CAPÍTULO 1

«DEFINICIÓN Y EVOLUCIÓN DEL

CONCEPTO Y DE SU PRÁCTICA»

Prof. Daniel Casas Casas

Departamento de Geografía
UNED-MADRID
1.1. JUSTIFICACIÓN DE LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO
 ¿Cuál es el origen de esta disciplina?

- Preocupación por el territorio

- Efectos negativos de la ineficiencia económica
- Desigualdad social

¿Cuáles son sus pretensiones?

- Introducir componentes de racionalidad en la disposición de los

elementos que conforman el orden territorial
- Favorecer los procesos de puesta en valor del territorio así como sus
potencialidades
 ¿Cuáles son sus objetivos?

- Fijar un marco legal de evolución socioeconómica

Entrar a detallar la planificación física de los elementos que le confiere un

valor estructurante

PLANES
 Planeamiento Regional
Regional Planning

Orientado a plantear modelos de organización alternativos sobre

ámbitos regionales a partir del establecimiento de pautas de
localización dirigidas al sistema de asentamientos y a su
interrelación con las infraestructuras de transporte.
 Los inicios del Regional Planning…

• En EEUU y Reino Unido: tras la Gran Depresión de 1929.

• En el resto de Europa: tras la Segunda Guerra Mundial.

El Regional Planning o Planificación Regional es un movimiento
de carácter cívico surgido en Gran Bretaña a principios del
siglo XX y extendido posteriormente a los EE.UU. La eclosión del
fenómeno urbanizador en los países anglosajones es lo que
explica la aparición de este movimiento cívico, filosófico y
moral que tiene una intención equilibradora, higienista y
persigue en cierto modo la equidad social.

Aunque el Regional Planning surge a principios del siglo XX, la

preocupación general por la organización del espacio se
manifestará con total claridad en Gran Bretaña hacia 1931,
como consecuencia de la crisis del sector hullero. A partir de
ahí se inician las investigaciones académicas para examinar
las posibilidades estructurales de las regiones afectadas por el
paro, engarzando así con el desarrollo regional.

El Regional Planning aparece pues como una técnica de

gestión con un marcado carácter aplicado de los distintos
aspectos que convergen en un área física determinada;
aspectos geográficos, urbanísticos, agrícolas, económicos,
ecológicos, etc.
“Una planificación económica sin referencia física puede crear
problemas inconvenientes en su repercusión sobre el espacio
geográfico real: un planeamiento físico sin vinculación alguna
con medidas económicas puede no pasar de ser un hermoso
dibujo, o un ejercicio ilusorio sin utilidad” (Terán, 1999).
L‘aménagement du territoire es otra de las escuelas de
Ordenación del Territorio, y surge en Francia tras la II Guerra
Mundial. Surge cronológicamente con posterioridad al Regional
Planning. Esta escuela pone el acento en la corrección de los
desequilibrios interterritoriales. Los dos objetivos básicos son la
descentralización y la corrección de las disparidades regionales.
En 1950 se pone en marcha el Plan National d’Amenagement du
Territoire con cuatro grandes temas: la industrialización
descentralizada, la renovación de la agricultura, el equipamiento
turístico y la descentralización cultural. Es en este mismo
momento cuando el ministro francés de la construcción se
refiere a l’amenagement du territoire como una técnica
administrativa al servicio de la planificación administrativa cuyo
objetivo fundamental es la materialización igualitaria de los
derechos económicos y sociales de las personas, de los grupos y
de las regiones. En 1963 se crea la DATAR (polos de desarrollo
industrial).
 CONTENIDOS ACTUALES DE L‘AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE
■La política económica, desde el punto de vista de la
localización de las actividades económicas en el espacio.
■La política social, como manifestación de la preocupación
por la desaparición de las diferencias sociales por razón del
territorio.
■La política regional con el objetivo de eliminar los
desequilibrios entre las distintas regiones.
■La política urbana relacionada con la localización de las
asentamientos residenciales.
■La política medioambiental tendente a establecer la
preservación y conservación de los recursos naturales.
En Alemania, Austria y Suiza…

Los estados que adoptan estas técnicas responden a una estructura

federal y descentralizada; la planificación económica ocupa un lugar
secundario; la planificación urbanística aparece como un escalón
distinto de la ordenación del territorio e inferior a esta, y está en
manos de los municipios; existe una gran preocupación por los
recursos naturales y la protección de la naturaleza; y la ordenación
del territorio se entiende sobre todo como coordinadora general de
las distintas actividades sectoriales a desarrollar en el espacio
físico.
Al margen de los diferentes planteamientos teóricos de lo que es la
Ordenación del Territorio que hemos visto hasta ahora, hay que
destacar la importancia de la Escuela de Chicago para la Ordenación
del Territorio. De ella parten la metodología y la práctica de la
Ordenación del Territorio que en gran medida sigue vigente en
nuestros días. La concepción del planeamiento y de la toma de
decisiones colectivas toma conceptos de la ecología social y como
referencia el ser humano. De hecho, el proceso de planeamiento sigue
una secuencia cíclica en varias etapas:

1- Del examen del entorno, sobre la base de valores aceptados por

individuos o grupos, se detectan las necesidades.
2- Formulación de metas en términos generales e identificación de los
objetivos operacionales.
3- Establecimiento de estrategias y alternativas de actuación para
alcanzar los objetivos y avanzar hacia las metas.
4- Evaluación de las acciones previstas, costes necesarios y beneficios
consecuentes a la acción.
5- Ejecución de las acciones seleccionadas modificativas del medio.
Partiendo de este esquema la Escuela de Chicago se apoya en
las etapas ya conocidas de:

1- Análisis del territorio.

2- Definición de metas y objetivos.
3- Generación de alternativas de actuación.
4- Predicción de los resultados probables de dichas alternativas.
5- Selección de la alternativa más adecuada.
6- Ejecución de la acción-alternativa seleccionada.
7- Seguir las consecuencias y revisar los objetivos.
1.2 LOS INTENTOS DE DEFINICIÓN
La fijación del concepto: la Carta Europea de
Ordenación del Territorio
(Torremolinos, 19-20 de mayo de 1983)
 La Ordenación del Territorio ha sido definida como «la
expresión espacial de la política económica, social,
cultural y ecológica de toda sociedad», teniendo como
objetivos reconocidos el desarrollo socioeconómico
sostenible, la gestión responsable de los recursos
naturales y la mejora de la calidad de vida de la población,
a través de un mejor acceso al uso de los servicios
básicos y del patrimonio natural y cultural.

Es a la vez una disciplina científica, una técnica

administrativa y una política concebida como un enfoque
interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del
espacio según un concepto rector.
Concibe la Ordenación del Territorio como una técnica
administrativa próxima al urbanismo, aunque
superadora de este, y que consiste en la localización en
el espacio de las infraestructuras regionales, en la
coordinación de las políticas sectoriales y la protección
de determinados espacios. Esta propuesta es la opción
más limitada del concepto de Ordenación del Territorio
en cuanto reduce los campos de acción -sólo usos del
suelo y nunca planificación económica- y reduce
competencias -sólo coordinadora de políticas
sectoriales-.
 CARACTERÍSTICAS
1. Democrática: debe ser realizada de forma democrática
para asegurar la participación de la población afectada
y de sus representantes políticos.
2. Global: debe tratar de asegurar la coordinación de las
distintas políticas sectoriales y su integración por
medio de un enfoque global.
3. Funcional: debe tenerse en cuenta la existencia de
conciencias regionales basadas en unos valores, una
cultura y unos intereses comunes, y estos a veces por
encima de las fronteras administrativas y territoriales,
teniendo en cuenta las realidades constitucionales de
los distintos países.
4. Prospectiva: debe analizar las tendencias y el
desarrollo a largo plazo de los fenómenos y
actuaciones económicos, ecológicos, sociales,
culturales y medio ambientales y tenerlos en cuenta en
su aplicación.
 PRINCIPIOS

- Garantizar la coordinación entre los diversos sectores.

- Asegurar la coordinación y la cooperación entre los diversos
niveles de decisión.
- Participación de la población y de los agentes clave en el
territorio: entidades sociales, organizaciones empresariales
y sindicales, empresarios, representantes de la
Administración, partidos políticos y la Universidad, entre
otros.
 DIVERSIDAD DE PROPUESTAS CONCEPTUALES

■«La Ordenación del Territorio es la política que se ocupa de la

presencia, distribución y disposición en el territorio de
aquellos hechos a los que confiere la capacidad de
condicionar o influir en el desarrollo y el bienestar de sus
habitantes» (GRUPO ADUAR, 2000).
■«La Ordenación del Territorio es la voluntad y acción de mejora
del orden territorial existente. Entendiendo como orden
territorial a la disposición de los elementos del territorio a los
que se confiere un valor estructurante, resultado de la
conformación natural del espacio geográfico y de los procesos
de intervención humana en el mismo». Zoido Naranjo, F.
(1995-1996). Boletín de la AGE nº 21-22, pp. 67-79.
 DIVERSIDAD DE PROPUESTAS CONCEPTUALES

■«La Ordenación del Territorio constituye, ante todo, una filosofía y

una sistematización, una capacidad de opción entre diferentes
alternativas y un análisis riguroso de la realidad en su conjunto. La
Ordenación del Territorio deberá proponer soluciones que tiendan
racionalmente al logro del equilibrio del sistema territorial
considerado en su conjunto». Franquet, J. M. (1991).

■«La Ordenación del Territorio es el conjunto de acciones

esencialmente de carácter público dirigidas a conseguir, en un
territorio definido, la óptima utilización del sus propios recursos y de
los recursos ajenos que le sean atribuidos, para que su población
pueda desarrollar plenamente sus actividades, en forma equilibrada
con su propio marco natural y ambiental, así como con otros
territorios integrados en unidades solidarias de ámbito superior».
Larrodera López, E (1982).
 TEMAS COMUNES

■El carácter público. La Ordenación del Territorio es una

competencia del sector público repartida entre diferentes
estancias de la administración pero que va destinada, en buena
medida, a ordenar la ocupación del territorio por parte de los
agentes privados.

■El carácter científico, técnico o político. Se trata de las tres cosas

al mismo tiempo en cuanto que el análisis territorial es un ciencia
básica y la planificación territorial una ciencia aplicada. Por otra
parte es un técnica administrativa pues la administración se sirve
de la OT para llevar a cabo sus propuestas en aras de conseguir
los objetivos previamente definidos. Por último, el carácter político
de la OT también se acepta en cuanto que los objetivos marcados
están en relación con los objetivos políticos de cada momento.
 TEMAS COMUNES
■La escala de la OT. La mayoría de las definiciones afirman que la
escala propia de la Ordenación del Territorio es la regional o
subregional y la separan claramente del campo propio del
urbanismo que es la ciudad o el municipio.

■Los contenidos de la OT o la disyuntiva entre planificación física y

planificación económica se observan las dos opciones y es aquí
donde se dan las controversias entre la acepción más amplia o
más estricta de la OT. En el primer caso, es decir, la OT como
planificación física se entiende como ordenación de los usos del
suelo y tiene como objetivo coordinar los aspectos territoriales de
las políticas sectoriales y el planeamiento urbanístico municipal.
En el segundo caso, la OT como planificación económica se centra
en el desarrollo económico regional con lo que ello engloba.
1.3 LA CONFIGURACIÓN
ACTUAL DE SU PRÁCTICA
 A día de hoy aún existe gran dificultad para llegar a
una definición clara, precisa y ampliamente
compartida de lo que se entiende por Ordenación del
Territorio.
 ¿Qué significa que la Ordenación del Territorio
tenga una “triple dimensión”?

POLÍTICA - ADMINISTRATIVA – TÉCNICA

• Política: Definir el papel que debe tener la acción pública en la
configuración del territorio a través de la formalización de proyectos
territoriales y el impulso de su puesta en práctica.
Lo hace a través de:
- Planteamientos estratégicos que se plasman en las grandes opciones
de futuro para el desarrollo de un determinado territorio.
- Planteamientos normativos a través de la fijación de criterios de
localización concretos.
1.3.2. Los grandes principios de intervención sobre el territorio

Zonificación: Instrumento clave para entender el papel de la

Ordenación. La gestión por los usos del suelo entre las diferentes
actividades económicas fija su objetivo en conseguir una más
racional utilización del territorio. Se utiliza para regular la
posibilidad o imposibilidad de desarrollar ciertos usos sobre
sectores homogéneos.

Ejemplos:

Polos de Desarrollo en España (Años 60-70)

DATAR francesas (Años 60)

1.3.2. Los grandes principios de
intervención sobre el territorio
Redistribución: Avanzar hacia el equilibrio regional, hacia una
mayor cohesión del territorio a través de acciones correctoras en
favor de los ámbitos más desfavorecidos.

Ejemplos:

Gran Londres: Sirve para abordar los problemas de congestión, las

condiciones de vida en barrios industriales frente a las regiones
deprimidas económicamente.

París y el desierto francés. (J.P. Gravier): Sirve para abordar una

política de reequilibrio mediante el apoyo a las principales
capitales regionales (Toulouse, Marsella, Lyon, Estrasburgo…).

España: Se prestó atención a la localización industrial como factor

decisivo para corregir los desequilibrios regionales (tecnocracia).
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1.3.2. Los grandes principios de
intervención sobre el territorio
Gestión estratégica: Asumir el papel de liderazgo que los poderes
públicos deben asumir en el cambio territorial mediante una mayor
participación de la sociedad. Posee una dimensión temporal que se
asocia con el largo plazo y tiene un carácter selectivo en los proyectos
de transformación (prioridades medioambientales, patrimoniales,
infraestructuras, reconversión…).

Debilidades Amenazas
(Weaknesses) (Threats)

Fortalezas Oportunidades
(Strengths) (Opportunities)

Matriz DAFO
 OBJETIVOS PARTICULARES
PRINCIPIOS DESCRIPCIÓN

- Función agrícola
- Igualar condiciones de vida
Regiones rurales
- Tipologías: subdesarrolladas, periféricas y próximas a grandes
aglomeraciones

Regiones urbanas - Control de crecimiento urbano

Regiones fronterizas - Coordinación entre los Estados

Regiones de montaña - Conservación y desarrollo socioeconómico

Regiones que presentan

- Igualar las condiciones de vida
debilidades estructurales

Regiones en decadencia - Renovación de las bases económicas

-Desarrollo equilibrado
Regiones costeras y las islas - Urbanización coordinada
- Protección
Centro urbano (Albarracín, Teruel)
 Patrimonio de la Humanidad
«Ciudad Histórica Fortificada de Cuenca» (6 de diciembre de 1996)
Coordinación
administrativa
Compatibilización de las actividades productivas (La Alberca, Salamanca)
Espinosa de los Monteros (Burgos)