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Organización constitucional del Estado

Introducción al Derecho II: Organización Constitucional del Estado (Universidad de

Deusto)

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

PARTE 1: INSTITUCIONES DEL ESTADO

Tema 1: La Corona

o LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO

El art. 1 de la CE completa la definición del Estado español con la

afirmación de que la “monarquía parlamentaria es la forma política
del Estado”. Se ha destacado muchas veces el carácter innovador de
esta última definición, tanto desde la perspectiva del Derecho
comparado, como en la historia constitucional de España.

1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su
Art. ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
1 2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.
3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

o LAS FUNCIONES DEL REY

El art. 56.1 de la CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Así, define su posición
constitucional y sus funciones, que paradójicamente parece inspirada en la Constitución italiana
de 1947 y en la Constitución francesa de 1958.

1. El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las
Art. naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.
56 2. Su título es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona.
3. La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma
establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2.

§ Jefe del Estado

• Órgano constitucional: que la Constitución se refiera al Rey como Jefe del Estado
significa, ante todo, que es un órgano estatal, configurado por la propia Constitución en el
art. 56.1. Por consiguiente, es uno de los órganos constitucionales del Estado.
• Función autónoma: este carácter de órgano constitucional implica que ha de tener una
función materialmente autónoma y que en su ejercicio el Rey no puede estar subordinado
a ningún otro órgano constitucional, porque todos ellos están situados recíprocamente en una
posición de igualdad jurídica. Aunque jurídicamente, su posición sea de paridad respecto de
otros órganos constitucionales, le corresponde al Rey, como Jefe del Estado una posición de
mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria.
• Indispensable e insustituible: de ahí que, aunque la función del Rey solo consista, en
determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional.
Sin embargo, la acción del Monarca resulta indispensable e insustituible.

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§ Símbolo de unidad y permanencia

Esta función deriva de su condición de titular de la Jefatura del Estado. Es una función
inherente a la función de todo Jefe del Estado el simbolizar la unidad del mismo y su
continuidad; en definitiva, personificar el Estado. La continuidad dinástica de la Monarquía,
reconocida expresamente en el art. 57.1 de la CE, refuerza simbólicamente la continuidad del
Estado.

§ Arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones

• Neutralidad política: esta función implica una exigencia de neutralidad política, sin la cual
la moderación y el arbitraje de la Corona se desnaturalizarían. No hay que confundir, sin
embargo, este poder neutral con el tipo de “poder moderador”, llamado a coordinar y
armonizar los demás poderes del Estado. La función moderadora consiste en la
magistratura de influencia que al Monarca le corresponde ejercer en relación con el
Gobierno y que se concreta en los derechos del Rey.
• Derecho a ser informado de los asuntos del Estado: el modo de hacerlo efectivo consiste
en su facultad de “presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo
estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno”. Los otros derechos característicos
de esta magistratura de influencia convierten al Rey en consejero del Gobierno, aunque este
aspecto de su actividad debe estar en todo momento protegido por la reserva, para que la
“auctoritas” del Monarca pueda ejercerse sin menoscabo de la “potestas” del Gobierno.
• Arbitraje al servicio del buen funcionamiento de una forma de Gobierno
parlamentaria: únicamente precisa de la intervención arbitral de un poder neutral, cuando
no sea capaz de autorregularse, es decir, cuando falta una mayoría política o en los
supuestos en que el funcionamiento de la instituciones está alterado o amenazado por causas
extraordinarias.
• Facultad de proponer Presidente del Gobierno: esta facultad implicará que el Rey tiene
que escoger la solución más apropiada para formar el Gobierno, ejerciendo una
responsabilidad que es característica de los Jefes de Estado en los regímenes parlamentarios.
Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales, hay que distinguir el
supuesto de disolución funcional (art. 99.5 CE) del de la disolución gubernamental (art.
115.1 CE).
- Disolución funcional: si el Congreso no acepta ninguno de los candidatos propuestos,
el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados 2 meses desde la primera votación
de investidura.
- Disolución gubernamental: la disolución tiene que ser propuesta por el Presidente del
Gobierno, y porque la redacción de este artículo pretende limitar la discrecionalidad del
Rey y considerarle vinculado por dicha propuesta. El art. 115.2 de la CE dispone que “la
propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de
censura”. Esta limitación está dirigida a garantizar el derecho de la oposición a
cambiar el Gobierno, mediante una votación parlamentaria.
• Mensajes públicos: la función arbitral también puede ejercerse mediante mensajes públicos
del Rey que están implícitamente contemplados en la Constitución porque el Jefe del Estado
debe expresarse con ocasión del ejercicio de sus funciones, y hay que interpretar que es
titular de un poder de exteriorización, que es inherente a todos los sujetos públicos.

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§ La más alta representación en las relaciones internacionales

• Criterio general Dcho. Internacional: En efecto, que el Rey sea el principal representante
internacional del Estado, corresponde con un criterio general del Derecho Internacional,
que se concreta en la CE mediante los siguientes poderes del Monarca:
- El de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados
(art. 63.2)
- El de declarar la guerra y hacer la paz.
• Política exterior del Estado: estos poderes no están al servicio de una política exterior del
Rey, sino de una política exterior del Estado, que el Gobierno debe dirigir conforme al
art. 97 CE y el Parlamento autorizar, en el caso de los principales tratados y de la
declaración de guerra.
• Función simbólica de la Corona: como vínculo histórico con los pueblos que formaron parte
de la Monarquía española y con los cuales la Constitución manifiesta una especial vocación
de cooperar. Actualmente, esa cooperación tiene su mayor expresión institucional en las
“cumbres” periódicas de Jefes de Estado de la Comunidad Iberoamericana.

§ Garante de la Constitución
Se refleja en la fórmula de juramento que debe prestar al ser proclamado ante las Cortes
Generales, de “guardar y hacer guardar la Constitución” (art. 61.1 CE). Esta función tiene dos
significados complementarios.

- Consecuencia del art. 9.1 de la CE

Es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a la Constitución, que proclama
el art. 9.1 de la CE y de la cual el Jefe del Estado no está exceptuado. La exención de
responsabilidad que le reconoce el art. 56.3 CE consiste en limitar las consecuencias de los
comportamientos antijurídicos del Rey.

Además, el principio de sujeción de los poderes públicos a la Constitución tiene en este caso una
relevancia garantista especial, porque al Rey le compete realizar los principales actos de Estado,
culminando el procedimiento constitucional correspondiente. Por consiguiente, al Rey, como
órgano final del procedimiento constitucional, le corresponde garantizar la regularidad
formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren, al menos en sus aspectos esenciales.

- Consecuencia del art. 8 de la CE

El Rey viene configurado como garante de la Constitución por su posición en relación con las
Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en el art. 8 CE la defensa del ordenamiento
constitucional. Esta misión, esta confiada a las Fuerzas Armadas como organización estatal,
dependiente y subordinada a los órganos constitucionales. Por consiguiente, la utilización de las
Fuerzas militares para la defensa política de la Constitución, deberá realizarse bajo la autoridad
del Gobierno, a quien corresponde dirigirlas, y del Rey, a quien compete su mando supremo
(conforme al art. 62.h). Es evidente que dicha utilización representa una hipótesis que, en
principio, debe encauzarse a través de los procedimientos del art. 116 de la CE.

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o EL REFRENDO

§ Necesidad
La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados o
confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los
Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que trae causa de la exención de
responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías.

Dicha exención significaría en realidad un privilegio incongruente con la

naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y
responsable, si no estuviera compensada por la regla que imputa la
responsabilidad de lo actuado a los sujetos que cooperan con el Rey. La
responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad formal del acto,
como a su contenido. En otras palabras el refrendo acredita la legalidad de la
actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad.

§ Objeto
El objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado,
exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida privada. Fuera de ese ámbito
privado, el refrendo es siempre exigible. Los actos que el Rey realice para la distribución de la
cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su
Familia y Casa y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa no es ni
puede ser objeto de refrendo.

§ Forma típica
La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del
refrendante, pero ésta no es la única forma posible, sino que hay también otras, como el refrendo
tácito y el refrendo presunto.

- Refrendo tácito
Consiste en la presencia de los Ministros junto al Jefe de Estado en su actividades oficiales,
que implica la correspondiente asunción de responsabilidad.

- Refrendo presunto
Es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe
del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.

§ Titularidad
El art. 64.1 de la CE le atribuye al Presidente del Gobierno, a los ministros y al Presidente del
Congreso de los Diputados la titularidad del refrendo.
• Presidente del Gobierno
• Ministros: viene limitado por su respectiva competencia, de tal manera que les
corresponderá refrendar los reales decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de
Ministros.
• Presidente del Congreso de los Diputados: sólo es posible en los casos expresamente
previstos en el art. 99 de la CE, es decir, la propuesta de candidato y el nombramiento
del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes Generales si ningún candidato
hubiera sido investido, pasados dos meses desde la primera votación de investidura.

- Enumeración exhaustiva del art. 64.1 CE

No cabe la delegación del refrendo en otros órganos ni pueden otras normas de rango inferior
añadir nuevos titulares de esta potestad.

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§ Naturaleza jurídica
La naturaleza jurídica del refrendo resulta definida en el art. 56.3 de la CE. Se trata de una
condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina la nulidad de dichos
actos.

o LA SUCESIÓN EN LA CORONA

§ Forma de gobierno monárquica y hereditaria

La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, reconociendo
al Rey como al “legítimo heredero de la dinastía histórica” (art. 57.1). De esta forma, a la
legitimidad democrática de la Monarquía, propia de la Constitución, se ha añadido su legitimidad
dinástica, fruto de la historia.

1. La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la
dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida
siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado,
el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.
2. El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la
Art. dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España.
57 3. Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la
forma que más convenga a los intereses de España.
4. Aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición
del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes.
5. Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona
se resolverán por una ley orgánica.

Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el propio art. 57.1 son reproducción, casi
literal, de las que han existido en las anteriores Constituciones. Este orden sucesorio se basa en
los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido
de los descendientes del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste
hubiera fallecido. Estos principios se matizan con las siguientes reglas:

- Preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores

La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse porque la CE no establece que la Corona
sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus “sucesores”. Por
consiguiente, la preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica:
o La prioridad de las líneas directas sobre las colaterales
o La prioridad de aquella línea que proceda del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey,
más próximo en el orden de suceder.

• Preferencia del grado más próximo sobre el más remoto: significa la

prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes.
• Preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer: se trata de
una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art.
14 de la CE, sin más justificación que la que se deriva de la tradición.
• Principio de primogenitura: implica la preferencia , en el mismo sexo,
de la persona de más edad sobre la de menos.

Parece existir consenso entre los principales partidos nacionales para reformar las reglas sobre
la sucesión en la Corona, a fin de suprimir la preferencia, dentro del mismo grado, del varón
sobre la mujer. A solicitud del Gobierno, el Consejo de Estado propuso a tal efecto una posible
redacción del art. 57.1 CE. En todo caso, hay que tener en cuenta que la reforma de este precepto
constitucional debería tramitarse según el procedimiento agravado previsto en el art. 168 CE.

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Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza,
Art.
sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
14

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo
segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos
Art. tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.
168 2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá
ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

§ Proclamación del Rey: acto integrador

El art. 61 de la CE se refiere a la proclamación del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento
de “desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y
respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA”. Desde el punto de vista jurídico, el
valor de estos actos de proclamación y juramento no es constitutivo, porque el Rey, lo es antes
de jurar. Sin embargo, puede considerarse que son actos de integración. Es decir, el juramento
implica la adhesión del Rey al orden de los valores de la Constitución.

La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la sucesión de la Corona.

La Constitución prevé así mismo que las Cortes deben resolver mediante una Ley Orgánica “las
abdicaciones, renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de
sucesión a la Corona”.

1. El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones,
guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades
Art.
Autónomas.
61
2. El Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes al hacerse cargo de sus funciones,
prestarán el mismo juramento, así como el de fidelidad al Rey.

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o LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY MENOR

§ La Regencia
La Constitución establece también las previsiones necesarias para que la Regencia se establezca
en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por
estar afectado por una incapacidad física o mental, que debe ser reconocida por las Cortes
Generales (art. 59 CE). Las formas de establecer la Regencia pueden ser de dos clases:
• Llamamiento de la Constitución: en caso de minoría de edad encomienda
la Regencia al padre o a la madre del Rey, y en su defecto, al pariente
mayor de edad más próximo a suceder en la Corona. En el supuesto de
incapacidad reconocida por las Cortes, si fuera mayor de edad al príncipe
heredero, y si no lo fuere, al padre o a la madre del Rey o, en su defecto,
al pariente mayor de edad más próximo en el orden de sucesión.
• Electiva: ha de ser nombrada por las Cortes Generales y tiene una
función subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona
llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores.

Cualquiera que sea la causa y la forma de la Regencia, ésta se ejerce con los mismos poderes
que al Rey encomienda la Constitución. Sin embargo, la Regencia sólo suple interinamente al
titular de la Corona y no le sustituye. En consecuencia, el art. 59.5 CE exige que la Regencia se
ejerza en nombre del Rey.

§ La Tutela
La Constitución ha separado también la función pública de la Regencia de la función privada
que consiste en la Tutela del Rey menor (art. 60). La forma prioritaria de designación del tutor es
la testamentaria, existiendo diversidad de opiniones acerca de si este acto del Rey, está o no
exento de refrendo. En defecto del nombramiento testamentario, la Constitución designa Tutor al
padre o a la madre del Rey menor, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente, la
designación corresponderá a las Cortes, con la restricción de no poder acumularse los cargos
de Tutor y de Regente, más que en los progenitores o ascendientes directos del Rey.

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PARTE 2: LAS CORTES GENERALES

Tema 2: La elección de las Cortes Generales

o INTRODUCCIÓN

Las Cortes Generales son el órgano central y más definitorio de la forma de gobierno definida
por la Constitución, que es precisamente una forma de gobierno parlamentaria. También son el
componente más esencial de la propia forma de Estado, definida
en el art. 1.2 de la CE, porque el parlamento es indispensable e
insustituible en la democracia, hasta el punto de que no hay
Estado democrático sin parlamento. La propiedad específica
de este órgano constitucional, es su naturaleza representativa,
que deriva de la elección de sus miembros por sufragio
universal.

Desde un punto de vista formal nuestro Derecho electoral se caracteriza, por su extensa
constitucionalización. Por consiguiente, el núcleo central del ordenamiento electoral goza de las
garantías de estabilidad y supremacía. Integran dicho núcleo central no solo el art. 23 CE, sino
también los arts. 68, 69 y 70, relativos a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado,
el art. 140, sobre las elecciones municipales, y el art. 152, que se refiere a las elecciones de las
Asambleas de las CCAA de primer grado.

§ Reserva de ley: LOREG

Además, la Constitución ha reservado a la ley orgánica (LOREG) la aprobación del régimen
electoral general, y hay que destacar que el Tribunal Constitucional ha proporcionado una
interpretación extensiva de esta reserva. Ha precisado, entre otras cosas, que comprende tanto
“las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del
Estado en su conjunto”, como las correspondientes a “las entidades territoriales en que se
organiza, a tenor del art. 133 CE, salvo las excepciones establecidas en la propia Constitución
y en los Estatutos de Autonomía”.

o EL SISTEMA ELECTORAL

Por su importancia política, estas normas se distinguen de las restantes partes del ordenamiento
electoral, que tienen predominantemente un carácter administrativo o procesal. El sistema
electoral está definido por las normas relativas a los instrumentos de expresión del voto (las
papeletas de votación), la fórmula electoral (el método de asignación de los escaños entre los
partidos en función de sus respectivos resultados electorales) y las circunscripciones (las
unidades geográficas para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños).

§ Papeletas electorales
La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales. Lo que
implica que el legislador tiene un poder de configuración absoluto en este campo. Haciendo uso
de él, la LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, mediante listas cerradas
y bloqueadas que los electores no pueden alterar y que se aplica tanto a las elecciones al
Congreso de los Diputados, como para las municipales. Por su parte, las leyes electorales
territoriales han extendido también esta modalidad de votación a las elecciones de las Asambleas
de las CCAA.

- Elecciones al Senado: listas abiertas

En las elecciones al Senado, sin embargo, la modalidad de voto es individual a cada candidato.
Esta solución presenta la ventaja de favorecer la cohesión partidista. Sin embargo, las listas
cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de personalizar la representación política y de
exigir la responsabilidad política individual de cada Diputado.

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§ Fórmula electoral
- Representación proporcional
El art. 68.3 CE exige que la elección al Congreso se realice “atendiendo a criterios de
representación proporcional”. La representación proporcional es, por consiguiente, un parámetro
establecido específicamente para las elecciones al Congreso. Sin embargo, la LOREG ha
extendido también el criterio de la proporcionalidad a las elecciones municipales, y otro tanto
han hecho todos los Estatutos de Autonomía, para las elecciones de sus Asambleas legislativas.

- Sistema D´Hont
La LOREG ha conservado el mismo criterio que el RDL de 18 de marzo de 1977,
que es la llamada regla d´Hont, que consiste en atribuir los escaños en función
de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de
cada partido por los números enteros de la serie aritmética, hasta el de escaños
correspondientes a la circunscripción. La LOREG establece además un correctivo
a la proporcionalidad en su art. 163.1.a) al excluir de la asignación de escaños a
“aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos el 3% de los votos
válidos emitidos en la circunscripción”.

- Votación al Senado
La principal excepción al criterio de representación proporcional establecida en la LOREG, está
en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria. Sin embargo, esta
fórmula mayoritaria está mitigada por la regla de que los electores sólo pueden votar a un número
de candidatos inferior al de los escaños que se disputan. De este modo, la ley procura
garantizar también la representación de la minoría.
ü Ej. Si en Vizcaya sólo se pueden elegir a 4 Senadores, cada ciudadano en su papeleta sólo
puede elegir a 3.

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§ Circunscripción
La Constitución ha optado por la circunscripción provincial tanto para el
Congreso como para la parte electiva del Senado sin perjuicio de las
excepciones de Ceuta y Melilla y de las islas o agrupaciones de islas, que
tienen también la consideración de circunscripción en las elecciones al
Senado. Esta opción básica por la provincia no es la única referencia
constitucional a tener en cuenta, porque la Constitución determina también,
directa o indirectamente, el tamaño de las circunscripciones, esto es, el
número de escaños correspondientes a cada una de ellas.

- Senado: 4 senadores por provincia (salvo excepciones)

En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia.
Tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla, y uno a cada una de las islas
o agrupaciones de islas menores.

- Congreso de los Diputados: 2 diputados por provincia

En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia viene definido
indirectamente por la Constitución. El art. 68.1 de la CE fija, en efecto, el tamaño máximo y
mínimo de la Cámara (400 y 300) y el art. 68.2 establece que su distribución territorial, se lleve
a cabo “asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los
demás en función de la población”. Dentro de estos márgenes, la LOREG ha optado por un
Congreso de 350 diputados y ha asignado a cada provincia un número inicial de dos diputados.

1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal,
libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.
2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de
ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial
a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
Art.
4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o
68
el día de la disolución de la Cámara.
5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.
La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera
del territorio de España.
6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso
electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

- Consecuencias: desequilibrios representativos

Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos
que pueden resumirse con la afirmación de que la elección a las Cortes Generales tiene un
marcado sesgo rural. Esto implica que el coste un diputado en número de votos sea bastante
mayor en las circunscripciones grandes que en las pequeñas, lo que es causa de una sobre-
representación de las circunscripciones rurales y una sub-representación de las urbanas.

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o LOS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DEL DERECHO ELECTORAL

§ Censo electoral
El censo electoral es el principal instrumento administrativo del Derecho electoral. Por
consiguiente, la LOREG lo define como el registro público “que contiene la inscripción de
quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente,
del derecho de sufragio”.

Este registro que tiene carácter permanente, se actualiza mensualmente. También puede ser
objeto de rectificaciones con ocasión de cada convocatoria electoral:
• Reclamaciones de los electores
• Reclamaciones de los representantes de las candidaturas: pueden impugnar el censo de
aquellas circunscripciones que en los seis meses anteriores hubieran registrado un
incremento de residentes significativo y no justificado.

En todo caso, el censo es único para toda clase de elecciones, como lo

declaró el Tribunal Constitucional, sin perjuicio de su ampliación para
incluir a los extranjeros con derecho de sufragio en las elecciones
locales o europeas. Asimismo, el censo electoral está formado por dos
registros diferenciados:
• Censo de los electores residentes en España
• Censo de los residentes-ausentes que viven en el extranjero (CERA)

Ningún elector podrá figurar inscrito simultáneamente en ambos censos. La formación del censo
electoral está coordinada y supervisada por la Oficina del Censo Electoral, que es un órgano
encuadrado en la Administración Central pero que funcionalmente está situado bajo la dirección
de la Junta Electoral Central.

§ Procedimiento electoral
El procedimiento electoral es el conjunto de actos que deben realizar una pluralidad de sujetos,
concretamente: el Gobierno, los Ayuntamientos, la Administración electoral, los ciudadanos, los
candidatos y los partidos, para que las elecciones se lleven a cabo, para controlar su desarrollo,
y para verificar sus resultados.

El acto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y su acto final, cuyos

resultados son los del propio procedimiento, es el escrutinio y la proclamación de electos, es
decir, la designación de los representantes parlamentarios del pueblo. Las principales fases
intermedias de este procedimiento son: el nombramiento de los representantes y administradores
de los partidos y de las candidaturas, la presentación y proclamación de candidatos, la campaña
electoral y la votación.

Quedan, por consiguiente, fuera del procedimiento electoral las actividades preparatorias de las
elecciones (formación del censo electoral) y también las posteriores a las mismas (el contencioso
electoral o el control de la contabilidad electoral de los partidos o de la adjudicación de las
subvenciones por gastos electorales).

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§ Administración electoral
Es una Administración especial por su posición jurídica, que es completamente independiente
del Gobierno, y por su finalidad, que es garantizar la transparencia y la objetividad de las
elecciones.

La Administración electoral es una representación del principio de igualdad en el desarrollo

del procedimiento electoral. Esta Administración está compuesta por una red de órganos
colegiados: las Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zona y, en su caso, de Comunidad
Autónoma, así como las Mesas Electorales; y su estructura responde a las siguientes
características:
• Independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: está completamente exenta
de cualquier tipo de control por parte de ellos.
• Judicialización: la incorporación de jueces y magistrados a las tareas de la Administración
electoral tiene en España una larga tradición.
• Temporalidad: con la excepción de la Junta Electoral Central, que es un órgano permanente,
los órganos de la Administración electoral sólo existen durante períodos limitados de
tiempo.
• Jerarquía: como todas las Administraciones, la electoral también es una estructura
jerárquica, en la que los órganos superiores pueden dirigir mediante instrucciones la
actividad de los inferiores. El principio de jerarquía se encuentra en este ámbito una serie
de limitaciones.
ü Ej. Los órganos superiores de esta Administración no pueden nombrar a los titulares de
los órganos inferiores, salvo en determinados casos, y como solución subsidiaria, y
además tampoco pueden destituirlos, puesto que gozan de la garantía de la inamovilidad.

o LAS FASES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL

§ Convocatoria de elecciones
Es una facultad del Jefe del Estado (art. 62. b) CE) que distingue dos clases de convocatoria:
• Disolución anticipada de las Cortes: el propio Real Decreto de disolución debe convocar
las elecciones.
• Expiración del mandato: el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con antelación,
concretamente, 25 días antes de la terminación del mandato.

En ambos supuestos los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las elecciones que
habrán de celebrarse al día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria (54 días).

§ Nombramiento de representantes y administradores

Los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, antes de presentar sus candidaturas, deben
designar sus representantes ante la Administración electoral, tanto los representantes
generales ante la Junta Central, como los representantes de las candidaturas ante las Juntas
Provinciales. Asimismo, tienen que designar, en esta fase previa, los administradores generales
y los de sus candidaturas, que son los responsables de los ingresos, los gastos y de la
contabilidad electorales.

§ Presentación y proclamación de candidatos

- Derecho de presentar candidatos
El derecho de presentar candidatos queda reservado por la ley a las siguientes entidades:
• Partidos políticos y federaciones inscritos en el registro correspondiente
• Coaliciones que se formen para cada elección
• Agrupaciones de electores

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- Reforma del 2011

La reforma de 2011 ha introducido a este respecto dos reglas nuevas.
• Ha prohibido la presentación de candidaturas que, de hecho, vengan
a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado
judicialmente ilegal y disuelto o suspendido.
• Ha exigido a los partidos, federaciones y coaliciones sin
representación parlamentaria el requisito de avalar la presentación de sus candidaturas
mediante la firma de al menos el 0,1% de los electores inscritos en el censo electoral de la
circunscripción.

- Causas de inelegibilidad
Los candidatos, cualquiera que sea la entidad que los presente, no deben estar incursos en las
causas de inelegibilidad que señala la LOREG. Asimismo, dichas causas pueden ser de muchas
clases:
• Absolutas: impiden presentarse a las elecciones en todo el territorio nacional
• Relativas: tan sólo se refieren a alguna circunscripción.
• Razón del cargo o del empleo: por ejemplo, los altos cargos de la Administración o los
militares en activo.
• Condena judicial: los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad o los
condenados por delitos de rebelión, terrorismo, contra la Administración Pública o
contra las Instituciones del Estado, aunque la sentencia sea no firme, si la misma ha
establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio o la de
inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público.

- Procedimiento interno de los partidos políticos

Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 20º posteriores a la convocatoria, y el
incumplimiento de este plazo no es una irregularidad subsanable, sino que determina la
inexistencia de la candidatura.

No existe, sin embargo, ninguna regulación legal sobre el procedimiento interno que deben
seguir los partidos políticos para seleccionar sus candidatos, y esta es una deficiencia que resulta
incoherente con la exigencia de democracia interna del art. 6 de la CE.
ü Ej. Generalmente, los partidos progresistas han determinado mediante primarias a sus
candidatos.

- Discriminación positiva
La LO 3/2007 ha añadido un requisito importante, que ha sido convalidado por el Tribunal
Constitucional, consistente en que las candidaturas tengan una composición equilibrada de
mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista de candidatos de cada uno de los
sexos supongan como mínimo el 40%.

§ Campaña electoral
- Precampaña
La precampaña tiene lugar en el período comprendido entre la convocatoria de elecciones y el
inicio legal de la campaña, período durante el cual los partidos pueden realizar sus actividades
de comunicación pública habituales, amparadas en la libertad de expresión, aunque no pueden
solicitar directamente el voto para sus candidaturas.

- Duración de la campaña electoral

La campaña electoral tiene una duración de quince días y que termina “a las cero horas del día
anterior de la votación”, para garantizar de este modo el llamado “día de reflexión”.

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- Reserva específica: límite el 20 CE (libertad de expresión)

Está legalmente reservada a “los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o
agrupaciones”. Sin embargo, la prohibición de que “ninguna persona jurídica distinta de las
mencionadas” pueda realizar campaña electoral, a partir de la fecha de la convocatoria de las
elecciones, debe entenderse restrictivamente, en el sentido de que sólo los partidos, coaliciones
y agrupaciones pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente
para las actividades de campaña electoral.

Sin embargo, nada impide, desde el punto de vista constitucional, que otras entidades, como los
sindicatos o las asociaciones empresariales, se pronuncien sobre los temas de la campaña o
incluso que recomienden el voto a favor de una determinada opción, porque esas conductas están
protegidas por el derecho fundamental de la libertad de expresión, que es el límite al
monopolio de la campaña electoral por los partidos políticos.

- Finalidad
La finalidad de la campaña electoral consiste, según el art. 50.4 en “la captación de sufragios”.
En consecuencia, surgen diferencias entre la campaña institucional organizada por los poderes
públicos y la campaña electoral:
• Campaña institucional: es organizada por los poderes públicos y tiene como objetivo
informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los
requisitos y trámites del voto por correo, sin influir en la orientación del voto de los electores.
• Campaña electoral: es la captación de sufragios. Consta de ciertas limitaciones impuestas
por el legislador en el 2011.
à Prohibición expresa que, desde la convocatoria hasta la celebración de las
elecciones, se lleve a cabo cualquier acto organizado o financiado, directa o
indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones
o a los logros obtenidos.
à Prohibición expresa de que se utilice imágenes o expresiones coincidentes o
similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades
políticas concurrentes a las elecciones.

- Actividades de publicidad electoral

Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas, durante la campaña, se rigen
por dos principios fundamentales:
• Principio de libertad de contratación en medios de prensa: en radios privadas y en
soportes de publicidad exterior.
• Principio de no discriminación: entre la publicidad de los distintos partidos “en cuanto a
inclusión, tarifas y ubicación”.

à Prohibición medios privados

No obstante, la publicidad electoral está prohibida en las televisiones privadas, en virtud de
una exclusión que se realizó desde el primer momento, con al LO 2/88. Sin embargo, gran parte
de la campaña electoral no se lleva a cabo en los medios privados, con los recursos propios de
cada partido, sino mediante la utilización gratuita de medios públicos.

à Distribución proporcional
La distribución de dichos espacios publicitarios, entre las formaciones políticas concurrentes,
no se hace con criterio igualitario, sino proporcional, “atendiendo al número total de votos que
obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones equivalentes”.

Para hacer operativo este principio, se establece un baremo de

distribución escalonado, dentro del cual los partidos que no
concurrieron o que no obtuvieron representación en las
anteriores elecciones, tienen asignado, de todas formas, un tiempo
gratuito de publicidad de diez minutos de duración.

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El derecho “de los grupos sociales y políticos significativos” de acceder a los medios de
comunicación de titularidad pública, “respetando el pluralismo de la sociedad” (art. 20.3 CE),
tiene durante la campaña electoral una relevancia especial, que debe manifestarse en toda la
programación de estos medios, y en particular en sus espacios informativos. Para asegurar la
efectividad de este principio, la LOREG ha determinado que las decisiones de los órganos de
Administración de los medios son recurribles ante la Junta Electoral.

o LAS FASES DECISORIA Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL

§ La votación
Es la fase decisiva del procedimiento electoral y también la más compleja, por cuanto los sujetos
protagonistas de la misma no son órganos administrativos o determinadas asociaciones, sino
las personas titulares del derecho de sufragio. La modalidad ordinaria de votación es la que se
ejerce personalmente por el elector, en la Mesa Electoral que le corresponda. Sin embargo, la
ley admite también el voto por correspondencia en los siguientes supuestos:
• Electores que prevean que en la fecha de votación no se hallarán en la localidad donde les
corresponde ejercer su derecho de voto o que no puedan personarse en su Mesa Electoral.
• Personal embarcado en buques de la armada, de la
marina mercante española o de la flota pesquera,
personal de las fuerzas armadas y de los cuerpos de
seguridad que estén cumpliendo misiones en el
exterior, así como los ciudadanos que se encuentren
temporalmente en el extranjero entre la convocatoria
de un proceso electoral y su celebración.
• Ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que vivan en el extranjero. Éstos
tienen la posibilidad de votar personalmente en los Consulados tras la reforma de la
LOREG de 1995.

§ El escrutinio y la proclamación de electos

La proclamación es la consecuencia del escrutinio. El escrutinio se desarrolla escalonadamente
en dos momentos sucesivos:
• El escrutinio en las Mesas Electorales: tiene lugar una vez concluida la votación y se realiza
por cada Mesa Electoral en sesión pública. El Presidente de la Mesa extrae uno a uno, los
sobres de la urna correspondiente y lee en alto el sentido del voto. La Mesa en su Acta
determina los resultados, incluyendo las papeletas consideradas nulas.
• El escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción: tiene lugar también en
sesión pública, el tercer día siguiente al de la votación, y consiste esencialmente en una
recopilación de los resultados que están registrados en las Actas de las Mesas Electorales,
comprendidas en la circunscripción. Las Juntas deben actuar como simples fedatarios del
resultado electoral global, y sólo están apoderadas para subsanar los meros errores
materiales o de hecho o los aritméticos, pero no para anular las Actas o los votos, que es
competencia reservada a los Tribunales. Los únicos casos que habilitan a las Juntas para
no contabilizar los resultados son:
- Actas dobles y diferentes
- El número de votos que figura en un Acta sea superior de los electores que haya en
la Mesa

Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los representantes y
apoderados de las candidaturas y la resolución que obre las mismas pronuncie la Junta
Electoral Provincial, puede ser recurrida en alzada ante la Junta Central. En todo caso,
agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales deben proceder a la proclamación de electos
y a expedir las credenciales correspondientes.

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o LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DEL DERECHO ELECTORAL

§ Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la formación del

censo electoral
Corresponde a los juzgados y tribunales contencioso-administrativos y, por afectar a un
derecho fundamental, puede instarse mediante el procedimiento judicial preferente y
sumario.

§ Recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos

de la Administración electoral

§ Recurso especial contra la proclamación de candidatos

Las características principales de este recurso son:
• Legitimación: la legitimación activa para utilizarlo queda reservada a cualquier candidato
excluido y a los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera
sido denegada (no a los partidos políticos).
• Procedimiento especialmente sumario: hay dos días para interponerlo (a partir de la
publicación de las candidaturas) y para presentar simultáneamente las alegaciones, y otros
dos días para dictar sentencia.

§ Contencioso electoral
Es la vía procesal principal para el control jurisdiccional de las elecciones. Su fundamento se
encuentra en la misma Constitución (art. 23 CE). El contencioso electoral es también una variante
especial del recurso contencioso administrativo, y su resolución corresponde, en el caso de las
elecciones a Cortes, al Tribunal Supremo. Entre las características principales de este
procedimiento judicial cabe destacar las siguientes:

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes,
Art. libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
23 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos
que señalen las leyes.

- Amplitud del objeto

El recurso contencioso electoral permite tomar en consideración cualquier irregularidad
cometida durante el desarrollo del procedimiento electoral porque su validez puede venir
afectada por los vicios de los actos previos. Por consiguiente, éstos deben poder ser revisados en
el contencioso electoral, incluso en el caso de que hubieran adquirido firmeza. Los vicios
relativos a la formación o rectificación del censo no pueden revisarse en el contencioso electoral,
porque esa materia no forma parte del procedimiento electoral.

- Plenitud de la jurisdicción del órgano judicial

Cuando un órgano jurisdiccional, con ocasión del procedimiento contencioso electoral, revisa una
determinada irregularidad electoral actúa con plena jurisdicción y no se encuentra
estrechamente limitado en su actuación como las Juntas Electorales.

La plenitud jurisdiccional en el contencioso electoral sólo estará

limitada por el principio dispositivo, también llamado principio
de congruencia, en virtud del cual el Tribunal no podrá
emprender una investigación de oficio sobre otros hechos que
los acotados en el recurso. Otro límite a su jurisdicción,
diamante también de la conducta del recurrente, consiste en la
doctrina de los actos propios o consentidos, en virtud del cual
el Tribunal no puede entrar a examinar una pretensión basada en
irregularidades que no se hubieran hecho valer previamente
ante la Administración.

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- Tipificación de sentencias
Conforme al art. 113.2 de la LOREG habrá de consistir en alguno de los siguientes fallos:
• Inadmisibilidad del recurso
• Validez de la elección y de la proclamación de electos
• Nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos, y proclamación como tal de
aquellos a quienes corresponda.
• Nulidad de la elección celebrada en aquellas Mesas que resulten afectadas por
irregularidades invalidantes y nueva convocatoria electoral en las mismas (no será
necesario celebrar las nuevas elecciones si la invalidación de las Mesas no altera la
atribución de escaños en la circunscripción).

Cuando se trate de irregularidades genéricas, de efectos indeterminados y no mensurables, el

Tribunal “deberá valorarlos ponderando expresadamente todas las circunstancias del caso”, y
parece claro que este tipo de vicios son más aptos para fundamentar la anulación de la elección
en toda la circunscripción que sólo en Mesas Electorales determinadas.

En cambio, cuando se trate de irregularidades cuantificables, que se refieran a un número

determinado de votos, de contenido desconocido, la justificación de su relevancia sobre los
resultados de la elección puede realizarse comparando la cifra de los votos viciados con la
diferencia de votos entre los candidatos.

§ Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional

Para la tutela de los derechos de sufragio activo y pasivo, que deriva de la ubicación del art. 23
CE en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero de la Constitución.

o LOS GASTOS Y LAS SUBVENCIONES ELECTORALES

§ Gastos
La LOREG configura un sistema de control de los gastos en que incurren las formaciones
políticas por su participación en las elecciones, que consiste en una serie de requisitos
organizativos y formales y de limitaciones cuantitativas.

- Requisitos
• Existencia de administradores electorales: los partidos y las candidaturas deben tener
administradores electorales responsables de la contabilidad electoral y de los ingresos y
gastos correspondientes.
• Comunicación a las Juntas Electorales de la apertura de las cuentas especiales: en dichas
cuentas especiales han de realizarse todos los ingresos destinados a sufragar gastos
electorales,.
• Prohibición de realizar aportaciones anónimas a las cuentas especiales: el límite de
10.000€, para las aportaciones que realice una persona física o jurídica.

- Limitaciones
Las limitaciones cuantitativas de los gastos electorales se justifican por la necesidad de evitar la
excesiva presión sobre los electores que puede derivar la utilización abusiva de los medios
publicitarios en las campañas y para intentar prevenir el endeudamiento excesivo de los
partidos políticos. Sin embargo, hay que reconocer que los límites que estableció la LOREG en
1985 no fueron bastante exigentes.

Las reformas de 1991 y 1994 redujeron el límite de los gastos

electorales autorizados. Las reformas de 1994 y 2011 limitaron
además la inversión publicitaria de cada candidatura. La
publicidad en prensa y radio privadas no puede exceder del 20%
del límite total de gastos autorizados, y la publicidad en vallas
comerciales tampoco puede superar el importe del 20% de dicho
límite total.

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§ Subvenciones
Las subvenciones electorales son independientes de otras modalidades de financiación
pública de las que son beneficiarios los partidos, y que vienen reguladas en la LO 3/87. Las
subvenciones de la LOREG están destinadas a cubrir gastos electorales exclusivamente, y se
calculan en función de asignar una cantidad fija por cada escaño obtenido en el Congreso de
los Diputados o en el Senado, y 0´81€ por cada uno de los votos conseguidos por cada candidatura
para el Congreso (siempre que uno de sus miembros hubiera sido elegido) y 0´32€ por cada voto
obtenido por cada candidato al Senado que hubiera obtenido escaño.

- Adelantos económicos
La LOREG posibilita además que, convocadas unas elecciones generales, los partidos
representados en la legislatura recién terminada obtengan adelantos con cargo a las
subvenciones que puedan devengar, y que no superen el 30% de la subvención percibida por
cada uno en las últimas elecciones equivalentes.

- Envío de papeletas y propaganda electoral

Hay que tener en cuenta además que hay otra modalidad de subvención para atender el envío de
sobres, papeletas o propagandas electorales, a razón de 0´18€ por elector, que se reserva a los
partidos que hubieran conseguido el número de escaños o de votos necesarios para
constituir un grupo parlamentario en una u otra Cámara. En consecuencia, quedan marginados
de ella no sólo los extraparlamentarios, sino también los partidos parlamentarios pequeños,
con el agravante de que estas subvenciones no están sujetas al límite general de gastos
autorizados.

§ Control del cumplimiento de la normativa sobre ingresos y gastos electorales

El control del cumplimiento de la normativa sobre ingresos y gastos electorales, corresponde,
desde la fecha de la convocatoria de las elecciones hasta 100 días después de su celebración,
a la Junta Electoral Central y a las Juntas Provinciales. La adjudicación de las subvenciones
se condiciona a la previa presentación de la contabilidad electoral de los partidos ante el
Tribunal de Cuentas.

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Tema 3: La estructura de las Cortes Generales

o LAS CORTES GENERALES: SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA

En un Estado que cuenta con una forma política de monarquía

parlamentaria, el Parlamento, en España se ha denominado
históricamente como Cortes Generales, asume forzosamente un
papel muy importante en la estructura del sistema. Así, la importancia
de la función de las Cortes Generales queda claramente expuesta en
el artículo 66 de la CE, que las configura como representantes del
pueblo español (66.1) y las otorga funciones de tanta entidad como
la legislativa, la presupuestaria y la de control de Gobierno (66.2).

1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
Art. 2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del
66 Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.
3. Las Cortes Generales son inviolables.

Además de la legislativa, la presupuestaria y la de control, las Cortes realizan funciones de gran

relevancia para el orden constitucional, en relación con la Corona, el Gobierno o las relaciones
internacionales.
• Publicidad: las Cortes Generales son uno de los escenarios fundamentales del sistema
democrático; por su carácter publicitario. Es en las Cortes Generales donde se debaten
públicamente los proyectos de ley, debates en los que los grupos parlamentarios exponen
públicamente su posición y los criterios que la fundamentan.
• Democracia: la importancia de las Cortes Generales proviene, por último, de las propias
características del sistema democrático. La negociación, la conciliación y la búsqueda de
fórmulas de transacción son una de ellas.
• Limitación a la actuación parlamentaria: aunque las Cortes sean, realmente, un órgano de
la mayor relevancia en el ordenamiento constitucional español, esto no significa que sean
titulares de un poder supremo. El propio ordenamiento constitucional recoge principios
que limitan la actuación del Parlamento.
- Soberanía popular: España, la soberanía reside en el Pueblo (1.2 CE) y no en las
Cortes Generales, que son solo sus representantes. De hecho, hay una serie de
supuestos en los que la actuación de las Cortes queda supeditada al refrendo
popular.
- Sujeción constitucional: las Cortes Generales están, como todos los poderes
públicos, sujetos a la Constitución (art. 9.1) y existe un órgano, el Tribunal
Constitucional, al que la norma suprema confiere la misión de verificar la
adecuación a la Constitución del ejercicio que las Cortes Generales hagan de su
potestad legislativa.
• Partidos políticos: la función de los partidos políticos como “instrumento fundamental para
la participación política” (art. 6 CE), se ha visto reflejada, constitucional y
parlamentariamente, en la mayoría de las Constituciones europeas en lo que se ha llamado
“parlamentarismo racionalizado”. La Constitución española ha interpretado esta
racionalización como una contribución a la estabilidad política en pos de una mejor
organización de la labor parlamentaria.

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o COMPOSICIÓN: EL BICAMERALISMO

La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En efecto, la

Constitución dispone que las Cortes están compuestas por el Congreso de los Diputados y el
Senado (art. 66 CE).

§ Posible consecuencia de la descentralización territorial

Teniendo en cuenta el modelo territorial descentralizado en el que se organiza el Estado, se puede
interpretar el bicameralismo como una consecuencia del reconocimiento del derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España.

Es significativo que el artículo 69.1 de la CE señale que “el Senado es la Cámara de

representación territorial”. De conformidad con el anterior enunciado, el Congreso sería, pues,
una Cámara de representación popular.

1. El Senado es la Cámara de representación territorial.

2. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes
de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.
3. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una
circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores -Gran
Canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca,
Art. Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
69 4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.
5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su
respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado
superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso,
la adecuada representación proporcional.
6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el
día de la disolución de la Cámara.

La definición del Senado como Cámara de representación territorial solo tiene una traducción,
que además es hasta cierto punto contradictoria, en dos aspectos de su organización:
• La elección por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas de una parte
de los senadores: conforme al art. 69 CE, cada una de las Comunidades designa a un Senador
y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. En total, hay 58
senadores designados por las Asambleas de las CCAA, frente a 208 senadores electos en la
legislatura del 2015.
• La idea de representación territorial se refleja también en las reglas constitucionales
sobre la elección de Senadores: la distribución provincial de escaños se hace ignorando
por completo el criterio poblacional, de forma que todas las Provincias (salvo las insulares)
eligen 4 senadores con independencia de su número de habitantes.

- Senado: Representación territorial

Se ha pretendido reforzar, desde un punto de vista funcional, la idea de representación territorial,
mediante reformas del Reglamento del Senado que han contemplado la existencia de “grupos
territoriales” que se añaden a los grupos parlamentarios en esta Cámara y, a partir de 1994, con
la creación de una Comisión General de las CCAA, que tiene una variedad de competencias
específicas en esa materia y en cuyos debates pueden intervenir los presidentes de las CCAA,
personalmente o representados por un miembro de su respectivo Gobierno.

§ Cámara de segunda lectura

El Senado puede considerarse también, por lo menos en cuanto al procedimiento legislativo se
refiere, como una Cámara de “segunda lectura”. Esto es así ya que su facultad de introducir
enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos (art. 90 CE),
insta a pensar en el Senado como una Cámara, en la que pueden mejorarse técnicamente los textos
aprobados por el Congreso.

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§ Bicameralismo asimétrico y desigual

El bicameralismo plasmado en la Constitución española, es asimétrico y desigual.
• Asimétrico: las dos Cámaras tienen atribuidas distintas funciones o, dicho de otra forma,
cada una de las Cámaras tienen asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las
que la otra Cámara no encuentra participación alguna.

• Desigual: basta repasar las funciones arriba mencionadas para advertir que la posición
constitucional del Congreso y del Senado no son, en modo alguno, equivalentes, ni siquiera
semejantes. El Congreso se encuentra en una clara situación de superioridad sobre el
Senado. Se trata pues de un bicameralismo claramente desequilibrado a favor del
Congreso, auténtico eje central de las Cortes Generales.

§ Posible reforma constitucional

El Gobierno socialista presidido por Rodríguez Zapatero pidió un
informe al Consejo de Estado en 2005, sobre una posible reforma
constitucional que, entre otros aspectos, afectaría a la composición y
funciones del Senado. El informe correspondiente sugiere sin embargo
mejoras muy importantes en la forma de elegir los senadores y en las
funciones de la Cámara Alta (Informe sobre Modificaciones de la
Constitución Española, de 16 de febrero de 2006).

o LA PRERROGATIVAS COLECTIVAS DE LAS CÁMARAS

§ Concepto de prerrogativa
Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos democráticos dotan a
las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y prerrogativas. Ambas están
orientadas a proporcionar a quiénes han obtenido la representación del pueblo las atribuciones y
garantías precisas para poder desarrollar su función sin interferencias. Por lo general, estas
garantías guardan relación con la lucha entre poderes propias de la formación del Estado
constitucional. Su origen obedece a causas fundamentalmente históricas, y su finalidad fue
garantizar plenamente la libre actuación de las Cámaras. En consecuencia, algunas de ellas
puedan parecer injustificadas en la situación actual, ya que los conflictos entre poderes del Estado
susceptibles de amenazar la libertad del Parlamento son, a día de hoy, muy remotas, y en la que
la exigencia de un Poder Judicial independiente es la mayor garantía contra toda posible
arbitrariedad.

- ¿Privilegio?
Actualmente, las prerrogativas parlamentarias ofrecen una imagen de privilegio. No se trata, sin
embargo, de tal cosa. Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el hecho de
que no están previstas como beneficio o atributo del parlamento, sino como instrumentos que
garantizan la libre formación de la voluntad de las Cámaras. Por esa misma razón, no son
derechos de los parlamentarios, que éstos puedan exigir y de los que puedan disponer libremente,
sino normas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio. Por consiguiente, no depende del
afectado que se hagan valer o no: son irrenunciables por el parlamentario, y solo la Cámara
cuya función está protegida por la prerrogativa puede disponer de ella.

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§ Autonomía reglamentaria
Algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las Cámaras, como órgano constitucional.
Estas gozan, de la facultad de normar su propio funcionamiento mediante la aprobación de su
propio Reglamento (art. 72.1 CE). El Reglamento se convierte así en la principal fuente del
Derecho regulador de la vida de las Cámaras. La potestad autorreglamentaria es, sin duda, una
condición relevante para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras.

- Peculiaridad reglamentaria
La Constitución reconoce la potestad reglamentaria de las Cámaras en art. 72.1, y dispone que
los reglamentos solo podrán ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara
correspondiente. La potestad autorreglamentaria implica además que la norma reglamentaria está
directamente subordinada a la Constitución y que, por consiguiente, no tiene más límites que
los establecidos por ella.

Son normas emanadas del poder legislativo, pero solo de una de sus Cámaras y, por otra parte,
son elaboradas sin seguir el procedimiento legislativo (no son sancionadas por el Rey, ni
promulgadas, ni se publican en el BOE). Por otro lado, derivan directamente de la Constitución
o, según el Tribunal Constitucional, “se encuentran directamente incardinados” a ella.

- Resoluciones de las Presidencias de las Cámaras

Los reglamentos de las Cámaras se completan con las resoluciones que las Presidencias de las
mismas dicten en virtud de las facultades que los propios reglamentos les otorgan para
interceptarlos en los casos de duda y suplirlos en los de omisión. Asimismo, hay tres
reglamentos parlamentarios: los de cada una de las Cámaras y el de las Cortes Generales (art.
72.2 CE).
• Han de dictarse en colaboración con la Mesa de la Cámara y con la Junta de Portavoces
cuando sean de carácter general
• Fuente de Derecho Parlamentario
• Recurribles en amparo

§ Autonomía administrativa y presupuestaria e inviolabilidad

• Autogobierno: las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos de Gobierno (art.
72.2 CE) que ostentan (art. 73.3) todos los poderes administrativos y las facultades de
policía en el interior de las respectivas sedes.
- Personal de las Cortes: esta potestad de autogobierno incluye la facultad
autonormativa en lo referente al personal de las Cámaras, pues ambas aprobaron, de
común acuerdo, un Estatuto del Personal de las Cortes Generales, previsto en el art.
72.1 de la CE.
• Plena autonomía administrativa y disciplinaria: sus decisiones son definitivas, no
fiscalizables por nadie y no susceptibles de consecuencias desfavorables, han sido
tradicionalmente completadas con la más plena autonomía administrativa y disciplinaria.
• Tribunal Supremo: la LOPJ prevé que la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo conocerá de los recursos contra los actos y disposiciones de los órganos
de Gobierno de las Cámaras en materia de personal y actos de administración (art. 58.1).
A ello hay que añadir que el art. 42 de la LOTC articula el recurso de amparo ante este
órgano contra los actos sin valor de ley emanados de las Cámaras o sus órganos de
Gobierno. La Constitución otorga también a las Cámaras la capacidad de aprobar
autónomamente sus propios presupuestos (art. 72.1).
• Inviolabilidad: la Constitución señala (art. 63) que las Cortes Generales son inviolables, así
como los propios miembros de las Cortes. La inviolabilidad impide que pueda exigirse a las
Cortes responsabilidad alguna en razón de sus actos funcionales (sus actuaciones
parlamentarias) e impide también que las Cortes sean demandadas o querelladas, o aun
citadas como testigo, por tales actuaciones.

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El art. 77.1 de la CE prohíbe expresamente:

- La presentación de peticiones a las Cámaras por medio
de manifestaciones ciudadanas
- La prohibición y sanción penal de manifestaciones ante
las Cámaras cuando éstas se encuentren reunidas y con
las normas penales relativas a los intentos de entrar
indebidamente, con o sin armas, en la sede de las
Cámaras.

o EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS

§ La adquisición del estatuto de parlamentario

La adquisición del estatuto de parlamentario se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos
requisitos:
• No incurrir en ninguna causa de incompatibilidad: la incompatibilidad es una figura cuyo
objetivo es asegurar que, una vez alcanzada la elección, el parlamentario no se verá
interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra
función.
• Obligación de jurar la Constitución

- La incompatibilidad
La incompatibilidad tiene características completamente diferentes a la inelegibilidad:
• Objetivo: garantizar que el trabajo del parlamentario electo podrá ser realizado sin
influencias ni presiones y evitar la confusión entre los poderes del Estado, asegurando así
la independencia del legislativo.
• Temporalidad: la incompatibilidad surge una vez finalizado el proceso electoral, mientras
que la inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral. Es decir, una vez finalizado el
proceso electoral, el parlamentario electo ha de efectuar una declaración de sus actividades
a efectos de determinar la posible incompatibilidad.

El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara

correspondiente, a propuesta de la Comisión competente. En nuestro ordenamiento, todos los
que son inelegibles son, también, incompatibles.

- Juramento
La legitimidad constitucional de este requisito ha sido ratificada por el Tribunal
Constitucional. El incumplimiento del requisito, sin embargo, “no priva de la condición de
Diputado o Senador, para la que no hay otro título que la elección popular, sino solo del ejercicio
de las funciones propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos”.
En otras palabras, ello quiere decir que si el parlamentario no presta juramento o promesa, sigue
siendo Diputado o Senador electo, pero no adquiere la condición plena de parlamentario, por lo
que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.

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§ Pérdida de la condición de parlamentario

Solo se pierde por las causas previstas:
• Finalización del mandato: cada 4 años después de la elección o el día de disolución de la
Cámara (art. 68.4 y 69.6 CE). Los miembros de las Diputaciones Permanentes siguen
ejerciendo hasta que se constituya la nueva Cámara electa.
• Otras causas: se sustentan sobre supuestos sancionadores por razones disciplinarias o por
razones penales.
- Temporales: se denominan como “suspensión” cuando el
parlamentario contravenga reiteradamente las previsiones
reglamentarias, y debe ser acordada por el Pleno de la Cámara.
Igualmente, procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiese
sido objeto de Auto de procesamiento y se encuentre en situación
de prisión preventiva, así como cuando sea condenado, por
sentencia firme, a la pena de inhabilitación para ejercer cargo
público
- Definitivas: sólo tendrá lugar por motivos personales del parlamentario
(fallecimiento, incapacitación declarada en resolución judicial o renuncia) o por
decisión judicial firme que anule su elección o proclamación.

o LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DE LOS PARLAMENTARIOS

El ordenamiento jurídico además de proclamar las exigencias de inelegibilidad e

incompatibilidad, dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas
encaminados a hacer posible que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollar su
función de forma independiente, tratando de evitar que los parlamentarios puedan ser
influenciados o presionados de forma que condicionen su actividad parlamentaria. Entre ese
conjunto de medios hay algunos de carácter jurídico y otros puramente materiales.

§ Prerrogativas: reglas objetivas

Los medios de carácter jurídico son conocidos como “prerrogativas” de los parlamentarios. Es
necesario recordar que las prerrogativas no son privilegios personales, sino garantías
funcionales que protegen no al parlamentario, sino a las Cámaras o las funciones de éstas. En
términos jurídicos las prerrogativas no son derechos de los parlamentarios, de los que éstos
puedan disponer libremente, sino reglas objetivas que deben ser aplicados de oficio, con
independencia que el parlamentario afectado lo desee o no.

Son, por lo tanto, irrenunciables y sólo las Cámaras y sus parlamentarios pueden disponer de
ellas. La extensión temporal de las prerrogativas está ligada a la función, de manera que entran
en vigor en el momento de la proclamación de electos y cesan con la extinción del mandato
parlamentario. Nuestro ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias: la
inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.

- La inviolabilidad
• Objetivo: asegurar que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la Cámara no
puedan acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas de ninguna índole. La
inviolabilidad impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento
sancionador que tenga como causa las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio
de su función como tal.
• Ámbito de protección: las actuaciones realizadas en el ejercicio de la función
parlamentaria (art. 71.1 CE), de suerte que cubre todas las opiniones que se expresen en
actos parlamentarios, tanto en las sedes de las respectivas Cámaras como fuera de ellas,
pero no ampara las opiniones emitidas en actos no parlamentarios.
• Garantía absoluta: su protección se proyecta sobre cualquier procedimiento sancionador
que tenga por causa una actividad parlamentaria.

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• Efectos temporales: son indefinidos en el sentido de que el procedimiento sancionador no

podrá ser incoado ni aun cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del
procedimiento fuese su actividad parlamentaria.
• Límites: la inviolabilidad no excluye las eventuales sanciones que puedan imponer las
propias Cámaras a sus miembros, en virtud de sus potestades disciplinarias, por realizar
agresiones verbales injustificadas en los debates o por otras infracciones a sus Reglamentos.

- La inmunidad
• Objetivo: proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera
tener motivaciones políticas. Le protege, por tanto, frente a la detención o cualquier otra
forma de privación de libertad y frente a la iniciación de procedimientos penales contra él.
• Evitar persecución política: su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán
como móvil la persecución política. Guarda grandes diferencias respecto la inviolabilidad
como:
- Protección limitada al ámbito penal: conllevando una irrazonable y desproporcionada
limitación del derecho de terceros a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
- La inmunidad no es absoluta dentro del ámbito penal: pueden ser detenidos en caso
de delito flagrante y pueden ser procesador si lo autoriza la Cámara (suplicatorio).
- Protección frente a todo tipo de actos: la inmunidad cubre además de los actos
funcionales del parlamentario, los que no lo son.
• Fumus persecutionis: la Cámara debe de juzgar la existencia o no de indicios de
persecución política, concediendo o denegando el “suplicatorio”, para poder iniciar
cualquier procedimiento penal contra un parlamentario.
• Figura del suplicatorio: cualquier procedimiento penal contra un parlamentario debe contar
con la concesión del suplicatorio para ser proseguido. Dicha autorización debe ser
solicitada a través del Tribunal Supremo, en cuanto que órgano competente para enjuiciar
a Diputados y Senadores. Asimismo, la concesión del suplicatorio, el cual es un acto
político, y el eventual procesamiento posterior pueden dar lugar a la suspensión temporal
del procesado en su condición de parlamentario.
• Libertad de la Cámara: la Cámara dispone de la prerrogativa de aceptar o denegar el
suplicatorio, independientemente de los deseos del afectado. El TC ha declarado que las
Cámaras no pueden actuar de forma libérrima, ya que la concesión o la aceptación del
suplicatorio debe de estar motivada, debiendo mostrar coherencia (STC 206/92, caso
González Bedoya) con la propia finalidad de la inmunidad que es evitar la persecución
política.
• Ámbito temporal y retroactividad: se limita a la duración del mandato parlamentario
(art. 71.2 CE). Sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retroactivos: de ser elegido
como parlamentario alguien que se encuentra procesado se necesita la autorización de la
Cámara para continuar el procedimiento. Si el electo se encuentra detenido o procesado, es
obligatoria su excarcelación (art. 751 Ley Enjuiciamiento Criminal).

- El Fuero Especial
El fuero especial consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se
sigan contra Diputados y Senadores es el Tribunal Supremo (art. 71.3), tratando que el órgano
que enjuicie los posibles procesos contra Diputados y Senadores goce de las más altas cotas de
independencia, imparcialidad y cualificación jurídica que el ordenamiento puede otorgar,
otorgando así una garantía adicional a los parlamentarios.

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§ Medios materiales: asignación económica

Además de las prerrogativas, el sistema pone a disposición de los parlamentarios otros medios
encaminados a facilitarles el desarrollo de su función, de carácter material. Así, se les otorga
una asignación económica, siendo coherente con el rígido marco de incompatibilidades
establecido. La retribución del parlamentario es, en definitiva, la traducción económica de la
moderna concepción del mandato parlamentario como el ejercicio de una función publica que
exige una dedicación intensa.

o LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS: ÓRGANOS DIRECTIVOS

§ El presidente
El presidente es la máxima autoridad de la Cámara (Ana Pastor en el Congreso y Pío García
Escudero en el Senado): ostenta su representación, dirige los debates del Pleno e interpreta el
Reglamento en los casos de duda y lo suple en los de omisión. Además, forma parte de la Mesa,
dirigiendo y coordinando las labores de ésta. Es elegido por los propios miembros de la Cámara
en la sesión constitutiva de la misma mediante votación con papeletas en las que cada
parlamentario escribe su nombre. Las funciones presidenciales son de coordinación y de
carácter representativo o procedimental.
• Función carácter procedimental: le confieren una notable influencia
para determinar los trabajos de la Cámara, y su atribución de dirigir
los debates puede resultar decisiva para el curso de éstos.
• Función interpretadora y supletoria del Reglamento: la que otorga al
presidente una gran potestad normativa en los casos en los que es preciso
interpretar el ordenamiento interno de la Cámara. Hay que recordar que
las resoluciones del presidente se integran en la normativa
reglamentaria y adquieren con ello el mismo valor que el resto de su
contenido, siempre que la facultad presidencial se utilice para suplir sus
omisiones o interpretarla. Sin embargo, esas resoluciones presidenciales
no son susceptibles de control de constitucionalidad, aunque sí de
recursos de amparo, si vulneran derechos fundamentales de los
diputados.

§ La Mesa
Junto con el presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces son los órganos de Gobierno de las
Cámaras. La Mesa se encuentra presidida por el presidente de la Cámara y cuenta con varios
vicepresidentes (4 en el Congreso y 2 en el Senado) y los Secretarios. Se elige también en la
sesión constitutiva de las Cámaras, por el sistema de papeletas, en las que cada parlamentario
solo puede elegir un nombre para cada cargo.
• Representación plural: este sistema de voto limitado implica que la Mesa sea,
necesariamente, una representación plural de la Cámara, de forma que las minorías estarán
siempre presentes en ella.
• Función colectiva: es el órgano rector de la Cámara y, por ende, el que organiza el trabajo
parlamentario, goza de amplias atribuciones y, en suma, ejerce realmente la dirección del
trabajo parlamentario.
• Función directiva: su función directiva se concreta, sobre todo, en las vertientes
administrativa y gestora de la Cámara.
• Función política: corresponde a la Mesa es fijar el calendario de trabajos de la Cámara.

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§ La Junta de Portavoces
El presidente de la Cámara, ostenta también la Presidencia de la Junta de Portavoces. Se trata
de un órgano relativamente moderno, que refleja estructuralmente el carácter racionalizado del
parlamentarismo actual y el protagonismo que en el mismo cobran los grupos parlamentarios.
Su reciente aparición se traduce en la poca regulación con la que cuenta en los Reglamentos, que
ni siquiera lo definen ni expresan sus funciones. La Junta de Portavoces se compone de un
representante (portavoz) por cada uno de los grupos parlamentarios, y a ella acude, además,
una representación del Gobierno.

- Órgano político
Si la Mesa es un órgano de carácter fundamentalmente gestor, la Junta de Portavoces es
eminentemente política. Es en ella donde se institucionaliza la relación entre el Gobierno y
Cámara, y es en ella donde se conoce con certeza la opinión de los grupos parlamentarios sobre
el funcionamiento de ésta. Las decisiones de la Junta de Portavoces se adoptan por voto
ponderado, de manera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios
integran su grupo. De esta forma, mientras la Mesa planifica a largo plazo los trabajos de la
Cámara y dirige sus funciones administrativas y presupuestarias, la Junta de Portavoces fija, de
acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno, o modifica el ya fijado, y adopta las
decisiones de carácter más eminentemente político.

o LOS ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

§ El Pleno
El papel fundamental del Pleno deriva de que es en él donde más relevancia cobra el principio
de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones son las que obtienen
mayor repercusión. Precisamente por ello, así como por las características del órgano, se tiende
a reservar para el Pleno las funciones y debates de más hondo contenido político. Al Pleno
acuden:
- Miembros de la Cámara
- Miembros del Gobierno: ocupan su sitio en el banco azul
y cuentan con voz, pero no con voto, salvo que sean
miembros de la Cámara.
- Miembros de la otra Cámara: no cuentan con voz ni con
voto.
- Otros: necesitan de la expresa autorización del
presidente.

La ubicación de los Diputados en el Salón de Sesiones tiene lugar de acuerdo con su adscripción
a los grupos parlamentarios. La tradición manda que los grupos de izquierda se coloquen en
ese lado del hemiciclo, y los de derecha en el correspondiente; de hecho, es precisamente de esa
ubicación en la Sala de donde traen causa las denominaciones de izquierda y derecha.

Los Plenos se celebran, en principio, durante los períodos de sesiones, pero pueden celebrarse
Plenos extraordinarios (fuera de los períodos de sesiones) en los supuestos constitucionalmente
previstos (art. 73.2 CE). Las fechas de celebración de los Plenos son fijadas por la Mesa de la
Cámara al principio de cada período de sesiones, aun cuando pueden alterarse si las circunstancias
lo aconsejan. Pueden existir, también, Plenos conjuntos de las dos Cámaras, directamente
relacionados con las funciones de las Cortes Generales respecto de la Corona: sucesión,
nombrar al Regente o al tutor del Rey menor, proclamación del Rey…
1. Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre,
y el segundo de febrero a junio.
Art.
2. Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de
73
la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse
sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.

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§ Las Comisiones
Las Comisiones (art. 75.1 CE) son otros órganos de funcionamiento que facilitan el
funcionamiento de los Plenos.
• Especificidad: en las Comisiones se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y
proposiciones de ley, y es también en ellas donde tiene lugar, además de la controversia
política, el debate técnico.
• Procedimiento legislativo: en el texto por ellas elaborado (Dictamen) no solo sirve de base
de trabajo al Pleno sino que es, generalmente, el que será definitivamente aprobado por
éste.
• Competencia legislativa plena: los proyectos o proposiciones de ley pueden ser
directamente aprobados por ellas, sin pasar por el Pleno, siempre que no afecten a
determinadas materias (art. 75.2 y 75.3 CE). Ello obedece a que el carácter técnico y
especifico de un proyecto de ley no justifica su debate en el Pleno, y su aprobación en la
Comisión permite descargar el orden del día de aquel y aprobarlo con mayor rapidez.
• Clases de Comisiones:
- Comisiones Permanentes legislativas: constituyen un
órgano ordinario. Cada una tiene asignada un área
competencial que se corresponda con un Ministerio.
- Comisiones Permanentes no legislativas: son de índole
gestor o administrativo. Otras comisiones, en cambio,
pueden referirse al control, creando normas sectoriales
(caso del Defensor del Pueblo).
- Comisiones de Investigación: se crean para asuntos de
interés público.
- Comisiones no permanentes: se denominan también como Comisiones Especiales y
son constituidas por acuerdo del Pleno de la Cámara para tratar un objeto concreto.
Limitan su competencia al asunto para cuyo examen fueron constituidas y quedan
disueltas una vez que se extingue el objeto que justificó su creación.
• Reproducción del Pleno: cuentan con una Mesa y un Presidente que ejercen funciones
análogas a las de las Cámaras, y celebran sus sesiones durante el período de sesiones de la
Cámara.
• Función básica: conocer los proyectos o proposiciones de ley en tramitación y elaborar
sobre ellos un Dictamen que será elevado al Pleno de la Cámara. Además de ello, participan
también en la función de control parlamentario del Gobierno, a cuyos miembros pueden
presentar preguntas orales y solicitar que comparezcan para informar sobre un asunto
determinado.

§ Los grupos parlamentarios

Los grupos parlamentarios son agrupaciones de parlamentarios, constituidos sobre la base de
la conciencia política de los mismos, a los que los reglamentos otorgan funciones y reconocen
unas facultades. Su finalidad es representar en la Cámara a una línea política e ideológica
determinada. Por lo que respecta a su constitución, los grupos parlamentarios se forman
voluntariamente siempre que concurran dos voluntades:
• La del parlamentario
• La del grupo al que quiera adherirse

- Traducción parlamentaria de los partidos políticos

Lo normal es que se agrupen en un mismo grupo parlamentario quienes han concurrido en las
elecciones por el mismo partido o coalición electoral; de ahí que los grupos parlamentarios sean
los auténticos protagonistas de la vida parlamentaria, en la medida en que son la traducción
parlamentaria de los partidos políticos.
• Restricciones: los Reglamentos prohíben que formen grupos parlamentarios separados
quienes pertenecen a un mismo partido o se presentaron a las elecciones en las mismas
listas, al objeto de evitar la creación de grupos artificiales para obtener ventajas (cupos,
turnos de debate…) en la organización del trabajo de las Cámaras.

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• Grupo Mixto: quienes no se adhieren a ningún grupo quedan automáticamente inscritos en

el Grupo Mixto.
• Mínimo de componentes: se exige un mínimo de componentes para poder constituir un
grupo parlamentarios y goza así de los beneficios de ello derivados: 15 diputados y 10
senadores.
• Cambio de grupo parlamentario: es voluntario, sin más limitaciones que las puramente
formales. Sin embargo, y para evitar el fenómeno conocido como “transfuguismo”, por el
cual un parlamentario abandona el grupo en cuyas listas electorales obtuvo el escaño y pasa
a formar parte de otro, se han introducido limitaciones temporales que dificultan el cambio
de grupo a otro.

- Funciones de los grupos parlamentarios

Las funciones de los grupos parlamentarios son de dos órdenes.
• Funciones de carácter interno: la coordinación de las actividades de los
parlamentarios que los forman, la definición de la política parlamentaria
del partido
• Funciones de composición de los órganos de gobierno y de
funcionamiento: ejercen la iniciativa legislativa, fijan sus posiciones en
los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las enmiendas que se
presentan a los proyectos o proposiciones de ley y atribuyen los turnos
de palabra que les corresponden.

Todas estas funciones justifican que los grupos parlamentarios reciban, para hacer frente a ellas,
aportaciones materiales y económicas de distinta índole. Así, la Cámara les dota de locales y
medios materiales, y les asigna una subvención que está compuesta de dos partes:
• Fija e igual para todos los grupos
• Varía en razón del número de Diputados adscrito a cada grupo.

- Grupos territoriales
Por último, hay que tener en cuenta que el Reglamento del Senado posibilita la creación de
grupos territoriales dentro de cada grupo parlamentario.

§ La Diputación Permanente
Existen períodos durante los cuales las Cámaras no están en sesiones, siendo más habituales dos:
• Período electoral: entre la disolución de las Cámaras y la constitución de sus sucesoras (art.
68.6 CE).
• Vacaciones parlamentarias: entre períodos de sesiones o las denominadas “vacaciones
parlamentarias”

En ese tiempo las Cortes Generales no podrían actuar. Por lo tanto, para estos períodos las
Cámaras cuentan con un órgano de funcionamiento de características singulares: la Diputación
Permanente (Comisión de miembros de la Cámara) Para evitar que se produzca un largo
período de tiempo sin órganos parlamentarios se acude a la técnica de la “prorrogatio”.

Está recogida en la propia Constitución y regulada con detalle en los Reglamentos de Congreso
y Senado. De acuerdo con aquélla, las Diputaciones Permanentes habrán de contar, al menos, con
21 miembros, que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia
numérica y son designados por ellos. Están presididas por el presidente de la Cámara y, en
términos generales, se rigen por las mismas normas de funcionamiento que el resto de las
Comisiones Permanentes.

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- Funciones de la Diputación Permanente

• Convocar los Plenos extraordinarios de la Cámara correspondiente: puede hacerse
siempre que la Diputación lo estime pertinente, pero es obligada para la Diputación del
Congreso en los supuestos previstos en los artículos 86.2 (convalidación de Decretos-leyes)
y 116 (estados de alarma, excepción y sitio) de la Constitución.
• Velar por los poderes de la Cámara (art. 78.2 CE): entre los poderes de la Cámara incluye
debates relevantes en la Diputación Permanente e, incluso, la comparecencia ante la misma
de miembros del Gobierno para explicar la posición de éste ante asuntos concretos.
• Suple a la Cámara: asume las funciones del Congreso en relación con los estados de
alarma, excepción y sitio (art. 78.2 CE en relación con el 116 CE) y, por tanto, concede la
autorización precisa para prorrogar el estado de alarma, autoriza la declaración del estado
de excepción y, por mayoría absoluta, declara el estado de sitio. Igualmente, asume las
competencias de la Cámara baja relativas a la convalidación de los Decretos-leyes (art. 78.2
CE, en relación con el 86).

o LA ESTRUCTURACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO

§ Legislatura y períodos de sesiones

La finalización de la legislatura (que dura 4 años salvo disolución anticipada) supone la
caducidad de los trabajos en curso, fundamentándose en el principio de que la nueva Cámara
es totalmente distinta de la anterior. Sin embargo, tal justificación resulta a día de hoy un
inconveniente ya que implica que los proyectos o proposiciones de ley de cierta extensión o
complejidad o tardíamente remitidos a las Cámaras pueden no verse nunca aprobados.

- Procedimiento de repesca
Parece razonable proporcionar la oportunidad a aquellos trabajos legislativos que quedaron en
una situación de “impasse legislativo” de continuarlos en el estado en que quedaron, lo que
resulta de especial utilidad si las dos Cámaras responden a idéntica o parecida composición
política. Estos son los denominados procedimientos de “repesca” de los trabajos en curso en la
legislatura anterior que decayeron por finalizar el mandato de ésta, como ya hiciese en una ocasión
una Resolución de la Presidencia del Congreso de 9 de abril de 1979. Sin embargo, no existe
una previsión general para tales mecanismos.

- Convocatoria parlamentaria y período ordinario de sesiones

La Constitución señala un plazo de 25 días después de celebradas las elecciones para que el Rey
convoque al Congreso y la misma ley fundamental establece que las Cámaras se reunirán
anualmente en dos períodos de sesiones ordinarios:
• De septiembre a diciembre
• De febrero a junio

El período de sesiones es el marco temporal ordinario en el cual pueden tener lugar, válida y
ordinariamente, las reuniones de la Cámara.

- Período extraordinario de sesiones

Asimismo, para casos excepcionales, la propia Constitución prevé que podrán celebrarse
sesiones extraordinarias a petición de:
• Gobierno
• Diputación Permanente
• La mayoría absoluta de los miembros de la Cámara.

La solicitud de la convocatoria debe incorporar el orden del día que se propone, y la sesión
debe ceñirse al mismo. Además, la Diputación Permanente convocará al Pleno del Congreso si:
• El Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamentarias un Decreto-Ley para resolver
sobre su convalidación.
• Los supuestos de declaración de los estados de alarma, excepción o sitio.

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§ Requisitos de validez
• Haber sido convocadas reglamentariamente (art. 79.1 CE): las reuniones que se celebren
sin tal convocatoria, ni serán válidas, ni estarán amparadas por las prerrogativas
parlamentarias (art. 67.3 CE).
• Deben contar con el preceptivo quórum para llegar a acuerdos: en ambas Cámaras es la
mayoría (la mitad más uno) de los miembros de la misma. El objeto del quórum es evitar
que un pequeño grupo de parlamentarios aproveche la ausencia de la mayoría para adoptar
acuerdos. Es necesario constatar que el quórum se presume, salvo que alguien solicite el
recuento o que, realizada una votación, se constate su inexistencia.
• Deben incluir un “orden del día”: es la relación de materias a tratar en la sesión. Ningún
punto no incluido en él puede ser tratado. El orden del día es fijado por el Presidente de
acuerdo con la Junta de Portavoces. Una vez iniciada la sesión, el orden del día sólo puede
ser modificado por acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta de su Presidente o de los
demás sujetos legitimados, según el respectivo Reglamento.

§ Publicidad
Las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso y de martes a jueves
en el Senado y son, en principio, públicas (art. 80 CE). De hecho, la publicidad de las sesiones
y de los argumentos y programas en ellos expuestos por los distintos partidos son uno de los
atributos de los Parlamentos democráticos y, hoy en día, una de sus mayores funcionalidades.
La publicidad es, por otro lado, elemento necesario para que los electores sepan qué decisiones
tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. De ahí que el principio general de las deliberaciones
parlamentarias sea la publicidad, lo que se traduce en la existencia en los salones del Pleno de
unas tribunas abiertas al público y, sobre todo, en el acceso a los mismos de los medios de
comunicación.

Igualmente, la publicidad se realiza a través de los respectivos Boletines Oficiales y Diarios de

Sesiones del Congreso y del Senado, siendo de señalar que los últimos contienen reproducciones
taquigráficas de los debates. Sin embargo, las Sesiones pueden no ser públicas en determinadas
ocasiones. Así sucede cuando lo decide la mayoría absoluta de la Cámara o cuando lo
previenen los Reglamentos. Las sesiones de las Comisiones, con carácter general, no son
públicas, aunque tienen acceso a ellas los medios de comunicación y se reproducen en los
correspondientes Diarios.

§ Ordenación de los debates

La ordenación de los debates es uno de los aspectos en los que se perciben con mayor facilidad
la racionalización del parlamentarismo, configurándose incluso una estructuración de la
actividad parlamentaria. Los turnos de los debates se entienden asignados a los grupos
parlamentarios, y estos designan a su portavoz para cada debate.

- Intervenciones en los debates

Las intervenciones pueden intervenirse para: fijar posiciones, para replicar, por alusiones o para
una cuestión de orden. El Gobierno puede intervenir en cualquier momento del debate. La
estructuración se proyecta sobre el curso del debate, pues los Reglamentos fijan su orden y la
duración de las intervenciones, de tal forma que, salvo que se rija por reglas específicas, se
realiza en dos turnos, uno a favor y otro en contra, cada uno de los cuales dura un máximo de
10 minutos. Por otra parte, si el debate es de totalidad, estos turnos son de 15 minutos y, tras
ellos, los demás grupos parlamentarios fijan sus posiciones en 10 minutos.

En todo caso, la Presidencia siempre puede, de acuerdo con la Mesa, poner fin a una discusión
por entender que la cuestión está suficientemente debatida. Todas estas disposiciones pretenden
ordenar el debate y evitar las prácticas conocidas como “obstruccionismo” o “filibusterismo”.
ü Ej. Sucesivas intervenciones de larga duración

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§ Los votos
Los votos requeridos para que las Cámaras adopten sus acuerdos varían según los casos. La
regla general es mayoría simple de los presentes (más votos a favor que en contra), siempre que
se alcance el quórum requerido. En otros casos, la Constitución, las leyes o el propio
Reglamento exigen mayorías cualificadas como:
• Mayoría absoluta: voto de la mitad más uno de los miembros de la Cámara. Las mayorías
absolutas cuentan con mayor rigor ya que deriva de la base del cómputo de la totalidad de
los miembros de la Cámara.
ü Ej. Investir al Presidente del Gobierno en primera votación
• Mayorías superiores: como puede ser los 3/5 de los miembros de la Cámara para elegir a
los Magistrados del TC.

La votación se lleva a cabo generalmente mediante el procedimiento ordinario, que puede

realizarse por varios medios:
• Electrónicamente: como es habitual
• Levantándose sucesivamente unos y otros parlamentarios, según el sentido de su voto
• Por asentimiento
• Por llamamiento
• Secreta: tiene preferencia en caso de que haya solicitudes contrapuestas.

La forma de las votaciones es por lo general irrelevante, pero cobra importancia en supuestos en
los que resulta de interés público conocer la posición del parlamentario, como sucede en el
procedimiento legislativo, en la investidura del Presidente del Gobierno o en las mociones de
censura o cuestiones de confianza. De ahí que en estos casos esté excluida la votación secreta,
y que en los tres últimos supuestos la votación deba ser pública por llamamiento, a fin de
individualizar el voto de cada Diputado.

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Tema 4: Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

o INTRODUCCIÓN

La Constitución atribuye a las Cortes Generales la función legislativa del Estado, esto es, la tarea
de elaborar las normas centrales del ordenamiento jurídico. Además de la función normativa
y de la función de control político del Gobierno, existe la función financiera, que posee un
doble contenido:
• Facultad del Parlamento: para aprobar las leyes que establecen el régimen de ingresos del
Estado, mediante la imposición de tributos, capacidad impositiva que se encuentra en el
origen de los Parlamentos medievales anteriores al constitucionalismo (no taxation without
representation).
• Ley de Presupuestos: es la representación de la potestad de aprobar anualmente las
cuentas del Estado, la cual implica un importante medio de control de la actuación del
Gobierno y la Administración.

En efecto, los sistemas parlamentarios han derivado hacia una pérdida de iniciativa política del
Parlamento en beneficio del Gobierno. Esto supone una transformación del papel del
Parlamento: de ser el centro del debate político donde se gestaba la dirección política a ser un
órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión
de éste.

o LA INICIATIVA LEGISLATIVA: DIVERSOS SUJETOS

La facultad de la iniciativa legislativa es promover la elaboración de una ley por parte de las
Cámaras parlamentarias. La evolución de la iniciativa legislativa ha pasado por varios actores
(Monarca, Gobierno, Cámaras parlamentarias o electorado) hasta su compartición entre
diversos sujetos. Esta evolución ha conducido, por lo general, como en el caso español, a una
pluralidad de sujetos titulares de la iniciativa legislativa. Sin embargo, debe tenerse en cuenta
que, pese a su importancia, la facultad de iniciativa legislativa no forma parte propiamente del
núcleo básico de la función legislativa, sino que constituye únicamente una fase preliminar que
abre paso a dicha función.

El artículo 87 de la Constitución atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y

directa tan sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado; además otorga una
capacidad de propuesta a las Asambleas de las CCAA y se remite a una ley orgánica en lo que
respecta al alcance de la iniciativa popular. Son, por lo tanto, 5 sujetos los que pueden tomar
parte en este trámite, aunque con muy distinto alcance.

1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los
Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o
Art. remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros
87 de la Asamblea encargados de su defensa.
3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de
proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa
en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

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§ Gobierno: proyecto de ley

Los textos presentados por el Gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser
aprobados en Consejo de Ministros y reciben la denominación de “proyectos de ley”.
• Prioridad: de acuerdo con el artículo 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de
prioridad en la tramitación, aunque sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa
legislativa a los demás sujetos titulares de la misma. Por otra parte, el reglamento del Senado
ha previsto la prioridad de los proyectos de ley sobre las proposiciones de ley.

1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida
Art. a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.
89 2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso
para su trámite en éste como tal proposición.

• Procedimiento preceptivo: los proyectos de Ley son enviados al Congreso de los

Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes, “acompañados de una exposición
de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos” (art. 88 CE). El
procedimiento legislativo se pone en marcha de forma obligatoria, sin que la Cámara pueda
rechazar su tramitación.
• Enmiendas a la totalidad: los grupos parlamentarios pueden presentarlas frente a un
proyecto de ley gubernamental. Ahora bien, tales enmiendan pueden suponer el rechazo del
proyecto gubernamental. El Tribunal Constitucional ha avalado que el Gobierno reproduzca
una iniciativa legislativa idéntica a otra previamente rechazada, ante la inexistencia de
precepto constitucional o reglamentario que lo impida.

§ Cámaras parlamentarias: proposiciones de ley

Los textos propuestos por las Cámaras parlamentarias se denominan “proposiciones de ley”. La
iniciativa pertenece a ambas Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado.

- Congreso de los Diputados

• Requisitos formales: las proposiciones deben ser presentadas por 15 diputados o un grupo
parlamentario, y deben ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y de una
exposición de motivos.
• Toma en consideración: la existencia del trámite de toma en consideración (la Cámara
puede rechazar discutir la propuesta del texto legislativo que se le envía) por la Cámara, hace
que, superado este trámite, no se admita ya la presentación de enmiendas a la totalidad
que propugnen la devolución del proyecto.
• Gobierno: de forma previa a la toma en consideración, el Gobierno dispone de 30 días desde
la publicación de la proposición para manifestar su opinión sobre la proposición de la ley a
debatir. Asimismo, el Gobierno deberá manifestar su oposición a la tramitación en los
supuestos en los que afecte a sus competencias:
a) Modificación de una delegación legislativa en vigor (Decreto Ley o Decreto
Legislativo)
b) Cuando suponga un aumento de los créditos o disminución de los ingresos.

- Senado
• Requisitos formales: tienen derecho a presentar una proposición de ley 25 senadores o un
grupo parlamentario. Debe ir acompañada de los necesarios antecedentes y exposición de
motivos.
• Toma en consideración: siendo en el Senado donde se adopta la decisión sobre la toma en
consideración, siendo luego enviada al Congreso, donde comienza ya directamente la fase
sustantiva de la tramitación. Cabe la posibilidad de que, pese a superar la fase de toma en
consideración en el Senado, se admita la propuesta de enmiendas a la totalidad en el
Congreso.
• Gobierno: el Reglamento del Senado no contempla de forma expresa un plazo para que
el Gobierno pueda manifestar su oposición a la tramitación de la proposición.

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§ Iniciativa Legislativa Popular

La iniciativa legislativa popular está regulada en el artículo 87.3 de la Constitución y en la Ley
Orgánica 3/1984. La ILP debe ser impulsada por una comisión promotora la cual debe
encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un texto articulado. Así, la
Mesa del Congreso será la encargada de esclarecer si la ILP cuenta con los requisitos formales
y materiales necesarios. Asimismo, contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso
de amparo ante el Tribunal Constitucional.

- Requisitos formales
• Impulsada por Comisión Promotora
• Admisión de la proposición por parte de la Mesa del Congreso
• Firma de 500.000 ciudadanos: la comisión promotora dispone de un plazo de 9 meses,
prorrogable por 3 meses más, para proceder a la recogida de las 500.000 firmas exigidas por
la ley, que deberán ser autenticadas.

- Requisitos materiales
• Límites materiales: el artículo 87.3 de la CE excluye expresamente las materias reservadas
a ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional etc. La ley añade otras materias,
resultantes de la reserva constitucional a favor del Gobierno de la iniciativa legislativa en las
mismas: la iniciativa popular no podrá versar sobre proyectos de planificación económica ni
sobre los Presupuestos Generales del Estado.
• Otros límites: la ILP puede ser rechazada si se encuentra en tramitación un proyecto o
proposición de ley sobre el mismo objeto, si es reproducción de otra ILP de contenido
análogo presentada durante la misma legislatura, o si la proposición versa sobre materias
manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí.

§ Comunidades Autónomas: propuesta de iniciativa legislativa

El artículo 87.2 de la CE atribuye a las Comunidades Autónomas una facultad que ha de
calificarse más de propuesta de iniciativa que de auténtica iniciativa legislativa.
• Solicitud al Gobierno: supone atribuir a las Asambleas autonómicas la facultad de proponer
al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley.
Se trata, naturalmente, de una propuesta no vinculante.
• Remisión a la Mesa del Congreso de los Diputados: la propuesta autonómica es sometida
a la toma en consideración por parte del Congreso de los Diputados. Este precepto
constitucional ofrece la posibilidad de defender directamente ante el Congreso (mediante
una delegación de hasta 3 miembros) la toma en consideración por el Congreso del texto de
la proposición aprobada por la Asamblea de la Comunidad Autónoma.

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o EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO

El procedimiento legislativo se encuentra regulado directamente por la Constitución en sus

rasgos esenciales, regulación que es completada por los reglamentos de ambas Cámaras. La
discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases. Los plazos de las
diversas fases vienen determinados en los reglamentos de las Cámaras.

§ Legislatura y períodos de sesiones

La finalización de la legislatura (que dura 4 años salvo disolución anticipada) supone la
caducidad de los trabajos en curso, fundamentándose en el principio de que la nueva Cámara
es totalmente distinta de la anterior. Sin embargo, tal justificación resulta a día de hoy un
inconveniente ya que implica que los proyectos o proposiciones de ley de cierta extensión o
complejidad o tardíamente remitidos a las Cámaras pueden no verse nunca aprobados.

- Procedimiento de repesca
Parece razonable proporcionar la oportunidad a aquellos trabajos legislativos que quedaron en
una situación de “impasse legislativo” de continuarlos en el estado en que quedaron, lo que
resulta de especial utilidad si las dos Cámaras responden a idéntica o parecida composición
política. Estos son los denominados procedimientos de “repesca” de los trabajos en curso en la
legislatura anterior que decayeron por finalizar el mandato de ésta, como ya hiciese en una ocasión
una Resolución de la Presidencia del Congreso de 9 de abril de 1979. Sin embargo, no existe
una previsión general para tales mecanismos.

§ Discusión en el Congreso de los Diputados

- Fase de enmiendas a la totalidad
En esta fase, el proyecto o proposición de ley puede verse totalmente rechazado o sustituido
por otro. Solamente pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad los proyectos de ley
provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado. Tales enmiendas a la totalidad
solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios y son debatidas por el Pleno de la
Cámara.

- Fase de comisión
El proyecto o proposición pasa a examen y votación en las comisiones correspondientes (según
la materia sobre la que verse). En ellas, se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado,
en el plazo previo que determine el Reglamento, los diputados o grupos parlamentarios. Para
sistematizar el debate, la comisión designa una ponencia, encargada de elaborar un informe
sobre el texto y las enmiendas al mismo. Como consecuencia de la discusión (en sesiones en las
que puedan acudir los medios de comunicación) la comisión elabora un texto (dictamen) que
pasa a ser discutido en el Pleno.

- Fase de Pleno
El dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara: en esta
fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión. En ese caso,
el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por la comisión, por el texto alternativo
mantenido por la enmienda, o por un texto de transacción.

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§ Discusión en el Senado
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su Presidente lo
remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de dos meses (20 días en los declarados
urgentes por el Gobierno o por el Congreso) para oponer su veto o para proponer enmiendas.
En ambos casos y al igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en comisión y
luego otra en Pleno, debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos meses.
En la definitiva lectura de Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la
Cámara. Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, dicho texto queda
ya preparado para su sometimiento a la sanción real.

§ Diferencias de opinión entre Congreso y Senado

Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene, como hemos visto,
dos posibilidades:
• Interposición de veto: si el Senado interpone su veto, para lo cual necesita mayoría
absoluta en la votación de Pleno, el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone
entonces de una doble opción:
- Superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la
misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo
- Dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que
remitió al Senado
• Aprobación de enmiendas: el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas,
aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.

o SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES

§ Sanción real
La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el
texto de la ley. La Constitución española contempla la figura de la sanción real al enumerar las
funciones del Monarca (art. 62.a) y en el artículo 91, precepto que determina el deber
constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo
de 15 días.

Por otra parte, la sanción es un acto debido que no permite ninguna discrecionalidad al
Monarca, lo que convierte a la sanción real en un requisito formal y obligado, prácticamente
equivalente a la promulgación.

§ Promulgación
La Promulgación es el acto de comprobación y proclamación de que
la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos,
con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De
acuerdo con el artículo 91 CE, tras la obligada sanción el rey debe
proceder a la promulgación, a la que vez que ordena su inmediata
publicación.

Ambas potestades de sancionar y promulgar las leyes permiten al Rey

un mínimo control formal y externo de las leyes. Así, podría negarse
a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen elementos
esenciales externos constitucionalmente requeridos, como su
aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. Sin embargo, le
corresponde al Tribunal Constitucional realizar el control de la
corrección del procedimiento legislativo.

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§ Publicación
La introducción del texto de la ley en una publicación oficial, BOE, determina el cumplimiento
del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de la publicidad de las normas
(art. 9.3 CE), fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en
vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever
una Vacatio legis, esto es un período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. En
defecto de previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una Vacatio legis de 20 días prevista
con carácter general por el Código Civil en su artículo 2.1.

o PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES

§ Procedimiento legislativo específico

La propia Constitución asocia a un determinado tipo de normas un procedimiento legislativo
específico como:
- Aprobación Leyes Orgánicas
- Decretos-Leyes
- Reforma Constitucional
- Estatutos de Autonomía o su reforma (arts. 167 y 168 CE)
- Leyes de Presupuestos
- Aprobación de Tratados Internacionales (arts. 93 y 94 CE)

§ Procedimiento de tramitación parlamentaria especial

Los procedimientos de tramitación parlamentaria especial previstos por la Constitución o por los
Reglamentos de las Cámaras no están asociados a ningún tipo especial de norma o de materia.
Hay tres tipos de procedimientos de tramitación parlamentaria especial:
• Procedimiento de lectura única en Pleno: es un procedimiento destinado a proyectos o
proposiciones de ley que por su sencillez u otras razones (consenso), aconsejen una única
lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y
votación en comisión. La decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno,
a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.
• Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión: es de exclusiva previsión
constitucional, tal y como lo determina el art. 75.2 CE, el cual califica la tramitación íntegra
en comisión como una delegación del Pleno en las comisiones legislativas permanentes,
delegación que es revocable en cualquier momento. Así, quedan excluidos de este
procedimiento especial los proyectos o proposiciones de ley que versen sobre Reforma
Constitucional, cuestiones internacionales, Leyes Orgánicas o Presupuestos Generales del
Estado. El Reglamento del Congreso ha efectuado una presunción de delegación genérica
para todas las materias que sean constitucionalmente delegables. El Reglamento del
Congreso también excluye la potestad legislativa plena para aquellos supuestos en los que
el Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discusión. En cuanto al Senado,
la decisión de delegar la tramitación en la comisión legislativa competente corresponde a:
Cámara, Mesa del Senado, grupo parlamentario o 25 Senadores.
• Procedimiento de urgencia: supone un acortamiento de los plazos de las diversas fases de
la tramitación.
- Congreso: la decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, dos grupos
parlamentarios o de 1/5 de los Diputados, y supone la reducción a la mitad de los plazos
reglamentarios.
- Senado: la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre
corresponde a la propia Cámara. La Constitución prevé que en el caso de que un
proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados,
el Senado solo cuenta con 20 días naturales, para enmendarlo o vetarlo. El propio
Senado también puede decidir la aplicación del procedimiento de urgencia para la
tramitación de cualquier proposición o proyecto de ley por acuerdo de la Mesa, de oficio
o a propuesta de un grupo parlamentario o de 25 Senadores.

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o LA FUNCIÓN FINANCIERA: POTESTADES TRIBUTARIA Y PRESUPUESTARIA

Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de
los ingresos y gastos del Estado. Asimismo, la función financiera comprende la potestad
tributaria (aprobación de leyes que regulan impuestos de donde proceden los fondos públicos)
y la potestad presupuestaria (facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante
la Ley de Presupuestos). En relación con la función financiera puede hablarse del principio de
legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el
ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria.

§ La potestad tributaria
La potestad tributaria consiste en la capacidad para imponer tributos (impuestos) que afecten
los ingresos y bienes de los ciudadanos. La Constitución española atribuye dicha capacidad en
forma originaria “exclusivamente al Estado, mediante ley” (art. 133.1 CE). La potestad tributaria
no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos. La propia Ley de Presupuestos prohíbe
la creación de tributos a través de dicha ley. Sin embargo, la Constitución admite la modificación
de los mismos cuando una ley tributaria así lo prevea. El sistema tributario debe ajustarse a los
principios materiales mencionados en el art. 31 de la CE, de justicia, igualdad y
progresividad, vistos al tratar los deberes tributarios de los ciudadanos.

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un
sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance
Art. confiscatorio.
31 2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución
responderán a los criterios de eficiencia y economía.
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

§ La potestad presupuestaria
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y la autorización
de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fundamental en el
funcionamiento del Estado. La Constitución prevé expresamente un procedimiento de
elaboración específico y determinados requisitos materiales.
• Potestad exclusiva del Gobierno: se le atribuye la elaboración de los Presupuestos, de tal
forma que éstos solamente pueden partir de un proyecto gubernamental. Está asociado a la
función que constitucionalmente compete al Gobierno de dirección de la política, que le
hace ser asimismo el más idóneo para establecer las correspondientes prioridades de gastos.
• Carácter anual: la Constitución también impone al Gobierno un plazo estricto para la
presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados “al menos
3 meses antes de la expiración de los del año anterior”.

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• Labor de las Cortes: la Constitución atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda
y aprobación” de los Presupuestos. Ahora bien, la reserva al Gobierno de la iniciativa
presupuestaria es consagrada en la Constitución en términos absolutos ya que están
condicionados a la voluntad del Gobierno en la medida en que supongan aumento de los
créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del propio ejercicio económico en
curso. Esto ocurre para evitar que los Presupuestos sean fácilmente alterados a lo largo del
ejercicio económico.
• Proposición de ley con afectación presupuestaria: se admite la posibilidad de que puedan
existir proposiciones de ley o enmiendas a textos legales en discusión que supongan un
aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Sin embargo, su
tramitación queda condicionada a la conformidad del Gobierno (art. 134.5 y 134.6 CE),
responsable de la política presupuestaria.
• Autonomía presupuestaria: existen ciertos órganos e instituciones con la facultad de
elaborar sus propios presupuestos, pese a que serán englobados en los PGE elaborados por
el Gobierno. Estos órganos son: la Familia y la Casa Real, las Cortes Generales, el CGPJ,
el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Cuentas.
• Completos: los Presupuestos deben ser completos y contener la totalidad de los ingresos
y gastos del Estado y del sector público estatal (art. 134.2 CE). Asimismo, el artículo 135.2
CE prevé que los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública
del Estado se entenderán siempre incluidos en los gastos de los Presupuestos.
• Deuda pública: el principio de legalidad presupuestaria alcanza también a la emisión de
deuda pública o al endeudamiento del Estado. Así, la Constitución requiere la autorización
por ley para que el Gobierno emita deuda pública o contraiga crédito.
• Modificación de disposiciones legales: el Tribunal Constitucional ha admitido la
constitucionalidad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén
directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos
(contenido propio y específico de los presupuestos). Debe señalarse que el legislador ha
reaccionado a esta decisión de la jurisprudencia constitucional aprobando todos los años, al
tiempo que la Ley de Presupuestos, una Ley ordinaria (habitualmente denominada “Ley de
medidas económicas, fiscales, administrativas y de orden social”), en la que incorpora
diversas modificaciones de leyes sustantivas de muy distintas materias.

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Tema 5: El control parlamentario del Gobierno

o CONTROL PARLAMENTARIO Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA

§ Relación de confianza en el marco del parlamentarismo racionalizado

El sistema parlamentario está asentado sobre la base de la relación de confianza existente entre
el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relación, el Parlamento tiene funciones de
control asignadas de la actividad gubernamental. En el caso español este esquema se utiliza, como
es lógico en un régimen político que se autodenomina como “monarquía parlamentaria” (1.3
CE) con adecuación a las técnicas del “parlamentarismo racionalizado”. Estas técnicas, a
grandes rasgos, se concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad política del
Gobierno a supuestos muy específicos y jurídicamente formalizados, cuya configuración,
además, tiende a favorecer la estabilidad gubernamental.
• Conseguir y mantener la confianza: el Gobierno debe contar con la confianza
parlamentaria expresada en la votación de investidura. A su vez, el Gobierno debe
también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y está además sometido
al control de las Cámaras.
• Presidente: es el Presidente del Gobierno quien mantiene la relación fiduciaria con el
Parlamento, ya que es a él a quien el Parlamento se la otorga el día de la votación de
investidura.
• Presunción de confianza: la confianza parlamentaria se presume a menos que se apruebe
una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea derrotado en una cuestión de
confianza.

§ Diferencias entre los instrumento de control parlamentario y la responsabilidad política

o LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL PARLAMENTARIO

§ Información y control
La Constitución prevé que las Cámaras y sus Comisiones puedan solicitar al Gobierno y a sus
Departamentos la información y documentación que precisen (109 CE). El Tribunal
Constitucional ha considerado que ese derecho se integra dentro del reconocido en el art. 23.2
CE.
• Contenido crítico: la actividad de control puede limitarse a una mera petición de
información, pero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio crítico sobre la
actividad gubernamental.
• Comparecencia gubernamental: el artículo 110 CE prescribe que las Cámaras pueden
reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, los cuales también pueden solicitar
comparecer ante las Cámaras.
• Debates: uno de los más característicos debates de nuestra práctica parlamentaria es el
denominado “Debate sobre el Estado de la Nación”, que figura entre los instrumentos de
control parlamentario con mayor repercusión pública.

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§ Preguntas
• Previsión reglamentaria: El Reglamento del Congreso cumple este mandato estableciendo
una regla general de dos horas semanales para la realización de preguntas e
interpelaciones.
• Objeto concreto: las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y
determinado (un hecho, una situación o una información).
• Tres clases de preguntas:
- Escrita: hay preguntas para las que se solicita respuesta por escrito. En tal caso, el
Gobierno debe contestar a la pregunta en un plazo de 20 días, aunque es susceptible de
ampliación.
- Oral en Comisión: si el Gobierno no contesta a la pregunta escrita, esta se transforma
en oral en Comisión.
- Oral en Pleno: se realizan ante el Pleno de la Cámara en las sesiones correspondientes
al control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario que formula la
pregunta y el miembro del Gobierno que la contesta. Al objeto de que el debate sea lo
más vivo posible, el tiempo disponible es muy corto (máximo de dos minutos y medio
para cada uno) y se controla con el máximo rigor.

Las características de las preguntas orales en Pleno (repercusión

en el órgano central, rapidez de tramitación y debates con el
Ejecutivo) y, sobre todo, de su tramitación, hacen de ellas el
instrumento más idóneo para controlar al Gobierno en los asuntos
de actualidad que alcancen repercusión pública, pues su elaboración
es muy sencilla.

§ Interpelaciones
Las interpelaciones coinciden con las preguntas en ser realizadas oralmente en el Pleno de la
Cámara, pero se distinguen de ellas por el nivel de concreción. Las interpelaciones tratan “sobre
los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general”. El tiempo
disponible para las intervenciones es mayor (10 minutos), haciendo el debate menos dinámico.
En la interpelación los grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar
posiciones. La interpelación pueden concluir en una moción que se presenta, para su aprobación,
al Pleno de la Cámara. Las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún
aspecto más general de la política del Ejecutivo y son más atemporales.

§ Comisiones de Investigación
Para que se constituya una Comisión de Investigación deben concurrir una propuesta del
Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados
y la posterior aprobación de tal propuesta por el Pleno de la Cámara. Las Comisiones de
Investigación son de carácter temporal, y pueden crearse para “cualquier asunto de interés
público”. Lo más característico de estas Comisiones es que pueden requerir que comparezca ante
ellas, para informar, cualquier ciudadano y cargo público o funcionario, siendo obligatorio
hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciere. Además, pueden
solicitar y obtener respecto de los ciudadanos que hubieran ostentado funciones públicas:
- La declaración del IRPF
- Impuesto sobre el Patrimonio.

Las Comisiones de Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas

conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el Pleno de
la Cámara.

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o LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO

El régimen parlamentario incluye, como uno de los elementos esenciales, el que el Parlamento
tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha otorgado al Gobierno, sustituyéndolo por
otro. Se establecen, además, unos requisitos formales que es necesario cumplir, y un
procedimiento que es necesario seguir, para poder exigir la responsabilidad política del
Gobierno. La Constitución prescribe (art. 101.1 CE) que el Gobierno cesa “en los casos de
pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución”. Por lo tanto, no cabe
entender retirada la confianza parlamentaria más que en esos supuestos específicos.

1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria
Art. previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
101 2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

§ Características
• Principio de oportunidad: la responsabilidad política no se rige por el principio de legalidad,
sino por el de oportunidad y la única consecuencia sancionadora que se deriva de su exigencia
es la pérdida del cargo político que se ocupe.
• Carácter objetivo: puede exigirse por la mera concurrencia de un hecho o, incluso, por la
actuación de un tercero, aún cuando la actuación subjetiva del responsable no esté
directamente vinculada al hecho generador de la responsabilidad.

- Acción solidaria del Gobierno

El artículo 108 CE determina que el Gobierno responde solidariamente de su gestión política
ante el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias cosas.
• Responsabilidad política colectiva gubernamental: no tienen encaje constitucional los
intentos encaminados a exigir la responsabilidad política singular de uno o varios
Ministros. El carácter solidario de la responsabilidad política deriva del hecho de que, en
realidad, a quien el Congreso otorga la confianza parlamentaria en la investidura es sólo
al Presidente del Gobierno.
• Responsabilidad presidencial: la solidaridad implica la concreción de la exigencia de la
responsabilidad política en el Presidente del Gobierno y la imposibilidad de exigirla a un
Ministro individualmente.
• Papel del Congreso: la formalización de la relación de confianza entre Parlamento y
Gobierno se localiza en el Congreso de los Diputados.
Art.
El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.
108

En suma, una vez otorgada la confianza al Gobierno, o a su Presidente, el Congreso de los

Diputados solo puede retirar dicha confianza a través de los mecanismos expresamente previstos
en la Constitución: la moción de censura y la cuestión de confianza.

§ La moción de censura
- Concepto: sustitución de un Gobierno por otro
La moción de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la confianza
otorgada al Presidente del Gobierno. En el sistema español, la moción de censura es una iniciativa
parlamentaria específica y absolutamente autónoma. La característica más destacada de la
construcción constitucional de la moción de censura es la preocupación por la estabilidad
gubernamental y, sobre todo, por evitar los vacíos de poder.

De ahí que, siguiendo la línea de la llamada “moción de censura

constructiva” plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la
Constitución exija que la retirada de la confianza parlamentaria lleve
simultáneamente aparejado el otorgamiento de la confianza a
otro Presidente del Gobierno. Así pues, en nuestro ordenamiento
jurídico la moción de censura opera como una sustitución de un
Gobierno por otro.

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- Requisitos
La existencia de requisitos hacen de la moción de censura un instrumento parlamentario de
utilización limitada y selectiva y de difícil viabilidad.
• 35 diputados: es preciso que la moción sea suscrita por al menos una décima parte de los
Diputados. Se precisa pues el concurso de 35 diputados para presentar una moción de
censura. Hasta el presente, este requisito se ha traducido en que solo un grupo
parlamentario (el mayoritario de la oposición) ha estado en condiciones de promover una
moción de censura.
• Propuesta de un candidato: el artículo 113.2 CE determina que se necesita proponer a un
candidato. Este requisito es el que configura a la moción como “constructiva”.
• Límites: los Diputados firmantes de una moción de censura no podrán, si la moción no
prospera, volver a presentar otra durante el mismo período de sesiones.

- Procedimiento
• Admisión a trámite: la mera admisión a tramite apareja efectos jurídicos ya que a partir de
ese momento, el Presidente del Gobierno no podrá proponer al Rey la disolución de las
Cortes.
• Período de reflexión de 5 días: durante los dos primeros días se pueden presentar
mociones alternativas. Posibilita acuerdos parlamentarios encaminados a la formación de
un Gobierno con respaldo del Congreso.
• Regulación del debate previo: el protagonista del debate es el candidato a Presidente, en
condición de aspirante al cargo.
• Doble intervención: primero defiende la moción de censura uno de los firmantes y,
posteriormente, intervendrá el candidato a Presidente exponiendo su programa. El carácter
constructivo de la moción exige que se presente un programa y habilita la posibilidad de
que el candidato no sea Diputado, como ya ha sucedido en alguna ocasión. El objetivo es
que se realice un diálogo entre el candidato a Presidente y los grupos parlamentarios.
• Votación: no puede tener lugar si no han transcurrido 5 días desde la presentación de la
moción. Para que la moción de censura prospere debe obtener la mayoría absoluta del
Congreso de los Diputados.

- Efectos
• Si no se aprueba la moción: el Gobierno recupera la facultad de disolución de las Cámaras
que había perdido al admitirse a trámite.
• Si la moción fuese aprobada: se entiende retirada la confianza al Presidente en ejercicio
y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa (art. 101 CE) y debe presentar su
dimisión al Rey, que nombrará Presidente del Gobierno al segundo, todo ello de forma
automática (art. 114.2 CE). No resulta preciso, pues, abrir el proceso de designación.

§ La cuestión de confianza:
- Concepto
Hay situaciones en las que es el Gobierno el que puede considerar que le resulta conveniente
renovar la confianza que el Parlamento le otorgó y ratificar, por tanto, su respaldo
parlamentario.

- Procedimiento
• Iniciativa gubernamental: a diferencia de lo que sucede en la moción de censura, la
iniciativa para comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es del poder ejecutivo.
El planteamiento de la cuestión corresponde (112 CE) al Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros. Es el Presidente quien decide o no plantear la
cuestión de confianza, en coherencia con el hecho de que a él personalmente, y no al
Gobierno en su conjunto, fue a quien se la otorgó el Congreso en la investidura.
• Aplicabilidad: la cuestión de confianza supone un juicio sobre una gestión del Gobierno (la
propia Constitución predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental). Ni un
cambio de Gobierno ni las alteraciones del programa gubernamental obligan al Presidente a
plantear la cuestión de confianza, siendo absoluta su libertad a este respecto.

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• Requisitos formales:
a) Ha de presentarse por escrito ante la Mesa del Congreso acompañada de una
certificación del Consejo de Ministros que acredita que se ha producido la deliberación
constitucionalmente requerida.
b) El Reglamento prevé un período de reflexión de 24 horas que deben de pasar para que
pueda ser votada.
c) Renovación de la confianza: el Gobierno gana la votación de la cuestión de confianza
por mayoría simple de los Diputados presentes (112 CE).
d) Pérdida de la confianza: la pérdida de la cuestión de confianza implica el cese de todo
el Gobierno.
• Consecuencias de la presentación de la cuestión de confianza: la admisión a trámite de la
cuestión de confianza no implica disminución alguna de las facultades gubernamentales. Por
tanto, si el Presidente del Gobierno lo considera conveniente puede proponer al Rey la
disolución de las Cortes.

- Efectos
Si el Gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones con el reforzamiento
político derivado de la revalidación de la confianza parlamentaria, aunque puede suceder que,
aun ganado la cuestión de confianza, el Gobierno resulte debilitado.

Si, por el contrario, el Congreso retira su confianza al Gobierno, éste debe presentar su
dimisión al Rey, abriéndose a continuación el procedimiento previsto para la designación del
Presidente del Gobierno (art. 114.1 CE). El Gobierno continúa en funciones (art. 101.2 CE) hasta
la toma de posesión de su sucesor, y pierde la facultad de disolución de las Cámaras. El
procedimiento concluiría con la investidura de un nuevo Presidente y la toma de posesión de
un nuevo Gobierno, sin que ello excluya la posibilidad de que el Presidente que se invista pueda
ser el miso al que se retiró la confianza.

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PARTE 3: GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Tema 6: El Gobierno

o COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO

La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en su artículo 98.1: “El Gobierno se

compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás
miembros que establezca la ley”. Se prevé la presencia necesaria de unos miembros, el
Presidente y los miembros, en todo caso: y la presencia posible de los vicepresidentes “en su
caso”, y “de los demás miembros que establezca la ley”.

1. El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros
que establezca la ley.
2. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio
Art.
de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.
98
3. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
4. La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno.

La regulación constitucional tan flexible permite que el número de departamentos

ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario. Este
sistema ha sido adoptado en la práctica a partir de 1985, ya que diversas disposiciones legales
han venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno para, mediante Real Decreto, determinar
el número, denominación y ámbito de competencias respectivas de los ministerios y las secretarías
del Estado. Tal autorización se contiene actualmente en el art. 2.2.f. de la Ley del Gobierno.
Debe concluirse que sólo la ley puede crear nuevas categorías de miembros del Gobierno, si
bien, una vez establecidas por ley sus características básicas, podrán fijarse, de acuerdo con la
ley, reglamentariamente aspectos como el número de entes dentro de cada categoría, su
denominación, etc.

o ESTRUCTURA DEL GOBIERNO

§ Órgano pluripersonal con diversas funciones

El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional
ya que se le atribuyen dos funciones complementarias y específicas:
• Función de Gobierno: cumple un conjunto de tareas concretas que se le atribuyen
específicamente.
• Función de orientación: estimular e impulsar otros órganos.

Así, el Gobierno se estructura como un órgano pluripersonal, pero con una destacada
característica: junto a las funciones colectivas del Gobierno como collegium, sus miembros
tienen funciones propias (órganos unipersonales).

Las actuaciones o decisiones del Gobierno en cuanto órgano pluripersonal, se realizan bajo las
expresiones de “Consejo de Ministros” y “Gobierno”, siendo ambos términos equivalentes e
intercambiables. Así, las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no establecen
diferencias entre Gobierno y Consejo de Ministros.

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§ Consejo de Ministros
Estas normas (básicas del Gobierno), al referirse al Gobierno establecen que los miembros de
éste se reunirán en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas del Gobierno. Las
Comisiones Delegadas se configuran, como indica su mismo nombre, como órganos que actúan
por delegación de funciones específicas del Consejo de Ministros, que es quien crea, modifica o
suprime esas comisiones.

El término tradicional de “Consejo de Ministros” no excluye pues la presencia de miembros que

no sean ministros: tal sería el caso de Presidente y vicepresidentes. Por otro lado, los secretarios
de Estado, que no son miembros del Gobierno, podrán asistir a las reuniones del Consejo de
Ministros cuando sean convocados: también podrán ser miembros de las Comisiones Delegadas
del Gobierno. Además, también podrán asistir a las reuniones de las Comisiones Delegadas del
Gobierno, cuando sean convocados, “los titulares de aquellos otros órganos superiores y
directivos de la Administración”.

§ Regulación de la actuación del ejecutivo

El Gobierno se configura constitucionalmente como un órgano colegiado, esto es, un órgano
cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la oportuna
deliberación. La naturaleza del órgano y de las decisiones que debe adoptar y la diversa posición
constitucional de sus miembros, entre los que destaca el papel del Presidente, hacen
incompatibles la aplicación de las normas de la 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector
Público con la necesaria celeridad en el funcionamiento gubernamental, con la función
directiva que corresponde al Presidente del Gobierno, y con la unidad de acción hacia el exterior
que deriva de la responsabilidad política colectiva del Gobierno (art. 108 CE).

La Ley del Gobierno contiene una regulación básica para su funcionamiento pero se remite,
para una normación más precisa, a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento
y actuación que sean dictadas por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros.
Usualmente, esas disposiciones de detalle se contienen en unas “Instrucciones” aprobadas en
Consejo de Ministros. Además, el Consejo de Ministros se rige no sólo por normas escritas, sino
también por usos y convenciones derivadas de la práctica (por ejemplo la de que los Consejos
de Ministros se celebren semanalmente). Dichos usos han ido derivando en regulaciones legales
tales como el secreto de las reuniones o la necesidad de levantar acta después de cada sesión
(acta en que deberán incluirse los acuerdos adoptados).

La actuación del Consejo de Ministros, como órgano plenario del Gobierno, se ve facilitada por
los que pudiéramos denominar órganos de apoyo del Consejo:
• Secretariado del Gobierno: es el encargado de proporcionar la infraestructura
administrativa del Consejo y de sus Comisiones Delegadas, y se integra en el Ministerio de
la Presidencia.
• Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: su función consiste en
preparar las sesiones del Consejo de Ministros, informando sobre las materias a tratar por
éste.

o PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL GOBIERNO

§ Posición y status del Presidente

La posición del Presidente del Gobierno resultaba claramente diferenciada de la
correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. Por su origen, funciones y status se define
como una figura con características propias, y en clara situación de preeminencia y dirección
respecto del conjunto gubernamental:
• Investidura parlamentaria: es el único de los miembros del Gobierno que se caracteriza por
tenerla. El nombramiento del Presidente le corresponde al Rey (art. 99 CE). El nombramiento
del presidente se fundamenta en la confianza de la Cámara. Los ministros, por su parte,
encuentran la legitimación en la confianza del Presidente.

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• Función de dirección y coordinación: la Constitución le encomienda al Presidente del

Gobierno la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus
miembros. Es resultado lógico de la aprobación parlamentaria de un programa cuyo
desarrollo y ejecución debe dirigir.
• Actos del Presidente: esas funciones específicas se configuran en relación con el propio
Consejo de Ministros, Cortes Generales, Tribunal Constitucional y con la propuesta de
sometimiento de una decisión a referéndum. El carácter personal de estas funciones no obvia,
materialmente, a que la actuación del Presidente sea objeto de previa deliberación en el
Consejo de Ministros.
• Legislación ordinaria: en lo que se refiere al status personal, tanto en lo relativo a
protocolo, como en cuanto al Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno.

§ Órganos de apoyo al Presidente

La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hacen necesaria la existencia de
órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparación de decisiones y
seguimiento de su ejecución.
• Órganos de apoyo al Consejo de Ministros: Secretariado de Gobierno.
• Unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerial: Secretaría General de la
Presidencia, la Oficina Económica del Presidente del Gobierno y el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno. Se configuran como organizaciones instrumentales, directamente
dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la actividad de dirección
política de éste.

- Vicepresidente del Gobierno

Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la Constitución, por lo que ha
sido la normativa legal y la práctica política las que han venido a precisarlas. En la práctica,
aparte de las funciones de sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o enfermedad,
la función del vicepresidente se ha centrado fundamentalmente en la coordinación
gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos,
como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado
y Subsecretarios.

En varias ocasiones, y evidentemente para lograr una mayor

coordinación, la vicepresidencia primera y el Ministerio de la
Presidencia han recaído en el mismo titular.
ü Ej. De hecho, la actual vicepresidenta del Gobierno (Carmen
Calvo) ostenta la vicepresidencia primera y el Ministerio de la
Presidencia.

o LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO: LOS MINISTROS

Los ministros son también órganos unipersonales del Gobierno, que tienen, en virtud del art.
98.2, un conjunto de competencias administrativas y la responsabilidad directa en su gestión.
Normalmente, los ministros dirigen un departamento ministerial que se corresponde con la
estructura administrativa de un ministerio, salvo el caso de los llamados ministros sin cartera,
que son ministros sin un departamento ministerial propio. Le corresponde al Real Decreto del
Presidente del Gobierno delimitar las competencias entre los distintos ministerios y desarrollar
las competencias concretas de cada ministerio.

Asimismo, es posible que surjan Ministerios con características peculiares. Con ocasión de
remodelaciones ministeriales se crean ministerios con características peculiares que los
diferencian de las áreas tradicionales de la Administración: tal sería el caso de la Oficina del
Portavoz del Gobierno. Sus titulares se configuran como jefes de departamentos reducidos,
con finalidades exclusivamente de apoyo.

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Los ministros cuentan con dos posiciones ministeriales: la posición administrativa y la política.
Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias. El status del ministro no
es un status funcionarial, sino que constituye en efecto una categoría englobable en la de “altos
cargos del Estado”, con una regulación específica.
- Posición administrativa: su condición de jefe de departamento ministerial le confieren una
posición administrativa que se cristaliza en la dirección de un división administrativa.
- Posición política: es un miembro del Gobierno y, por ello, implica una colaboración en la
dirección política del país.

§ Nombramiento y cese de los ministros: propuesta exclusiva del Presidente

La propuesta de nombramiento y cese de los ministros corresponde en exclusiva al Presidente del
Gobierno (art. 100 CE). El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta
exclusiva del Presidente del Gobierno, y se efectúa formalmente por Real Decreto. En cuanto a
su cese, se produce igualmente a propuesta exclusiva del Presidente, si bien existen otros
supuestos de cese automáticamente ligados al cese de todo el Gobierno, como son los previstos
en el artículo 101 CE:
- Celebración de elecciones generales
- Pérdida confianza parlamentaria: moción de censura o cuestión de confianza
- Dimisión o fallecimiento del Presidente
- Dimisión voluntaria del Ministro

Queda, por otra parte, excluida cualquier otra causa de cese motivada por una voluntad
externa, como pudiera ser el cese como consecuencia de una reprobación parlamentaria
individual.
Art.
Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.
100
1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria
Art.
previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
101
2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

§ Gabinete del Ministro

El papel del gabinete del ministro, como órgano de apoyo especializado, y vinculado al Jefe del
Departamento, se encuentra claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio con una
proyección administrativa. Se trata de un órgano eminentemente político y técnico, integrado
por asesores que gozan de la confianza personal del ministro, y cuyo régimen se ha regulado
formalmente por la vía reglamentaria.

o EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que incluye derechos y obligaciones
de muy variada índole y que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos.
El núcleo esencial de su regulación se halla en la Constitución. La Constitución en su artículo
98, se remite a la ley para la regularización del “estatuto e incompatibilidades de los miembros
del Gobierno”.

§ Régimen de incompatibilidades
El artículo 98 CE establece un núcleo mínimo. De esta manera, los miembros del Gobierno no
podrán ejercer:
• Otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario
• Otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

Este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley reguladora del ejercicio de alto
cargo de la Administración General del Estado que extiende el régimen de incompatibilidades,
que afectará incluso a los años inmediatamente posteriores a su cese.

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§ Especial protección penal

Desde la perspectiva penal, los miembros del Gobierno gozan de una especial protección.
• Protección respecto del Consejo de Ministros: el Código Penal tipifica como delito toda
coerción u obstaculización de la libertad de los ministros reunidos en Consejo, así como
las injurias y amenazas al Gobierno.
• Protección individual de los ministros: se tipifica como delito específico el atentar contra
un ministro en el ejercicio de sus funciones.

§ Fuero especial penal

El art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del
Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Esta peculiar
situación procesal se ve reforzada por la exigencia de que la acusación por “traición o por
cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones” necesitará
un específico acuerdo parlamentario. Sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte
de los miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mismo por mayoría
absoluta.

Por otro lado, la prerrogativa real de gracia no será aplicable a

supuestos de responsabilidad penal de los miembros del
Gobierno. La Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que los
miembros del Gobierno dispondrán de la posibilidad de
informar por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o
despacho oficial, con lo que se les libera de su comparecencia
personal a declarar.

§ Derecho y obligación de guardar secreto

Guardar secreto sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la
seguridad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. La Ley de Secretos
Oficiales, por su parte, prevé la posibilidad de que se declaren determinadas materias como
“materias clasificadas”. El deber de secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de
Ministros, según práctica arraigada en el ordenamiento español, y confirmada en el art. 5.3 de la
Ley del Gobierno.

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o FORMACIÓN DEL GOBIERNO

Los procedimientos de formación y cese del Gobierno giran en torno a la figura del
Presidente, siendo éste el encargado de proponer los nombramiento y el cese del Gobierno. Y,
en este respecto, la Constitución prevé dos formas de nombramiento del Presidente:
• Vía extraordinaria: está prevista en el artículo 113 e implica la presentación y aprobación
de una moción de censura.
• Vía ordinaria: la iniciación del procedimiento se produce, según previsiones
constitucionales (99 CE), en diversos supuestos, que implican el fin del mandato del Gobierno
anterior y que se enumeran en el artículo 101 CE. Tales supuestos son:
- La celebración de elecciones generales
- La pérdida de la confianza parlamentaria: como resultado de la derrota gubernamental
en una cuestión de confianza o la dimisión o fallecimiento del Presidente.
Estos supuestos implican el cese del Gobierno y la necesidad de nombramiento de un
Gobierno nuevo. El artículo 99 CE no señala un plazo entre el cese del Gobierno y la
apertura del procedimiento para la formación de un nuevo Gobierno. En la práctica, el plazo
ha sido breve.

§ Propuesta
En el supuesto de dimisión voluntaria o de derrota de una moción de confianza, el
procedimiento comienza una vez presentada la dimisión del Presidente ante el Rey. En los
supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a partir de la sesión
constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la Cámara, que cumple un
papel esencial en el proceso.

La primera fase del procedimiento, según el art. 99 CE, consiste en una serie de consultas del
Rey “con los representantes designados por los Grupos políticos con representación
parlamentaria”, dejando claro que el protagonismo corresponde a los grupos políticos. La
propuesta del Rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del candidato seleccionado
(no tiene porque ser forzosamente miembro de las Cortes) se transmite al Congreso a través de
su Presidente. Se trata de un acto formal, que debe ser refrendado por el Presidente del
Congreso (art. 64.1 CE).

§ La fase de investidura
Formalizada la propuesta por el Rey (propuesta que se publica en el Boletín de las Cortes
Generales) corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre ella. El
pronunciamiento de los Diputados consiste en una afirmación o negación (o la abstención) sobre
el candidato propuesto, siendo imposible la formulación de alternativas. El candidato deberá
exponer “el programa político del Gobierno que pretenda formar, y solicitará la confianza de
la Cámara”. Para la investidura, se exige la “mayoría absoluta de los miembros del Congreso”.

La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría

absoluta en primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos para que la investidura se
lleve a cabo:
• 2ª votación: la misma propuesta deberá someterse a nueva votación 48 horas después,
necesitando tan sólo de la mayoría simple para salir adelante.
• Falta de apoyos en 2ª votación: si no se obtiene la mayoría simple, deberán efectuarse
nuevas propuestas “en la forma prevista en los apartados anteriores”. Ello quedará a la
discreción del Rey, que decidirá si necesita o no de nuevas consultas. La doctrina ha señalado
que una “nueva propuesta” no tiene por qué significar forzosamente “un nuevo candidato”.
• Convocatoria elecciones: si tampoco tuviesen éxito las sucesivas propuestas en el plazo de
2 meses a partir de la primera votación de investidura, “el Rey disolverá la Cámara y
convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”.

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Esta fórmula no supone una presión a la Cámara para que facilite el nombramiento de Presidente,
o una sanción en caso contrario, sino más bien un recurso al arbitraje del electorado, encargado
así de romper la situación de inmovilidad institucional que supone el no nombramiento de un
Presidente. Por otra parte, resulta lógico que la disolución afecte a las dos Cámaras.

§ Nombramiento de los miembros del Gobierno

Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno
corresponde al Rey su nombramiento formal (art. 99.3). En este caso, y de acuerdo con el art.
64 CE, se atribuye al Presidente del Congreso el refrendo del nombramiento.

En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno, la Constitución atribuye también su
nombramiento al Rey (art. 100). Ahora bien, en este caso, el nombramiento se realiza a
propuesta del Presidente del Gobierno, y, dentro de la norma general del art. 64 CE, es
refrendado por este último. Los nombramientos del Presidente y demás miembros del Gobierno
se llevan a cabo mediante Real Decreto.

o CESE DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno. Dos de ellos derivan de
situaciones externas al Gobierno: la celebración de elecciones generales, y la pérdida de la
confianza parlamentaria (art. 101 CE). Pero la Constitución especifica igualmente otros dos
supuestos, vinculados a la posición del Presidente: su dimisión o fallecimiento. Son previsibles
otros eventos que condicionan el cese del Presidente como pudiera ser la declaración de
incapacidad del Presidente, o su acusación por traición. Debe destacarse que el cese del
Gobierno no supone un vacío institucional ya que el mismo artículo 101 establece que “el
Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”.

o FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y PRESIDENCIALISMO

El Gobierno se define en la Constitución como un órgano pluripersonal, un collegium que debe

adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, pues es al Gobierno como tal al que la
Constitución atribuye una serie de funciones y competencias. Sin embargo, los miembros del
Gobierno se encuentran en posiciones desiguales. Ello se hace evidente, sobre todo, en lo que se
refiere al Presidente del Gobierno, que se encuentra constitucionalmente en una posición
predominante respecto a los demás integrantes del órgano gubernamental, debido a las tareas
que específicamente se le encomiendan entre ellas, la de “dirigir la acción del Gobierno y
coordinar las funciones de los demás miembros del mismo”.

Pero, sobre todo, ha de tenerse en cuenta que la investidura parlamentaria recae sobre el
Presidente, y no sobre el Gobierno en su conjunto (art. 99 CE); y que, consecuentemente, es el
Presidente quien tiene la competencia para nombrar y cesar, libremente, a los miembros del
Gobierno (art. 100 CE). Estos, pues, son nombrados en virtud de la confianza del Presidente, y
son responsables políticamente ante él.

Por otra parte, ello no implica una relación puramente jerárquica entre Presidente y ministros.
En primer lugar, porque la misma Constitución reserva a éstos un área propia de gestión. De
esta manera, se reconoce así un ámbito competencial ministerial, en el que no cabe una
injerencia externa.

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Tema 7: Funciones del Gobierno

o LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO: INTRODUCCIÓN

La Constitución encomienda al Gobierno y a sus diversos órganos, un gran número de tareas y

funciones sobre diversas materias. Tales tareas se ven recogidas genéricamente en el artículo
97 CE, que viene a resumir las funciones del Gobierno:
• Dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado.
• Ejercicio de la función ejecutiva
• Potestad reglamentaria

Art. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
97 ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Tal enumeración supone la superación de la concepción del Gobierno como mero ejecutivo, o
como realizador de impulsos o mandatos de otros órganos y la aceptación de un papel propio,
esto es, de una auténtica “función de gobierno”.

o LA FUNCIÓN DIRECTIVA

§ Características generales
La necesidad de que los diversos órganos del Estado coordinen su actuación, de forma que no
persigan fines opuestos y contradictorios ha conllevado a que la Constitución prevea
expresamente que un órgano constitucional, el Gobierno, aparte de las funciones específicas que
se le encomiendan, disponga también de una función directiva: el art. 97 CE le confiere la
dirección de “la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado”.

La función directiva consiste en fijar unas metas a alcanzar (objetivos de la política económica,
social, relaciones exteriores, etc.) y en impulsar al resto de los órganos constitucionales para
que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos. La dirección política es, por tanto,
una actividad de relación del Gobierno con otros órganos constitucionales. Como consecuencia,
el papel del Gobierno presenta dos dimensiones en parte contrapuestas:
• Ejecutor: de decisiones de otros ya que desempeña la función ejecutiva
- Director: se proyecta sobre los demás poderes del Estado.

- Coordinación con respecto de los poderes del Estado

Ello no significa que la dirección política sea monopolio del Gobierno. Los demás poderes del
Estado participan en esta dirección (puro Montesquieu). Así, la potestad legislativa supone
también una actividad de orientación política, al aprobar normas que fijan objetivos y habilitan
medios para su consecución; por otro lado, la jurisdicción constitucional puede establecer la
interpretación de los principios y mandatos constitucionales, influyendo así en la orientación
del Estado.

Esta función directiva se traduce, por un lado, en las tareas genéricas que el art. 97 encomienda
al Gobierno y por otro lado, en las potestades específicas que le atribuyen otros mandatos
constitucionales que reflejan, para aspectos concretos, la capacidad directiva del Gobierno.

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§ Dirección de la política interior

En el ámbito de la política interior, la función directiva del Gobierno se manifiesta en las
atribuciones que la Constitución le confiere en relación con los restantes poderes del Estado.

- En relación con el poder legislativo

• Artículo 115 CE: es competencia del Gobierno decidir la disolución de las Cámaras y la
correspondiente convocatoria de elecciones.
• Iniciativa legislativa: se atribuye al Gobierno la iniciativa legislativa; la elaboración de
proyectos de ley y su presentación a las Cámaras (proyectos de ley que serán de tramitación
preferente). Tal potestad legislativa es compartida con otros sujetos: ambas Cámaras, la
iniciativa popular en los términos previstos y las CCAA. Otra manifestación de esta potestad
de iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones de urgencia y
necesidad, sometida a revisión por el Congreso de los Diputados.
• Presupuestos del Estado: el Gobierno dispone del monopolio de la iniciativa del
procedimiento parlamentario de los presupuestos. El artículo 134 CE encomienda al
Gobierno “la elaboración de los PGE”, reservando a las Cortes Generales su “examen,
enmienda y aprobación”.

- En relación con otros poderes y órganos

• Electorado: el Gobierno puede dirigirse directamente al Electorado mediante la propuesta
de convocatoria de referéndum (92 CE). Las diversas modalidades de referéndum que prevé
la Constitución han sido desarrolladas por la LO 12/80.

• Órganos jurisdiccionales: le compete al Gobierno la propuesta de dos miembros del

Tribunal Constitucional (159 CE) así como la legitimación para iniciar procesos
constitucionales. Dentro de este apartado puede también incluirse la propuesta para el
nombramiento del Fiscal General del Estado.
• Comunidades Autónomas: la Constitución confiere al Gobierno la potestad de adoptar las
medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de
sus obligaciones para la protección del interés general (art. 155 CE).
• Artículo 116 CE: el Gobierno posee la iniciativa par la declaración de situaciones
excepcionales.

- Matizaciones
Pese a su amplitud, las potestades son ilustrativas de la función directiva del Gobierno, pero no
agotan evidentemente su contenido. En otro sentido, ha de reiterarse que la atribución genérica
al Gobierno (art. 97 CE) de la dirección política interior, no es exclusiva ya que es perfectamente
posible que otros órganos (legislativo) en el ejercicio de sus funciones, incidan decisivamente en
la orientación política. No obstante, tal incidencia se verá reducida al ejercicio de las funciones
que específicamente la Constitución les encomienda, sin que les corresponda, fuera de ellas, una
capacidad genérica de dirección.

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

2018-2019

§ Dirección de la política exterior

La Constitución apodera al Gobierno de forma amplia ya que la política exterior representa una
multitud de manifestaciones. Cabe distinguir actuaciones puramente políticas
(reconocimiento Estados, intervención organismos internacionales, etc.) de otras que son de una
dimensión administrativa (Administración exterior, representaciones diplomáticas, etc.) o
incluso de una dimensión normativa (conclusión de tratados con fuerza normativa interna).

Las disposiciones constitucionales atribuyen al Gobierno la

función directiva en estos múltiples aspectos, lo que no implica
que otros órganos del Estado no puedan colaborar. Pero se trata
de una participación condicionada a la iniciativa e impulso
gubernamental. Por ello, aparecen excluidas de las
competencias de las CCAA tales competencias como la de
relaciones internacionales y defensa del Estado.

- Tratados internacionales
El ejercicio de la potestad de concluir tratados internacionales corresponde básicamente al
Gobierno, como titular de la dirección de la política exterior. Pero, la manifestación formal del
consentimiento a un tratado por parte del Estado corresponde al Rey (art. 63.2). La CE también
ha previsto la intervención de las Cortes Generales ya que así se refuerza la legitimidad
democrática de los TI. La intervención del poder legislativo no es igual en todos los tratados
internacionales, los artículos 93 y 94 distinguen tres tipos de tratados atendiendo a su mayor o
menor trascendencia política y constitucional.
• Ley Orgánica de Cortes Generales: cuando el Tratado Internacional atribuye a una
organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la CE. Debe autorizarse
mediante una Ley Orgánica, la cual implica una mayoría absoluta para salir adelante. Este
tipo de TI estaban pensados para la integración de España en la actual Unión Europea.
• Autorización del Tratado Internacional por Cortes Generales: no adoptan forma de ley.
Los supuestos en los que se exige esta autorización son:
- Tratados de carácter político
- Tratados o convenios de carácter militar
- Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos
y deberes fundamentales establecidos en el Título I.
- Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
- Tratados o convenios que supongan la modificación o derogación de alguna ley o exijan
medidas legislativas para su ejecución.
• Sin autorización: el Gobierno solo debe informar a las Cámaras. Se refiere a aquellos TI
que no son encuadrables en las categorías de los arts. 93 y 94. Son aquellos tratados de
importancia menor.

La intervención parlamentaria está asegurada en el ordenamiento español en todos aquellos

tratados que tengan una cierta trascendencia. Ahora bien, la intervención parlamentaria debe
reducirse a la aceptación o rechazo del texto pactado por el Gobierno con otros Estados o sujetos
de DI; solo excepcionalmente, y en la medida en que los propios tratados lo permitan, la
intervención parlamentaria puede servir para introducir reservas o declaraciones en el tratado.

En caso de discrepancias entre las Cámaras sobre la procedencia de otorgar la autorización

prevista en el art. 94.1 de la CE, dichas discrepancias han de resolverse mediante una Comisión
Mixta, que remitirá a ambas Cámaras su propuesta; si, ésta no prosperara, resolverá el Congreso
de los Diputados por mayoría absoluta.

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à Control de los tratados internacionales

En el ordenamiento jurídico español los TI están sujetos a la Constitución, en cuanto norma
suprema que es del ordenamiento jurídico. Dicha posición infraconstitucional viene dada
especialmente por la posibilidad de que los mismos sean sometidos a control de
constitucionalidad.

El artículo 95 de la CE confirma la supremacía de la CE sobre el TI. En él se establece la

imposibilidad de que existan contradicciones entre las normas del OJ español y las de los TI. En
el caso de existir dicha contradicción, el Estado debe adecuar el contenido de la Constitución y
de los TI antes de su contenido.

§ Dirección de la defensa del Estado

La defensa del Estado aparece en la Constitución como una función reservada en exclusiva a
la competencia estatal (149 CE), y atribuida a la dirección gubernamental (art. 97 CE). Esta
atribución aparece lógicamente vinculada a otras dos funciones gubernamentales:
• Política exterior: tiene una extensión menor con respecto a la política exterior ya que hay
aspectos de la política exterior no relacionados con la defensa. Por otra parte, la defensa
del Estado presenta dimensiones alejadas de la actividad exterior. Aún así, conviene no
olvidar que hay aspectos comunes a ambas funciones (defensa y relaciones exteriores).
• La dirección de la Administración militar: constituye un instrumento esencial para la
política de la defensa. La “política militar” o política en relación con las Fuerzas Armadas
es un elemento de la política de defensa.

Como en el resto de las funciones directivas del Gobierno, la dirección de la defensa supone la
colaboración con otros órganos del Estado. También en este aspecto le corresponde al Gobierno
una función destacada, de orientación general de la política, de iniciativa y de impulso. Esta
colaboración se refiere especialmente a la Corona y al poder legislativo.

- Corona: función simbólica y moderadora

La previsión del art. 97 CE completa el mandato que confiere al Rey “el mandato supremo de
las Fuerzas Armadas”. Tal “mandato supremo” habrá de interpretarse con la necesidad del
refrendo a los actos del Rey y de la dirección gubernamental de la defensa y de la política
exterior. Por lo tanto, la función del Rey como “mandato supremo” es simbólica y moderadora,
en el sentido de aportación de la experiencia y conocimientos del Monarca, sin que ello implique
un poder de mandato directo y con las limitaciones surgidas anteriormente mencionadas
(dirección del Gobierno en defensa y política exterior).

- Poder legislativo
El ejercicio de las funciones del poder legislativo incidirá notablemente en los diversos aspectos
de la política de defensa, y así lo viene a reconocer el art. 4 de la LO 5/2005 (LODN). La LODN
confiere relevantes atribuciones a las Cortes en materia de defensa nacional:
• Autorizar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones en el extranjero: se
producirán sobre la correspondiente propuesta gubernamental.
• Debatir las líneas generales de la política de defensa: el debate sobre las líneas generales
de política de defensa se producirá por impulso del Gobierno

El Gobierno se configura por tanto como el responsable de la defensa del Estado: “corresponde
al Gobierno determinar la política de defensa y asegurar su ejecución, así como dirigir la
Administración militar y acordar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del
territorio nacional”.

Debe insistirse en la necesaria coordinación entre dos departamentos ministeriales: Defensa y

Asuntos Exteriores. En la regulación legal, el Ministerio de Defensa aparece como sujeto
preferente de la defensa nacional. No obstante, la defensa del Estado se proyecta también
decisivamente en la política exterior, lo que obliga a, la previamente mencionada, coordinación
con el ministerio competente en esta materia, esto es, el de Asuntos Exteriores.

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

2018-2019

§ Dirección de la Administración Civil y militar

La Constitución diferencia con claridad Gobierno y Administración como entes distintos y con
entidad propia y separada. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE) establece que los órganos superiores de la Administración
serán los ministros y los secretarios de Estado. Así, la
conexión orgánica entre el Gobierno (órgano colegiado que se
identifican con el Consejo de Ministros y la Administración) se
lleva a cabo mediante la figura del ministro. El ministro es, al
mismo tiempo, titular del departamento ministerial, y
miembro del Consejo de Ministros.

Esta dirección de la Administración no puede suponer el incumplimiento de los principios que

la Constitución predica de la actuación administrativa:
• Igualdad (14)
• Objetividad de la Administración (103)
• Imparcialidad de los funcionarios (106)

La dirección de la Administración supone una tarea de fijación de objetivos, de establecimiento

de un orden de prioridades entre las actividades administrativas, la previsión de los medios
necesarios para llevar a cabo esas actividades, y la distribución de recursos para su consecución.

- Escalón político
Una de las técnicas usualmente empleadas para asegurar esta dirección de la Administración
es la existencia de un “escalón político”. El escalón político se encargará de transmitir las
directrices gubernamentales y vele por su cumplimiento. La “zona alta” de la Administración
se compone de cargos de designación estrictamente política o nombrados discrecionalmente
por el Gobierno, pero de entre los funcionarios. Los límites entre la “zona política” y la “zona
estrictamente funcionarial” de la Administración son determinados por la legislación ordinaria.

o LA FUNCIÓN EJECUTIVA: LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El contenido de la función ejecutiva podrá ser tan amplio y diverso como las disposiciones
legales prevean: podrá consistir en actividades de mera autorización, de inspección, de
prestación directa de bienes y servicios, de imposición de sanciones, o de cualquier otro tipo
que la ley establezca. La ley podrá determinar que sus preceptos se lleven a la práctica
directamente por el poder público, o que se sigan fórmulas de ejecución indirecta, a través de
concesionarios privados, en cuyo caso el papel del “poder ejecutivo” consistirá en el
otorgamiento de esa concesión. Igualmente, la ley podrá fijar con toda precisión los términos en
que la ejecución de sus preceptos deberá llevarse a cabo, de manera que la actuación del ejecutivo
será estrictamente reglada.

En cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las leyes se refieren específicamente al

Gobierno o al Consejo de Ministros como órgano ejecutor de sus mandatos. Ahora bien, ello
no perjudica el papel fundamental del Gobierno, en cuanto órgano colegiado, en relación con
la función ejecutiva.

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Tema 8: La Administración Pública

o ESTADO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Los poderes del Estado precisan de una serie de medios personales y materiales que les permitan
desarrollar las funciones que les vienen constitucionalmente encomendadas. El instrumento
fundamental a través del cual se llevan a cabo esas funciones y que integra aquellos medios
materiales y personales es la Administración Pública.

La Constitución impone a los poderes públicos, junto a esas funciones clásicas, otras muchas que
pueden resumirse en lo dispuesto por el art. 9.2: “promover las condiciones para que la libertad
y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

En segundo lugar, como ya se ha señalado, la Administración es el instrumento fundamental de

acción del Poder Ejecutivo. Ahora bien, no existe una absoluta equivalencia entre la acción de los
poderes públicos y la acción administrativa. Ello es así porque, en ocasiones, el Estado
encomienda el cumplimiento de ciertas acciones públicas a los particulares a través de diversas
técnicas jurídicas.

o TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

§ Organización territorial y Administración Pública

Por un lado, los poderes centrales del Estado cuentan con una Administración Pública propia
(Administración General del Estado) para el ejercicio de las competencias que el bloque de la
constitucionalidad les reserva. Junto a ésta, cada una de las Comunidades Autónomas cuenta con
su propia organización administrativa para el desarrollo de las competencias que les corresponden
(Administraciones Autonómicas). Pero, además, la Constitución reconoce la autonomía de otros
entes territoriales para la gestión de sus intereses (art. 137 CE; v. Lección 32); pues, bien, cada
uno de esos entes provinciales, municipales, insulares, etc… cuenta, también, con sus respectivos
aparatos administrativos (Administraciones Locales).

La organización de la Administración General del Estado en las unidades territoriales provinciales

y autonómicas da lugar a la Administración Periférica del Estado, dirigida por los Delgados del
Gobierno, en las Comunidades Autónomas, y por los Subdelegados del Gobierno, en las
Provincias (arts. 69 y ss. LRJSP). Esta Administración Periférica no es, en consecuencia, una
Administración autónoma, sino el conjunto de los servicios de la Administración General del
Estado que desarrollan su actuación en ámbitos territoriales infraestatales y, en consecuencia, es
parte de esa Administración General del Estado.

§ Administraciones no territoriales
La gestión de determinados intereses generales, dadas las particularidades de éstos, se lleva a cabo
por entes administrativos de base no territorial que poseen personalidad jurídica propia y que, en
consecuencia, se encuentran formalmente fuera de las organizaciones administrativas
territoriales; sin embargo, estas Administraciones no territoriales están vinculadas de una u otra
manera a las Administraciones territoriales. Dentro de las Administraciones no territoriales, se
distinguen, a su vez, dos grupos principales: entes de base corporativa y entes de base
institucional. Los primeros, Corporaciones Públicas, se caracterizan por tener una estructura
basada en el elemento personal; un ejemplo presente en la Constitución es el de los Colegios
Profesionales (art. 36). El segundo tipo de entes administrativos no territoriales son aquéllos de
naturaleza institucional, Organismos Públicos (art. 88 y ss. LRJSP), y se caracterizan por crearse
para el cumplimiento de un determinado fin público de tipo administrativo (Organismos
autónomos) o empresarial (Entes públicos empresariales). Alguno de los ejemplos puede ser el
Instituto Nacional de la Salud. En consecuencia, existen entes corporativos e institucionales de
naturaleza pública de ámbito estatal, de ámbito autonómico y de ámbito local.

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

2018-2019

Existen determinadas Administraciones sometidas a pocos instrumentos de tutela y control de

Administraciones territoriales y que gozan de una amplia autonomía; es el caso, por ejemplo, el
del Banco de España, el de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, o el del ente público
Radio Televisión Española.

§ Otras Administraciones Públicas

Existen otros entes administrativos ajenos a la organización territorial del Estado, es decir, no
vinculados ni a la Administración del Estado, ni a la Autonómica, ni a la Local. Dentro de este
grupo hay que destacar, en primer lugar, los órganos constitucionales. Si una de las características
de los órganos constitucionales es su completa independencia y autonomía respecto de los demás,
resulta claro que han de contar con un aparato administrativo propio para la gestión de sus asuntos,
que no dependa de ningún otro órgano o administración.

Las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial poseen
un aparato administrativo distinto e independiente del de la Administración del Estado, sometida
al Gobierno. Un ejemplo de Administración particular, independiente del resto de las
Administraciones Públicas, es el de la Administración Electoral. Lo que sucede en al ámbito
estatal también ocurre, salvando todas las diferencias, en el ámbito autonómico; las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas o los órganos de fiscalización similares al Defensor
del Pueblo o al Tribunal de Cuentas, asimismo poseen sus estructuras administrativas propias.

o LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN

§ El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico

El artículo 103.1 concluye señalando que la Administración se encuentra sometida a “la ley y el
Derecho”. En primer lugar, la fórmula del sometimiento de la Administración a la “ley y al
Derecho” significa que está sujeta al ordenamiento jurídico, tratándose de una concreción de la
fórmula general, y más correcta técnicamente, del art. 9.1 de la CE. Lo importante, pues, es
constatar que la Administración actúa sujeta a todo el sistema de fuentes: Constitución, normas
con fuerza de ley, reglamentos, principios generales del derecho, etc… Por otra parte, el art. 103.1
de la CE matiza que el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico es “pleno”;
con ello quiere hacerse referencia a que no existen zonas de actuación inmunes a esa dependencia
del ordenamiento. Problema distinto es el que en cada caso exista una mayor o menor
discrecionalidad para la acción administrativa, pero siempre limitada jurídicamente.

§ Administraciones Públicas y estructura del Estado

Corresponde a los poderes centrales determinar las grandes líneas del régimen jurídico de las
distintas Administraciones, de los funcionarios que en ellas prestan sus servicios y de sus reglas
de actuación.

§ Organización y estructura de las Administraciones Públicas

El Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios constitucionales poseen carácter
general, de forma que se imponen a todas las Administraciones Públicas, sea cual sea su ámbito
territorial, y no sólo a la Administración del Estado.
• Principio de jerarquía
• Principio de descentralización
• Principio de desconcentración
• Principio de coordinación
• Principio de legalidad orgánica

§ Principios relativos a la acción administrativa

• Principio de objetividad
• Principio de eficacia
• Principio de participación del ciudadano
• Principio de responsabilidad de la Administración

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§ El régimen de los funcionarios públicos

Los funcionarios, en cuanto servidores de la Administración y gestores de los intereses generales,
se encuentran sometidos a un régimen jurídico particular legalmente establecido. Por eso, el
Título IV de la CE introduce también algunas reglas generales sobre el estatuto jurídico de los
funcionarios públicos.

La primera de ellas se refiere a las condiciones de acceso a la función pública; dicho acceso debe
someterse a los principios de mérito y capacidad. La segunda regla se trata de una habilitación
constitucional para establecer una regulación especial del régimen de sindicación de los
funcionarios públicos, idea que está también presente en el art. 28.1 de la CE.

la habilitación supone la posibilidad de establecer ciertas reglas especiales sobre el ejercicio del
derecho de sindicación por los funcionarios, pero, a la vez, implica también que éstos son titulares
del derecho de sindicación. En tercer lugar, el art. 103.3 de la CE ordena al legislador regular el
sistema de incompatibilidades de los funcionarios así como las garantías para asegurar su
imparcialidad en el ejercicio de las tareas que legalmente les vienen encomendadas.

Por último dentro de las previsiones constitucionales sobre el régimen de los funcionarios, hay
que destacar que el art. 103.3 de la CE establece la necesidad de que ese régimen jurídico se
determine mediante ley, como una manifestación más del principio de legalidad en materia
administrativa, y sin perjuicio de la posibilidad de que las previsiones legales se complementen y
desarrollen por normas de rango reglamentario.

§ Previsiones sobre determinadas Administraciones Públicas

La Constitución establece también algunas reglas concretas. En el Título VI se alude a la
existencia de una Administración de Justicia como complemento necesario para el ejercicio de la
función jurisdiccional; además, se hace referencia al Ministerio Fiscal, que posee también una
organización administrativa propia.

Por otra parte, como ya se ha señalado, el art. 149.1.18 de la C.E. presupone la existencia de
distintas Administraciones territoriales vinculadas a los diversos entes titulares de autonomía,
cuyas bases de regulación corresponde establecer al Estado. En tercer lugar, existen algunas
previsiones específicas relativas al régimen jurídico de determinados aparatos estatales que deben
cumplir funciones que exigen el establecimiento de ciertas particularidades respecto del régimen
general. Por último, el art. 107 constitucionaliza un órgano administrativo particular como es el
Consejo de Estado.

o EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN

La Administración Pública está sometida a controles de distinta naturaleza, en especial de tipo

político y de tipo jurídico. El control político de la Administración corresponde,
fundamentalmente, a las Cortes Generales.

Centrándonos en el control jurídico de la Administración, éste deriva de su sometimiento al

ordenamiento jurídico en cuanto poder público que es (art. 9.1 CE). Pero, además, ese
sometimiento se encuentra, si cabe, reforzado por la estricta sujeción que la Constitución impone
a la Administración respecto de la ley tanto en su actuación como en su organización (art. 103.1
y 2 CE).

Los controles jurídicos de la Administración pueden diferenciarse en dos grandes grupos:

controles jurisdiccionales y no jurisdiccionales, según estén ejercidos por jueces y tribunales, o
por otro tipo de órganos.

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

2018-2019

§ Controles jurisdiccionales
El art. 106.1 de la CE dispone que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican”. Por lo que respecta a los órganos de control, éste se lleva a cabo, básicamente, por el
orden contencioso-administrativo, formado por órganos especializados ratione materiae dentro
del Poder Judicial para conocer de las pretensiones que se deduzcan respecto de las normas y
actos de cualquier Administración Pública.

Conviene precisar la exigencia legal de agotar los recursos administrativos, interpuestos ante la
propia Administración, antes de acudir a los tribunales (arts. 112 y ss. LPACAP), pero que no
excluye el control de éstos. Todos los actos de las Administraciones Públicas son susceptibles, en
principio, de ser controlados en su adecuación al ordenamiento jurídico, sin que existan ámbitos
de inmunidad exentos de ese control.

- Matizaciones al control jurisdiccional

• No significa que estos actos se adopten de manera totalmente reglada.
• Existe un viejo debate sobre si el control de los tribunales debe extenderse también a
determinados actos del Gobierno conocidos como “actos políticos”. En principio, toda la
actuación de los poderes públicos, incluido el Gobierno, está sometida a la Constitución y al
ordenamiento (art. 9.1 CE), tal y como recuerda el art. 29 de la Ley del Gobierno; ahora bien,
si la Administración debe contar con un margen de discrecionalidad más o menos amplio
según los casos para desarrollar su tarea, ese margen es aún mayor cuando quien actúa es el
Gobierno en el ejercicio de competencias que van más allá de la mera función ejecutiva y
administrativa.

§ Controles no jurisdiccionales
Como complemento de los controles jurisdiccionales necesarios en todo Estado de Derecho, ha
incorporado otros controles de naturaleza no jurisdiccional, buscando una mayor eficacia a la hora
de asegurar el sometimiento de las Administraciones Públicas a la Constitución y al resto del
ordenamiento.

Un ejemplo de ellos es el Defensor del Pueblo, cuya función es defender los derechos consagrados
en el Título Primero de la CE (art. 54 CE), el de las figuras equivalentes existentes en el ámbito
de buena parte de las Comunidades Autónomas, o el de la Agencia de Protección de Datos,
encargada de proteger los derechos del ciudadano frente al uso de la informática y otras técnicas
de tratamiento automatizado de datos

§ Consejo de Estado
El art. 107 de la CE se refiere a esta institución definiéndola como “supremo órgano consultivo
del Gobierno”. Se trata, pues, de un órgano de gran tradición en el panorama institucional,
regulado por la LO 3/80, que realiza una función de tipo consultivo, consistente en la emisión de
dictámenes. Dichos dictámenes, como regla general, no son vinculantes, pese a lo cual el prestigio
de la institución, y la tradicional independencia con que actúa, los dota de un indudable valor en
el mundo jurídico.

Además, puede ser sometido a sus consideración cualquier cuestión que el Gobierno o las
Comunidades Autónomas estimen conveniente. El Consejo de Estado está compuesto por tres
tipos de Consejeros: permanentes, natos y electivos, todos ellos presididos por un Presidente.

§ Tribunal de Cuentas
La Constitución configura al Tribunal de Cuentas como supremo órgano de control contable del
Estado y de todo el sector público (art. 136.1 CE). Su composición, organización y funciones han
sido desarrolladas, como prevé el art. 136.4 CE, por la LO 2/82 del Tribunal de Cuentas.

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El Tribunal de Cuentas presenta, pues, una doble naturaleza, que se manifiesta en su doble
función: por un lado, es un órgano de control contable de la ejecución del Presupuesto por
delegación de las Cortes Generales, y así lo establece el art. 136.2 de la CE al indicar que «ejercerá
sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del
Estado». Por otro lado, se le atribuye jurisdicción propia, relativa al enjuiciamiento contable de
las infracciones o responsabilidades detectadas en las cuentas del Estado y del sector público. El
Tribunal de Cuentas se compone de 12 Consejeros.

La competencia del Tribunal de Cuentas es general para todo el territorio nacional y cubre la
actuación de cualquier Administración, organismo o empresa pública. Ello no ha impedido la
creación de instituciones análogas en algunas Comunidades Autónomas para el control contable
del sector público autonómico, que puede estar sometido, por consiguiente, a una doble instancia
de control de esa naturaleza, sin perjuicio de la posible coordinación entre la institución central y
las autonómicas.

La función de fiscalización contable del Tribunal de Cuentas tiene por objeto, por una parte, el
control del sometimiento de la actividad económico financiera del sector público a los principios
de legalidad, eficiencia y economía. Por otro lado, por delegación de las Cortes Generales, le
compete el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, esto es, el control que sobre
el cumplimiento de cada Presupuesto General del Estado

o LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD

Existen algunas instituciones que poseen un régimen jurídico especial que se justifica por la
función que cumplen. Dentro de estas instituciones destacan, por un lado, las Fuerzas Armadas
y, por otro, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En ellas reposa el monopolio de la fuerza legítima
atribuido al Estado, lo que explica en gran medida que su régimen jurídico-administrativo sea
muy particular y que la propia Constitución se haga eco de ellos en los arts. 8 y 104.

§ Fuerzas Armadas
Cuentan con una estructura fuertemente jerarquizada. Hay que tener presente, además, que los
miembros de las Fuerzas Armadas se encuentran sometidos en el ejercicio de sus funciones a un
régimen penal especial regulado en el Código Penal Militar. En el ámbito meramente sancionador,
en el seno de las Fuerzas Armadas existe también un régimen disciplinario particular, que incluye,
por ejemplo, sanciones consistentes en la privación de libertad, frente a la prohibición impuesta
en este sentido a la Administración Civil (art. 25.3 CE).

Las mayores particularidades constitucionales exigidas por la caracterización de las Fuerzas

Armadas afectan al régimen de disfrute y ejercicio por parte de sus miembros de determinados
derechos fundamentales. Las demás limitaciones vienen impuestas por las Reales Ordenanzas de
las Fuerzas Armadas y otras normas legales: exclusión del ejercicio de derecho de huelga,
limitaciones al derecho de reunión y manifestación, ciertos límites a la libertad de expresión,
etc…

En relación con la estructura de las Fuerzas Armadas hay que destacar que éstas responden al
principio de unidad, estrictamente jerarquizada, y que se traduce en la existencia de un mando
supremo único. En el seno de las Fuerzas Armadas existe una especialización, que encuentra
acogida en la propia Constitución al distinguir los tradicionales tres ejércitos: Ejército de Tierra,
Armada y Ejército del Aire (art. 8).

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ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

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PARTE 4: EL PODER JUDICIAL

Tema 9: El poder judicial y el Ministerio Fiscal

o LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL

§ Concepto
El Estado constitucional se asienta sobre la separación de poderes (Montesquieu). Ello significa
que se reconocen en la actividad estatal ordinaria tres funciones de muy diferente naturaleza:
• Función legislativa: aprobar las leyes
• Función ejecutiva: ejecutar los mandatos contenidos en estas
leyes
• Función judicial: resolver los conflictos que pudieran
suscitarse en la aplicación e interpretación de las leyes.

Esta separación de poderes tiene tres propósitos principales:

• Principio de especialización
• Optimizar la eficacia en la realización de la función
• Evitar la concentración de poderes en un solo punto

Así, el constitucionalismo atribuye cada una de esas tres funciones a diferentes órganos. Así, la
función legislativa se atribuye a los Parlamentos, la ejecutiva al Gobierno, y la judicial al
poder judicial. El poder judicial es el conjunto de órganos que se encarga de resolver, mediante
la aplicación del Derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos o entre éstos y los
poderes públicos.

§ Características del Poder Judicial

- Poder difuso
El poder judicial está compuesto por aquellos órganos que, de acuerdo con la Constitución y las
leyes, tienen atribuida la función jurisdiccional. Es subrayable que la composición del poder
judicial se diferencia de otros poderes del Estado. El poder judicial es un poder difuso, predicable
de todos y cada uno de los órganos judiciales del país cuando ejercen función jurisdiccional. Ello
quiere decir que el ejercicio de esta función es complejo, debido a esa diversidad de órganos.

- Función jurisdiccional
Como señala el art. 117.1. de la CE, “la justicia se administra por jueces y magistrados
integrantes del poder judicial”. Así, la función jurisdiccional es el hecho de administrar justicia
de los integrantes del poder judicial. Por ello, aquellos jueces que actúan en cuanto titulares de
órganos (Ej. Presidentes de Juntas Electorales), que no ejercen la función jurisdiccional (no
administran justicia) no serán integrantes del poder judicial. En consecuencia, los jueces y
magistrados solo serán integrantes del poder judicial cuando administran justicia y no cuando
realizan cualquier otra función legalmente atribuida.

- Poder del Estado: diferencias respecto de la Administración de Justicia

Esta caracterización como poder del Estado es lo que distingue al poder judicial de la
Administración de justicia. La Administración no es un poder del Estado separado del resto de
poderes, sino que se encuentra funcionalmente subordinada al poder judicial, ya que consiste
en un conjunto de medios personales y materiales que se ordenan al mejor cumplimiento del
poder judicial.
• Los medios personales: son un cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de
justicia. Entre ellos figuran los Letrados de la Administración de Justicia (antiguos
secretarios judiciales), el personal administrativo de la oficina judicial, los médicos forenses
y, eventualmente, el personal no funcionarial.
• Los medios materiales: son todos aquellos precisos para el recto cumplimiento de las
funciones judiciales, y su provisión corresponde al Gobierno o a las CCCAA en aquellos
casos en que así lo prevea su Estatuto de Autonomía.

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- Servicio público
En tanto que el poder judicial es plenamente independiente de los otros dos poderes, la
Administración de justicia, como actividad prestacional, se inserta en la responsabilidad que
corresponde al poder ejecutivo por el funcionamiento de los servicios públicos en general. Así,
se considera a la Administración de Justicia como un servicio público. Igualmente, es este doble
carácter de poder del Estado y servicio público el que está en la base de la referencia constitucional
de que los daños causados por error judicial y los que sean consecuencia del funcionamiento
anormal de la Administración de justicia darán lugar a una indemnización por parte del Estado.

o PODER JUDICIAL Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL

§ La unidad jurisdiccional
La unidad jurisdiccional está expresamente recogida en la Constitución en el art. 117.5 de la
CE, que prescribe que “el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y
funcionamiento de los Tribunales”, aclarando que quienes desempeñan dicha función (jueces y
magistrados) formarán un único cuerpo. El reconocimiento constitucional del principio de
unidad jurisdiccional tiene dos consecuencias inmediatas:
• La división territorial del poder operada por la Constitución no afecta al poder judicial:
las Comunidades Autónomas pueden asumir poderes legislativos y ejecutivos, pero el poder
judicial es único en toda España.
• La exclusión de todo tribunal que no esté previamente integrado en la estructura
orgánica del poder judicial: la prohibición de los tribunales especiales, así como de los de
honor y excepción. Igualmente, implica la prohibición (art. 25.3 de la CE) de que la
Administración civil imponga sanciones que, directa o indirectamente, redunden en privación
de libertad.

§ La totalidad de la jurisdicción
El artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial determina que “la jurisdicción se extiende
a todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio español”. La totalidad de la
jurisdicción se proyecta material, personal y territorialmente sin que existan excepciones ni
por razón de la persona (salvo el Rey, que es inviolable) ni por razón de la materia ni por razón
del territorio.

Constitucionalmente, esta totalidad jurisdiccional se ve reflejada en varios artículos como el 24

(tutela judicial efectiva), el 103 (sometimiento de la actuación de la Administración a la ley) o el
106 (principio del control judicial de la potestad reglamentaria y la actuación administrativa).

Los conflictos de competencia entre los órganos judiciales de distintos órdenes jurisdiccionales,
y las cuestiones de competencia entre los que pertenezcan a un mismo orden, se dirimen de
acuerdo con los procedimientos previstos en los artículos 42 a 52 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial.

- Aplicación de las leyes por parte de la actuación administrativa

El alcance total de la jurisdicción se extiende a la aplicación de las leyes
• Art. 106 CE: el control de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento
de ésta a los fines que la justifican.
• Omisión del control de oportunidad: quedan excluidos del ámbito del control jurisdiccional
aquellos actos que, habiendo sido realizados por los órganos competentes de acuerdo con el
procedimiento previsto en las leyes y siendo materialmente concordes con el
ordenamiento sean, sin embargo, susceptibles de distintas valoraciones sobre su
conveniencia u oportunidad.

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§ La exclusividad jurisdiccional
La exclusividad se proyecta en dos sentidos:
• La función jurisdiccional está reservada exclusivamente (art. 117.3. CE) a jueces y
magistrados: sin que nadie sino ellos, ni siquiera el Consejo General del Poder Judicial o el
Ministerio Fiscal, pueda ejercerlo.
• Los jueces y magistrados no pueden realizar más funciones (art. 117.4. CE) que la
jurisdiccional: sólo podrán ejercer las que expresamente les atribuya la ley en garantía de
cualquier derecho.

§ La responsabilidad
Aunque, ejercen un poder de indudable relevancia política, los jueces y magistrados no están
sometidos a ninguna responsabilidad política (sería radicalmente contraria a la inamovilidad).
La única forma de control a que están sometidos es la derivada de los recursos que se
interpongan (cuando proceda legalmente), contra sus resoluciones y ante otros órganos, y ello
no puede acarrear otra consecuencia que la anulación de la resolución recurrida.

Por lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria ésta se contrae a los supuestos de

incumplimiento de sus deberes como jueces. La responsabilidad no alcanza al fondo de las
resoluciones judiciales, pues tal cosa sería incompatible con la independencia.

o LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL JUEZ: INDEPENDENCIA Y LEGITIMIDAD

§ La imparcialidad judicial
El contenido de la función jurisdiccional es resolver los conflictos, para lo
cual se necesita de grandes dosis de imparcialidad. La atribución del poder
jurisdiccional a un poder independiente se realiza para garantizar que la
aplicación del Derecho y la interpretación de las normas corresponde a
alguien que (por ser distinto y ajeno a quien produce las normas básicas
del ordenamiento y a quien las promueve y ejecuta sus contenidos) puede
resolver con imparcialidad. Por lo tanto, la imparcialidad es, pues, el
rasgo fundamental que debe caracterizar el ejercicio de la función
jurisdiccional.

§ Independencia y legitimidad
La independencia significa que los integrantes del poder judicial adoptan sus resoluciones con
arreglo a Derecho, sin que puedan recibir ningún tipo de órdenes, instrucciones o relativas a
los hechos sometidos a juicio, a la norma jurídica a aplicar, al sentido que debe otorgarse a
dicha norma o a la resolución que, en definitiva, cumple adoptar.

- Inmunidad
Por otro lado, la sumisión al imperio de la ley es también, no cabe omitirlo, un recordatorio de
que la independencia del juez se traduce en inmunidad frente a cualesquiera órdenes,
instrucciones o presiones, pero no en una libérrima voluntad personal para juzgar según su
propia conciencia. Así, la sumisión a la ley, al tiempo que excluye toda posible injerencia, incluye
la obligación del juez de sujetarse en el ordenamiento y razonamiento jurídico resolver un
conflicto.

- Independencia absoluta
La independencia judicial es absoluta ya que se extiende frente a todos. La única vía practicable
para corregir la aplicación del Derecho realizada por un órgano judicial es, cuando proceda, la de
los recursos legalmente previstos. El Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan
en caso de amenaza a la independencia judicial pero es lo cierto que tales amenazas solo están
penadas en la actualidad si proceden de funcionario público.

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o EL ESTATUTO DE JUECES Y MAGISTRADOS (NO ES IMPORTANTE)

Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la Constitución ofrece un núcleo de

garantías que constituyen un autentico estatuto del juzgador. Este núcleo de garantías está
contenido en la propia Constitución y se encuentra desarrollado y ampliado en la Ley Orgánica
del Poder Judicial.

§ La inamovilidad
Consiste en que los jueces y magistrados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni
jubilados sino por las causas y con las garantías previstas en la ley. El propósito de esta previsión
es impedir que la actuación de un juez o magistrado pueda acarrearle consecuencia desventajosa
alguna para la posición que ostenta, así como evitar que quien tuviere potestad para ello pudiese
remover de su puesto, o separar de un proceso determinado, a un juez cuyo comportamiento no
le resulte satisfactorio, imponiendo en su lugar a alguien más receptivo a sus deseos. Para ello, la
Constitución dispone que los jueces no podrán ser removidos de sus puestos (salvo con el
consentimiento del afectado) sino por las causas legalmente previstas.

En sustancia, tales causas se reconducen, además de la renuncia, a la pérdida de la nacionalidad,

la sanción administrativa, la condena penal o el proceso encaminado a su imposición, la
incapacidad y la jubilación. La regulación de la carrera profesional de jueces y magistrados está,
también, presidida por el propósito de asegurar la independencia judicial, evitando que órganos
ajenos al poder judicial puedan condicionar dicha carrera profesional y, por tanto, puedan inclinar
en su favor la posición de jueces y magistrados. A tal efecto, en España la carrera profesional de
la judicatura está reglada en un altísimo porcentaje de puestos; en otros casos, en los que el
nombramiento es discrecional, la potestad al respecto corresponde al Consejo General del Poder
Judicial. Se impide, con ello, que el ejecutivo pueda influir en la carrera y, por tanto, en la obligada
imparcialidad de los juzgadores.

§ Limitaciones y prohibiciones
El estatuto de los jueces y magistrados incorpora, pues, no pocas garantías positivas: la
independencia, la inamovilidad y la sustracción al ejecutivo de toda potestad sancionadora o de
toda facultad sobre las situaciones administrativas y sobre la carrera profesional son algunas de
ellas.

El estatuto de éste incluye, forzosamente, medidas negativas o limitaciones de las facultades que
el ordenamiento reconoce a la mayoría de los ciudadanos. Algunas de estas facultades afectan,
incluso, a derechos fundamentales. Así, los jueces y magistrados tienen constitucionalmente
vedado pertenecer a partidos políticos o sindicatos (art. 127.1 CE). El fin de esta previsión
constitucional es garantizar la apariencia de imparcialidad del juzgador: obviamente, ni la
Constitución ni nadie puede impedir que un Juez tenga su correspondiente ideología política; pero
sí puede evitar la expresión pública que de esa ideología política supone la afiliación a un partido
político o sindicato.

Con el mismo objetivo de preservar la imagen de imparcialidad del juzgador, limitaciones en el

ejercicio de otros derechos fundamentales como las libertades de expresión, reunión o huelga.
Así, tienen prohibido dirigir críticas, felicitaciones o censuras a los poderes públicos, no pueden
concurrir, como tales miembros del poder judicial, a reuniones públicas que no tengan carácter
judicial, y no pueden, en las elecciones, tomar más parte que la de emitir su voto.

Se establece que no podrán desempeñar, mientras se hallen en activo, otros cargos públicos (art.
127.1 CE). Y el legislador orgánico ha desarrollado el precepto constitucional vetando a jueces y
magistrados prácticamente todas las actividades ajenas a la propia función jurisdiccional: los
miembros del poder judicial no pueden desempeñar cargo alguno, por designación o por elección,
en ningún órgano estatal ni en las empresas, entidades y organismos de ellos dependientes;
tampoco pueden aceptar ningún empleo o profesión retribuidos, ni ejercer actividades
mercantiles, ni de asesoramiento.

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o LA ESTRUCTURA DEL PODER JUDICIAL (NO ES IMPORTANTE)

La estructura del poder judicial se delinea de conformidad con tres criterios concurrentes y
diferentes: el de la materia del conflicto a resolver, el territorial y el jerárquico. El criterio material
supone la división de la jurisdicción en cuatro grandes órdenes jurisdiccionales distintos, civil,
penal, contencioso-administrativo y social, aun cuando la jurisdicción siga siendo única (art. 9
LOPJ). El criterio organizativo material, debe sin embargo, ser completado, señalando que,
además de esos cuatro órdenes existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo Militar y existe,
también, una serie de juzgados (así, Juzgados de Menores, de Vigilancia Penitenciaria o de
Violencia contra la mujer) especializados en las materias que se corresponden con su nombre. Por
otra parte, hay que tener en cuenta que el Consejo General del Poder Judicial puede acordar —
art. 98.1 LOPJ— que algunos juzgados se ocupen en exclusiva de determinadas clases de asuntos.
Esta previsión puede dar lugar a órganos especializados en, por ejemplo, asuntos de familia,
hipotecarios o mercantiles.

El criterio territorial se traduce en la división del territorio nacional en distintas zonas. Así, y de
acuerdo con el artículo 30 de la LOPJ, el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales,
en municipios, partidos judiciales, provincias y Comunidades Autónomas, a lo que habría que
añadir la totalidad del territorio nacional, sobre el que ostentan jurisdicción dos órganos judiciales,
el Tribunal Supremo (art. 123.1 CE y 53 LOPJ) y la Audiencia Nacional (art. 62 LOPJ). Como
se observará, las divisiones geográficas judiciales coinciden con las administrativas en todos los
casos menos en uno: el partido judicial, que es una unidad territorial organizativa utilizada
exclusivamente por el poder judicial y que está compuesto por uno o varios municipios limítrofes
pertenecientes a una misma provincia
De conformidad con el criterio territorial, a cada uno de los ámbitos territoriales le corresponde
un órgano específico, de suerte que los municipios que no son capitales de partidos judiciales
cuentan con un Juzgado de Paz. Todas las Comunidades Autónomas, por su parte, cuentan con
un Tribunal Superior de Justicia. La sede de los Tribunales Superiores de Justicia no coincide con
la capitalidad de la CCAA.

El criterio jerárquico, por último, se corresponde con el geográfico, en el sentido de que un ámbito
territorial más extenso y superpuesto implica un mayor nivel jerárquico. Por otro lado, los órganos
judiciales pueden ser, según el número de titulares que los atiendan, unipersonales o colegiados.
Puede observarse, sin embargo, que la independencia judicial vacía de contenido la noción de
jerarquía: ésta se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y, en su caso, en la
posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos inferiores, siempre
a través de un recurso legalmente procedente, sin que sea posible, como ya se dijo, que los órganos
superiores cursen a los inferiores instrucciones sobre la interpretación o aplicación de las normas
—art. 12 LOPJ. Esta función, por tanto, no se corresponde en realidad con el ejercicio de jerarquía
alguna, sino con el de la función jurisdiccional cuando se tiene atribuida la competencia de
examinar los recursos interpuestos contra las resoluciones de otros órganos.

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o EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL: CGPJ

§ El Consejo General del Poder Judicial

La Constitución diseña un órgano específico de gobierno del poder judicial, el Consejo General
del Poder Judicial.

- Composición
Por lo que se refiere a su composición, la Constitución señala que el CGPJ tendrá 21 miembros,
y prescribe que 12 de ellos deben ser elegidos “entre jueces y magistrados de todas las categorías
en los términos que establezca una Ley Orgánica”.
• 12 vocales: elegidos a partes iguales por las dos Cámaras parlamentarias
de entre candidatos propuestos por Asociaciones judiciales o por 25 jueces
o magistrados. Esta designación debe respetar una proporción entre
magistrados provenientes del Tribunal Supremo y otros magistrados.
• 8 vocales: deben ser designados entre juristas de reconocida competencia
con más de 15 años de ejercicio de su profesión.

- Independencia
La imposibilidad de remover a los miembros del CGPJ antes de la conclusión de su mandato,
que dura 5 años, y la prohibición de que sean reelegidos persiguen eliminar toda posible
influencia sobre ellos, con independencia de su extracción parlamentaria, lógicamente
condicionada por la existencia de mayorías y minorías.

- Presidente del Tribunal Supremo

Los 20 vocales del CGPJ eligen por mayoría de 3/5 al Presidente del Tribunal Supremo. La
LOPJ exige ciertos requisitos que debe reunir:
• Sea elegido entre miembros de la carrera judicial con la categoría de Magistrados del
Tribunal Supremo: que reúnan las condiciones exigidas para ser Presidente de Sala del
mismo,
• Sea elegido entre juristas de reconocida competencia: con más de 25 años de antigüedad
en la carrera o en el ejercicio de la profesión.

El presidente del Tribunal Supremo preside a su vez el CGPJ y es el único miembro que puede
ser reelegido por una sola vez.

§ Funciones
La Constitución atribuya al CGPJ las funciones relacionadas con el poder judicial “en materia
de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”.
• Selección, formación y perfeccionamiento de jueces y magistrados.
• Nombramientos de jueces y magistrados.
• Ascensos de los jueces y magistrados: el régimen de ascensos es estrictamente reglado en
no pocos tramos de la carrera judicial, que se resuelven por concurso a favor de quienes
ostentan mejor puesto en el escalafón. Existen, sin embargo, ciertos puestos, como los de
magistrado del Tribunal Supremo o Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia o
de Audiencias Provinciales, que son ocupados por quiénes, reuniendo los requisitos
legalmente exigidos, sean designados por el CGPJ.
• La inspección y vigilancia de los juzgados y tribunales: se orienta a comprobar y controlar
el funcionamiento de la Administración de justicia.
• Competencias relativas a situaciones administrativas de jueces y magistrados
• Potestad disciplinaria para las sanciones de mayor gravedad: es el único órgano
competente para imponer a los integrantes del poder judicial las sanciones de traslado
forzoso, suspensión y separación. La LOPJ prevé, a tales efectos, las faltas y las sanciones
correlativas, que oscilan desde la advertencia a la separación del servicio. Estas actuaciones
deben realizarlas el Pleno del CGPJ, y para las demás son competentes la Comisión
Disciplinaria del propio órgano.

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- Responsabilidad política del CGPJ

El Consejo General del Poder Judicial no es políticamente responsable de su gestión. Así, sus
miembros (Presidente incluido) no pueden ser removidos de su cargo antes de la finalización
de su mandato. Por lo tanto, ningún órgano puede, por tanto, exigirles responsabilidad política.
El Consejo General del Poder Judicial está, sin embargo, sometido a un cierto control por parte
de las Cortes Generales, a las que debe elevar anualmente una Memoria sobre el estado,
actividades y funcionamiento del propio Consejo y de los juzgados y tribunales. Las Cámaras
pueden debatir la Memoria, solicitar la comparecencia del Tribunal Supremo y del Consejo
General del Poder Judicial y, en su caso, adoptar resoluciones al respecto.

§ Otros órganos de Gobierno

El poder judicial cuenta con otros órganos de gobierno, unipersonales y pluripersonales están
subordinados al mismo. La diferencia es que mientras el CGPJ es un órgano de gobierno ajeno
a los órganos judiciales gobernados (el CGPJ no es poder judicial, toda vez que no ejerce
función jurisdiccional alguna), los otros órganos mencionados pertenecen a cada uno de los
correspondientes órganos judiciales. Son, por lo tanto, órganos de gobierno interno, integrados
por componentes elegidos por los jueces y magistrados, y que ostentan competencias
encaminadas a garantizar el mejor funcionamiento de los órganos judiciales que
corresponden.

Como órganos pluripersonales, se configuran las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo, de
la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. Por último, la estructura de
gobierno del poder judicial se completa, también, con órganos unipersonales, que son los
Presidentes de los Tribunales y Audiencias y los jueces decanos.

o EL MINISTERIO FISCAL

§ Configuración constitucional
El Ministerio Fiscal no forma parte del poder judicial, lo cual se determina de las funciones
que constitucionalmente (124.1 CE) tiene atribuidas. Así, las funciones del Ministerio Fiscal
son: promover la Justicia en defensa de la legalidad, los derechos fundamentales y el interés
público del juzgado. La forma ordinaria de desarrollar esta función es el ejercicio de la acusación
en el proceso penal.

El Ministerio Fiscal ejerce su función por medio de “órganos propios” (distintas fiscalías
distribuidas geográficamente o creadas para litigar con ciertos órganos del Estado como el TC
o las Fiscalías Especiales) . Además, el Ministerio Fiscal actúa conforme a dos principios:
• Principios de unidad de actuación: es característico de la organización administrativa, y
es inferible de las características que el artículo 103 de la CE predica respecto de la
Administración Pública.
• Principio de dependencia jerárquica: se plasma en la obligación de respetar y cumplir las
órdenes e instrucciones emanadas de los superiores y, en primer lugar, del Fiscal General
del Estado. El superior jerárquico más alto y principal del Ministerio Fiscal es el Fiscal
General del Estado y a él están subordinados los demás fiscales jefes. El Fiscal General es
nombrado por el Gobierno.

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El Ministerio Fiscal al ocuparse principalmente de la política criminal (ministerio del interior,

Gobierno), su labor depende de la coordinación entre el Gobierno y el propio Ministerio Fiscal.
Por otra parte, la no dependencia del Ministerio Fiscal respecto del Gobierno se ve asegurada
por la inamovilidad del Fiscal General del Estado durante un mandato de cuatro años, salvo
causas tasadas de remoción.

Además, la Constitución contempla los principios de legalidad e imparcialidad como requisitos

esenciales basados en el Estado de Derecho y en el deber de actuación de los poderes públicos.
Estos principios se ven claramente reflejados en el derecho de oposición, esto es, la posibilidad
con la que cuentan los fiscales de oponerse razonadamente a las órdenes o instrucciones
procedentes de un superior jerárquico que considere contrarias a las leyes.

§ Fiscal General del Estado

La estructura organizativa del Ministerio Fiscal es de carácter jerárquico. Está coronada por el
Fiscal General del Estado, nombrado (una vez oído el Consejo General del Poder Judicial) por
el Gobierno. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal añade que el nombramiento debe recaer
en un jurista de reconocido prestigio con más de 15 años de ejercicio efectivo de la profesión.

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PARTE 5: LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

Tema 10: Principios Generales de la Organización territorial del Estado

o LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO

La solución que la Constitución dio al dilema territorial del Estado se encuentra en

el art. 2 en el que se afirma: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble
unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y
reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones
que la integran y la solidaridad entre ellas”.

De este artículo 2 se concluyen dos principios:

• Autonomía: se reconoce respecto de las “nacionalidades y regiones” con cierta capacidad
de autogobierno. El artículo 137 CE confirma esta característica determinando que “el
Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas”,
los cuales gozan de autonomía para gestionar sus intereses. Por lo tanto, la autonomía se
garantiza en los distintos niveles de la organización político-administrativa del Estado. Sin
embargo, el grado de autonomía no es igual en todos los niveles, dividiéndose en dos
principalmente:
• Autonomía local: ayuntamientos y entes locales.
• Autonomía de las nacionalidades y regiones: principalmente de las Comunidades
Autónomas.
• Unidad: el reconocimiento mismo de la autonomía supone que ésta tiene un carácter
limitado puesto que la autonomía solo puede predicarse respecto de un poder más amplio,
al cual pertenece: el Estado. En consecuencia, sólo donde haya unidad podrá reconocerse
la autonomía. Por esta misma teoría, el Tribunal Constitucional afirma que el único sujeto
soberano es el pueblo español.

§ Principio dispositivo de la autonomía

El constituyente, en vez de escoger uno de los modelos tradicionales de forma territorial
descentralizada del Estado (Estado federal o Estado regional) ha seguido otro camino, que se
caracteriza, básicamente, por evitar la definición de la forma de Estado, dejando abierto el
sistema de concreción de la organización territorial del Estado.

El art. 2 de la CE, concibe la autonomía de nacionalidades y regiones como un “derecho”, y,

como tal, puede ejercitarse o no (principio dispositivo de la autonomía). El ejercicio del derecho
de autonomía se encuentra ampliamente regulado y limitado (formal y materialmente).

§ Proceso de descentralización
El proceso de descentralización se ha llevado a cabo a través, sobre todo, de la aprobación de
los Estatutos de Autonomía. El proceso de descentralización territorial tiene dos grandes
características o ideas:
- El proceso no ha concluido: puede aumentarse el margen de autonomía sin tener que
modificar la Constitución.
- No se ha definido constitucionalmente la forma territorial del Estado: la estructura
territorial del Estado no encaja en ninguna de las categorías tradicionales del Derecho
Público. El modelo español utiliza técnicas tanto del federalismo tradicional como del
Estado regional. Sin embargo, podría definirse el modelo territorial español como “el Estado
de las Autonomías”.

Art. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
137 Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

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o LA AUTONOMÍA LOCAL

§ Concepto
- Reconocimiento constitucional
El art. 137 de la CE reconoce la autonomía de municipios y provincias, confirmándose dicha
autonomía en los arts. 140 y 141, respectivamente. La propia Constitución reconoce también la
existencia de administraciones propias para la islas (art. 141.4) e, incluso, la posibilidad de que
se creen entidades supramunicipales distintas de la provincia (art. 141.3).

- Características
• Carácter administrativo: es el elemento que caracteriza a las
autonomías locales para diferenciarse de las autonomías de
nacionalidades y regiones, las cuales poseen un carácter más político.
Sin embargo, ello no significa que la autonomía local no posea un
carácter político ya que sus autoridades (alcaldes, concejales, etc.)
cuentan con legitimación democrática directa.
• Menor autonomía: la autonomía de nacionalidades y regiones es
mucho más amplia: gozan de más competencias y tienen un mayor
régimen jurídico-político.
• Competencias ejecutivas y reglamentarias: los entes locales no gozan de competencias
legislativas. Sin embargo, las Comunidades Autónomas uniprovinciales (Navarra, la Rioja
o Cantabria) sí gozan de las competencias típicas de ambos entes (legislativas en cuanto a
CCCAA y ejecutivas y reglamentarias en cuanto a provincia).
• País Vasco: cuentan con una organización interna peculiar, la cual viene reflejada en la
Disposición Adicional 1ª CE, por la cual los llamados Territorios Históricos (Vizcaya,
Álava y Guipúzcoa) cuentan con un régimen particular de competencias (incluso
legislativas tal y como permite el Estatuto de Autonomía del País Vasco).
• Legislación ordinaria: mientras las competencias de las CCAA vienen marcadas por los
Estatutos de Autonomía y la propia Constitución, la autonomía local se establece por la
legislación ordinaria (7/85 reguladora de las Bases de Régimen Local) y por el artículo
149.1.18 CE.

§ Las bases constitucionales de la administración local

- La autonomía local como garantía institucional
La Constitución establece una garantía institucional para determinados entes locales. Esos entes,
como ya se ha visto, son los municipios (art. 137 CE), las provincias (art. 141 CE) y las islas
(art. 141.4. CE).

- El contenido de la autonomía local

Las competencias que corresponden a los entes locales se regulan en la legislación ordinaria,
tanto estatal como de las Comunidades Autónomas puesto que éstas tienen asumidas
competencias sobre régimen local. La Constitución se limita a señalar que los entes locales
gozan de autonomía “para la gestión de sus respectivos intereses” (art. 137 CE). Además, España
ha ratificado la Carta Europea de la Autonomía Local, un convenio que ofrece contenidos
concretos para determinar el alcance de la autonomía local.

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y
división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales
Art. habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras
141
Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y
Art. administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales
serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma
140
establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en
las que proceda el régimen del concejo abierto.

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2018-2019

- Organización
La Constitución establece normas en relación con la organización de los entes locales. En este
campo, a su vez, hay que diferenciar la regulación fijada respecto de cada tipo de ente:
• Municipios: el art. 140 de la CE señala como órgano de gobierno y administración de los
municipios a los Ayuntamientos. A su vez, dentro de éstos, prevé la existencia de un doble
régimen jurídico. Asimismo, el sistema electoral municipal es muy similar al general.
- Régimen de “concejo abierto”: es una fórmula de democracia directa, con cierto
arraigo en determinadas zonas del país, consistente en que el gobierno municipal se
desarrolla directamente por la asamblea de vecinos del municipio, bajo la dirección de
un Alcalde.
- Régimen común de gobierno municipal: es el del Ayuntamiento el cual está
compuesto por Alcalde y Concejales. Los Concejales deben ser elegidos mediante
sufragio universal, libre, directo y secreto por los vecinos del municipio. Por su parte,
el Alcalde puede ser elegido bien por los propios vecinos, bien por los Concejales.
- Provincias. la Constitución además de garantizar su existencia, se limita a establecer ciertas
reglas generales.
- Sólo las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden modificar los límites de las
provincias.
- La Diputación Provincial se encarga de la organización político administrativa. Están
formadas por un Presidente y por un número de Diputados Provinciales que varía según
el número de residentes de cada provincia. Los Diputados Provinciales son elegidos por
los Concejales de los Ayuntamientos de la provincia.
- En las Comunidades Autónomas uniprovinciales la Diputación Provincial no existe,
ejerciendo la Comunidad Autónoma sus competencias y evitando, así, una duplicidad de
aparatos administrativos innecesaria
• Islas: el art. 141.4 de la CE garantiza también la organización propia de las islas que
componen los archipiélagos balear y canario a través de los Consejos y Cabildos
insulares.
• Otros entes locales: la Constitución se limita a reconocer la posibilidad de que existan otros
entes locales supramunicipales distintos de la provincia (art. 141.3), de naturaleza
comarcal, cuya regulación corresponde a las Comunidades Autónomas. Asimismo, existen
también entes locales inframunicipales, que responden, por lo general, a las necesidades
administrativas de núcleos de población separados unos de otros.
• Ciudades de Ceuta y Melilla: que poseen un régimen jurídico peculiar establecido por sus
Estatutos de Autonomía que las configuran como ciudades autónomas, pero no como
Comunidades Autónomas.

- Régimen económico
El art. 142 de la CE fija los siguientes principios:
- Haciendas Locales: han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de las
funciones que el ordenamiento les otorga.
- Tres fuentes de financiación fundamentales: tributos propios, participación en los
tributos de la Comunidad Autónoma correspondiente y participación en los tributos del
Estado.

- La garantía de la autonomía local

La configuración legal de la autonomía local ha hecho que la tutela de dicha autonomía se
confiera, tradicionalmente, a los tribunales ordinarios y, en concreto, al orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Sin embargo, dicha garantía se ha reforzado a través de la creación
mediante una reforma de la LOTC, del “conflicto en defensa de la autonomía local”, el cual
permite a los entes locales acudir ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía
frente a la acción del legislador estatal o autonómico.

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o LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES Y REGIONES

El elemento central de la configuración territorial del Estado realizada por la Constitución es el

reconocimiento del derecho a la autonomía de “nacionalidades y regiones” que hace el art. 2
y que se concreta en el Capítulo III del Título VIII.

§ La autonomía como derecho: principio dispositivo

La autonomía es un derecho que, como tal, podía ejercitarse o no. En otras palabras, la
Constitución considera la autonomía como una posibilidad y no como una imposición. No
obstante, las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de
la aprobación de los respectivos Estatutos de Autonomía. Se ha producido una
“generalización” del proceso autonómico llegando hoy en día a 17 Comunidades Autónomas y
2 Ciudades Autónomas.

• Titularidad
La Constitución se refiere a un doble tipo de titular del derecho: las nacionalidades y las
regiones. Así, se pretende es dejar constancia de la existencia de determinadas zonas del
territorio cuya autonomía encuentra sus fundamentos en una exigencia de autogobierno
vinculada a las particularidades culturales, históricas, geográficas, etc., que se han concretado,
incluso, en la existencia de una cierta conciencia nacional.

El art. 143.1 de la CE cita una serie de criterios para determinar cuáles son esas nacionalidades
y regiones: “provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica”.

§ Características
• Carácter político: la autonomía de las nacionalidades y regiones se diferencia de la
autonomía local por el contenido político que posee. Esa naturaleza política significa la
capacidad que posen de trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que
caen en el ámbito de sus competencias. Así, cuentan con potestades legislativas.
• Autonomía como poder limitado: la autonomía para que exista, debe incardinarse dentro de
la unidad del Estado. La autonomía de las nacionalidades y regiones queda
constitucionalmente limitada por dos vías:
- Límites competenciales: la Constitución establece
las competencias que corresponden a los poderes
centrales del Estado y que no pueden ser asumidas
por las CCAA (art. 149 CE). La Constitución
establece el marco competencial que pueden asumir
las CCAA por medio de sus EEAA.
- Principios generales del Estado: esos principios
son los de solidaridad, igualdad de las CCAA,
igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos y unidad económica (STC
247/2007).
• Contenido heterogéneo: la propia Constitución diferenció dos tipos de Comunidades
Autónomas según el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de
establecimiento del Estado de las Autonomías. La falta de homogeneidad en el contenido de
la autonomía deriva también del principio dispositivo que la inspira. Sin embargo, los Pactos
Autonómicos suscritos en 1981 y en 1992 introdujeron una cierta homogeneidad en las
competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Además, existen determinadas
circunstancias que introducen particularidades en ciertas Comunidades. Esas
particularidades son los denominados “hechos diferenciales”, algunos de los cuales son
fácilmente identificables: lenguas propias, derechos históricos, estructura insular, etc…

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§ Los principios de articulación del Estado de las autonomías

- Solidaridad
El art. 2 de la CE, hace una referencia a la solidaridad que debe existir entre nacionalidades y
regiones; por su parte, el art. 138.1 de la CE concreta su finalidad: velar “por el establecimiento
de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”.
• Reciprocidad: la solidaridad exige que todos los poderes públicos actúen sabiendo que son
partes integrantes de una unidad (Estado) que tiene unos intereses únicos y comunes.
Pero también como parte integrante de esa unidad, cada parte debe actuar también en función
de sus propios intereses, los cuales deben ser complementarios a los intereses del Estado.
• Deberes constitucionales: el Tribunal Constitucional ha constatado tres deberes
constitucionales a consecuencia del principio general de la solidaridad:
- Deber de auxilio recíproco
- Deber de apoyo
- Lealtad constitucional
• Instrumento constitucional: la propia Constitución ha creado un instrumento cuya finalidad
básica es hacer efectivo el principio de solidaridad en una dimensión económica. El art. 150.2
CE considera el Fondo de Compensación como una herramienta constitucional con el
objetivo de corregir desequilibrios económicos entre territorios y cumplir el principio de
solidaridad.

- Igualdad en las Comunidades Autónomas

La igualdad en las Comunidades Autónomas (art. 138.2 CE) implica la existencia de una idéntica
consideración político-institucional de las Comunidades Autónomas.

- Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos

Este principio resulta plenamente coherente con lo que es el Estado social y democrático de
Derecho (art. 1.1 de la CE). La unidad que el Estado representa tiene que traducirse,
necesariamente, en la igualdad de derechos y obligaciones de todos los ciudadanos, cualquiera
que sea la zona del territorio nacional. La igualdad predicada de los ciudadanos tiene una doble
dimensión:
• Mismo status jurídico de todos los ciudadanos: corresponde al Estado regular las
condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE).
• Igualdad y uniformidad son dos ideas distintas: en un Estado descentralizado pretender
garantizar una total uniformidad entre los individuos sería tanto como negar la autonomía.

- Unidad económica
Ningún precepto constitucional formula este principio como tal, si bien su existencia se deduce
de varios, y, en especial, del art. 139.2 (“ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa
o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la
libre circulación de bienes en todo el territorio nacional”). Este principio se ha concretado por
la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. La unidad del Estado
tiene, desde los orígenes de esta forma de organización política, una de sus manifestaciones
básicas en la existencia de una unidad económica, tanto en su dimensión interna (eliminación
de fronteras interiores), como externa (existencia de fronteras económicas únicas, acción
económica internacional unitaria, etc…).

El principio de unidad económica se proyecta sobre el reparto de competencias en materia

económica. Pero, además de presidir el reparto de competencias, el principio actúa como un límite
al ejercicio de las competencias tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas,
evitando así que pueda quedar desvirtuado o anulado.

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o LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

§ Contenido
Tal y como lo define el art. 147 CE, el Estatuto de Autonomía tiene como objetivo servir de
sustento fundamental a la creación, organización y atribución de competencias para la
Comunidad Autónoma.
• Creación: el ejercicio del derecho de acceso a la autonomía nace con el Estatuto de
Autonomía. Como manifestación de este carácter de carta de nacimiento de la Comunidad
Autónoma que posee el Estatuto de Autonomía, el art. 147.2 de la CE exige que en el mismo
se establezca lo siguiente: su denominación (nombre; de acuerdo con lo que mejor se
corresponda a su identidad histórica) y la delimitación del territorio.
• Organización: el Estatutos de Autonomía es la herramienta encargada de trazar las líneas
organizativas de la Comunidad Autónoma. Existe una absoluta libertad para determinar en
cada Estatuto estos extremos básicos de la organización de la Comunidad Autónoma ya que
la autonomía implica autoorganización. Además, deben de fijarse las sedes de las
instituciones por medio del Estatuto de Autonomía.
ü Ej. En el Estatuto del País Vasco se indica que el Parlamento Vasco estará ubicado en
Vitoria.
• Asunción de competencias: el Estatuto se encargar de contener “las competencias asumidas
dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas”.
• Otros contenidos: todos los Estatutos han superado el contenido mínimo incorporando
preceptos sobre distintas materias de diversa naturaleza que se han considerado de especial
importancia.

§ Naturaleza del Estatuto de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica que posee una doble dimensión.
• Norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma: constituye la base y
fundamento del correspondiente ordenamiento jurídico autonómico.
• Norma jurídica que forma parte del ordenamiento jurídico estatal

- Características
• Sometimiento constitucional: de la Constitución deriva su legitimidad jurídica. El Estatuto
de Autonomía no puede vulnerar la Constitución, estando, pues, sometido a los instrumentos
ordinarios de control de constitucionalidad.
• Aprobación por Ley Orgánica: solo pueden ser reformados por otra ley orgánica. Esta
particular naturaleza ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional, rechazándose
expresamente que normas estatales puedan modificar los Estatutos de Autonomía en las
materias que éstos deben regular (STC 31/2010, caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
• Preferencia sobre el resto de normas autonómicas: los Estatutos de Autonomía, en cuanto
norma básica que son de sus respectivos ordenamientos territoriales, se imponen sobre el
resto de las normas que de éstos forman parte. Las leyes y demás normas y actos
autonómicos deben respetar el correspondiente Estatuto.

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o ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

La doble naturaleza de normas estatales y autonómicas de los Estatutos se refleja también en la

reforma de los mismos.

§ Elaboración de los Estatutos de Autonomía

En el momento de elaborarse la Constitución se previeron dos tipos de regímenes autonómicos
según pudiera accederse o no al máximo de autonomía de forma inmediata (“vía rápida” y “vía
lenta”). En consecuencia, se establecieron también dos tipos básicos de procedimientos para
ejercer el derecho a la autonomía:
• El sistema ordinario: para aquellas CCAA que accedieran a la autonomía por la vía lenta.
• El sistema extraordinario: para los que accedieron a la autonomía por la vía rápida.

Dentro de cada uno de esos procedimientos se introdujeron ciertas reglas especiales atendiendo
a particularidades de algunos territorios o en previsión de posibles disfunciones que pudieran
producirse en el proceso de descentralización.
• El acceso a la autonomía de “vía lenta” (art. 143 CE): a pesar de considerar que no poseía
identidad regional histórica, las Cortes Generales autorizaron su constitución como
Comunidad Autónoma dadas sus particularidades, en especial albergar la capital del Estado.
• El acceso a la autonomía de la “vía rápida” (art. 151 CE): este procedimiento se encuentra
simplificado para “los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente
proyectos de Estatuto de Autonomía”, lo cual había sucedido durante la Segunda República
en lo que hoy son las Comunidades Autónomas “históricas”. Estas CCAA históricas fueron
las de Cataluña, Galicia y País Vasco, que, en consecuencia, vieron facilitado su acceso a
la autonomía.
• El procedimiento especial de Navarra: esta Comunidad Autónoma, en cuanto territorio
foral, se acogió a la Disposición Adicional Primera, la misma a la que se acogieron las
CCAA históricas. Así, Navarra en lugar de elaborar un Estatuto de Autonomía, procedió a
actualizar su régimen foral mediante la aprobación de la LORAFNA 13/82.
• Ceuta y Melilla: las LLOO 1 y 2/95 han aprobado, respectivamente, los Estatutos de
Autonomía para Ceuta y Melilla. Hay que señalar que la autonomía reconocida a estas
ciudades es cualitativamente distinta de la que poseen las Comunidades Autónomas,
situándose entre éstas y la autonomía de los entes locales. El Tribunal Constitucional ha
confirmado que Ceuta y Melilla no son Comunidades Autónomas, sino ciudades
autonómicas.

El resultado final del proceso de construcción del Estado de las Autonomías ha sido que todo el
territorio español se ha organizado en 17 Comunidades Autónomas y 2 ciudades autonómicas.

§ Reforma de los Estatutos de Autonomía

La Constitución (art. 147.3 CE) ha determinado que la reforma de los Estatutos de Autonomía
debe ser realizada por aprobación de Ley Orgánica de reforma del EEAA. Por lo tanto, es labor
de las Cortes Generales tanto la aprobación como la reforma del Estatuto. Esa reserva de ley
conlleva una mayoría razonable en el Congreso de los Diputados, mayoría absoluta. La
iniciativa de propuesta de reforma es de doble dimensión:
• Órganos autonómicos: Consejo de Gobierno y Asambleas Legislativas (parlamentos)
Autonómicas.
• Órganos estatales: Cortes Generales

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La Constitución (art. 152.2) establece un requisito adicional para su reforma: la aprobación de

ésta por referéndum en el correspondiente ámbito territorial. El problema de la reforma de
los Estatutos de Autonomía se conecta con la ampliación de las competencias de las
Comunidades Autónomas. Sin embargo, la reforma de los Estatutos puede ir más allá de los
aspectos competenciales, afectando a cualquier otro de sus contenidos (tales como aspectos
institucionales). Mayor intensidad han tenido las reformas iniciadas a partir de 2006, que han
modificado profundamente parte de éstos tanto en aspectos competenciales como en otros
contenidos, derogando y sustituyendo, incluso, alguno de los Estatutos de Autonomía originarios.

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Tema 11: Distribución de competencias entre Estado y CCAA

o LÍNEAS GENERALES DEL REPARTO COMPETENCIAL

El Estado de las Autonomías aparece como el resultado del reconocimiento de la variedad de

los pueblos de España, y de la voluntad, proclamada en el preámbulo de la Constitución, de
proteger “sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”. Por ello, la Constitución establece,
como principio general (art. 143) la presencia de “características históricas, culturales y
económicas comunes”, y la “entidad regional histórica” como fundamento y justificación de la
autonomía política.

Las Comunidades Autónomas son pues entidades históricas y

culturales con entidad propia. La garantía de esa entidad requiere la
habilitación de dos tipos de técnicas jurídicas:
• Reparto competencial: asunción de competencias para la
protección de sus propios intereses
• Sistema institucional: tiene como objetivo ejercer esas
competencias.

En líneas generales se lleva a cabo el reparto competencial mediante:

• Consecuencia del principio dispositivo: no viene fijado de una vez y por todas en la
Constitución, sino que se deja que cada Comunidad Autónoma, en su Estatuto de
Autonomía, asuma las competencias de que va a disponer. Ello en principio supone, como
también se señaló, la posible existencia de diferencias competenciales, entre Comunidades
Autónomas. A día de hoy tales diferencias se ven cada vez más reducidas.
• Competencias estatales: vienen enumeradas en la Constitución.
• Competencias autonómicas: serán las que cada una de ellas asuma en su correspondiente
Estatuto.
• Transferencia de competencias: mediante leyes específicas, previstas en el artículo 150
CE, podrán transferirse a las Comunidades Autónomas competencias adicionales.
• La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonomía corresponderá al Estado: el Estado será competente en todo aquello no asumido
por los Estatutos de las Comunidades Autónomas. Las competencias de éstas serán pues
competencias de atribución, esto es, las específica y explícitamente enumeradas en los
Estatutos o en las leyes de transferencia.

o EL REPARTO COMPETENCIAL: COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS

En el modelo constitucional español la función jurisdiccional queda reservada al Estado. Este

hecho no excluye la posibilidad de que las CCAA asuman competencias en relación con aspectos
administrativos de la organización de los servicios judiciales. Por lo tanto, las funciones
públicas que se reparten entre las instancias centrales y las autonómicas son las de tipo
legislativo (qué órganos elaboran las leyes) y ejecutivo (qué órganos llevan a cabo su ejecución).
Así, caben tres tipos de competencias:
• Competencias exclusivas del Estado: materias reservadas íntegramente a la competencia
estatal, tanto de naturaleza legislativa como administrativa.
• Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas: materias que los Estatutos de
Autonomía reservan íntegramente a la competencia de las respectivas Comunidades
Autónomas.
• Competencias compartidas: hay un gran número de materias de gran relevancia que pueden
ser bien transferidas a aquellas CCAA que lo deseen o bien compartirlas con el Estado
central. En gran parte, la complejidad del sistema autonómico resulta de esta compartición,
que puede asumir formas muy diversas: reparto de funciones (legislativa al Estado,
ejecutiva a las Comunidades Autónomas) bien en una división de atribuciones incluso
dentro de la misma función.

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o COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO: CARACTERÍSTICAS

La Constitución no precisa las competencias de las CCAA y remite su enumeración a los

Estatutos de Autonomía de cada CCAA. Así, éstos deberán contener “las competencias
asumidas dentro del marco establecido en la Constitución”. En consecuencia del principio de
disponibilidad a favor de las CCAA, cada una de ellas puede decidir sobre su nivel
competencial. Sin embargo, esta disponibilidad no es absoluta. Por ello, la Constitución
establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones quedará, en todo
caso, atribuido a las instituciones centrales del Estado: las competencias exclusivas del Estado.
• Art. 149.1 CE: establece una amplia enumeración de competencias exclusivas estatales. Se
establece un límite competencial a la asunción por parte de los EEAA. En algunas de ellas la
reserva estatal es total o completa, sin que quepa intervención alguna de los poderes de las
Comunidades Autónomas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la atribución de
competencias al Estado deja un amplio margen de actuación a las Comunidades
Autónomas.

• Materias indisponibles: quedan fuera de la disponibilidad autonómica en virtud de otros

mandatos constitucionales. Así ocurre, por ejemplo, respecto de aquellas materias
reservadas a ley orgánica, el caso del régimen electoral general, del estatuto de jueces,
magistrados y personal de la Administración de justicia, etc. Igualmente, la Constitución
atribuye en exclusiva al Estado la “planificación económica general” y la potestad para
establecer tributos mediante ley (pese a que las CCAA y las entidades locales puedan
establecer también sus propios tributos).

o COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LAS CCAA

• Estatutos de Autonomía: las competencias correspondientes a cada Comunidad Autónoma

serán las incluidas en los respectivos Estatutos de Autonomía.
• Competencias de atribución: las funciones no asumidas expresamente por el Estatuto de
Autonomía se entenderán que siguen incluidas en el ámbito competencial estatal.
• Imágenes invertidas: para ampliar al máximo el ámbito competencial de cada Comunidad
Autónoma, los Estatutos de Autonomía han tendido a configurarse como “imágenes
invertidas” del artículo 149.1 de la CE, incluyendo en su texto todas las competencias no
reservadas expresamente al Estado por ese artículo. Esta tendencia se ha reflejado
claramente en las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonomía.
• Competencias exclusivas: los Estatutos de Autonomía asumen listas de competencias que
definen como exclusivas. Estas competencias exclusivas suponen la asunción por las
Comunidades Autónomas de todas las funciones (legislativa, reglamentaria, ejecutiva)
sobre una materia determinada. Todas las Comunidades Autónomas han asumido
competencias no sólo de tipo administrativo, sino también legislativas y ejecutivas. Esta
decisión en favor de la asunción de competencias legislativas, tiene dos consecuencias de
interés.
- Las Comunidades Autónomas pueden dictar normas de igual rango que las leyes
estatales, de manera que no quedarán jerárquicamente sometidas a éstas: las normas
de las Comunidades Autónomas con rango legislativo estarán sometidas únicamente a la
Constitución y a los Estatutos de Autonomía.
- Las normas con rango de ley no quedarán sometidas a la jurisdicción contencioso-
administrativa, sino únicamente a la jurisdicción constitucional.

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o COMPETENCIAS COMPARTIDAS

§ Legislación y ejecución
Hay muchas materias que son compartidas por las autoridades estatales y por las autonómicas,
distribuyéndose las diversas funciones públicas sobre dicha materia (legislativa, reglamentaria,
administrativa) entre Estado y Comunidades Autónomas. Estas competencias compartidas
surgen a consecuencia de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía no se reserven en
exclusiva las competencias sobre esas materias, sino solamente alguna o algunas de ellas. Así,
estas competencias compartidas son las que mayores dificultades y conflictos crean.

Los tipos de competencias compartidas son muy diversos pero el supuesto más frecuente es
aquel en el que el Estado asume las competencias legislativas sobe una materia, dejando a las
CCAA la posibilidad de asumir en sus Estatutos competencias de otra índole como la
reglamentaria o la ejecutiva. Se han producido conflictos constitucionales sobre si la norma
reglamentaria debe considerarse como actos ejecutivos o legislativos. El Tribunal Constitucional
ha respondido a tal cuestión distinguiendo varios tipos de reglamentos:
• Reglamentos de organización de los servicios administrativos: competencia de las CCAA.
Función ejecutiva.
• Reglamentos de funcionamiento de los servicios administrativos: competencia de las
CCAA. Función ejecutiva.
• Reglamentos de desarrollo y complemento normativo a las normas jurídicas ordinarias:
son consideradas como función legislativa y por lo tanto son competencia del Estado.
Función legislativa.

§ Bases y desarrollo
En determinados supuestos, la reserva en favor del Estado no se refiere a toda la función
legislativa, sino sólo a la denominada legislación básica. En estas ocasiones, la compartición
competencial se produce en cuanto, correspondiendo al Estado la competencia para dictar
normas básicas, las Comunidades Autónomas han asumido la competencia para dictar normas
legales de desarrollo.

Han surgido numerosos conflictos por la falta de denominación y de limitación tanto de las
leyes básicas como las de desarrollo (ni la CE ni los EEAA definen qué es lo básico ni qué es lo
no básico; lo de desarrollo). Por ello, la jurisprudencia constitucional haya centrado su atención
en gran parte en precisar qué debe entenderse por “bases” y por “desarrollo legislativo”.
Características:
• Interés general estatal: la reserva en favor del Estado de la legislación básica deriva de la
exigencia de un tratamiento normativo común, por existir un interés general superior al
interés de cada Comunidad Autónoma, por el que debe velar el Estado. En todo caso, las
leyes básicas estatales deberán dejar un ámbito suficiente para que las Comunidades
Autónomas puedan elaborar su propia normativa de desarrollo.
• La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas: el legislador estatal
puede también ejercer competencias ejecutivas cuando afecten a materias que deben, por sus
características, ser centralizadas.
ü Ej. Autorización estatal del empleo de sustancias aditivas (colorantes, conservantes, etc)
en productos destinados al consumo humano.
• Las bases como competencia horizontal del Estado: la reserva al Estado de las “bases” de
una materia puede por tanto extenderse tanto a funciones legislativas como ejecutivas
respecto de una materia determinada. Ello tiene especial importancia en aquellos casos en
que el artículo 149.1 formula este tipo de reserva competencial en tales términos.
ü Ej. el artículo 149.1.13 de la CE reserva al Estado las “bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica”.

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• Bases con rango de ley: las bases deben tener rango de ley. El TC así lo ha venido exigiendo
en los requisitos formales necesarios para realizar una Ley de Bases, con posterior desarrollo
autonómico. La propia ley básica ha de definir expresamente el alcance de todas sus
normas, para que la CCAA pueda conocer cuál es el marco normativo al que debe sujetarse
para generar la Ley de desarrollo.
• Regulación por el Gobierno: sólo excepcionalmente será posible que el Gobierno pueda
regular por Decreto aspectos básicos de una materia cuando esa regulación resulte
completamente indispensable para garantizar el fin perseguido por la reserva competencial al
Estado.

§ Otros supuestos de compartición de competencias

Se trata de aquellos casos en los que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas
se hace depender de los términos que establezca una ley estatal, sin relacionar esa dependencia
con el carácter “básico” de la Ley del Estado.
ü Ej. La posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas “en la forma en
que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley
orgánica”.

o EL DESARROLLO DEL PROCESO AUTONÓMICO POR LOS ESTATUTOS

El desarrollo del proceso autonómico previsto en la Constitución podría sintetizarse afirmando

que las Comunidades Autónomas, en sus respectivos Estatutos, han procurado maximizar su
nivel de competencias.
• Materias exclusivas CCAA: las CCAA han procurado llevar a cabo una asunción
exhaustiva de las mismas.
• Materias compartidas: en las que caben competencias tanto estatales como de las
Comunidades Autónomas los Estatutos han tratado de llenar todos los huecos
competenciales disponibles. Esto lo han realizado bien enumerando expresamente las
competencias que podían asumir, bien utilizando las que se han podido denominar cláusulas
sweeping o “de barrido” consistentes en prever que la Comunidad asume competencia
plena en todo aquello que no corresponda al Estado.

Las diversas ampliaciones competenciales han supuesto una considerable reducción de las
diferencias entre Comunidades “de autonomía plena” y “de autonomía limitada”. No obstante,
es aún diferenciable cierta diversidad competencial entre ellas. Por el momento cabe destacar
varios motivos que explican las diferencias que subsisten entre Comunidades Autónomas en
cuanto a las competencias asumidas:
• Permanecen fuera de las competencias de varias Comunidades Autónomas “de
autonomía limitada” algunas materias por la complejidad y coste que suponen.
ü Ej. Policía autonómica
• Competencias para Comunidades con ciertas condiciones históricas: tal es el caso de las
competencias en materia de Derecho civil. Sólo podrán asumir competencias al respecto
aquellos territorios que hubiesen tenido un Derecho Civil histórico.
ü Ej. Derecho Foral Navarra
• Derechos históricos: la Disposición Adicional 1ª implica también la existencia de una
diferenciación competencial, en cuanto se garantizan los “derechos históricos” de los
territorios forales (País Vasco y Navarra).
• Hecho diferencial lingüístico: el artículo 3 de la Constitución, tras establecer el carácter del
castellano como lengua oficial del Estado, prevé que “las demás lenguas españolas serán
también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos”.
Ello supone una posibilidad de asunción competencial, obviamente sólo abierta a
Comunidades con lengua propia distinta del castellano, que incide en materias tan
importantes como educación o medios de comunicación.

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Tema 12: Organización de las Comunidades Autónomas

o LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL INTERNA DE LAS CCAA

El sistema constitucional de distribución competencial permite a las Comunidades Autónomas

asumir diversas potestades en relación con su organización territorial interna, esto es, en
relación con la estructuración de su territorio en entidades locales de ámbito infrautonómico,
en la delimitación de las mismas, disposiciones relativas a su organización y atribución de
competencias. En otras palabras, el campo de la Administración local queda también abierto a
la actuación de las Comunidades Autónomas. De hecho, todos los Estatutos de Autonomía han
asumido competencias en este respecto.

Se trata de una materia compartida en la que corresponden competencias también a las propias
entidades locales, a las que la Constitución garantiza un margen propio de autonomía. Como
consecuencia, los poderes de las Comunidades Autónomas en este campo se encuentran
sometidos a dos tipos de límites:
• Las garantías constitucionales en favor de la Administración local como límite: la
Constitución prevé una doble serie de garantías respecto de las entidades locales: la
protección constitucional de la existencia de las Entidades Locales y la protección de un
ámbito de autonomía propio (organizativo y funcional). Estas garantías son efectivas tanto
frente al Estado como a las Comunidades Autónomas, que encuentran así un límite a su
actuación. La Constitución extiende esta garantía a los municipios (art. 147) y también a las
provincias (art. 141).
• Competencias reservadas al Estado: la atribución expresa al Estado de una reserva
competencial, a la que se refiere el art. 149.1.18 de la CE implican otro límite a los poderes
de las CCAA.

§ Competencias autonómicas
La Constitución permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias en materia de
organización territorial. El art. 149.1.18, como se ha dicho, reserva al Estado, únicamente la
fijación de las bases relativas a la Administración local, de forma que las Comunidades
Autónomas, dentro de las previsiones de los Estatutos, podrán ejercer sus competencias dentro de
esas bases. Estas competencias dependerán del nivel de autonomía asumido: pero, así y todo,
se dan una serie de características comunes.
• Establecimiento circunscripciones territoriales propias (art. 152 CE): mediante la
agrupación de territorios limítrofes. Los Estatutos de Autonomía, en consecuencia, han
previsto la asunción competencial relativa a la creación de divisiones comarcales, que en
varios casos se han traducido ya en leyes autonómicas al respecto.
• Ámbito de actuación en materia local: relativo a la alteración de los términos municipales,
y la asunción de funciones en esta materia según la legislación estatal al respecto. Todas las
Comunidades Autónomas han asumido competencias dentro de estos términos, y desde la
perspectiva estatal, la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985
ha establecido el marco de actuación de las competencias autonómicas.
• Asunción competencial sobre un conjunto de materias específicas (salud, transportes,
etc.): respecto de las cuales cabe tanto que la Comunidad Autónoma actúe directamente
mediante sus propios órganos administrativos como que prefiera dar participación a los
entes locales, llevando a cabo así una descentralización de segundo grado. Así, queda,
dentro del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas encomendar la gestión de
estas materias a entidades locales, como técnica de distribución interna de competencia,
delegando en la Administración local (Ayuntamientos o Diputaciones) la gestión de
competencias autonómicas, como vía más ágil que la creación de una Administración
autonómica propia.

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§ Organización territorial y territorios forales

La Disposición Adicional Primera de la Constitución establece que “la Constitución ampara y
respeta los derechos históricos de los territorios forales”, lo cual viene a afectar a dos
Comunidades Autónomas, País Vasco y Navarra. Se trata de territorios que históricamente
han disfrutado de un régimen jurídico-público propio que se ha traducido en peculiaridades en
su organización y competencias. Al aprobarse la Constitución, el respeto de esos derechos
históricos ha supuesto alterar las previsiones generales de reparto competencial en dos
aspectos:
• Ampliación de competencias: los Estatutos de Autonomía pueden actualizar el régimen
foral, esto es, incorporar a las competencias abiertas por la Constitución a las
Comunidades Autónomas competencias adicionales, ejercidas históricamente. La
“foralidad” supone así un plus competencial frente al resto de las Comunidades Autónomas.
• Limitación a los poderes autonómicos en el caso del País Vasco: los territorios forales se
han identificado con provincias concretas (Navarra, Guipúzcoa, Álava, Vizcaya) de manera
que la garantía constitucional se proyecta también en favor de esos territorios (territorios
históricos) y no sólo en favor de la Comunidad Autónoma. Por eso, en el caso del País Vasco,
si bien corresponde al Estatuto de Autonomía actualizar el régimen foral (esto es,
trasladar a competencias reconocidas y garantizadas la foralidad histórica) ello ha de
hacerse respetando un ámbito competencial propio de cada territorio histórico. Ello ha
dado lugar a la peculiar estructura, de tipo semi-confederal, de la Comunidad Autónoma
del País Vasco: la Comunidad tiene un ámbito competencial protegido frente al Estado,
pero a su vez, los territorios históricos tienen su ámbito competencial propio, protegido
constitucionalmente frente a la misma Comunidad Autónoma.

o LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS CCAA (IMPORTANTE)

La Constitución, en su artículo 156.1, reconoce la autonomía financiera de las Comunidades

Autónomas “para el desarrollo y ejecución de sus competencias”, lo que implica un poder de
autodisposición sobre los recursos necesarios para una efectiva asunción de las competencias
previstas en sus Estatutos. En principio, la “autonomía financiera” debe entenderse como la
capacidad de disposición con respecto a las fuentes de ingresos (esencialmente, autonomía
tributaria) por una parte y con la capacidad de disposición en relación con el gasto (autonomía
presupuestaria).

§ Control del Estado (art. 157 CE): coordinación y solidaridad

La Constitución prevé (en el mismo artículo 156.1) que la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas deberá realizarse “con arreglo a los principios de coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. Esta previsión aparece
evidentemente justificada, tanto por razones de coordinación económica como para evitar que
se produzcan diferencias profundas entre la calidad y cantidad de los servicios públicos de las
distintas Comunidades Autónomas, dependiendo de su nivel de riqueza, así como entre la carga
tributaria que los ciudadanos deben soportar. Como consecuencia, se establece en la Constitución
un mecanismo para asegurar la coordinación y solidaridad, tanto desde la perspectiva de la
regulación de los ingresos de las Comunidades Autónomas, y su autonomía tributaria, como en
la regulación del gasto. En efecto, la Constitución, en su artículo 157, prevé un instrumento para
la coordinación de las competencias financieras desde la perspectiva de los ingresos.

§ Ley Orgánica de Financiación de las CCAA

Estas líneas directivas se establecieron muy tempranamente dentro del proceso de desarrollo del
Estado de las Autonomías, mediante la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas. Esta ley representa un elemento constitutivo del bloque de la constitucionalidad
en materia financiera, y es una de las leyes a que se refiere el la LOTC como canon de
constitucionalidad, al “delimitar las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades
Autónomas”. Se ha podido, así, hablar de un sistema LOFCA «de financiación de las
Comunidades Autónomas», sistema completado por los Acuerdos entre los principales actores
políticos (Gobierno y oposición) de 31 de julio de 1981, así como por diversos acuerdos
posteriores, relativos a los criterios de financiación de las Comunidades Autónomas.

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o EL SISTEMA GENERAL DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA (IMPORTANTE)

§ Ingresos de las CCAA

El art. 157.1 de la Constitución enumera un conjunto de fuentes de ingresos de las Comunidades
Autónomas que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones
públicas. De acuerdo con la LOFCA, y la práctica autonómica, algunas fuentes han cobrado una
importancia destacada, mientras que otras apenas se han utilizado; y consecuencia de ello ha
sido un sistema que acentúa la vinculación o dependencia financiera de las Comunidades
Autónomas con respecto al Estado.

1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en
los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos
Art. Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
157
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de
su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente
apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración
financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

Por ello, son más importantes los elementos de unión que los de separación financiera. Las
Comunidades Autónomas han venido a integrarse en el sistema tributario estatal. Ello se debe
a que, en la práctica, las vías relevantes para la obtención de ingresos por parte de las
Comunidades Autónomas han sido aquéllas que suponen una participación en los ingresos del
Estado, acentuándose así el elemento de unión en el sistema. Tales vías pueden enumerarse como
sigue:
• Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado: aquellos tributos que, habiendo sido
establecidos por una ley estatal, se destinan a las Comunidades Autónomas, que incluso
pueden disponer de determinadas competencias normativas que pueden afectar a su
régimen. Como resultado, se han cedido a las Comunidades Autónomas, total o parcialmente,
el rendimiento, y en ocasiones la regulación, de un conjunto de impuestos, como, entre
otros, el Impuesto sobre el Patrimonio.
• Participación en los ingresos del Estado: para la gran mayoría de las Comunidades
Autónomas, un porcentaje destacado de sus ingresos viene constituido por la participación
en los ingresos del Estado que suponen las transferencias efectuadas por éste en sus
Presupuestos Generales. Uno de los puntos más discutidos y de más difícil resolución en el
sistema de financiación consiste en determinar los criterios según los cuales se fijarán los
porcentajes de participación de cada Comunidad Autónoma en los fondos destinados a
la financiación de éstas. La Constitución, en su artículo 158, prevé que la asignación a las
Comunidades Autónomas deberá cubrir y garantizar un nivel mínimo en la prestación de los
servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Este nivel mínimo se
configura así como una base irrenunciable, a partir de la cual podrán construirse sistemas
de características muy distintas.
• Fondo de Compensación Interterritorial: este fondo viene más ampliamente descrito como
un conjunto específico de recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios
económicos territoriales y a hacer efectivo el principio de solidaridad.
• Otras fuentes de financiación: resultan menos relevantes las posibilidades ofrecidas por la
Constitución a las Comunidades Autónomas para que obtengan recursos propios:
- Rendimientos procedentes del patrimonio de las Comunidades Autónomas así como
los ingresos de Derecho privado (157.1.d) y los procedentes de las operaciones de
crédito (157.1. e).
- Aumento de la presión impositiva: creación por la Comunidad Autónoma de “sus
propios impuestos, tasas y contribuciones especiales”. También se posibilita el recargo
sobre impuestos estatales.

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§ Potestad de gasto
Por lo que se refiere a los gastos de las Comunidades Autónomas, la LOFCA contiene también
las previsiones básicas de su régimen presupuestario:
• Carácter anual de los presupuestos
• Incluir en los presupuestos todos los gastos e ingresos correspondientes a dicha CCAA.
• Realizar los presupuestos de una forma homogénea a los PGE para facilitar su consolidación
en tales
• Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas quedarán bajo el control del Tribunal de
Cuentas

§ El sistema de convenios
La garantía institucional de los regímenes forales históricos, recogida en la Disposición
Adicional 1ª afecta también al régimen fiscal de las Comunidades del País Vasco y Navarra.
Recogiendo la práctica seguida con respecto a Navarra y las provincias vascas, desde el siglo
pasado, los correspondientes Estatutos han venido a consolidar un sistema financiero propio,
denominado sistema de concierto en el caso vasco (Ley 12/81) y sistema de convenio en el caso
navarro (ley 28/90).

La base del sistema reside en la formalización de un acuerdo con el Estado, aprobado por ley
estatal, acuerdo que permite que los antiguos territorios forales (Navarra, provincias vascas)
establezcan un sistema tributario propio, distinto del vigente en el resto del Estado,
contribuyendo con un cupo prefijado y renovable, a los cargos comunes del Estado.

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Tema 13: Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos

o RELACIONES ENTRE LOS ORDENAMIENTOS ESTATAL Y AUTONÓMICOS

En los orígenes de los Estados territorialmente compuestos (sobre todo en el caso del federalismo
norteamericano) pudo partirse de que las esferas propias del poder central y de los poderes
territoriales eran totalmente independientes, y separadas unas de otras, (dual federalism). Tal
concepción, sin embargo, no ha podido mantenerse ni teórica ni prácticamente, en las
circunstancias de los modernos Estados compuestos, ni, más específicamente en el Estado de
las Autonomías previsto en la Constitución española, y ello por varias causas:
• La creación de Comunidades Autónomas ha dado lugar a la aparición de ordenamientos
autonómicos, que versan sobre las materias sobre las que los respectivos Estatutos han
asumido competencias. Pero, esos ordenamientos se han ido creando de forma gradual, de
manera que mientras se completan son necesarias normas supletorias que eviten vacíos e
incertidumbres. Se establece así una relación de supletoriedad entre los ordenamientos
autonómicos y el ordenamiento estatal, consagrada en el art. 149.3 de la CE.
• La interconexión entre todos los aspectos de la vida social: prácticamente cualquier
actividad pública de alguna importancia incida en una amplia diversidad de ámbitos
sociales y económicos, y trascienda las fronteras territoriales de las Comunidades
Autónomas. Son, pues, necesarias, la integración y coordinación entre las normativas estatal
y autonómica. Ello da lugar a una compleja red de relaciones entre esos ordenamientos,
relaciones que se ven inspiradas esencialmente por tres principios:

§ Principio de supletoriedad
El principio de supletoriedad previsto en el art. 149.3 de la CE viene a resolver el problema de
las lagunas normativas en los ordenamientos autonómicos: “el Derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas”. Ahora bien, como ha manifestado
repetidamente el Tribunal Constitucional, esta cláusula no supone una habilitación ilimitada
para que el legislador estatal pueda emitir normas sobre materias ajenas a su competencia.

El Estado podrá dictar normas en las materias sobre las que ostenta competencias, y esas normas
podrán tener, en defecto de normas autonómicas aplicables, carácter supletorio. Pero, no
podrá dictar normas exclusivamente para llenar supuestos vacíos del Derecho autonómico,
en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

§ Principio de competencia: problemas

En el Estado autonómico, a diferencia del Estado centralizado, las relaciones entre los diferentes
sistemas normativos no se basan en el principio de jerarquía, sino en el principio de
competencia porque la ley estatal no sería superior jerárquicamente a la ley autonómica, ya que
cada una de ellas sería el vértice de su propia pirámide jerárquica normativa en su ámbito de
competencia.

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La presencia de intereses suprautonómicos viene a unirse a la necesidad de llevar a cabo una

coordinación e integración de la acción de las diversas Comunidades Autónomas por parte de
los poderes centrales del Estado, dada la inevitable influencia que la acción de cada ente
territorial tiene sobre los demás. Ello supone una posición de supremacía de la ley estatal
respecto de los ordenamientos autonómicos.

§ Posición preeminente de los poderes estatales

Esa posición de los “poderes centrales” del Estado se traduce claramente en la distribución
constitucional de competencias. La existencia de competencias compartidas entre el Estado y
Comunidades Autónomas (funciones diversas sobre un mismo sector de la realidad social), da
lugar al establecimiento de complejas relaciones (del tipo de bases/desarrollo o de potestad
legislativa/potestad ejecutiva), junto con otras derivadas de títulos estatales como la
coordinación o la inspección estatal prevista en algunos Estatutos.

Por ello, esas relaciones se basan en una posición de preeminencia de los poderes estatales en
cuanto a la fijación de directrices o marcos globales, y en la verificación de su cumplimiento.
Pero, además, la Constitución prevé la prevalencia, en casos específicos, del Derecho estatal
sobre el autonómico: el art. 149.3 establece que las normas del Estado “prevalecerán en caso
de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas”.

- Compatibilidad con la garantía de la autonomía

La posición preeminente de los poderes centrales no es incompatible con la garantía
constitucional de la autonomía, pues esa posición preeminente no se produce en forma
indiferenciada en todas las materias, sino en supuestos específicamente expresados en la
Constitución. Ya se ha hecho referencia a las potestades del Estado para establecer “bases” o
“legislación básica” a que deben ajustarse las competencias autonómicas.

Pero, además, la Constitución confiere potestades a los órganos centrales del Estado para, en
determinados supuestos, redefinir el mismo reparto competencial, bien ampliando las
competencias de las Comunidades Autónomas (caso de los apartados 1 y 2 del artículo 150 CE)
bien reduciéndolas o “armonizándolas” (caso del art. 150.3 CE).

- Relaciones entre el ordenamiento estatal y autonómico

A la vista de lo indicado, cabe señalar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y
autonómico:
• Relaciones basadas en la posición preeminente de los poderes estatales: pueden ampliar o
reducir el ámbito competencial autonómico (150 CE).
• Relaciones basadas en unas perspectivas de paridad o igualdad de status: se trata de
aquellas relaciones voluntariamente asumidas, de cooperación o colaboración.
• Las relaciones interordinamentales se plantean como discrepancias abiertas en cuanto a
la extensión y modo de ejercicio de las respectivas competencias. Nos hallamos, en este caso,
ante relaciones conflictuales, que pueden hallar una solución jurisdiccional o
extrajurisdiccional.

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o LA AMPLIACIÓN COMPETENCIAL

La posición constitucional preeminente de los órganos centrales del Estado les permite alterar
el reparto competencial estatutario, en los supuestos constitucionalmente previstos, ampliando
el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, unilateralmente, mediante dos
procedimientos:
• Atribución de potestades legislativas al margen de los Estatutos, dentro del marco de la
ley estatal (150.1)
• Transferencia o delegación de competencias estatales (150.2)

§ El supuesto del artículo 150.1 CE: Leyes Marco

El art. 150.1 CE prevé que la atribución competencial resultante de los Estatutos de Autonomía
puede verse alterada unilateralmente por el Estado, en beneficio de las Comunidades
Autónomas mediante la atribución a éstas de competencias legislativas en materias
pertenecientes a la titularidad estatal, esto es, no asumidas por los respectivos Estatutos de
Autonomía.

La delegación legislativa en la que se fundamentan las Leyes Marco, no son en blanco, ya que el
Estado puede controlar la legislación autonómica a través de una ley estatal que establezca los
límites o directrices sobre las que se debe desarrollar la legislación autonómica. Características:
• La atribución habrá de realizarse por las Cortes Generales mediante ley ordinaria (mayoría
simple).
• Corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley marco.
• Les corresponde también fijar una modalidad de control de las mismas Cortes sobre la
legislación autonómica en cuestión, el cual deberá realizarse “sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales”.
• El Estado podrá, de la misma manera que puede ceder la competencia, romper el acuerdo
de delegación legislativa.
• Trata generalmente la gestión de tributos tales como el IVA o el IRPF.

- Diferencias entre Leyes Marco y Leyes Básicas

§ El supuesto del artículo 150.2 CE: Leyes Orgánicas de Transferencia o delegación

El art.150.2 CE, que permite la transferencia o delegación mediante Ley Orgánica de
“facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación”. Se trata de Leyes Orgánicas que deben especificar
qué se transfiere y los medios financieros. Esta previsión ha sido considerada, en ocasiones, como
la fórmula idónea para desarrollar y ampliar el Estado de las Autonomías, sin recurrir a la
complicada reforma estatutaria.

La vía formal diseñada por la Constitución para esta transferencia es la ley orgánica, que, como
es lógico, es revisable o alterable por una ley posterior. Es controlable (además de por el TC),
por quién las transfiere, el Congreso de los Diputados, previo dictamen del Consejo de Estado.

En los casos en que se han empleado las Leyes de Transferencia o

Delegación (especialmente para Canarias y Valencia), se ha reservado
expresamente al Gobierno la posibilidad de suspender la transferencia o
delegación efectuada. Ahora bien, el Gobierno deberá dar cuenta de ello a
las Cortes Generales, quienes resolverán sobre si debe revocarse o no
definitivamente la ampliación competencial acordada.

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- Diferencias entre Leyes Marco y Leyes de transferencia o delegación

§ Leyes de armonización: artículo 150.3 CE

Dentro de las posibilidades de alteración unilateral por parte del Estado del reparto competencial
cabe incluir también las previsiones (de carácter restrictivo de las competencias autonómicas)
art. 150.3. Se establece aquí la facultad estatal de armonizar las disposiciones normativas de
las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas,
cuando así lo exija el interés general.
• Establecimiento de un marco forzoso en que determinadas disposiciones autónomas deben
integrarse. No privan a las Comunidades Autónomas de sus competencias (realmente sí
lo hacen), sino que modulan u ordenan su ejercicio, sometiéndolas a unos principios o
directrices comunes.
• Este tipo de leyes viene legitimado por exigencias del interés general. La armonización se
configura, por tanto, como una vía excepcional, sólo justificada cuando no existen vías
alternativas (así, las competencias estatales relativas a la emisión de bases, o la
coordinación).
• Requisitos formales: la Constitución establece un sistema sumamente rígido para la
aprobación de las leyes de armonización, exigiendo la apreciación de su necesidad por la
mayoría absoluta de ambas Cámaras. Por otra parte, la Ley 12/83, del Proceso
Autonómico, exige que, antes de la aprobación por el Gobierno de un proyecto de ley de
armonización, deberá oírse a las Comunidades Autónomas.
• Finalmente, la armonización podrá referirse tanto a normas ya emitidas, como a normas
eventualmente por emitir (armonización previa).

- Inconstitucionalidad de las Leyes de Armonización

Sólo han sido utilizadas una vez y fueron declaradas inconstitucionales (carácter excepcional).
Es la fuente del Derecho más parecida al artículo 155. Rige el principio de competencia de las
CCAA (bien las exclusivas bien las compartidas). El término armonizar (acomodar, igualar,
equiparar) deja a las claras cuál va a ser la naturaleza de la ley.
ü Si tienen sólo 7 CCAA competencias en prisiones, armonizar implica igualar, por lo que se
trata que o bien tengan todas las CCAA competencias en prisiones o bien no lo tenga
ninguna.

El TC determinó:
• No podía ser una Ley Orgánica, a pesar de que el 150.3 hable de mayorías absolutas.
• No le corresponde a ninguna ley limitar el derecho de autonomía. El acceso a la
autonomía es de libre disposición. No es posible obligar a las CCAA a que acepten
determinadas competencias.

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o LAS COMPETENCIAS DE COORDINACIÓN

La actuación conjunta del Estado y las Comunidades Autónomas constituye una exigencia
cotidiana, para el buen funcionamiento de los poderes públicos. Por este motivo, y junto a las
fórmulas de alteración del reparto de competencias, la Constitución y los Estatutos prevén
sistemas, dentro del mapa competencial ordinario, para que se produzca una relación integrada
entre los diversos niveles territoriales. Algunas de esas fórmulas se configuran como atribuidas,
en forma unilateral, a los poderes centrales: tal sería el caso de la potestad de coordinación.

En otros supuestos, las fórmulas de relación sólo serán posibles mediante acuerdo de los
afectados: tales serían diversas fórmulas de colaboración, como los convenios “horizontales”
(entre Comunidades Autónomas) o “verticales” (entre Estado y Comunidades Autónomas). En la
práctica, es frecuente que los términos coordinación, colaboración y cooperación se empleen
indistintamente.

§ Coordinación
En la Constitución se configura de dos formas distintas:
• Principio que debe inspirar la organización y funcionamiento de todas las AP: tal sería
el sentido con que se emplea el término en el art. 103.1 de la CE.
• Competencia atribuida al Estado: en relación con las competencias de las Comunidades
Autónomas, el sentido constitucional del término “principio de coordinación” incide en las
correspondientes competencias asumidas por los Estatutos. Así, el apartado 13 del art.
149.1 atribuye al Estado la “coordinación de la planificación general de la actividad
económica”, el apartado 15 la “coordinación general de la investigación científica y técnica”
o el 16 la “coordinación general de la sanidad”.

El término “coordinación” ha sido definido como una fórmula de fijación de mecanismos para
la integración en un sistema nacional de los múltiples subsistemas autonómicos. El
establecimiento de mecanismos de integración significa la determinación unilateral por el Estado
de técnicas que hagan posible una homogeneidad mínima, pese a la existencia de diversas
competencias sobre una misma materia (sanidad, investigación, economía, hacienda). Pueden
señalarse algunas características comunes:
• Competencia estatal: ejercitable sin necesidad de acuerdo o convenio con las Comunidades
Autónomas.
• Al incidir sobre las competencias de las CCAA, debe venir prevista constitucionalmente.
• La coordinación incide en las competencias de las Comunidades Autónomas, que deberán
sujetarse a las directrices coordinadoras estatales. La potestad de coordinación no es un
cheque en blanco en favor del Estado, sino un poder encaminado exclusivamente a la
“integración de los subsistemas” y no a la desaparición de éstos.

o RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE ESTADO Y CCAA

Junto a la coordinación, se ha venido configurando un tipo de relaciones entre Estado y

Comunidades Autónomas en que ambos entes aparecen situados en posición paritaria, de
forma que existe una efectiva colaboración entre partes, sin que resulte afectado el respectivo
ámbito competencial. Ello responde a una necesidad de intercambio de información y
conjunción de esfuerzos. El Tribunal Constitucional ha reconocido la existencia de un deber
de “recíproco apoyo y mutua lealtad” entre Estado y Comunidades Autónomas, que justifica,
la creación por el Estado de foros de encuentro e intercambio de información, que hagan
posible la mutua colaboración.

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o LAS RELACIONES DE CONFLICTO

Las discrepancias respecto a la distribución de competencias entre instancias centrales y

territoriales aparecen como elemento inevitable en los ordenamientos compuestos. La
conflictividad entre Estado y Comunidades Autónomas ha sido un elemento definidor del
Estado de las Autonomías: o, al menos, la expresión jurídica de esos conflictos ha sido
cuantitativamente muy superior a la que se ha producido en otros ordenamientos europeos,
como la República Federal de Alemania o Italia. Ello ha llevado a que cobre una considerable
importancia la jurisprudencia de estos conflictos, hasta el punto de que haya podido hablarse de
un Estado jurisprudencial autonómico.

§ Vías de solución ordinarias y específicas

• Jurisdicción contencioso-administrativa: Las actuaciones administrativas aparecen
sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, ante la que podrán residenciarse
los conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas, en materias competenciales y de
otra índole.
• Jurisdicción constitucional (TC): en lo que se refiere a la actividad legislativa, la vía para
resolver los conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas, tanto en materias
competenciales, como en otros aspectos es, como ya se vio, la del recurso directo de
inconstitucionalidad, que ofrece la posibilidad, tanto al Estado, como a las Comunidades
Autónomas de impugnar las normas legales que se estime vulneren los mandatos
constitucionales. Ha de recordarse que en este aspecto, la legitimación estatal para recurrir
se extiende a todo tipo de leyes, mientras que la legitimación autonómica alcanza
únicamente a “leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar
a su propio ámbito de autonomía”.

§ Conflictos de competencia
La Constitución y la LOTC han habilitado diversos cauces para resolver discrepancias entre
Estado y Comunidades Autónomas. tanto de índole jurisdiccional, como de otro tipo. Las vías
jurisdiccionales consisten en los procedimientos de planteamiento de conflictos de
competencia (positivos o negativos) entre Estado y Comunidades Autónomas o de éstas entre sí,
así como el procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas. El otro cauce es el
mecanismo regulado en el art. 155 de la CE, que configura una técnica similar a la “intervención
federal” de otros ordenamientos, cuya actuación corresponde al Gobierno.

- Recurso de inconstitucionalidad
El art. 161 establece el recurso de inconstitucionalidad como primer instrumento procesal para
controlar la constitucionalidad de normas con rango de Ley. Asimismo, es posible, como antes
se ha mencionado, que la inconstitucionalidad sea material (contenido) o formal
(procedimiento). Están legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad, según el art.
162.1 de la CE:
- Presidente del Gobierno
- 50 diputados
- 50 senadores
- Defensor del Pueblo
- Órganos colegiados ejecutivos de las CCAA
- Asambleas de las CCAA

à Procedimiento
• Inicio: se inicia mediante el correspondiente escrito de quién esté legitimado para hacerlo.
• Admisión: el TC admite la demanda y traslada el recurso al Congreso, al Senado, al
Gobierno y a las CCAA (en el caso que la norma impugnada sea autonómica). Cualquiera
de estos órganos pueden formular alegaciones.
• Sentencia: El TC tiene que estudiar el recurso y las alegaciones y dictar sentencia en Pleno

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à Plazo
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de 3 meses desde la publicación de
la ley, ampliables hasta 9 (6 meses más) si se establece una comisión bilateral de cooperación
entre el Gobierno y la facción conflictiva (generalmente CCAA).

à Efectos
• Temporal: las sentencias del TC despliegan efectos a partir del día siguiente de su
publicación en el BOE.
• Contenido: la declaración de inconstitucionalidad supone la nulidad de las normas que se
vean afectadas y se considerará que nunca han formado parte del OJ.

- Cuestión de inconstitucionalidad
Otro instrumento que utiliza el TC, a través de la consulta de los tribunales ordinarios para
controlar la constitucionalidad de las normas con fuerza de Ley. Está recogido en el artículo 163
CE.

à Legitimidad
Como se desprende del artículo 163 de la CE, cualquier órgano judicial puede plantear la
cuestión de constitucionalidad ante el TC. Sin embargo, dicho órgano judicial debe cumplir 3
requisitos:
• La duda tiene que surgir en el seno de un procedimiento jurisdiccional que conozca el
órgano judicial.
• La duda tiene que ser relevante.
• Debe estar motivada por el órgano judicial que eleva la cuestión al TC.

à Procedimiento
La duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede surgir en cualquier
proceso que se siga ante un órgano jurisdiccional, sea cual sea su jurisdicción. El órgano judicial,
al estar vinculado a la Constitución, debe buscar una interpretación de la norma cuestionada
que la haga compatible con la Norma Fundamental; sólo si no encuentra dicha interpretación
o si estima que ésta es insatisfactoria, ha de plantear la cuestión ante el TC.

El planteamiento se lleva a cabo mediante un auto, y una vez oídas las partes personadas en el
proceso judicial y el Ministerio Fiscal. Oídas las partes, el Pleno del TC dicta sentencia
pronunciándose sobre la constitucionalidad o no de la norma cuestionada.

à La “autocuestión” de inconstitucionalidad
Cuando el Tribunal Constitucional se plantea como consecuencia de un recurso de amparo la
inconstitucionalidad de la ley que provoca la lesión del derecho fundamental. El TC planteará la
autocuestión de inconstitucionalidad ante el Pleno y éste decidirá si es o no inconstitucional
(mientras decide el RA queda suspendido).

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§ El artículo 155 CE
Previsto en el art. 155 de la CE, para resolver las diferencias que puedan surgir entre Estado
y Comunidades Autónomas cuando se vea afectado gravemente el interés general de España.
La Constitución concede al Gobierno la posibilidad de “adoptar las medidas necesarias” para
obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones.

Para ello es necesario, primeramente, que la Comunidad “no cumpliese las obligaciones que la
Constitución u otras leyes le impongan, o actuase de forma que atentase gravemente al interés
general de España”; en segundo lugar, que el Presidente de la Comunidad Autónoma en
cuestión desatendiese el requerimiento del Gobierno de la Nación; finalmente, el Gobierno
necesitará, para su intervención, la aprobación de la mayoría absoluta del Senado (en uno de
los pocos casos en que éste cumple una función de Cámara territorial). Supone un efectivo
incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma de sus obligaciones, y la puesta en
peligro de intereses supra-autonómicos.

Aun cuando las medidas que el Gobierno está en tal caso habilitado para tomar no llegan al
extremo (previsto, por ejemplo, en la Constitución republicana de 1931) de hacer desaparecer
temporalmente la estructura autonómica territorial de la Comunidad (pues el Gobierno podrá
obligar a la autoridad autonómica a llevar a cabo una determinada conducta, pero no podrá
suprimir tal autoridad) sí que implican una suspensión de la autonomía funcional, al introducir
una relación jerárquica entre autoridad central (Gobierno) y autoridad autonómica.

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Descargado por Idoia Gómez Criado ([email protected])