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COLOMBIA: RÉGIMEN ELECTORAL DE GÉNERO

DÉBIL, RESISTENCIAS PARTIDISTAS Y BAJA
REPRESENTACIÓN DESCRIPTIVA DE LAS MUJERES
Ximena León Patiño

I. INTRODUCCIÓN

La representación política de las mujeres en Colombia ha mejorado de manera

significativa en la última década. El país, sin embargo, fue de los últimos en
la región en aprobar medidas para fortalecer su régimen electoral de género.
En 2021, y con una cuota del 30% desde 2011, el porcentaje de mujeres en el
Legislativo nacional continúa siendo de los más bajos entre los 35 países de
América Latina, el Caribe y la Península Ibérica (18.8%) (CEPAL, 2022). Si bien
se han presentado iniciativas institucionales, acompañadas por el movimiento
amplio de mujeres, los grupos feministas y la comunidad internacional, para
remediar la brecha de género en la representación política descriptiva, los
resultados han sido magros. Entre 2002 y 2021, solo 121 mujeres han alcanzado
un escaño en la Cámara de Representantes (de un total de 838), mientras que
83 lo han hecho en la de Senadores (de un total de 517) (tabla III). Esto repre-
senta un porcentaje acumulado de 14.43% para la Cámara de Representantes
y 16% para la de Senadores en los últimos 20 años.
Si bien el movimiento de mujeres colombiano data de casi un siglo, este ha
tenido que enfrentar fuertes resistencias por parte de la sociedad y los actores
políticos. El movimiento logró la aprobación del derecho al voto de las mujeres
en 1954 y durante las siguientes tres décadas se articularon nuevas deman-
das, en especial desde los partidos de izquierda, en donde muchas mujeres

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

encontraron espacios de entrada a la política (Green, 1996). Los movimientos

por la defensa de los derechos humanos y el activismo internacional que los
rodeó en las décadas de 1980 y 1990 han sido cruciales, pues permitieron que
las mujeres se abrieran espacios no solo para la consecución de reconocimiento
de sus derechos políticos, sino como actoras para la eventual negociación de
paz con los grupos delictivos del país (Sánchez y Zuriñe, 2015).
A inicios de la década de 1990 se llevó a cabo la Reforma Constitucional
de 1991, que hizo posible que las mujeres y grupos minoritarios empezaran
a tener más espacios en los órganos representativos locales y nacionales. No
obstante que la Constitución de 1991 incrementó el porcentaje neto de mujeres
candidatas en todos los cargos electivos, las barreras socioculturales a las que
se enfrentan las mujeres, así como las financieras, permanecen en gran medida
hasta la actualidad.1 Los estereotipos de género y las prácticas patriarcales en
el campo político se han citado como causas de la baja presencia de las muje-
res en muchos contextos de América Latina, sin embargo, en Colombia pare-
cen cobrar una relevancia especial, dado que las reglas electorales priorizan
la personalización de la política (Lozano, 2018: 107). Esta realidad centrada en la
representación partidista no exige formas de democracia interna e inclusión
política que incentiven una participación igualitaria dentro de los partidos o en
las instituciones públicas.
Colombia es uno de los países de la región distinguido por implementar
una acción afirmativa para las mujeres –aunque solo en una parte del territorio–
durante la segunda ola de reformas de América Latina y aun así ha permaneci-
do entre los países con menor porcentaje de mujeres en el Congreso Nacional.
Esta situación es paradójica, pues Colombia ratificó la CEDAW en 1982 y su
Protocolo Facultativo en 2007. Se adhirió a la Belém do Pará en 1996, ratificó la
Convención sobre Derechos Políticos de las Mujeres en 1986 y fue parte de
la Plataforma de Beijing (1995), del Consenso de Quito (2007), del Consenso
de Brasilia (2010), de la Norma Marco del Parlatino (2014) y de la Estrategia
de Montevideo (2016). Todos estos tratados y acuerdos internacionales suman
a la evolución del régimen electoral de género, pues evidencian la presión y
cabildeo del movimiento de mujeres y la comunidad internacional por impulsar
la representación política de las mujeres en igualdad de condiciones.

1 Según Wills (2007), el hecho de que las mujeres irrumpieran la escena política no implicó un
cambio de fondo que permitiera que fueran incluidas de lleno en el juego político.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

¿Qué aprendizajes deja la experiencia colombiana para la política compa-

rada? ¿Cuáles son los factores institucionales que condicionan la representación
política de las mujeres colombianas? Colombia es un ejemplo de la importancia
que adquieren las resistencias sociales y culturales a la hora de tratar de es-
tablecer acciones afirmativas, pues las normas determinantes del régimen elec-
toral se diseñan en el seno de estas. La primera cuota de mujeres a cargos
electivos se aprobó en el 2000 (aunque no fue implementada), y si bien se
observa un incremento en la representación descriptiva de las mujeres desde
entonces tanto en la Cámara de Representantes, como en la de Senadores, este
ha sido lento.2 Este fenómeno se ha evidenciado también en el porcentaje de
mujeres electas a cargos municipales y regionales. El formato de estructura
de voto, modificado por la Reforma Constitucional de 2003, permitió a los
partidos elegir entre usar listas abiertas (voto preferencial) o cerradas, lo que
parece haber tenido un efecto desventajoso para las mujeres, quienes suelen
ser menos conocidas y tener menos recursos para la campaña electoral (Battle,
2017: 41).
El hecho de que el sistema de partidos colombiano fomente la creación
de nuevas agrupaciones, mientras prima la utilización de la lista abierta en
un contexto de fuertes resistencias sociales y culturales, obstaculiza la llegada
de las mujeres a los espacios de toma de decisión en la política. Ya sean las
direcciones partidarias o los escaños en el Congreso, la presencia femenina es
escasa. Además, las desigualdades estructurales respecto a las mujeres rurales y
urbanas que se establecieron en la Ley de Cuotas de 2011 afectan la posibilidad
de que mujeres de los espacios más rezagados del país obtengan candidaturas
y sean electas.
Este capítulo describe la evolución del régimen electoral de género colom-
biano y evalúa cómo las reglas formales que establecen el modo en que se re-
gistran las candidaturas ha incidido, junto al sistema electoral, sobre la
representación descriptiva de las mujeres en el Poder Legislativo (tanto en
la Cámara de Representantes como en el Senado). El análisis utiliza el Índice de
Fortaleza del Régimen Electoral de Género (IFREG) –herramienta metodológica
diseñada por Caminotti y Freidenberg (2016)– para medir la fortaleza de la
legislación que regula la integración por género en las candidaturas a los cargos
de representación legislativa nacional hasta la actualidad; identificar los obs-
táculos y problemas que permanecen en la aplicación de las normas formales;

2 El porcentaje de mujeres en cualquiera de las cámaras no ha logrado alcanzar, siquiera, la masa

crítica del 30% en ningún momento (tablas II y III).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

y realizar una serie de propuestas de reformas que contribuyan a fortalecer el

régimen electoral de género y para mejorar la representación descriptiva de las
mujeres colombianas.

II. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL DE

GÉNERO PARA EL PODER LEGISLATIVO NACIONAL

La primera acción afirmativa que buscó impulsar la igualdad entre hombres

y mujeres en el acceso al poder político fue la que se incorporó en la Ley
Estatutaria 581 del 2000. Esta, que establecía una cuota del 30% para la postu-
lación de candidaturas a puestos de nivel decisorio, nacional y municipal, fue
derogada luego de que se dictaminara inconstitucional por violación al dere-
cho a la libre organización interna de los partidos.3 Solo permaneció vigente
para cargos decisionales dentro de la administración pública, pero no para la
conformación de las candidaturas al Poder Legislativo.4 La Constitución de 1991
tuvo que sufrir dos reformas de fondo antes de que una nueva ley de cuotas
fuera aprobada.
Durante los próximos 10 años, el movimiento de mujeres ejerció presión
sobre el gobierno para mantener el tema en la agenda. La reforma constitucio-
nal de 2003 comenzó a preparar el terreno para la aprobación de una nueva
Ley de Cuotas, pues modificó disposiciones relevantes sobre el sistema elec-
toral; luego, en 2009, una segunda reforma estableció nuevos mecanismos de
organización y funcionamiento para el sistema de partidos y eliminó las dispo-
siciones que antes hacían imposible la aplicación de una cuota a la postulación
de candidaturas al Legislativo nacional.
Así, finalmente se pudo aprobar la Ley 1475 de 2011 –[p]or la cual se adop-
tan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. Esta ley
sirvió para reglamentar la competencia en el sistema de partidos, siguiendo la

3 La Sentencia de la Corte Constitucional C-321/00 estableció que violaba los artículos 40, 107, 108
y 109 de la Constitución de la República, en donde se garantizaba la libre asociación y organiza-
ción partidaria.
4 Ley Estatutaria 581/2000, artículo 4º: “La participación adecuada de la mujer en los niveles del
poder público definidos en los artículos 2º. y 3º. de la presente ley, se hará efectiva aplicando
por parte de las autoridades nominadoras las siguientes reglas: a) Mínimo el treinta por ciento
(30%) de los cargos de máximo nivel decisorio, de que trata el artículo 2º., serán desempeñados
por mujeres; b) Mínimo el treinta por ciento (30%) de los cargos de otros niveles decisorios, de
que trata el artículo 3º., serán desempeñados por mujeres”.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

lógica establecida en la reforma constitucional de 2009. En el primer artículo,

la Ley 1475 plantea una serie de principios rectores que los partidos políticos
deben respetar y extender al texto de sus propios estatutos, entre los que se
incluyen el principio de equidad de género.5 Esto fundamenta que en el artícu-
lo 28 se establezca una cuota del 30% para la integración de listas a cargos de
elección popular en distritos plurinominales donde se elijan cinco o más curu-
les.6 De igual manera, la 1475 estableció medidas con relación a la financiación
de los partidos que pretenden servir como incentivos para la inclusión de las
mujeres al sistema político.
A diferencia de la Ley Estatutaria 581 de 2000, la Ley 1475 de 2011 aprobó
la revisión constitucional. La Corte dictaminó que la medida de acción afirmati-
va promovía la igualdad “remedial” para las mujeres, siendo ellas un grupo en
situación de discriminación sistémica.7 Si bien la Ley 1475 estableció la primera
cuota de género para la conformación de candidaturas a elección popular, esta
solo aplica para las circunscripciones más pobladas, es decir, en las que se
eligen cinco o más sillas, pero no contempla ni mandato de posición ni regu-
lación sobre las suplencias para que, en caso de ser necesario, la candidatura
titular sea reemplazada por alguien del mismo género.8 La Ley 1475 de 2011
significó un paso importante en el acotamiento de la enorme brecha de género,
aunque sus falencias dejaron ver la necesidad de perfeccionarla. Las demandas
del movimiento de mujeres a partir de 2011 ya no solo buscaron incluir otras
disposiciones a la cuota, sino establecer, en su lugar, los principios de paridad
y alternancia.
Entre 2011 y 2020 se promovieron varios debates e iniciativas legislativas
que buscaban implementar el principio de paridad en la presentación de candi-
daturas, pero no fue hasta 2020 que una de estas logró pasar los debates en
ambas cámaras. El Proyecto de Ley Estatutaria 409 (Cámara), 234 (Senado) de

5 Definido en el inciso 4, artículo 1º, de la Ley 1475, “en virtud del principio de equidad e igual-
dad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad
real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las organi-
zaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política”.
6 Artículo 28: “Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular
o las que se sometan a consulta –exceptuando su resultado– deberán conformarse por mínimo
un 30% de uno de los dos géneros”.
7 Es así como la Sentencia C-490 de 2011 determinó que, aunque se restringiera la libertad de los
partidos, la medida era viable y constitucional porque perseguía una finalidad importante.
8 En este sistema electoral no se eligen fórmulas de candidaturas completas (es decir, cuando
el electorado vota por una persona titular y su suplente a la vez). Este vacío permite que se
reemplacen mujeres electas con hombres (o viceversa) luego de la elección.

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

2020 –[p]or la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras

disposiciones– preveía, en su artículo 80, que las listas donde se eligieran cinco
o más curules9 estuvieran compuestas por un mínimo de 50% de mujeres, y
en los demás, se establecería la cuota del 30%. Aunque planteaba, nuevamente
una diferencia entre las circunscripciones, esta fue la primera en incorporar
medidas de acción afirmativa en favor de las mujeres para todo el territorio. Si
bien el Proyecto de Ley (comúnmente referido como nuevo Código Electoral)
contenía disposiciones innovadoras y necesarias para la materialización de la
igualdad de género en Colombia, este fue declarado inconstitucional por vicios
de procedimiento en su formación el 21 de abril de 2022.10
El nuevo Código Electoral hubiera significado un avance sustantivo en
el reconocimiento de la desigualdad estructural que existe entre mujeres
y hombres colombianos. No obstante, destaca que mientras buscaba reparar
una brecha de desventaja histórica, reafirmaba otra. Los distritos colombianos
difieren mucho en densidad poblacional, algunos eligen más de cinco repre-
sentantes, pero la gran mayoría eligen menos, por lo que de facto la cuota
vigente, como la propuesta en 2020, genera desigualdades entre las mujeres.
Las candidatas residentes de los distritos urbanos y más poblados tienen me-
jores condiciones de acceso al Legislativo nacional, pues las protege una cuota
legal; pero las demás deben competir en una cancha inclinada. Establecer
cuotas diferenciadas por este factor evidencia el largo camino que aún queda
para Colombia, no solo en términos legales, sino en el entendimiento de las
desigualdades estructurales por parte de la sociedad, y en especial de las perso-
nas tomadoras de decisiones políticas.

9 Sillas en el Congreso Nacional, en este caso, de la Cámara de Representantes.

10 Véase https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2012%20
-%20Abril%2021%20de%202022.pdf

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

III. LOS COMPONENTES DEL RÉGIMEN ELECTORAL

DE GÉNERO PARA EL LEGISLATIVO NACIONAL

III.1. EL PORCENTAJE DE EXIGENCIA

El porcentaje de exigencia se refiere al tamaño de la cuota y/o al principio de

paridad de género que prevé el régimen electoral de género, es decir, de cuán-
tas candidaturas de un género u otro debe componerse la lista. En Colombia,
la cuota vigente, establecida en la Ley 1475, es del 30%, sin embargo, solo se
aplica para las circunscripciones donde se eligen cinco o más curules.11 En
las circunscripciones menos pobladas, en las que se eligen menos de cinco
curules, no existe cuota alguna para la conformación de las listas a elección
popular y, por lo tanto, en cualquiera de estos distritos pueden presentarse
listas integradas puramente por hombres o mujeres.

III.2. EL MANDATO DE POSICIÓN

El mandato de posición establece el orden o lugar en el que deben aparecer los

nombres de las candidatas en las listas. Para que el régimen electoral de género
sea fuerte, esta medida debe contemplar que las listas se integren alternando
mujeres y hombres, uno a uno, y preferiblemente que sean encabezadas por
mujeres. La Ley 1475 no establece reglas para indicar el lugar en la lista que
deben ocupar las mujeres en la lista, en general, porque los partidos pueden
elegir entre usar listas cerradas y bloqueadas o abiertas (voto preferente). No
obstante, incluso cuando los partidos y movimientos pueden optar por presen-
tar listas en las que el electorado puede reacomodar los nombres (abiertas), los
primeros puestos se asocian con la promoción y visibilidad de las candidaturas
(Tula, 2015: 23). La norma, así diseñada, permite colocar a todas las mujeres en
lugares no elegibles (Battle y Wills Otero, 2012: 205).

11 Artículo 28, Ley 1475: “Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como
de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candi-
datos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus
estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o
las que se sometan a consulta –exceptuando su resultado– deberán conformarse por mínimo un
30% de uno de los géneros”.

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

III.3. LA FÓRMULA DE LA CANDIDATURA

El diseño de la fórmula electoral se refiere a la composición de las candidaturas

titulares con suplencias, o bien, que cuando se vota por una candidatura titular,
a la vez se vote por su suplencia. El sistema electoral colombiano no regula
la conformación de fórmulas electorales, sino que el electorado vota exclusi-
vamente por la candidatura titular en cada una de las listas. La Constitución
establece que las vacancias de senadurías y representaciones por “faltas abso-
lutas” son suplidas por las candidaturas no elegidas de su misma lista, según
el orden de inscripción en esta –en caso de que la vacancia sea consecuencia
de investigación por delitos relacionados con grupos armados o narcotráfico,
la silla queda vacía.12
Esto representa una falencia del régimen electoral de género colombiano,
porque permite que se altere la composición de género de las cámaras luego de
la elección. Es decir, si la norma estableciera que la vacancia debe ser reempla-
zada por la siguiente persona del mismo género de la lista, entonces, añadiría
a la fortaleza del régimen. En otros países (véase México en este volumen)
omisiones como esta han sido utilizadas por los partidos políticos para aparen-
tar cumplir con la cuota, para que cuando gane alguna mujer, se le presione
a renunciar y, así, pueda ser reemplazada por un hombre.

III.4. LAS SANCIONES

La manera en la que se sanciona el incumplimiento de la aplicación del régimen

electoral de género es crucial para el acotamiento de la brecha de género en el
sistema político. De acuerdo con la Ley 1475, todas las listas que se pretendan
registrar en las circunscripciones donde se eligen cinco o más curules deben
contener, al menos, 30% de candidaturas de cada género para ser oficializadas
e inscritas a la elección.13 No obstante, el texto de la ley ha sido interpretado

12 Esta disposición se introdujo mediante la reforma constitucional por el Acto Legislativo 02 de

2015 y busca responsabilizar a los partidos políticos de las candidaturas que avalan, obligándo-
los así a realizar investigaciones exhaustivas del pasado y conexiones de las personas que llevan
como candidatas so pena de perder un curul si luego de ser electas se les imputa un cargo.
13 Artículo 32, Ley 1475: “Aceptación o rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la cual
se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la
misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario
de inscripción en la casilla correspondiente. La solicitud de inscripción se rechazará, mediante

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

de manera laxa por la justicia electoral en más de una ocasión, estableciendo

así precedentes negativos con relación a las consecuencias que implica el no
cumplir con la cuota (Barrios, 2019: 34). Este supuesto evidencia la importancia
de la interacción de las cuotas legales con el ambiente político institucional,
incluso la cuota con el mejor diseño carece de fortaleza si no se garantiza su
aplicabilidad.

III.5. LAS VÁLVULAS DE ESCAPE

Las válvulas de escape se refieren a la posibilidad de evitar la aplicación de la

cuota sin violar formalmente la ley. El caso colombiano es paradójico, puesto
que la Ley se diseñó previendo instancias diferenciadas sobre los derechos de
las mujeres que habitan las zonas más densamente pobladas. Si bien no hay
válvulas de escape como tales –y esto suma a la fortaleza del régimen– la discri-
minación de facto aplicada sobre las mujeres que no habitan circunscripciones
que eligen cinco o más curules es una falencia grave, pero legal, y un ejemplo
claro de cómo el diseño formal de las normas afecta la representación política
de las mujeres.

acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas
populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta electoral de un
partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe. Contra este acto procede
el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley. En caso
de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción,
a menos que la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera”.

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 Tabla I
Régimen electoral de género en Colombia para la elección al Congreso Nacional
Tamaño Válvula
Mandato Enforcement Alcance
(mínimo, de escape
Norma Año/Ley % de # (ausente, Tipo de enforcement (restringido
intermedio (presente o
posición débil o fuerte) o amplio)
o paridad) ausente)

378
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2011 No inscripción
Colombia I Mínimo 30 Ausente - Fuerte Restringido Ausente
[Ley 1475] de la lista

IFREG= s2 0 0 1 0 1

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Fuente: Elaboración propia con base en Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (1977-2022).
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IV. EL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO

El sistema electoral colombiano ha sufrido diversos cambios de fondo y forma,

sobre todo a partir de las modificaciones hechas en 2003, 2005 y 2009 a la
Constitución de 1991. A nivel legislativo, la representación se ejerce mediante
la Cámara de Representantes y la de Senadores. Antes de la promulgación
de la Constitución de 1991, se utilizaba el sistema proporcional (de cociente) de
orientación mayoritaria en circunscripciones pequeñas, este fomentaba la
reducción del número de partidos y la formación de mayorías artificiales, crean-
do así un balance de poder bipartidista, entre el Partido Liberal y el Partido
Conservador. Si bien la Constitución de 1991 reconfiguró el sistema elec-
toral de forma y fondo, aquí es relevante destacar que estableció nuevas reglas
para fomentar la democratización e inclusión de nuevos actores (Tarapúes y
Sánchez, 2008: 42).
En junio de 2003, el Congreso de la República, mediante Acto Legislativo,
aprobó una reforma a 16 artículos de la Constitución de 1991 sobre aspectos
políticos y electorales. El principal cambio en lo concerniente al régimen elec-
toral legislativo fue el establecimiento del umbral –o barrera legal– para elegir
corporaciones públicas y el cambio de la fórmula repartidora de votos, ya
que se adopta el sistema D’Hondt para el Senado en lugar de los cocientes y
residuos que estaban anteriormente vigentes. A partir de entonces, los partidos
necesitarían conseguir al menos el 2% de la votación válida para retener su
personería jurídica –en lo nacional, para las elecciones al Senado y en lo distri-
tal, para las de la Cámara (Tarapúes y Sánchez, 2008: 45; Botero y Rodríguez,
2008: 11). En general, el espíritu de la reforma fue en el sentido de controlar la
proliferación de partidos, que debido a la reglamentación laxa que se estable-
ció en la Constitución de 1991 existían demasiados contendientes y, además,
muchos carecían de coherencia ideológica y tendían al personalismo (Guarín,
2006: 86; Botero, 2006: 52; Rocha, 2016: 40).
De igual manera, la reforma de 2003 abrió la posibilidad a los partidos
políticos de elegir el tipo de lista con la que gustarían contender: cerrada
y bloqueada o abierta (voto preferente). Esto es relevante porque las listas
cerradas y bloqueadas no permiten la alteración posterior del orden de los
nombres, es decir, que son las élites partidistas (o los mecanismos de democra-
cia interna en todo caso) las que deciden las posiciones de las candidaturas. No
obstante que la legislación colombiana no contempla mandato de posición, el
lugar que ocupan las candidatas influye en sus posibilidades de ser electas. Es

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

probable que los primeros nombres, con mayor visibilidad, sean votados, por lo
que esta modificación constitucional se muestra contraproducente para la elec-
ción de mujeres al Congreso. Esta disposición, sin embargo, ha permanecido
en la ley luego de diversas reformas y podría indicar un componente analítico
importante a la hora de evaluar la condición de la representación política de las
mujeres en el Congreso colombiano.
También en la reforma de 2003 se incluyeron disposiciones para fomentar
la legislación en bancadas, aunque estas no serían reglamentadas hasta 2005 en
la Ley 974 –coloquialmente referida como Ley de Bancadas (Battle y Wills Otero,
2012: 21) –. Si bien la reforma de 2003 redujo considerablemente el número de
partidos, ciertos aspectos nocivos del antiguo régimen electoral permanecían,
por lo que en 2009 una nueva reforma política –indispensable para compren-
der la materia de la Ley 1475, pues es esta la que posteriormente reglamentará
el acto de 2009– logró abrirse camino. Esta fue la primera en atacar de frente el
común “cambio de camiseta” (transfuguismo), pues estableció que cualquier
persona que buscara una candidatura en las siguientes elecciones al Congreso,
con un partido diferente al que pertenecía en las anteriores, debía separarse de
su curul actual al menos 12 meses previos a la inscripción de listas.14 De igual
manera, en 2009 se elevó el umbral para retener la personería jurídica de los
partidos de 2 a 3%, cuestión no menor en un sistema que solía incentivar la
creación de partidos personales por encima de la agrupación de ideales en una
sola organización (Battle y Wills Otero, 2012: 25).
Dadas las condiciones mencionadas, la Ley 1475 de 2011 fue debatida y
sancionada con la intención de establecerse como Ley de Partidos. Esta no solo
es la primera en establecer una cuota de género para el Legislativo nacional,
sino que abarca otros temas, como la organización interna de los partidos,
sus responsabilidades, financiación de las organizaciones partidarias y funcio-
namiento del sistema electoral (Battle y Wills Otero, 2012: 28-40).

14 El Acto Legislativo 01 de 2009 también mencionó que los partidos deberían organizarse al inte-
rior por principios democráticos, sin embargo, esta reglamentación, así como otras disposiciones
relacionadas a la equidad de género, tendrían que esperar.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Tabla II
Régimen electoral legislativo colombiano
Periodo 1991-2003 2003-2009 2009-actual

1. Requisitos para las candidaturas

Para ser elegido representante se requiere ser

Representantes
ciudadano o ciudadana en ejercicio
Para ser elegido senador o senadora se requiere ser
Senadurías
colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio

Edad Más de 30 años para senadurías y más de 25 para representantes

A través de partidos
y/o asociaciones con
personalidad jurídica
representativa.
Se prohíbe la
pertenencia simultánea
Relación con Mediante partidos y/o asociaciones con
a más de un partido o
los partidos personalidad jurídica representativa
movimiento político.
Un partido solo puede
avalar a un candidato o
candidata en las elecciones
uninominales (alcaldías
y gobernaciones)

Mandato 4 años

Renovación
Reelección indefinida
del mandato
172 (161 elegidos por
161 por vía de representación territorial circunscripción territorial,
y 5 por representación especial. 2 por circunscripción
Varía tamaño según población: 2 por cada especial afro, 1 por
distrito + 1 por cada 250 mil habitantes o circunscripción
fracción mayor de 125 mil. 2 representantes especial indígena, 1
en circunscripción especial por las para colombianos o
comunidades negras y 3 representantes colombianas residentes
adicionales para la representación de las en el exterior, 1
Tamaño de la
minorías políticas y sociales (1 elegido por por circunscripción
Cámara Baja
los partidos, movimientos, organizaciones raizal, 1 para la
sociales o grupos significativos de segunda candidatura
ciudadanos y ciudadanas que no alcancen vicepresidencial con
representación en la cámara y obtengan mayor número de
más del punto cinco (0.5%) de los votos votos y, desde 2015,
válidos a nivel nacional; 1 elegido por 5 para el partido
las comunidades indígenas y 1 elegido Fuerza Alternativa
por los residentes en el exterior) Revolucionaria del
Común (FARC))
Continúa…
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La construcción de democracias paritarias en América Latina

Periodo 1991-2003 2003-2009 2009-actual

108 (100 elegidos por
circunscripción nacional,
2 por circunscripción
especial indígena,
1 para la segunda
Tamaño de la 100 senadores + 2 por circunscripción candidatura presidencial
Cámara Alta especial indígena (102) con mayor número de
votos y, desde 2015,
5 para el partido
Fuerza Alternativa
Revolucionaria del
Común (FARC))

Elecciones Simultáneas

2. Sistema electoral de la Cámara de Representantes

Principio de
Proporcional
representación
Circunscripciones territoriales (correspondientes a cada departamento y
el Distrito Capital de Bogotá) y circunscripciones especiales indígenas.
(A partir de 2005) 2 por cada circunscripción territorial
Circunscripción
(correspondiente a cada departamento y el Distrito
Capitalde Bogotá), uno para la circunscripción internacional
y hasta 4 para la circunscripción especial indígena
Listas cerradas El partido o movimiento político puede elegir
Estructura del voto
y bloqueadas entre lista cerrada y bloqueada o abierta
Método Hare
de residuos
Fórmula electoral D’Hondt
mayores en orden
descendente
3% de votos válidos
2% de los votos
Umbral Ninguno (desde 2015). 50% del
válidos
cociente electoral

3. Sistema electoral de la Cámara de Senadores

Principio de
Proporcional
representación
100 elegidos por
circunscripción nacional,
1 circunscripción nacional + 2 por circunscripción
circunscripción especial indígena y especial indígena,
circunscripción territorial que, sin afectar la 1 para la segunda
nacional, se integre por los departamentos candidatura presidencial
Circunscripción
señalados en el artículo 309 de la con mayor número de
Constitución: 2 por antiguas intendencias; votos y, desde 2015,
2 por antiguas comisarías y 1 por el 5 para el partido
departamento de San Andrés y Providencia Fuerza Alternativa
Revolucionaria del
Común (FARC)
Continúa…

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Periodo 1991-2003 2003-2009 2009-actual

Listas cerradas El partido o movimiento político puede elegir
Estructura del voto
y bloqueadas entre lista cerrada y bloqueada o abierta
Método Hare
de residuos
Fórmula electoral Método D’Hondt
mayores en orden
descendente
2% de los votos
Umbral electoral Ninguno 3% de los votos válidos
válidos
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Constitución de 1991, Ley 163 (1994),
Acto Legislativo 01 de 2003, Acto legislativo 01 de 2009, Acto Legislativo 02 de 2015 y
Alcántara Sáez y Freidenberg (2003); Ungar Bleier y Arévalo (2004) y Observatorio de
Reformas Políticas en América Latina (1977-2022).

V. LOS RESULTADOS DEL RÉGIMEN ELECTORAL DE GÉNERO ACTUAL

SOBRE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES

La primera aplicación de la cuota ocurrió durante las elecciones subnacionales

de 2011,15 en las que se eligieron asambleas departamentales, concejos distrita-
les y municipales, y gobernaciones locales. La primera aplicación para eleccio-
nes al Legislativo nacional fue en 2014. Al analizar la presencia de las mujeres
en el Congreso se evidencia que, incluso existiendo una medida de acción
afirmativa, en ningún momento se ha logrado alcanzar la masa crítica de repre-
sentación del 30%. En la Cámara, sin embargo, parece haber más resistencias,
pues el Senado muestra una mayor presencia sostenida de mujeres desde 2010.
Desde 2002 se observa un incremento, aunque modesto, de la represen-
tación política de las mujeres en el Senado (tabla III) y la Cámara (tabla II),
pasando de 9.8 y 13.33% respectivamente, a 19.81% en el Senado y 17.51% en
la Cámara en 2018. Sin embargo, este fenómeno no ha sido lineal ni sostenido,
ya que en la Cámara se observa un decremento fuerte tras las elecciones
de 2006 y un incremento modesto para 2010 que no superó la medida inicial de
2002 (tabla II). Al implementarse la cuota en 2014, se observó un incremento
sustantivo en ambas cámaras (7.75% en la Cámara, lo que ha supuesto 13
legisladoras más y 7.17% en el Senado (ocho senadoras más). No obstante,

15 El contexto político y social en el que se vio envuelta la cuota cobra especial importancia, pues
esta entró en vigor el 14 de julio, tres meses antes de las elecciones, y quedaba la duda de si
las listas ya registradas deberían o no enmendarse para incluir, en aquellos casos que aplicara,
30% de mujeres. La consulta solicitada al Consejo de Estado por el ministro del interior, Germán
Vargas, estableció que sí, siendo que la ley era una norma de aplicación inmediata (Guzmán y
Molano, 2012: 34).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

la tendencia no se mantuvo, pues en ambas cámaras bajó el número neto de

mujeres electas en los comicios de 2018.16
Diversos factores influyen para explicar la presencia de las mujeres en el
Congreso colombiano. La primera se relaciona con el alcance de la cuota, pues
hasta el momento solo ha regulado la presentación de listas para 14 de los 33
distritos –menos de la mitad–, aquellos que por su alta densidad poblacional
eligen más de cinco curules. En este caso, entonces, sería pertinente hacer una
comparación subnacional que permitiera medir empíricamente los factores
que influyen, más allá de la cuota, en la elección de mujeres, tanto en distritos
urbanos y poblados, que ya han transcurrido dos elecciones con la cuota, frente
a aquellos que no la conocen.
En ese sentido, destacan otras características específicas del caso colombia-
no que podrían influir en la elección de mujeres al Congreso. A diferencia de
las elecciones de 2018, las de 2014 se llevaron a cabo en un ambiente político
altamente polarizado, pues precedieron la negociación de paz entre el gobier-
no del presidente Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC), así como la ruptura entre el presidente Santos y su anti-
guo aliado político, el expresidente Álvaro Uribe –quien anunció la creación
de un nuevo partido de oposición–. Como es común, los temas de mayor rele-
vancia coyuntural tuvieron especial peso durante la campaña presidencial que
coincidió con la renovación congresal. Así pues, las elecciones se llevaron a
cabo en un contexto de fragmentación de las fuerzas políticas, y los partidos y
movimientos políticos favorecieron impulsar las candidaturas de personas con
arraigo y popularidad local, que en su mayoría son hombres.17
Además de las condiciones políticas, se suman las condiciones institu-
cionales como factores que afectan la probabilidad de las mujeres de resultar
electas. Los principales factores son la posibilidad de elección de listas abiertas
en lugar de cerradas y bloqueadas, la falta de mandato de posición, el método
para seleccionar las suplencias y las desigualdades estructurales en cuanto al
acceso al financiamiento y capacitación política. Estos factores se observan
y dan cuenta de que el camino de las mujeres al Congreso no ha sido fácil y
continúa obstaculizado por razones diversas.

16 Esto incluso cuando el número de candidatas incrementó de 2014 a 2018 (ONU Mujeres, 2020:
87).
17 Las mujeres, en general, reciben menos recursos de capacitación y financieros para desarrollar
carreras políticas y, en un ambiente como el colombiano, que fomenta la lealtad personal frente
a la coherencia partidista, esto exacerba la situación.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Tabla III
Composición por sexo de la Cámara de Representantes de Colombia (2002-2022)
Periodo Total de hombres y Porcentaje de
Hombres Mujeres
legislativo mujeres mujeres
2002-2006 143 22 165 13.33

2006-2010 150 15 165 9.09

2010-2014 145 20 165 12.12

2014-2018 133 33 166 19.87

2018-2022 146 31 177 17.51

Totales 717 121 838 14.43

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Congreso Visible (2002-2018) y Datos
Abiertos (2018-2022).

Tabla IV
Composición por sexo de la Cámara de Senadores de Colombia (2002-2022)
Total de
Periodo Porcentaje de
Hombres Mujeres hombres y
legislativo mujeres
mujeres

2002-2006 92 10 102 9.8

2006-2010 90 12 102 11.76

2010-2014 86 16 102 15.68

2014-2018 81 24 105 22.85

2018-2022 85 21 106 19.81

Totales 434 83 517 16.05

No se registraron datos desagregados por género previos a 2002.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Congreso Visible (2002-2018) y Datos
Abiertos (2018-2022).

VI. LOS PROBLEMAS DEL RÉGIMEN ELECTORAL DE GÉNERO

SOBRE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES

El régimen electoral de género colombiano aún evidencia grandes obstáculos

y enormes arrastres que permanecen en la sociedad respecto a la igualdad en la

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

representación política de las mujeres. En general, los problemas más grandes

con relación al régimen electoral de género son: a) la ausencia de mandato
de posición; b) que no regula candidaturas suplentes en la integración de la
fórmula; c) que la cuota fijada en la Ley 1475 solo aplica para una parte de los
distritos y no para la integración completa de la Cámara; y d) que la sanción
por incumplimiento es interpretable por la autoridad electoral. En cuanto al
sistema electoral, los problemas que destacan son: a) que el sistema de listas
mixto permite a los partidos elegir entre abiertas y cerradas, y b) aunque la ley
demanda que un porcentaje del financiamiento que reciben los partidos por
parte del Estado se destine a realizar actividades para el fomento y desarrollo
de las mujeres políticas, no existe un mecanismo de fiscalización o vigilancia
establecido para garantizar el buen uso de esos recursos.
El primer problema, la ausencia de mandato de posición, es relevante
porque los primeros nombres de la lista suelen recibir mayor visibilidad y
más votos, además, esto se conjuga con otras situaciones de vulnerabilidad a
las que se enfrentan las mujeres colombianas como la falta de financiamiento
para campañas, las prácticas patriarcales y los constantes sesgos y estereotipos
culturales respecto al papel de las mujeres. Además, hay que tomar en cuenta
dos factores más que son observables en el sistema colombiano y se vinculan
con la necesidad de establecer, en lo formal, la exigencia de alternancia de
género en las listas: primero, que el sistema de partidos está altamente frag-
mentado, por lo que estos suelen tener expectativas claras sobre el número de
bancas que pueden ganar y confeccionar sus listas acorde con ello; es decir,
que pueden cumplir en lo formal con la cuota poniendo tres mujeres en las
últimas posiciones de la lista, a sabiendas de que solo alcanzarán banca los
primeros dos o tres nombres (Tula, 2015: 23). Esto no demuestra un compro-
miso genuino con el objetivo de incrementar y subsanar las falencias históricas
respecto a la representación política de las mujeres. Segundo, que continúa
siendo relativamente fácil crear partidos en Colombia, por lo que las condicio-
nantes socioculturales toman más relevancia e impiden a las mujeres –en mayor
medida que a los hombres– hacer carreras largas y establecerse dentro de las
organizaciones políticas que pudieran dotarlas de reconocimiento más amplio
con la ciudadanía.18

18 Sobre esto, la experta Margarita Battle comentó, en entrevista virtual realizada para esta inves-
tigación, que “el diseño del sistema que aún cuenta con laxas medidas, como otros en América
Latina, para dotar de personalidad jurídica a los movimientos o partidos políticos, vulnera la
posibilidad de que las mujeres se afiancen de liderazgo por diversas razones […].”

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

El segundo problema tiene que ver con el diseño de la estructura del voto
en el sistema electoral colombiano, este permite a los movimientos o partidos
políticos decidir internamente con qué tipo de lista (abierta o cerrada) quieren
competir. Según Battle (2017), en su estudio sobre los efectos que esto tuvo
en las elecciones congresales de 2014, solo un partido en todo el país decidió
demostrar un fuerte compromiso con impulsar mujeres dentro de sus filas. El
Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA) no solo contendió
con listas cerradas, sino que las compuso en forma de cremallera, alternando
una mujer y un hombre de inicio a fin –además de que fue el partido que llevó
el mayor porcentaje de candidatas a nivel nacional (Battle, 2017). No obstante
que los partidos siguieron las reglas establecidas en la ley y ninguna lista fue
rechazada por incumplimiento de la cuota, el impacto real de esta se vio dismi-
nuido por cuestiones exógenas a su diseño.
El tercer problema, aunque menor, se relaciona con el hecho de que
en Colombia las candidaturas no se eligen en fórmula, es decir, con titular
y suplente. Aunque este no es un requisito para que las cuotas funcionen, sí
añade fortaleza al régimen electoral de género. Como han demostrado otras
experiencias de países en la región, en ambientes socioculturales patriarcales
en los que prevalece la división inequitativa del trabajo en las esferas pública
y privada, los partidos tienen un mayor margen para actuar de manera que
cumplan en lo formal con las reglas, aunque no impulsen de lleno el espíritu de
la ley. En casos como el de México (véase en este volumen), se han registrado
malas prácticas que consisten en que los partidos proponen candidatas mujeres
para que sean electas y, posteriormente, ejercen presión para que renuncien
a sus cargos y puedan ser reemplazadas por hombres, alterando a posteriori
la composición por género del Congreso. Esta cuestión constituye un área
de oportunidad que valdría la pena traer al debate para posteriores ajustes o
reformas al régimen.
El cuarto problema se refiere a que la cuota establecida en la Ley 1475
discrimina por tamaño del distrito los espacios en los que se aplica –de igual
manera, en el Código Electoral desechado en 2022, se estableció la misma
lógica. Las mujeres de los distritos que nunca han contado con mecanismos de
acción afirmativa provienen de los menos poblados y, en efecto, no cuentan
con los mismos derechos de elegir y ser elegidas que sus colegas residentes de

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

los distritos más poblados.19 Esta situación incurre así en una doble discrimina-
ción, primero territorial y segundo por género (Tula, 2015: 30).
El quinto de los problemas es que no existe un mecanismo de control
y fiscalización sobre el porcentaje del presupuesto estatal otorgado a los parti-
dos para el desarrollo de actividades de capacitación y fomento del crecimiento
político de las mujeres. Según Battle (2021), esto recrudece la situación de
desigualdad en la que se encuentran las mujeres colombianas, pues, aunque
en el papel el Estado pretende generar condiciones que nivelen la cancha, el
arbitrio de los partidos (altamente generizados y patriarcales) permanece. Al
final, lo que resalta de la Ley 1475 es que su objetivo es organizar el sistema
y comportamiento de los partidos, respondiendo a cuestiones políticas específi-
cas de Colombia, mas no se planteó en ningún momento, la meta de equiparar
la representación política entre los géneros.
Por último, el que la autoridad electoral sea quien interprete la sanción por
incumplimiento no es óptimo, porque fomenta la tensión entre el árbitro y los
agentes. Sobre esto versa Barrios (2019) al exponer las dinámicas en las que
debe incurrir la autoridad electoral para mantenerse al margen de la compe-
tencia, a la vez que toma la batuta como salvaguarda de la palabra de la ley
y demuestra que la cuota se interpretó como requisito formal para la inscrip-
ción de las cuotas y no como una medida de acción afirmativa encaminada a
“aumentar la participación en política de las mujeres y sus derechos políticos”
(Barrios, 2019: 31).

VII. LAS PROPUESTAS DE REFORMAS PARA FORTALECER EL

RÉGIMEN ELECTORAL DE GÉNERO Y EL SISTEMA ELECTORAL PARA
INCREMENTAR LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES

El nuevo Código Electoral representaba la posibilidad de dar un avance sustan-

tivo, aunque insuficiente, en el camino hacia la desaparición de la brecha de
género en la representación política de las mujeres colombianas, el que haya
sido desechado por vicios de forma sugiere, a lo menos, que las resistencias

19 Sobre esto cabe destacar que “estos departamentos suelen encontrarse lejos de la capital y a
menudo son los que más ha golpeado la violencia propia del conflicto armado interno, situación
que, de alguna manera, esta ley de cuota de género diferenciada en el territorio no logra mitigar,
sino acentuar” (Battle, 2017: 36).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

institucionales, sociales y políticas siguen siendo determinantes Los problemas

que aquejan tanto al sistema electoral, cuanto al diseño del régimen electoral
de género persisten y se conjugan en un ambiente sociocultural con arraigo
patriarcal y generizado. En aras de construir una democracia más incluyente y
accesible para todas las personas que conforman la sociedad es necesario hacer
mejoras a la ley, aunque conscientes de que las reformas normativas no son
una solución exclusiva, pues como han demostrado otros casos en la región,
un régimen electoral de género fuerte también puede producir resultados lejos
de la inclusión y la paridad (por ejemplo, el caso ecuatoriano, véase en este
volumen).
Para Colombia, uno de los factores más importantes es garantizar el espa-
cio de representación que ya se ha ganado, es decir, primero hay que impulsar
el desarrollo de las mujeres para que no solo sean candidatas por requisito,
sino que el electorado las vea como opciones reales y benéficas para represen-
tar sus intereses. Segundo, que desaparezca la noción de que la paridad solo
debe ser aplicada en los espacios más poblados del país, pues de lo contrario
se continuarán creando dinámicas de desigualdad entre las propias mujeres
colombianas. La paridad debe establecerse por igual en el territorio, además
de que se exija para cargos uninominales en los ejecutivos departamentales y
se aplique de forma transversal con mandato de posición y encabezamiento de
listas. Tercero, que el diseño de las reglas se acerque más a un régimen favora-
ble para la elección de mujeres, incluyendo mandato de posición en clave de
alternancia, con encabezamiento de mujeres y fórmulas completas del mismo
género (Tula, 2015: 31). Otro factor importante sería limitar la facultad de deci-
sión de modalidad de lista que ahora mantienen los partidos y movimientos
políticos, pues, aunque hubo un aumento en el porcentaje de mujeres elec-
tas desde que se sancionó la primera cuota, en clave comparada con otros
países de la región que han implementado leyes de este estilo, los efectos han
dejado mucho que desear.
En ese sentido, otra propuesta tiene que ver con la manera en la que se
implementan las reglas. El diseño del régimen importa mucho, sin embargo,
la experiencia empírica tiende a sugerir que el cambio cultural y político es, si
no más importante, por lo menos crucial a la hora de implementar medidas de
acción afirmativa. Es necesario establecer mecanismos de control y fiscalización
para los recursos que asigna el Estado a la capacitación e impulso de las mu-
jeres políticas en los partidos. De igual manera, se necesita construir el consen-
so de que la democracia sin mujeres no existe (así como sin personas indígenas,

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

LGBTTTIAQ+, juventudes, afrodescendientes, con discapacidades, en fin, sin la

diversidad que caracteriza a la propia sociedad colombiana), pues hasta que
esto sea un principio rector de la sociedad, las cuotas, la paridad e incluso su
sanción serán vistas como requisitos formales para la competencia y no como
una parte íntegra, benéfica y fundamental del juego democrático.
Por último, cabe destacar que algunas de las buenas prácticas observadas
en otros países rindieron frutos para la aprobación en las Cámaras del Código
Electoral en 2021, aunque luego se haya desechado en la revisión constitucio-
nal de la Corte. La creación de redes de mujeres y demás actores que impulsan
la paridad se puso de manifiesto en las tácticas de cabildeo de la campaña
Paridad ¡Ya! Colombia.20 Esta fue crucial para la inclusión del artículo sobre
paridad en el Código y para la implementación de la cuota del 30% a los distri-
tos que eligen menos de cinco escaños. Esta clase de iniciativas deben perma-
necer, fungir el papel de vigilantes en la aplicación de las normas e impulsar el
cambio cultural necesario para alcanzar la meta de erradicar las desigualdades
en la representación política entre los géneros y hacer frente a las resistencias,
siempre acompañadas de acciones de construcción ciudadana que pongan de
manifiesto los derechos y la diversidad.

20 La campaña es un impulso colectivo apartidista por implementar la paridad en los cargos a

elección colombianos (Cantor, 2021).

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