El Tribunal
Constitucional ante la
ley de amnistía
Juan José Solozábal Echavarría
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Autónoma de Madrid
1. Pocas dudas caben sobre la trascen- se puede responsablemente poner en tela estrictos servidores de la Norma Fun-
dencia política de la decisión del Tribu- de juicio la independencia y la impar- damental. Lo que no obsta para que los
nal Constitucional sobre la Ley de am- cialidad del Tribunal Constitucional en tribunales constitucionales cumplan un
nistía cuando lleve a cabo el control de el desempeño de su función jurisdi impagable servicio de pacificación y se
su constitucionalidad resolviendo las ccional. espere de ellos la aplicación prudente
correspondientes cuestiones o recursos del derecho como concreción posible
de inconstitucionalidad. Prueba de lo Aunque la apariencia de estas dos cua- de la justicia en la Comunidad. Yo diría
que decimos es que, en estos momentos, lidades exigidas por las leyes, pudiese que con bastante frecuencia entre no-
lo que antes era opinión casi unánime haber sido mayor, de manera que, como sotros, y sin duda inadvertidamente, se
sobre la situación fuera de nuestro orde- sucede en otros sistemas de justicia lleva a un extremo el contraste entre lo
namiento de la amnistía se ha converti- constitucional, especialmente en el caso que podríamos llamar los tiempos heroi-
do en algo perfectamente debatible. de Alemania y Canadá, la condición cos o de fundación y los tiempos ordina-
Trataremos en este comentario de hacer supra partes de los componentes del rios o de gestión en lo que respecta a la
abstracción del relieve político de la Tribunal Constitucional hubiese sido función jurisdiccional constitucional.
cuestión y adoptar una perspectiva ex- más evidente y su preparación técnica Los primeros tribunales deben acometer
clusivamente jurídica, y ello a sabiendas no ofreciera ninguna duda, por ejemplo una función casi constituyente, al poner
de que el juicio que merezca la decisión habiendo admitido un mayor equilibrio las bases de la elaboración de una doc-
del TC para el futuro dependerá de la entre la procedencia judicial y la aca- trina constitucional, entonces en cons-
contribución del fallo que emita a la démica de sus miembros, ha de con- trucción. Esas necesidades fundantes, a
consecución de lo que yo creo es el cluirse aceptando plenamente la legiti- veces aureoladas hasta el exceso, no son
problema de fondo del problema catalán, midad del Tribunal para llevar a cabo las que quedan para los tribunales or-
que solo comenzará a resolverse cuando sus altas funciones. No existen obstácu- dinarios o de continuidad1. Pero los
una fuerza de signo constitucional acabe los estructurales que puedan entorpecer resultados de ambas experiencias no
en el gobierno de la Generalidad. de partida la actuación del Tribunal. tienen por qué ser tan disímiles, pues
Nada les impide a los magistrados, a los tribunales ordinarios se benefician
A pesar de la papeleta del Tribunal en el quienes les esperarían de otro lado del acervo doctrinal de los tribunales
control de la constitucionalidad de la ley, fuertes sanciones penales en caso de de los tiempos brillantes y sobre todo
no se puede poner en cuestión ni la le- prevaricación, utilizar otro criterio en de las bases organizativas imprescindi-
gitimación ni la legitimidad de su actua- su labor aplicativa del ordenamiento bles creadas por estos para el desempe-
ción como justicia rogada en cuanto que no sea el de la razón del derecho. ño de la labor jurisdiccional, en especial,
garante y supremo intérprete de la Nor- Los tribunales constitucionales no son
ma Fundamental, asegurando la confor- componedores arbitrales ni sujetos guia- 1
Juan José Solozábal, “Alguna literatura reciente
midad del ordenamiento a la misma. Ni dos por el buen juicio político sino sobre los tribunales constitucionales”, REP, 198.
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Juan José Solozábal Echavarría
Constitución española.
del Cuerpo de Letrados. Por otra parte, terreno jurídico, consecuencia efectiva- el TC al enjuiciar la ley, y después sus-
en aras a asegurar la independencia y mente del significado político de la citar algunas cuestiones que me plantea
prudencia del Tribunal, tampoco viene cuestión. La oposición a una ley de el propio texto de la proposición de la
mal una consideración cortés de su amnistía en nuestro ordenamiento ha ley. Yo creo que la constitucionalidad de
posición de parte de los demás poderes imputado a la misma figura de la amnis- tal ley tiene cobertura dudosa, más bien.
y asimismo la opinión pública, com- tía, y asimismo a la concreta norma Pero la verdad es que esta cuestión tam-
prendiendo señaladamente en esta a la presentada como proposición de ley, todo poco es abordada frontalmente por mí.
propia comunidad académica. La críti- tipo de argumentos, denunciando su Me quedo en el terreno de la precom-
ca, por acerba que se presente, no ilicitud por infracción sea del principio prensión.
puede resultar descalificatoria para el de igualdad, la reserva jurisdiccional
TC, pues arruinar su crédito, dada la penal, y por tanto la vulneración de la Acercarse a los términos de la precom-
importancia de las funciones de tal separación de poderes, la interdicción prensión desde los que el Tribunal tra-
órgano, en el orden territorial y de la de la arbitrariedad, etc. Yo señalaría como bajará implica responder a dos pregun-
protección de los derechos fundamen- especialmente pertinentes que en el iter tas, a saber, ¿qué tipo de interpretación
tales, sería muy peligroso para el siste- parlamentario de la Constitución se re- ha de llevar a cabo el Tribunal?; y ¿con
ma constitucional. chazasen dos enmiendas que pretendían qué idea de la Constitución puede juz-
incluir entre las medidas de gracia a la garse la constitucionalidad de la Ley de
2. Lo que ha de dilucidar el TC como amnistía y asimismo el que en el vigen- la Amnistía? Naturalmente no puedo
primera cuestión es determinar acerca te código penal no figure la amnistía responder a estos interrogantes, pero si
de la constitucionalidad de la amnistía, entre las causas de extinción de la res- que puedo aducir dos planteamientos
antes de pasar efectivamente a examinar ponsabilidad penal. que el Tribunal podría, yo se lo sugeriría,
si la Ley de amnistía en cuestión es con- utilizar en esta tesitura, siguiendo las
forme con la Constitución. En este papel Mi pretensión en este caso, con todo, no indicaciones, respectivamente, de San-
y en relación con el problema he de es intervenir en el debate sobre la cons- ford Levinson acerca de la primera cues-
advertir dos cosas. Primero, la dureza de titucionalidad de la ley sino acercarme a tión y, arrojando luz exclusivamente
la controversia de las posiciones en el la precomprensión de que pudiese partir sobre la dimensión negativa del segundo
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problema, esto es, el silencio del consti-
tuyente en relación con la amnistía, de
Manuel García Pelayo.
Sanford Levinson distingue en el texto
constitucional dos tipos de prescripcio-
nes2. Las que pertenecen a la constitu-
ción cierta, esto es, la Constitución de
la organización (Constitution of Settle-
ment) y las que corresponden a la Cons-
titución de la conversación (Constitution
of Conversation), esto es, las cláusulas
referentes a los valores y derechos. El
significado de la Constitución de la
Conversación, resulta de un diálogo que
sobre la base de las afirmaciones de la
Ley Suprema establecen todos sus in-
térpretes, principalmente, pero no solo,
el Tribunal Constitucional. Su relieve
alcanza sobre todo al plano simbólico
de la Norma Fundamental. La Consti-
tución de la Organización, en cambio,
establece los pronunciamientos consti-
tucionales sobre los poderes, institucio-
nes y ramas del Estado. Esta constitu-
ción no admite desarrollos, si no tienen
un significado meramente auxiliar o
secundario. Su actuación es, normati-
vamente hablando, sustancialmente
completa y su regla más importante de
conducta es la máxima inclusio unius
exclusio alterius, la decisión constitucio-
nal excluye lo no incluido, y su tenor
o textualidad tiene, por tanto, un valor
determinante y no meramente declara-
tivo o enunciativo. Por ejemplo, la re-
forma de la Ley Fundamental se lleva a Senado.
cabo únicamente por el procedimiento
establecido en la Constitución al efecto
en el Título X, y no por cualquier modo a la amnistía como medida de gracia no que se refiere a la exhaustividad, la
posible. Por tanto en el caso vasco al- contemplada. Constitución fija todas (y solo) las deci-
terar la posición constitucional del País siones esenciales sobre la organización
Vasco no depende de la Adicional Pri- La segunda orientación doctrinal que política de la comunidad, sin descender
mera sino evidentemente de los artícu- podría ser interesante para construir la a detalles particulares. Desde este punto
los 167 y 168 de la Constitución. Bien, posición del Tribunal Constitucional ante de vista no puede pensarse seguramente
entonces ¿Qué idea de la Norma Supre- la Ley de Amnistía se remite a la idea de en un descuido o inadvertencia para
ma ha de aplicarse al juicio de la cons- Constitución de García Pelayo y la doble explicarse, en el caso de la amnistía, la
titucionalidad de la amnistía? Está claro perspectiva desde que el maestro español omisión del constituyente al determinar
que los márgenes dentro de los que se la aborda, esto es, su fundamentalidad una materia de relieve constitucional tan
mueva el legislador penal dependen en y su exhaustividad o comprehensiveness3. claro, como eran las distintas variedades
su apertura, de si procede referirse a los La Constitución es la norma fundamen- a través de las cuales se ejercería el de-
criterios de la Constitución de la Con- tal, dadas las tareas que desempeña en recho de gracia según el artículo 62-i de
versación o a los de la Constitución de el ordenamiento o sistema jurídico que la Constitución citado antes.
la Organización. Quiere decirse, enton- preside, aportando orden y certeza; y en
ces, que la prohibición expresa de los el sistema político, como expresión de 3. Pasando a suscitar algunas cuestiones
indultos generales, sobreentendiéndose la soberanía y como instrumento máximo que plantea el propio texto de la propo-
la licitud de los particulares (art. 62-i de integración de los ciudadanos. Por lo sición de la ley, el Tribunal constitucional
CE), deja sin cobertura constitucional podría comenzar reparando en el tipo
3
de Preámbulo que la ley asume para
J. J. Solozábal, “Manuel García Pelayo, el cons-
2
Sanford Levinson, Framed. Oxford University titucionalista entero”, en Pensamiento federal es- explicar las opciones técnicas y políticas
Press, New York, 2012. pañol y otros estudios autonómicos, Madrid, 2019. del texto dispositivo. En este caso el
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exordio de desusada longitud es un do que la ley no solo sea formalmente la ley de la jurisdicción contencioso-
alegato empeñado en justificar la cons- impecable sino que además cumpla con administrativa (las de ratificación judi-
titucionalidad de la propuesta, como si determinadas estándares materiales o, cial de las medidas sanitarias), por
la labor del legislador, calificado profu- digamos, de justicia. Esto supone con- vulnerar el principio de separación de
samente de “soberano”, fuese colaborar trolar vicios materiales de la ley, e in- poderes. En este caso, en efecto, la in-
o sustituir al Tribunal en su juicio posi- cluso preferir de cara al éxito de su vocación del principio de separación de
ble de controlador constitucional de las impugnación la denuncia de las defi- poderes se refuerza con la cita de la
leyes. Se espera de quienes pretenden ciencias materiales sobre la formales. El reserva de jurisdicción (entre otras) en
iniciar el procedimiento legislativo que problema es que atribuir al Tribunal la la citada sentencia. El TC no puede
ofrezcan un texto constitucional. Tanta garantía de la justicia, alegando la arbi- ampararse en los valores constituciona-
insistencia en la irreprochabilidad de la trariedad de la ley o su ataque al Esta- les o en principios excesivamente abs-
propuesta, en especial argumentando do de derecho o la división de poderes, tractos, sin más apoyo en otras normas
sobre el respeto de la proporcionalidad sobre otros bienes jurídicos protegidos constitucionales (A. González Alonso).
por ella, no deja de denotar cierta inse- por preceptos concretos, se trate de
guridad o falta de convicción sobre la derechos o de cláusulas relativas al Una labor que espera al Tribunal Cons-
misma. Cabría pensar que el destinario funcionamiento correcto de las institu- titucional en su examen del Preámbulo
preferente de las exposiciones de motivos ciones, supone incrementar, hasta lími- tiene que ver, como ya se ha señalado
es el autor de la ley al que se trata de tes peligrosos, la inseguridad jurídica y en abundancia por anteriores y autori-
auxiliar en su labor normativa. Mas du- dotar de un instrumento de poder for- zados comentaristas (así, M. Aragón,
dosa puede ser la pretensión del preám- midable a los tribunales constituciona- F. Carreras, o J. Rodríguez Zapata), con
bulo de ayudar a interpretar la ley, a les cuya función no es realizar la justi- la tarea de limpiar el relato de los ante-
menos que se compartan los excesos de cia, sino asegurar la observancia del cedentes y el derecho comparado de
teoría de la interpretación auténtica en derecho positivo constitucional. Los inexactitudes y errores, superando tam-
cualquiera de sus versiones originalistas. principios deben inspirar al legislador, bién la unilateralidad en que se incurre
Coincidimos, entonces, más bien, con pero son de exigencia difícil frente a en el relato del “procés”, ignorando por
quienes se apuntan a la idea ordinamen- denuncias de su infracción ante los ejemplo, pronunciamientos al respecto
tal de la ley, esto es, la ley separada tribunales. Comparto en ese sentido las de las más altas instancias jurisdicciona-
hasta cierto punto de su autor, y situada quejas de Konrad Hesse de la disposi- les del País, como son manifiestamente
en un contexto normativo sistémico. ción del Tribunal constitucional alemán el Tribunal Constitucional y el Tribunal
a atender las denuncias de vulneración Supremo.
Esperamos con interés lo que el Tribunal de la lealtad federal, principio cuyo
pueda decir sobre la singularidad de esta exacto contenido es muy difícil estable- Cuestionable resulta, en fin, la pretensión
ley, cuya indeterminación, dados los cer, y que adolecería de inseguridad de la proposición de ley de enervar los
supuestos que comprende y la indefini- jurídica y podría inducir al activismo efectos suspensivos que se puedan pro-
ción de sus destinatarios, tal vez no se judicial. El cargar sobre los hombros ducir en el curso de la aplicación de la
adecuan perfectamente a los perfiles del TC la garantía de la razonabilidad norma. Nada que objetar en el caso de
propios de las leyes de caso, según han o la justicia de la norma, supone admi- la impugnación de la ley mediante un
establecido, pensando en la seguridad tir en realidad una idea material y no recurso de inconstitucionalidad, pues
jurídica y el respeto del principio de solo formal de la ley. No es ley cualquier nuestro ordenamiento constitucional no
igualdad, la Teoría Constitucional o la acto normativo de las Cortes, sino aquel anuda efectos suspensivos a la impug-
propia doctrina del Tribunal Constitu- que constituye un mandato general y nación de la ley, que, si estamos ante su
cional. Parece razonable abrir paso a las racional sobre los derechos de los ciu- tipo estatal, no puede perder vigencia
leyes medida o de caso, en función de dadanos (Sánchez Agesta, Rubio Lloren- (161.2CE). Otra cosa sucede en el caso
las exigencias de intervención del Estado te). Esta idea de la ley es la que inspira de las cuestiones de inconstitucionali-
social, que subrayaría la concepción la significación constitucional de los dad. Ocurre que su regulación básica, a
ilimitada de la acción legislativa; pero principios, que, en cualquier caso, como mi juicio, está cubierta por una reserva
ese tipo de leyes puede poner en peligro ha quedado dicho, no puede justificar constitucional específica, de modo que
la generalidad y neutralidad propia de su protección jurisdiccional separada, solo la ley del Tribunal Constitucional
los poderes públicos o lesionar los dere- porque ello conllevaría como acabamos podría levantar los efectos suspensivos
chos individuales, incurriendo en discri- de ver la subordinación del orden po- respecto del caso concreto que la Ley
minaciones o vulnerando la tutela judi- sitivo al iusnaturalismo principialista. Orgánica del Tribunal establece, y no por
cial efectiva. El Tribunal Constitucional Como resulta obvio la exclusión de tanto una ley orgánica ordinaria, como
sigue pensando en la excepcionalidad de modo separado de la denuncia abstrac- lo es la Ley de Amnistía. Por supuesto
las leyes singulares pues la ley tiene “una ta de los principios no impide la defen- sería absurdo pretender efecto alguno a
vocación a la generalidad” (STC 166/1986). sa de los mismos en relación con in- las previsiones de la Ley de Amnistía,
fracciones de concreciones suyas en la cancelando los efectos suspensivos de
Esta ley plantea un problema que es el propia Constitución. Es lo que ocurre las impugnaciones contra las mismas
de la fijación del parámetro efectivo que por ejemplo en la STC 3/2023, de 9 de consecuencias de una cuestión prejudi-
debe emplearse para calibrar la incons- febrero, que declara la inconstituciona- cial ante el Tribunal de la Unión, pues
titucionalidad de la norma que se ataca lidad (a mi modo de ver de forma im- se trata de un asunto a regular privati-
ante el Tribunal Constitucional, exigien- pecable), de determinadas normas de vamente por el derecho europeo. v
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