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El debido procedimiento supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del
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sanción de la Administración. Implica, por ello, el
sometimiento de la actuación administrativa a
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pueden significar restricciones a las posibilidades
de defensa del administrado y menos aún
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I. MATERIA DEL RECURSO:
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Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación
interpuesto por ia Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD, contra
la sentencia de primera instancia de fecha cuatro de marzo de dos mil
diecinueve, obrante a fojas ciento noventa y dos del expediente electrónico,
expedida por la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo
con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia
;
de Lima, que declaró Fundada la demanda, interpuesta por el Hospital
Nacional Guillermo Almenara Irigoyen, sobre nulidad de resolución
administrativa.

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA

SALA CIVIL PERMANENTE

SENTENCIA
APELACIÓN N° 3031-2019
, LIMA

Nulidad de Resolución Administrativa

II. ANTECEDENTES:

2.1. Demanda

El Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen - ESSALUD, mediante

escrito de fecha quince de mayo de dos mil dieciocho, obrante a fojas
novei?ta y tres del expediente electrónico, interpone la presente demanda
«

contenciosa administrativa, solicitando: Se declare la nulidad de la

Resolución N° 023-2018/SUSALUD/TRI-TSE del dieciocho de abril de dos
mil dieciocho, que confirmó la resolución N° 15 de fecha diecisiete de
octubre de dos mil diecisiete, emitida por la Superintendencia Adjunta de
Regulación y Fiscalización - SAREFIS, que sancionó administrativamente a
la IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen con una multa
ascendente a trescientos ocho Unidades Impositivas Tributarias (308 UIT),
por el cargo acotado en el Hecho Imputable N°4, po r infracción contenida en
el Decreto Supremo N° 031-2014-SA - Reglamento de I nfracciones y
Sanciones de la Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD, Anexo III:
Infracciones Muy Graves, Numeral 3: "No brindar atención oportuna en
situaciones de emergencia (...), de acuerdo a su nivel de resolución”.
Como argumentos de su demanda señala que:
Se ha imputado a la IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara
Irigoyen, por no brindar atención oportuna en situación de emergencia
■ a la menor de iniciales KXMA, al haber demorado en realizar la punción
lumbar y derivarla a la Unidad de Cuidados Intensivos, a su ingreso por
referencia con diagnóstico presuntivo de meningitis.
■/ En la resolución emitida se señala que desde la indicación hasta la
realización del examen de punción lumbar, transcurrió
aproximadamente ciento diez (110) minutos, lo que no se condice con
lo establecido en la guía práctica que establece que la realización debe
efectuarse de forma precoz, más aún cuando el documento técnico del
Ministerio de Salud para Síndrome Neurológico Agudo, recomienda:

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA

SALA CIVIL PERMANENTE
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"todo paciente con sospecha de meningitis debe tener una punción

lumbar inmediatamente", evidenciándose la falta de atención oportuna.
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De igual modo, del registro de la historia clínica se evidencia que
siendo las veintidós con veinte horas (22:20 horas), la menor de
iniciales KXMA no era derivada a la Unidad de Cuidados Intensivos
pese a que , por a su diagnóstico, de acuerdo a la categoría de!
establecimiento debía ser atendida en dicha unidad, advirtiéndose
nuevamente la falta de oportunidad en la atención debida.
No se ha tomado en cuenta lo mencionado en la Carta N° 019-
DPTO.EMERG.-GC-RAA-ESSALUD-2018 emitida por el Jefe del
Departamento de Emergencia del Hospital Nacional Guillermo
Almenara Irigoyen.
'Z' El tiempo transcurrido desde el ingreso de la paciente hasta la
realización de la punción lumbar fue el necesario para realizar el
procedimiento, según las consideraciones establecidas por las normas
técnicas y guías de práctica clínica respectivas, las que no establecen
tiempos límites.
^ Se pretende sancionar a la entidad, por hechos ajenos al HNGAl,
meramente subjetivos, por lo que debe aplicarse los principios de
verdad materia!, razonabilidad y presunción de licitud contenidos en la
Ley del Procedimiento Administrativo General y que no fue derivada a
la Uriidad de Cuidados Intensivos pese a su diagnóstico, por falta de
camas y severidad del caso.

Fundamentos de Derecho:

- Artículo III del Título Preliminar del Código Civil.

- Articulo 3rdel Reglamento de infracción y Sanci ones de SUSALUD - RIS.
-Decreto Supremo N° 031-2014-SA - Reglamento de' Infracciones y
\ > I

Sanciones de SUSALUD.

- Ley de Procedimiento Administrativo en General - Principio de Ilicitud.

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SENTENCIA
APELACIÓN N° 3031-2019
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LIMA

Nulidad de Resolución Administrativa

Medios Probatorios:

-Carta N° 070-CLP-DP-GC-RAA-ESSALUD-2018 de fecha veinticuatro de

enero del dos mil dieciocho, emitido por el Jefe de! Departamento de
Pediatría del Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen.
- Carta N° 019-DPTO.EMERG.GC-RAA-ESSALUD-2018 de fe cha

veinticuatro de enero del dos mil dieciocho, emitido por el Jefe del
A

Departamento de Emergencia del Hospital Nacionai Guillermo Almenara

Irigoyen.
-Copla de la Resolución N° 023-2018-SLISALUD/TRl/TSE de fecha
dieciocho de abril de dos mil dieciocho, notificada con fecha veinticuatro de
abril de do.s mil dieciocho, seguida en el Expediente N° 017-2018/TRI
(Tercera Sala Especializada del Tribunal de SUSALUD).
- Copia de la Resolución N°15 (Resolución Final en Procedimiento Trilateral
Sancionador) de fecha diecisiete de octubre del dos mil diecisiete, emitida
por la Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS.

AUTO ADMISORIO:

Por resolución número uno de fecha veintiuno de mayo de dos mil dieciocho,
obrante a fojas ciento siete, se admite a trámite la demanda contenciosa
administrativa en la vía del procedimiento especial.

2.2, Contestación de la demanda

El doce de julio de dos mil dieciocho, la Superintendencia Nacional de Salud

- SUSALUD, contestó la demanda a fojas ciento doce, sosteniendo que:
Se ha sancionado a la IPRESS Guillermo Almenara irigoyen, en tanto
se acreditó que no brindó atención oportuna en situación de
emergencia a la menor de iniciales KXMA existiendo demora en
realizarse la punción lumbar y derivarla a la Unidad de Cuidados
Intensivos.

Los documentos a los que alude la demandante fueron válidamente

desvirtuados dentro del procedimiento administrativo, los informes son

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Nulidad de Resolución Administrativa

meras declaraciones de parte al ser emitidos por el mismo Hospital y

no constituyen prueba fehaciente de la realidad de los hechos.
La actuación del Hospital debía ser inmediata ante la situación de
emergencia y conociendo los antecedentes de la paciente que fue
precisamente referida a su establecimiento para una mejor atención
especializada.
*

En cuanto señala que no se considera que los recursos administrados

. por ESSALUD forman parte del Seguro Social de Salud, por lo que
estos no podrían destinarse para el pago de multas administrativas u
otros fines distintos a la seguridad social, pues tales fondos constituyen
recursos intangibles, corresponde señalar que SUSALUD cuenta con
competencia primaria y-de alcance nacional para sancionar las
presuntas infracciones cometidas por las lAFAS, IPRESS y UGIPRES
públicas, privadas o mixtas, conforme al Reglamento de Infracciones y
Sanciones de SUSALUD-RIS.

2.3. Puntos Controvertidos

Mediante resolución de fojas ciento sesenta y tres, de fecha dos de octubre

de dos mil dieciocho, se declara saneado el proceso y se fija como punto
controvertido:

• Determinar si se configura la nulidad de la Resolución N° 23-2018-

SUSALUD/TRI-TSE de fecha dieciocho de abril de dos mil dieciocho,

emitida por el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud -

SUSALUD, en el extremo que confirmó la Resolución Final en
Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución N° 15 del
diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, que sancionó a la
IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen con una multa
i ascendente a trescientos ocho (308) Unidades Impositivas Tributarias
por no haber brindado atención oportuna en situaciones de
emergencia.

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SENTENCIA
APELACIÓN N° 3031-2019
LIMA

Nulidad de Resolución Administrativa

2.4. Dictamen del Fiscal Superior

Mediante dictamen fiscal de fecha treinta y uno de octubre de dos mil
dieciocho, obrante a fojas ciento ■ setenta, la Primera Fiscalía Civil y
Contencioso Admihistrativo, opina porque se declare Infundada la demanda.

2.5. Spntencia de Primera Instancia

Por resolución número once, de fecha cuatro de marzo de dos mil

diecinueve, obrante a fojas ciento noventa y dos, la Quinta Sala
Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en
Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima,- declaró
Fundada la demanda, en consecuencia NULA la Resolución N° 023-2018-
SUSALUD/TRI-TSE del dieciocho de abril de dos mil dieciséis en el extremo
que declaró infundado el recurso de apelación formulado por la IPRESS
Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen, por lo que corresponde que
la autoridad administrativa demandada cumpla con emitir nueva resolución
acorde con las consideraciones precedentes; bajo los siguientes
fundamentos:

> Se estableció como cuestión controvertida “[punto VI. (iv) y (v)]: (iv)
determinar si la resolución impugnada adolece de vicio que acarrea su
nulidad respecto del hecho imputable N°4; y (v) determinar si la multa
impuesta a la IPRESS Almenara afecta los fondos Intangibles del
Seguro Social de Salud. Ello en virtud de que se sustentó el recurso de
apelación, en que no se tomó en cuenta la Carta N° 070-CLP-DP-GC-
RAA-ESSALUD-2018 emitida por el Jefe del Departamento de
Pediatría y el Jefe del Servicio de Clínica Pediátrica, así como tampoco
se consideró la Carta N°019-DPTO.EMRG.-GC-RAA-ESSALUD-2018
emitida por ei Departamento de Emergencia, en la que se efectúa un
informe relacionado con la paciente de iniciales K.X.M.A” (sic).
> En el punto 40 de la resolución cuestionada, se indica que
contrariamente a lo señalado, la primera instancia consideró que los
informes médicos presentados, que aseguraban haber brindado una
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CORTE SUPREMA-DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
SALA ÓIVIL PERMANENTE

i SENTENCIA
APELACIÓN N° 3031-2019
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Nulidad de Resolución Administrativa

atención médica oportuna a la paciente según los protocolos médicos y

que su fallecimiento pbr un paro cardiorespiratorio se debió a lo
delicado de su estado de salud, no resultaban suficientes para
desvirtuar la demora excesiva de ciento diez minutos aproximadamente
para la realización del examen de punción lumbar, así como la falta de
remisión de la referida paciente al área de Unidad de Cuidados
A

Intensivos - UCI ante el diagnóstico de meningitis detectado conforme a

lo establecido en la Guía Práctica Clínica de Meningitis Bacteriana. No
se cuestiona los procedimientos efectuados por los profesionales
médicos, sino la demora en la realización de los mismos-, pese a que la
paciente se encontraba en situación de emergencia, lo que desvirtúa la
documentación señalada por la IPRÉSS.
> Tanto en la vía administrativa, al presentar el recurso de apelación,
como en esta instancia judicial, el Hospital Almenara sustenta su
defensa en que no se ha tomado en consideración lo expuesto en las
cartas citadas. Dichas cartas fueron emitidas con posterioridad a la
dación de la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador

N'IS del diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete y fueron

presentadas conjuntamente con el recurso de apelación interpuesto,
como anexos del mismo.

> De manera que, cuando en el punto 40 de la Resolución 023-2018-

SUSALUD/TRI-TSE emitida el dieciocho de abril de dos mil dieciocho,

se señala que "la primera instancia administrativa consideró que los

informes médicos presentados (...) no resultaban suficientes para
desvirtuar la demora excesiva de 110 minutos aproximadamente para
la realización del examen de punción lumbar (...)" no se puede hacer
I
referencia a las cartas que no obraban en los actuados-administrativos,
desprendiéndose de ello que ha sustentado su fallo en base a los
informes acompañados en primera instancia administrativa, sin valorar
las documentales que se adjuntaron con el recurso de apelación.

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SALA CIVIL PERMANENTE

SENTENCIA
'V APELACIÓN N° 3031-2019
LIMA

Nulidad de Resolución Administrativa

> No se aprecia un pronunciamiento acorde con lo manifestado por la

demandante en su recurso de apelación en la vía administrativa, ni un
análisis de.lo que a su juicio desvirtúa las imputaciones realizadas, en
base a lo argumentado en los medios probatorios aportados en la
segunda instancia administrativa; tanto más si "no se cuestiona los
procedimientos efectuados por ios profesionales médicos (...) sino la
A

demora en ja realización de los mismos" como indica la demandada en

su escrito de contestación, lo que debe ser evaluado conforme a la
imputación realizada a través de la Resolución de Inicio de
Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador N'l de fecha

quince de abril de dos mil dieciséis, que obra en autos.

> Por lo que, al emitirse la Resolución N° 023-2018-S USALUD/TRI-TSE
del dieciocho de abril de dos mil dieciocho que declaró infundado el
recurso de apelación presentado por la IPRESS Hospital Nacional
Guillermo Almenara Irigoyen contra la Resolución Final en
Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador N^IS del diecisiete

de noviembre de dos mil diecisiete, se ha incurrido en causai de

nulidad prevista en el artículo 10° numeral 2 de la Ley N‘27444, que
corresponde declarar.

3. RECURSO DE APELACION:

Mediante escrito de fecha primero de abril de dos mil diecinueve, obrante a

fojas doscientos doce del expediente electrónico, la Superintendencia
Nacional de Salud - SUSALUD, interpone recurso de apelación, expresando
los siguientes agravios y fundamentos:
a) Como puede apreciarse en los actuados del procedimiento
administrativo, el Hospital Guillermo Almenara fue sancionado por
incurrir en la infracción tipificada en el Decreto Supremo N° 031-2014-
SA, Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD, Anexo III;'
Infracciones Aplicables a las IPRESS, Anexo Ill-A: Infracciones de
Carácter General, Infracciones Muy Graves, Numeral 3, "No brindar
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SENTENCIA
APELACIÓN N” 3031-2019
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atención oportuna en situaciones de emergencia, (...) de acuerdo a su

nivel de resolución". Siendo que en ese ese sentido, las afirmaciones
vertidas en dichas Cartas son solo afirmaciones que no enervan su
responsabilidad por la demora excesiva de ciento diez (110) minutos
aproximadamente para la realización del examen de Punción Lumbar
Quyo desenlace concluyó con el fallecimiento de la paciente. No se
brindó la atención oportuna en una situación de emergencia a la menor
de iniciales K.X.M.A. existiendo demora en realizarse la punción lumbar
derivada a la Unidad de Cuidados Intensivos.

Indica que la Guía de Práctica Clíhica de Meningitis, señalaba

claramente que dicho examen es esencial para el diagnóstico de
Meningitis el cual debe de realizarse de forma precoz, más aún,
cuando la paciente fue referida al Hospital Almenara desde el Hospital
Aurelio Díaz Ufano Peral porque presentaba una sintomatología
fuertemente sugestiva de Meningitis (cefalea, fiebre, vómitos y
quejumbrosa) con diagnóstico de encefalitis vs MEC
(meningoencefalitis) viral vs bacteriana -lo cual puede verificarse en los
actuados del procedimiento administrativo.
En ese sentido, la actuación del Hospital Almenara debía ser inmediata
ante dicha situación de emergencia y conociendo los antecedentes de
la paciente que fue precisamente referida a su establecimiento para
una mejor atención especializada.
Siendo que al respecto, conforme señala la Doctrina médica ante la
sospecha de meningitis bacteriana, debe practicarse inmediatamente
una punción lumbar y realizar hemocultivos antes de iniciar el
tratamiento antibiótico, por lo que mal puede afirmar la demandante
que ciento diez minutos fue un tiempo oportuno para la realización de
dicha procedimiento,
b)Por otro lado, el Hospital Almenara señala que la paciente recibió de
forma previa a la Punción Lumbar una estabilización de sus síntomas,

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tratamiento antibiótico y exámenes de imágenes, Tomográficos, con

valoración previa necesaria antes de realizar la Punción Lumbar;
siendo que en efecto, a través de las Cartas el Hospital afirma que
cumplió con un manejo adecuado de los procedimientos para la
realización de la Punción Lumbar no obstante, ello no desacredita su
Responsabilidad por la demora en efectuar la punción lumbar, vale
‘decir, no es controversia aquí si realizó o no los procedimientos previos
sino el tiempo que tomó en efectuarlos pese a que la paciente se
encontraba en situación de emergencia, lo cual no se desvirtúa con la
documentación que remitida por el demandante,
c) Así pues, se entiende que categóricamente está debidamente probado
en los actuados administrativos que la resolución cuestionada sí está
debidamente motivada y plenamente válida por tanto no es preciso
recurrir a aplicar el Principio de Conservación contenido en la Ley del
Procedimiento Administrativo General; sin embargo, en el supuesto de
considerarse insuficiente la motivación se estima prudente señalar para
mejor comprensión del Principio de Conservación que incluso en los
supuestos dé insuficiente motivación de un acto administrativo puede
justificarse la no anulación de dicho acto si durante el procedimiento de
impugnación la Administración expone sus argumentos y la
administrada cuenta con los elementos suficientes para reaccionar ante
ellos eliminando así cualquier supuesto de indefensión. De ese modo,
los documentos señalados por el Hospital no han desacreditado su
responsabilidad en tanto no se ha formulado un nuevo argumento o
elemento de prueba que amerite una nueva revisión de los hechos
materia de denuncia administrativa; en ese sentido, debe tenerse en
cuenta que la Autoridad puede disponer la conservación de sus
actuaciones siempre que su contenido hubiere permanecido igual de
no haberse incurrido en el vicio. Queda evidenciado así que la presente

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demanda constituye un intento injustificado del Hospital de soslayar el

cumplimiento de la sanción impuesta,
d)Siendo que como quiera que las consideraciones expuestas, se
demuestra que ia pretensión de nulidad de la Resolución no guarda
amparo legal y no se ha incurrido en causal de nulidad alguna, puesto
qye se ha determinado precisamente a través de elementos
probatorios que el Hospital incurrió en infracción administrativa en la
prestación médica de la paciente, por lo que su Judicatura sabrá
apreciar lo infundado de la pretensión solicitada. Concluyendo que, no
corresponde que SUSALUD deje sin efecto la sanción impuesta a la
demandante por ia grave infracción detectada, ello invocando su
facultad de plena jurisdicción, amparándose aquí el Derecho a la Vida y
la Salud de las personas, hechos intrínsecos en el presente
procedimiento trilátera! sancionador, por lo que debe confirmarse la
multa impuesta por SUSALUD.

- En cuanto a los agravios: la apelante, no ha precisado expresamente que

tipo de agravio le ocasionaría la impugnada.
“ En cuanto a la pretensión Impuqnatoria: la impugnante no la señala
explícitamente.

4. FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA:

Primero.- El artículo MS^'de la Constitución Política del Estado establece

que “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles

de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa norma

constitucional que está desarrollada en el artículo 1°del Decreto Supremo

N° 013-2008-JUS, de fecha veintinueve de agosto de dos mil ocho, que
aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso
Contencioso Administrativo Ley 27584, modificado por el Decreto
Legislativo N° 1067, de fecha veintiocho de junio de dos mil ocho, al
disponer que “la acción contencioso administrativa prevista en el artículo

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148°de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el

Podér Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de ios
administrados” (no se desconoce el que el Texto Único Ordenado actual es
el aprobado por Decreto Supremo N°011-2019-JUS del tres de mayo'de dos
mil diecinueve publicado el cuatro de mayo de dos mil diecinueve).

Segundo.- En tal sentido, es objeto del proceso contencioso administrativo

ejercer el control jurídico de las actuaciones de la administración pública,
con la finalidad de que el órgano jurisdiccional de ser el caso, declare !a
nulidad del acto administrativo y, por tanto, reconozca el derecho del
administrado o el cese de la actuación material de la administración pública,
toda vez que los actos de la administración pública deben estar gobernados
por los principios jurídico-constitucionales que regulan la acción del que
ejerce función pública administrativa.

Tercero.- El artículo 364° del Código Procesal Civil, norma de aplicación

supletoria, conforme a la disposición complementaria, dispone que el recurso
de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine,
a solicitud de parte o de tercero legitimado, la resolución que les produzca
agravio, con el propósito de que sea anulada o revocada, total o
parcialmente. Conforme prescribe el articuló 370° d el Código citado, la
competencia del Superior, está limitada a resolver sobre los agravios
expresados en la apelación, estando impedido de ir más allá de lo
denunciado o fundamentar la decisión en hechos no invocados. Bajo este
mismo contexto, Marianela Ledesma Narváez"* comentando este artículo,
■ señala: “El artículo en comentario regula la limitación de la competencia del
I

Juez superior frente a la apelación. Esta limitación lleva a que sólo se

^ LEDESMA NARVÁEZ, Marianela. Comentarios al Código Procesal Civil, Lima: Gaceta

Jurídica. 2008, pp. 176 -180.

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Nulidad de Resolución Administrativa

pronuncie sobre los agravios que ¡a sentencia recurrida le ha causado ai

apelante. El agravio es ia medida de ia apelación por ello, el órgano
revisor debe limitarse a efectuar el análisis de la resolución recurrida y a
absolver sólo los agravios contenidos en el escrito de apelación, conocido
como el aforismo “tantum apellatum quantum devolutum’\

Cuarto: En el caso de autos, debe precisarse:

Del Expediente administrativo aparece que;
1) Con fecha 13 de febrero de 2015, Víctor Raúl Medina Jiménez formula
queja contra la IPRESS Hospital Aurelio Díaz Ufano y Peral y la
IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen, por presunta
negligencia en la atención de la menor de iniciales K.X.M.A.
2) Por resolución de Inicio de procedimiento trilateral sancionador, número
uno de fecha quince de abril de dos mil dieciséis, mediante la cual la
Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización- SAREFIS
dispuso el inicio del Procedimiento Trilateral Sancionador a la IPRESS
Hospital Aurelio Díaz Ufano y Perai y a ia iPRESS Hospitai Nacional
Guillermo Almenara Irigoyen, por ios presuntos hechos infractores
previstos y tipificados en el Decreto Supremo N° 031- 2014-SA,
Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia
Nacional de Salud - SUSALUD, Anexo III: Infracciones Aplicables a las
IPRESS, Anexo Ill-A: Infracciones de Carácter General, Numeral 3, 5, y
9.

3) Con fecha diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, el Hospital

Nacional Guillermo Almenara Irigoyen presenta sus descargos.
4) Por resolución final número quince del diecisiete de noviembre de dos
mil diecisiete, se resolvió lo .siguiente: "ARTÍCULO V.- IMPONER
sanción administrativa de multa ascendente a 2.6 UIT a la IPRESS

Hospital Aurelio Díaz Ufano y Peral por el cargo acotado en el Hecho

Imputable N° 1, por infracción contenida en el Decreto Supremo /V“
031-20Í4~SA - Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD,
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Anexo III: Infracciones Aplicables a las IPRESS, Anexo III-A:

Infracciones de Carácter General, Infracciones Leves, Numeral 5) "No
cumplir con las disposiciones vigentes sobre el contenido de la historia
clínica". ARTÍCULO 2°- IMPONER sanción administrativa de multa
ascendente a 314 UIT a la IPRESS Hospital Aurelio Díaz Ufano y Peral
por el cargo acotado en el Hecho Imputable N° 2, po r infracción
contenida en el Decreto Supremo N"" 031-2014-SA - Reglamento de
infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Salud -
SUSALUD, Anexo III: Infracciones Aplicables a las IPRESS, Anexo III-
A: Infracciones de Carácter General, Infracciones Muy Graves,
Numeral 3: "No brindar atención oportuna en situaciones de
emergencia, incluyendo a los producto farmacéuticos (...), de acuerdo a
su nivel de Resolución". ARTÍCULO IMPONER . sanción
administrativa de multa ascendente a 4 UIT a la IPRESS Hospital
Aurelio Díaz Ufano y Peral por el cargo acotado en el Hecho Imputable
N°3, por infracción contenida en el Decreto Supremo N°031-2014-SA -
Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia
Nacional de Salud - SUSALUD, Anexo III: Infracciones Aplicables a las
IPRESS, Anexo lll-A: Infracciones de Carácter General, infracciones
Leves, Numeral 9: "No contar o no cumplir oportunamente con ei
procedimiento de derivación, referencia o contra referencia de
pacientes para garantizar la continuidad de la atención." ARTÍCULO
4°- IMPONER sanción administrativa de multa ascend ente a 308 UIT a
la IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen por el cargo
acotado en el Hecho Imputable N° 4, por infracción contenida en el
Decreto Supremo N° 031-2014-SA - Reglamento de Infracciones y
Sanciones de la Superintendencia Nacional de Salud -SUSALUD,
Anexo III: Infracciones Aplicables a las IPRESS, Anexo lll-A:
Infracciones de Carácter General, Infracciones Muy Graves, Numeral 3:
"No brindar atención opoiiuna en situaciones de emergencia (...), de

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acuerdo a su nivel de Resolución". ARTÍCULO 5°~ ABSOLVER a la

¡PRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen por el cargo
acotado en el Hecho Imputable N° 5, por infracción contenida en el
Decreto Supremo N° 031~2014~SA - Reglamento de Infracciones y
Sanciones de SUSALUD, Anexo III: Infracciones Aplicables a las
IPRESS, Anexo lll-A: Infracciones de Carácter General, Infracciones
¡leves. Numeral 5) "No cumplir con las disposiciones vigentes sobre el
contenido de la historia clínica..."(sic).
5) El veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, la IPRESS Hospital
Nacional Guillermo Almenara Irigoyen interpone recurso de apelación
contra la resolución quince.
6) Mediante Resolución 023-2018-SUSALUD/TRI-TSE de fecha dieciocho
de abril de dos mil dieciocho, se resuelve lo siguiente: “Prímero.-
Declarar INFUNDADO los recursos de apelación interpuestos por la
IPRESS Hospital Aurelio Díaz Ufano y Peral y la IPRESS Hospital
Nacional Guillermo Almenara Irigoyen contra la Resolución Final en
Procedimiento Trilátera! Sancionador - Resolución N° QUINCE de

\•
fecha 17 de noviembre de 2017, emitida por la Superintendencia
Adjunta de Regulación y Fiscalización SAREFIS; por los fundamentos
antes expuestos. Segundo.- CONFIRMAR la Resolución Final en
Procedimiento Trilátera! Sancionador - Resolución N° QUINCE de
fecha 17 de noviembre de 2017, que sancionó a la IPRESS Hospital
Aurelio Díaz Ufano y Peral con una multa total ascendente a
trescientos veinte punto sesenta (320.60) Unidades Impositivas
Tributarías - UIT por ios cargos acotados en los Hechos imputables N°
1, 2 y 3; quedando agotada la vía administrativa. Tercero.-
CONFIRMAR la Resolución Final en Procedimiento Trílateral

Sancionador - Resolución N° QUINCE de fecha 17 de noviembre de

2017, que sancionó a la ¡PRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara

Irigoyen con una multa ascendente a trescientos ocho (308) Unidades

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Impositivas Tributarias - UiT por ei cargo acotado en ei Hecho

imputable N°4; quedando agotada la vía administrativa...”(sic).

Quinto.- Según se advierte del recurso de apelación en sede administrativa

por parte de la IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara contra la
resolución final número quince del diecisiete de noviembre de dos mil
diecisiete que dispuso sancionarla con una multa ascendente a trescientos
ocho (308) Unidades Impositivas Tributarias por el cargo acotado en el
Hecho Imputable N°4, por infracción contenida en el Decreto Supremo N°
031-2014-SA - Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD, Anexo III: Infracciones
' Aplicables a las IPRESS, Anexo III-A: Infracciones de Carácter General,
Infracciones Muy Graves, Numeral 3: "No brindar atención oportuna en
situaciones de emergencia (...), de acuerdo a su nivel de Resolución". Entre
los fundamentos del referido medio impugnatorio ha señalado:
> La resolución impugnada no tomó en cuenta la Carta N°070-CLP-DP-
GC-RAA-ESSALUD-2018, emitida por el Jefe del Departamento de
Pediatría y el Jefe del Servicio de Clínica Pediátrica, a través de la cual
desvirtúa la presunta infracción imputada; así como tampoco consideró
la Carta N°019-DPTO.EMRG.-GC-RAA-ESSALUD-2018, emi tido por el
Jefe del Departamento de Emergencia, en el que efectúa su informe
relacionado con la paciente de iniciales K.X.M.A.
> La resolución impugnada no consideró los criterios de graduación de la
sanción contemplados en el artículo 31° del Reglamento de
Infracciones y Sanciones - RIS y en el numeral 3 del artículo 230°de la
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, la
motivación de los actos administrativos conforme a lo dispuesto en los
artículos 3°y 6°de la Ley del Procedimiento Admin istrativo General, los
principios del debido procedimiento y verdad material contenido en los
numerales 2 y 11 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del
Procedimiento Administrativo General.

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> La resolución impugnada no considera que los recursos administrados

por ESSALUD, forman parte del Seguro Social de Salud, por lo que
estos no podrían destinarse para el pago de multas administrativas u
otros fines distintos a la seguridad social, pues tales fondos constituyen
recursos intangibles, conforme a lo establecido en el artículo 12° de ia
Constitución Política del Perú, en concordancia con el artículo 8° de la
r

Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud y el artículo 5°

de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N°0 09-97-SA.

Sexto.- La Carta N° 019-DPTO.EMERG-GC-RAA-ESSALUD-2018 del

veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, emitida por e! Jefe del

Departamento de Emergencia del Hospital Nacional Guillermo Almenara
Irigoyen, concluyó señalando que la paciente (menor) de acuerdo con lo
consignado en la Historia Clínica recibió el manejo según lo establecido por
las normas y guías de práctica clínica correspondientes; asimismo, se realizó
la punción lumbar con la diligencia y seguridad debida, obteniéndose ese
mismo día los resultados; recibiendo manejo especializado incluyendo
evaluaciones por neurología y neurocirugía, por lo que no hubo falta de
atención oportuna.

En la Carta N°070- CLP-DP-GC-RAA-ESSALUD-2018, de fecha veintitrés

de enero de dos mil dieciocho, emitida por el Jefe del Departamento de
Pediatría del Hospital Nacional Guillermo Almenara, se concluyó señalando
que se encontraba demostrado, que la paciente siempre fue paciente de los
servicios de emergencia tanto del Hospital Aurelio Díaz Ufano y Peral como
del servicio de emergencia del Hospital Nacional Guillermo Almenara
Irigoyen (HNGAl), quedando exceptuado de toda responsabilidad legal al
Departamento y Servicio de Pediatría del HNGAl.

Sétimo.- En la Resolución N° 023-2018/SUSALUD/TRI-TSE, de fecha

dieciocho de abril de dos mil dieciocho, materia de la presente acción, se ha

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determinado que sí existió pronunciamiento por parte de la primera instancia

administrativa respecto al contenido de estas cartas las cuales no resultaban
suficientes para desvirtuar la demora excesiva de ciento diez (110) minutos
aproximadamente para la realización del examen de punción lumbar, así
como la falta de remisión de la paciente al área de Unidad de Cuidados
Intensivos - UCI ante el diagnóstico de meningitis detectado conforme a lo
estal5lecido en la Guía Práctica Clínica de Meningitis Bacteriana; sin
embargo, no se toma en cuenta el hecho que la Resolución Final en
Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución número quince, apelada
en sede administrativa, data del diecisiete de noviembre de dos mii diecisiete
no pudiendo ser posible que exista algún tipo de pronunciamiento ante esa
instancia respecto a esas cartas debido a la fecha de expedición de las
mismas.

Octavo." Ante ello, resulta determinante tener en cuenta que en lo

concerniente ai debido procedimiento en sede administrativa, el Tribunal
Constitucional ha establecido en reitera jurisprudencia que: “El debido
procedimiento supone una garantía genérica que resguarda los derechos del
administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración,
implica, por ello, el sornetimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos
para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (STC
3741-2004-PA, fundamento .21; STC 615-2009-PA/TC, fundamentos 4 y 5;
STC 6136-2009-PA/TC, fundamento 2; y, STC 6785-2006-PA/TC,
fundamento 9, entre otras). Asimismo, en cuanto al derecho de defensa en
sede administrativa, ha dejado establecido que: “El derecho de defensa en el
ámbito del procedimiento administrativo de sanción se estatuye como una
garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el
ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. Sus
elementos esenciales prevén la posibilidad de recurrir la decisión, ya sea al
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interior del propio procedimiento, administrativo o a través de las vías

judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la
obligación de parte del órgano administrativo de no imponer mayores
obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradicción y,
desde luego, la garantía de que los alegatos expuestos o presentados sean
debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la
situabión del administrado.” (STC 3741-2004-PA, fundamento 25 y, STC
6785-2006-PA/TC,fundamento 10).

Noveno,- En consecuencia, aplicando dicha jurisprudencia constitucional no

ha existido un debido procedimiento administrativo en el presente caso, y por
ende se ha vulnerado el derecho de defensa del administrado, pues existe
un nuevo argumento posterior a la expedición de la resolución emitida en
primera instancia administrativa, con las cartas números 070-CLP-DP-GC-
RAA-ESSALUD-2018, emitida por el Jefe del Departamento de Pediatría y el
Jefe del Servicio de Clínica Pediátrica, y la Carta N°019-DPTO.EMRG.-GC-
RAA-ESSALUD-2018, que debió merecer pronunciamiento en segunda
instancia, con relación a ello, mediante la resolución materia de la presente
acción contenciosa administrativa, lo cual como se ha expresado no ha
ocurrido.'

Décimo,- Con lo cual, es claro que nos encontramos ante un caso típico de
contravención al debido procedimiento, recogidos en forma expresa en el
artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar de la Ley N°27444; y al debido
procedimiento administrativo sancionador, cuyos principios se encuentran
establecidos en el artículo 230° de la referida ley; motivo suficiente, para
concluirse que la resolución administrativa impugnada, se encuentra incursa
en causal de nulidad prevista en el artículo 1Ó°de la citada ley; por lo que, la
‘ \
' t entidad demandada debe emitir nueva resolución cautelando el derecho de

defensa de la demandante. Siendo que ios argumentos del recurso de

apelación descritos en los acápites c) y d) descritos en el punto 3 del sub

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. título Recurso de Apelación de SUSALUD deben desestimarse, pues muy

por el contrario a lo sostenido por la apelante, la resolución administrativa
materia de demanda no se encuentra debidamente motivada por los
fundamentos expuestos precedentemente, y no ha respetado los criterios
vertidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia N° 0023-2005-AI/TC
en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, cuando,señala que: "(...) los
derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela
jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza
Jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que
pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros
órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo,
procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre
otros)”, y que, "(...) el contenido constitucional del derecho al debido proceso
(...) presenta dos expresiones: la formal y lá sustantiva. En la de carácter
formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las
formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el
procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su
expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilldad y
proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”; refiere también:
“El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables,
y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial,
sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido
proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto -por parte
de la administración pública o privada - de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139°c/e la Constitución (juez
natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc:)” (Cfr. N°
4289-2004-PA/TC fundamento 2). Asimismo, refiere que "'..e/ derecho a la
motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia.
Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo

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administrado a que ias sentencias estén motivadas, es decir, que exista un

razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.
(...) La motivación de la actuación administrativa, es decir, la
fundamentación con ios razonamientos en que se apoya, es una exigencia
ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas
razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad
regLada como discrecional. El tema de la motivación de! acto administrativo
es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto
central de control integral por el juez constitucional de la actividad
administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad
jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la
vigencia efectiva dei principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo
-.^1
Estado de derecho. A ello, se debe añadirla estrecha vinculación que existe
entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En
esa medida, este Tribunal debe enfatizar que ia falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en ia medida en que
es una condición impuesta por la Ley N.""27444. Asi, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a
las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-
PA/TC, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-
2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.): y finalmente, en la STC 8495-
2006-PA/TC se ha determinado que: “un acto administrativo dictado al
amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta
arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la
competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la
decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal
decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar
únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,

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fundamentalmente, exponer en forma sucinta -pero suficiente- ias razones

de hecho y el sustento jurídico que Justifican la decisión tomada”. En base a
lo expuesto, no puede aplicarse al caso de autos el principio de
conservación de los actos administrativos, pues la administración ha basado
su decisión en hechos que no han sido materia de análisis en la resolución
número quince, además sin pronunciarse como se ha mencionado por todos
los argumentos del recurso de apelación de la demandante en sede
administrativa y sin::v.alorar pruebas documentales emitidas con fecha
posterior a la expedición de la resolución de primera instancia administrativa.
Siendo así al existir un pronunciamiento en sede administrativa con vicios de
procedimiento no se puede emitir pronunciamiento respecto a los
argumentos de fondo expresados por la apelante en su recurso, precisados
en los literales a) y b).
Este Tribunal Supremo precisa que en el presente proceso contencioso
administrativo, solo se discute la idoneidad del procedimiento administrativo
seguido ante SUSALUD y no respecto a la actuación del Hospital Guillermo
Almenara Irigoyen y el luctuoso desenlace del fallecimiento de la menor ya
referida.

Décimo Primero.- Sobre la base de los fundamentos expuestos

precedentemente, es evidente que el juicio jurisdiccional al que ha arribado
el a quo se encuentra amparado en derecho; por tanto, la recurrida debe ser
confirmada en todos sus extremos.

5. DECISIÓN:
De conformidad con los artículos 364° del Código Procesal Civil y 12° del
Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial:
CONFIRMARON la sentencia de primera instancia de fecha cuatro de marzo
. 4 de dos mil diecinueve, obrante a fojas ciento noventa y dos, expedida por la
Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con
Subespeciaiidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de
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Nulidad de Resolüclón Administrativa

Lima, que declaró FUNDADA la demanda, en consecuencia NULA la

Resolución N°023-2018-SUSALUD/TRI-TSE del dieciocho de abril de dos

mil dieciocho, en el extremo que declaró infundado el recurso de apelación

formulado por la IPRESS Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen, por
lo que corresponde que la autoridad administrativa demandada cumpla con
emitir nueva resolución, con lo demás que contiene; en los seguidos por el
Hosj5ita! Nacional Guillermo Almenara Irigoyen, sobre nulidad de resolución
administrativa: y los devolvieron. Intervino como ponente el Señor Juez
Supremo Távara Córdova.-
SS.

TÁVARA CÓRDOVA

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SALAZAR LIZÁRRAGA

TORRES LOPEZ

DE LA BARRA BARRERA

ARRIOLA ESPINO

Jrs/jd

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