UNIDAD 5

ACTO ADMINISTRATIVO

Importancia de la teoría del acto administrativo. Naturaleza del

acto administrativo. -Vinculación del acto administrativo con la
consideración "objetiva", "material" o "sustancial" de Administración.
El acto administrativo es "uno" de los medios jurídicos por los cuales
la Administración Pública expresa su voluntad. Orígenes de la noción
de acto administrativo. Estructura y alcance del acto administrativo:
trascendencia de la cuestión. Continuación. Alcance del
acto administrativo. a) Actos "individuales" y actos "generales".
Continuación. Estructura del acto administrativo. b) Actos
"unilaterales" y actos "bilaterales". Planteamiento del problema. La
doctrina de los autores: crítica a la misma. Continuación.
Actos administrativos "unilaterales" y "bilaterales". Qué se entiende
por tales. Continuación. Actos administrativos "unilaterales" y
"bilaterales". La "bilateralidad" del acto administrativo. El acto
bilateral en su "formación" y la opinión de los tratadistas.
La "voluntad" del administrado y su valoración. "Expresión de
voluntad" y "causa" del acto administrativo. La "expresión de
voluntad" no es un "elemento" del acto administrativo, sino
"presupuesto" sine qua non de su existencia. -Continuación.
Actos administrativos "unilaterales" y "bilaterales". Actos emitidos a
mérito de una petición, solicitud o requerimiento del administrado:
significación jurídica de tal pedido o solicitud del administrado. La
noción de "causa" en el acto administrativo. Continuación. Actos
administrativos "unilaterales" y "bilaterales". Conclusión. "Contenido"
del acto administrativo. Concepto. Trascendencia y naturaleza jurídica
del "contenido". Éste puede ser positivo o negativo. La distinta
actividad de la Administración Pública y su vinculación con la
existencia posible de actos administrativos: a) actividad interna
y externa; b) reglada y discrecional; c) jurisdiccional; d) colegial; e) de
contralor; f) consultiva. Acto administrativo y actividad material de la
Administración. Acto administrativo y actividad de los particulares.
Las personas públicas no estatales. El acto administrativo bilateral.
Formación del acto administrativo. Proceso material de ella. Acto
administrativo y acto "civil" de la Administración. Diferencias. Origen
de la distinción. Consecuencias. Noción conceptual de acto
administrativo. Definición. Derecho que rige en materia de actos
administrativos. Interpretación del acto administrativo. La teoría del
acto administrativo tiene una importancia fundamental. Es
tan trascendente como la del acto jurídico de derecho privado. Gran
parte de las vinculaciones de la Administración Pública con los
administrados o particulares, tiene por base a un acto
administrativo. Además, el acto administrativo es la forma esencial en
que la Administración Pública expresa su voluntad, sea de modo
"general" (reglamentos) o de un modo "particular" o "especial" (acto
administrativo "individual"). El acto administrativo es también
sustancialmente "jurídico". Proyecta sus efectos hacia lo "externo" de
la Administración Pública, y tiende a regular o disciplinar
las relaciones de ésta con los administrados. En esto diferénciase
netamente el "acto de administración", cuya eficacia, como acto,
agótase en lo "interno" de la Administración Pública, no regulando ni
disciplinando relaciones con terceros. En otro lugar de esta obra
expresé que la función administrativa correspondía considerarla en su
aspecto material, sustancial u objetivo, tomando únicamente en
cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada, con
total prescindencia del órgano o del agente productor del acto o de la
actividad. Puede haber, así, actividad "administrativa" stricto sensu,
no sólo en la que desarrolle o despliegue el órgano Ejecutivo, que es a
quien normal y preferentemente le están asignadas dichas funciones,
sino también las que, al margen de las suyas específicas, realicen los
órganos Legislativo y Judicial. Los actos administrativos que concreten
la respectiva actividad del Congreso o del Poder Judicial hállanse
sometidos, en general, a los mismos principios jurídicos que regulan
esa especie de actos cuando provienen del Ejecutivo. Por eso, por
ejemplo, los "reglamentos" internos que emiten los Poderes
Legislativo y Judicial (Constitución Nacional, artículos 58 y 99 ), son,
asimismo, "administrativos". Como consecuencia de lo expuesto, el
concepto de "acto administrativo" no sólo comprende los actos de esa
índole emitidos por el Ejecutivo, sino también los de igual naturaleza
emitidos por los órganos Legislativo y Judicial. Es la consecuencia
lógica de la concepción "objetiva", "material" o "sustancial" de
Administración Pública. El acto administrativo es "uno" de los medios
jurídicos por los cuales la Administración Pública expresa su
voluntad. Aparte de que hay varios tipos de actos administrativos,
que se concretan en otros tantos "instrumentos" , es de advertir que,
para expresar su voluntad, la Administración Pública, además del
"acto administrativo", cuenta con otros medios: el acto de
administración, el acto de gobierno o político y el acto institucional,
que se ponen de manifiesto según el objeto o finalidad que persiga la
Administración Pública. En la presente obra serán sucesivamente
estudiados todos los referidos medios con que la Administración
expresa su voluntad. Aunque la Administración Pública haya existido
siempre en el Estado, cualquiera fuese la etapa o el régimen jurídico
de éste, no ocurre lo mismo con la noción de "acto administrativo".
Esta noción es contemporánea al constitucionalismo, a la aparición
del principio de "separación de los poderes" y a la sumisión de la
Administración Pública al derecho. Durante el Estado-Policía la noción
de acto administrativo carecía de interés. Al quedar sometida la
Administración a la ley, la aplicación de ésta a los casos
individuales ya no se efectúa a través de simples operaciones
materiales inmediatas: debe hacerse mediante una previa
declaración de voluntad de la Administración, estableciendo que
el respectivo caso individual queda comprendido en la disposición
legal correspondiente y que, por lo tanto, se adopta tal o cual
decisión. Así aparece el acto administrativo. Pero como lo advierte
Fernández de Velasco, "la institución matriz productora del
acto administrativo es el recurso contencioso-administrativo, así
como, a su vez, el recurso contencioso-administrativo es una
consecuencia de la separación de poderes". Para la procedencia del
expresado recurso y de la correspondiente competencia del tribunal,
era indispensable establecer si existía o no un acto administrativo. De
ahí la trascendencia en determinar si en la especie concurría o no
dicho acto. El análisis de lo atinente a la "estructura" y alcance
posibles del acto administrativo es fundamental para determinar su
noción conceptual. Tanto es así que las disensiones básicas sobre la
noción de acto administrativo radican, precisamente: a) en si el
mismo sólo ha de tener alcance "individual" o también "general", vale
decir si debe ser de alcance "concreto" o si también puede ser de
alcance "abstracto"; b) si dicho acto es "unilateral" o si
también puede ser "bilateral" o "plurilateral". Corresponde, entonces,
aclarar ambas cuestiones. a) Actos individuales y actos generales. Se
entiende que el acto es general cuando la declaración que lo
constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos
indeterminados o indeterminables. Se entiende que el acto es
especial o individual si la declaración mira a una o más personas
o casos individualmente determinados o determinables. La doctrina
está dividida en campos aparentemente irreductibles. Mientras un
sector no sólo acepta la existencia de actos administrativos
"individuales", "particulares", "concretos" o "especiales", sino también
la de actos "generales" o "abstractos", otro sector sólo acepta la
existencia de actos administrativos de tipo "individual" o "concreto".
Vale decir, la cuestión radica en saber si también pueden existir actos
administrativos "generales", pues en lo referente a la existencia de
actos "individuales" no hay discusión o controversia alguna. Estimo
que la solución de esto depende esencialmente del derecho positivo
de cada país. Con relación al derecho argentino juzgo evidente la
existencia de actos administrativos no sólo "individuales", sino
también "generales". Los actos administrativos de contenido
"general" o "abstracto" hallan expresión en los "reglamentos". En
nuestro país, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo tiene su
raíz positiva en la Constitución Nacional. Según quedó expresado en
otro lugar de esta obra, los "reglamentos" pueden clasificarse en la
siguiente forma: delegados, de necesidad y urgencia, autónomos y de
ejecución. Si bien los reglamentos delegados y los de necesidad y
urgencia, dado su contenido son sustancialmente "legislativos",
aunque formalmente sean administrativos, los reglamentos
autónomos -independientes o constitucionales- y los de ejecución,
tanto por su contenido como por su forma son, en cambio, sustancial
y formalmente "administrativos". El Poder Ejecutivo, al emitir
reglamentos "autónomos" y de "ejecución" ejercita facultades
constitucionales propias. Cuando se habla de actos administrativos
"generales" o "abstractos" entiéndese referir a los "reglamentos" cuya
emisión sea atribución jurídica propia del Poder Ejecutivo, vale decir,
entre nosotros entiéndese referir a los reglamentos "autónomos" -
independientes o constitucionales- y a los reglamentos de
"ejecución". Tales reglamentos son, indiscutiblemente, "actos
administrativos": los emite el órgano administrador (Poder Ejecutivo)
en ejercicio de potestades propias, expresando así su voluntad a
través del medio y del instrumento jurídico a su alcance. En nuestro
país es, entonces, obvia la existencia de actos administrativos de
alcance "general" o "abstracto". Los "reglamentos" no son otra cosa
que una especie de actos administrativos. Sin embargo, entre
nosotros hay quien estima que el acto administrativo es una
declaración de carácter "individual", no general, y que, en
consecuencia, los "reglamentos" no son actos administrativos.
Considera que ello es así por cuanto los reglamentos tienen un
régimen jurídico especial, dentro del género de los actos de la función
administrativa. En este último orden de ideas, entre otras cosas,
agrega que "la facultad de dictar reglamentos implica un avance
sobre el principio constitucional de que la creación de normas
generales sólo sea hecha por el Parlamento" . Disiento con tales
puntos de vista: 1º el hecho de que los reglamentos -actos de alcance
general- tengan un régimen jurídico que los distinga de los actos
administrativos "individuales", en modo alguno significa que los
reglamentos no sean también actos administrativos, tanto más
cuando el régimen jurídico administrativo es igualmente aplicable a
unos y a otros actos (es decir, a los actos generales y a los actos
especiales). En el derecho privado, la "compraventa" y la "sociedad",
por ejemplo, tienen un régimen jurídico diferente, adecuado a sus
respectivas características, pero ello no obsta a que ambas sean
especies del género "contratos" y les sean igualmente aplicables los
pertinentes principios generales; 2º la facultad de dictar reglamentos
no implica avance alguno sobre el supuesto principio constitucional
de que la creación de normas generales sólo sea hecha por el
Legislador. Cuando el Poder Ejecutivo emite reglamentos
"autónomos", que son los que ahora considero, cuyo respectivo
alcance es por cierto "general", dicho Poder no incurre en avance
alguno sobre el mencionado principio constitucional; lejos de eso,
limítase al ejercicio de potestades constitucionales propias,
integrantes de la zona de reserva de la Administración . Aparte de
ello, no existe principio constitucional alguno en cuyo mérito la
creación de normas generales sólo le corresponda al Congreso. Ya en
otro lugar expresé que la diferencia entre ley "formal" y reglamento
no radica en la "generalidad", porque si bien ésta es inherente a la
naturaleza de la ley formal, es también inherente a la "esencia"
misma del reglamento; la diferencia entre ley formal y reglamento
radica en el "contenido" de la respectiva norma, pues mientras la ley
formal sólo puede referirse a materias constitucionalmente atribuidas
al Legislador, el reglamento estatuye sobre materias
constitucionalmente atribuidas al Ejecutivo, representando el ejercicio
de materias comprendidas en la "zona de reserva de la ley" y en la
"zona de reserva de la Administración", respectivamente. Finalmente,
había entre nosotros quien excluía los reglamentos -actos de alcance
"general"- del concepto de acto administrativo, y los incluía en el de
"acto de la Administración". Pero es de advertir que la doctrina
prevaleciente denomina "actos de administración" a los que agotan
su eficacia en el ámbito interno de la Administración, sin establecer
vinculaciones directas entre ésta y los administrados (vgr.,
instrucciones, circulares, etc.); en cambio, los reglamentos
"autónomos" y de "ejecución" no sólo rigen en el ámbito interno de la
Administración Pública, sino también en la esfera "externa" de ella.

b. Actos unilaterales y actos bilaterales.

Lo atinente a la unilateralidad y a la bilateralidad del acto

administrativo es uno de los puntos más confusos de la actual teoría
del derecho administrativo. Ello se debe a que no todos los
expositores tienen una idea clara sobre la cuestión, en tanto que
otros pretenden resolver los problemas respectivos prescindiendo de
cómo los hechos se presentan en la vida real, olvidando así que el
"derecho" debe estar de acuerdo con el "hecho". En toda esta
materia tiene fundamental trascendencia lo relacionado con el valor o
influencia que se lo reconozca a la voluntad del administrado en la
"formación" y "efectos" del acto administrativo. Ello constituye el
centro del problema. Doctrinariamente no hay cuestión respecto a los
actos administrativos unilaterales, cuya existencia es reconocida por
todos los autores. No ocurre lo mismo con los actos administrativos
"bilaterales", pues algunos tratadistas niegan su existencia, en tanto
que otros la aceptan, pero limitando la noción de ellos a los
"contratos" celebrados entre entes públicos , mientras que otros
tratadistas extienden el concepto de acto administrativo bilateral
incluso a los contratos administrativos celebrados entre el Estado y
los particulares . Salvo muy raras excepciones, los autores no
contemplan el supuesto de actos administrativos bilaterales en su
"formación" y unilaterales en sus "efectos" o "consecuencias"; la
generalidad de la doctrina hállase en esta posición. No advierto razón
alguna para excluir del derecho administrativo la noción de acto
bilateral", en cualquiera de los aspectos que se considere dicha
bilateralidad, es decir, en la "formación" del acto o en las
"consecuencias" o "efectos" del mismo, o con relación a los sujetos
intervinientes; consecuentemente, comparto la opinión de quienes
aceptan la noción de "contrato administrativo", es decir celebrado ya
sea entre entes públicos o entre éstos y administrados o particulares,
ya que tal contrato considera la bilateralidad en sus consecuencias, lo
cual trasunta una de las formas en que se expresa o manifiesta la
bilateralidad de los actos administrativos: en derecho público, como
en derecho privado, la esencia de todo contrato es un acto jurídico
bilateral.

Acto administrativo "unilateral" es aquel cuya emanación y

contenido se deben a una sola voluntad: la voluntad de la
Administración Pública, que puede expresarse a través de un órgano
burocrático o de uno colegiado (individual o plural, respectivamente).
Trátase de la voluntad de un solo sujeto de derecho.

Acto administrativo "bilateral" es aquel cuya emanación y

contenido se deben a dos voluntades coincidentes sobre lo que una
parte le reconoce a la otra y recíprocamente: de la Administración
Pública y del administrado; voluntades que asimismo pueden hallar
expresión a través de órganos individuales o colegiados. Trátase de la
voluntad de dos sujetos de derecho, cada uno de los cuales, como
digo, puede ser de estructura individual o colegiada.

La unilateral o bilateral de un acto administrativo no depende del

número de personas coautoras del mismo: depende del número de
sujetos de derecho que intervienen en la emanación del acto. Un solo
sujeto de derecho puede estar formado por muchas personas: es el
caso de los órganos colegiados. Si así no fuere, a todo acto o decisión
de una administración colegiada (Consejo, Concejo, Dirección,
Comisión, Junta, etc.) habría que considerarlo bilateral o plurilateral,
lo que implicaría un error, pues cada una de esas administraciones, si
bien de estructura colegiada, constituye un solo sujeto. El número de
personas que integra un órgano carece de toda trascendencia. Lo que
vale es el número de sujetos de derecho intervinientes en la
emanación y en el contenido del acto.

En el acto unilateral los diversos participantes pueden adicionarse o

fundirse como elementos de un todo. En el acto bilateral las diversas
partes ("sujetos" de derecho) se oponen y enfrentan unos a otros.

La que antecede es la noción teórica de acto administrativo

"unilateral" y "bilateral". Pero las dificultades aparecen cuando se
trata de establecer si, en un caso concreto, el acto debe considerarse
unilateral o bilateral. Como ya lo expresé, la doctrina es imprecisa al
respecto. Muchos autores, al considerar que un determinado acto
administrativo es unilateral, lo hacen porque le desconocen valor o
trascendencia a la voluntad del administrado, a la que, en ciertos
casos, consideran "causa" del acto, pero no "presupuesto" del mismo
para su "formación"; en otros supuestos se ha sostenido que la
"voluntad" del administrado, expresada a través de una "petición",
sólo vale como requisito de eficacia del acto administrativo, pero sin
que tal voluntad integre el acto.

En tal orden de ideas, se ha llegado a decir que en el acto

administrativo que concede el retiro jubilatorio voluntario a un
funcionario, los efectos jurídicos se producen única y exclusivamente
por voluntad de la Administración y que la petición del interesado
constituye la "causa" del acto. Estimo errada esta posición, pues a la
"causa" del acto se le está atribuyendo aquí un significado que no es
el que corresponde. No puede confundirse "causa" del acto, con
expresión de la "voluntad" es un presupuesto obvio del acto.
Mediante expresión de "voluntad" puede hacerse efectiva la "causa"
para lograr determinado "fin". La "voluntad" es el mecanismo para
poner en movimiento la "causa". Pero la voluntad no es un elemento
del acto administrativo: es un presupuesto básico de su existencia. El
acto administrativo es esencialmente "voluntario". Sin la
correspondiente expresión de voluntad no se concibe la existencia de
un acto administrativo. El propio hecho de que la "noción" de acto
administrativo indique que ha de tratarse de una "declaración",
"disposición" o "decisión", demuestra que la voluntad no es un
"elemento" de acto administrativo, sino un presupuesto sine qua non
de su propia existencia. Pero esa voluntad debe expresarse en forma
adecuada, es decir de acuerdo a ciertas reglas que, al integrar la
legalidad de acto administrativo, vincúlanse a los "elementos" del
mismo, entre ellos la "causa", el "sujeto", el "objeto", el "fin", etc.

Por cierto, al hablar en derecho administrativo y con relación al acto

administrativo, de "voluntad" creadora, ello no significa trasladar al
ámbito del derecho administrativo conceptos civilistas: significa
utilizar en derecho administrativo conceptos generales de derecho.

Otros escritores olvidan algo fundamental: que la bilateralidad de un

acto puede referirse a su "formación" solamente, o a su formación y a
sus "efectos" o "consecuencias". Por ello posiblemente la mayoría de
los autores, al referirse a los actos bilaterales, de hecho se limita y se
refiere a los actos bilaterales en sus "efectos" o "consecuencias",
reduciendo, entonces, ese concepto a los "contratos administrativos".
Esta errónea posición es muy común . Por eso, por ejemplo, he
sostenido que el "permiso" de uso del dominio público es un acto
administrativo "bilateral" en su formación, aunque "unilateral" en sus
efectos. En esta cuestión debe distinguirse el permiso de uso como
"acto jurídico" ("mero acto administrativo"), del permiso de uso como
"negocio jurídico de derecho público". En el primer aspecto es
"bilateral": su emanación es producto de la voluntad conjunta del
administrado y de la Administración; sin la voluntad del administrado
el pertinente acto administrativo no es concebible, racional ni
jurídicamente. En el segundo aspecto, es decir como negocio jurídico
de derecho público, el permiso es unilateral. Recuérdese que aparte
del acto administrativo bilateral en sus consecuencias o efectos (por
ejemplo, "contratos"), también pueden haber y hay actos
administrativos bilaterales en su "formación", aunque éstos puedan
ser unilaterales en sus efectos o consecuencias.

Hay actos cuya emanación no se concibe sin el "pedido" del

administrado, que en la especie equivale al "consentimiento" de éste
(expresión de voluntad). En cambio, hay otros actos cuya emanación
excluye total o absolutamente el consentimiento del administrado, es
decir que la "voluntad" de éste carece entonces de trascendencia
alguna. Al primer grupo pertenecen, por ejemplo, aquellos actos que,
al implicar una ventaja para el solicitante, modifican su "status"
jurídico; vgr.: pedido de otorgamiento de un retiro jubilatorio
"voluntario"; pedido de un permiso de uso sobre bienes del dominio
público; etc. Al segundo grupo pertenecen aquellos actos que el
Estado emite en ejercicio de sus potestades esenciales (potestad de
mando o imperativa, de gestión, sancionadora, etc.), que pueden
determinar el otorgamiento de una jubilación de oficio, la aplicación
de una multa, etc. Trátase de dos categorías de actos
fundamentalmente distintas en lo atinente a su "formación" o
"nacimiento". Va de suyo que las meras "peticiones" dentro del
"trámite" o "procedimiento" administrativo, al ser ellas proveídas no
constituyen actos "bilaterales" en su "formación", aunque sí pueden
llegar a adquirir este carácter algunas "decisiones finales" que
recaigan en tales trámites o procedimientos. Las "providencias"
recaídas en el trámite o procedimiento administrativo, muchas veces
pueden ser "contrarias" a la respectiva "petición", es decir, pueden
implicar una respuesta "negativa" al requerimiento del administrado .
Si el acto no es posible emitirlo sin el "pedido" del administrado, dicho
acto, en lo atinente a su "formación", o nacimiento, es bilateral,
porque entonces hay una fusión de voluntades: de la Administración y
del administrado. Ejemplos: otorgamiento de un permiso de uso del
dominio público; otorgamiento de un retiro jubilatorio voluntario; etc.
Pero que el acto sea de "formación" bilateral no quiere decir que deba
asimismo ser bilateral en sus "consecuencias", pues puede ser de
"consecuencias" unilaterales. La respectiva solicitud o pedido del
administrado hace que éste "participe con su voluntad en el
nacimiento ("formación") del acto", lo cual, si bien significa que en su
"creación" el acto se debe a dos voluntades: la de la Administración y
la del administrado, o sea que el acto es bilateral en su "creación", no
significa, sin embargo, que también lo sea en sus efectos o
consecuencias, es decir que de tal acto se deduzca indefectiblemente
la existencia, por ejemplo, de un contrato, el que puede no existir . No
es concebible negar, en estos casos, la influencia obvia de la voluntad
del administrado en la "formación" del acto administrativo, el cual, en
ese orden de ideas, o sea como "mero acto administrativo", es
bilateral.

En cambio, cuando el acto administrativo puede o debe ser emitido

sin el pedido o consentimiento del administrado, dicho acto es
"unilateral" en todo su proceso: en su formación y en sus
consecuencias. Ejemplos: otorgamiento de una jubilación de "oficio";
aplicación de una "multa"; etc. Este tipo de actos es el resultado
exclusivo de la voluntad de la Administración Pública. Por cierto que
en los casos en que el acto no puede emitirse sin el "pedido"
(consentimiento) del administrado, el pedido que se formulare no es
posible considerarle como "causa" del acto. Así, en el supuesto de un
pedido de retiro jubilatorio voluntario, la "causa" del acto que otorgue
tal retiro no es -como se pretende- el "pedido" formulado por el
interesado, sino el cumplimiento de los años de servicios, pago de
aportes y demás requisitos exigidos por la legislación. Si ante el mero
"pedido" del administrado se otorgare un retiro jubilatorio voluntario
sin haberse cumplido los requisitos legales, el acto de otorgamiento
sería "írrito", precisamente por carecer de "causa", a pesar del
"pedido" del interesado. De modo que, en supuestos semejantes, el
"pedido" del administrado no tiene efectos de "causa", como
equivocadamente se pretende . "Causa" de un acto administrativo no
es, tampoco, la mera "voluntad" de la Administración Pública. Todo
esto vincúlase a la concepción objetivista y subjetivista de lo que ha
de entenderse por "causa".

Por "causa" ha de entenderse las circunstancias de hecho o de

derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo, pues,
como bien se ha dicho, "la causa de todo acto está determinada por
el derecho como la razón que justifica la protección de la ley a la
voluntad del sujeto". Pretender que la voluntad de la Administración
Pública sea la causa de un acto administrativo, implica confundir dos
nociones fundamentales distintas: "expresión de voluntad" y "causa".

No es posible, pues, confundir la "causa" del acto administrativo con

la "integración o expresión de voluntades" necesarias para la
existencia o formación válida del acto. Así, en el mencionado
supuesto de otorgamiento de un retiro jubilatorio "voluntario",
solicitado o pedido por un funcionario, el otorgamiento de tal retiro
voluntario no se produce única y exclusivamente por voluntad de la
Administración: se opera por voluntad de la Administración y del
funcionario o empleado; tanto es así que si estos últimos no
estuvieren conformes en solicitar el retiro, la sola voluntad de la
Administración sería Ineficaz para otorgarlo: se requiere la "voluntad"
-consentimiento- del interesado, aparte del cumplimiento de los
requisitos de hecho exigidos por la legislación (requisitos que
constituyen la "causa").

Entre el acto administrativo cuya emanación requiere la solicitud,

pedido o conformidad del interesado, y el acto que no los requiere,
hay una obvia diferencia de estructura, determinada por una
diferencia de "hecho", todo lo cual justifica una consideración jurídica
también distinta: el primero es "bilateral" en su formación o
nacimiento, porque para ello han concurrido dos voluntades; el
segundo es "unilateral" en su nacimiento o formación, porque su
emanación obedece a una sola voluntad.

Pero esto no quita que también existan actos -como los que he
mencionado- cuya "formación" sea bilateral, aunque sus "efectos"
sean unilaterales, y que también existan actos de "formación" y de
"efectos" bilaterales. Negar esto último es desconocer
infundadamente la influencia de la voluntad del administrado en la
formación y existencia de determinados actos administrativos; en
estos supuestos, la influencia de la voluntad del administrado no es
posible subestimarla recurriendo a expresiones carentes de sentido,
como la de actos "unilaterales" de "efectos" bilaterales. Insisto en que
no es exacto que la declaración de voluntad en el derecho público
difiera de la declaración de voluntad en el derecho privado. El plano
jurídico -derecho público- donde se opere el intercambio de
voluntades entre la Administración Pública y el particular o
administrado no influye en la "estructura" del acto, ya que tanto la
Administración Pública puede desenvolver ocasionalmente su
actividad en el campo del derecho privado, como el administrado o
particular puede hacerlo en el campo del derecho público. Todo ello
está de acuerdo con los "principios". No hay razón alguna de orden
lógico jurídico que permita afirmar que en derecho administrativo,
fuera de los actos unilaterales en su "formación", y fuera de los
contratos, no hayan actos administrativos "bilaterales" en su
"formación", aunque los mismos puedan ser "unilaterales" en sus
efectos; ejemplo: el ya mencionado permiso de uso del dominio
público. En consecuencia, cuando se hable de actos administrativos
"unilaterales" y "bilaterales", cuyo concepto teórico ya expuse, debe
advertirse que la unilateralidad o la bilateralidad pueden referirse ya
sea a la "formación" o a los "efectos" del acto, de acuerdo a lo
manifestado precedentemente.

Todo acto administrativo tiene un "contenido", entendiéndose por tal

lo que por dicho acto se "dispone". El contenido consiste, pues, en la
medida o resolución concreta que mediante el acto adopta la
autoridad, siendo ello lo que diferencia un acto de otro acto.

"Contenido" del acto es lo que éste preceptúa; es el efecto práctico

que el sujeto emisor se propone lograr a través de su acción
voluntaria. La doctrina prevaleciente asimila o equipara el "contenido"
al "objeto" del acto administrativo ; de modo que, en ese orden de
ideas y con dicho alcance, el "contenido" integra los "elementos" de
acto administrativo. Pero también los hay que al referirse a los
elementos del acto, no sólo mencionan el "objeto", sino también el
"contenido" de él. Comparto el criterio de quienes consideran que el
"contenido" y el "objeto" del acto administrativo son conceptos
sinónimos o equivalentes. En consecuencia, al referirme más adelante
a los "elementos" del acto administrativo, volveré a ocuparme del
"contenido" u "objeto" de tales actos. De manera que la
trascendencia del "contenido" respecto a la teoría de los actos
administrativos, consiste en que constituye un "elemento" de ellos.

En el acto administrativo siempre debe estar presente la

Administración Pública obrando como tal. La actividad de los
"particulares" o "administrados" no puede, pues, por sí sola,
determinar la existencia de un acto administrativo. Esto es obvio y a
su respecto la doctrina es unánime.

De modo que la aparición del "acto administrativo" en el mundo

jurídico, generalmente responde a una serie de hechos y aun de actos
preliminares que, unidos, constituyen sus antecedentes, o sea la
expresión de su proceso de emanación. Todos estos elementos
pueden ser de interés para aclarar el sentido o alcance del acto
dictado, es decir pueden ser de interés para la eventual
"interpretación" del acto administrativo. Para que un acto emitido por
la Administración Pública constituya un "acto administrativo", es
imprescindible que al hacerlo la Administración Pública actúe en su
calidad de tal, ejerciendo su normal capacidad de derecho público; es
decir, la Administración Pública debe actuar en su carácter de órgano
esencial de la estructura del Estado. De modo que para que el acto se
considere "administrativo" no basta que sea emitido por una
autoridad administrativa: además de esto, deben cumplirse las
condiciones mencionadas. Los actos de la Administración Pública,
realizados en la esfera del derecho privado, no son acto
administrativos. Pero la originaria o específica capacidad de las
entidades públicas para actuar en el campo del derecho público,
produciendo "actos administrativos", no obsta a que puedan actuar
en la esfera del derecho privado, produciendo actos civiles, por
oposición a actos administrativos. La actividad "pública" de la
Administración Pública es lo principal para ésta, en tanto que la
actividad "privada" de la Administración Pública es sólo "subsidiaria".
Entre el acto "administrativo" y el acto "civil" de la Administración
Pública, la diferencia es "sustancial" u "objetiva", pues desde el punto
de vista "orgánico" o "subjetivo" no existe diferencia alguna: el
órgano emisor es siempre el mismo. Ya se trate de un acto
"administrativo" o de un acto "civil" de la Administración Pública,
siempre se tratará, pues, de una intervención de la autoridad
administrativa, ya que en ambos casos es a través de ésta que el
Estado expresa y debe expresar su respectiva voluntad.

Quedó dicho que el acto administrativo es un acto jurídico; que el

acto administrativo puede ser general o individual; unilateral o
bilateral. Asimismo expresé que ese acto puede consistir en una
manifestación de voluntad expresa o implícita, pudiendo derivar esta
última de una acción material de la Administración. También quedó
aclarado que el acto administrativo debe provenir de una autoridad
estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas,
cuadrando entonces recordar que el concepto de Administración
Pública está tomado desde el punto de vista sustancial, material u
objetivo, y de ningún modo en su aspecto subjetivo u orgánico; de
manera que no sólo puede haber función administrativa en la
actividad del Poder Ejecutivo, sino también en la de los otros dos
Poderes (Legislativo y Judicial).

Sobre tales bases, por acto administrativo ha de entenderse

toda declaración, disposición o decisión de la autoridad
estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas,
productora de un efecto jurídico.

Al hablar de "declaración", "disposición" o "decisión", quedan

comprendidos los actos administrativos individuales ("decisiones"),
generales ("disposiciones"), expresos y tácitos, unilaterales y
bilaterales.

El vocablo "declaración" tiene aquí un significado "genérico": implica

"exteriorización" de una voluntad. Al decirse que la declaración,
decisión o disposición, debe proceder "de la autoridad estatal en
ejercicio de sus propias funciones administrativas", queda reconocida
la consideración sustancial, material u objetiva de Administración, a la
vez que va dicho que el acto "civil" de la Administración queda
excluido del concepto de acto administrativo. Finalmente, al
expresarse que la declaración, decisión o disposición es "productora
de un efecto jurídico", queda aclarado que, en este caso, los efectos
del acto trascienden de la esfera interna de la Administración Pública,
incidiendo, por ejemplo, en el ámbito jurídico del administrado; queda
así excluido el "acto de administración", cuyos efectos agótanse
dentro de la propia Administración. Va de suyo que tales efectos
jurídicos no sólo los produce el acto administrativo de alcance
"individual" o "particular", sino también el de alcance "general" o
"abstracto"; así, los reglamentos "autónomos" y de "ejecución"
producen efectos jurídicos, puesto que tanto la Administración Pública
como los administrados han de ajustar de inmediato su conducta a lo
preceptuado en dichos reglamentos.

Claro está que los efectos de los "actos de administración", aunque

éstos agoten su eficacia en el ámbito interno de la Administración
Pública, dentro de tal ámbito también son "jurídicos", porque es
evidente que dentro de esa esfera esos actos producen
consecuencias que caen bajo la acción del derecho. De modo que, en
este orden de ideas, la diferencia entre "acto administrativo" y "acto
de administración" radica en que el primero proyecta sus efectos
hacia el exterior, hacia afuera del ámbito de la Administración
Pública, en tanto que el segundo retiene tales efectos dentro de la
esfera jurídica de la Administración Pública, agotándose dentro de tal
ámbito.-