La autonomía de los Organismos Reguladores:

alcances y límites

La autonomía de los Organismos Reguladores:

Raúl Pérez-Reyes Espejo

alcances y límites*
Raúl Pérez-Reyes Espejo**

Sumilla

El artículo revisa las principales características institucionales de la regulación de los servicios

públicos. Se indica que las dos principales instituciones regulatorias son el compromiso no
expropiatorio y la credibilidad del organismo regulador, y que el diseño del marco regulatorio
debe responder a fortalecer ambas instituciones. Además, se menciona que el reto pendiente de
los organismos reguladores en el Perú es el relacionado con la inestabilidad de su dependencia
funcional y presupuestal, la autonomía del Directorio y su relación con otras instancias del
Estado.

Introducción Uno de los temas que promovieron estos debates

y consensos posteriores fue la complejidad de las
Hace casi 30 años se desarrolló un importante transacciones financieras y la necesidad de reducir
debate en el mundo de la política económica, los riesgos asociados a un comportamiento
en los países desarrollados, en relación a la discrecional, poco predecible, por parte de las
autonomía de las autoridades monetarias, en autoridades monetarias, que pudiese reflejarse
especial de los bancos centrales. El consenso que en elevadas tasas de descuento (costo de capital)
se logró entre los académicos y las autoridades de los flujos de dinero futuros o incluso en la
monetarias y fiscales de dichos países fue que imposibilidad de ofertar títulos de deuda cuando
era necesario contar con autoridades monetarias la magnitud del riesgo era muy alta.
independientes del poder político que puedan
poner a buen recaudo la estabilidad de la moneda Cuando se implementaron las reformas regulatorias
y del tipo de cambio. a inicios de los años ochenta, orientadas a
la desregulación y privatización de una parte
Pero este debate sobre la autonomía de las importante de los servicios públicos, los países
autoridades monetarias estuvo precedido de un industrializados tenían claro que un elemento
intenso debate sobre la necesidad de establecer primordial para reducir los riesgos asociados al
reglas de política económica en contraposición desarrollo de la redes de infraestructura era el
a la discreción de las autoridades monetarias, contar con una autoridad regulatoria que fuese
del cual surgió el consenso sobre la necesidad autónoma del poder político y por lo tanto alejada
de establecer reglas de política económica que de la coyuntura política. Esto fue un símil de lo
permitan reducir la volatilidad de los precios, el ocurrido en el debate sobre la autonomía de las
tipo de cambio, la producción y el empleo. autoridades monetarias.

*
Una parte de este artículo ha sido tomado del Documento de Trabajo N° 9 de la Oficina de Estudios Económicos
de OSINERGMIN, elaborado por el autor y José Gallardo Ku.
**
Licenciado en Economía por la Universidad de Lima con Maestría en Economía del CIDE (México) y Candidato a
Doctor (PhD) en Economía por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (España).
Es actualmente Viceministro de Comunicaciones y Comisionado de la Comisión de Defensa de la Libre
Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia del Perú (INDECOPI). Fue Gerente de Estudios
Económicos de OSINERGMIN entre 2005-2011 y Director de OSIPTEL entre 2004-2007.
Es profesor a tiempo parcial del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, del
Departamento de Economía de la Universidad del Pacífico y de la Escuela de Posgrado de ESAN, en cursos
relacionados con organización industrial y regulación de servicios públicos.

Círculo de Derecho Administrativo 129

 La autonomía de los Organismos Reguladores:
alcances y límites

En América Latina, las reformas regulatorias dichas leyes cuando se promulgó la Ley Marco
llegaron casi 10 años después, de la mano del de los Organismos Reguladores de la Inversión
RDA 10 - Derecho de la Competencia

Consenso de Washington. De esta forma, un lugar Privada en los Servicios Públicos, Ley N° 27332,
común era el reconocer la necesidad de contar en agosto de 2000 y las distintas modificaciones
con agencias regulatorias técnicas y autónomas, de dicha Ley que hizo el Congreso de la República
orientadas a reducir los riesgos para los hasta mediados de 2006, en buena parte debido
inversionistas. Pero en nuestra región el historial a iniciativas del congresista Lescano.
expropiatorio no era despreciable, por tanto, se
requería contar con candados institucionales Un hecho importante, que es necesario resaltar, es
que redujesen de forma importante los riesgos. la vigencia actual de los organismos reguladores y
En ese sentido es que algunos de los contratos el pleno consenso que existe hoy sobre la necesidad
de concesión relacionados con la privatización de contar con agencias técnicas, autónomas del
se convirtieron en contratos-Ley, sometidos a poder político, que rindan cuenta a la ciudadanía
arbitraje regulatorio internacional y con cláusulas de sus decisiones y que se orienten a mejorar el
tarifarias, vigentes para los siguientes 20 ó 30 bienestar de los ciudadanos. Es claro que aún
años, grabadas en piedra al incorporárselas en los estamos distantes del paradigma regulatorio que
contratos de concesión. representan las agencias reguladoras inglesas,
pero también lo es que hoy tenemos agencias
Esta etapa inicial de las reformas en la región fue regulatorias preocupadas por el interés ciudadano,
la de un Estado promotor de infraestructura con que caminan hacia una mayor autonomía y
un gran sesgo hacia el control de los riesgos del rendición de cuentas. Esto último ha tenido algunos
inversionista. Sin embargo, la ejecución de las traspiés, pero es necesario mirar la tendencia para
reformas y el importante desarrollo de las redes no perderse en hechos particulares.
de los principales servicios públicos trajeron
conjuntamente un creciente descontento de los
ciudadanos por el desempeño de estas empresas Industrias de Servicios Públicos y Contrato
y por el conjunto de reglas que permitieron su Regulatorio
desarrollo. Así es como, a fines de los años 90
comienza un proceso de re-regulación en algunos Las industrias de los servicios públicos se
países de la región y en otros comienza un caracterizan por la existencia de importantes costos
cuestionamiento a la ausencia de los consumidores hundidos1, economías de escala2 y de ámbito3,
en los procesos decisores de la política regulatoria. y el consumo masivo de los servicios4 (Levy y
Esto último en el entendido que el organismo Spiller; 1994). A esto hay que adicionar el que
regulador, finalmente actúa en defensa del interés los períodos de recuperación de las inversiones y
de los ciudadanos. de depreciación de los activos en estas industrias
son largos. De esta forma, las inversiones en
El Perú no fue ajeno a este proceso de desarrollo estas industrias no solo son elevadas y hundidas
y posterior cuestionamiento de las reformas en parte importante sino que requieren de largos
regulatorias, especialmente centradas en el períodos de recuperación de la inversión, lo que
funcionamiento de los organismos reguladores implica horizontes de largo plazo, al momento de
y su relación con la defensa de los intereses de tomar decisiones tarifarias y de crecimiento de la
los consumidores y la existencia de procesos demanda.
regulatorios transparentes y abiertos a la opinión
ciudadana. Prueba de ello son los diseños iniciales Las características tecnológicas de estas industrias
de las leyes de creación de OSIPTEL, SUNASS, determinan que se constituyan en monopolios
OSINERG y OSITRAN en la última mitad de los naturales, pues la competencia en el mercado
años 90 y los cambios que se introdujeron en impediría una operación eficiente de las empresas

1
La elaboración de infraestructura para la provisión de agua potable, electricidad y telefonía requiere del hundimiento de costos
en la construcción de redes.
2
Normalmente una red que provee de uno de los servicios mencionados a un grupo dado de usuarios es menos costosa que dos
o más redes para el mismo grupo de usuarios. Por lo tanto, en dichas industrias el número de empresas es muy reducido.
3
Proveer dos servicios relacionados como el agua potable y el alcantarillado es menos costoso en una empresa que produzca
ambos servicios que en dos empresas especializadas en cada uno de dichos servicios.
4
A diferencia de otros bienes y servicios provistos en una economía, el consumo de los servicios de agua potable, electricidad o
telefonía es masivo. Es decir, un número muy grande de personas es abastecido por las empresas (aún en el caso de los servicios
de telecomunicaciones que presenta el menor ratio de penetración entre los servicios mencionados el número de usuarios está
en el orden de los dos millones).

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debido a que se perderían las economías escala y regulatorio, de forma que existe la posibilidad de

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se duplicaría ineficientemente los costos fijos. un comportamiento oportunista de la sociedad
civil, que podría manifestarse en oportunismo
Como resultado de esta falla de mercado y las gubernamental u oportunismo de terceros (Spiller
limitaciones de las alternativas competitivas a la y Tommassi; 2002).
regulación como son las subastas a la Demsetz
(competencia por el mercado) o la desafiabilidad El oportunismo gubernamental consiste en la
de los mercados (rivalidad potencial), los gobiernos conducta que pueden tener los gobiernos una
intervienen usualmente con una combinación de vez realizadas las inversiones de la empresa
regulación a la entrada, regulación de precios regulada para “expropiarla” indirectamente al
y, más recientemente, con la implementación cambiar las reglas de juego ofrecidas a la firma
de mecanismos de competencia en distintos del contrato (por ejemplo fijando tarifas más
segmentos de estas industrias reguladas. Esta bajas de lo especificado o interpretando cláusulas
intervención configura un contrato regulatorio, que contractuales que reduzcan los ingresos), lo cual
por lo antes mencionado, debería ser un contrato no puede evitarlo debido a que las inversiones
de largo plazo, en la medida que se busque atraer realizadas son no recuperables (i.e. los costos han
a un concesionario interesado en desarrollar sido hundidos). Este problema de inconsistencia
infraestructura que soporte la prestación de dinámica en las políticas públicas relacionadas
servicios públicos. con los servicios públicos obedece básicamente a
que ex-post los compromisos asumidos ex-ante no
El contrato regulatorio estará sujeto al problema de resultan óptimos.
incompletitud contractual, en tanto no será posible
incorporar en el mismo todos los shock de costos Los gobiernos pueden obtener de estas medidas
y de demanda que a lo largo de la ejecución del “expropiatorias” indirectas el apoyo o aprobación
contrato se presenten (Williamson; 1976). Esto de grupos de consumidores de los servicios
hace que sea esperable que la ejecución de un públicos, perjudicando sin embargo, a las
contrato regulatorio esté sujeto a discrepancias y empresas y la credibilidad del país. Esto a su
procesos de renegociación unilateral o bilateral. vez afectaría negativamente a las decisiones de
inversión de la empresa regulada y por tanto el
Los procesos de renegociación contractual, bienestar de los consumidores en el largo plazo.
materializados en adendas a los contratos de
concesión, representan en algunos casos, la De otro lado, es posible la existencia de
natural adaptación del contrato de concesión en oportunismos de terceros, entendidos estos
su ejecución, por lo que no es posible afirmar como aquellos que no participan de la relación
que toda adenda contractual es indeseable o contractual directa, -el Estado-, pero que son
inapropiada desde el punto de vista del interés de afectados por la decisión que este último tome
la sociedad. respecto de la ejecución del contrato regulatorio:
partidos políticos, movimientos de defensa de
La validación de la bondad de un proceso de los intereses de los consumidores, representantes
renegociación contractual, y las adendas, debe del Congreso, líderes de opinión, etc. Este
asociarse al balance efectivo que resulta del comportamiento oportunista de terceros consiste
mismo, luego de un análisis de costo-beneficio en el cuestionamiento que estos pueden hacer de
para la sociedad y no solamente de la empresa la acción del Estado (ejecutada por el gobierno de
concesionaria. Si solo se hiciera esto último turno) en la defensa de los intereses de la sociedad,
surgirán razonables cuestionamientos a la mediante el cuestionamiento o enjuiciamiento
renegociación, la cual puede reducir la legitimidad político o legal de la labor de los funcionarios
de la acción regulatoria del Estado y de la empresa públicos, lo cual puede inducir al funcionario
concesionaria, con potenciales efectos adversos público a comportarse de forma expropiatoria.
para el contrato regulatorio.
La relevancia del problema de credibilidad entre
Este contrato regulatorio entre la sociedad, el gobierno y la empresa regulada generando por
representada por el Estado, y la empresa regulada, la posibilidad de oportunismo explica la necesidad
dado su carácter de incompleto, se enfrenta de ofrecer salvaguardas -candados- a la
a dos problemas. El primero de ellos es que la inversión a partir de la elección de un instrumento
naturaleza hundida e irreversible de sus activos regulatorio óptimo. Las salvaguardas ex-ante están
pone a la empresa en una situación de desventaja usualmente relacionadas con la rigidez regulatoria
en el proceso de renegociación del contrato ex-post contenida en los contratos de concesión,

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instrumento regulatorio óptimo para países con regulada, destinado a compartir información entre
fragilidades institucionales (Levy y Spiller; 1994). ellos, sin que los principales tengan acceso a dicha
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información, básicamente a través del ocultamiento

El segundo problema relacionado con el contrato de la misma. Dada su naturaleza de no deseable
regulatorio entre la sociedad civil y la empresa socialmente, la captura tiende a ser autoejecutable
regulada, es el relacionado con la asimetría y no ejecutada mediante contratos explícitos, de lo
informativa existente entre la empresa regulada y contrario los funcionarios del organismo regulador
la sociedad civil, lo que resulta en un problema serían destituidos y sometidos a procesos de
de agencia que genera una renta informacional sanción administrativa, penal y/o civil7.
a favor de la empresa regulada. Es por ello que
surge la necesidad, por parte de la sociedad El proceso de captura regulatoria ocurre cuando
civil, de tener un organismo especializado que le la empresa regulada toma el control del proceso
permita conocer, de forma indirecta, los principales de regulación y dirige la agenda de trabajo del
detalles de la empresa regulada: función de costos, organismo regulador de forma que se evitan
función de demanda e incorporación del cambio “sorpresas” regulatorias. Para ello, la empresa
tecnológico, de manera tal que se reduzca la renta regulada utilizará a grupos de interés, expertos
informacional de la empresa regulada asociada a consultores, líderes de opinión, buscando
la asimetría regulatoria (Martimort; 1999)5. influenciar al gobierno o al regulador, con la
finalidad de favorecerse del proceso regulatorio y
Sin embargo, surge un problema de agencia lograr mayor rentabilidad para sus inversiones.
intermedia aún más complejo, pues la sociedad
civil (los principales) no tiene el mismo conjunto El problema de la captura de los reguladores ha
informativo que el organismo regulador; en sido señalado por una extensa literatura desde el
particular en lo relacionado con el esfuerzo trabajo inicial de Stigler (1971) hasta una literatura
que este último hace para realizar de forma más reciente como el enfoque de agencia de
apropiada su trabajo, y en cumplimiento de los la economía política de la regulación (Laffont y
intereses de los principales, y hay una tendencia Tirole; 1993, Martimort;1999). Las acciones por
a brindar poca o nula difusión pública de la parte de los grupos de interés que se encuadran
información útil (estadísticas) que el regulador dentro de este esquema naturalmente perjudican
obtiene sobre la empresa regulada, en tanto no a los consumidores, la credibilidad en la política
sea información confidencial. Ambos problemas regulatoria y la legitimidad de las reformas.
pueden generar renta informacional para el
organismo regulador. Si entendemos a las instituciones regulatorias como
el conjunto de reglas formales e informales que
Adicionalmente, existe un problema de asimetría delimitan (restringen) el accionar del Estado y la
informativa entre el organismo regulador y la empresa regulada en su contrato regulatorio, un
empresa regulada. Este problema consiste en que adecuado funcionamiento de la industria de los
la empresa regulada posee información sobre sus servicios públicos, en términos de bienestar social,
costos que no la revela al organismo regulador, lo requiere que funcionen adecuadamente las dos
que, como ya se mencionó, le genera una renta principales instituciones regulatorias: el compromiso
informacional a la empresa regulada6. no expropiatorio y la credibilidad del organismo
regulador. El diseño institucional y organizacional
Los problemas de agencia al interior del asociado a la regulación de los servicios públicos
diseño regulatorio plantean la posibilidad de debe de resolver de la mejor forma los intereses
“captura regulatoria”, entendiendo ésta como el en conflicto de los tres actores de la actividad
comportamiento colusivo, explícito o implícito, regulatoria: consumidores, empresa regulada y
entre el organismo regulador y la empresa Estado, buscando un mayor bienestar social.

5
Esto se representa mediante la decisión del Congreso y/o del Poder Ejecutivo de delegar el cumplimiento de la política regulatoria,
que ellos establecen, a una burocracia informada en el comportamiento de la empresa regulada y sus principales parámetros.
6
La asimetría en costos se puede representar de tres formas: (i) el reconocimiento de activos de capital o de actividades
operacionales que no necesariamente forman parte plena del proceso productivo del servicio público, especialmente en
procesos multiproductivos; (ii) la sobre estimación de los costos de inversión u operacionales, mediante argucias contables; y,
(iii) el ocultamiento del esfuerzo productivo, representado mediante una menor productividad factorial de la que podría tener la
empresa, asociado a la denominada ineficiencia X.
7
Como ocurrió con un miembro del Consejo Directivo de OSIPTEL en el período 2006-2011, quien a la fecha enfrenta un
proceso penal.

132 Círculo de Derecho Administrativo

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La relación entre el organismo regulador y que disuadan el comportamiento colusorio,

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la empresa regulada es dinámica, en tanto contractualmente autoejecutado, entre la empresa
representa un juego repetido, en principio de regulada y el organismo regulador. En razón a
forma infinita8. Ello induce a reducir los incentivos ello, la eficacia de las instituciones regulatorias
a un comportamiento benévolo de parte del consiste en elevar los costos de transacción en
organismo regulador y mejora la eficiencia en el dicha relación contractual (Martimort; 1999).
largo plazo del marco regulatorio; sin embargo,
este horizonte temporal también hace rentable la La autonomía del regulador permite minimizar
captura regulatoria para la empresa regulada, el impacto de un problema de agencia común
en tanto que los prospectos de rentas futuras, en inherente a instituciones reguladoras que pasan
valor presente, superen los costos de la captura a depender o son influenciables por diversas
regulatoria (Becker; 1983). En ese marco, la instituciones o “principales” sean estas distintas
labor de la ciudadanía (los principales) es generar instancias del Poder Ejecutivo (autoridades
costos de transacción que disuadan la captura ambientales, diversos ministerios, etc.), Poder
regulatoria. Legislativo o inclusive de grupos de interés. Como
ha sido sugerido por una literatura reciente, los
esquemas de agencia común pueden generar una
La autonomía de los Organismos estructura de incentivos débiles o heterogéneos,
Reguladores lo cual naturalmente afecta negativamente el
desempeño de las agencias y por ende de las
Ambos problemas, el oportunismo político y la industrias supervisadas (Dixit; 1996), debilitando
captura regulatoria, reflejados en la politización la credibilidad del organismo regulador ante los
de la industria con acciones oportunistas por parte diversos agentes del mercado: empresa regulada,
de los gobiernos Poder Ejecutivo y/o legislativo) y consumidores y organizaciones estatales.
la disipación de rentas generadas por la captura
(favoritismo), son particularmente importantes También debe señalarse que la neutralidad de
en economías institucionalmente frágiles, como los organismos reguladores es, además, una
es el caso de nuestro país. Por ende, en el condición crucial para la mejora continua de los
caso de la regulación de servicios públicos es procesos de regulación y supervisión, sea a través
necesario elaborar un diseño institucional óptimo de modificaciones menores en los reglamentos
que minimice los efectos del oportunismo y o de modificaciones mayores que permitan
del favoritismo, y que al igual que en los casos una mejor “adaptación” de la regulación a una
de la Superintendencia de Banca y Seguros realidad cambiante o a la ocurrencia de eventos
(SBS) y del Banco Central de Reserva del Perú no anticipados. Dada la rigidez de los esquemas
(BCRP), promueva la autonomía, independencia de regulación implícita en los mecanismos de
presupuestal, la continua profesionalización de los salvaguarda a la inversión, es necesario que el
cuadros, la difusión de sus actividades, entre otros. organismo regulador disponga de autonomía
para proponer las modificaciones necesarias en
En ese sentido, la existencia de un organismo los esquemas de regulación. Estas deben estar
regulador autónomo, independiente en su en armonía con los intereses de los usuarios
presupuesto y transparente en sus acciones e (mayor eficiencia en el sistema) pero no deben ser
información es parte del diseño institucional que oportunistas (expropiadoras).
permite un apropiado desenvolvimiento de la
regulación de los servicios públicos. Además, se La relevancia de los aspectos señalados es
requiere que el diseño institucional establezca sugerida por una creciente evidencia empírica.
costos de transacción elevados en las relaciones Guasch, Laffont y Straub (2002) encuentran
contractuales que puedan surgir entre el organismo para una muestra de contratos en Latinoamérica
regulador y la empresa regulada, de forma que se que la probabilidad de renegociación es menor
desincentive la colusión entre ambos. cuando existe un regulador en el momento del
contrato, donde la calidad de la burocracia es
Las instituciones regulatorias pueden generar mayor, cuando la corrupción es menor, entre otros
costos de transacción endógenamente, de forma factores.

8
En el caso de juegos finitos, la captura no será auto ejecutable y por lo tanto no será esperable encontrar captura regulatoria
relevante en esta situación. Ello explica porque se hace tanto énfasis en el vencimiento del mandato de los organismos
reguladores en la mayoría de los diseños institucionales de los países con historial regulatorio.

Círculo de Derecho Administrativo 133

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Guasch (2004) señala que de los 942 contratos de y Finanzas (en adelante MEF) y un director a
concesión de servicios públicos otorgado en América propuesta del Ministerio del sector. Además se
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Latina entre mediados de los años 80 y el 2000, el adscribió a los Organismos reguladores a la PCM.
30% de ellos ha sido renegociado, en promedio
luego de 2.2 años de otorgada la concesión, además Luego de la crisis política de fines del 2000, en
el 85% de los contratos fueron renegociados durante enero del año 2001 se produjeron modificaciones
los primeros cuatro años de concesión, donde el 61% en los Consejos Directivos de todos los organismos
de los casos de renegociación han sido a solicitud de reguladores. Tres meses después, el 29 de marzo del
la empresa concesionaria. año 2001, mediante Decreto Supremo N° 032-2001-
PCM publicado en el Diario Oficial “El Peruano” se
Este mismo documento plantea que la existencia hicieron precisiones a la Ley Marco de Organismos
de regulación, entendida como la calidad de Reguladores. Dichas precisiones consistieron
ejecución de los contratos de concesión, reduce fundamentalmente en definir los criterios de
la probabilidad de renegociación de los mismos, transparencia en la gestión de los mismos y establecer
de igual modo ocurre con el tipo de regulación: los requisitos para el nombramiento, remoción e
cuando se regula basado en costos hay menos incompatibilidades de los miembros del Consejo
probabilidad de renegociación que cuando se Directivo de los Organismos Reguladores. En este
regula mediante precios tope (pricecap). Decreto Supremo se estableció también la sustitución
escalonada anual de los Directores al señalarse el
Sin embargo, cuando se analiza el rol de la período de duración de cada uno de las instituciones
autonomía del regulador en la probabilidad de representadas en los Consejos Directivos.
renegociar se encuentra poco soporte estadístico
que muestre que un regulador autónomo reduce A inicios de 2002, a iniciativa de algunos
la probabilidad de renegociación, como sugiere congresistas de la República, se presentaron
el autor, ello podría deberse a que menos del proyectos de Ley que proponían la creación de
20% de los sectores concesionados tiene un una Superintendencia de Servicios Públicos que
regulador independiente. En lo que se refiere al uniese a todos los organismos reguladores, una
criterio de selección del concesionario, cuando se propuesta similar a la que el MEF propuso en 1998.
basa en una subasta a precio mínimo, se eleva Nuevamente, el argumento de la especialización
la probabilidad de renegociación del contrato, lo de las actividades de los organismos reguladores
mismo ocurre con el nivel de corrupción y con la hizo que se desestimará esta propuesta de
coincidencia con períodos post-electorales. unificación.

Estos hallazgos empíricos, parecen mostrar la Entre el año 2003 y julio de 2006 se aprobaron
relevancia del marco regulatorio en el éxito de en el Congreso de la República modificaciones
los procesos de reformas. Como ya se mencionó, a la Ley Marco de los Organismos Reguladores,
ello implica que la institucionalidad regulatoria destinadas a fortalecer la autonomía de los
esté alineada entorno a sostener el compromiso organismos reguladores, mediante la elevación
no expropiatorio por parte del Estado y la del rango legal de los requisitos, causales de
credibilidad del organismo regulador frente a remoción y proceso de selección de los miembros
todos los agentes del mercado, al margen de de los Consejos Directos de los organismos
loa ganadores y perdedores de determinados reguladores, previamente establecidos mediante
procesos regulatorios. Decreto Supremo. Se aprobó también la creación
de Consejos de Usuarios al interior de cada
En el Perú, luego de la creación individual de cada organismo regulador, como consejos consultivos.
uno de los organismos reguladores, con reglas
particulares para cada uno de ellos, se promulgó Dada la naturaleza de las actividades de regulación
en julio de 2000 la Ley Marco de los Organismos en la que existe tanto asimetría de información
Reguladores de los Servicios Públicos, donde se entre los organismos reguladores y los Poderes
estableció de manera conjunta sus funciones y Ejecutivo y Legislativo, como múltiples intereses
el proceso legal de elección y remoción de los usualmente contrapuestos, es indispensable la
miembros de sus Consejos Directivos. La Ley mayor transparencia en el proceso regulatorio.
estableció que un director sería nombrado a Esta transparencia no solo debe consistir en un
propuesta de INDECOPI, dos directores a propuesta proceso adecuado de rendición de cuentas por
de la Presidencia del Consejo de Ministros (en parte del organismo regulador sino también en
adelante PCM) (incluyendo al Presidente), un hacer explícitos los objetivos o agendas de los
director a propuesta del Ministerio de Economía participantes en dicho proceso (Bergara; 2003).

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El proceso de rendición de cuentas recibió De otro lado, existe suficiente evidencia para

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inicialmente poca atención en los años afirmar que la proximidad entre el regulador
noventa. Sin embargo, gradualmente se fueron y las empresas reguladas puede dar lugar a
incorporando en el marco normativo aspectos agendas compartidas o la captura del organismo
referidos a las obligaciones de transparencia regulador por la empresa regulada. Para ello
institucional de los organismos reguladores. Hasta se requiere que el proceso de designación de
marzo de 2001, la normativa vigente no establecía las autoridades de los organismos reguladores
como una obligación de transparencia en materia sea transparente y mediante concursos
de regulación tarifaria, lo cual determinó que la meritocráticos. Esto último asociado a su
misma fuera una decisión de dichos organismos experiencia profesional y académica en la
y se ejerciera cuando no era políticamente industria regulada.
inconveniente. Es mediante el Decreto Supremo N°
032-2001-PCM que se establece como obligación La experiencia peruana en materia de designación
de los organismos reguladores la transparencia en de autoridades regulatorias ha sido variada
el ejercicio de sus funciones. desde mediados de los noventa, pero luego de
las reformas de 2001 se han instaurado procesos
Este enfoque orientado hacia una mayor de designación que a pesar de haber generado
transparencia, basado en el concepto de algunos nombramientos cuestionables, en relación
rendición de cuentas, fue luego perfeccionado con la experiencia profesional en la materia
mediante el Decreto Supremo N° 124-2001- regulada, han constituido organismos reguladores
PCM de diciembre de 2001 y la Ley N° 27838 de con una relativa autonomía de conducta.
octubre de 2002, en materia de fijación de tarifas
reguladas. Estableciéndose los plazos, la puesta a De otro lado, es necesario comprender que la
disposición del público de la información sobre los autonomía de los organismos reguladores no
modelos económicos y financieros que sustentan representa un espacio de ejercicio de políticas
las propuestas de los organismos reguladores y públicas independiente de las políticas que
la obligación de realizar audiencias públicas a lo implementen las autoridades elegidas. La idea
largo del proceso de fijación tarifaria. es separar los aspectos relacionados con la
fijación de tarifas y la supervisión de la calidad
Si bien las mejoras al marco normativo son parte de de los servicios públicos de la agenda de política
un proceso evolutivo y de aprendizaje, en materia pública del Gobierno Central y los Gobiernos
de transparencia, los cambios se concentran Regionales.
solo en lo relacionado con disponibilidad de la
información y poco en desarrollar la capacidad
que debe tener la sociedad civil para procesar Bibliografía
dicha información, de forma que esta pueda, en
caso corresponda o lo considere, cuestionar o Alexander, I. y A. Estache (1999)
mejorar el proceso de fijación tarifaria. Este es un “Infrastructure Restructuring and Regulation-
proceso que se requiere iniciar, con la finalidad Building: A Base for Sustainable Growth”. The
de tener un entorno regulatorio efectivamente World Bank, Mimeo.
transparente, que incremente la credibilidad del
organismo regulador. Bergara, M. (2003) “Las Reglas de Juego en
Uruguay: El Entorno Institucional y los Problemas
Económicos”. Mimeo.
Conclusiones
Estache, A. y D. Martimort (1999) “Politics,
Como lo evidencia la tecnología y la historia de Transaction Costs, and the Design of Regulatory
los países desarrollados que han desarrollado Institutions”. Mimeo.
institucionalidad orientada hacia el mercado,
en el caso de las industrias de servicios Gallardo, J. y R. Pérez-Reyes (2004). “Diseño
públicos se requiere de organismos reguladores Institucional y Desconcentración de Funciones de
especializados. Estos organismos estatales deben OSINERG”. Documento de Trabajo N° 9, Oficina
contar con independencia de actuación respecto de Estudios Económicos, p. 53.
de las decisiones que se toman en los Gobiernos
Nacionales, de forma que se reduzca la posibilidad Guasch, J.L. (2004). “Granting and renegotiating
de un comportamiento oportunista del Estado, infrastructure concessions. Doing it Rigth”. World
materializado en expropiaciones indirectas. Bank Institute Development Studies, p. 194.

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