curso de dirección

estratégica
dirigido a:
comisionadAS
Y comisionadOS
DEL NIVEL
ESTRATÉGICO

DIRECCIÓN ESTRATÉGICA

Módulo III
estudios de la policía
 MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA
RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA y paz
Ministro
Miguel Rodríguez Torres

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA

LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA
Ministro
Pedro Calzadilla

AUTORIDADES UNIVERSIDAD NACIONAL

EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD
Rectora
Soraya Beatriz El Achkar Gousoub
Vicerrectora de Desarrollo Académico
Aimara Aguilar
Vicerrector de Creación Intelectual
y Vinculación Social
Edgar Gavidia
Secretario
Frank Bermúdez Sanabria

Vicerrectorado
de desarrollo académico
Vicerrectora
Aimara Aguilar

Directora Nacional de Desarrollo Curricular

Pablo Fernández Blanco

Coordinador Nacional de Imagen UNES

Oscar Vásquez
Experto en contenido
Isa Ramos
Aimara Aguilar
Diseñadores Instruccionales
Isa Ramos
universidad nacional Corrección de estilo
experimental de la seguridad Romina Ochoa
Dirección: Calle La línea, zona industrial L, Catia. Diseño gráfico y diagramación
Apartado postal: Caracas 1030 - Venezuela Oscar Chanova

[Link] Caracas, mayo del 2014

 Índice
PLAN DE FORMACIÓN
CONTINUA POLICIAL

05 Presentación

06 propósito pedagógico
06 temáticas
07 metodología de trabajo

ENSAYOS
10 Ensayo 1, Andrés Antillano

19 Ensayo 2, Elsie Rosales

44 Ensayo 3, Jacqueline de Olivera y Domício Proenca Junior

72 Ensayo 4, Peter K. Mannig

95 Ensayo 5, Luis Gerardo Gabaldón y Andrés Antillano

105 Ensayo 6, Yoana Monsalve Briceño

112 Ensayo 7, David Weisburd y John E. Eckor

127 Ensayo 8, Donald Black

147 Ensayo 9, Luis Gerardo Gabaldón y Mario Murúa

166 Ensayo 10, Alexis Romero Salazar y Raima Rujano Roque

180 Ensayo 11, Otto M.J. Adang
190 Ensayo 12, Jacqueline de Oliveira Muniz y Domício Proença Júnior

218 Ensayo 13, Ignacio Cano

236 Ensayo 14, Andrés Antillano

243 Ensayo 15, Ernesto López-Portillo Vargas y Verónica Martínez-Solare

252 Ensayo 16, Reynaldo Hidalgo López

272 Ensayo 17, Luis Gabaldón, Yoana Monsalve y Carmelo Boada Tomé
Presentación policial. Comenzó por instalar la Comisión Nacional para
la Reforma Policial (Conarepol), cuya misión se centró en
“La educación, el conocimiento, permitirá el crecimien- dos procesos inéditos para el país: el primero consistió en
to de ciudadanos libres, respetuosos de las leyes y de los un diagnóstico de todos los cuerpos policiales y el segundo
derechos de los otros” fue una consulta nacional sobre la policía que tenemos y
Hugo Chávez la policía que aspiramos tener. Los resultados del diagnós-

E
tico y aquellos de la consulta nacional fueron cruzados en
studiar la función policial en Venezuela constituye grandes matrices de información que permitieron generar
parte de la política seria de reforma policial que viene el nuevo modelo policial para Venezuela y un pliego de re-
adelantando el Gobierno Bolivariano en el marco de comendaciones al Estado venezolano de cara a marcar una
la transformación, no solo de la compleja realidad policial, pauta que permitiera darle continuidad al trabajo sobre la
sino del sistema de administración de justicia en su totali- reforma policial deseada.
dad, así como la firme intencionalidad de atender las pro- En el año 2008, el Ejecutivo Nacional aprobó por Ley Ha-
blemáticas del pueblo; una de ellas, la seguridad ciudadana. bilitante el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgá-
Implica el estudio de la policía, la posibilidad de re- nica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
construir la experiencia policial venezolana: el funciona- Bolivariana (Gaceta Oficial 5.880 extraordinaria de fecha 09
de abril de 2008). La Ley logró recoger todas las recomenda-
miento de los cuerpos policiales, el ejercicio de la función
ciones de la Comisión Nacional para la Reforma Policial del
policial, la efectividad de las prácticas policiales, las pro-
año 2006 y el nuevo modelo policial. La novísima Ley marcó
blemáticas que en materia policial existen actualmente,
una ruta legislativa importante en temas policiales que se
y más allá, la posibilidad de definir con criterios más cla-
fue desarrollando inmediatamente.
ros y argumentos suficientemente sólidos el mandato
En el año 2009, por voluntad del gobierno del presiden-
policial y los indicadores para evaluar el desempeño.
te Hugo Chávez y de la mano del ministro Tareck El Ais-
Estudiar la función policial, hace imprescindible con-
sami se instala el Consejo General de Policía que es una
siderar las múltiples experiencias e investigaciones con instancia consagrada en la Ley Orgánica del Servicio de
las que se cuenta en la materia, de allí la relevancia de Policía, cuya función principal es servir como órgano ase-
trabajar a efectos del presente módulo, el estudio reali- sor al Ministro de Interior y Justicia para el diseño de las
zado desde el Consejo General de Policía que implicó la políticas públicas en temas policiales. Ese año, el Consejo
recopilación de una serie de ensayos sobre desempeño y General de Policía trabajó para aprobar, conjuntamente
evaluación de la policía. con la Asamblea Nacional, la Ley del Estatuto de la Fun-
ción Policial con el propósito de darle estabilidad laboral
El camino de un proceso de transformación a la función policial y ordenar el ingreso, la carrera, los as-
policial (El Achkar, 2010): censos, los controles internos y externos, la profesionaliza-
Desde el año 2006, el gobierno del presidente Hugo ción, todas las situaciones administrativas y la jubilación
Chávez emprendió un ejercicio sostenido de reforma de todos los policías del país.

5
6 INTRODUCCIÓN

Durante los años 2009 y 2010, el Consejo General de realizado por el profesor Juan Andrés Antillano es parte de
Policía emprendió el camino de definir áreas de la función este esfuerzo por avanzar hacia un proceso de reforma
policial contempladas tanto en la Ley Orgánica del Servicio sostenido sobre la base de los estudios policiales y de cara
de Policía como en la Ley del Estatuto de la Función Policial. a ganar claridad sobre las funciones de la policía desde la
Han sido objeto de definición: la atención a las víctimas, la consideración de que solo la claridad sobre el mandato nos
credencialización policial, el uso progresivo y diferenciado permitirá tener indicadores que nos permitan evaluar la ac-
de la fuerza, el equipamiento individual e institucional, los tuación de la policía.
controles internos, la atención a las víctimas, el patrullaje, Esta compilación de estudios policiales inédita en el país
las reuniones de dirección, el servicio de policía comunal, y promovida por el Consejo General de Policía es un ensayo
la incorporación del enfoque de género en la institución, que ofrece información útil para que las decisiones sobre el
la organización y funcionamiento interno, la rendición de diseño de las políticas públicas policiales se tomen de ma-
cuentas externas, las instalaciones policiales, las condicio- nera informada y disminuir los niveles de arbitrariedad y
nes del medio ambiente laboral, los consejos disciplinarios, capricho en el diseño del servicio de policía. Sirva pues, la
la homologación de rangos y jerarquías. lectura de estos trabajos para conocer más las prácticas po-
Cada una de estas áreas fue definida por la vía de re- liciales y ajustar las decisiones del diseño institucional.
soluciones ministeriales que dieron paso luego, a una guía
instruccional para que cada cuerpo policial, de forma au-
tónoma, dirigiera su propia reforma. La colección de prac- Propósito pedagógico
tiguías de nombre “Baquía” orienta el camino a seguir y
El módulo permitirá el estudio serio y riguroso sobre
señala indicadores de gestión institucional que permite a la
el trabajo policial en Venezuela: qué es, cómo se hace y
policía y sus autoridades, evaluar el nivel de cumplimiento
para qué sirve, aspectos sobre los cuales deben trabajar
en los procesos de adecuación.
los decisores de los cuerpos policiales en el marco del
Estamos conscientes que estos indicadores institucio-
proceso de reforma policial venezolana. De igual forma,
nales no garantizan la eficiencia policial pero son el primer
abrirá un espacio para la discusión y el análisis crítico re-
paso en un largo camino por recorrer para garantizar el li-
ferente a diversos aspectos que componen el desempe-
bre ejercicio de los derechos fundamentales de todo el pue-
blo venezolano. Muchos de esos indicadores emanados de ño policial y la seguridad ciudadana; lo que contribuirá a
las resoluciones deben ser monitoreados y confrontados en comprender y pensar mejor la acción policial en la com-
la realidad con la misión principal de la policía que no es plejidad que constituye el entramado social y el sistema
más que la de garantizar el libre ejercicio de los derechos de administración de justicia.
fundamentales y prevenir la comisión de delitos porque
todo el esfuerzo de reforma apunta a la idea de contar con
cuerpos policiales que efectivamente garanticen seguri-
Temáticas
dad. El camino recorrido desde el año 2006 hasta la fecha El desarrollo del módulo contempla el abordaje de los
marca la ruta de una reforma que ha ido transitando por siguientes ensayos:
la vía de las definiciones sobre la función policial, de cara a
1. Consideraciones sobre el desempeño policial. Autor:
la instalación de un servicio policial transparente, con indi-
cadores suficientemente consensuados, sometido al escru- Andrés Antillano.
tinio comunitario e institucional de modo tal que la Policía 2. Marco normativo de la policía venezolana. Autora: El-
erradique la vieja práctica cultural de “salir a la calle con un sie Rosales.
cheque en blanco”. 3. De la accountability selectiva a la plena responsabili-
En ese sentido, el Consejo General de Policía tiene la dad policial. Autores: Jacqueline de Olivera Muniz y
obligación de seguir examinando el servicio policial y la po- Domicio Proenca Junior.
licía venezolana en particular con el propósito de definir el
4. El mandato policial. Autor: Peter K. Mannig.
mandato policial y, por ende, los indicadores que luego nos
permita evaluar su desempeño. Este trabajo de compilación 5. Las reformas policiales en Irlanda del Norte y en Ve-
 Estudio de la policía 7

nezuela: Una visión comparada. Autores: Luis Gerardo 13. ¿Cómo evaluar a la policía? Autor: Ignacio Cano.
Gabaldón y Andrés Antillano. 14. Evaluando la policía. Autor: Andrés Antillano.
6. La calidad de vida y su relación con el servicio policial. 15. Controles internos policiales o de cómo la policía vigi-
Autora: Yoana Monsalve Briceño. la a la policía. Autores: Ernesto López-Portillo Vargas y
7. ¿Qué puede hacer la policía para reducir la delincuen- Verónica Martínez-Solare.
cia, los disturbios y el miedo? Autores: David Weis-
16. Violencia de pareja y respuesta policial. Autor: Reynal-
burd y John E. Eckhor.
do Hidalgo López.
8. La organización social del arresto. Autor: Donald Black.
17. La construcción policial del caso penal en Venezuela.
9. Interacción policía-público: Activación, repuesta y va- Autores: Luis Gerardo Gabaldón, Yoana Monsalve Bri-
riables interpersonales y situacionales. Autores: Luis ceño y Carmelo Boada Tomé.
Gerardo Gabaldón y Mario Murúa.
10. Patrulla vecinal: Peor el remedio. Autores: Alexis Ro-
mero Salazar y Raima Rujano Roque. Metodología de trabajo
11. La mejor policía del mundo aprende a cualquier pre- El módulo estará conformado por tres (03) sesiones pre-
cio. Autor: Otto M.J. Adang. senciales de ocho (08) horas cada una y dos encuentros vir-
12. Bases conceptuales de métricas y patrones de me- tuales. Estos últimos se desarrollarán de manera intercalada
dida del desempeño policial. Autores: Jacqueline de entre las sesiones presenciales y tendrán duración de una
Olivera Muniz y Domicio Proenca Junior. semana. Lo expresado se concreta de la siguiente manera:

Semanas Semana 1 Semana 2 Semana 3 Semana 4 Semana 5

Encuentro Encuentro Encuentro Encuentro Encuentro
Sesiones presencial 1 virtual 1 presencial 2 virtual 2 presencial 3
Duración 8 horas 1 semana 8 horas 1 semana 8 horas

En los encuentros presenciales, las y los participantes, en grupos de dos o máximo tres integrantes, tendrán
la responsabilidad de presentar los artículos sujetos a estudios en el presente módulo, según les corresponda.

Descripción de los encuentros presenciales:

Encuentro presencial n° 1: este encuentro presencial se desarrollará en dos momentos; el primero que permitirá la
ejecución de una apertura del módulo: Desempeño y evaluación policial; y el segundo, en el cual la facilitadora o faci-
litador realizará un análisis reflexivo de la temática abordada, se constituirán los equipos y se asignarán los ensayos a
propósito de la asignación del trabajo final.

Momento Tiempo Actividad

Mañana 8:00 am a 12:00 pm Apertura del Módulo: desempeño y evaluación policial
1:00 pm a 3:00 pm Análisis reflexivo de la temática abordada
Tarde 3:00 pm a 3:15 pm Receso
3:15 pm a 5:00 pm Asignación del trabajo final
 8 Estudio de la policía

Encuentro presencial n° 2: A lo largo de este encuentro se presentarán los siguientes ensayos:

Momento Hora Responsable Tiempo Actividad

Consideraciones sobre el desempeño policial.
8:00 am a 8:30 am Grupo n° 1 30 min.
Autor: Andrés Antillano
Marco normativo de la policía venezolana. Autor:
8:30 am a 9:00 am Grupo n° 2 30 min.
Elsie Rosales
De la accountability selectiva a la plena
9:00 am a 9:30 am Grupo n° 3 30 min. responsabilidad policial. Autores: Jacqueline de
Olivera Muniz y Domicio Proenca Junior
Mañana 9:30 am a 10:00 am Grupo n° 4 30 min. El mandato policial. Autor: Peter K. Mannig
10:00 am a 10:15 am RECESO
Las reformas policiales en Irlanda del Norte y en
10:15 am a 10:45 am Grupo n° 5 30 min. Venezuela: Una visión comparada. Autores: Luis
Gerardo Gabaldón y Andrés Antillano
La calidad de vida y su relación con el servicio
10:45 am a 11:15 am Grupo n° 6 30 min.
policial. Autor: Yoana Monsalve Briceño
11:15 am a 12:00 m Facilitador (a) 45 min. Cierre de la jornada de presentación de ensayos

¿Qué puede hacer la policía para reducir la

1:00 pm a 1:30 pm Grupo n° 7 30 min. delincuencia, los disturbios y el miedo?. Autores:
David Weisburd y John E. Eckhor
La organización social del arresto. Autor: Donald
1:30 pm a 2:00 pm Grupo n° 8 30 min.
Black
Interacción policía-público: Activación, repuesta y
2:00 pm a 2:30 pm Grupo n° 9 30 min. variables interpersonales y situacionales. Autores:
Tarde Luis Gerardo Gabaldón y Mario Murúa
2:30 pm a 3:00 pm RECESO
Patrulla vecinal: Peor el remedio. Autores: Alexis
3:00 pm a 3:30 pm Grupo n° 10 30 min.
Romero Salazar y Raima Rujano Roque
La mejor policía del mundo aprende a cualquier
3:30 pm a 4:00 pm Grupo n° 11 30 min.
precio. Autor: Otto M.J. Adang
4:00 pm a 5:00 pm Facilitador (a) 60 min. Cierre de la jornada de presentación de ensayos

Encuentro presencial n° 3: Este encuentro presencial consta de dos momentos, a saber:

1. Presentación de ensayos: se expondrán los seis (06) ensayos correspondientes a los grupos comprendidos entre
el 12 y el 17.
2. Entrega de trabajo final.

Momento Hora Responsable Tiempo Actividad

Bases conceptuales de métricas y patrones
de medida del desempeño policial. Autores:
8:00 am a 8:30 am Grupo n° 12 30 min.
Jacqueline de Olivera Muniz y Domicio
Mañana Proenca Junior
8:30 am a 9:00 am Grupo n° 13 30 min. ¿Cómo evaluar a la policía?. Autor: Ignacio Cano
9:00 am a 9:30 am Grupo n° 14 30 min. Evaluando la policía. Autor: Andrés Antillano
 Estudio de la policía 9

Controles internos policiales o de cómo la policía

9:30 am a 10:00 am Grupo n° 15 30 min. vigila a la policía. Autores: Ernesto López-Portillo
Vargas y Verónica Martínez-Solare
10:00 am a 10:15 am RECESO
Violencia de pareja y respuesta policial. Autor:
Mañana 10:15 am a 10:45 am Grupo n° 16 30 min.
Reynaldo Hidalgo López
La construcción policial del caso penal en
10:45 am a 11:15 am Grupo n° 17 30 min. Venezuela. Autores: Luis Gerardo Gabaldón,
Yoana Monsalve Briceño y Carmelo Boada Tomé
11:15 am a 12:00 m Facilitador (a) 45 min. Cierre de la jornada de presentación de ensayos

Evaluación final sobre los aspectos trabajados en

Tarde 1:00 pm a 4:00 pm Facilitador (a) 3 horas.
cada uno de los ensayos: examen escrito

Acciones formativas:
1. Lectura crítica sobre los ensayos sujetos a estudio.
2. Presentación de los ensayos por grupos de trabajo, según especificación expuesta.
3. Análisis crítico-reflexivo a partir de los aspectos trabajados en cada ensayo y la realidad policial.
4. Discusión sobre la base de las reflexiones que se generen en colectivo (cierre de jornada).

Antes de cada encuentro presencial, las y los funcionarios deberán realizar las lecturas de los ensayos cuya pre-
sentación corresponda según la organización de los grupos, de manera que el encuentro se convierta en un espacio
dialógico, de discusión, de reflexión crítica, de construcción colectiva y científica del conocimiento; considerando
para ello, el conocimiento empírico que poseen las/los participantes y los planteamientos y/o investigaciones que
exponen los autores de los ensayos que guían el desarrollo de este módulo de formación.
A propósito de la presentación de los ensayos, cada grupo debe organizar su exposición de manera que dé res-
puesta al siguiente esquema orientador:
1. Planteamientos centrales del autor o autora del ensayo, según corresponda.
2. Concreción de los planteamientos de la autora o autor, en la construcción del nuevo mandato policial. Conside-
rando para ello, la cotidianidad de los cuerpos policiales que dirigen los integrantes del grupo responsable de la
presentación del ensayo.
3. Proposiciones de la autora o autor acerca de lo que debe hacer la policía para mejorar su desempeño.
4. Posición argumentada del grupo responsable de la presentación del ensayo sobre los planteamientos expuestos
por la autora o autor trabajado.

Descripción de los encuentros virtuales:

Constituirán foros de discusión con duración de una semana, los cuales permitirán profundizar sobre los temas
trabajados a partir de los planteamientos que exponen las y los autores de los ensayos estudiados.
Encuentro virtual n° 1:
Para la discusión:
• Explique la siguiente frase: ”Una policía socialista tiene como prioridad a las personas sin distinción alguna, el
respeto a los derechos humanos y la protección de las libertades fundamentales”1 (El Aissami, 2010).
• ¿Puede convertirse la policía que usted dirige en una policía socialista?, ¿cómo?, ¿cuáles serían las primeras accio-
1
Tareck El Aissami (2010). Consejo General de Policía. Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
 10 Estudio de la policía

nes que debería emprender para lograrlo?, ¿Qué retos cumplir su cometido, pero sin costos desmedidos y
se le presentan? dentro de un claro marco normativo y programático.
• ¿Cuáles son las prioridades de su cuerpo policial?, ¿es En otras palabras, la policía debe garantizar seguri-
el desempeño policial una prioridad?, ¿qué aspectos dad, prevenir el delito y pacificar a la sociedad, pero
abarca el desempeño policial? no a cualquier costo ni a través de cualquier medio
(vulnerando derechos, actuando al margen de la le-
• ¿Existe alguna relación entre el desempeño policial y
galidad o reprimiendo a grupos sociales vulnerables a
el sistema de administración de justicia?, ¿cuál o cuá-
favor de determinadas élites, por ejemplo) (…)”2
les? Explique.
• ¿Cómo influye la sociedad en el cumplimiento del ENSAYOS:
mandato policial?, ¿existen discrepancias entre lo que
Ensayo 1: Consideraciones sobre el desempeño
la policía hace y lo que la sociedad espera que haga?,
policial. (Andrés Antillano,3 2010)
¿cuáles?, ¿por qué? Explique.
La centralidad que adquiere la agencia policial en
• ¿Cómo afecta la estructura organizativa de la policía
los nuevos escenarios societales, cuando el complejo
su propio desempeño?
formado por las políticas estatales de bienestar, la in-
• ¿Se puede establecer algún tipo de relación entre: clusión laboral y el consumo universal deja de funcio-
conocimiento, formación, cientificidad y desempeño nar como dispositivo para la regulación y disciplina-
policial? Explique. miento social, y en que el sistema penal fracasa como
• Desde su perspectiva ¿cuáles son los mayores retos “segunda línea de defensa” frente a la disensión y en
que se le presentan a la policía en lo concerniente a la imposición de conformidad, y se busca en cambio
la medición y evaluación de su actividad y la atención mecanismos flexibles que permitan gestionar, preve-
de las áreas sensibles a su actuación? nir, contener y desplazar riesgos y amenazas, hacen
Encuentro virtual n° 2: que la discusión sobre el desempeño policial adquiera
una importancia capital tanto en el debate académico
Para la discusión:
como en la formulación de políticas públicas. Signo de
• ¿Tendrá la policía responsabilidad en la garantía del li-
esto son los cambios en relación con el tema de la po-
bre ejercicio de los derechos fundamentales por parte
licía en la bibliografía criminológica: de relativamente
de la ciudadanía? Explique
relegado hasta los años 70, aparece con fuerza en la
• ¿Existe relación entre: garantía de los derechos funda- década de los 80, pero con énfasis en el uso de la fuer-
mentales, previsión de la comisión de delitos, seguri- za como dimensión problemática de su actividad, para
dad ciudadana y función policial? Explique. adquirir mayor relieve en los últimos años, esta vez a
• ¿En qué medida pudiera decirse que el cumplimiento partir del debate sobre cómo mejorar su desempeño y
del mandato policial en Venezuela y su efecto en los cómo hacerla rendir cuenta de su eficacia.
temas de seguridad hayan influido en la decisión del Esta relevancia del debate en torno al desempeño
Ejecutivo Nacional de implementar el Plan Patria Se- policial indica el cambio del llamado modelo profe-
gura? ¿qué pudiera decirse sobre la eficacia policial? sional de la policía, que enfatiza en las condiciones
• ¿Cómo pueden abordarse los temas de la eficiencia organizativas y en los procedimientos burocráticos y
y la eficacia policial desde la realidad de los cuerpos formales de su actuación, a nuevas perspectivas que
policiales que dirigen? ponen el acento en lo que hace la policía y en su po-
• Con base en los principios de eficacia y eficiencia ana- tencial para prevenir y resolver problemas vinculados
lice la siguiente afirmación:”… la policía debe lograr con la inseguridad. En un trabajo pionero, Goldstein

2
Andrés Antillano (2010). Consejo General de Policía. Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
3
Consejo General de Policía (2010). Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
 Estudio de la policía 11

(1979) advierte sobre el excesivo empeño puesto en la policía de lo que hacen otras agencias públicas) y
la optimización de procesos internos y condiciones or- proponer una aproximación a las posibles funciones
ganizacionales para mejorar la policía, en detrimento que cumple en las sociedades contemporáneas.
de la atención a su actividad operativa y sus resultados
La actividad de la policía:
sobre las demandas de seguridad de los ciudadanos.
La discusión sobre el desempeño policial tiene un Una primera dificultad para definir qué hace la poli-
lugar clave en los nuevos modelos policiales, pues cía es la diversidad y heterogeneidad de acciones que
participa tanto en la evaluación y cuestionamiento de esta emprende en su desempeño cotidiano. Banton
la actividad policial convencional, revelan funciones (1964), en un trabajo pionero, distinguía la policía de
latentes y efectos imprevistos en la policía moderna, paz y la policía de la ley, para diferenciar tareas rela-
contribuye a la definición de estrategias y tácticas no- cionadas con el orden público y pacificación de los
vedosas que adecúen su actividad a los desafíos que conflictos sociales, de otras que se dirigen principal-
supone su nuevo papel, y aportan datos para construir mente a reafirmar y aplicar la ley. Bossard (1983) le atri-
indicadores y dimensiones evaluativas que den cuen- buye a la policía tareas de lucha contra la criminalidad
ta de esta actividad y promuevan su ajuste con patro- (prevención, investigación, acción penal y represión),
nes normativos. En otras palabras, el debate sobre el actividades puramente administrativas, recolección,
desempeño policial supone una dimensión descripti- procesamiento y suministro de información a las au-
va y explicativa (saber lo que la policía hace y qué efec- toridades, mantenimiento del orden y primeros so-
tos tiene), una dimensión crítica (evaluar y deconstruir corros. Goldstein (2003) distingue entre los objetivos
sus efectos reales y sus funciones latentes), orientativa que busca la actividad policial y los métodos que em-
(construir modelos y estrategias que mejoren su acti- plea. Entre los objetivos que pretende la policía con
vidad y optimicen su impacto) y prescriptiva operativa sus acciones, señala prevenir y controlar crímenes gra-
(construir horizontes evaluativos que modelen la acti- ves, auxiliar a víctimas de delitos y personas en estado
vidad de la policía a partir de los resultados y produc- de peligro de daño físico; proteger garantías y dere-
tos esperados). chos constitucionales, como la libertad de expresión,
Recensar el desempeño de la policía implica res- libre tránsito, reunión, etc.; facilitar el movimiento de
ponder a distintas preguntas: ¿Qué hace la policía? personas y vehículos; dar asistencia a aquellos que no
¿Qué es lo específico de su actividad? ¿A qué funcio- pueden valerse por sí mismos (embriagados, deficien-
nes tributan? Y, finalmente, ¿cómo medir lo que la po- tes mentales, niños, minusválidos); solucionar con-
licía hace y sus efectos? Sin embargo, la multiplicidad flictos entre personas o de grupos con las instancias
de tareas de la policía, y la superposición de estas con de gobierno; identificar los problemas que pueden
actividades que realizan otras agencias, no permiten potencialmente convertirse en amenazas serias para
inferir de la descripción de su labor la naturaleza de su los ciudadanos, para el gobierno o para la misma poli-
función y la especificidad de su mandato. cía, y crear y mantener la sensación de seguridad en la
Su actividad (¿qué hace?) no es suficiente para ex- comunidad. Para cumplir con estos propósitos, la po-
plicar las funciones sociales que cumple en la sociedad licía puede echar mano de métodos de intervención
(¿por qué lo hace?) ni lo que la define (¿qué es?). En lo inmediata o de la disposición legal de sospechosos.
que sigue, intentaremos glosar algunos debates sobre En tal sentido, imponer una medida legal o una acción
el desempeño policial, distinguiendo la naturaleza de distinta a las prescritas por la ley, no se desprende del
la actividad de la policía, abordando de manera parti- objetivo deseado, sino que son medios para lograr
cular su compleja relación con la aplicación de la ley y cualquiera de las tareas propuestas.
la discrecionalidad de su ejercicio, para luego conside- Bayley diferencia tres dimensiones en el trabajo de
rar su mandato específico (qué distingue lo que hace la policía: las labores o atribuciones que se le asigna,
12 Estudio de la policía

las situaciones en que interviene, y sus acciones en el tipo de demandas de intervención policial. Es el caso
marco de tales situaciones. Las atribuciones expresan de la calidad de las relaciones inter-personales y de los
las distribuciones funcionales en servicios o unidades mecanismos informales de control. En contextos so-
especializadas, y se miden de acuerdo al número de ciales en que predominan intensas relaciones sociales
funcionarios asignados a cada división o unidad. Una y sólidos mecanismos de control inter-personales, las
tendencia en el desarrollo de la organización policial demandas de intervención policial será relativamente
es la progresiva especialización en la estructura poli- escasas y predominarán reclamos vinculados a situa-
cial, distinguiéndose a su interior distintas unidades ciones que involucran violación a la ley. En sociedades
con funciones diferentes. Junto con el patrullaje, que desorganizadas, o con débil cohesión y control social,
sigue siendo la labor predominante de la policía en aumentará el número de requisiciones a la policía y la
término de funcionarios asignados, desde la aparición proporción de situaciones de servicios no relaciona-
de la policía como cuerpo profesional han surgido di- dos con conflictos penales. En consecuencia, en socie-
visiones encargadas de investigación criminal, trán- dades industriales y urbanas, aumentarían demandas
sito, o lo que llama Bayley “control auxiliar” o “tareas de intervenciones policiales y disminuirán proporcio-
administrativas genéricas”, para aludir a las actividades nalmente los reclamos vinculados con infracciones
asignadas a la policía aprovechando su mayor disemi- legales, mientras que en sociedades rurales y tradicio-
nación en el territorio, pero que no tiene que ver con nales prevalecerán situaciones que involucran delitos
sus funciones primarias, y podría ser cumplido por y otras infracciones.
otras agencias estatales. La mayor complejización de De igual forma, los reclamos varían de acuerdo a la
la sociedad, la aparición de nuevas demandas para la clase social de los demandantes. Bayley propone que
actuación policial, y la extensión de las áreas en que las personas de clase alta restringirán sus demandas
el estado interviene, han favorecido la diferenciación de intervención policiales a circunstancias que impli-
funcional de la organización policial. can aplicación de la ley, mientras que las capas más
La actividad policial también puede ser entendida pobres, al carecer de capacidad económica para acce-
de acuerdo al tipo de situaciones a las que responde. der a fuentes privadas de servicios, tenderán a acudir
Estas pueden describirse según su forma de activación más a la policía para prestaciones distintas a la aplica-
(si son instigada por el público, o reactivas, o si por el ción de la ley. En resumen, en sociedades urbanas, con
contrario son producidas por la misma iniciativa de los débil cohesión social y alto grado de desorganización,
policías, o proactiva), y considerando si las situaciones así como en las clases bajas, predominan en términos
involucran violación a la ley o no. relativos necesidades y demandas de actuación poli-
Ambas variables pueden estar relacionadas. Es posi- cial no vinculadas con la acción contra el delito.
ble suponer que a mayor cantidad de situaciones gene- Wilson señaló la existencia de diferentes tipos de ac-
radas por las demandas del público, mayor el volumen tividad o estilos policiales, según el tipo de situaciones
de eventos que no involucran delitos, mientras que los a las que orienten los agentes sus intervenciones, y las
episodios producidos por la misma policía estarán so- tácticas que usen con mayor frecuencia. Distingue entre
bre representados las situaciones criminales. Aunque actividades que implican administración de servicios y
Bayley señala que los estudios no son concluyentes a actividades de administración de la ley, que a su vez se
este respecto, reconoce que distintos factores (como la divide entre actividades de mantenimiento del orden y
poca confiabilidad de los registros policiales, la ambi- de aplicación de la ley. De acuerdo a esta taxonomía, se
güedad de algunas situaciones o el conflicto en la defi- podría diferenciar entre el estilo “vigilante”, orientado a
nición de los hechos) dificultan lograr datos sólidos. preservar el orden público, el estilo “legalista”, que enfa-
Sin embargo, de acuerdo a Bayley, otras variables tiza en la preservación de la ley, y el estilo de “servicio”,
de orden social pueden explicar mejor el volumen y que ofrece servicios diversos al público.
 Estudio de la policía 13

En el primer caso, la policía focaliza sus esfuerzos en acotar y focalizar su intervención. Un intento de este
preservar el orden en espacios públicos, mientras igno- tipo producirá o bien un subregistro de los incidentes
ra y tolera pequeñas faltas e infracciones, especialmen- que tramita y la informalización de intervenciones dis-
te si ocurren en espacios privados o no afectan las inte- tintas a las prescritas, dando lugar a oportunidades de
racciones públicas. “Orden público” se define a partir de corrupción y desviación, o a la denegación de asistencia
las expectativas sociales de comportamiento de deter- y la inhibición de su actuación. Por otro lado, eventos
minados grupos en determinados espacios, por lo que de distinta naturaleza asociados con la necesidad de
la actuación policial será función de los escenarios en intervención policial frecuentemente están relaciona-
que se desarrolla las situaciones y de las características dos, sea por su ocurrencia en las mismas situaciones y
atribuidas al grupo en cuestión, más que de lo que pre- locaciones (delitos callejeros, infracciones administrati-
vean las normas formales. La valoración de la gravedad vas y problemas de tránsito, para hablar de tres eventos
de una conducta inapropiada también dependerá de distintos que pueden requerir la actuación de la policía,
las expectativas de los agentes y de sus implicaciones ocurren en la calle), ya por su relación causal (conflictos
inmediatas para los otros presentes en una situación. inter-personales no atendidos pueden generar hechos
Se favorecen métodos informales de actuación sobre la violentos de mayor entidad, el desorden puede contri-
imputación de medidas formales. buir con delitos graves).
El estilo legalista, por el contrario, se orienta a la En segundo lugar, no es posible colegir del tipo de
preservación de la ley y el orden, que funciona como situación o evento, el resultado adjudicado por la po-
criterio único y unívoco para juzgar y decidir sobre la licía. Salvo el caso de delitos graves (incluso en este
conducta de distintos grupos sociales. Se privilegian caso, por la vía de la práctica, se cuentan excepciones),
una misma situación puede ser tramitada a través de
medios formales y procedimientos estandarizados
distintos medios, supongan o no una adjudicación le-
para manejar conductas ilegales, como arrestos o apli-
gal (arresto, multa, etc.). La discrecionalidad de la in-
cación de sanciones formales. Finalmente, el estilo de
tervención policial le otorga a esta un amplio rango
servicio supone la atención de las demandas de pres-
de acciones posibles, que incluye la no intervención,
tación tanto de situaciones que involucran violación
la mediación, la referencia, el uso de la fuerza física en
de la ley, como de aquellas en que se alteran la interac-
distintos niveles y el arresto.
ciones en el espacio público, pero siguiendo patrones
En suma, no es posible definir de manera taxativa ni
informales de actuación, además de incluir prestación
las situaciones que demandan intervención policial, ni el
de servicios diversos a la comunidad.
tipo de intervención necesaria, ni sus resultados finales.
El desarrollo de uno u otro estilo dependerá de va-
riables como la homogeneidad y diferenciación social, Cumplir la ley o mantener la paz:
pautas culturales, tradiciones organizativas de la poli- el dilema de la actuación policial:
cía y del papel de los dirigentes de la organización. Por Esta indeterminación de la actividad de la policía
otra parte, a cada estilo le corresponderá determinado se relaciona con una de las tensiones que cruza todo
modelo de organización de la corporación policial. intento de definir su mandato: la dicotomía entre ta-
De este sumario vasto y heterogéneo se desprenden reas orientadas a hacer respetar la ley y aquellas que
varias consideraciones. Por un lado, la existencia de un persiguen otros objetivos distintos a la aplicación de
amplio espectro de situaciones, objetivos y tareas que la ley penal, como mantener el orden, preservar la
cumple la policía. El tipo de eventos con los que enca- paz u ofrecer servicios distintos a la comunidad. La
ra será indeterminado y permanentemente redefinido función y desempeño de la policía no pueden ser en-
por el poder político, el público y la policía misma. Esta tendidos en modo apropiado en términos puramente
versatilidad y variabilidad de la policía, hace inútil im- legales, tanto por el tipo de eventos con los que tiene
ponerle a priori un tipo de tareas, con el propósito de que lidiar, por sus procedimientos y por los productos
14 Estudio de la policía

que resultan de sus actuaciones. Por un lado, la ma- ción de su organización y funciones, que se expresó en
yor parte de las demandas de servicio a la policía y de una orientación privilegiada a tareas de preservación de
las tareas que esta realiza no implican infracciones de la ley y persecución del delito. Estrategias reactivas, patru-
la ley, o tiene como resultado alguna acción distinta llaje motorizado, disminución de tiempo de respuestas e
a la aplicación de algún tipo de procedimiento legal indicadores que midieran el número de arrestos, decomi-
(arresto, multa, etc.), por lo que entender a la policía sos, etc., definieron la forma de la actuación policial. Este
como una agencia fundamentalmente comprometida énfasis en la persecución del delito fue de algún modo
con la preservación de la ley, o una instancia del siste- consistente con una sociedad con un alto grado de homo-
ma penal, supone una visión restringida de los roles y geneidad y consenso normativo, una sólida red de agen-
funciones que cumple en la sociedad. Incluso, en mu- cias (estatales e informales) encargadas del control social,
chas ocasiones la policía puede acudir a la ley como y una delincuencia relativamente excepcional.
medio para obtener otros propósitos distintos a fines Sin embargo, en los últimos años, la aplicación de
puramente legales. la ley y represión del delito como mandato fundamen-
La tensión entre ley y orden como elementos cons- tal de la policía empieza a hacer crisis. Por una parte, se
titutivos del mandato policial se expresan también en hacen cada vez más frecuentes los casos de abuso po-
los conflictos entre los valores y la lógica que cada uno licial. Por otro lado, se incrementan las demandas a la
de los términos implica. Mientras el cumplimiento de policía que no se vinculan directamente con el delito.
la ley supone la restricción de la discrecionalidad de Por último, los métodos tradicionales para enfrentar
la policía, sometiendo su desempeño a normas y pro- el delito se muestran cada vez más inoperantes. Estos
cedimientos regularizados, la preservación del orden cambios no son ajenos a los cambios sociales que ope-
exige iniciativa, autonomía y, en suma, un mayor po- ran en las últimas décadas: debilitamiento de las redes
der policial. La sujeción a la ley exige subordinación a y agencias de control social (escuela, familia, redes so-
reglas formales, el mantenimiento del orden compor- ciales, etc.); proceso de exclusión y fragmentación so-
ta seguir reglas prácticas no previstas en los ordena- cial que incrementan el delito y el sentimiento de inse-
mientos formales. Mantener el orden y aplicar la ley guridad, repliegue de la intervención del estado, etc.
pueden ser tareas que exigen a la policía principios, Estos cambios configuran un nuevo escenario para el
valores y tácticas diferenciadas, cuando no abierta- servicio policial, tanto al propiciar la emergencia de
mente conflictivas. En su desempeño diario, lejos de nuevas demandas de intervención policial (inseguri-
aplicar la ley de manera mecánica y automática, la dad subjetiva, resolución de conflictos interpersona-
policía emplea su poder discrecional para decidir so- les, acceso a servicios varios, mediación social, aten-
bre su ejercicio. La estructura formal de la ley no se ción a grupos vulnerables, etc.), como por reducir el
condice con la incertidumbre y ambigüedad de los impacto real de la policía sobre la tasa de delito y la in-
contextos sociales con los que se enfrenta la policía. seguridad en general, condicionada por factores que
La ley, en su forma de principio de legalidad, demarca ya no dependen exclusivamente de la acción policial.
entonces el límite externo de la actuación policial, no
su estricta definición. Incluso podríamos suponer que La discrecionalidad de la policía:
las reglas formales cumplen más una función retórica La tensión entre aplicación de la ley, y manteni-
que performativa sobre la actividad policial: funcionan miento del orden y la paz, remite necesariamente a
como un “vocabulario de motivos” con que justificar a una de las dimensiones más relevantes y centrales de
posteriori su actuación. la actividad policial: la discrecionalidad con la que está
Esta tensión ha sido resuelta de distintas manera en investida para decidir qué tipo de intervención debe
el tiempo. Durante décadas, la policía conoció un proce- aplicarse frente a una misma situación, que puede va-
so intenso de centralización, formalización y burocratiza- riar desde la adjudicación de una medida legal (multa,
 Estudio de la policía 15

arresto), otro tipo de respuesta (mediación, remisión la diversificación de tácticas y métodos para intervenir
a otra agencia, amonestamiento, etc.) hasta incluso la en una situación, y el poder para decidir y seleccionar
inhibición de intervenir. No existe una aplicación me- entre estos distintos cursos de acción aquellos que
cánica de la ley, la legalidad define el límite de la ac- pueden cumplir los objetivos propuestos en la situa-
tuación policial, no necesariamente su contenido. ción dada, en tanto autorización y poder legal para su
La discrecionalidad no se reduce a la aplicación se- ejercicio.
lectiva de la ley, sino a la posibilidad de seleccionar en- Como propiedad inherente a la actividad policial, es
tre distintos objetivos a perseguir, métodos a utilizar y consecuencia de la naturaleza de las normas formales y
resultados a obtener, frente a una misma situación o las dificultades para su aplicación a situaciones prácticas,
demanda de servicio (Goldstein, 2003). de condicionantes que intervienen en las propias situa-
Este alto grado de discrecional de la decisión poli- ciones encaradas, de variables estructurales y de facto-
cial la distingue no solo de las otras agencias del sis- res internos de la organización policial. La sujeción de la
tema penal, rígidamente subordinadas a principios, actividad policial a un principio estricto de legalidad, en
procedimientos y contenidos legales, sino incluso al que se prescriban formalmente sus acciones, implicaría
conjunto de las instituciones burocráticas, cuyas ope- dificultades derivadas de la propia estructura de las re-
raciones están sometidas a reglas y procedimientos glas formales. Las normas jurídicas no son isomórficas a
formales, por lo que tienden a la regularidad y estan- las situaciones sociales complejas e indeterminadas en
darización. De esta manera, la discrecionalidad, que en que actúa la policía.
otras agencias del estado se concentra en los niveles Las normas formales tienen un carácter general y
dirigentes de sus actividades, en la policía aumenta en una clara delimitación de su ámbito de aplicación y
el caso del desempeño regular de las bases de la orga- sus contenidos, en contraste con la naturaleza hetero-
nización, sobre los que recaen las labores operativas. génea, abierta y poco estructurada de las situaciones
Sin embargo, es necesario advertir que el reconoci- con las que generalmente se enfrenta la policía. Pero
miento de la discrecionalidad de la actuación policial incluso las normas formales, como bien advierte Bitt-
no implica el desconocimiento de la ley y de principios ner, implican un ámbito de jurisdicción esencialmente
legales, que cumplen el papel tanto de orientación abierto, como lo expresa la existencia de excepciones
general de la acción como de límite a la intervención y la posibilidad de revisión de su aplicación, lo que im-
policial (lo que hace la policía no puede ir más allá de plica un área de incertidumbre que rodea un centro en
lo que la ley y los principios de actuación establecen), el que su aplicación puede resultar clara. Aunque esta
ni la negación de estándares profesionales y manuales incertidumbre es reducida por el debido proceso y el
procedimentales. Tanto los mandatos legales como encuadre institucional del proceso de adjudicación le-
los estándares profesionales, además de funcionar gal, en los contextos operativos de la policía, en que se
restringiendo la actividad policial frente a una situa- carece de dicho encuadre y las decisiones deben ser
ción determinada, funcionan como modelos normati- tomadas de manera inmediata, la aplicación rígida de
vos que debe orientan el desempeño. Su función no una determinada norma, lejos de garantizar la legali-
sería tanto la de prescribir conductas asociadas con dad, puede paradójicamente afectar los derechos de
situaciones, sino la de proveer referentes valorativos y los ciudadanos.
normativos que establezcan límites a la discrecionali- Por otra parte, la proliferación y dispersión norma-
dad (qué no se puede hacer), orienten las decisiones y tiva, que supone la coexistencia de normas de natura-
permitan evaluar las acciones realizadas. leza distintas y que no guardan necesariamente con-
La discreción se define por dos atributos de la po- sistencia entre sí, hace que una decisión policial aún
licía: la versatilidad de la intervención policial, que es- sujeta a prescripciones normativas, no solo podría im-
tablece su capacidad para ejercerla, en tanto implica plicar entrar en conflicto con otras normas existentes,
16 Estudio de la policía

sino que supondría de todos modos elegir entre regu- de actuación formalistas y ritualizados, en que se des-
laciones de distinto contenido (penal, administrativa, plaza el manejo y solución de problemas por el cum-
etc.) y diferente rango (leyes, ordenanzas, decretos) plimiento de los procedimientos (horas de patrullaje,
para resolver una situación dada. número de ciudadanos identificados, etc.) o la obten-
En tercer lugar, existe un desfase permanente en- ción de resultados predefinidos (multas, detenciones),
tre las regulaciones formales y las normas informales, sin atender a los efectos materiales de la intervención.
resultado tanto de los cambios sociales como de la no En suma, la discrecionalidad policial es una función
correspondencia entre los contenidos de las normas y de la situación y de su encuadre estructural y estraté-
el consenso social prevaleciente, o por la inexistencia gico. En otros términos, lo que haga un policía en una
de dicho consenso. Esto puede implicar que la aplica- situación dada, será consecuencia de la naturaleza de
ción estricta de determinadas normas, entre en con- la situación (incluyendo la propia capacidad de los
flicto con las expectativas y marcos normativos de un funcionarios involucrados), de los límites que definen
grupo social o incluso de la mayoría de la población, las leyes y los estándares que orientan la actividad po-
recusándose por ilegítima su intervención. Finalmen- licial, y de condicionantes estructurales y considera-
te, la aplicación masiva, mecánica y automática de ciones estratégicas de la propia organización policial.
prescripciones legales por parte de la policía, puede Pero es necesario advertir que, en la práctica, estas
comportar una amenaza a la autonomía y libertad de dimensiones no parecen suficientes para entender la
los ciudadanos, en tanto que supondría reducir las in- discrecionalidad policial. En sociedades con un mayor
teracciones sociales a reglas preestablecidas y no ne- grado de homogeneidad social y consenso normativo,
gociables. la policía pareciera utilizar con mayor frecuencia res-
En un segundo nivel, las reglas formales, sean aque- puestas no formales para resolver situaciones menos
llas propias del derecho o se trate de prescripciones graves, mientras en otras con alto grado de diferencia-
operativas rígidas, tienden a ser uniformes y univer- ción social, conflictividad y anomia, la policía parece
sales, sin consultar las asimetrías y heterogeneidades recurrir con mayor frecuencia al uso rutinario de medi-
sociales, por lo que su aplicación a estos contextos so- das formales, incluso de las formas más severas como
ciales puede implicar la reproducción de desigualdades el arresto, para resolver sus diferendos con los ciuda-
y el incremento de la conflictividad. En otros términos, danos. Por otra parte, el grado de versatilidad de la in-
la distribución homogénea de la respuesta policial en tervención policial, y el tipo de medida que se aplica a
sociedades no homogéneas, produciría desequilibrios cada situación, puede depender de manera significa-
que revierten sus objetivos de pacificación social y ge- tiva de decisiones organizacionales, estilos operativos,
neración de consenso. de las orientaciones de los mandos, de la injerencia de
Si atendemos al nivel de las situaciones concretas instancias de poder externas a la policía, de prejuicios,
e interacciones entre la policía y el público, estas re- preconcepciones y posiciones ideologizadas de los
gistran una alta variabilidad en cuanto a la intensidad agentes, de posibles compromisos con intereses par-
y contenido del conflicto, a las características de los ticulares (las distintas formas de corrupción policial y
actores involucrados, a las condiciones tácticas de la con grupo criminales), etc. En buena medida, en la dis-
policía, al grado de amenaza e incertidumbre (real o crecionalidad reside el verdadero poder policial (el po-
percibida), por lo que resulta imposible prever todos der de decidir sobre las interacciones sociales, afectan-
los escenarios y los posibles cursos de acción. Depen- do derechos y garantías del público), y con demasiada
diendo de la situación, una misma intervención puede frecuencia se utiliza para agendas particulares (de la
contribuir a la resolución del conflicto o con su esca- organización policial, del poder político, los grupos
lada. Adicionalmente, la aplicación de respuestas es- de poder o de los funcionarios policiales), o como ins-
tandarizadas a situaciones diversas genera patrones trumento para reproducir el orden social establecido.
 Estudio de la policía 17

Por esta razón, la discrecionalidad debe ser entendida sica justificada situacionalmente, y sus tareas estarían
como un problema tanto de la eficacia de la policía y definidas por situaciones en que puede ser necesario
de su papel en sociedades democráticas. el uso no negociable de la coerción. Intervenir en una
riña doméstica, dirigir el tránsito, apresar a un malean-
El mandato policial:
te o conminar a unos jóvenes bulliciosos a que transi-
En las sociedades modernas, marcadas por la divi-
ten y no incomoden a los vecinos, aún tratándose de
sión del trabajo, así como la formalización y desper-
tareas de naturaleza y objetivos distintos, coinciden
sonalización de las relaciones y prácticas sociales, los
en que se soportan en la capacidad de la policía y en la
problemas personales e interpersonales son conver-
expectativa del público de usar la fuerza para imponer
tidos en objeto de gestión y tratamiento de determi-
nadas profesiones. La división del trabajo se convierte una decisión frente a un diferendo.
en división moral, en que ciertos problemas y asuntos, Sin embargo, algunos autores señalan que esta de-
antes tramitados por los directamente afectados o a finición del mandato policial que hace Bittner no es
través de prácticas y actores difusos y con roles mal exacta, pues otros agentes eventualmente cuentan
definidos, se convierte en tarea principal, sino mo- con igual autorización para usar la fuerza, aunque en
nopólica, de determinadas profesiones, que conta- contextos y frente a situaciones más acotadas (Mon-
rían con autorización legal y legitimidad social para jardet, 2002). Tal es el caso del personal para-médico,
hacerse cargo de ellas, así como para llevar adelante de los guardianes de prisión, los vigilantes privados y
operaciones específicas (muchas de las cuales pueden otros funcionarios que cumplen labores de custodia,
estar proscritas al resto de las personas) para su trata- e incluso, al menos hasta hace poco tiempo, de los
miento. Médicos, psiquiatras, abogados, enfermeros, maestros y los padres. Por otra parte, es evidente que
maestros, fisioterapeutas, farmaceutas, son expresión la actuación policial no se agota en el uso de la fuerza,
de esta división moral del trabajo: encaran problemas aún cuando sea potencial. Las actividades que Wilson
propios de la esfera personal o interpersonal, que sin denomina como de administración de servicios, en su
embargo son sustraídos del alcance de los actores pri- mayoría parecen distanciarse de la definición de Bitt-
vados involucrados para solucionarlos, y cuentan con ner. De hecho, la creciente relevancia de los modelos
autorización legal y legitimación por parte del público de policía comunitaria, que se asemejan en algunas
para realizar tareas vedadas para el resto de los acto-
de sus versiones al estilo de prestación de servicio de
res.
Wilson, ha sido opuesta a la centralidad del uso de la
En el caso de la policía, dada la pluralidad de sus
fuerza como definición del mandato policial.
tareas y la dificultad para referirlas a un solo concep-
La importancia que adquiere la búsqueda y pro-
to o función (cumplimiento de la ley, preservación del
cesamiento de información en la labor policial, o ac-
orden), la discusión sobre su mandato se solapa con
tividades como las escucha telefónicas, tácticas encu-
la definición de la singularidad de su tarea: ¿Qué es lo
que hace la policía que no hacen otros actores? ¿Qué biertas, entregas controladas, etc. (lo que Monjardet
se le permite hacer de manera exclusiva? ¿Con qué denomina “medios no contractuales”, pues, aún cuan-
tipo de asuntos y problemas se encara? Esta discusión do autorizados, quebrantan los derechos individuales
sobre el mandato policial ha ocupado un lugar desta- y la base de la confianza mutua), son otros ejemplos de
cado en el debate teórico sobre la policía. De particu- acciones que emprende la policía cada vez de manera
lar relevancia es el aporte de Egon Bittner (2003), que más frecuente, sin recurrir necesariamente a la ame-
asigna como dimensión común a las distintas tareas naza de la fuerza como soporte. Otras tareas, como las
que realiza la policía, su capacidad para usar la fuerza que llama Bayley de “control auxiliar” (labores adminis-
con fines coercitivos. De acuerdo a Bittner, la policía es trativas genérica que pueden ser asignadas a la poli-
la única organización autorizada para usar la fuerza fí- cía por instancias gubernamentales), se distanciarían
18 Estudio de la policía

también del uso de la fuerza como cualidad esencial cía sobre el delito o el desorden es en sí mismo más
de la actividad policial. bien transitorio y “sintomático”, especialmente si no
Por nuestra parte, de manera provisional, junto al se acompañan con otras medidas que se dirijan a sus
uso potencial o real de la coacción física, atribuiremos causas o determinantes.
dos rasgos adicionales que definen lo que la policía
hace: su capacidad y plasticidad operativa y el carác- Las funciones sociales de la policía
ter situacional de sus intervenciones. La policía cuenta Si presumimos que los efectos de la actividad po-
con medios y condiciones que le otorgan una alta ca- licial sobre el delito y el desorden son más bien redu-
pacidad de respuesta. Su extensión en el territorio, su cidos e indirectos, ¿cómo ponderamos la función que
disponibilidad permanente, la autorización para rea- cumple la policía en la sociedad? Sin pretender zanjar
lizar acciones que son restringidas o vedadas a otros la discusión sobre la función de la policía, debate ar-
ciudadanos (incluso la autorización para usar la fuerza duo y en buena medida estéril, nos proponemos suge-
con fines de coacción), la autonomía y discrecionali- rir algunas hipótesis sobre los efectos de la actividad
dad que caracteriza la operatividad de sus agentes, policial y su reutilización en contextos más amplios.
el acceso a recursos tecnológicos de comunicación y En tal sentido podríamos señalar dos dimensiones que
movilización, la utilización de rutinas poco estructura- podrían dar cuentas de algunos de los efectos que in-
das y reglas flexibles de actuación, otorgan a la policía duce el desempeño policial sobre la dinámica social:
una amplia versatilidad y plasticidad para actuar fren- La gestión de poblaciones y riesgos, y la reproducción
te a los escenarios más variados, así como una mayor de un orden moral.
capacidad para producir resultados inmediatos, al me- Pese a su escasa incidencia sobre los procesos es-
nos en contraste con otros actores institucionales. tructurantes del crimen y el desorden, la policía actúa
Este acervo de la policía explicaría su utilización sobre los factores situacionales que condicionan su
para las más variadas tareas, o su aprovechamiento distribución y ocurrencia, disminuyendo oportunida-
para desempeñar labores administrativas o de servicio des y aumentando las posibilidades de su detección
que resultarían más costosas o complicadas en manos y remoción. Por otra parte, determinadas tácticas po-
de otras agencias gubernamentales. Por otra parte, la liciales pueden tener impactos sobre grupos pobla-
capacidad operativa de la policía es crucial para do- cionales dados, por la vía de su contención, control,
blegar las fuerzas opuestas a su acción. Como señala vigilancia o protección. En tal sentido, el desempeño
Monjardet (2002), si bien la policía no tiene el mono- policial puede tener por efecto un determinado repar-
polio de la fuerza en la sociedad, debe contar con los to de los riesgos en el territorio, así como una forma de
recursos necesarios para rebasar y reducir su uso por distribución de los bienes (seguridad, protección, ser-
parte de terceros privados. La capacidad operacional vicios) y “males” (control, uso de la fuerza) que provee
de la policía, incluyendo su potencial de coacción, será según grupos poblacionales. Una asignación desigual
en buena medida función de los obstáculos y adversa- supondrá que los riesgos se concentren en ciertas
rios que se opongan a su desempeño. áreas, mientras que la asignación de protección y de
En segundo lugar, la policía interviene en la ges- control a distintos grupos poblacionales asumirá for-
tión situacional de eventos que frecuentemente re- mas asimétricas. Los jóvenes de comunidades pobres
sultan complejos. La policía no actúa sobre las causas urbanas, por ejemplo, tienden a ser infra-protegidos
o los determinantes de una situación, sino sobre su y sobre-controlados por la policía. En contraste, una
manifestación inmediata y visible. Actúa contenien- distribución democráticas asignará recursos policiales
do, disuadiendo, desplazando, no resuelve problemas según las necesidades sociales de protección y servi-
estructurales. En tal sentido, podría seguirse de esta cios, contando para ello con información apropiada y
afirmación que el efecto de la actuación de la poli- procesamiento de las demandas ciudadanas.
 Estudio de la policía 19

En segundo lugar, es posible distinguir entre es- policial, que promueven o refuerzan la auto-regu-
tos efectos materiales y los efectos simbólicos de la lación de los grupos sociales) y disuasivos (aquellos
labor policial. La actividad policial remite a una de- que derivan de su presencia o la expectativa de su
terminada semiótica sobre lo aceptable y lo proscri- actuación) de la policía, o coactivos, predominando
to. Se desarrolla y cobra sentido en el contexto de por el contrario las respuestas coercitivas (Muniz y
las expectativas (compartidas y contrariadas) de los Proenca, 2010). El acatamiento pacífico sería posi-
policías sobre el público, y del público sobre la po- ble si el orden normativo que promueve la policía
licía. La policía actúa según esquemas que asignan cuenta con el consenso de la población, o sí la poli-
a personas, lugares y hechos un determinado valor cía y sus métodos para imponer este orden, cuentan
moral, mientras el público se hace una idea de en con consentimiento social (en términos de necesi-
qué situaciones y con qué demandas puede acudir a dad, proporcionalidad, legitimidad y credibilidad
la policía y recibir respuesta satisfactoria. Adicional- de su desempeño). Considerando la precariedad del
mente, ambos tipos de expectativas se cruzan y tie- consenso en sociedades heterogéneas y desiguales,
nen finalmente efectos “reales”: si la policía responde transidas por el conflicto, la reproducción pacífica
de manera estereotipada frente a ciertas situaciones del orden dependerá en buena medida de las ex-
y sobre determinados grupos, producirá hechos que pectativas que se tengan sobre la policía. La policía
confirmen sus expectativas y a la vez que moldeen se convierte así en una fuente alterna para la impo-
las expectativas ciudadanas. Por otra parte, las ex- sición pacífica del orden normativo cuando falla el
pectativas del público sobre lo que haría la policía consenso, o en otras palabras, en un medio sucedá-
en una determinada situación tendrán un efecto di- neo para producir consenso.
suasivo semejante o mayor a lo que realmente haría En sentido contrario, el disenso en torno al orden
frente a esa misma situación. La policía actúa como normativo, y la falta de consentimiento sobre la poli-
agencia simbólica, produciendo y gestionando sig- cía y su actuación, provocarán una mayor tendencia a
nos y símbolos que definen, refuerzan y reproducen su desacato, lo que probablemente se traduzca en el
un determinado orden moral y normativo. incremento del uso de medios de coerción por parte
Las formas de imposición de este orden también de la policía para su imposición. Esto generalmente
serán relevantes para entender las funciones y efec- desemboca en ciclos crecientes de mayor disenso y
tos de la policía. Su acatamiento puede ser pacífico, mayor deslegitimación de la policía, mayor desacato y,
si prevalecerán los efectos preventivos (entendido en consecuencia, un mayor grado de coerción policial
por tales los efectos estratégicos de la actividad para imponer el orden quebrantado.

Ensayo 2: Marco normativo de la policía por parte del anterior Congreso Nacional que finalmen-
venezolana Autor: Elsie Rosales. 4 te se quedó sin promulgar en Miraflores (Presidencia de
Introducción: Velásquez 93-94).
Diez años han pasado desde que el Estado venezo- En 1999, de nuevo la Constitución le ordena a la
lano retomó abordar la regulación de la policía. Desde Asamblea Nacional dictar la Ley de Policía Nacional,
1961, la Constitución ordenaba crear un cuerpo de po- en el término de un año. En el 2000, se incluye el
licía nacional. Sin embargo, durante décadas se intentó tema en la agenda legislativa y se presentan algunas
dictar una ley para regular al cada vez más disperso apa- propuestas, una por parte del partido político Prime-
rato policial venezolano. Al efecto, hubo varios antepro- ro Justicia, otra de una ONG muy activa en el tema
yectos, proyectos e incluso se llegó a sancionar una ley policial, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz y una
4
Consejo General de Policía (2010). Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
20 Estudio de la policía

tercera propuesta combinada y emergente del pro- su injerencia directa en funciones vinculadas a la pre-
pio parlamento. vención del delito y contribución en su investigación
Décadas de historia que se remontan a los oríge- y establecimiento de responsabilidades, sino sobre
nes de esta última fase de la modernidad signada por todo, por su íntima imbricación y presencia en la vida
la sujeción del Poder al Estado en la fórmula del Esta- social, es usualmente dejado de lado, abandonado en
do de Derecho adelantada en occidente durante los un lado opaco de la legalidad que alcanza el desdén
siglos XIX y XX, dan cuenta del olvido, desregulación o que los estudios de Derecho le propinan, en desme-
arbitraria regulación de uno de los espectros más deli- dro de la indispensable racionalización, interpreta-
cados de la función pública. ción y corrección que este hace de la regla jurídica.
El inventario legislativo adelantado como parte de Brevemente expresado, es por eso que ha sido tan
los estudios para el diagnóstico de la policía venezo- importante que Venezuela se planteara avanzar ha-
lana llevados a cabo por la Comisión Nacional para la cia una legalidad policial y lo importante que ha sido
Reforma Policial (Conarepol) en 2006, bajo la firma de hacerlo dentro de un proceso mucho más complejo
Carmelo Borrego, denota la dispersión, contradiccio- dado por el desarrollo de un nuevo modelo policial.
nes, lagunas y desequilibrios de normas dispersas en El antecedente más inmediato fue la experiencia
municipios, estados y nación, dispositivos disemina- parlamentaria de 2001 a 2005 que supuso destinar es-
dos en ordenanzas, códigos estatales, resoluciones y fuerzos por parte de la Comisión Permanente de Polí-
decretos, leyes ordinarias sobre algunos aspectos, en tica Interior, Derechos y Garantías Constitucionales de
fin, variedad de contenidos normativos que en vez de la Asamblea Nacional para intentar llevar adelante una
dotar de legalidad la actuación del espectro policial, lo legislación que no solo normara la futura creación de
condenaba a la mayor arbitrariedad, desregulación y un cuerpo de policía nacional sino que intentará darle
desinstitucionalización. legalidad al históricamente desregulado aparato poli-
Cierto es que la función policial compromete el cial venezolano. Superar la confusión que se encerraba
sentido del Estado, en tanto que expresa el brazo de en la idea de solo dictar una ley para regular un nuevo
fuerza que este último subroga de la comunidad so cuerpo de policía nacional fue en sí mismo un proce-
pretexto de una intervención imparcial, idónea y pa- so de aprendizaje. Paralelamente en 2001 se coloca-
cificadora. En definitiva, el Derecho es eso, la regla ron algunas piezas para el ensamblaje legal, mediante
acordada para mediar en la convivencia pacífica, cuya una Ley que habilitó al Poder Ejecutivo para dictar un
racionalidad precisamente se fundamenta en que se amplio conjunto de cincuenta normas y desarrollar as-
opone al arbitrio de la fuerza librada a los intereses pectos importantes de la reciente Constitución (1999),
particulares o de quien pueda detentarla según las cir- tres de las cuales formarían parte de las bases relacio-
cunstancias, y este acuerdo político sucede bajo la égi- nadas con algunos componentes del aparato policial,
da del Estado, la forma política común menos imper- pero más ampliamente se adelantó el tratamiento de
fecta ideada hasta ahora- de tal suerte que la acción algunas aristas de la también desregulada seguridad
estatal en todas sus manifestaciones quede sujeta a ciudadana, al menos en lo concerniente a algunos
una regla acordada legítimamente y preestablecida de sus órganos, esto es a los de protección civil y de
que se denota bajo la “legalidad”. bomberos, así como en cuanto a un problema central
Sin embargo, la manifestación de la fuerza mono- de la trama de la seguridad ciudadana que ha sido la
polizada por el Estado más generalizada y riesgosa coordinación, para lo cual se dictó el Decreto-Ley de
para los derechos humanos es la que se administra coordinación de los órganos de seguridad ciudadana,
mediante el “poder de policía”, el cual en Occidente así como una importante ley sobre la policía de inves-
en vez de contar con una legalidad estricta, tan estric- tigación, órgano que demandaba mayor acoplamien-
ta como la de los delitos y de las penas, no solo por to al sistema procesal que se estaba implantando tras
 Estudio de la policía 21

la puesta en vigor del Código Orgánico Procesal Penal policial mediante la comprensión de la normativa sobre
en 1999, de modo que se dictó una nueva ley para la policía, pero sobre todo, de la comprensión jurídica y
policía de investigaciones (Decreto Ley del Cuerpo de constitucional de la policía deseable para Venezuela.
Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas).
Antecedentes
Todo ese caudal de pequeños ensayos y acumu-
lación de experiencia sirvió para madurar, junto al En “Orígenes y desarrollo del aparato policial vene-
zolano” G. Nuñez ofrece una síntesis de lo que his-
complejo contexto evolutivo del país, la necesidad de
tóricamente en Venezuela fue la instauración de un
organizar una política pública participativa que diera
“modelo” basado en la seguridad nacional, la despro-
lugar a la formación de una comisión plural y de alto
fesionalización, la militarización y la arbitrariedad.
nivel que pudiere en un plazo perentorio presentar al
En el estudio “Inventario normativo de la policía”
país la propuesta tejida desde la convocatoria y con-
dirigido por Carmelo Borrego y que desde Conarepol
sulta para presentar un modelo policial que, basado
formó parte fundamental del diagnóstico del aparato
en el diagnóstico del aparato existente, respondiera
policial venezolano, se observa cómo en la Constitución
razonablemente a la demanda ciudadana dentro del
democrática de 1961 solo se propone la creación de
marco constitucional.
una policía nacional, mientras que reproduce las com-
Así en 2006, la experiencia Conarepol organizó la
petencias que constitucional e históricamente venían
presentación de los lineamientos de un nuevo mo-
teniendo los estados y municipios para crear y organi-
delo policial posible para Venezuela que obligara al
zar servicios policiales.
desarrollo constitucional de la legalidad policial, que
Cuando se dictó la Constitución de 1961 no se ha-
se plasmó dos años más tarde en una ley contentiva bía avanzado en la región, ni en el Occidente más in-
de los lineamientos fundamentales, tanto en lo orgá- fluyente para el país, en la cuestión de la seguridad
nico como funcional para regular por primera vez en ciudadana, de modo que el concepto ancestral que le
la historia republicana todo el aparato policial, lo cual precedió fue el de orden público que en Derecho tiene
ha sido complementado por el Estatuto de la Función varias definiciones y cumple variadas funciones, unas
Policial y en general por un nuevo sistema normativo constitucionales y otras francamente autoritarias.
que deberá irla desarrollando, ya no intuitivamente o La seguridad ciudadana se impone en la Euro-
conforme a las creencias coyunturales del legislador pa franco continental en la década de los ochenta y
de turno, sino conforme a un sistema organizado de en la región se expande durante los noventa, entre-
conocimiento y acción en el que está basado el mo- mezclándose con los modelos de seguridad nacional
delo policial. y transfiriendo una reedición del orden público a las
El resultado en esta primera ley que legaliza el mo- transformaciones de la policía de las últimas déca-
delo y lo somete a la prueba de su adaptación pro- das. En unos casos, la seguridad ciudadana que aún
gresiva, se irá apreciando en la medida que día a día hoy no se ha desprendido del teñido policial, es usada
se concreta el proceso de su implantación iniciado a como renovación de las doctrinas de orden público,
mediados de 2009, con la ventaja de que contiene una de modo que fundamenta un nuevo peligrosismo; en
legitimidad de origen fundada en que su horizonte de otros, abre dimensiones pragmáticas que han ayuda-
proyección fue dibujado por la mano colectiva y que do a transitar el camino de la despenalización de la
contó con rigurosas metodologías que sirven como seguridad ciudadana, dándole una cobertura pluridi-
ejercicio y aprendizaje de la política pública posible. mensional que convoca a abordajes desde variados
Este estudio, por demás superficial y de primera ámbitos de la vida social.
aproximación, intenta ayudar a mantener el tema en Sin embargo, en Venezuela, la cuestión de la segu-
el debate, ofrecer una perspectiva interpretativa indis- ridad ciudadana estuvo ausente del ámbito constitu-
pensable para avanzar hacia la instauración del modelo cional hasta entrada la década de los noventa cuando
22 Estudio de la policía

afloraron los estudios preparatorios para una nueva Desde ese entonces no se dictó ya más legislación
Constitución que se venía planteando desde la con- alguna sobre seguridad ciudadana que sirviera para
formación de la Comisión para la Reforma del Estado, darle potestades punitivas a la policía, tal y como su-
de finales de los ochenta (Copre), de tal modo que co- cedía con las normas sobre “seguridad ciudadana”, aún
mienza a proponerse abordar legislativamente a la se- cuando ello no obstó para que en la capital de la Re-
guridad ciudadana y quitarse de encima el lastre de la pública, Caracas (Constitución, artículo 18), la Alcaldía
aplicación intensiva que había tenido hasta la década Metropolitana que ejercía su competencia municipal
de los ochenta, la legislación contra vagos y maleantes sobre una mancomunidad conformada por los cinco
declarada inconstitucional en 1997 y que había sobre- municipios más importante que ocupa el Distrito Ca-
vivido desde los años treinta como reminiscencia de pital y los otros municipios de Baruta, Sucre y El Hati-
una de las más groseras versiones del peligrosismo. llo del Estado Miranda, dictara una ordenanza sobre
Durante los noventa, aparejado con proyectos y seguridad ciudadana que ampliaba esta fórmula del
anteproyectos de leyes policiales generales para todo poder policial.
el país y sus tres ámbitos político territoriales, durante Además de esto, hubo un mar de ordenanzas, nor-
los noventa se intentó sustituir desde el Congreso de mas estadales y otros dispositivos dictados por los eje-
la República, la Ley sobre Vagos y Maleantes por leyes cutivos municipales, regionales o nacional, no cubier-
sobre seguridad ciudadana, reeditando el peligrosismo tos por la reserva legal al Poder Legislativo Nacional de
en versión “light”, tal y como sucedió en otros lugares esta competencia, más aún de la que toque el ámbito
como España o, peor aún, en Colombia con sus leyes del control penal que sin duda constituyen un punto
sobre seguridad ciudadana. Una manera de ”legalizar” de contacto entre el poder de policía y el poder penal.
el poder policial directo sobre los derechos ciudada- El único ámbito de regulación policial que obtu-
nos fuera del espacio de la legalidad penal que, en vo cobertura durante los dos siglos que hasta hoy ha
definitiva, es la única que sometida a estrictas corta- andado la era republicana, ha sido el que conectaba
pisas, pudiere desde la lógica del Estado de Derecho la función policial con el poder penal, esto es con la
contemporáneo, limitar los derechos estableciendo regulación de la potestad punitiva del Estado, en los
prohibiciones legítima y legalmente autorizadas. términos que la legalidad estricta impone a esas regu-
En Venezuela, la reedición del poder policial en le- laciones en los códigos penales, procesales penales e
yes sobre seguridad ciudadana no se alcanzó en leyes incluso, penitenciarios. Cuestión que se expresaba en
nacionales. Cuando en 1997 se dictó la inconstitucio- la legislación que por ejemplo, regulaba la actuación
nalidad de la ley sobre vagos y maleantes, ya casi no de la policía llamada judicial en el modelo procesal pe-
se le aplicaba y en cambio venía avanzando el proceso nal anterior, esto es la llamada “PTJ” o Policía Técnica
de sustitución del modelo de proceso penal inquisiti- Judicial, como policía principal en materia de investi-
vo por uno acusatorio que llegó a ley en 1999 con el gación criminal, o la actuación del resto de los cuerpos
Código Orgánico Procesal Penal, lo cual, sin duda tuvo policiales como auxiliares de justicia; pero solo en lo
impacto en aspectos importantes de la regulación del atinente a esta función especial.
comportamiento del aparato policial ya desbordado De tal suerte que entre las funciones policiales di-
para esos años, como sucedió con lo concerniente al versas, unas denominadas administrativas para con-
poder policial para privar de la libertad que pasó de notar la función policial preventiva, y otras llamadas
la holgura de 8 días, a solo 24 horas para notificar al anteriormente judiciales para referir el apoyo a la
Fiscal y cederle la responsabilidad sobre la eventual investigación criminal y actuación judicial, o incluso
validación de la detención que, a la vez, debía ser con- denominadas represivas para aludir a la intervención
trolada judicialmente en menos de 48 horas por un policial postdelito, había una tremenda distancia en
juez de garantías. su legalidad.
 Estudio de la policía 23

Mientras el ámbito referido a la potestad punitiva información sistematizada, cuántas policías se habían
abierta y declarada del Estado ante la comisión de de- creado, se desconocía su estructura, así como poco o
litos obviamente se somete a la legalidad estricta y por nada estaba organizada la información sobre los con-
tanto cuenta con leyes que lo delimitan, las funciones tenidos de las reglas reguladoras de estos cuerpos po-
policiales “administrativas” que serían las denominada liciales. Mucho menos se podía contar con análisis.
preventivas pues suponen garantizar el resguardo del El abandono de la legalidad policial, unido a la
ejercicio de los derechos evitando su perturbación y persistencia de formas autoritarias, aumentaba la
la eventualidad de delitos, quedaba en la zona admi- confusión en la definición de funciones como su-
nistrativa de desregulación. Aún cuando ambas fun- cedía entre policía administrativa y policía general
ciones las cumplen los mismos órganos que a la vez o policía de orden público, donde tal planteamien-
expresan tales funciones con una intensa capilaridad to metajurídico, terminaba afectando derechos de
en la vida cotidiana y concentran el uso de la fuer- los ciudadanos y desviando el auténtico cometido
za. Resultado: la ambigüedad y posible confusión de policial (Peña Solís, 2003).
funciones policiales conduce al riesgo de derechos y De modo que paradójicamente, a pesar que la li-
garantías en similares términos a cómo sucede en el teratura especializada estima que el mejor campo de
ejercicio de la potestad punitiva, mas sin embargo, actuación de la policía es el espacio local, pues su óp-
solo se le regula estrictamente cuando hace parte de timo desempeño es el más próximo al ciudadano, el
la potestad punitiva (investigación de delitos) pero no defecto del aparato policial venezolano no se produjo
cuando debe evitar que suceden (prevención de deli- por la proliferación de cuerpos municipales, ni me-
tos), dejando a la arbitrariedad de turno un ámbito cla- nos por el proceso de descentralización, sino por su
ve de la protección de los derechos ciudadanos ante desregulación, al extremo que hasta que se realizó el
el riesgo consustancial de abuso por parte del poder. estudio de Conarepol en 2006, no se sabía a ciencia
Al mismo tiempo, la conformación imperfecto Esta- cierta cuántos órganos había, con cuál pie de fuerza
do federal que ha tenido Venezuela, suponía que cada y con cuáles características, cuál era su organización,
estado (nivel intermedio como sucede con las pro- estructura y definición de funciones, salvo por aproxi-
vincias) tuviera su propia policía, cuestión que venía maciones a su actuación fragmentaria y disímil fuera
históricamente, pero a la vez, con el proceso de mu- de todo estándar.
nicipalización más acentuado desde los ochenta e in- Cierto es que lo deseable en términos de democra-
centivado con la progresiva descentralización que se cia - esto es, del reparto del poder político en manos
ensayaba desde esos años, las demandas sociales por ciudadanas - es el fortalecimiento de la gestión pú-
protección policial y la incapacidad o inexistencia de blica participativa en el espacio local que pasa por la
las policías de entes político territoriales más lejanos configuración de sus policías, que en sentido consti-
(estado y nacional) impuso la proliferación durante los tucional, serían las municipales, pero aún hoy, en tér-
ochenta de cuerpos policiales en los ámbitos munici- minos reales, esto funcionaría si se lograra avanzar en
pales, muchas de los cuales prometían logros. No obs- la verdadera municipalización o división político terri-
tante, todo el aparato policial venezolano heredó una torial en unidades tan pequeñas que permitieran su
profunda desregulación que en ese terreno fácilmente manejo adecuado. Solo para citar un modelo origina-
deviene en arbitrariedad e ineficiencia. Cuestión que rio, en Francia, un país con algo más de la mitad del
comprobó el estudio diagnóstico de Conarepol que territorio venezolano y una población de 55 millones
caracterizó la policía venezolana al evaluar alrededor de habitantes, hay más de 36.785 municipios.
de 130 cuerpos policiales existentes en el país (Antilla- Muy lejano del modelo “federal” venezolano don-
no-Centro para la Paz UCV, 2007), donde se evidenció de solo el Municipio Libertador (del Distrito Metro-
que no se sabía a ciencia cierta o al menos, con una politano) agrupa aproximadamente dos millones de
24 Estudio de la policía

habitantes, inmanejable en términos de gobernanza país y su sentido en la garantía de los derechos huma-
(comunidad-Estado). Por tanto, el problema consti- nos, hasta tamizarse en la regulación policial precisa de
tucional de la organización político territorial en pe- su estructura y función que establece sus fines, principios
queños espacios, no es entonces si se le llama o no rectores, competencias, que definan legalmente su des-
municipio, sino si realmente es una unidad político empeño, límites, cultura, formación, controles y mecanis-
democrática de decisión y gestión participativa para mos de participación y rendición de cuentas.
los ciudadanos de dimensiones manejables, lo cual Cierto es que a pesar de las peculiaridades de la
tiene un gran impacto cuando de gestión policial se policía venezolana, no deja de contextualizarse en un
trata. De ahí que la Constitución de 1999 replantee la desarrollo político y constitucional que ofreció difi-
organización político territorial de la República, pero cultades desde la propia configuración del Estado de
insista en que “el territorio” se organiza en municipios, Derecho en esta última fase de la modernidad coinci-
todo lo cual está informado por el principio de des- dente con la implantación del modelo de Estado de
centralización que aparece en este nuevo orden cons- Derecho, primero esencialmente liberal, luego social,
titucional tanto en la definición del modelo de Estado y contextualizado como expone Zaffaroni (2006), en la
(Constitución, artículo 4 “La República...es un Estado fe- transición del capitalismo por momentos industriales
deral descentralizado”) como en el sistema de gobier- y posindustriales, ya tecnológicos, ya en la era de la in-
no (artículo 69) y a todo lo largo del desarrollo cons- formación, luego del conocimiento, hoy ambientado
titucional, que incluye la posibilidad de transferencia en la globalización y que fundamenta la hipótesis del
de competencias exclusivas del poder nacional a los rezago de la función policial de la legalidad, a pesar
poderes estadales y municipales según preceptúa el de la importancia filosófico-política que ha jugado en
artículo 157 constitucional; así como en la definición la configuración de la sociedad contemporánea, tal y
de la función del Consejo Federal de Gobierno encar- como dan cuenta obras fundamentales como las de
gado de desarrollar el proceso de descentralización Foucault o Agamben. Concretamente, esta tesis pro-
según el artículo 185 ejusdem y cuya ley se promulgó pone que la evolución occidental del constitucionalis-
en 2010). mo en estos dos siglos se caracterizó por la “legaliza-
Siendo así, cada pequeño municipio debería contar ción” del poder y por tal, de la función pública. Lo cual
con su policía pública y en Venezuela apenas hay un cen- explica que hoy, dado el déficit en la garantía de los de-
tenar de policías municipales distribuidas en poco más rechos que deja la legalidad, se propone teóricamente
de 330 municipios. Ergo, el problema no es el número avanzar hacia la constitucionalización de esa legalidad
de cuerpos policiales, sino su arbitrario comportamien- y por tanto, de todos los ámbitos de regulación me-
to fuera de los estándares y del bien común. De ahí que diante el acoplamiento material de todo el orden ju-
en la primera década del nuevo milenio sea un logro que rídico hacia la garantía real de los derechos humanos.
exista una agenda que transita hacia un nuevo mode- Esto es el salto de la legalidad formal a la material. Sin
lo policial. Entre otras razones porque la desregulación embargo, en el caso de la policía ni siquiera se alcanzó
llevó por ejemplo a la existencia de cuerpos policiales la legalidad formal que, al menos tiñe teóricamente el
dependientes del capricho personal o del sectarismo ejercicio del poder público en los dos siglos de evolu-
de gobernantes municipales, estadales o nacionales de ción de este Estado de Derecho.
turno o de sus elites, donde la institucionalidad se ha Esta característica de opacidad y desregulación de
visto subrogada por intereses particulares o de grupos: algunos aparatos policiales como el venezolano, y de
dejando de ser una fuerza pública para privatizarse, lo mucho otros en la región y en occidente, choca abier-
cual permite inferir la tremenda importancia que tiene la tamente con el sentido de sujeción a la legalidad del
legalidad de la policía y su adscripción al ámbito consti- poder, intrínseco al modelo de Estado de Derecho,
tucional que postula el programa político y jurídico del pero además lo hace de un modo aún más perturba-
 Estudio de la policía 25

dor cuando se plantea desde la perspectiva del mo- en el plano conceptual que el soberano y monarca se
nopolio del uso de la fuerza que se transfiere al Esta- fusionan con poderes absolutos, no revisables por la
do (Weber) y que, en el caso de la policía, supone la legalidad, pues ellos en sí mismos la ostentaban figu-
manifestación sensible en la vida social de esta subro- rando el estado policial, supuso una redefinición del
gación de fuerza introducida en la vida cotidiana que Estado como forma pública y común menos imperfec-
arriesga derechos, por lo que el déficit de legalidad en ta que hasta el momento había alcanzado la humani-
esta área de la función pública toca significativamente dad con los Estados con base en la sujeción del poder
los derechos humanos y la legitimidad del Estado. a la ley. Concebido bajo la impronta del Estado de De-
Abordar este contexto es indispensable para acer- recho, en términos de exclusividad solo bajo el man-
carse a la comprensión jurídica de la policía y poder dato y delimitación impuestos por la legalidad, esto
establecer conexiones de legalidad entre la cuestión es disponiendo mecanismos jurídicos preestablecidos
constitucional (garantía de los derechos, desplaza- para acceder y ejercer el poder público, para fijar sus
miento y concentración pública del uso de la fuerza y competencias y atribuciones, y lo que es más trascen-
legalidad policial) y el desempeño policial legalmen- dente en términos instrumentales: para equilibrarlo
te previsible que satisfaga la demanda social para la y controlarlo, dada la tendencia expansiva y abusiva
satisfacción de la “fracción de la seguridad ciudadana” que le es consustancial; de ahí el desarrollo del checks
porque para este estudio a la policía le compete una and balances como mecanismo propio del imperio
fracción de la trama de la pluridimensional seguridad de la Rule of Law en el sistema anglosajón traído a los
ciudadana, espacio policial que se concreta en la fun- sistemas constitucionales franco-continentales, como
ción de garante de los derechos expuestos ante accio- parte del modelado del Estado de derecho en cuanto
nes de relevancia penal (delitos) o ilicitudes adminis- a equilibrio y división de los poderes públicos.
trativas o civiles (incivilidades3) que perturban la vida Este paradigma político constitucional previo le da
privada o colectiva, así como a la cooperación tanto cabida a la concentración y monopolio estatal del “uso
en el resguardo de derechos expuestos ante desastres legítimo de la fuerza” en los términos expresados en el
y otros eventos catastróficos, como para la administra- siglo XX por Max Weber.
ción de justicia. El espacio estatal donde el desplazamiento del uso
de la fuerza al espacio público del Estado es expresada
Dimensión constitucional de la policía: de un modo particularmente sensible para los dere-
el uso de la fuerza chos, debido a su concentración y la exclusividad es-
Como reflejo de los cambios políticos del mundo tatal, es el sistema penal, esto es en la función policial,
occidental al cierre del siglo XVIII e inicios del XIX, los en la justicia penal y en el espacio carcelario, como
estados occidentales pasaron del ancien régime a la medios formales del control penal, lo cual aumenta la
era de los Estados de Derecho, lo que significó su se- exigencia dentro del bagaje ideológico de los Estados
cularización y dejar atrás -al menos en la concepción de Derecho por la estricta sujeción a la legalidad, por
del modelo político constitucional- el arbitrio del po- mayor regulación, por límites y controles.
der en manos de quien lo ostentara sin límites, sin con- La policía, más que otra actividad administrativa es-
troles basados en la legalidad, en la sujeción del poder tatal, no trata solo de la prestación de un servicio pú-
político a la ley. blico “de seguridad” para la gente, quizás de ahí venga
En ese contexto, el presunto desapoderamiento buena parte de la confusión en su función. De hecho
del uso de la fuerza de manos particulares o depen- esa concepción (como servicio público) no se corres-
diente de intereses privados, pero muy particularmen- ponde tan siquiera con las teorías del Derecho Admi-
te el desmontaje político del Estado Absoluto al transi- nistrativo que han desarrollado la temática, como una
tar hacia un nuevo modelo, donde no sería aceptable de las expresiones de la función pública, que se divide
26 Estudio de la policía

según los clásicos en una actividad de policía, y otra titucional en el que se ha movido el espacio policial
actividad de servicio público; y cuya concepción actual contemporáneo para luego centrarlo en la legislación
le suma una tercera actividad de fomento (Peña Solis, venezolana, ante una realidad que refiere el desbor-
2003:107). La policía refiere el ejercicio de la autoridad damiento del aparato policial, el extravío de sus fines
mediante la administración del uso de la fuerza enco- e incluso, su implicación en la exacerbación de la vio-
mendada al Estado para lograr la garantía de los dere- lencia delictiva.
chos ligados más íntimamente con la convivencia, que Para este estudio se trata de una realidad estructural
puedan ser vulnerados por acciones delictivas o por la e histórica que se remonta a momentos previos a la ins-
obstaculización en su ejercicio cotidiano. tauración de la República y en términos occidentales, al
Esta condición especialísima de la policía la coloca tránsito del Antiguo Régimen al Estado de Derecho, con
en una zona tenue, opaca a la legalidad que se des- la circunstancia de que a pesar de los dos siglos de evo-
empeña entre la cotidianidad de la administración lución de constitucionalismo contemporáneo, la cuestión
estatal, la prestación de servicios y el ejercicio de los policial no avanzó plenamente conforme a las premisas
gobiernos y, a la vez, es el brazo ejecutor del control del Estado de Derecho, en el entendido de la sujeción del
social formal para la evitación o represión de delitos y poder a la legalidad; sino que quedó rezagada en el Es-
otras ilicitudes. tado Absoluto y se ha desenvuelto como el lado opaco
A diferencia de la ley penal, que en el Estado de entre el poder punitivo y la función administrativa aban-
Derecho debió regular la intervención estatal ante los donada por la legalidad, lo cual cobra un significado pre-
conflictos sociales más graves, que son los conflictos ocupante en cuanto a la garantía de los derechos dado
penales, para establecer cuáles son los delitos y cuá- que delimitar el poder según la legalidad constituyó el
les las penas (códigos y leyes penales), cómo juzgarlos gran paso hacia la garantía de los derechos que persigue
(códigos procesales penales), y cómo cumplir la res- la evolución constitucional contemporánea.
ponsabilidad criminal (códigos y leyes penitenciarias), Si a ese fenómeno de rezago constitucional y jurídi-
la policía quedó al margen de la legalidad aún cuando co se le une que ha ido aparejado a otra crisis mundial
está imbricada en la vida social, presente en la calle, acentuada en el último siglo y caracterizada por el au-
mostrando con mayor o menor ostentación que repre- mento de la violencia tanto delictiva como institucional
senta la “autoridad”, que es una extensión presencial (Naciones Unidas, Informe sobre Desarrollo Humano,
y física del Estado y en vez de preservar el orden pú- 2006) que marca un aumento progresivo de la tasa de
blico y mantener un deber general de sujeción al Es- muertes violentas desde el siglo XVI hasta el siglo XX de
tado, debería más bien concentrarse en garantizar los 0,32 a 4,35 hpcmh), aumenta el riesgo para los derechos
derechos de todos (universalidad) evitando los delitos humanos ante la acción policial. Hecho constatado en
y reprimiéndolos en caso extremo, así como evitando la literatura que ha documentado las magnitudes de
otras ilicitudes que perturben la vida social y coope- las violaciones a derechos como la vida, integridad y
rando cuando sea preciso con la justicia y en caso de libertades, así como las desviaciones policiales ocurri-
desastres o catástrofes. das durante los siglos XIX, XX y lo que va del XXI, pri-
mordialmente en aquellos países donde los estados
Dimensión jurídica de la policía de Derecho están menos consolidados, a pesar de las
en el estado constitucional proclamas constitucionales. Tal cruce entre la violencia
Definir el marco jurídico de la policía pasa por com- delictiva y la derivada del control, que presenta una de
prender su sentido, rol y funciones dentro de un es- sus expresiones más duras en la relación sociedad-poli-
tadio político y jurídico, por ende constitucional, que cía, queda también demostrada por el Informe del Fis-
en definitiva, es social y humano. Para ello, esta apro- cal General de la República en 2006, cuando denunció
ximación toma en cuenta el contexto jurídico cons- 6377 muertes con funcionarios policiales implicados.
 Estudio de la policía 27

Como además la relación delincuencia-control en Jurídicamente ¿qué es la policía?

medio de la expansión de la violencia en la sociedad En Venezuela, Peña Solís (2003) con un sentido
contemporánea, se mueve de modo que la política pe- jurídico que coincide con la filosofía política y cons-
nal pública acude al aumento de la represión, el resul- titucional expresada en occidente por las plumas
tado es un aumento de la violencia general, en cuyo de Bobbio, Ferrajoli y mucho antes por Benjamín,
punto de inflexión se encuentra la policía, descargan- explica cómo de un modo paradójico en la transi-
do sobre su actuación la tensión de la violencia, las de- ción del Estado Absoluto al Estado de Derecho, la
mandas ciudadanas por atención y las intervenciones policía quedó desatada de la legalidad, se diría que
descontroladas. Esta situación se observa por ejemplo quizás por su funcionalidad coyuntural como brazo
en la violencia institucionalizada procurada por agen- ejecutor en el espacio civil del uso de la fuerza para
tes policiales, sin una legalidad estricta que circunscri- ese entonces (fines [Link]) en el emergente Estado
ba su actuación y contenga su desbordamiento. Liberal burgués.
Por ventura, en Venezuela en la presente década Según su explicación, el Estado Absoluto (s. XV a
ante el contexto de violencia delictiva e inseguridad, XVIII) al evolucionar hacia el Estado Liberal Burgués,
se ha estimulado un hecho político inédito; la confor- supone la transición hacia el reconocimiento estatal
mación de una política pública desarrollada desde la de los derechos subjetivos universales, derechos ba-
participación para adelantar un nuevo modelo poli- sados en un primer momento en la libertad como eje
cial. Lo cual se inició con la colocación de la reforma de derechos del individuo ante el Estado5, que luego
policial como un tema prioritario de la agenda social evolucionaría dentro del desarrollo de los derechos
debido al padecimiento por la inseguridad; que cierta- humanos para alcanzar en un segundo momento con
mente no se resolverá con la reforma policial, pero que el advenimiento, ya entrado el siglo XX, del Estado So-
es un aspecto indispensable para la política de seguri- cial de Derecho a los derechos económicos y sociales
dad aún en cierne, en el entendido de que la legitimi- y en un tercer momento contemporáneo, hacia los
dad de reforma policial reposa en el compromiso del derechos humanos progresivos y ampliados en me-
Estado indelegable en atender y cumplir democrática- dio del debate teórico y su reconocimiento y positiva-
mente sus deberes de resguardo de los derechos, más ción en las diversas modalidades expresadas por las
de los expuestos ante la violencia delictiva o peor aún diversas generaciones, primera (libertad, y de ahí los
de la violencia institucionalizada por abuso de poder derechos individuales), segunda (derechos sociales y
policial, por lo que ir acoplando la policía a la legalidad políticos), tercera (de los pueblos), cuarta (desarrollo,
cobra mayor sentido. medio, acceso a las tecnologías), quinta, en que se han
Las dificultades observadas en el desempeño poli- sobredimensionado en la actualidad.
cial sugieren que se mueve en un lado muy difícil del ya Desde el punto de vista constitucional y su proyec-
atormentado sistema penal, colocándose en el punto ción específica en el Derecho Administrativo, la teórica
de encuentro de la vida social donde se manifiesta la superación del Estado Policial, medida por la transición
represión punitiva y la prevención de delitos. Ahí, la au- del Estado Absoluto al Estado de Derecho, al suponer
sencia de legalidad contribuyó a que la policía se acos- el reconocimiento jurídico de derechos subjetivos, im-
tumbrara a un modo arbitrario, cuando no autoritario, plicaría que actividades de interés general realizables
de cumplimiento de variadas tareas en muchas direc- por el Estado tales como la salud, educación, comuni-
ciones que la colocaron al margen del orden constitu- caciones, entre otras, pasarían a realizarlas los particu-
cional, del sentido de protección de los derechos indivi- lares como parte del ejercicio de sus derechos, lo que
duales y colectivos vulnerables ante acciones abusivas impuso que el Estado las ordenaría y limitaría, esta vez
o delictivas, que sería su auténtica finalidad en un Esta- mediante la legalidad previa, de donde surge la doc-
do de Derecho democrático. trina clásica de la policía administrativa, lo que en el
28 Estudio de la policía

origen remoto del concepto de policía, según lo cual Para posteriormente añadir (en la década de los
toda actividad estatal era de policía (Politeia6), que en cuarenta) también las actividades de fomento como
Roma era el título de toda la actividad pública y duran- toda actividad de promoción estatal. Lo que dejó
te la edad media deja en manos del príncipe un poder definido los tres grandes ámbitos en que se desen-
ilimitado que supervive el Estado Absoluto, como un vuelve la actividad administrativa: servicios públicos,
poder de policía del monarca sin límites, pues la ley fomento y policía.
a él no le obligaba, que estaba dirigido a “preservar Mientras con posterioridad adoptó la forma que
el orden público y el bienestar común”, pero que en le da la doctrina contemporánea entendiendo a los
la medida que evoluciona la actividad administrativa servicios públicos como actividad prestacional y a la
del Estado va decantándose al punto que de consti- policía como actividad de ordenación. No obstante, y
tuir “todas“ las actividades del Estado va excluyendo a pesar del paso cada vez más ceñido de la actividad
la justicia, lo militar y lo financiero para dejar como ac- pública general a la legalidad y de la reducción de la
tividad de “policía“ todo lo demás y que para finales onmnipresencia de la actividad policial ilimitada que
del Estado Absoluto da un salto cualitativo al excluir otrora se confundía con toda la actividad estatal, la
“el procurar bienestar común” para girar radicalmente policía durante el Estado de Derecho, según Peña So-
hacia su reducción destinada a la “limitación de perjui- lis (2003:111), se desdobla con dos características: 1)
cios” (Peña Solis, 2003: 108-140). Su fundamento: en la situación general de sujeción y
Lo cual sin duda guardará relación con la filoso- 2) su finalidad: en mantener el orden público.
fía política que le da cabida al Estado liberal burgués En este punto es donde se evidencia la tesis de la
sobre el principio abstencionista, vinculado a la idea doctrina jurídica crítica, planteada por Bobbio y Fe-
constitucional de cuño liberal de la “libre determina- rrajoli y expresada magistralmente por Peña Solis, al
ción de la personalidad“, cuyo sentido postula que asentar que tal poder de policía lo heredó el Estado
para los particulares todo está permitido salvo lo que de Derecho del Estado Absoluto con la insólita carac-
la legalidad prohíbe, y que se reproduce en las cons- terística de que ese “amplísimo título de intervención
tituciones políticas de estos dos siglos, así como en la no estuviere previsto en el ordenamiento jurídico”. Si-
actual venezolana en su artículo 20, aunque con una tuación que explica la desregulación de la policía y la
cortapisa que supone no abandonar el uso del con- ambigüedad de sus funciones, como explica Ferrajoli.
cepto maniqueo de “orden público” cuando apunta Bajo la tesis de la relación de sujeción, que hoy sir-
“sin más limitaciones que las derivadas del derecho de ve por ejemplo en espacios controlados como el peni-
los demás y del orden público y social”. tenciario en la versión de relación de sujeción especial,
Desde el punto de vista de las teorías sobre la acti- pero que se torna completamente totalitaria cuando
vidad del Estado, la primera tesis clásica ya superada, se traslada a la relación general ciudadano-Estado, el
distinguía conforme a un criterio material en relacio- poder de policía queda como un deber ciudadano
nes exteriores, justicia, guerra o finanzas, dejando a erga omnes de no perturbar el orden público. Se in-
policía todo lo demás. En un primer momento, la ac- vierte la relación libertad.- prohibición, y se deja una
tividad estatal se dividía solo entre actividades de po- amplia zona gris según la cual, el Estado a través de la
licía y actividades prestacionales (servicios públicos). policía no solo intervendrá para evitar o resolver los
Esto es: delitos y otros ilícitos lesivos de la convivencia o de los
1. Policía: limitar la actuación de los particulares y; derechos para ser más precisos, sino que podrá entro-
meterse en el desenvolvimiento ciudadano y social,
2. Servicio público: erogar una prestación vinculada
como podría inferirse del Gran Hermano de Orwell. No
al interés general.
tan lejos de la realidad actual, ya no en un totalitaris-
 Estudio de la policía 29

mo puro sino en las modalidades sutiles de la socie- El cariz autoritario del presunto bien jurídico or-
dad del control (Garland). den público es lo que denominaba Cobo del Rosal
Por supuesto que dejar abierta una zona –la policial– “bienes jurídicos falsificados”, que no son tales por
donde el Estado pueda ejercer una vigilancia que va más carecer del referente material, no refieren un derecho
allá de la evitación o intervención resolutiva de las tras- humano ni una condición para su protección, no par-
gresiones y permitirle restringir derechos mediante un ten de fuente constitucional, ni del Derecho de los
esquema de actuación no positivizado que además le derechos humanos.
arroga la finalidad de “mantener el orden público”, con- La preservación punitiva del “orden público” en tér-
duce a la supervivencia del Estado Policial, en términos minos punitivos se antepone, desde el punto de vista
contra-democráticos que sirven para explicar el desorden de la teoría del bien jurídico, a la preservación de los
de la función policial en Occidente y cómo se configuró y bienes jurídicos que son entes constitucionalizados
nació este instituto en este última fase de la modernidad. que sirven para legitimar las intervenciones, incluso
Bajo este marco, la policía de estos dos últimos si- conforme al carácter fragmentario del Derecho Penal,
glos de la modernidad ha servido para el disciplina- para ofrecer tutela penal cuando este se justifica con-
miento social que en términos de control acentúa o forme a la interacción de los principios de última ratio
tiende a mantener las estructuras existentes. Visto y subsidiariedad y no hay otra opción que la interven-
así, la policía es un instituto de la modernidad que no ción punitiva. Siendo así, el orden público se interpo-
abandonó las reglas del poder absoluto y se instauró ne entre la auténtica tutela jurídico penal de bienes
en el republicano, se mueve en la frontera de ambos como la vida, la integridad, la libertad, el patrimo-
modelos de Estado. nio, entre otros, y pasa a subrogarlos, ocultándolos y
Orden público: creando una situación jurídica insostenible al impedir
la función legitimadora de los bienes jurídicos que exi-
Cuando se estudia la trascendencia del orden pú-
blico en Derecho se observa que una cuestión es el gen la comprobación material de la lesión para cons-
orden público como la antinomia del interés priva- tatar su legitimidad. Un simple ejemplo podrá ilustrar
do que impone que el ordenamiento jurídico y sus la afirmación en el ejercicio del derecho a manifestar
instituciones y principios serán resguardados para la (Constitución, artículos 68 concordado con 55), el de-
realización de los derechos en general, evitando que ber policial de cuidado se dirige a todas las personas,
los intereses particulares soslayen los intereses colec- manifestantes o no, y al entorno, para que armoniosa-
tivos, y otra cuestión es el título de intervención con mente y en equilibrio puedan manifestar sin lesionar
el cual pueda ser empleado el orden público para derechos. Esto es que lo tutelado son la vida, integri-
restringir derechos. dades, libertades, patrimonios públicos y privados, li-
Así, las interpretaciones y funciones del concepto bertad de tránsito, libre comercio, funciones públicas
de orden público son diversas y puedan variar de rama que preservan otros derechos; esos son los bienes
a rama jurídica. Sin embargo, en su extremo, como su- directamente tutelados, no el orden público, que se
cede en el Derecho Penal, se autoriza el tutelaje de un convierte en un objeto de tutelaje remoto, que oculta
tal bien jurídico denominado “orden público” para faci- las verdaderas garantías, con lo cual paradójicamente
litar prohibiciones y sanciones de una serie de conduc- puede llegar a sacrificarse un derecho o libertad por
tas desarticuladas que a veces son actos preparatorios la presunta preservación de un “interés” remoto, como
de atentados contra el orden constitucional, otras for- sería el orden público. Si la manifestación deviene
mas genéricas de desacato o de rebelión social, y en violenta y se obstaculiza, por ejemplo, el tránsito, o se
otras ocasiones sirve como caja de Pandora para todo lesiona a personas, o se dañan los comercios, habrá le-
lo que la autoridad considera molesto. siones directas de derechos y por tal, de bienes jurídi-
30 Estudio de la policía

cos tutelados como la vid, la libertad o el patrimonio, dado que los derechos expuestos son usualmente la
pero no será el “orden público” lo afectado. integridad en todas sus expresiones, las libertades y
De ese modo la capilaridad de una difusa y no lega- hasta puede alcanzar la vida.
lizada estricto sensu función policial constituida para Paradójicamente, a pesar de tratarse del espacio
la proyección de la sujeción al deber general de pre- estatal en el cual el poder punitivo, aún en su variante
servación del orden público y ligada a la finalidad de administrativa sancionadora, ejerce la forma más se-
tal preservación, conduce a que en las sociedades ver- vera de coerción, el ámbito policial que se forjó con re-
ticalizadas como las de la región, con situaciones es- sabios del poder absoluto y trascendió en la Estado de
tructurales de reparto desigual en el acceso y disfrute Derecho, se dejó en una zona gris del Derecho, quizás
de los derechos, la policía cumpla una función preser- como advierte Ferrajoli por el desprecio del derecho
vadora de ese status quo que la convierte en custodia burgués para la delimitación jurídica y quizás también
del orden establecido, que en la sociedad desigual sir- porque es funcional al poder. Esta circunstancia unida
ve de contención coactiva e incluso violenta de la ten- a su movediza ubicación entre lo administrativo y lo
sión producida por la desigualdad y de reducción de penal, ha devenido en una regulación sesgada, cuan-
la disidencia, como disciplinamiento social que ejerce do no primitiva, débil o con grandes lagunas en ám-
el control preferentemente sobre los más vulnerables bitos críticos como ha sucedido por muchas décadas
y lejanos al disfrute de tales derechos. Si además es con el abandono de regulaciones como la positiviza-
portadora de los antivalores de la dominación, será ción de los parámetros del espectro del uso progresi-
entonces custodia de la propiedad, de los bienes, de vo de la fuerza para un ejercicio de la función policial
la sociedad burguesa mientras se le administra funcio- previsible y controlado.
nalmente mediante el resguardo presunto del “orden Según Ferrajoli, resulta ser el sector más olvidado
público”. Lo cual es contrario a cuidar a la gente, a las de los estudios jurídicos lo cual, debido a su funcio-
personas para que sean protegidas en sus derechos y nalidad hacia el control de los más vulnerables, hacia
puedan, a la vez, ejercerlos libremente. quienes debido a déficit de aplicación de los postula-
dos del Estado de derecho, poco importa, menos la
La confusa función policial: disminución de las garantías. Dice que la legislación
Durante poco más de dos siglos, la policía se fue policial es reminiscencia de las leyes del siglo XIX con-
configurando como la trama dúctil entre lo adminis- tra las “clases peligrosas”.
trativo y el control penal. Un área de descontrol. La Hipótesis que comprueba las variopintas leyes
ambigüedad de su función, como instituto de la mo- y códigos de policía basados en la peligrosidad y el
dernidad que quedó con resabios del poder absoluto, preventivismo. Del pensamiento del autor del garan-
ha llevado a tal confusión que aún hoy muchos dispo- tismo jurídico se infiere que la “promiscuidad” entre
sitivos policiales ignoran que la principal función poli- funciones de prevención y de represión que comparte
cial es cuidar a la gente. la policía es otro de los aspectos que la coloca en un
La coacción del Derecho se hace más acentuada terreno movedizo que le sirve a Sozzo para pretender
cuando se trata de la administración que el poder de anclar una sociología de la policía “basada no solo en
policía hace de la fuerza, que como explica Bobbio los dispositivos ideológicos sino en su anclaje en la
es muy comúnmente “fuerza física”, pero que cuando realidad” como “técnicas de intervención” en cada una
no es directamente tal, igualmente forma parte de su de esas esferas preventivas y represivas (2008:192).
progresión coercitiva (inminente, intimidante o ad- No obstante ese aporte, para este análisis es sig-
vertiva) y por tal, con capacidad restrictiva e incluso, nificativo que ese plano donde el Derecho dicta o no
supresora de derechos y garantías, lo cual los somete pautas bajo diversas ideologías y concepciones da lu-
a un riesgo constante y que cobra mayor importancia gar a un sistema policial vicario. De un lado, el Derecho
 Estudio de la policía 31

aporta garantías básicas para las libertades y los dere- Sus amplias injerencias en la vida social la “justifican”
chos y con ello, al menos en el plano formal, cubre con el abanico de prohibiciones y sanciones que aparecen
la legalidad estricta todas las pautas de la imputación en la legislación sustantiva formal que es amplísima
penal y la responsabilidad (tipificación legal, proceso y debido a la hipertrofia de la legislación penal sucedi-
aplicación de sanciones que incluye la zona policial de da en Occidente en los últimos cincuenta años. En el
cooperación con el sistema de justicia), pero el “Dere- país se conforma con el Código Penal más alrededor
cho de policía” no es tal, se administra como una pres- de mil tipos penales dispersos en alrededor de cien le-
tación sin ser conceptualmente servicio público como yes: a este cúmulo normativo prohibicionista se unió
equivocadamente ha pretendido alguna doctrina con- -no sin varias declaratorias de inconstitucionalidad y
temporánea y algunas legislaciones actuales, más con una abrogatoria tácita derivada del nuevo sistema de
la dificultad que este gestiona poder punitivo, el más legalidad policial- un difuso complejo normativo con-
letal para los derechos humanos y sus garantías. formado, por ordenanzas y leyes estadales así como
Un problema constitucional es que no es fácil ol- reglamentos policiales herederos del poder policial
vidar que en la arquitectura del Estado de Derecho, del antiguo régimen, que sancionan un sin de fin de
donde la sujeción estricta del poder al mismo forma ilicitudes de posibles conductas infractoras proclives
parte de su esencia libertaria o al menos, es el para- a la represión policial, entre ellas, la mendicidad, la
digma liberal como fórmula primigenia del Estado de vagancia, o cualquier otra contraria a “la moral” “las
Derecho y en el cual el ejercicio de potestades públi- buenas costumbres” “la paz pública” o al paradigmá-
cas está sometido a la legalidad, sin embargo, se pue- tico “orden público” y además autorizaba prácticas po-
da presentar un Estado con fachada de legalidad, de liciales inconstitucionales como las detenciones. Una
garantías definidas en la ley y proceso penal, pero que muestra occidental de cláusulas legales para la arbi-
se desvanecen en uno de los espacios más visibles del trariedad policial que imperó a lo largo de casi todo
control penal que ha operado desde la desregulación, el siglo XX, fue las legislaciones peligrosistas sobre va-
la ambigüedad y la carencia de límites expresado en el gos y maleantes que para Venezuela, supervivió hasta
ejercicio arbitrario de la fuerza donde la propia legisla- 1997 cuando fue declarada inconstitucional después
ción celestinamente le da rienda suelta. Si a esto se le de décadas de abusos y cuando ya tal declaratoria era
suma que la verdadera intervención del sistema penal más simbólica que real, pues ya desde los ochenta casi
es mínima y que su función simbólica es maniquea y no se le aplicaba.
no propiamente contendora del delito, el resultado es Ello supone una cobertura muy amplia de situacio-
la supervivencia, en palabras de Lolita Aniyar de un nes sobre las cuales el poder de policía podría ejercer
“sistema subterráneo”, el cual se subroga mayor pre- restricciones, mientras que su regulación en cuanto a
sencia y difusión. la definición de sus principios, función, estructura, di-
Sin embargo, tales órbitas no funcionan separadas, mensión orgánica, controles, procedimientos y rendi-
la cobertura de legalidad penal sí anima parte de la ción de cuentas quedó en el vacío legislativo a todo
función policial de intervención coercitiva en la vida lo largo de la república hasta 2008 cuando se dictó la
social, de modo que la función policial sí ha estado primera ley nacional.
sometida al mandato de un presunto orden público El resultado ha sido un desempeño policial arbitra-
expansivo observado en la gran variedad y cantidad rio, autoritario y lesivo de derechos durante estos dos
de tipificaciones y normas a las cuales debe atender, siglos, donde la combinación jurídico-normativo de
lo que se puede ejemplificar para el caso venezolano las dimensiones de represión y prevención se expresó
del modo siguiente: la actividad de policía debe pro- en la sobresaturación de órdenes que recibe la policía,
veer a la investigación criminal y a la vez precaver la conducentes a restringir derechos, y en la ausencia de
eventual comisión delictiva (prevención-represión). legalidad de sus procedimientos e intervenciones, en
32 Estudio de la policía

el plano técnico de su desempeño. De un lado, se le pecies de violencia la que pone y la que conserva el
ordenaba reprimir incluso situaciones que supondría Derecho” y que al participar de los distintos poderes
injerencias indebidas en la vida privada o libertad de públicos tiene la particularidad de la ambigüedad de
tránsito, mientras que el ejercicio de su delicada fun- su función y la dificultad de su ubicación institucio-
ción quedaba al arbitrio. Solo en la actividad policial nal. Según Benjamín “se sitúa en una zona fronteriza
de cooperación con la justicia penal en la investiga- entre la legalidad y jurisdicción” gozando de la dis-
ción criminal se cuenta con procedimientos ceñidos a crecionalidad de una y de la fuerza de la otra” pero
la legalidad procesal penal, por ser una competencia desvinculándose de las fuentes de legitimidad de
del poder punitivo y por tal de la reserva legal. No así ambas, al resultar una institución moderna pero con
con la función tradicional y residual de policía “admi- residuos del ancien régimen, que de paso contribu-
nistrativa” supuestamente preventiva. yen a su carácter militarizado.
Si a este panorama se le suman otras dimensio- Conforma a esta comprensión, la “promiscuidad”
nes políticas del control penal, como el hecho de que de las funciones de la policía, ya sea subjetiva (de
como sostiene Ferrajoli se trata de un “poder” que aparatos) u objetiva (de funciones) no permitía carac-
pueda actuar conforme a las demandas de doctrinas terizar apropiadamente el aspecto organizativo, ni el
como la de defensa social y sin sujeción a las garantías, funcional. Así por ejemplo en Venezuela la policía de
y que por tal presenta un desdoblamiento entre el po- investigaciones la dispusieron en los años ochenta en
der penal de legalidad aparente y el poder policial sin actividades de patrullaje y de policía general, pero su
contención garantista que se basa en la prevención de experticia es especial para la investigación criminal
delitos, tal y como reproduce el sistema normativo de por lo que su actividad se circunscribe exclusivamen-
autor: Tatertyp, o Derecho Penal de Autor opuesto a te dentro del sistema de justicia. Recargarla con otras
la fórmula liberal del Derecho Penal de Acto. Es decir, actividades ha conducido a des institucionalización y
el peligrosismo que capitalizó el determinismo positi- desviaciones.
vista para pretender fundamentar la reducción de los
Ubicación institucional:
nuevos “enemigos”, sean estos los proletarios, los des-
empleados, los disidentes, los diferentes; que alude En la Constitución venezolana de 1999, la compe-
al peligroso, sospechoso, reincidente o vagabundo y tencia de seguridad ciudadana incluye la competencia
que en principio basa la acción preventiva, eminente- policial general y especial, así como otras materias de
mente represiva, en la anticipación al delito que aún seguridad ciudadana. Además como nota caracterís-
no ha sucedido ni que probablemente suceda porque tica dentro de la actividad administrativa del Estado
los están previniendo, lo cual no es más que una ilegi- federal y el eje trasversal de la descentralización, es
tima anticipación de la punición, y una expansión del concurrente entre los tres entres político territoriales,
concepto que ha llegado a pretender excusar acciones así como componen el mapa orgánico de la seguridad
genocidas como los exterminios y otras formas de ra- ciudadana otros órganos referidos a ámbitos específi-
zzia o prácticas de ajusticiamientos, emblemáticas de cos (bomberos, desastres y emergencia).
la defensa social, peligrosismo hoy remozado bajo el De este modo, si la dependencia funcional y la
modelo antidemocrático del llamado Derecho Penal adscripción institucional es cruzada, genera defectos
del Enemigo, expuesto desde la doctrina penal alema- derivados por el choque entre funciones y estructuras
na contemporánea por el jurista Gunther Jacobs. análogas, por lo que la función asignada debe ser la
clave determinante, y por consiguiente debe generar
Ambigüedad de funciones: una adscripción orgánica correspondiente. Visto con
Dice Ferrajoli (1989) citando a Walter Benjamín ejemplos: La policía de investigación que es una poli-
(1948) que la policía es una “mezcolanza de dos es- cía especial debe estar adscrita a los órganos que diri-
 Estudio de la policía 33

gen esa actividad, en Venezuela al Ministerio Público, de los ámbitos municipal, estadal y nacional y por
que aunque forma parte de un poder público autóno- supuesto, la reafirmación de garantías en el proceso
mo denominado Poder Ciudadano hace también par- penal que regulan la actividad policial de investiga-
te del Sistema de Justicia, justo el aspecto que interesa ción penal, así como lo relativo a la administración
desde la perspectiva de la investigación penal al que de justicia.
se dedica este cuerpo policial. Sin embargo, en la Constitución del 99 se produce
Sin embargo, a pesar de que cuenta con una regu- cambios importantes porque se introduce el concepto
lación exhaustiva para el ejercicio de su competencia, de seguridad ciudadana y se adscribe un capítulo de-
comparte, en una transición que deberá ser superada, dicado a “los órganos de seguridad ciudadana” en el
la adscripción orgánica al poder ejecutivo y la adscrip- Título de la Seguridad de la Nación (Título VII, Artículos
ción funcional al Ministerio Público. En cambio la ma- 322 Y ss.) que atiende aspectos funcionales y orgáni-
teria de la policía general, que es un sector de la segu- cos del sistema de seguridad ciudadana venezolano.
ridad ciudadana, es una competencia concurrente del Conforme a la Constitución de 1961, que portaba un
ejecutivo de los tres entes políticos del Estado federal, modelo de Estado Social de Derecho pero no tan avan-
por lo cual la adscripción de cada cuerpo será a su es- zado como el de la Constitución del 99, se contempla la
pecífico nivel, tal y como prevé la Constitución y desa- competencia policial en los tres entes políticos territo-
rrolla la actual y novísima legislación policial de 2008. riales, se ordena crear la policía nacional, contiene as-
Para desarrollar una ubicación institucional y re- pectos relacionados con la policía de investigaciones
parto competencial correspondientes, la metodo- penales, para aquel entonces denominada “judicial”
logía aplicable para erigir el nuevo modelo policial y se regula cuestiones de garantías procesales como
sugería realizar un levantamiento de los dispositivos parte del conjunto normativo del poder punitivo que
constitucionales referentes a la competencia policial, involucra la actividad de investigación de las policías.
tanto los dirigidos al reparto competencial entre los No regula la seguridad ciudadana, y tampoco se de-
tres entes políticos territoriales como de los demás sarrolla aspectos concernientes a la descentralización
dispositivos que organizan a los órganos de segu- que afectan el aparato policial venezolano difundido
ridad ciudadana y cursan la regulación de algunos mediante policías municipales en los años ochenta,
aspectos específicos, como sucede con el reconoci- bajo la impronta de la legislación especial sobre des-
miento constitucional de la garantía de seguridad centralización (Ley Orgánica De Descentralización, De-
ciudadana (Artículo 55) o de algunos principios o re- limitación Y Transferencia De Competencias Del Poder
glas que orientan algunas funciones policiales (Artí- Público) pero sin regulación policial que impidiera su
culo 55, único aparte y 68 de la Constitución). proliferación desordenada.
En cambio, la Constitución de 1999 incrementa la
Régimen constitucional de la policía:
regulación de la policía y da pie para una interpreta-
Constitucionalmente es característico de la fun- ción constitucional más cercana a la garantía de los
ción policial que atraviese desde la forma del Estado, derechos ligados al desempeño policial pues evolu-
pase por el principio de legalidad, por la división de ciona hacia la noción de Estado constitucional con
poderes, por la garantía de derechos, por la organi- una constitución normativa que impone la aplica-
zación política, por la distribución de competencias, ción directa, la supremacía constitucional, la consti-
por la definición de principios e institutos y por la ac- tución material y la garantía progresiva dentro de un
tividad administrativa. sistema de derechos más completo.
Lo usual en la tradición de la positivación constitu- • Entre sus novedades, incorpora la garantía de se-
cional de la policía venezolana, ha sido su concentra- guridad ciudadana (Const. Art.55) que permite in-
ción en la definición de materias de la competencia ferir la definición de la función policial conforme a
34 Estudio de la policía

las garantías, por ejemplo, incorpora la obligación donando y se conforme el plexo de legalidad policial
de los órganos de seguridad ciudadana de respeto indispensable para la comunidad y la garantía real de
a la dignidad y derechos (ejusdem último aparte). sus derechos (eficacia material de la ley), que es lo
que realmente mueve a la doctrina garantista, en el
• Algunos principios (Artículos 332, 55, 68).
sentido de la capacidad jurídica de administrar me-
• Control de manifestaciones y uso de la fuerza (Ar-
canismos que efectivamente hagan realidad la ga-
tículo 68).
rantía efectiva de los derechos. En ese sentido, ya se
• Distribución de competencia con criterio material contaba con el sistema jurídico dedicado a la regula-
entre entes políticos territoriales (Artículos 153, ción del poder punitivo, tal y como sucede por ejem-
23°, 164,6°; 178, 7°). plo con el proceso penal (Código Orgánico Procesal
• Competencia concurrente de la materia general de Penal, 1998 y leyes colaterales), así como en la otra
“seguridad ciudadana” (Artículo 332). dimensión de la actividad pública de seguridad ciu-
• Sistema de órganos de seguridad ciudadana (Artí- dadana en la cual se encuentra incluida la actividad
culo 332). policial, se contaba con otras normas administrativas
• Definiciones sustantivas de la función policial: directamente vinculadas, tal y como sucede con la
como es el carácter civil (Artículos 55, 64, 332, sis- de coordinación de seguridad ciudadana (Decreto-
tema de derechos, Artículo 19 y ss concordancia Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana 2001)
43 y ss). o a las leyes dictadas para normar a la policía de in-
vestigación (Decreto-Ley del Cuerpo de Investigaciones
• Participación ciudadana (art. 55, primer aparte).
Científicas Penales y Criminalísticas con las dos dimen-
• Algunos principios para el uso de la fuerza (Artícu- siones: aspectos penales y administrativos 2001) y las
lo 55, último aparte) en caso de armas: Necesidad, destinadas a normar otras instituciones de seguridad
conveniencia, proporcionalidad, y oportunidad y ciudadana (Decreto-Ley de los Cuerpos de Bomberos y
prohibición expresa de uso de armas de fuego en Bomberas y Administración de Emergencias de Carác-
el control de manifestaciones pacíficas. ter Civil o el Decreto-Ley de la Organización Nacional
• Mandato constitucional expreso: legislar para re- de Protección Civil. Ambas de 2001).
gular función en el control del orden público (Ar- Los principios y reglas generales que gobiernan
tículo 68) y legislar ley de policía nacional (dispo- el nuevo modelo policial se infieren de la interpre-
sición transitoria cuarta). tación constitucional conforme al sistema constitu-
Con base en una interpretación garantista de tal cional de garantías que también bebe de otras fuen-
diseño constitucional (esto es del Estado entendido tes que lo informan desde normas internacionales
como Estado de Derecho para la garantía de los dere- sobre derechos humanos, así como de disposicio-
chos) se postuló la formulación del modelo Conarepol nes y recomendaciones internacionales que sirven
(2006) que luego se ha vertido en la paradigmática Ley para enriquecer la interpretación jurídica conforme
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía al orden constitucional.
Nacional (2008-2009) y en todo el sistema normativo De ahí que son principios y reglas constitucionales
policial que se viene desarrollando (2009 en adelante). de la policía venezolana:
Además, el desarrollo normativo del reciente mo- • La función policial es una función pública indelega-
delo policial cuenta con una normativa previa que lo ble; de otro modo se arriesgaría la gobernabilidad,
completa que forma parte de su regulación exhaus- que pasa por la propia gobernabilidad de la policía.
tiva, conocimiento público y procesos de formación • Civil, porque atiende a la comunidad por lo que
continua, para que progresivamente se ensamble debe contar con una naturaleza correspondiente.
con el ámbito administrativo históricamente aban- Es lo pertinente, en la configuración del Estado
 Estudio de la policía 35

de una sociedad democrática, donde el gobierno dencia con el sentido constitucional de garantía de
es civil y la expresión de la gobernanza estatal del los derechos, donde absolutamente todo lo demás
uso de la fuerza, desagregado en la función policial, está sujeto a su realización individual y colectiva
debe coherentemente ser también civil. en un fino equilibrio. Esta regla impone la interpre-
• Institucionalizada, porque erige dentro del Estado tación constitucional de la seguridad ciudadana
la forma común de administrarla, ajena a intereses como garantía, esto es, el deber estatal de preser-
particulares y bajo el paradigma constitucional varla y abarca materialmente la “seguridad para los
de la sujeción del poder público a la legalidad, de derechos” concepto creado como una redefinición
modo que la administración de esta actividad pú- garantista de la noción de seguridad de los dere-
blica está sujeta a la ley, que es en sí mismo un acto chos planteada por Baratta (2001).
público sometido a controles, y debe estar organi- • Sometida a todos los controles y rendición de cuen-
zada bajo el mandato de leyes. tas aplicables tanto al poder penal (estricta legali-
• Concurrente, porque en el Estado Federal el reparto dad sustantiva y procesal) como a la actividad ad-
de determinadas competencias no es exclusiva, sino ministrativa (Artículo 141 constitucional ut supra).
que obliga a la concurrencia de actividades públicas • La interpretación constitucional desde el Estado
compartidas por los tres entes y amerita por tanto, la Constitucional, entendido como Estado de ga-
corresponsabilidad de los distintos poderes político rantías, tiene el gran valor estratégico de permitir
territoriales, para hacerla posible y eficaz y conforme operacionalizar los controles y tamizar la filosofía
a los principios que ordenan la administración. garantista a lo largo del sistema legal, así como
• Dimensión de servicio público, pero no solo de ser- tiene la característica básica de los sistemas
vicio público. La actividad administrativa supone constitucionales contemporáneos que ponen el
que la policía se le confiere la actividad de limitación énfasis en el control del poder, que en el supues-
que permite regularla en el ámbito administrativo to referente a toda manifestación de la actividad
para delimitar legalmente y limitar las restricciones policial supone regulación y límites.
que el Estado pueda imponer a los derechos bajo Por tanto la primera precisión es que el marco nor-
justificaciones democráticas que le aporten legiti- mativo de la policía venezolana contiene las dos di-
midad. La dimensión de servicio público es valiosa mensiones: la del control penal del cual hace parte y
para aplicarle las reglas de la actividad prestacional le compete cooperar y, la del ejercicio de la actividad
que supone que el Estado provee a la satisfacción pública (administrativa) de la policía como una de las
de una necesidad pública y que debe hacerlo con estrategias para cumplir con la seguridad ciudadana,
sujeción a los principios que informan toda la ac- interpretada en este estudio, como “seguridad para los
tividad administrativa, según lo ordena el Artículo derechos” (Rosales, 2007-2009).
141 de la Constitución cuando impone que la ad- Esto es que no solo se asume como cuestión ad-
ministración está al servicio ciudadano y se fun- ministrativa y menos aún como mera prestación de
damenta en principios tales como la honestidad, servicio público, aunque la trascendente ley del 2008
participación, celeridad, eficiencia, eficacia, trans- recepte esa confusa concepción en su definición de
parencia, rendición de cuentas y responsabilidad, la policía apreciable en el título de la Ley Orgánica Del
entre otras que se traducen en la continuidad y no Servicio De Policía, en su objeto y en la definición de
interrupción de la prestación. los Artículos 1 y 3. Sino que además obliga a articular
• Portadora de los valores y principios constituciona- todo la legalidad y gobierno de la policía a uno de los
les y por tanto apegados a la garantía de los dere- espacios con mayor difusión en la vida social del ejer-
chos, en tanto que deba modelarse en correspon- cicio de la potestad punitiva del Estado, como parte
36 Estudio de la policía

que es también del Sistema Penal. Para, en definitiva, tadal o municipal, en relación además con los disposi-
considerar las dos dimensiones: una para control y tivos que informan el proceso de descentralización in-
otra, para la prevención, lo que, por ejemplo, permi- corporado en la definición de la forma de Estado (Art.
te generar la legalidad estricta del uso de la fuerza, 4), el principio de gobierno (Art. 6) y la organización
que si bien refiere una metodología para el ejercicio político territorial (Art. 16).
instrumental de la autoridad policial, obliga a una re- Apegado al orden democrático, se observa en la
gulación estricta, no solo para preservar los derechos Constitución que ni la Guardia Nacional, uno de los
ciudadanos, sino para aumentar su eficacia y que se componentes militares que históricamente ha cum-
expresa tanto en actividades preventivas como de plido funciones policiales y que tiene la responsabi-
control punitivo directo. lidad de la conducción del orden interno, y menos
Orgánicamente, la policía forma parte del sistema aún algún otro componente militar, figuren en este
de seguridad ciudadana que según el Artículo 332 de la sistema de seguridad ciudadana. Solo el art. 329 le
Constitución está compuesto por los siguientes órganos: asigna funciones importantes en el orden interno
• Policía Nacional (seguridad interior) que es un concepto distinto.
Ello explica que la Guardia Nacional cumpliera fun-
• Policía de Investigaciones
ciones de policía general (de seguridad ciudadana)
• Cuerpo de Bomberos
durante décadas para llenar un vacío ante la inexis-
• Protección Civil tencia de un componente policial en el ámbito na-
Adicionalmente, en concordancia con la Disposi- cional que cubriera esta necesidad, no obstante que
ción Transitoria Cuarta número 9, se incorpora la poli- el mandato constitucional para su creación tenía
cía especial de tránsito a la Policía Nacional. décadas. Con el advenimiento de la Policía Nacio-
nal Bolivariana en proceso de creación y desarrollo
Aspectos materiales y funcionales incorporados (desde finales 2009) lo consecuente es la realización
expresamente en el mandato constitucional: del mandato constitucional.
Según el mandato constitucional la naturaleza ju- DIMENSIÓN FUNCIONAL
rídica de todos los órganos de seguridad ciudadana El elemento teleológico se encuentra en los Artí-
es civil. culos 332 y 55. A cuyo efecto, el dispositivo del 332
DIMENSIÓN ORGÁNICA: contiene parte del referente material de la seguridad
El mapa constitucional de los órganos policiales de ciudadana que se concatena con el Artículo 55 sobre
seguridad ciudadana lo ubica en los tres poderes pú- garantía de la seguridad ciudadana:
blicos verticales: • Proteger a las personas y familias frente a riesgo o
• Poder público local: Municipios (Art. 178, 7 y 2. ser- lesión a su integridad, patrimonio y libertades
vicios de policía municipal, vialidad) • Asegurar el pacífico disfrute de los derechos
• Poder público estadal: Estados federados (Art. 164, • Mantener y restablecer el orden público
6) policía estadal. • Apoyar las decisiones de la autoridad
• Poder público nacional (federal): policía nacional En otros estudios hemos elaborado la interpreta-
(Art.156, 6) ción constitucional de la garantía de seguridad ciuda-
FUNCIÓN CONCURRENTE dana que deviene del Artículo 55, en relación con el
Para la competencia de seguridad ciudadana, la 332 y el resto de los dispositivos constitucionales. En
Constitución ordena la concurrencia de las policías na- efecto, se ha expuesto: con los valiosos aportes de las
cional, estadales y municipales (Art. 332, último apar- nociones de seguridad humana y de seguridad de los
te) en concordancia con los dispositivos específicos habitantes y, sobre la base del deslinde entre seguri-
que definen la competencia de cada poder público es- dad como derecho y seguridad de los derechos inven-
 Estudio de la policía 37

tada por Baratta, es que se constituye la noción de se- 2009, la reglamentación del Cuerpo de Policía Nacio-
guridad para los derechos. Apoyarse en la delimitación nal (noviembre 2009) organismo policial apenas crea-
de Baratta que explica la seguridad como derecho que do como primer cuerpo de policía general en el ámbi-
deviene en prácticas expansivas donde la seguridad to nacional de carácter civil, no militar, ni militarizado
deja de ser un medio para convertirse en un fin en sí y sujeto a estándares internacionales. Otras normas
mismo, un ente abstracto y remoto como lo fue en su importantes que componen el sistema normativo son
momento el orden público y por tal permitía sacrificar el régimen del Consejo General de Policía dirigido a
derechos reales y directos, como la libertad o la inte- desarrollar el modelo concebido desde Conarepol en
gridad en aras de la preservación de tal pretendida se- 2006, la creación de la Universidad Nacional Experi-
guridad, mientras que la “seguridad de los derechos” la mental de la Seguridad UNES destinada a la formación
reconoce y ubica como un medio, ella es solo posible de todos los funcionarios de seguridad del país, ade-
en la medida en que protege derechos concretos. Ello más de un conjunto de resoluciones sobre temas es-
le da un ámbito y límites (Rosales, 2009). pecíficos, que permitirán ir desarrollando cada linea-
LEGALIDAD DEL ESPACIO POLICIAL VENEZOLANO miento del modelo, en actual proceso de desarrollo.
Venezuela hasta 2008, según demostró el estudio La estructura de la ley responde al modelo Conare-
normativo de Conarepol (Borrego, 2007), no tuvo ley pol a cuyo efecto tomó se en cuenta dos grandes as-
policial propiamente tal, sino un cúmulo desordenado pectos, de un lado, la evaluación de la realidad venezo-
y contradictorio de algunas normas pre constituciona- lana obtenida conforme a un exhaustivo diagnóstico
les, otras inconstitucionales, cuando no con lagunas, o del aparato policial y del otro, la consulta nacional rea-
destinadas a permitir los abusos o a usurpar el espacio lizada mediante rigurosas metodologías para lograr
para la construcción de lo que sería un sistema legal concretar un ejercicio de política pública democrática
policial acorde con la Constitución democrática. Por mediante la participación ciudadana. Tales fundamen-
tanto, la reversión del abandono por más de dos siglos tos del nuevo modelo se contextualizaron en la litera-
del deber estatal de normar la policía, apenas se inicia tura especializada, las experiencias de otros países y el
en abril de 2008 con la promulgación de la inédita Ley marco jurídico constitucional que incluye normas, di-
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía rectrices y las recomendaciones internacionales espe-
Nacional (G.O nº 5.880 ext. de 9/4/2008) levemente cializadas. Bajo este conocimiento el modelo integra
reformada el 7-12-09, (G.O n° 5880 de 9-4-98 reforma aspectos fundamentales en esta ley destinada a los
parcial GO 5940), la cual contiene los lineamientos lineamientos generales y normas rectoras, para desde
básicos de lo que sería un sistema normativo sobre allí erigir un sistema normativo completo que se vaya
policía como competencia concurrente entre los tres ajustando conforme al desarrollo de la legalidad poli-
entes políticos territoriales, esto es municipal (local), cial y las debidas adaptaciones a la realidad, dado que
estadal, (estados federados, ámbito regional) y nacio- se trata de un proceso de continuo aprendizaje y cre-
nal (federal), inspirado en el modelo diseñado colecti- cimiento. Al efecto la ley contempla:
vamente desde Conarepol (2006-2007) y enriquecido • Objeto, ámbito, definición de la función y caracteres
por instancias del MPPIJ, como Comsipol (2008), hasta • Principios
alcanzar la reciente conformación del Consejo General
• Sistema integrado y órgano rector
de Policía (2009), cuya misión en progreso, es implan-
• Parte funcional: atribuciones (Art. 34 relacionado
tar el nuevo modelo.
con normas de actuación)
Ello, sin descontar la importancia de la generación
del resto del sistema normativo policial conformado • Parte orgánica y funcional. Policías nacional, esta-
principalmente por el Estatuto de la Función Policial dales y municipales y criterios competenciales
sancionado por la Asamblea Nacional en diciembre • Profesionalización y carrera
38 Estudio de la policía

• Desempeño: normas de actuación, uso de la fuerza pectiva de los derechos, en el sentido de que el ciu-
• Asistencia técnica y control de gestión dadano puede demandar del Estado tal protección,
pero la disponibilidad del derecho recae en el ciuda-
Todos estos aspectos están interrelacionados y de dano y no puede ser una imposición del Estado. La
ninguno se puede prescindir al abordar el desempeño lectura garantista de este derecho supone que el Es-
policial, no obstante, además de los fundamentos de tado tiene el deber de protección, esto es la garantía,
la policía ya expresados en este estudio, los referentes pero no puede el Estado imponer la seguridad, solo
a principios, desempeño que incluye uso de la fuerza cumplirla conforme a los parámetros del dispositivo
y la asistencia técnica para superar las fallas encontra- que refiere “el deber de protección estatal” (la garan-
das en el diagnóstico en el aparato social actual y erigir tía) frente a situaciones que constituyen “amenazas,
un nuevo modelo policial desde la legalidad apegada vulnerabilidad o riesgo”.
al orden constitucional, serán los más específicos para Estas tres nociones (amenaza, vulnerabilidad o ries-
entender en qué consiste el modelo en cuanto al des- go) abarcan el plexo de la seguridad ciudadana dado
empeño policial. Para poder alcanzar esos aspectos, se que la intervención estatal alcanzaría no solo la reac-
desarrolla como primera cuestión la definición legal ción o control, sino también una dimensión preventi-
de la función. va, pero no totalizadora, sino circunscrita a amenazas
DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN o riesgos que son situaciones de menoscabo presun-
La redefinición de la función policial parte de la in- to del derecho, ante los que el Estado debe interve-
terpretación constitucional del mandato contenido en nir para preservar el disfrute general de derechos y
los Artículos 332 y 55 en relación con todo el orden libertades, así como el cumplimiento de los deberes.
constitucional. De modo que en el 332 se propone: Al conjunto de la seguridad ciudadana se adminicula
• Mantener y restablecer el orden público la protección ante situaciones que supongan “vulne-
• Proteger al ciudadano hogares y familias rabilidad”, lo cual compone otra parte de la dimensión
• Apoyar las decisiones de las autoridades competentes de seguridad ciudadana, pues la protección no es solo
contra acciones humanas (agresiones, o afecciones
• Asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos
imprudentes), sino ante desastres naturales o catás-
Propósitos que se deben interpretar dentro del trofes, que incorpora de modo directo para constituir
contexto del Artículo 55 que forma parte del siste- órganos de seguridad ciudadana dirigidos a la activi-
ma de derechos y garantías y que ordena el deber dad de bomberos y protección civil, como en cuanto al
estatal de garantizar la seguridad ciudadana en los deber de cooperación en todas estas actividades que
siguientes términos: tiene la instancia policial.
Toda persona tiene derecho a la protección por De ahí que al momento de llevar esta interpreta-
parte del estado a través de los órganos de seguridad ción constitucional al nuevo modelo policial y luego
ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que a la ley, un aspecto central ha sido la definición de la
constituyan amenaza, vulnerabilidad o riego para la función que desarrolla el Artículo 4 de la Ley Orgánica
integridad física de las personas, sus propiedades, el del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus (G.O n° 5880 de 9-4-98 reforma parcial GO 5940 de
deberes (…) La ubicación sistemática de la garantía 7-12-09), que constituye un primer gran paso en la
de seguridad ciudadana dentro del capítulo de los concreción legal del orden constitucional, para evitar
derechos civiles permite interpretarlo como parte de ambigüedades y disponer la función policial a favor
la concepción del Estado constitucional de garantías, de los derechos. Su texto alude de modo preciso a las
reflejado en la fórmula de Estado democrático y so- funciones de: 1) Proteger el ejercicio de los derechos,
cial de Derecho y de Justicia, esto es, desde la pers- las libertades y la paz social 2) Prevenir la comisión
 Estudio de la policía 39

de delitos, 3) Apoyar el cumplimiento de las decisio- así como en actividades institucionales o privadas
nes de la autoridad competente, 4) Controlar y vigilar que requieran ordenación, protección o facilitación
la circulación vial y 5) Facilitar la resolución pacífica y para su realización.
mediadora en los conflictos. Así se comienza a tami- 2. Prevenir la comisión de delitos: es la otra clásica
zar la seguridad de los derechos en el espacio policial, dimensión de la intervención policial dedicada a
a darle fuerza a un renovado cariz preventivo que no la evitación de los delitos que son atentados con-
constituye represión enmascarada, falseada y expansi- cretos con suficiente relevancia penal contra bie-
va, sino la inserción de la función policial en la seguri- nes jurídicos, sometidos a la legalidad y que para la
dad ciudadana para disponerla en función de la paci- acción policial de carácter general no cubre toda la
ficación, al adoptar una postura opuesta a la violencia. extensión de delitos posible, sino solo de aquellos
Nótese que este desarrollo legal abandona varios atentados directos contra la vida, la integridad, el
dispositivos totalitarios, autoritarios y tergiversadores patrimonio, el ejercicio de las libertades y el cum-
del deber de tutela estatal, como sucede con el “orden plimiento inmediato de derechos.
público” en el ámbito penal y policial. 3. Apoyar el cumplimiento de las decisiones de la au-
1. Proteger el ejercicio de los derechos, las libertades toridad competente, es un fin que se despliega, de
y la paz social: Supone que el deber de garantía es- un modo general, en el apoyo a los actos de autori-
tatal se circunscribe a desplegar dentro del marco dad o la variada gama de actividades públicas que
autorizado para el ejercicio de toda atribución pú- amerite de ordenación y vigilancia como son las
blica, las acciones conducentes a proteger los de- actividades de identificación, registros, comunica-
rechos y libertades ciudadanas, repeliendo las ac- cionales, justicia, prestacionales, educativas, indus-
ciones amenazantes, o que los arriesguen, y la paz triales, entre otras, y de un modo específico, en la
social, es un concepto que reproduce en el ámbito cooperación directa con el sistema de justicia, esto
de la seguridad ciudadana, el valor constitucional es en todo lo atinente a la investigación de delitos y
de la paz (Constitución, Artículo 19) signo distintivo ejecución de órdenes de autoridades competentes
de la convivencia social según el modelo constitu- de investigación (Ministerio Público) o judiciales
cional. Las tres expresiones jurídicas de los valores, (jueces de la República).
intereses o bienes jurídicos protegidos (derechos, 4. Controlar y vigilar la circulación vial que forma par-
libertades y paz social) deben sujetarse al sistema te de las actividades de gestión de la ciudad, de ca-
de derechos y por tal deben interactuar en equili- rácter predominantemente administrativo, aunque
brio según los principios de indivisibilidad, interde- al ser una fuente de riesgos importante da lugar a
pendencia unidos a los otros dos de progresividad intervenciones penales, e incluye un conocimien-
e irrenunciabilidad que completan el imperio de to especial que inducía a la prestación mediante
los derechos y cómo deben entenderse y respetar- órganos especializados, lo cual llevó por años a
se en las dinámicas sociopolíticas y jurídicas. Este que en Venezuela existiera un cuerpo nacional de
propósito abarca acciones de control y prevención, policía especial destinado a la materia de tránsito
y en este último caso exige que la función policial terrestre que ahora está en proceso de incorpo-
no solo prevenga delitos, sino una amplia gama de ración a la nueva Policía Nacional por mandato
ilicitudes8 que puedan exponer o sacrificar dere- constitucional (Disposición Transitoria Cuarta) y de
chos y libertades, dándole cobertura a la inserción la nueva ley que regula el Cuerpo de Policía Nacio-
de la policía en acciones de gestión de la ciudad, nal. Adicionalmente, la competencia en materia de

5
Ver cuadro en Consejo General de Policía (2010). Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I. Pág. 49
6
Ver cuadro: otros aspectos evaluados específicamente sobre uso de la fuerza desde Conarepol (2006), en Consejo General de Policía (2010).
Ensayos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
40 Estudio de la policía

tránsito también la tienen en los niveles regional y patrimonio, derechos y deberes. La fórmula del Ar-
municipal, los cuerpos policiales de esas entidades tículo 55 habla de amenaza, riesgo, vulnerabilidad
conforme a la asignación de competencia munici- para la integridad física de las personas, sus propie-
pal y estadal (Constitución, Artículo 179 y 164, 10° dades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento
respectivamente). de sus deberes.
5. Facilitar la resolución pacífica y mediadora en los En primer término, los bienes protegidos según
conflictos. Actividad policial que se inscribe en el el dispositivo deben interpretarse como los dere-
ámbito de la prevención y de las acciones de proxi- chos absolutos de vida e integridad, que incluye las
midad para brindar atención temprana a los con- integridades física, psíquica y moral, no solo “física”
flictos y evitar su escalada, reduciendo la ocurrencia como erradamente dice la norma, así como cuando
de nuevos hechos. De modo que la prevención se alude a “propiedades” en realidad debe interpretar-
reconceptualiza, ya no es para ampliar los controles se como “patrimonio”, que es un concepto más cón-
o disfrazar la represión, no solo en términos utilita- sono con lo que se quiere proteger. El disfrute de
rios e instrumentales, porque el espectro social de derechos y cumplimiento de deberes abarcaría el
la prevención es mucho más amplio que el de la resto de los parámetros de la convivencia que po-
represión, sino porque la prevención como estra- drían ser afectados por ilicitudes penales intencio-
tegia de acercamiento público estatal facilita que nales o imprudentes, así como otras ilicitudes. Esta
la policía difunda una presencia asertiva y garan- norma constitucional se reproduce en el Artículo 3
tista en la vida cotidiana. Una de estas intervencio- ejusdem al definir la función, pero no se mejora la
nes pacificadoras sucede a través de la mediación redacción, y en cambio se añade “el respeto de las
legalmente asignada. La mediación del policía en garantías, la paz social, la convivencia y el cumpli-
los conflictos cotidianos es una estrategia de proxi- miento de la ley”, lo cual es redundante. Asimismo,
midad diáfana y consecuente mediante la atención la interpretación constitucional llevaría a relacionar
temprana que incide directamente en disminuir la estos límites con el alcance del espectro policial
conflictividad perniciosa y evitar su escalada, por lo general, que obviamente no puede abarcar toda la
que se torna más eficaz que esperar a mayores para enorme gama de delitos que existe (delitos socio
intervenir. Disminuye efectos dolorosos de la agra- económicos, financieros, bancarios, fiscales, indus-
vación del conflicto, de modo que al actuar con el triales, tecnológicos, informáticos, entre otros) sino
entrenamiento apropiado y en forma oportuna, como policía general aquellos derivados de accio-
relegitima la intervención pública y aleja la priva- nes violentas o imprudentes contra la vida, integri-
tización de la intervención, que viene sucediendo dades, libertades, patrimonio, contra el ejercicio de
en el mundo contemporáneo. Por tanto, incluir en derechos o cumplimiento de deberes, que suceden
su telos la función mediadora, así como en otra es- en la convivencia pública como suele ocurrir en la
trategia de su intervención, el dominio formativo ciudad, o en la convivencia privada, como puede ser
policial del uso del espectro continuo de la fuerza, en la violencia intrafamiliar, reservando para inter-
pero sobre todo progresivo y proporcional, traduce venciones policiales de policía especial la preven-
técnicamente la filosofía constitucional del Estado ción y control –por ejemplo– de delitos socio eco-
democrático, esto es del Estado para la garantía de nómicos, financiaros o industriales.
los derechos.
Principios generales de la función policial:
BIENES O INTERESES JURÍDICOS PROTEGIDOS POR
Los siete principios que integran el mandato para
LA ACCIÓN POLICIAL
el desempeño policial se integran con otro conjunto
Nótese que la norma constitucional se circuns-
de reglas que derivan del Código de Conducta de la
cribe a los atentados que afecten la vida, integridad,
Función Policial, desarrollado originalmente para Ve-
 Estudio de la policía 41

nezuela conforme a estándares internacionales adap- nisterio del Poder Popular para Relaciones Interiores
tados a su ordenamiento jurídico y a la concepción y de Justicia, denominada Normas y Principios para el
jurídica garantista que informan el modelo policial Uso Progresivo y Diferenciado de la Fuerza Policial por
surgido desde Conarepol. Este conjunto de reglas se parte de los Funcionarios y Funcionarias de los Cuerpos
encuentra en el título IV, destinado al desempeño po- de Policía en sus diversos ámbitos político territoriales,
licial, específicamente en su Capítulo I, dedicado a las que de un modo preciso e inteligente detalla todo lo
normas de actuación. referente al tema.6
Para ensamblar el sentido de cada norma, linea- Sin embargo, lo central que impulsó los rasgos
miento o principio vinculado al desempeño, se ob- distintivos de la regulación del uso de la fuerza ha
serva el cuadro extraído de la caracterización de la sido comprenderla como coacción ejercida sobre al-
función policial (Conarepol, Antillano y Centro para guien para controlar su agresión o su resistencia al
la Paz UCV, 2007) en concordancia con los dispositi- cumplimiento de la ley y enfatizar la solución de los
vos de la ley y complementados por otros normativas problemas derivados de su desregulación y descon-
más específicas.5 trol en dos parámetros vertidos en la ley, con la con-
tribución muy valiosa del criminólogo venezolano
El uso de la fuerza:
Luis Gerardo Gabaldón, quien ha dedicado mucho
Conforme al sentido de la actividad policial dentro estudio a esta materia:
del Estado de Derecho, y lo que supone el desplaza-
• La distorsión entre los principios normativos y los cri-
miento del uso de la fuerza hacia el Estado y el ejerci-
terios operativos (variables de extensión e intensidad).
cio de la coacción mediante la función policial, la cues-
• No adelantarlo como uso expresivo sino instru-
tión del desempeño en su expresión destinada al uso
mental: esto es el criterio basado en la respuesta
de la fuerza cobra importancia particular. De ahí el én-
directamente proporcional a la acción del sujeto
fasis en el estudio, normativa y recomendaciones que
pasivo y no como “castigo” o sanción.
giran en torno a este tema y que han sido plasmada en
normas internacionales, así como en Venezuela, en un Así, las reglas que derivan de estos lineamientos
primer acercamiento mediante el dictado, a propuesta generales (Art. 68 y ss) que se van operacionalizando
de Conarepol, del Código de Conducta Policial, según en normas más precisas se pueden resumir en:
resolución del Despacho del Ministerio de Interior y • Uso instrumental no expresivo
Justicia n° 364 de fecha 21 de septiembre de 2006 que
• Afirmación de la vida (solo legítima defensa)
le da basamento a buena parte de la normativa sobre
• Escala progresiva directamente proporcional a re-
desempeño vertida en la novísima Ley del Servicio de
sistencia y agresión
Policía (2008).
Según el Artículo 3 del Código de Conducta para • Registro y alerta temprana
Funcionarios Encargados de hacer cumplir la Ley (“los • Supervisión y reentrenamiento
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley po- • Regulación, dotación y registro de armas (LOSPCPN
drán usar la fuerza solo cuando sea estrictamente ne- 68 y ss.)
cesario y en la medida que lo requiera el desempeño • Difusión pública del conocimiento
de sus tareas”) se autoriza el uso de la fuerza, pero ello
solo es posible bajo parámetros estrictamente lega- El marco de la nueva legislación policial también
les que anteriormente no estaban suficientemente ha estimado que las normas sobre desempeño, y en
establecidos en Venezuela, mientras que desde 2006 particular el uso de la fuerza, son complementadas
se ha avanzado en su legalidad hasta hoy, cuando se con el Derecho interno de modo específico, no solo
ha diseñado desde el Consejo General de Policía una con dispositivos del ámbito constitucional, como
reglamentación más detallada en la resolución del Mi- sucede con el Artículo 49 et al constitucional, sino
42 Estudio de la policía

con normas del Código Orgánico Procesal Penal, en • Declaración sobre los principios fundamentales de jus-
cuanto a detención in fraganti (definición 248, y sus ticia para las víctimas de delitos y del abuso del poder.
plazos según el 373 eiusdem de 12 horas y para el • Convención sobre la eliminación de todas las for-
Ministerio Público de 36 para la presentación ante mas de discriminación contra la mujer.
el juez, o sin flagrancia, según dispone el Artículo
250, 24 a solicitud del Ministerio Público 48 y con La nueva arquitectura de la legalidad policial pasa
pronunciamiento judicial y las normas de actuación por la atención a la regulación de las competencias en
del COPP previstas en el Artículo 117 de ese instru- el estado federal, por la configuración de un Sistema
mento procesal. Integrado de Policía, que permite gestionar la compe-
Además el sistema constitucional funciona con la tencia de seguridad ciudadana en el espacio policial
incorporación de normas internacionales, como son: como una competencia concurrente entre los tres en-
las convenciones sobre derechos humanos, en parti- tes político territoriales, sin solapamientos, ni entro-
cular la Declaración Universal de Derechos Humanos, pías, lo cual se define en el Artículo 21:
el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y, la Convención ”Del Sistema Integrado de Policía. El Sistema Inte-
Americana Sobre Derechos Humanos, rodeadas de grado de Policía comprende la articulación de los ór-
otras normas internacionales relacionadas directa- ganos y entes que ejercen el servicio de policía, y que
mente con desempeño policial, como son: coadyuvan a su prestación, a través del desarrollo de
una estructura que asegure la gestión y eficiencia de
• Código de conducta para funcionarios encargados
los cuerpos de policía, mediante el cumplimiento de
de hacer cumplir la Ley.
principios, normas y reglas comunes sobre la forma-
• Directrices para la aplicación efectiva del código de
ción, la carrera, el desempeño operativo, los niveles y
conducta para funcionarios encargados de hacer
criterios de actuación, las atribuciones, deberes comu-
cumplir la Ley.
nes y los mecanismos de supervisión y control.”
• Principios de las Naciones Unidas relativos a una La integración de este sistema conjuga todos los
eficaz prevención e investigación de las ejecucio- órganos policiales y el ministerio competente que
nes extralegales, arbitrarias o sumarias. además ejerce la función de órgano rector (Art. 17 y
• Declaración sobre la protección de todas las perso- ss.), lo cual tiene la importancia de que respetando
nas contra las desapariciones forzosas. las competencias de cada ente político territorial,
• Convención contra la tortura y otros tratos o penas permite generar una política armoniosa para todo
crueles, inhumanos o degradantes. el sistema policial. Así como también lo integran la
organización académica destinada a la formación,
• Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de
que en Venezuela recién se está desarrollando como
armas de fuego por los funcionarios encargados de
Universidad Nacional de la Seguridad, y el Fondo In-
hacer cumplir la Ley.
tergubernamental que debe proveer financiamien-
• Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos.
to para el desarrollo de los cuerpos policiales.
• Conjunto de principios para la protección de todas Otro aspecto que afecta el desempeño policial es
las personas sometidas a cualquier forma de deten- la distribución de competencias que está vertido en
ción o prisión. varios capítulos legales, unos destinados al desarrollo
• Convención sobre los derechos del niño, reglas de las normas constitucionales para los órganos poli-
para la protección de los menores privados de li- ciales de los tres entes político territoriales y otras que
bertad. definen cómo se distribuirá la participación concu-
• Declaración sobre la eliminación de la violencia rrente, sin solapamientos, ni duplicaciones entre todo
contra la mujer. el conjunto policial. Así los Artículos 50 a 54 definen
 Estudio de la policía 43

la atención debida para cada intervención según el conocimiento óptimo del área y la comunicación e
ámbito en cooperación y según varios criterios, que interacción con sus habitantes e instituciones loca-
distribuyen según la territorialidad, la capacidad de les, con la finalidad de garantizar y asegurar la paz
respuesta, y la proximidad esto son territorialidad, social, la convivencia, el ejercicio de los derechos y el
complejidad, intensidad y especificidad que permiti- cumplimiento de la ley” (Artículo 48), que deberá ser
rían la actuación armoniosa evitando las tremendas establecido en los municipios y estados, para lo cual
dificultades ocasionadas con la sobre saturación o contará con el apoyo del órgano rector y la asistencia
abandono de áreas y de situaciones, propiciadas por
técnica (Artículo 49) que a partir del mes de mayo
la desorganización del aparato policial venezolano y
2010 comienza a extenderse, no solo para esta mo-
que no habían sido superadas tan siquiera por la Ley de
dalidad, sino para todas las policías del país.
Coordinación de los Órganos de Seguridad Ciudadana ,
Obviamente, que el desempeño policial no puede
dictada en 2001.
separarse del eje de formación continua contemplado
Policía comunal: en el Artículo 58, dentro del conjunto de dispositivos
Adicional a este sistema y en el entendimiento de destinados a las directrices del Estatuto de la Función
que la primera policía que debe actuar es la local, Policial, dictado por la Asamblea Nacional al cierre de
y que progresiva y armoniosamente se incorporan 2009, y de los mecanismos de control y de gestión,
las demás, la ley incorpora a la policía comunal, un participación ciudadana y rendición de cuentas pre-
desarrollo posterior a la propuesta del modelo Co- vistos en los Artículos 77 y ss. y ya avanzados en otras
narepol; recurso propuesto desde el Ministerio com- normas legales.
petente y Comsipol, que consiste en enfatizar en el Finalmente, el desarrollo pleno del sistema norma-
sistema dos objetivos primordiales: uno, el carácter
tivo de la policía venezolana, actualmente en progre-
preventivo de toda la función policial y 2) una de
so, ya ha avanzado con las siguientes normas que de-
las estrategias para abordar la prevención median-
tallan muchos de los lineamientos contenidos en la ley
te tácticas de aproximación, que sin duda impactan
principal, tales como son:
acentuadamente el desempeño, toda vez que debe
orientarse para hacer girar las intervenciones reac- • Reglamento del Cuerpo de Policía Nacional
tivas, lejanas y apartadas de las demandas ciudada- • Régimen del Consejo Nacional de Policía
nas, de aquellas que cumplan con el principio que • El Estatuto de la Función Policial y del Servicio
ordena la actuación policial según las necesidades de Policía
de la comunidad. Como todos los demás espacios de
actuación policial, la denominada policía comunal Además de un conjunto de resoluciones ministeria-
solo se referirá a un desempeño “profesional, predo- les ya dispuestas sobre:
minantemente preventivo, proactivo, permanente, • Uso progresivo de la fuerza
de proximidad, comprometido con el respeto de
• Credencial Única
los valores, la identidad y la cultura propia de cada
comunidad” (Artículo 47). Para lo cual, “cada cuer- • Rendición de cuentas
po policial, en el ámbito de su competencia, podrá • Procedimientos policiales
crear núcleos de policía comunal” especializados en • Atención a las víctimas
favorecer este tipo de intervención, con el propó-
sito de ”promover estrategias y procedimientos de Todas, normas dispuestas para una legalidad poli-
proximidad a la comunidad, que permitan trabajar cial que libere al desempeño policial de arbitrariedad
en espacios territoriales circunscritos, para facilitar el y descontrol.
 44 Estudio de la policía

Ensayo 3: De la accountability selectiva a la su policía y por medio de los recursos disponibles de la

plena responsabilidad policial* (Jacqueline de policía, se puede analizar mejor la accountability (res-
Olivera** y Domício Proenca Júnior***, 2010). ponsabilidad) policial.
Resúmen Nota Inicial de los Autores: Fue una decisión de
nuestra autoría utilizar algunos términos en inglés sin
Este ensayo está dirigido hacia la accountabilty
traducirlos, eligiendo explicar el significado
(responsabilidad) de la policía de manera explicativa
que se les atribuye de forma breve, antes que per-
en ab initio (desde el inicio). Primero, le da rigor y cons-
feccionar su contenido. Eso nos pareció necesario por-
tancia a los términos que describen la promulgación
que el esfuerzo de su traducción no produjo resulta-
del mandato por una determinada circunscripción
dos satisfactorios o, incluso, ampliamente difundidos,
política a un delegado y lo que por tanto, significa ser
a lo largo del tiempo. Tener que relacionarlos con los
accountable (responsable) (un atributo), haciendo del
(malos)entendidos anteriores, no serviría al propósito
account (rendición de cuentas) (un proceso) y del pro-
de este texto, de ahí su uso como un tipo de jerga na-
ducir accountability (responsabilidad) (un producto).
tiva, al inicio, y con la ambición de categorías a partir
En segundo término, discute cómo el entendimiento
de su explicación.
así establecido se aplicaría a la accountability (respon-
sabilidad) policíaca. Pone en claro la situación particu- 1. INTRODUCCIÓN
lar que resulta del hecho de que la organización po- ¿Qué es accountability1 policial? Esa es la pregunta
lítica es al mismo tiempo la circunscripción política y que anima el presente ensayo. Su ambición es
el objeto del mandato de la policía. Esto califica este exponer las limitaciones de la lectura que toma a la
mandato como el uso de coerción con aprobación de accountability policial como una especie de concesión
la fuerza bajo el consentimiento social y bajo el Esta- a una demanda externa que se origina de una u otra
do de Derecho. Propone una diferenciación entre la parte del público. En fin, como algo adicional, dispersivo
esfera de acción (el objeto), las aptitudes (las capaci- o hasta restrictivo del trabajo de la policía. Al contrario,
dades de los delegados) y los límites (las alternativas este texto argumenta que la accountability consiste en
admisibles) del mandato policial para un policía, en el espacio por excelencia de vivificación del mandato
una organización política, en momento dado. Estos policial, tan importante para la policía como para el
apoyan un pequeño ejemplo de manera que la apre- público a quien sirve. Presenta la accountability como
ciación de la oportunidad (de actuar o no actuar) y el algo intrínseco, vital, multiplicador y esencialmente
derecho (cómo actuar) de la acción policial, como está benéfico para el trabajo policial.
determinada por términos específicos del mandato de
*Texto originalmente presentado en el Primer Curso Internacional en Rendición de Cuentas de la Policía, 14 al 18 de mayo de 2007, ciudad de
México, organizado por INSYDE (México), con apoyo del CESC (Chile) y de la red Altus. Somos deudores de las lúcidas observaciones de Vargas
(2005) en su nota de título (p. 19).
** Profesora de la Maestría en Derecho de la Universidad Cándido [Link] Científica del Instituto Brasileño de Combate al Crimen
(IBCC). Consultora de la Red de Policías y Sociedad Civil en Latinoamérica.
*** Profesor del Coppe/UFRJ , Director Científico del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC)
1 Como fue explicado en la nota inicial, se mantuvieron diversos términos en inglés, para ahorrar a la exposición del trabajo de una revisión
de los esfuerzos anteriores de traducción. Esa adhesión circunstancial a términos de un idioma extranjero como vocablos en un idioma latino
necesita una breve explicación para su ‘flexión’ (diferentes formas que toman las palabras variables). Sin embargo, delante de la imposición
de un género (la “accountability” o “account”), estos términos se trataron como palabras de uso pleno en el idioma del texto. Así, se dice “una
accountability” cuando sea una referencia a clase, “una accountability” a una instancia de la clase, como en “el mandato” y “un mandato”. Nótese
que es una pequeña ganancia en relación con la lengua inglesa que no tiene uso para, por ejemplo, “accountability”. “The accountability”, una
“accountability” de alguna cosa es una rara construcción, “an accountability”, es una construcción en desuso. En inglés se usa por costumbre
“accountability” tanto para la clase general como para el caso específico sin artículo, como en “police accountability” y hasta sólo “accountabi-
lity” como sujeto de una oración.
 Estudio de la policía 45

Es justo colocar algunos elementos que permitan, una estabilidad esencial: el ejercicio siempre actual,
a quien se acerca a este asunto por primera vez, o a cambiante en los medios y constante en los propósi-
quien apenas se vuelve a él sin haberlo estudiado, tos, del mandato policial.
comprender algo del estado actual de la discusión. En Esa carga presente y esa herencia de la historia de-
los últimos años, tal vez inclusive en la última década, jan diversos interrogantes sobre la accountability po-
las discusiones sobre cómo perfeccionar o ampliar la licial. ¿Existe un modelo ideal a seguir? O, al contrario,
accountability han sido fundamentales. Ha sido toma- ¿cada lugar debe tener su accountability policial parti-
do como uno de los más importantes rumbos para la cular, característica de su tiempo? ¿Es la accountability
modernización, para un mejor desempeño o para in- policial una cuestión política? ¿En qué sentido? ¿La ac-
crementar la calidad del control y todo aquello que se countability policial es una discusión sobre cómo ser
pueda asociar a la actividad policial. Eso se ha tradu- aprobado por el público? ¿O es una discusión sobre
cido de diversas maneras. Hay quienes ven la accou- cómo mejorar a la policía? ¿Cuál es la diferencia entre
ntability como el resultado de la adopción de deter- una y otra? ¿Es la accountability policial una cuestión
minadas rutinas, procedimientos y formas de relato de técnica? ¿En qué sentido? ¿Es una discusión sobre cuál
las actividades policiales. Hay quien lo entiende como es la mejor rutina, el mejor mecanismo, la regularidad
una amplia demanda de transparencia sobre lo que más benéfica o el formato de relato más preciso? ¿O
hace la policía, cómo lo hace y por qué lo hace. Y hasta es una discusión sobre cómo relacionar las decisiones
hay quien lo entiende como una forma de monitorear policiales con sus resultados, sus efectos y consecuen-
y controlar la acción policial con tanto detalle y tan cias? ¿O es un poco de todo esto? ¿O es más alguna de
cerca del tiempo real como sea posible. Esa amplitud, estas cosas que otras? Regresamos, así, al inicio, com-
promesa y alternativas de la accountability como ve- prendiendo un poco su razón de ser. Esa es la laguna
reda del progreso policial tienen que ser cualificadas. presente: al final ¿qué es la accountability policial?
Qué es, por qué y cómo acompañar, orientar, eva- Esa respuesta tiene dos partes; las dos partes de
luar y controlar la acción de la policía no son asuntos este texto. La primera es la que busca explicar qué es
nuevos, recién descubiertos. En verdad, están en la raíz la accountability, en sí misma. Se trata de un ejercicio
de la creación de las policías modernas, en aquello que exploratorio, que ensaya corporizar, para un idioma
hace de determinadas organizaciones armadas, poli- latino, términos del inglés que, realmente, no tienen
cías modernas. Lo que hoy se ve es un capítulo más como ser traducidos de forma simple. A partir de ahí
de la historia de las formas de cómo se debe respon- se establece qué es la accountability en general, de
der a estas cuestiones y de cómo las respuestas ela- forma universal.
boradas en el pasado dialogan con la construcción de La segunda parte de la respuesta busca aplicar los
las respuestas en el presente. Estas preguntas sirven, resultados de la primera parte para el caso de la accou-
incluso, como una llave para comprender el recorrido ntability policial. Se trata de un desdoblamiento que
de las historias de las policías. Ellas permanecen no aprovecha una diversidad de resultados de los estu-
porque no hayan tenido respuestas satisfactorias o dios sobre policía en el tema de la accountability poli-
suficientes, sino porque las respuestas, en cada perío- cial. Es deudor de una variedad de estudios y trabajos,
do, para cada policía, en cada mandato policial de una listados en las referencias bibliográficas, pero que no
sociedad, fueron y siguen siendo la materia prima de tienen una atribución puntual a lo largo del texto (que
su perfeccionamiento. Estas mismas preguntas estruc- es lo que sería correcto si este texto no fuera un ensa-
turales llevaron a nuevas formulaciones con nuevas yo). Eso no significa que no se reconozca, que no se
bases. Por lo tanto, hay algo de verdad en la impresión aprecie y, de hecho, que se use en este trabajo, lo que
de tantos policías de que en la policía “nada nuevo se los autores tenían para decir. Al contrario, la presen-
crea”. La reedición de estas mismas preguntas anuncia tación que hacemos sería imposible sin ellos. Es sólo
46 Estudio de la policía

que, en esta ocasión, hacerles justicia de la manera cuando este cuestionamiento permanece restringido
adecuada, le robaría espacio a lo que se desea decir. a la experimentación, esto es, a una comprensión de la
Un breve conjunto de consideraciones finales permi- práctica en la práctica, se corre el riesgo de confundir
te una mirada más sobre la deuda con estos autores y los fines con los medios, mecanismos con instrumen-
con sus obras. tos y rutinas con procedimientos. Se confunde lo que
es ser accountable, “estar sujeto a tener que producir
2. ¿QUÉ ES ACCOUNTABILITY?
accountability”, con la ejecución del account y con la
Esa es una pregunta necesaria porque hay diversas accountability policial en sus diversos usos.
respuestas e interpretaciones. Algunas son contradic- La accountability policial carece de una formula-
torias entre sí, otras son vagas y conciliatorias y otras se ción propiamente conceptual, de raíz teórica, que es-
presentan más como desdoblamientos, expansiones tablezca lo que es esencial e invariable en el proceso
o incrementos de diversas inspiraciones con distintos del account y, sobre todo, en el account de la policía.
focos y contenidos. “Estar obligado a”, “rendir cuentas”, Sólo así se puede comprender y valorar lo que es es-
“hacer una devolución”, “responder por”, “explicar, es- pecífico y particular en la accountability policial. Sólo a
clarecer, justificar”, “obtener la aprobación”, “identificar partir de ahí se puede apreciar de manera sistemática
responsables”, “controlar, monitorear, unir”, “supervi- la variedad del estado-de las (sus)-prácticas, compren-
sar, gerenciar, administrar”, “evaluar y diagnosticar”, diendo su riqueza, evaluando sus avances y retroce-
“premiar y castigar”, “corregir y perfeccionar”, “hacer sos. Tal formulación, por sí misma, debe ser capaz de
público” o “dar a conocer o divulgar”, forman parte de revelar la unidad sistémica y amplia que circunscribe y
una extensa lista de significados atribuidos, o atribui- explica todas las lógicas, sentidos y usos de la accoun-
bles, a la accountability policial. Lo que sea o deba ser tability policial.
la accountability policial en la práctica tiene un fuerte La necesaria limpieza del terreno rumbo a la cons-
componente contextual. Expresa procesos históricos trucción del concepto de accountability policial co-
particulares, realidades y articulaciones locales. La ac- mienza dejando claro que no hay nada particularmen-
countability policial recibe diversas terminologías más te distintivo, especial o inédito en el hecho de que la
específicas o con una ambición más universal según policía tenga que ser accountable. Cualquier indivi-
características culturales, acuerdos políticos, compro- duo, grupo o institución que recibe un mandato es
misos institucionales, vivencias corporativas, prescrip- accountable con aquellos individuos, grupos e institu-
ciones o modelos de cambio. ciones que les delegaron tal mandato.
esta diversidad no es gratuita: trae consigo cuestio-
nes y aspectos relevantes del quehacer y gestión poli- 2.1 ¿QUÉ ES UN MANDATO?
ciales, que no pueden ser ignorados u olvidados. Sitúa Todo mandato comprende la entrega de determi-
lo que sea o deba ser la accountability policial en un nado poder por un constituency (representados o cir-
determinado aprendizaje de discusión, entendimien- cunscripción política), “persona o grupo que le delega
to o instrumentalización. Corresponde, en la vida prác- autoridad, o que se hace representar”, a aquel que ven-
tica, a un bricolage de visiones, creencias, expectativas ga a ejercerlo en su nombre para un determinado fin.
y rutinas convergentes, o no. Refleja la necesidad de Un mandato es una procuración, una delegación, una
respuestas pragmáticas que atiendan a las demandas incumbencia para practicar ciertos actos, en un cierto
o presiones públicas, ante resistencias o adhesiones asunto, para una
corporativas. La dinámica que perfecciona la accoun- determinada finalidad, de una determinada ma-
tability depende en buena medida del cuestionamien- nera, en nombre de esa constituency. Todo mandato
to cotidiano sobre qué es, por qué, para quién, para trae consigo una concesión de poderes de parte de
qué, sobre qué, cómo, cuándo y quién hace el accou- quien lo concede y la toma de responsabilidades
nt, el “relato para producir accountability” policial. Pero por parte de quien lo recibe.
 Estudio de la policía 47

Existen los más distintos tipos de mandatos. Los dad cuando se otorgó la procuración, o aunque no
mandatos pueden ser provisionales, contingentes, de se haya determinado cómo esa “rendición de cuen-
larga duración o indefinidos; pueden autorizar a pocos tas” debería ser realizada.
o a muchos; pueden expresar atribuciones restringi- 2.3 ¿QUÉ ES ACCOUNT?
das o de gran extensión, pueden establecer términos Hacer account es el proceso por el cual se ma-
más estrechos o más amplios para su ejecución. Con terializa la obligación de ser accountable, iden-
todo esto, se puede extraer cualquier mandato de un tificando responsabilidades en el ejercicio de un
núcleo común de responsabilidades que correspon- mandato. Hacer account es el proceso por el cual se
de a la propia condición de posibilidad de la idea de identifican las relaciones de causa y efecto entre las
mandato. Quien recibe un mandato, cualquier man- elecciones tomadas, sus resultados y consecuencias
dato, recibe poderes delegados que son definidos, es- del ejercicio de los poderes delegados. Hacer account
tán condicionados y se explican por la búsqueda de es relatar responsabilidades resultantes de las liber-
determinadas finalidades. Quien recibe un mandato, tades de elección contenidas en un mandato. Es es-
cualquier mandato, se compromete a: clarecer contexto y contenido de las elecciones entre
1. Usar los poderes delegados únicamente para bus- medios y formas de acción (o inacción), considerando
car el fin que justifica el mandato. el ejercicio de los poderes delegados a la luz de las
2. Ejercer los poderes delegados escogiendo medios finalidades de una delegación recibida. Esto significa
y formas de acción (o inacción) que no contradigan decir que las propias elecciones realizadas en el cum-
ese fin. plimiento de un mandato informan los términos de su
account, más allá de la existencia previa de normativi-
3. Responder por estas elecciones, sus resultados y
zación, regularidad o estandarización de mecanismos,
consecuencias a la luz de este fin.
instrumentos, rutinas o procedimientos.
2.2 ¿QUÉ ES SER ACCOUNTABLE? Hacer account, al tiempo que es independiente de
Ser accountable es ser responsable por la alguna institucionalidad preestablecida, se beneficia
obligación de atender a esas exigencias intrínse- de ella, porque resulta directamente del relato de con-
cas de cualquier mandato. Ser accountable es un texto y contenido de las elecciones realizadas. Se pue-
atributo inseparable de quien acepta un mandato. de inaugurar la realización de account sobre lo que se
Ser accountable es ser responsable de todo lo que desee conocer en cualquier momento, frente a cual-
se haga en el ejercicio de un mandato. Esto signifi- quier cuestionamiento o alrededor de cualquier asun-
ca decir que quien recibe un mandato es, ipso facto, to que remita o refiera al ejercicio del mandato. Dicho
accountable: más allá de reconocerse (o no) como de otra manera, siempre es posible inaugurar la reali-
tal; inclusive cuando no se tengan demandas explí- zación de account teniendo como referencia solamen-
citas de quien concede el mandato; independiente- te la consideración directa al contexto y contenido de
mente de la existencia de mecanismos, instrumen- las elecciones, apreciando resultados y consecuencias
tos, rutinas y procedimientos por los cuales se hace frente, contra, o en ausencia de una institucionalidad
account. Por ejemplo, quien recibe una procuración que lo incluya. Dar cuenta del desmoronamiento de la
particular para vender una casa se vuelve accoun- pared de una escuela puede, por ejemplo, inaugurar
table, responsable, por esa venta. Puede ser con- una rutina de account sobre las condiciones y las de-
vocado, en cualquier momento, por quien le dio el cisiones del mantenimiento de los edificios escolares.
encargo, para explicar el precio, las condiciones de La autonomía ante una institucionalidad previa es
la venta o cualquier otra cuestión relacionada con el la mayor virtud del account, cuyos quehaceres pueden
mandato de la venta de la casa. Y eso es así, aunque inaugurar, (re)crear, (re)definir, enmendar, excluir, re-
no se haya mencionado explícitamente tal posibili- ducir o ampliar mecanismos, instrumentos, rutinas o
48 Estudio de la policía

procedimientos ante los más diversos cuestionamien- de capital en la ejecución de un presupuesto. Para res-
tos. Esta maleabilidad comprende y aclara la diversidad ponder a ese cuestionamiento, para producir accou-
de los procesos de account, cada uno de ellos específi- ntability sobre estos gastos, se hace un determinado
co porque está orientado por la búsqueda de respuesta account. Más tarde, se cuestionan los gastos del perso-
a un cuestionamiento singular en relación a un ejerci- nal en la ejecución del mismo presupuesto. Se verifica
cio, también singular, de un mandato. Los procesos de que el account realizado originalmente para dar cuen-
account se adecúan, y por eso, retratan las especificida- ta del cuestionamiento sobre los gastos del capital, ya
des de las realidades locales, en términos de objetos, contiene los elementos de información necesarios para
formas y arreglos distintos. producir otra accountability que responda satisfacto-
Es posible hacer diversos accounts sobre las mismas riamente a esta nueva cuestión. En este caso, un mismo
elecciones, resultados y consecuencias, en función de account puede producir, o no, la accountability sobre
cuestionamientos, prioridades o demandas sociales, po- gastos del capital, bien como la accountability sobre los
líticas, económicas, organizacionales, etc. Por ejemplo, se gastos del personal.
pueden hacer distintos accounts de un mismo evento: la El hecho de que un mismo account pueda producir
ejecución del presupuesto de una organización. Se pue- varias accountabilities revela el potencial de economías
de hacer un account que priorice los costos de capital, de escala y ámbito en la producción de accountability.
otro que priorice los costos de consumo, otro, aún, que Cuando se suma eso a la virtud del account de iniciar,
se ocupe de los costos del personal; un account que en- consolidar o rever la institucionalización de sus quehace-
foque principalmente el flujo de caja, otro que se dedi- res, se percibe cuán útil puede ser un abordaje sistémico
que a la temporalidad del control de gastos. Cada uno de para la producción de accountability. Este abordaje se
estos accounts puede, o no, contener los elementos su- presenta como un desdoblamiento lógico y consecuen-
ficientes para responder a otros cuestionamientos. Pero,
te del atributo de ser accountable y de la necesidad de
en principio, cada account sólo será suficiente o comple-
hacer accounts, ante la exigencia de producir accounta-
to para atender al cuestionamiento que le dio origen,
bilities sobre el ejercicio de un mandato.
produciendo respuestas: accountability.
Se puede institucionalizar la realización de accounts
2.4 ¿QUÉ ES ACCOUNTABILITY? amplios que posibiliten un conjunto de accountabilities
Accountability es el producto del account, un re- afines y relacionadas, siempre que haya demanda de cual-
sultado específico que atribuye responsabilidades a quiera de ellas. Eso puede reflejar el aprendizaje de una
quien se volvió accountable por la aceptación de los organización, su memoria acumulada de accounts y ac-
poderes delegados de un mandato. Accountability es countabilities; puede dar cuenta de las prioridades explíci-
la respuesta concreta a un cuestionamiento dado que tas o de cuestionamientos recurrentes. Por ejemplo, ante
orientó la realización de un determinado account. Es la la demanda regular de accountabilities en relación con los
respuesta que instrumentaliza las responsabilidades gastos de capital, de personal o costo de un presupues-
identificadas por determinadas elecciones, resultados y to, es razonable institucionalizar el procedimiento por el
consecuencias en el uso de los poderes delegados, a la cual la realización de un account del presupuesto atienda
luz de determinado fin. Accountability corresponde a la a cualquiera de ellas. Se economizan recursos, evitando la
identificación de un curso de responsabilización de in- duplicación de esfuerzos, lo que ocurriría si cada demanda
dividuos, grupos o instituciones que fue extraído de un tuviese que ser atendida por un account separado.
determinado account. Esto significa decir que accoun- Se ha visto que un único uso de poderes delegados pue-
tability es el producto que permite convertir y mate- de ser objeto de diversos accounts. Se constató también,
rializar responsabilidades en responsabilización. que un mismo account puede servir para la producción de
Es posible extraer diversas accountabilities de un distintas accountabilities. Cabe evidenciar, todavía, que una
mismo account. Por ejemplo, se cuestionan los gastos misma accountability puede llegar a tener diversos usos.
 Estudio de la policía 49

USO A
ACCOUNTABILITY 1 USO B
USO C
ACCOUNT 1 ACCOUNTABILITY 2
ACCOUNTABILITY 3
USO DE PODERES DELEGADOS ACCOUNT 2
ACCOUNT 3

Figura 1. Flujos de Accounts, Accountabilities y sus Usos.

En sí misma, la accountability responde a dos cues- y no agota todo lo que se puede extraer de la accoun-
tiones conexas que atienden al ejercicio de cualquier tability. A esto se le suma otro problema derivado de la
mandato: permite a quien lo recibe mostrarse digno tolerancia con esa imprecisión: el de imponer un enten-
de la delegación recibida y a quien la otorga evaluar si dimiento restrictivo que abarca la comprensión, o que
esa delegación, o su ejercicio, sigue atendiendo a sus incluso descalifica, arreglos válidos de accountability que
propósitos. Por esta razón, la accountability puede ser- dan cuenta de las realidades locales. Si “rendir cuentas” y
vir como base de diversos tipos de juicio y, a su vez, a sólo “rendir cuentas” es accountability, entonces quien
una variedad de aplicaciones para quien recibe u otor- identifique cursos de responsabilización para otros fines,
ga un mandato. La accountability puede ser parte de el auto-perfeccionamiento o la adhesión a las normas
esfuerzos que buscan rumbos para el mejoramiento legales, por ejemplo, ¿no estaría produciendo accounta-
de prácticas, o para el control del desempeño de indi- bility? Sí estaría, porque lo que distingue y establece a la
viduos y grupos, o para la evaluación de costos frente a accountability es la responsabilización por lo que se hace
beneficios. Puede alimentar la formulación de políticas o se deja de hacer, sus resultados y consecuencias.
o directrices institucionalmente situadas, o de planifi- Considerando todo esto, la accountability puede
caciones, la evaluación de la definición de prioridades, tener muchos usos; sin embargo, no sirve para cual-
procedimientos y rutinas. Por ejemplo, la accountability quier propósito. Sólo alcanza para lo que fue realizado,
presupuestaria puede contextualizar y también justifi- las elecciones que se tomaron y las consecuencias de
car cambios en las prácticas contables, cambios en la esas elecciones en el cumplimiento de determinado
legislación, creación de nuevas instancias de control, mandato. Es por eso que no se puede tratar al proce-
asignación de más recursos y hasta la redefinición de so de account como sinónimo de los diversos usos que
los términos por los cuales se hace y ejecuta un presu- pueden ser dados a sus resultados (accountability). De
puesto. la misma manera, no se puede confundir accountabi-
Las innumerables aplicaciones que pueden usar a la lity con alguna forma de gestión. Accountability pue-
accountability explican, en gran medida, que se confun- de orientar la toma de decisiones. Puede subsidiar la
da su contenido con su instrumentalidad o, mejor dicho, elaboración de nuevas normas o sugerir el empleo de
con las posibilidades e impactos de su uso. Así, se llega a ciertos instrumentos de gestión en lugar de otros, por
enunciados como aquellos presentados al inicio del tex- ejemplo. Pero esto no quiere decir que se administre
to, cuyo error es el de tomar uno, entre los muchos usos por accountability. Al contrario, se hace account sobre
posibles, como definidor de lo que es accountability. Con cómo se administró. La accountability se reporta exclu-
eso se tiene un lapsus lingüístico coloquial que induce al sivamente al repertorio de respuestas a cuestiones e
error, que oculta, pervierte o restringe el entendimiento implicaciones surgidas de las opciones hechas en pro
integral de todos los usos, que es el de convertir respon- de los fines establecidos en la delegación o incumben-
sabilidades en responsabilización. Por eso, la accountabi- cia recibida. Por lo tanto, toda accountability tiene dos
lity permite “rendir cuentas”, pero “rendir cuentas” no es límites insuperables que circunscriben su realización: el
50 Estudio de la policía

que resulta de la naturaleza de cualquier account y el ahogo como evento, los bañistas de una playa durante
que corresponde a los contenidos por los cuales se es el día como contenido y las playas públicas como terri-
accountable. torio podrían expresar el ámbito del mandato de una
determinada organización de salvavidas.
2.5 ¿CUÁLES SON LOS LÍMITES DEL ACCOUNT Y DE LA
El alcance de un mandato distingue quién ejerce
ACCOUNTABILITY?
los poderes delegados. Esclarece sobre la exclusividad,
Un account sólo es account porque se refiere a lo concurrencia, superposición o unión de una misma
que ya pasó. Se refiere a las elecciones hechas en el pa- delegación o entre delegaciones distintas que inciden
sado. Todo account es ineludiblemente a posteriori. De sobre un mismo objeto. Por un lado, distribuye la eje-
ahí resulta la imposibilidad de hacer account en tiempo cución de un único mandato entre diversos agentes
real o anticipándose a una elección. No hay cómo hacer delegados. Por otro, marca las líneas divisorias entre
account de algo que aún no se hizo, de algo que aún no múltiples mandatos (y sus procuradores) que poseen,
se terminó de hacer; de un contrafacto, una conjetura o pueden poseer, ámbitos coincidentes. Por ejemplo, el
o una posibilidad no realizada; en fin, de un deseo. Así, auxilio a los bañistas en las playas públicas es, o puede
es impracticable hacer el account de un tratamiento ser, compartido por salvavidas, paramédicos, policías
médico que nunca existió. De la misma manera, es im- y hasta por los mismos ciudadanos; pero es el salvavi-
posible hacer un account de una clase de literatura que das quien tiene preferencia en el salvamento en el mar,
el profesor todavía no terminó de dar. Es también ab- así como entre los salvavidas habrá precedencia sobre
surdo hacer un account de la suposición de cuál puerta quién actuará en un caso determinado.
será derribada por un bombero, incluso si no hubiese Los contornos de un mandato determinan cómo
ocurrido un incendio. Por fin, es un sinsentido hacer el se pueden ejercer los poderes delegados. Indican exi-
account de la inferencia de que un policía habría sido gencias y predilecciones de quien otorga el mandato
racista en el caso de que la víctima fuera negra. Un ac- sobre alternativas deseables o tolerables de acción. Es-
count sólo es account porque relata algo que ya tuvo tablecen, por lo tanto, las fronteras contextuales de lo
inicio, medio y fin; algo donde se tomaron opciones que está autorizado a hacerse. Identifica lo que estaría
ante una situación y donde ya se conocen sus resulta- dentro o más allá de la intención de la procuración con-
dos y consecuencias. cedida. En otras palabras, los contornos de un mandato
Sólo se es y sólo se puede ser accountable por suscriben determinados “modos y medios” de actuar
lo que se hizo o dejó de hacer en pro de un fin que o hacer; tipos particulares de capacidad de acción; los
justifica la delegación recibida de una dada consti- requisitos expresados en determinadas legislaciones,
tuency. Esto significa decir que se es accountable sobre normas o procedimientos, asociados a una calificación
un determinado conjunto de cosas, que corresponden profesional dada o contenidos en los elementos de de-
a los terminada praxis. Por ejemplo, impedir que los bañistas
términos específicos que singularizan un determi- entren a un mar peligroso está dentro de la autoriza-
nado mandato, o sea, lo que se podría describir como ción dada a los salvavidas que sólo pueden usar proce-
siendo su ámbito, alcance y contornos. dimientos de alerta; de la misma manera, impedir que
El ámbito de un mandato establece el objeto so- un bañista rescatado vuelva al mar está más allá de esta
bre el cual inciden los poderes delegados. Esto puede autorización. En un rescate en el mar, la autorización
expresarse en requisitos o restricciones para y de la puede desaconsejar o excluir alternativas de rescate
acción; puede incluir un evento o clases de eventos; que victimicen al bañista en función de códigos o nor-
abarcar a distintos individuos y grupos en diversas cir- mas establecidas; inclusive puede, ante las resistencias
cunstancias; comprender determinados locales, luga- del bañista, recomendar o preferir alternativas más o
res o territorios. Por ejemplo, auxiliar como requisito, el menos impositivas que permitan el rescate.
 Estudio de la policía 51

Las libertades de elección de quien otorga un man- Se es, a priori, responsable, accountable, por todo
dato y de quien lo recibe imponen niveles de flexibilidad lo que se hace o se deja de hacer en el ejercicio de un
intrínsecos, esenciales al ejercicio concreto de poderes determinado mandato. En este sentido, la responsabili-
delegados. Esto otorga especificidad y singularidad al dad por la delegación recibida es en sí misma, siempre
ámbito, alcance y contornos del ejercicio de un mandato. plena. Siempre se tiene full responsibility, y siempre se
Es decir: una medida de arbitrio sobrepasa cualquier de- es integralmente responsable por el uso de los pode-
legación recibida desde su definición hasta las alternati- res delegados. Aunque se sea accountable por todo, no
vas reales de su cumplimiento. Hay, así, múltiples instan- se puede hacer account, o producir accountability, de
cias de discrecionalidad que se combinan e interactúan, todo. Hay límites insuperables para la ambición de un
respondiendo a las demandas de una constituency (cir- full accountability, de una plena responsabilización que
cunscripción). Resultan, a su vez, de visiones e intereses extenúe todas las elecciones realizadas por cada uno
en conflicto y negociaciones con aquellos que conceden de los actores involucrados, dando cuenta de todos los
y reciben un mandato. resultados y consecuencias en cada evento relacio-
En la práctica, esto se traduce en un proceso conti- nado al ejercicio de un mandato2.
nuado de afirmación o alteración de los términos de un Es imposible agotar o reconstituir todos los cursos de
mandato. Se reafirman o se modifican el ámbito, alcance acción, sus condiciones y efectos. Es imposible agotar o
y contornos de una procuración repartiéndola entre dis- reconstituir plenamente la realidad en toda su riqueza
tintos delegados o mandatos. Se perciben interseccio- y complejidad. Es imposible saber todo, dar cuenta de
nes, yuxtaposiciones o lagunas. Se modifican el ámbito, todo. Las elecciones, resultados y consecuencias en el
alcance y contornos, afinándolos, tanto a las expectativas uso de los poderes delegados que se vuelven objetos
de la constituency, como a la consideración de medios y de account para producir accountability constituyen un
capacitaciones disponibles o posibles para los agentes recorte de la realidad. Se reportan a un evento o con-
delegados (estado-de las-prácticas, o inclusive, estado- junto de eventos concretos, que fueron seleccionados
del-arte). Se ve aquí el destino supremo del account, que en función de cuestionamientos, prioridades o deman-
sería por sí mismo razón suficiente para ser accountable. das. Revelan una manera particular de ver, recortar,
Se revela el propósito primero, o la materialidad funda- aprender, reconstruir una realidad dada que se quiere
mental, de los diversos usos de la accountability: el per- conocer. Expresan instancias de discrecionalidad que
feccionamiento del mandato. van desde un cuestionamiento individual, pasando por
las rutinas de quien ejerce el mandato, hasta la aten-
2.6 ¿PORQUÉ FULL RESPONSIBILITY ES SELECTIVE
ción de demandas explícitas de la constituency (repre-
ACCOUNTABILITY?
sentados o circunscripción). Por causa de ello, la con-
Ser accountable, hacer account y producir u ofre- cretización del account para producir accountability y
cer accountability constituyen, en su conjunto e in- de la propia accountability es, por naturaleza, selectiva
tegridad, la contraparte de los poderes delegados pues siempre queda más acá de la pretensión de saber
de un mandato. Corresponden al atributo de ser res- todo de todo. Está siempre, de alguna manera, limitada
ponsabili- zado, al proceso de identificar responsabili- por las circunstancias, por la realidad. Incluso una ac-
dades y a la responsabilización por elecciones, resulta- countability que se anuncia como plena, está destinada
dos y conse- cuencias, en el ejercicio de un mandato a a ser selectiva. Si la ilusión de una full accountability es
la luz de su fin. potencial, latente, en cualquier mandato, como espejo

2 La responsibility es full, se es plenamente responsable, porque se responde, siempre, por los resultados de los actos u omisiones. No hay, ni
se pretende inmunidad de quien quiera que sea y mucho menos de la policía. Todo lo que resulta de un mandado es accountable en términos
de los diagnósticos, pronósticos y por extensión del desempeño de una determinada acción; por otro lado, el diagnóstico o pronóstico y la
justificación de una determinada inacción. Eso incluye hasta las consideraciones del account de actos que se presumen como resultantes del
mandato, pero cuya pertinencia a la atención de quien detiene el mandato puede ser cuestionada.
 52 Estudio de la policía

del atributo de ser accountable, es la selective accoun- la accountability en la enseñanza sea explícitamente
tability la que rige como realidad del ejercicio de cual- selectiva, destinada al acompañamiento de determina-
quier mandato. dos resultados: el plan de clases, el número de horas
Hay cuestiones en que la responsabilización desea- de clase dadas e, inclusive, la presentación de listas de
da pretende aproximarse lo máximo posible a una full asistencia y de las notas de alumnos. Pero la administra-
accountability. Esto conduce a una accountability ex- ción escolar puede demandar account de las elecciones
haustiva de las elecciones realizadas en un cierto even- de quien enseña frente a una duda o una denuncia de
to, de sus resultados y consecuencias. Por ejemplo, es ciertos resultados o consecuencias. Quien enseña es
común que se ambicione hacer un account exhausti- accountable por todo, pero sólo se produce accounta-
vo del dispendio de fondos públicos. En este caso, los bility, más allá de estos asuntos usuales, a partir de una
más diversos cursos de responsabilización, expresables demanda. Esa demanda puede estar condicionada a
en accountability, se vuelven relevantes para producir una rutina, una muestra entre diversos casos o a plazos
una respuesta que va desde los por qué y los cómo de regulares; puede responder a la ocurrencia de algún
un gasto individual, hasta el límite de aquellos gastos factor diferenciador que llamó la atención, pero tam-
que son explicables en un presupuesto. Nótese que bién puede corresponder exclusivamente a demandas
esta búsqueda de una respuesta exhaustiva, basada en ad hoc, nacidas del ejercicio de la discrecionalidad de
un account exhaustivo, para una plena accountability quien concede o de quien recibe el mandato.
sigue siendo selectiva, en este caso, limitada a lo que se La realidad de los mandatos es la perspectiva de
puede saber, a lo que se puede reconstruir, a lo que se plana responsabilidad (full responsibility) por medio
puede explicar. de una responsabilidad selectiva (selective accounta-
Hay situaciones en que la responsabilización desea- bility)3. La responsabilidad plena se realiza en la iden-
da es satisfecha por la producción de una accounta- tificación (account) y por la atribución (accountability)
bility que está deliberadamente mucho más acá de lo selectiva de responsabilización. Esta selectividad, na-
que sería el límite de lo posible. En este caso, la accou- cida de decisiones discrecionales motivadas por cues-
ntability afecta apenas a algunas, pero no a todas las tionamientos, prioridades o demandas, encadena una
elecciones, resultados o consecuencias contenidas en sucesión de traducciones de lo potencial que se puede
determinados eventos o clases de eventos. obtener de lo real, cuyo rumbo es el de la calificación
Cualquiera que sea el criterio de selección, el mismo progresiva de la responsabilidad concreta de quien
se orienta por la demanda de responsabilización: pue- ejerció los poderes delegados. Por medio de accounts,
de privilegiar determinadas elecciones (operar o no, en se convierte a priori a lo responsabilizable en cursos de
la medicina); o determinados resultados (fracaso de un responsabilidades identificadas. Por medio del accou-
transplante); o determinadas consecuencias (muerte nt, se va del potencial de aquello por lo que se es res-
del paciente). Cualquiera de estos criterios puede ser ponsable (accountable) a la identificación de responsa-
colocado, a priori, cuando se acepta un mandato; puede bilidades en el desarrollo de un evento dado. A través
ser puesto en vigor en un determinado momento, en de la accountability, se va de estas responsabilidades a
un determinado plazo; o puede nacer de la demanda la responsabilización de individuos, grupos o institucio-
de accountability a partir de un caso individual. Todas nes por determinadas elecciones, sus resultados y con-
estas posibilidades reflejan instancias de discreciona- secuencias en ese evento. Por lo tanto, se tiene un enca-
lidad, selectividad en la producción de cursos de res- denamiento de discrecionalidades, de selectividad, que
ponsabilización deseados. Por ejemplo, es común que
3 Es precisamente porque la accountability corresponde a la responsabilización por elecciones que no hay contradicción en afirmar que se va
de full responsibility a selective accountability. La realidad de ser plenamente responsable corresponde a una accountability selectiva, mejor
aún, la accountability selectiva de lo que es relevante para o por el mandato. Que la plena responsabilización sólo pudiera existir frente a una
accountability completa, total y continua se revela así como una fantasía pedante.
 Estudio de la policía 53

articula sobre lo que es accountable, qué accountability que falla cuando se lo necesita; pero sí se es accountable
se desea y qué account puede producirla. por la preparación para lidiar con la lluvia fuerte y por el
Aún existe otro aspecto fundamental a ser consi- mantenimiento del equipamiento, porque es “razonable”
derado para que se pueda comprender cómo se tiene anticipar en algún momento que va a llover fuerte y que
plena responsabilidad (full responsibility) por medio de los equipamientos fallan cuando no se los mantiene.
una repsonsabilidad selectiva (selective accountability).
2.7 SÍNTESIS
Se trata de la cuestión de las externalidades. En el mun-
do real hay más que intenciones y opciones. Hay casua- Un mandato corresponde a la búsqueda de un deter-
lidad, hay imponderables, hay acontecimientos que no minado fin por medio de la delegación de poderes, iden-
dependen de la voluntad humana y que alteran o pue- tificando quién lo otorga y quién lo recibe. La finalidad
den desviar el rumbo de las acciones, sus resultados y de un mandato determina los objetivos a ser alcanzados,
consecuencias. Por esta razón, no se es accountable por delimitando efectos y resultados deseados. La delega-
todo lo que pasa o por todos los resultados y conse- ción de poderes corresponde a la concesión de autoriza-
cuencias de una manera particular de decidir o actuar. ciones que circunscriben decisiones, medios y acciones
No cabe ser accountable por cuestiones externas, compatibles con la búsqueda de esos objetivos. Quien
por lo que se quiera que suceda en el ejercicio de un otorga un mandato responde por el contenido, contex-
mandato que no sea consecuencia de elecciones. No to y control de los poderes que delega. Quien recibe un
obstante, se es accountable por lo que se hizo o se dejó mandato responde por el contenido, contexto y control
de hacer ante cuestiones externas. Y aún se es accoun- del ejercicio de los poderes recibidos.
table por lo que se hizo o dejó de hacer ante la posibi- Cuando se recibe un mandato, se es accountable
lidad de que ocurran cuestiones externas “previsibles”. por él, responsable por todas las elecciones, resultados
Nótese que no hay ninguna contradicción entre la na- y consecuencias del ejercicio de los poderes delega-
turaleza a posteriori del account y su realización sobre dos ante quien se los otorgó. La materialidad del ser
las decisiones o acciones ante una posibilidad. Lo que accountable corresponde a la accountability, a la res-
está en juego es el account sobre lo que se hizo en el ponsabilización construida a partir de la identificación
pasado, ante la oportunidad de un determinado even- de responsabilidades, esto es, por la realización de un
to futuro. Se trata, entonces, de ser accountable por lo determinado account. La ccountability sirve principal-
que fue o no fue anticipado. mente al perfeccionamiento del mandato concedido,
Un criterio común para países de tradición del Com- permitiendo (re)afirmar o revisar sus objetivos y pode-
mon Law es el de limitar el alcance de “ser accountable res. Ser accountable, hacer accounts y producir accoun-
por la anticipación” a los “eventos previsibles de una per- tability corresponden, en su totalidad, a la contraparti-
sona razonable”. Algún criterio de este tipo es necesario da necesaria por recibir poderes. Inclusive se vio que la
para contener la obligación de ser previsor sobre todo, realidad de la full responsibility corresponde a una selec-
lo que es un sinsentido. Sirve para establecer sobre qué tive accountability, o mejor dicho, a una accountability
se puede ser accountable, preparándose frente a anti- de lo que es relevante en y para el ejercicio del man-
cipaciones “razonables”. Como en cualquier account, el dato. Por fin, se vio que es sólo ante la caracterización
account sobre la anticipación remite a la explicación so- de un mandato concreto, esto es, de su calificación en
bre cómo se resolvió (qué se hizo y qué se dejó de hacer) términos de ámbito, alcance y contornos, que se pue-
ante la posibilidad de la ocurrencia de un evento, con- den materializar cursos de responsabilización, accoun-
siderando las expectativas de la constituency y lo que tability, institucionalizando sus usos en el mundo real.
era posible hacer con los medios y las capacitaciones 3. ACCOUNTABILITY POLICIAL
disponibles. Por ejemplo, no se puede ser accountable,
En un sentido general, la accountability policial co-
responsable, de una lluvia fuerte o de un equipamiento
rresponde a una aplicación de la definición de accou-
 54 Estudio de la policía

ntability a los casos particulares de los mandatos po- gobierno, opresión de sus procuradores o manejo del
liciales. Se refiere tan solo al repertorio específico de aparato para propósitos particulares.
respuestas a cuestiones e implicaciones oriundas de La especificidad del mandato policial es la produc-
las acciones, sus resultados y consecuencias, hechos en ción autorizada de refuerzos en pro de la paz social o de
pro de las finalidades establecidas por estos mandatos. la sustentación de las reglas del juego social estableci-
Constituye, en sentido estricto, el producto del proceso das por la polity, sin cometer violaciones o violencias. Se
del account sobre lo que se hizo o se dejó de hacer por trata por lo tanto de producir alternativas de obedien-
aquellos que recibieron de la polity (comunidad política) cia que garanticen un determinado statu quo deseado
la autorización para el ejercicio de un mandato específi- en una polity, con su consentimiento y bajo el imperio
co, o mandato policial. La accountability policial refleja de sus leyes. De forma sucinta, es eso lo que define al
las instancias de discrecionalidad o dinámicas de selec- mandato policial: el ejercicio del poder coercitivo au-
tividad acerca de lo que cierta comunidad política quie- torizado por el respaldo de la fuerza de forma legí-
re saber sobre el ejercicio de cierto mandato policial, en tima y legal.
términos de su ámbito, alcances y contornos. Las diversas autorizaciones concedidas por una
polity para el ejercicio de un mandato policial tienen
3.1 EL MANDATO POLICIAL
como fuente al poder coercitivo. Estas autorizaciones
Hay dos elementos distintivos en el mandato policial. o poderes delegados pueden variar en contenido,
El primero de ellos es que la constituency que otorga el calidad y extensión en cada polity. Sin embargo, son
mandato policial es la polity comunidad política). Es de- derivaciones contextuales y funcionales que gravitan
cir: el mandato policial es concedido por una comunidad en torno a la instrumentalidad del poder coercitivo. El
política, constituida por la sociedad y su gobierno, que contenido instrumental que materializa el poder coer-
ejerce una dada gobernabilidad en un determinado te- citivo es el uso de la fuerza para la polity, en la polity, de
rritorio. Esto significa decir que el mandato policial es, la forma que la polity establezca. Esto impone una di-
por naturaleza, una procuración pública y, por razones gresión ineludible que busca esclarecer este elemento
históricas, una tarea estatal. Pública, una vez que se re- central: el uso de la fuerza.
porta a la concesión de la colectividad. Estatal, ya que su No hay cómo comprender el uso de la fuerza como un
administración le cabe al gobierno. fenómeno autónomo que existe en sí mismo, algo exte-
El segundo es que el mandato policial incide sobre rior a las relaciones sociales y, por eso, capaz de interrum-
la propia polity que lo otorga. Es decir: el mandato po- pirlas o sustituirlas. El uso de la fuerza es un instrumento
licial corresponde al ejercicio de los poderes delegados al servicio de las formas de ejercicio del poder, con todo
sobre la propia comunidad política que se los delegó. lo que éste tiene de pasiones, voluntades e intereses. La
En otras palabras, el mandato policial es la autorización alternativa del uso de la fuerza expresa un modo parti-
dada por una polity para que ella misma sea objeto de cular de interacción social, tan previsible como cualquier
la acción de algunos de sus integrantes. otro4. En este sentido, el uso de la fuerza refleja las expec-
La naturaleza política, pública, doméstica y comunal tativas sociales presentes en una comunidad política, en
del mandato policial permite caracterizar su finalidad relación a su posibilidad, manifestación y consecuencia.
por excelencia: sustenta el orden social, pactado en Esto circunscribe la experimentación anticipada del uso
y por la polity, de manera tal de impedir que el ejerci- de la fuerza a un hecho posible, o bien su vivencia a un
cio de los poderes que la polity concede se emancipe, acto manifiesto. Revela, inclusive, la integridad de las ex-
volviéndose contra ella bajo la forma de la tiranía del presiones empíricas del uso (potencial y concreto) de la

4 En el contexto de las relaciones humanas el uso de la fuerza expresa una manera particular y distintiva de producir coerción. Sus fines son
iguales a los de cualquier alternativa coercitiva: someter voluntades, alterando actitudes e influyendo en comportamientos de individuos y
grupos. Lo que lo distingue de todas las otras formas coercitivas son sus medios, los medios de la fuerza.
 Estudio de la policía 55

fuerza. Permite comprender sus efectos, sobre todo don- Las organizaciones estatales de fuerza, capaces de
de su manifestación en acto no tuvo lugar, esto es, don- atender a los requisitos de las polities para el ejercicio
de la apreciación de su potencialidad fue suficiente para del mandato policial, se diferenciaron de las fuerzas
doblegar voluntades. Ese efecto no es menos uso de la armadas en los últimos dos siglos5. El resultado de
fuerza por el hecho de que haya prescindido de la reali- este proceso
zación en acto. Al contrario, se revela plenamente como llevó a la creación de diversas organizaciones co-
uso de la fuerza al instrumentalizar coerción. nocidas hoy en día como policías. Rigurosamente, sólo
A partir de lo expuesto, queda más claro el univer- es policía quien recibe de la polity el mandato policial
so de los resultados plausibles de la instrumentación como fue presentado arriba, quien está autorizado a y
del mandato policial en términos del uso autorizado responde por todos los elementos de este mandato.
de la coerción con respaldo de la fuerza. El potencial La policía es un instrumento de poder para fines es-
de fuerza comprende los efectos disuasivos y, en algu- pecíficos y transparentes, autorizada a intervenir para
na medida, preventivos ante la perspectiva o, incluso, producir obediencia en la polity, por medio del uso de
ante las posibilidades del ejercicio del mandato poli- la fuerza siempre que sea necesario, en las ocasiones
cial. Lo concreto de fuerza comprende los efectos re- y formas establecidas por la polity6. Por esta razón,
presivos y, en alguna medida, disuasivos del ejercicio la policía se interpone, y se espera que se interpon-
del mandato policial. ga, entre las voluntades en oposición o intereses en
La forma que una polity dada establece para el ejer- conflicto, en fin, en cualquier situación que amenace
cicio autorizado del uso de la fuerza configura el abani- la continuidad de los términos presentes que expre-
co de alternativas tácticas admisibles en la ejecución san los pactos sociales. Es porque la policía existe para
del mandato policial. Es, precisamente, la autorización preservar, sustentar, garantizar que se la puede ca-
de una comunidad política o el consentimiento social, racterizar como defensiva, independientemente de la
traducido en adherencia colectiva, pactos políticos elección de formas de acción anticipadas, preventivas
y dispositivos legales, lo que da contenido al uso de o restauradoras.
la fuerza en el ejercicio de un mandato policial. Esto Una realidad fundamental emerge de este entendi-
es mucho más evidente y distintivo cuanto más cerca miento de la policía como siendo quien recibe el man-
se esté de la acción manifiesta, donde se presenta la dato policial de una polity: la cualidad de la definición
oportunidad concreta de la fuerza. Una polity puede y del ejercicio de este mandato, esto es, el modo cómo
exigir, modificar, moderar o prohibir alternativas al éste es establecido y ejecutado. Se trata de apreciar
uso de la fuerza, evidenciando las representaciones, en qué medida las actividades de la policía se acercan
expectativas y contextos sociales específicos en rela- o alejan de la integridad del mandato policial de una
ción con el mandato policial. Se ve, así, cómo el uso polity, y cómo ese mandato es establecido y expresa-
de fuerza que una polity admite, o puede admitir, en el do. En otras palabras, cuánto el ejercicio del mandato
ejercicio del mandato policial, depende de lo que ella manifiesta la adhesión y adherencia de una policía a las
espera y consiente a sus procuradores. formas establecidas por la polity para la ocasión y uso

5 Klockars (1985) concluye que, aunque se puedan encontrar diversos antecedentes y experimentos previos orientados hacia la “policía”, fue
la experiencia de la Nueva Policía de Londres en 1832 que se estableció como el marco de la fundación de las modernas burocracias policiales
estatales, tanto en términos de su repercusión y emulación, como en los resultados de reconstrucción de las trayectorias históricas que produ-
jeron a la “policía”. Sin embargo, lo que se extrae del texto significa que quien fuera que reciba el mandato policial, sin importar si se ejerce de
manera permanente, interina o puntual, es, de hecho, policía, independientemente de su destino formal o de su identidad institucional, como
es el caso, por ejemplo, del uso de contingentes de voluntarios civiles o de efectivos militares como policía. Así, el proceso de especialización
de las organizaciones estatales de fuerza exclusivamente orientadas hacia el mandato policial no se confunde con ningún tipo de monopolio,
sino que expresa una realidad histórica presente en términos de la división social del trabajo y de determinadas soluciones para el problema
de la gobernabilidad.
6 Esto corresponde a desarrollos cuyo origen está en Bittner (1974; 1990b), y que tuvieron tratamiento inicial en Proença Jr & Muniz (2006b).
 56 Estudio de la policía

de los poderes delegados. Son estas consideraciones producida o a ser producida. Eso tiene lugar tanto en
estructurales que evidencian más inmediatamente el términos de lo que está establecido antes de la acción
ciclo de responsabilización que conecta a quien delega policial, como de la forma por la cual se percibe y se
con quien recibe el mandato policial en la búsqueda de aprecia, en este sentido, todo lo que se pueda cuestio-
su finalidad, orientando los términos en que cada uno nar por accountability, después de la acción policial. Es
de ellos responde por el control, contenido y contexto en esta dinámica que la selective accountability se hace
de la concesión o del ejercicio del poder coercitivo. Se y sirve a full responsibility.
revela así cómo la responsabilzación, cómo la accounta- Son esas discrecionalidades que contextualizan y
bility, recorre todo el mandato policial. conforman la discrecionalidad en el ejercicio del man-
dato policial. El poder de decidir sobre la acción policial
3.2 DISCRECIONALIDADES
más adecuada a un cierto tipo de evento o, incluso, de
Hay diversas instancias de discrecionalidad que se decidir actuar o no actuar en una determinada situa-
manifiestan en el mandato policial. La primera de ellas ción frente a un evento o a su anticipación, revela que
y la más importante es la discrecionalidad expresada la toma de decisión discrecional es la praxis esencial de
en las decisiones de la polity7 que remiten a múltiples la policía en el ejercicio del mandato policial.
actores, contextos y temporalidades que conforman el Por su propia naturaleza y contexto, la acción poli-
mandato policial y sus términos concretos. Sociedad y cial sólo puede ser producida a través de un abordaje
gobierno que configuran la gobernabilidad de una poli- autónomo. La producción de la solución policial, con-
ty se diferencian internamente. La sociedad está consti- formada por las discrecionalidades de la polity, permea-
tuida por los más diversos grupos sociales que compar- da por las circunstancias del momento y expuesta a las
ten y divergen sobre creencias, valores y normas. Por contingencias de la vida social, posee una temporali-
su parte, el gobierno contiene y expresa disputas entre dad particular. La acción policial responde a demandas
grupos de interés. Uno y otro pueden o no converger improrrogables, a actos o hechos que están en curso y
en relación con lo que sea, o deba ser, o lo que se espe- que tienen que ser enfrentados, encaminados, “ahora”.
ra que sea el mandato policial. Lo que esté establecido Por eso, la acción policial se da en un tiempo presente
como el mandato policial está abierto a esta dinámica que se expande por la duración, por las necesidades de
de construcción de legitimaciones, composiciones y resolución, de la acción. Ella tiene lugar en una sucesión
rupturas que caracterizan la gobernabilidad. Aquí se de eventos, conectados o desconectados, continuos o
revela la multiplicidad de instancias discrecionales en discontinuos, envolviendo dinámicas multi-interacti-
la confluencia de las autorizaciones, cuestionamientos vas entre diversos actores. La intensidad, densidad y
y direcciones armoniosas, o no, emanadas de la polity consecuencia de estas dinámicas imponen el carácter
sobre la definición y el ejercicio del mandato policial. intempestivo e inmediato del actuar policial y explica
La segunda de ellas corresponde a las decisiones y el carácter limitado, provisorio de sus soluciones. Ello
elecciones que seleccionan cuál tipo de accountabi- hace imposible predeterminar la acción policial en cada
lity la polity (la comunidad política), en su diversidad, situación, exigiendo el uso discrecional de los poderes
desea, prioriza, descarta y cómo la utiliza. En térmi- del mandato. Al final, los elementos singulares pre-
nos concretos, esta instancia de discrecionalidad sentes en una situación particular pueden constituir
comprende la toma de decisiones del gobierno, de el relevo más importante en la solución policial. Y es
la sociedad y de la propia policía sobre por qué, qué, imposible conocerlos hasta que se revelan de manera
cuándo, cómo y para qué producir accountability; e, concreta e inmediata, en una situación.
inclusive, sobre cómo utilizar cualquier accountability

7 Es oportuno recordar que la discrecionalidad fue “descubierta” por los estudios de policía, revelando el error interpretativo por el cual la ley
habría inventado, y sería la llave, del mandato policial. Ver para la trayectoria de este entendimiento Skolnick (1966), Goldstein, (1977), Bittner
(1970), Bayley (1982), Klockars (1985).
 Estudio de la policía 57

La discrecionalidad de la policía se revela, entonces, legalidad de la acción policial no resulta de un aborda-

mucho más amplia. Va más allá de las alternativas coer- je mecánico y auto-referido de la ley y cómo su legiti-
citivas, modos de uso de la fuerza y atraviesa integral- midad no se constituye por la reproducción ciega de
mente a la acción policial. Se reporta no sólo a las opor- las exigencias de la polity, a pesar de estar expresadas
tunidades y propiedades del uso de la fuerza, sino que en requerimientos o manuales9. Resultan de interpre-
también alcanza a toda y a cualquier actividad policial. taciones, de un proceso de ajustes y adecuaciones en
Con el beneficio de estas consideraciones, se percibe términos concretos del mandato policial, conducido
cómo el ejercicio del mandato policial es una materia- en el acto por el agente policial durante su acción.
lidad de la gobernabilidad, correspondiendo a la toma
3.3 LOS TÉRMINOS DEL MANDATO POLICIAL
de decisiones políticas en la esquina (streetcorner po-
Las instancias y dinámicas de discrecionalidad per-
litics)8. Sin embargo, el poder discrecional gana com-
miten comprender cómo el mandato policial, poten-
plejidad y latitud cuando más agentes policiales están
cialmente amplio y tan permisivo, se reduce a términos
involucrados en las tareas de la policía, las cuales están,
concretos más limitados y restrictos. Es por eso que
por su visibilidad, más expuestas a la apreciación y al
sólo es útil avanzar rumbo a la instrumentalización de
control social, esto es, más expuestas a las demandas
la accountability a la luz de la calificación del ámbito,
por accountability.
alcance y contornos del mandato policial. Estos últimos
Se puede decir que la discrecionalidad policial es un
traducen los distintos límites y cuidados que tornan
eco de las discrecionalidades de la polity (la comunidad
real a un determinado mandato policial en una comu-
política) y ello de tal manera que el contenido de lo que
nidad política determinada.
venga a ser la acción policial no es reductible a un guión
pre-determinado, ni tampoco a la rigidez de principios 3.3.1. Ámbito
normativos. Al contrario, el contenido de la acción poli- El ámbito se reporta al objeto sobre el cual inciden
cial está determinado por el contexto de cada situación los poderes delegados del mandato policial. El ámbi-
particular, considerando las directivas emanadas de la to del mandato policial es la propia polity (comuni-
polity en relación con la oportunidad y la propiedad de dad política), decantada por los más diversos recortes
un determinado curso de acción. La decisión sobre una empíricos. Un recorte frecuente es el que divide al
u otra pertenece ineludiblemente al policía individual, ámbito del mandato policial en términos geográfi-
que depende de su poder discrecional para poder rea- cos. Así el ámbito puede abarcar todo el territorio de
lizar su trabajo. una comunidad política, o repartirlo. En estos recor-
Por causa de ello, una acción policial está sujeta a la tes se pueden aprovechar las divisiones geográficas
apreciación política, social, legal o administrativa sólo pre-existentes, como barrios, zonas, ciudades, áreas
a posteriori, a través de la accountability. Es ante este metropolitanas, provincias, estados o grandes regio-
entendimiento que se puede comprender cómo la ini- nes de un país. Puede inclusive restringirse a luga-
ciativa de la acción policial resulta de una evaluación res específicos más o menos restringidos, continuos
ad hoc del agente policial. Esta evaluación también o discontinuos, como vías o parques públicos; un
está sujeta a directrices amplias en cuanto a su opor- puerto o un centro comercial; los cuarteles militares,
tunidad e iniciativa, bien como a su prioridad y conte- los presidios, las oficinas de correos o bancarias; los
nido, emanadas de la organización policial o aprendi- alrededores de las escuelas, o el flujo y los márgenes
das en un determinado contexto. Se ve aquí cómo la de un río.

8 En la fórmula extraordinariamente feliz de Muir (1977). 9 Con esto, se revela la dimensión del equívoco de querer “legislar la acción policial”,
de la ambición de controlarla anticipadamente en la ley, lo que, paradójicamente, sabotearía la propia legalidad de la acción de policía. Pues tal
legislación no podría ser cumplida sin producir inmediatamente su descalificación, por lo tanto sería una ley escrita para ser desobedecida. Ahí
toda la acción policial concreta sería ilegal. Es esa la discusión que informa la pregunta sobre el “profesionalismo policial” en Bayley & Bittner
(1989) y que se deriva de una discusión anterior de lo que se conoció como un “nuevo profesionalismo” en Klockars (1985).
58 Estudio de la policía

Otro recorte común es el que divide el ámbito del ción o unión de un mismo mandato o de mandatos dis-
mandato policial en términos de eventos. El ámbito del tintos que tienen ámbitos superpuestos o coincidentes
mandato policial puede abarcar conjuntos de eventos dentro de una misma policía o entre distintas policías.
bajo amplias rúbricas como “Seguridad Pública”, “Orden El alcance permite distribuir la ejecución del manda-
Público”, “Law Enforcement”, “Securité Interieur”. Puede to policial entre los diversos policías de una misma poli-
restringirse a ciertos eventos o clases de eventos, re- cía. Para lidiar con homicidios, hay policías en donde la
flejando autorizaciones específicas para actuar ante investigación pertenece exclusivamente a un departa-
uno u otro tipo de crimen, uno u otro tipo de violen- mento especializado de homicidios; hay otras en que la
cia, uno u otro tipo de situación o perturbación. Así, se investigación del homicidio de ciertos tipos de víctima
puede tener ámbitos que circunscriben un determina- pertenece a un departamento orientado hacia perso-
do mandato policial al homicidio o al tráfico de drogas; nas más expuestas a riesgos; inclusive hay policías en
al terrorismo o a las violencias domésticas, de género que esta investigación queda a cargo del equipo de po-
o intrafamiliares; a los partidos de fútbol o manifesta- licías que llegó primero a la escena del crimen.
ciones políticas; a la escolta de las autoridades o a las Hay policías en que la investigación de un homicidio
ocasiones electorales; al ciber-crimen o a la falsificación por parte de un departamento especializado obedece
de documentos. a la precedencia del más antiguo, que es quien escoge
Otro recorte es el que divide el ámbito del mandato sus casos; hay otras en que el primer policía en lidiar
policial por la atención especial a determinados grupos con el caso es quien conducirá la investigación hasta el
de personas. El ámbito del mandato policial puede es- final; hay otras en donde se hace una evaluación sobre
tar delimitado en segmentos de población como los cuál sería el mejor policía para lidiar con un caso espe-
contribuyentes o una comunidad indígena; los parla- cífico; inclusive hay otras en que varios policías entran
mentarios, los militares o los policías. y salen de un mismo caso que continúa siendo coordi-
Los diversos ámbitos de los mandatos policiales nado por quien haya comenzado la investigación. Para
establecidos por y en una polity se sobreponen, com- lidiar con situaciones de alto riesgo, hay policías que re-
binan, interpretan, produciendo una variedad de arre- únen a los policías convencionales en unidades tácticas
glos policiales que coexisten de manera más o menos provisorias, que se disuelven después de su acción; hay
atractiva o cooperativa. Así, en una misma polity, la in- otras que disponen de unidades de operaciones espe-
vestigación de homicidios puede pertenecer, simultá- ciales permanentes; hay otras inclusive que mantienen
neamente, al ámbito de distintos mandatos policiales capacidades tácticas, médicas, de negociación y apoyo
con recortes territoriales local y provincial. Inclusive, psicológico en unidades especializadas para la aten-
cualifican las diferencias de ámbito de los variados ción general de emergencias.
mandatos policiales en una misma polity o entre distin- El alcance del mandato policial posibilita, también,
tas polities. Así, en una polity dada, la circulación de de- marcar las líneas divisorias entre distintas policías,
terminadas mercancías como armas, alcohol y tabaco que poseen, o pueden poseer, ámbitos coincidentes.
corresponden al ámbito de un determinado mandato Orienta, a su vez, arreglos entre organizaciones policia-
policial específico, mientras que en otras el flujo de esas les, que permiten determinar qué policía debe actuar
mercancías no sería objeto de un ámbito distintivo. cuando hay conflictos de competencia entre ellas.
La administración del tránsito urbano superpone las
3.3.2. Alcance competencias de una Policía Municipal con las de la Po-
El alcance distingue competencia y precedencia de licía estadal. Ante un accidente de tránsito con muerte,
quien ejerce los poderes delegados en una polity (co- puede haber conflicto sobre quién es competente para
munidad política) dada. El alcance del mandato policial cuidar de esa situación. Si está previamente estableci-
esclarece sobre la exclusividad, concurrencia, superposi- do que el ámbito de la Policía Municipal no cubre ac-
 Estudio de la policía 59

cidentes fatales, entonces, no hay necesidad de discu- tos de actuación. Son precisamente los contornos del
tir el alcance. Cada Policía cuida su parte: la Municipal mandato policial los que buscan atender las exigencias
hace esto y aquello, la Estadal aquello otro. Pero si tanto y predilecciones de la polity, identificando lo que esta-
una como la otra pueden lidiar con el problema, se hace ría dentro o más allá de la intención de la procuración
una adecuación y esa sí es una cuestión de alcances. concedida. Por esta razón, los contornos del mandato
Hay arreglos entre las policías en que la primera que se policial califican al contenido, los “modos y medios” del
hace presente en el lugar es quien asume; hay arreglos actuar y del quehacer policial de cada policía y de sus
en que las policías se alternan, ahora una, luego la otra, subdivisiones.
en la conducción de un problema; hay arreglos en los Expresan el universo de valores culturales y expec-
que se establece que la precedencia entre las policías tativas sociales de una polity sobre el mandato policial,
resulta de determinados factores presentes en las cir- estableciendo diversas instancias de instrumentaliza-
cunstancias del accidente, que lo hacen atribución de ción que buscan acercar el ejercicio del mandato a es-
una o de la otra. tos valores y expectativas. Los contornos del mandato
La circulación de mercancías a través de fronteras policial retratan de manera sensible las interacciones
superpone las competencias de una Policía Municipal entre la sociedad y su gobierno, buscando dar cuenta
con las de una Policía Estadal y aún con las de una Po- de la pluralidad de convicciones, intereses y opiniones.
licía Federal. Ante el secuestro de una mercancía con- Reflejan, por lo tanto, un proceso continuo de aproxi-
trabandeada en la feria por la policía municipal, puede maciones, un ir y venir, que se presenta en la forma de
haber divergencias sobre qué policía debe dar conti- prioridades políticas, expedientes legales y normativos,
nuidad al caso. La discusión de alcance puede permitir directrices organizacionales o administrativas, doctri-
un acomodo que oriente a las competencias policiales nas o métodos de acción, demandas locales, comuna-
en conflicto, en función del origen doméstico o extran- les, minoritarias, clamores, vivencias y proposiciones
jero de la mercancía, del tipo de valor de la mercancía nacidas de las experiencias y experimentos ante las cir-
secuestrada e, inclusive, de la sospecha o no del envol- cunstancias de la vida real.
vimiento de organizaciones criminales. En la apreciación de los contornos se revela la cen-
La administración penitenciaria puede conducir a tralidad, la omnipresencia y la constante interferencia
la superposición de competencias de una policía pe- de las instancias de la discrecionalidad en, y como, la
nitenciaria y de una policía estadal ante una rebelión praxis del mandato policial. Las elecciones y tomas de
de presos con rehenes. La discusión del alcance puede decisión que traducen las representaciones y percep-
permitir un acomodo de las competencias en conflicto ciones de la sociedad, su gobierno y su policía son lo
en función de la extensión, duración, gravedad o re- que configuran el contenido vigente de los contornos
percusión de la rebelión, reubicando la precedencia de de una determinada organización policial en un deter-
una policía hacia la otra. minado contexto, en un determinado momento del
tiempo. Es en los contornos que se expresan los cam-
3.3.3. Contornos
bios más frecuentes y sustantivos en el ejercicio del
Los contornos determinan cómo se pueden o se de- mandato policial. Los contornos constituyen la expre-
ben ejercer los poderes delegados en una dada polity sión más dinámica, más vigorosa, del proceso de trans-
(comunidad política). Los contornos de cada mandato formación histórica de las policías, una vez que buscan
policial indican exigencias y predilecciones de la polity, hacer dialogar lo general con lo particular, lo formal con
estableciendo alternativas deseables o tolerables para lo informal, lo estructural con lo coyuntural, lo que tie-
la acción policial. Establecen, por lo tanto, los límites nen la ambición de ser permanente con lo contingente.
contextuales acerca de lo que un policía está autoriza- Este carácter procesal y dinámico de los contornos
do a hacer ante la delimitación de sus alcances y ámbi- es una característica distintiva del mandato policial.
60 Estudio de la policía

En cada momento, lo que vengan a ser los contornos recolección de evidencias entre los departamentos de
corresponde a una síntesis que busca traducir las múl- ciencia forense, investigación y patrullaje, de manera
tiples instancias discrecionales expresadas en la conce- tal que se pueda disponer de los más especializados
sión del mandato policial por la polity en la ejecución para los casos más difíciles o más sensibles, o incluso,
de los términos de este mandato por una policía, y en para mejorar la capacidad de respuesta rápida.
la producción y usos de la accountability policial para el Los contornos admiten diferenciación en los “modos
perfeccionamiento del mandato y de sus términos. Lo y medios” de actuar o quehacer policiales, que aproxi-
que se espera que la policía sea o deba ser, haga o deba man a lo que se desea de una determinada policía en
hacer, a la luz de la finalidad de su mandato compren- una dada polity, beneficiándose de distintas instancias
de expectativas y contenidos de contornos, los cuales de instrumentalización.
invaden y (re) configuran a los demás términos del La preservación, sustentación y garantía de los De-
mandato, ámbito y alcances, orientando, empañando o rechos Humanos adquiere materialidades distintivas
cuestionando alternativas de acción policial. en el ejercicio de diferentes mandatos policiales. Hay
La apreciación de los contornos de los mandatos policías en las que los procedimientos de abordaje
policiales permite comparar los arreglos policiales de policial corresponden al esfuerzo deliberado de evitar
una polity o de distintas polities. El uso de esposas re- cuestionamientos en relación a posibles contenidos
vela cómo puede haber diferencias sustanciales en el discriminatorios o excluyentes en sus prácticas. Para
propósito y en la prioridad del uso de un único instru- ello, mejoran sus técnicas a fin de ser capaces de afir-
mento en función de distintos contornos. Hay policías mar, en su acción, el respeto a las diferencias de raza,
que están orientados a usar esposas ante cualquier re- credo, género, edad, orientación sexual, condición so-
sistencia, aunque sea verbal, con el propósito de pre- cio- económica, nacionalidad o naturalización.
servar la integridad física de los involucrados y evitar El acceso a bebidas alcohólicas es objeto de diferen-
cualquier uso adicional de la fuerza por parte del po- tes encuadramientos sociales y legales. Donde rige la
licía; hay policías en que las esposas son usadas prin- ley seca, la policía debe impedir cualquier consumo de
cipalmente para aislar a los involucrados de una diná- tales bebidas en cualquier lugar por cualquiera perso-
mica conflictiva; hay policías en que las esposas sólo se na; donde la ley seca es un dispositivo limitado en el
usan para consubstanciar el acto de prisión y conducir tiempo, en el espacio, o es un requisito de determinada
a los presos. Inclusive hay policías cuyas polities toleran edad legal, esos son los contornos de la acción policial.
que las esposas sean utilizadas para exponer a los pre- La discusión sobre la letalidad de los armamentos
sos a la humillación pública de ser vistos esposados. policiales ha llevado a diversos experimentos sobre los
Los contornos actualizan los ámbitos y alcances de contornos adecuados para el uso de armas “no letales”.
los diversos mandatos policiales concretos de una po- El caso del Táser es ilustrativo de la manera por la cual
lity dada. Eso hace que se pueda apreciar a los posibles los contornos pueden variar ante experiencias y expe-
conflictos entre policías con ámbitos coincidentes o rimentos. El Táser atiende la demanda por un arma que
dentro de una misma policía con alcances superpues- produjera la incapacitación no letal y se pensaba adop-
tos. Puede ser pertinente para una polity mantener po- tarla como la principal arma policial. Pero se constató
licías autorizadas a actuar en el mismo territorio para que el Táser, a pesar de no ser letal para la mayoría de
impedir monopolios policiales que vulneren la gober- las personas, podía ser letal y mucho más letal que un
nabilidad. Puede ser pertinente para una policía que la arma de fuego cuando se utiliza contra personas de pe-
investigación de desvíos de conducta de sus integran- queña masa corporal, cardíacas o con propensión fatal
tes sea hecha de forma redundante por más de un de- a descargas eléctricas. Eso posibilitó una reevaluación
partamento para impedir corporativismos. Puede ser sobre la pertinencia y efectividad del Táser como arma
pertinente para una policía hacer concurrir alcances de policial de uso general.
 Estudio de la policía 61

Hay gran variedad en los contornos del contrato de 3.4 UNA DIMENSIÓN INSTRUMENTAL DE
trabajo que vincula, o inviste, al profesional de policía. ACCOUNTABILITY POLICIAL
Hay polities que prohíben que el agente policial pueda La accountability policial expresa las instancias de
tener otro empleo; o que pueda tener otra actividad discrecionalidad de una determinada polity, sobre lo que
profesional en la vigilancia o seguridad privadas. Hay se desea saber del ejercicio de un mandato policial, por
polities donde esta prohibición no existe, o en que, al una determinada policía, apreciando las elecciones, re-
contrario, la propia organización policial está autoriza- sultados y consecuencias de su acción en un determina-
da a administrar y se espera que administre la contrata- do momento. Así, no es posible imaginar que un modelo
ción de policías para la vigilancia y seguridad privadas, universal de accountability policial pueda atender a to-
usando, o no, sus uniformes e insignias. das las polities en todos los mandatos de forma uniforme,
Finalmente, existe una amplia variedad de prácticas homogénea y satisfactoria. Es un error pensar a la accou-
sobre lo que serían los requisitos, el tiempo, el conte- ntability policial como una aplicación mecánica y ciega
nido y las formas de evaluación del aprendizaje que de una fórmula que habría funcionado bien en algún
transforma a un ciudadano en un policía. Hay policías lugar, en algún momento. La accountability policial no
donde el proceso formativo es exclusivamente en for- existe en sí misma, emancipada del contexto que decide
ma de adiestramiento dentro del trabajo; hay otras en sobre su producción y sus usos. Una cierta accountability
que corresponde a un entrenamiento de mayor o me- policial está asociada a una cierta policía, al ejercicio de
nor duración; hay otras en que es el curso de formación un cierto mandato policial, a una cierta polity que define
o especialización posterior al secundario; y hay otras en los términos de su ámbito, alcance y contornos.
que para ser policía es preciso haber pasado por una Lo que se puede tener en común en la accountabili-
formación universitaria, general o, incluso, específica. ty policial de diversas policías, o de diversas polities, es
La contrapartida de la delegación a los policías de su proceso, el modo de su producción. Toda accounta-
poderes superiores a los de una persona común, en es- bility es selectiva y resulta de la búsqueda de respuesta
pecial del recurso de la coerción por el uso de la fuerza, a un cuestionamiento a partir de un determinado ac-
es una apreciación cotidiana de los actores sociales que count, circunscrita por los términos concretos del man-
componen la polity y su gobierno, ante cada actuación dato policial. Se puede aprender con la experiencia del
policial. Estos actores reiteran, o no, su confianza en la éxito o fracaso de otros que tuvieron que producir
policía. Como resultado de esta apreciación se confiere, accountability policial. Hay algo que extraer de la
o no, legitimidad, se da, o no, credibilidad a las policías, forma por la cual se dieron cuenta de problemas, o re-
afirmando o modificando los contornos vigentes de un quisitos, o limitaciones semejantes a las que se desea
mandato policial. En este sentido, “cada sociedad tiene tratar. En términos más amplios, nada es más útil para
la policía que merece”, o la policía que se hace merecer, educar al espíritu y a la mente de quien considere las
como se dice en los círculos policiales. A pesar de ser cuestiones policiales, en este caso, de la accountability
tomada como un lugar común, esta frase corresponde policial, que el estudio de los diversos casos y trayectos
a un entendimiento profundo de lo que es, de lo que con el beneficio de la reflexión y de la teoría. Uno de
deba ser, la policía. La “mejor” policía es la que vivifica estos aprendizajes es el valor de las rutinas y mecanis-
cotidianamente los contornos de su mandato, para co- mos que le dan institucionalidad, sistematicidad, a la
rresponder, para acercarse, a lo que la polity desea que realización del account y a la producción de accounta-
se haga en cada situación, en cada acción. No puede ser bility. Esto responde a la naturaleza de los cuestiona-
distinto. El objeto de la policía es la propia polity, que mientos y respuestas articulados por la accountability
ejercita su discrecionalidad de otorgante del mandato policial, pero no responde directamente a sus conteni-
para demandar las formas, modos y medios que desea dos particulares, que siguen siendo singulares de una
en la acción de su policía. realidad específica.
62 Estudio de la policía

Mucho de la accountability policial trata sobre aque- nizaciones no gubernamentales e inclusive líneas de
llo que las organizaciones policiales tienen en común investigación en las Universidades. Todo eso aumenta
con otras agencias públicas, como los correos, o con las demandas a la policía.
otras organizaciones de servicios, como las escuelas, o Como cualquier otra organización, la policía se re-
con la rutina diurna de trabajo, como hospitales, o, in- siente de cualquier demanda directa o indirecta que
cluso, simplemente, con organizaciones que emplean no sea la reproducción de sus hábitos o actividades
efectivos de tamaño comparable: desde la pequeña regulares. Tiende a percibir cada una de ellas como
tienda comparada con un departamento policial muni- desvíos de función que van a sustraer personal, recur-
cipal de una decena de personas, hasta grandes empre- sos y tiempo (y en términos estrictos, hasta es correc-
sas comparadas con departamentos o fuerzas policiales to) de sus actividades. Inclusive, tiende a verlas como
metropolitanas de decenas de millones de personas. Se desperdicio o dispersión sin otro mérito más allá del de
demanda, básicamente, accountability sobre la admi- instalar presiones externas. Claro que es siempre más
nistración: el uso de los recursos del presupuesto, las fuerte, retóricamente, afirmar que esa sustracción com-
políticas de recursos humanos, la regularidad y calidad prometerá las actividades-fin más valoradas o sensibles
de la atención a “clientes”, los procesos de definición de desde el punto de vista de quien hace la demanda: la
normas, control de calidad, adquisición de bienes de prevención y reducción de la criminalidad violenta, por
capital y consumo, administración de procesos de todo ejemplo.
tipo. Hay elementos específicamente policiales en cada Sin embargo, esa es una percepción miope. Es a par-
uno de estos elementos, porque cada uno de ellos se tir de los acervos y experiencias de estas actividades
reviste de contenidos distintivos en función de los tér- que se puede avanzar en la construcción de accounta-
minos concretos del mandato de una policía. bilities más y más capaces de orientar el mejoramiento
A ello se suman, aún, las demandas que producen del ejercicio del mandato policial. En este sentido, el
accountability por las acciones policiales en el ejerci- argumento de que la producción de accountability y
cio de su mandato en el sentido estricto. El cuestiona- su institucionalización desperdician recursos policiales
miento sobre el uso autorizado de la coerción con el es falso. Pueden ser, incluso, inversiones que orientan
respaldo de la fuerza, frecuentemente expresado en las formas capaces de multiplicar, perfeccionar, ampliar,
las sospechas de violencia, violaciones o corrupción los efectos de la acción policial.
en las actividades policiales, inaugura la producción de Entre los diversos recortes posibles, se destaca la ac-
accountabilities que sirven como insumos, ejemplos o ción policial. Se trata de un recorte esencial para la pro-
puntos de partida para la creación de diversas rutinas ducción de accountability por remitir a la actividad-fin
dentro y fuera de las organizaciones policiales. Puede de las organizaciones policiales. Considerar a la acción
instituir la elaboración y publicación de informes so- policial como una categoría de análisis significa buscar
bre casos atendidos por los policías, sobre el uso de ar- las alternativas posibles de sus elecciones, resultados
mas de fuego por policías, sobre desvíos de conducta, y consecuencias desde un determinado punto de vis-
su investigación y el desempeño de Asuntos Internos. ta. La instrumentalización de la accountability policial
Puede instituir organizaciones o recursos que pasan, corresponde ella misma a la perspectiva que retorna a
por ejemplo, a producir anuarios estadísticos sobre los esta relación para apreciar causas a partir de efectos,
delitos; documentos cuantitativos o cualitativos sobre esto es, a partir de los resultados y consecuencias, iden-
la victimización de ciudadanos y policías por parte de tificando las elecciones que los explicarían, rumbo a la
policías; indicadores del desempeño policial. identificación de cursos de responsabilización.
O, incluso, incluir organismos externos a la policía Eso permite un ejemplo instrumental de la accou-
como ombudsman (Defensoría del Pueblo) , agencias ntability policial descrito en cuatro pasajes. El primero
civiles de certificación policial, observatorios en orga- establece cómo, bajo qué criterios, “era oportuno ac-
 Estudio de la policía 63

tuar”, dando cuenta de la decisión de actuar o no, bajo comunidad política, por una policía específica a la luz
qué criterios “se actuó apropiadamente”, dando cuenta de los términos concretos de su mandato vigente. Los
de la forma como se actuó. El segundo pasaje ejercita términos concretos del mandato policial, en este senti-
estos criterios en términos de la combinación lógica de do preciso y específico, dependen de la manera por la
acciones “oportunas” e “inoportunas”. El tercer pasaje cual ámbito, alcances y contornos están configurados.
identifica ramificaciones de responsabilidad asociadas Como los términos de un mandato policial son previa-
a la posibilidad de identificar determinadas causas con mente establecidos por cualquier polity para cualquie-
relación a determinados efectos, problematizando el ra de sus policías, se puede hablar de “oportunidad” y
uso de algún account para producir accountabilities. El “propiedad” de la acción policial como categorías gene-
cuarto pasaje considera lo que no se puede extraer del rales y aplicables a cualquier policía específica.
ejercicio de los criterios de “oportunidad” y “propiedad” Para los propósitos específicos de este ejercicio, los
de la acción policial. términos del mandato policial se encuentran expresados
Aunque cualquier acción policial sea, al mismo tiem- en las categorías “oportunidad” y “propiedad”. Esas cate-
po, “oportuna”, o no; “apropiada” o no; es útil distinguir gorías incluyen a la autorización del mandato policial por
estas dos dimensiones para propósitos analíticos. Por la polity. El consentimiento social para producir alternati-
oportunidad se entiende la elección policial de ac- vas de obediencia con respaldo en la fuerza bajo el im-
tuar, o no, ante una determinada situación. No ac- perio de la ley puede estar referenciado en tres órdenes
tuar, no intervenir en la situación, es una alternativa de consideración que se interpenetran, se confirman, se
posible y, así, cuando se considera la oportunidad de modifican, se contradicen: las exigencias de naturaleza
la acción, esto incluye la decisión de no hacer nada. política, del gobierno, expresadas en términos de direc-
Por propiedad se entiende la elección policial por trices y prioridades; las exigencias de naturaleza social,
la forma de actuar entre diversas alternativas posi- de la colectividad, expresadas en términos de demandas
bles. En este sentido, una acción sólo es “apropiada”, o de las comunidades policiadas o de grupos sociales; y las
no, ante la decisión de actuar, pero incluso la decisión exigencias de naturaleza legal, expresadas en la legisla-
de no hacer nada admite la consideración de la forma ción y normas que reflejan un cierto pacto social en un
apropiada de no hacer nada. Con eso queda claro que determinado momento del tiempo. Las dos primeras
“oportunidad” y “propiedad” de una acción policial son exigencias remiten a la legitimidad de la acción policial
dimensiones distintas que se complementan. y los procesos de legitimación; la tercera a la legalidad
Ninguna acción policial es “oportuna” o “apropiada” de la acción policial. Así, la “oportunidad” de una acción
en sí misma, sino sólo ante los términos concretos de policial y la “propiedad” de una acción policial pueden
su mandato. Sin duda que los mandatos policiales de funcionar como juicios que se orientan a partir de las exi-
las más diversas polities pueden compartir diversos ele- gencias de la legitimidad y legalidad de una polity dada.
mentos de ámbito, alcance y contornos similares. Así, es Al considerar las alternativas lógicas que combinan
posible, e incluso esperado, que haya acciones policia- las categorías “oportunidad” y “propiedad”, se realiza un
les que sean vistas como “oportunas” o “inoportunas”, o experimento mental, en que se imagina considerar una
“apropiadas” o “inapropiadas”, por un gran número de determinada acción policial (actuar o no actuar, cómo
personas o policías de las más diversas polities. Incluso actuar) ocurrida en el pasado y que corresponde a lo
así, en términos rigurosos, lo que sea una acción poli- descrito en una de estas alternativas lógicas de com-
cial oportuna o una acción policial apropiada de una binación. Eso significa que lo que se realiza aquí es un
policía dada para fines de accountability, no necesita ejercicio cualitativo, que busca presentar apenas las
quedar predefinidas de manera rígida por estas seme- cuatro posibilidades presentes en la figura de abajo
janzas. Estas consideraciones emergen y son estableci- como símbolos de cuatro caracterizaciones posibles de
das en un determinado contexto, en una determinada una acción policial que será objeto de accountability.
64 Estudio de la policía

Y (x,y)

4). “No debía actuar, pero es de esa manera” 1). “Debía actuar y de esa manera”
(-) propiedad (+)

(Acción inoportuna y apropiada) (Acción oportuna y apropiada)

(-,+) (+,+)

2). “No debía actuar y no de esa manera” 3). “Debía actuar y no de esa manera”
(Acción inoportuna e inapropiada) (Acción oportuna e inapropiada)
(-,-) (+,-)

(-) oportunidad (+) X

Figura 2. Oportunidad y Propiedad de la Acción Policial.

1. Acción policial oportuna y apropiada. Correspon- tiene una iniciativa policial adecuada y una táctica
de a una acción en que i) la elección del policía (de policial inadecuada.
intervenir, o no) es compatible con los términos de 4. Acción policial inoportuna y apropiada. Corres-
su mandato y ii) la forma de la acción del policía es ponde a una acción en que i) la elección del policía
compatible con los contornos de su mandato. Esta (de intervenir, o no) es incompatible con los térmi-
caracterización da cuenta de todas las situaciones nos de su mandato, pero ii) la manera de la acción
en que el policía actuó cuando debía de actuar y de del policía es compatible con los contornos de su
la forma como debía de actuar. En este caso, se tiene mandato. Esta caracterización da cuenta de todas
iniciativa y táctica policiales adecuadas. las situaciones en que el policía actuó cuando no
2. Acción policial inoportuna e inapropiada. Corres- debía actuar, pero lo hizo de la manera como debía
ponde a una acción en que i) la elección del policía actuar. En este caso, tenemos una iniciativa policial
(de intervenir, o no) es incompatible con los térmi- inadecuada y una táctica policial adecuada.
nos de su mandato y ii) la forma de acción del policía El encuadramiento de una determinada acción po-
es incompatible con los contornos de su mandato. licial en una de estas caracterizaciones es el primer
Esta caracterización da cuenta de todas las situacio- paso del proceso de accountability. Es lo que permite
nes en que el policía actuó cuando no debía actuar y que dialoguen los términos del mandato concreto con
de una forma inaceptable. En este caso, se tuvieron determinadas elecciones que fueron tomadas en una
iniciativas y táctica policiales inadecuadas. determinada acción policial en una determinada situa-
3. Acción policial oportuna e inapropiada. Corres- ción real. Esto comprende un análisis que se inaugura
ponde a una acción en que i) la elección del policía por el contraste entre la decisión tomada en esta acción
(de intervenir, o no) es compatible con los términos policial y otras decisiones tomadas en otras acciones de
de su mandato pero ii) la forma de la acción del po- acuerdo con lo que orienta a esta policía en la toma de
licía es incompatible con los contornos de su man- decisiones. En el caso de este ejercicio, en términos de
dato. Esta caracterización da cuenta de todas las oportunidad y propiedad. Así, en términos de oportu-
situaciones en que el policía actuó cuando debía ac- nidad de la iniciativa policial, a partir de la decisión de
tuar, pero de una manera inaceptable. En este caso, se actuar o no, se aprecia la situación y se evalúa si la de-
 Estudio de la policía 65

cisión tomada fue, o no, compatible con el estado de Ante la caracterización de una determinada acción
las prácticas, o con las directrices, de la organización policial en términos de oportunidad y propiedad, se
policial. En términos de propiedad de la acción policial, da seguimiento al proceso de accountability por el de-
a partir de la forma en que se actuó, se aprecia si esta lineamiento de árboles de responsabilidades, esto es,
forma de actuar fue, o no, compatible con el estado de de las causas posibles de los efectos encontrados. Se
las prácticas, con los procedimientos y con las directri- trata de escoger árboles de causas a través de pondera-
ces de la organización policial. ciones regresivas, que retroceden al momento en que
Eso significa que puede existir amplitud tanto en la acción produjo sus resultados y consecuencias, para
una como en otra decisión. Para una policía, puede explicar y responsabilizar por qué ella fue (in) oportuna
haber situaciones ante las cuales tanto la iniciativa de e (in)apropiada. En este proceso, no hay límites lógicos
actuar como la de no actuar son igualmente oportu- de cuán atrás se puede llegar. El límite de esta regresión
nas. Para otra policía, puede haber una diversidad de es la identificación de causas demostrables, partiendo
alternativas de conducción de tácticas policiales. Éstas de aquellos efectos considerados relevantes por el de-
pueden tener diversos encuadramientos, siendo más seo de una determinada accountability.
o menos jerarquizadas como formas de actuar acepta- Este recorrido admite aperturas y clausuras de lí-
bles, recomendables, obligatorias. En términos de for- neas de responsabilidad, en virtud de los resultados
mas de actuar, lo que es apropiado expresa un determi- de la propia accountability que evalúa la relevancia de
nado estado del arte de la táctica policial, conformado una cierta línea de responsabilidad para explicar los
por los contornos del mandato policial concreto de una efectos evidenciados en una acción policial. Se ejerci-
policía, en una determinada polity, en un determinado tan discrecionalidades, se practica selectividad, en la
momento del tiempo. elección de los árboles de responsabilidad sobre las
Cada una de estas caracterizaciones supone que cuales se busca identificar cursos consistentes de res-
una acción policial ya tuvo lugar, que ya produjo resul- ponsabilización. Nuevamente, no hay límites lógicos a
tados, que se conocen sus consecuencias y que esta este proceso de apertura o clausura, ni cualquier crite-
acción fue objeto de cuestionamiento, haciéndose rio propio, inmanente, por el cual se pueda dar rumbo
necesario producir accountability sobre ella, desde el a la accountability. Ella es enteramente dependiente
punto de vista de oportunidad y propiedad. Eso signi- de la combinación de las instancias de discrecionali-
fica, inclusive, que previamente a su encuadramiento dad que articulan cuestionamientos, la búsqueda de
en estas categorizaciones, existe un determinado jui- respuestas, la relevancia de las respuestas y la satisfac-
cio, más o menos impresionista, más o menos tácito, ción o no con tales respuestas.
más o menos fundamentado, sobre si esa acción “fue Aunque se puedan sumar otras instancias y espacios
un acierto” o “fue un error”, si la misma fue más un “éxi- en el proceso de accountability, el punto de partida ne-
to” o un “fracaso”. cesario para a su realización es la consideración de la
Este juicio sobre el éxito o fracaso resulta de la lectura materialidad de la policía. Ordinariamente, esto remite
que los integrantes de la polity hacen de la acción, a la a la apreciación de los recursos policiales que estaban
luz de sus representaciones, expectativas, sobre el man- disponibles para, y en, la acción bajo análisis. Eso por
dato de una policía, alimentando percepciones y opinio- sí mismo ya exige el desdoblamiento de qué recursos
nes construidas a partir de las informaciones a las que podrían estar disponibles, si ellos podrían ser más ade-
cada uno tuvo acceso. Por esta razón, haber actuado con cuados, entre otras cosas. Esa no es una violación de la
oportunidad y propiedad no necesariamente conduce al lógica de la accountability, al inquirir sobre alternativas,
juicio de que la acción policial fue un éxito; haber actua- al contrario: es el rumbo de poder producir de manera
do inoportuna e inapropiadamente no necesariamente precisa las respuestas a las preguntas: ¿cuáles eran los
conduce al juicio de que la acción policial fue un fracaso. recursos disponibles para esa acción? ¿Por qué estos y
66 Estudio de la policía

no otros recursos fueron los que estaban disponibles? 1. Soporte y articulación organizacionales, que com-
¿Cuán adecuados fueron estos recursos para la acción prenden lo que la organización policial puede pro-
policial? ¿Cómo influyeron, o no, en las elecciones de la veer a individuos o equipos policiales en términos de
iniciativa y de la táctica policial? su mutuo apoyo, incluyendo la distribución del efec-
Así el espacio natural para el diseño de árboles de tivo policial en el espacio y en el tiempo, la capacidad
responsabilidad es la materialidad de la combinación de refuerzo o acceso a recursos especializados, etc.
de los recursos policiales. Se hace policía con la policía 2. Equipamientos y materiales, que comprenden
que se tiene, sea en función de los recursos disponibles ampliamente la logística de una organización poli-
para una policía, sea en función de aquella fracción sin- cial en términos de materiales, incluyendo desde el
gular de recursos disponibles para la acción de la cual uniforme, armamento y munición, hasta el suminis-
se desea accountability. Se hace accountability de lo tro de vendas en el kit de primeros auxilios, pasando
que la policía hizo frente a lo que ella debería haber por los instrumentos de comunicación, de protec-
hecho, considerando lo que, de hecho, podía hacer. ción personal o talonario de multas.
Nuevamente, se hace accountability de lo que la policía
3. Acervo de procedimientos, que comprende el con-
hizo, de las elecciones de oportunidad y propiedad de
junto de conductas de acción, que incluye la apli-
la acción policial; frente a lo que debería haber hecho,
cación de los contornos en diversas circunstancias
ante los términos concretos del mandato; consideran-
particulares, y refleja el conocimiento y los saberes
do lo que ella de hecho, podía hacer, esto es, la disponi-
policiales, en fin, el estado de las prácticas compar-
bilidad de recursos en y para la acción. Esto tiene lugar
tido por los policías, construido por la experiencia
a través del mapeo de los flujos decisorios que produje-
colectiva en la planificación y ejecución de la acción
ron una dada disponibilidad de recursos y no otra.
policial, en la forma de procedimientos informales o
Puede haber, de hecho, tantas maneras de describir
normas y procedimientos modelo.
los recursos policiales como tantas policías haya. Eso no
4. Capacitación de individuos y equipos, que com-
es impedimento para que se pueda compartir una de-
prende los resultados de los procesos educaciona-
terminada visión sobre cómo describirlos. Como los re-
les, esto es, la capacidad de hacer uso concreto del
cursos policiales son multidimensionales y variados, es
que fue aprendido, sea en trayectos de formación
útil agruparlos en conjuntos de recursos agregados por
general, sea en trayectos de formación específica.
su afinidad desde el punto de vista del delineamiento
Esto se expresa en diferentes cualidades individua-
de causas a partir de los efectos en la accountability de
les, en diferentes habilidades para el emprendimien-
la acción policial. En este sentido, sería posible describir
to de una determinada tarea policial.
los conjuntos de recursos como agrupamientos “orien-
tados a problemas”. 5. Capacidad decisoria, que comprende la calidad
Los conjuntos de recursos no son ni equivalentes, decisoria de individuos o grupos policiales en la
ni homogéneos en una determinada organización realización de diagnósticos y pronósticos en tiempo
policial. Ellos son discontinuos en lo que se refiere a real ante determinadas situaciones, y de decidir, im-
su distribución y al uso en el tiempo y en el espacio. plementar y supervisar los cursos de acción, usan-
Esto significa decir que en una misma policía pue- do los recursos disponibles, dirigiendo individuos y
den coexistir distintas disponibilidades y diferentes equipos policiales.
cualidades de uso de cada conjunto de recursos. Es 6. Competencia policial, que comprende los diferen-
posible que todos los agentes policiales tengan un tes perfiles de mayor o menor grado de especialidad
arma de fuego, pero que no todos estén capacita- o experiencia de los profesionales de policía involu-
dos o tengan competencia policial para su uso. Estos crados en una acción frente a las tareas que la situa-
conjuntos corresponden a: ción demanda.
 Estudio de la policía 67

La apreciación de estos recursos para fines de ac- cluye que eso sugiere una falla de mantenimiento o
countability depende de su ponderación por las condi- hasta de adquisición del armamento policial. Ante la
ciones reales de salud ocupacional de los policías. Eso importancia conferida a esta incapacidad, se puede
se expresa, por ejemplo, en la apreciación de la curva institucionalizar accountability sobre la adquisición y
de fatiga y estrés a lo largo de un turno de trabajo o a lo mantenimiento del armamento policial. El curso de res-
largo de la trayectoria individual de trabajo. ponsabilización incide sobre el policía, pero apunta en
Imagínese que una acción policial en la que se desea la dirección de los que responden por el armamento de
accountability se refiere a un cuestionamiento donde la policía.
se sospecha que habría habido uso excesivo de la fuer- Se identificó, por ejemplo, que el policía autor del
za y que la acción sería un ejemplo de violencia policial. disparo fue incompetente: el disparo habría sido acci-
La situación sería aquella en la que un asaltante recibió dental, porque el tiro salió cuando intentaba ponerle el
un tiro de la policía después de haber sido desarmado y seguro a su arma. Se concluye que eso sugiere una falla
de haberse rendido. en su capacitación para el manejo del arma, lo que pue-
El primer paso es considerar el encuadramiento de de indicar la necesidad de revisión de entrenamiento
esta acción en términos de una de las categorizaciones policial en el uso de armas de fuego. Ante la importan-
indicadas. Se consideró que la acción policial fue “opor- cia conferida a esta incompetencia, se puede institu-
tuna”, pues la iniciativa policial de actuar para frustrar el cionalizar accountability sobre la formación policial. El
asalto fue compatible con los términos del mandato de curso de responsabilización incide sobre el policía, pero
esta policía. Se consideró, sin embargo, que la forma de apunta hacia la dirección de los que responden por el
la acción policial fue “inapropiada”, pues haberle dispa- entrenamiento del policía.
rado al sospechoso después de que éste se hubiera ren- Se identificó, por ejemplo, que el policía autor del
dido era, de antemano, incompatible con los contornos disparo erró al reaccionar con su arma ante una agre-
del mandato de esa policía en esa situación. Se trató de sión verbal de parte del sospechoso. Se concluye que
una iniciativa policial entendida como adecuada, pero eso fue una falla motivada por la inexperiencia del
con una táctica policial considerada inadecuada. policía en la administración del uso de fuerza, reaccio-
El segundo paso es delinear los árboles de responsa- nando desproporcionadamente a la situación. Ante la
bilidad capaces de identificar las causas de este efecto importancia conferida a errores de este tipo, se puede
no deseado, la victimización del sospechoso bajo cus- institucionalizar accountabilities sobre el proceso de
todia. ¿Qué es lo que puede explicar este resultado? La reclutamiento, selección y formación de policías, la ges-
búsqueda de las causales sobre los recursos policiales tión de las carreras policiales y sus trayectorias y el acer-
disponibles puede producir diversas respuestas que se vo de procedimientos en el uso de la fuerza. El curso de
complementan o se excluyen con la identificación de responsabilización incide sobre el policía, pero apunta
cursos de responsabilización. En términos amplios, se en la dirección de otros más que responden por diver-
puede decir que estas respuestas podrían apuntar a sos aspectos de la policía.
las incapacidades, incompetencias o errores. Cada una Independientemente de su propósito, en el ejem-
podría estar referida a un determinado desenlace del plo, la sospecha de uso excesivo de la fuerza o violen-
proceso de accountability. cia policial, la accountability producida para responder
Se identificó, por ejemplo, una incapacidad de equi- a este cuestionamiento puede tener otros usos. En los
pamiento: el arma del policía se disparó sola, después breves ejemplos imaginados arriba, se comprende qué
de que el policía la haya guardado en su estuche de recursos policiales estaban, de hecho, disponibles en
acuerdo con el procedimiento establecido. El arma una determinada acción. Se aproxima a la construcción
estaba en malas condiciones y su seguro no funcionó del entendimiento de las causas de esta disponibilidad.
cuando el policía inmovilizaba al sospechoso. Se con- Se construye un acervo de exploraciones que puede
68 Estudio de la policía

servir a la organización más allá del estudio de caso que te y después de las acciones policiales (in)oportunas e
dio origen a una determinada accountability. (in) apropiadas.
La apreciación de estos árboles de responsabilidades Esta característica permisiva de corrupción hace
y sus causales tienen aún que considerar la posibilidad compleja y desafiante su investigación y control. Ac-
de la interferencia de cuestiones externas, esto es, ciones policiales oportunas y apropiadas pueden ser
de imponderables que no se derivaron de voluntades y motivadas, creadas, modificadas o aprovechadas para
elecciones policiales. En el caso de las situaciones imagi- atender intereses particulares de policías o de otros.
nadas, fue posible distinguir qué eventos exteriores a la Esto significa decir que pueden ocurrir modalidades
situación no fueron relevantes para la identificación de o prácticas corruptas que no violen de forma explícita
causas y, por lo tanto, de cursos de responsabilización. el mandato policial, porque se colocan y se benefician
Hay límites sobre lo que se puede obtener con la de lagunas, brechas e intervalos comunes y frecuentes
aplicación del encuadramiento de la acción policial en entre contornos, alcances y ámbito de los mandatos
categorizaciones que combinan oportunidad y propie- policiales concretos. Estas prácticas pueden tener lugar
dad. Este tipo de herramienta de análisis no pretende en las intersecciones ineludibles y vacíos necesarios en-
dar cuenta, por ejemplo, de las motivaciones e inten- tre lo que se desea de un mandato policial y las formas
ciones personales o grupales que llevan a los policías a concretas de su atención, entre lo que puede y lo que
decidir o actuar de tal o cual manera. Refleja, solamen- no puede hacerse. Por eso mismo, éstas tienden a ser
te, las elecciones realizadas en sí mismas y las acciones menos visibles y palpables, más enraizadas y longevas
emprendidas a luz de su adhesión a los términos del que aquellas que confrontan explícitamente al manda-
mandato policial. Así, la intención deliberada de poli- to policial.
cías o grupos de policías de actuar como “justicieros”, A esto se suma un factor que agrega complejidad, el
“asesinos de bandidos”, consiste en una violación explí- contexto de una polity, que construye y admite distintos
cita del mandato policial. Esto demanda otros recursos niveles de tolerancia o aceptación social. En muchas co-
de accountability, complementarios al encuadramien- munidades, las fronteras que distinguen lo que se acos-
to de la acción policial en términos de oportunidad y tumbra a definir como actividades policiales corruptas
propiedad. Esto porque estas perversiones del manda- pueden ser muy fluidas, poco nítidas. Ellas pueden ser
to policial pueden ser invisibles a este encuadramien- favorecidas por, o incluso confundirse con, las prácticas
to, pudiendo ser camufladas, encubiertas, en acciones culturalmente establecidas de intercambios sociales,
oportunas y apropiadas por la construcción delibera- con mecanismos informales de reciprocidad y gratui-
da de falsas oportunidades y propiedades. Se pueden dad. En suma, pueden ser inscritas en las dinámicas de
constituir disfraces de acciones policiales oportunas prestaciones y contraprestaciones que alimentan y vivi-
y/o apropiadas por la fabricación de falsos escenarios, fican eslabones entre distintos grupos sociales.
falsificación u ocultación de pruebas, montajes de es- Se vio pues, el alcance y los límites de la apreciación
cenas de crimen e, incluso, por la producción de apre- de la acción policial por las consideraciones de oportu-
hensiones y prisiones. Todo ello para ocultar fracasos o nidad y propiedad como una herramienta para el ejer-
inventar éxitos que encubran la violación del mandato cicio de accountability policial. Esta herramienta no cu-
policial y sus posibles permisividades. bre, ni pretende cubrir, indagaciones sobre las posibles
El encuadramiento de la acción policial en categori- motivaciones o intenciones para la acción policial. Ella
zaciones que combinan oportunidad y propiedad tam- las toma como elementos de partida de cualquier elec-
poco tiene cómo dar cuenta de la corrupción policial ción o juicio, sumergidos en los resultados y consecuen-
en toda su complejidad. La posibilidad de corrupción cias que se pretende evaluar. Se restringe, por tanto, y
sobrepasa las cuatro alternativas lógicas de categoriza- esta es su virtud, al mérito sustantivo de la oportunidad
ciones apreciadas, pudiendo presentarse antes, duran- y propiedad de la acción policial, orientando el estable-
 Estudio de la policía 69

cimiento de cursos de responsabilización que, por me- Ya el vínculo con la temática tratada, en sí mis-
dio de la orientación de la polity, pueden avanzar hacia ma, es mucho más firme y fácil de relatar. El proble-
el entendimiento de las motivaciones o intenciones ma más amplio que es la accountability policial tiene
más diversas. su expresión más límpida en el trabajo de Goldstein
(1977). La responsabilidad por un evento de violencia
4. CONSIDERACIONES FINALES
policial es ilustrada y problematizada por el autor, a
El propósito de este ensayo fue encuadrar la cues- partir de la explicitación de un árbol de responsabi-
tión de la accountability policial de manera útil. Por lidades posibles, que se inicia en la policía, pasa por
ello omitimos, en esta ocasión, el preámbulo usual de el gobierno y llega hasta la sociedad policiada: se ini-
una revisión sistemática de la considerable literatura cia con el policía individual, pasando por sus superio-
sobre el asunto, que puede encontrarse en las obras a res hasta el jefe de policía, de ahí para el ejecutivo o
las que se hace referencia más abajo. A pesar de ello, para el legislativo (que controla y aprueba decisiones
es oportuno compartir algunos de los vínculos con de nombramiento) y culmina afectando a los propios
ciertas obras que, es importante señalar, son la semi- ciudadanos que eligieron a uno o a otro. Con esto se
lla, la provocación, la invitación a partir de las cuales se revela un problema central explorado en este texto.
pueden presentar los elementos arriba mencionados. Esfuerzos de imputación de responsabilidad no llegan
El vínculo más tenue refiere a la transitividad, al pa- a ningún lugar cuando pierden de vista el encadena-
saje de los términos centrales de la problemática tra- miento de instancias de discrecionalidad, de proceso,
tada (accountable, account y accountability). Esfuerzos de mediación y articulación entre la polity (que conce-
anteriores ya habían identificado al conjunto de ex- de y es objeto del mandato policial) y la policía (que lo
pectativas, de significados socialmente situados, que recibe y ejecuta). Producen, en el límite, lo inverso de
se asocian a cada uno de ellos en el idioma inglés. la responsabilización, una vez que conducen a la total
Aquí fue necesario romper con la ambición, en sí mis- indistinción entre delegaciones, elecciones, acciones,
ma meritoria, de intentar una traducción, como ya fue sus resultados y consecuencias: si todos son, todo el
presentado en la nota inicial que abre el texto. El sim- tiempo, responsables por todo, entonces no hay cómo
ple hecho es que, como dicen los italianos, tradutto- atribuir responsabilidades concretas a alguien en par-
re tradittore, toda traducción es (alguna) traición. Y el ticular. Sin la pretensión de resolver este problema,
acervo de algunos desvíos se presentó como excesivo Goldstein sugiere la responsabilización política como
para los propósitos del texto. una rama fructífera a ser explorada en las democracias,
Se reveló oportuno priorizar la discusión del conte- indicando, por ejemplo, el proceso electoral como un
nido de los términos, preservándolos en su idioma ori- espacio relevante de expresión de las autorizaciones,
ginal. Aquí la discusión fue propiamente exploratoria. demandas y cuestionamientos del público, en fin, de
Es oportuno registrar, apenas, el carácter del uso de las su aprobación o desaprobación en relación al gobier-
palabras en idiomas latinos, donde la raíz y trayectoria no y a las policías.
histórica apuntan hacia significados precisos, y la forma Una aproximación contemporánea de cierta in-
propia del uso del idioma inglés. Hasta donde se puede fluencia es el esfuerzo de Bayley (2001b), que busca
percibir, por ejemplo, responsible se entiende simultá- comprender la democratización de las policías en
neamente, o se admite entender alternadamente, tanto el mundo a partir de la reiteración de determinadas
como responsable cuanto como ser objeto de respon- normas y rutinas. Su mayor preocupación es la perver-
sabilidad (responsabilizable). Aquí los autores admiten sión, en el sentido estricto, de la policía como un ins-
francamente que lo que se presenta más arriba es un trumento del Estado contra la sociedad, en un primer
esfuerzo inicial que busca otorgar algún rigor a térmi- momento, y de grupos de poder sobre la sociedad,
nos que se pretende que puedan ser categorías útiles. posteriormente. Aquí el problema es otro. Se trata del
70 Estudio de la policía

difícil pasaje entre lo que se espera producir por la ad- actividad de lo que la polity, o la policía, desean para
hesión a normas o rutinas y la construcción de mecanis- diversos propósitos, poniendo en cuestión la oportuni-
mos capaces de producirlas en una policía determina- dad de los costos y recursos necesarios para tal siste-
da, con un cierto mandato policial, en una polity dada, ma. Una primera mirada es que eso enfrenta problemas
en un determinado momento. La generosidad y el co- crecientes, de des-economías de escala, cuanto mayor
raje de ofrecer un modelo se ven empañados, por lo sea la organización policial que ensaye esta propuesta.
tanto, por la carga de elementos que quedan implícitos Lo que puede ser fácil para departamentos con algunos
en el contexto de origen, esto es, la falta de una explica- pocos policías, puede ser difícil para departamentos
ción sobre cómo se operan tales normas y rutinas dife- con millares e imposible para departamentos con dece-
renciadamente en la solución múltiple y concurrente de nas de millares de policías. Aún queda una cuestión de
EEUU en la cuestión policial, que admite una infinidad des-economías de ámbito, es decir, de la disponibilidad
de policías con ámbitos y alcances superpuestos o coin- de personas, de la factibilidad concreta e, incluso, de
cidentes y con elementos de contorno afines y conflic- la utilidad de account en tiempo real de todo un nivel
tivos. Claro, eso significaría tener que lidiar con cuánto estandarizado de detalle. Hay intercambios cruzados,
de este modelo es más una amalgama de experiencias evidentes en cualquier propuesta de este tipo, y en el
y experimentos que un modelo propiamente dicho, y caso de la accountability policial su solución es eviden-
ahí exactamente está el punto: ¿hacer policía democrá- te: elecciones en las diversas instancias de discreciona-
tica sería, entonces, adoptar las prácticas policiales de lidad. Pero Walker no enfrenta el problema de la discre-
los EEUU? Ese es uno de los elementos centrales que cionalidad que permea y sobrepasa a todo el mandato
motivó la aclaración de los aspectos específicos que sin- policial, aunque se sujete a él, en el mismo ejemplo, al
gularizan al proceso de accountability policial cuando aceptar sin discutir la prioridad de la accountability del
se hace, se coloca y se pretende ser útil para una cierta uso de armas de fuego. Aquí, no hay espacio para las
realidad social, o sea, para una cierta policía en una de- instancias reales de discrecionalidad en su propuesta,
terminada polity en un determinado momento. ni para el account ni para la accountability. Una “new
Cuando Walker (2005) ofrece mecanismos adapta- accountability” es un pleito por una “full accountability”,
bles, o la inspiración para la edificación de tales me- pura y simplemente. Por eso, pareció tan relevante dar
canismos, en su “nueva accountability”, por su parte, cuenta, de hecho exponer la falacia, de la búsqueda de
se arriesga a ser demasiado ambicioso, más allá de lo una full accountability, lo que llevó, a su vez, a lo que
que sea posible para a la producción de la accountabi- se explicó anteriormente sobre selective accountability
lity policial y sus usos. Su propuesta es establecer me- como capaz, de hecho únicamente capaz, de llevar a la
canismos en tiempo real, abarcadores, automáticos y full responsibility.
redundantes. Sistemas de account autónomos y super- El rumbo de esta solución parece corresponder a
puestos que se accionan automáticamente para todo uno de los rumbos que Goldstein apuntaba como capa-
y cualquier incidente, por ejemplo, el uso de armas de ces de dar cuenta de la cuestión, del acercamiento teó-
fuego por la policía. Estos sistemas incluirían a los pro- rico, de la construcción de ambición conceptual, capaz
pios policías de la unidad involucrada, en una primera de aclarar lo que es accountability en general y de ahí
cobertura; departamentos especializados en account dar cuenta de aquello que es específico y particular en
de la policía, en una segunda cobertura, automática y la accountability policial. Sin duda que lo que se expuso
paralela a la primera; e incluso una auditoría externa aquí deriva y se desarrolla más a partir de Bittner (1970,
de account, que monitoree en tiempo real a las dos especialmente 1974, 1990b) que de Goldstein, porque
primeras, ofreciendo una tercera cobertura paralela y es en Bittner que se tiene el rumbo de una teoría.
con autonomía para revisar o rehacer account. A partir Pero incluso así es una simple cuestión de justicia
de un cierto punto, se arriesga a emancipar toda esta apuntar cómo la explicitación y apreciación de Golds-
 Estudio de la policía 71

tein del árbol de responsabilidades, reflejada a la luz de pacidades para producir account capaz de sustentar
la construcción teórica de Bittner, permitieron avanzar nuevas accountabilities útiles para el mejoramiento y
en este texto rumbo a la comprensión del proceso de para la multiplicación del efecto de la policía. Eso ad-
identificación de responsabilidades (account) y de la mite diversos desdoblamientos sobre las formas por las
atribución de cursos de responsabilización policial (ac- cuales legitimidad y legalidad, consentimiento social y
countability). Es también una cuestión de justicia indi- su expresión legal, explican la credibilidad policial y las
car cómo la claridad de Goldstein en la denuncia de una formas cómo esta última conforma la capacidad de que
apropiación de accountability repercute en la elección una policía cumpla su mandato, que pueden aguardar
del rumbo de la presentación. Sucintamente, cómo una otra ocasión.
proposición de accountability policial no puede ser so- Lo más importante es destacar que este texto rela-
metida, no puede ser reducida, a una manera de buscar ta cómo la accountability policial no es, y si es accou-
saber cómo ser popular o ser aprobado por la mayoría, ntability policial no puede ser, algo “contra la policía”.
o por una minoría cualificada. Sólo tiene sentido consi- Al contrario, como se espera haber demostrado, la
derar una accountability policial como una manera por accountability policial es la contrapartida necesa-
la cual la policía responde, en sentido amplio, sobre el ria de los poderes delegados del mandato policial.
ejercicio del mandato recibido de la, y aplicado en la, Su uso y perfeccionamiento pertenecen, también,
polity. En otras palabras, para Goldstein, el problema de al ejercicio mismo de este mandato. Dicho de otra
precisar la accountability policial es el de cómo impedir manera: una policía que evalúa la manera en la cual
que la policía pueda ser un conducto hacia la apropia- ejerce su mandato, cómo practica discrecionalidad,
ción del ejercicio del mandato policial legítimo y legal en sus patrullajes o en sus investigaciones o en sus
por intereses privados, sean los de la mayoría, sean los pericias forenses, con vistas a mejorar su desempeño,
de las minorías cualificadas. está haciendo accountability, aunque no lo llame así.
Que la accountability tenga utilidad para la propia Porque es de esta manera que se pueden apreciar las
policía sólo suena sorprendente porque no es alrede- elecciones, resultados y consecuencias del ejercicio
dor de la ejecución del mandato policial que se acos- del mandato.
tumbra a colocar la cuestión. Lo más común es que la De ahí se abren dos alternativas conclusivas cone-
accountability policial sea cobrada por las policías de xas. La primera es la de disponer del uso de la accou-
diversas formas, en diversos momentos, pero mucho ntability policial como ella se presenta, esto es, como
más frecuentemente cuando la organización policial un instrumento de utilidad para quien delega y para
está fragilizada por algún resultado o consecuencia quien recibe el mandato policial, esto es, tanto para la
indeseable o no deseada. Pero, si la cuestión de la ac- polity como para la policía. La segunda es abogar por
countability es contextualizada, cuando se percibe que su valor y oportunidad, lo que puede corresponder, en
ella no pertenece exclusivamente a tales momentos, la práctica contemporánea, a abogar por la compren-
entonces se gana mucho en densidad y claridad. sión de su naturaleza y forma y estimular su práctica
La institucionalización de formas de accountabili- para todos los involucrados: para toda la polity y, sobre
ty policial es fértil, una vez que estructura y recrea ca- todo, para cualquier policía.
 72 Estudio de la policía

Ensayo 4: El mandato policial* (Peter K. que su derroche tecnológico, incluyendo armas de alta
Mannig, 2010). potencia, vehículos de patrulla rápidos, costosos y de
La simbolización y dramatización del trabajo policial envergadura, instrumentos electrónicos y sistemas de
no son del todo arbitrarias, ni cultural ni socialmente. procesamiento de datos, caracterizan a la policía de los
Las condiciones bajo las cuales surgió la policía, sus Estados Unidos más que a la policía de cualquier otra
obligaciones legales, estructura organizacional, funcio- nación del mundo.
nes especificadas, e intentos para crear y mantener un El foco central, el nudo dramático de las políticas
mandato a la luz de un contexto político pueden ser vis- policiales en los Estados Unidos, es el control del de-
tas como restricciones estructurales sobre su simboliza- lito, y éste ha sido estructurado históricamente, espe-
ción, así como sobre su acción (véase a Sperber,1975). cialmente por eventos que han ocurrido en los últimos
La emergencia y transformación del mandato, o el do- 40 ó 50 años. La estructura del ejercicio de la policía ha
minio tácito y declarado sobre el cual los miembros de evolucionado, y en la segunda sección de este texto
la organización creen que tienen “derechos dramatúr- ofrezco una visión general o esquemática del manda-
gicos,” está tan basado sobre el “potencial de simboli- to policial estadounidense en la actualidad. También
zación” del dominio, como sobre cualquier otra cosa. llamo la atención sobre las contradicciones implícitas
Los temas que han caracterizado la evolución de las en tal esquema, y sobre el hecho de que los mitos en
políticas policiales en las sociedades anglo-americanas torno a la policía (sus justificaciones públicas) son in-
proporcionaron los materiales a partir de los cuales las tentos por mediar en tales contradicciones estructura-
políticas contemporáneas de los Estados Unidos cons- les. Yo sostengo que estos aspectos estructurales de la
truyen y mantienen sus pretensiones de legitimidad y policía producen un conjunto de sentimientos, entre
cierto grado de licencia dramatúrgica. Leer la historia los cuales el más importante es el honor. Sentimientos
como si no tuviera relación con el potencial para con- que se asocian al rol de la policía, y que a nuestro modo
ceptualizar la estructura dentro de la cual se asientan de ver generan consecuencias tanto positivas como ne-
los dramas y sentimientos vinculados con la interac- gativas. De manera que este capítulo es como una co-
ción, equivale a excluir ingenuamente fuentes para lumna vertebral, puesto que intenta vincular los límites
comprender el presente. La policía contemporánea históricos del simbolismo con las formas de organizar y
de los EEUU actúa con base en su comprensión de las estructurar la policía, así como describir algunos de los
transformaciones que ha experimentado su mandato aspectos socio-psicológicos del rol policial.
a partir de la concepción Peel, y en consecuencia su
LAS TRANSFORMACIONES DEL MANDATO INGLÉS
foco dramático criminal y los temas conexos deben
ser vistos tanto histórica como dramatúrgicamente. La policía inglesa surgió en un período de turbulen-
Este capítulo se ocupa de pasar revista a estos temas, cias y fue concebida, al menos en parte, como una fuerza
tal como se han transformado en los Estados Unidos: benigna que serviría como mediadora entre el pueblo,
la obligación de emplear la violencia de un modo ofi- como un cuerpo relativamente desorganizado, y las eli-
cial y legalmente sancionado, al combinarse con una tes, del otro lado. Se esperaba que la policía inglesa lo-
concepción particularmente elaborada del cómo y del grara este cometido como una organización paramilitar
por qué del control del delito, genera el carácter contra- representada de modo visible por funcionarios unifor-
dictorio de las políticas policiales estadounidenses. Es mados. Casi desde el principio, a la policía se le concedió
un hecho histórico que el ejercicio de la policía en Esta- un notable grado de soberanía en Londres. El punto en
dos Unidos tiene una dimensión violenta y legalista, y discusión no era su rol como representantes de la Co-

*Tomado de Peter K. Manning, Police Work, The Social Organization of Policing, Capítulo 4, pp. 85-117. Waveland Press. Prospect Heights, Se-
gunda Edición, 1997. Traducciòn de Levy Farías.
 Estudio de la policía 73

rona, ni su legitimidad, sino su derecho, en vista de las Los desórdenes que luego se le pidió controlar a la
objeciones de los ciudadanos, de vigilar y sancionar al policía no implicaban acentuar determinadas diferen-
público. El temor a una fuerza organizada y controlada cias de clase, etnia o religión entre los amotinados y los
por el Estado, provista de autoridad para reprimir, fue controladores. En casi todos los disturbios, los amoti-
una preocupación continua en los debates públicos y nados y los controladores estaban unidos por clase,
parlamentarios sobre el establecimiento de la policía; sin pertenencia étnica y religión comunes. La explosiva
embargo, la preocupación pública disminuyó, y las prin- combinación de controladores y amotinados extraídos
cipales dificultades enfrentadas por la policía de Londres de diferentes clases, razas y culturas, tan común en los
durante sus primeros años fueron las de establecer su motines y desórdenes que luego tendrían lugar en los
propio nicho organizacional. La búsqueda de legitimi- Estados Unidos, no estuvo presente en Inglaterra.
dad se le planteó a la policía como la aspiración de hacer- Más aún, algunas de las grandes fuentes de conflic-
se con un dominio por el cual también competían otras tos sociales y étnicos en el Reino Unido, resultaron mo-
organizaciones que prestaban servicios similares. Así la deradas al continuar funcionando los sistemas de justi-
policía se encontró compitiendo con el ejército y la mari- cia penal separados o alternativos de Escocia y de Gales
na, que la veían como rival en potencia, en cuanto al con- (Bordua y Reiss, 1967: 283). Así, se mantuvo cierto gra-
trol de los disturbios internos; y con los bomberos y los do de descentralización de los sistemas jurídicos y de
agentes de seguros, que envidiaban la capacidad de la aplicación de la ley en el Reino Unido. Esto perseguía,
policía para responder rápidamente ante los incendios. en parte, mediar en las diferencias étnicas y regionales,
Los sistemas de justicia privados o cuasi-privados que ya y en parte, ganarse a las aristocracias locales que go-
operaban en Londres, veían a la policía como un com- bernaban fuera de Londres durante las últimas décadas
petidor económico directo. La policía privada estableci- del siglo diecinueve (F. M. L. Thompson, 1963). Even-
da por Colquhoun para proteger los muelles, la policía tualmente, el control local de la actividad policial coti-
privada asignada a los magistrados fuera del Condado diana se complementaba mediante el control nacional
de Middlesex, y los jueces de paz, todos se enfrentaban de los “delitos importantes” (a través de acuerdos entre
a pérdidas en sus negocios como consecuencia del es- las fuerzas locales y la Policía Metropolitana, en cuanto
tablecimiento de la policía pública. Estas relaciones de a la provisión de asistencia técnica a las fuerzas locales);
rivalidad declinaron con la extensión del sistema públi- el control a través de la Inspectoría del Alguacilazgo
co: la Ley de 1839 alentó a las provincias a que fundaran de su Majestad (la cual inspeccionaba las fuerzas loca-
fuerzas policiales, y la Ley de 1855 las tornó obligatorias les y hacía recomendaciones al Ministerio del Interior
(Hart, 1951). En Inglaterra se asumió que la Corona y las en cuanto al grado de apoyo financiero que la Corona
elites aristocrática/mercantil controlarían a la policía, y le proporcionaría a las fuerzas locales); y mediante un
así fue, con lo cual la preocupación sobre la vinculación control crecientemente centralizado del reclutamiento,
entre una policía nacional coordinada a través de la Po- entrenamiento y nombramiento de los jefes de policía.
licía Metropolitana y la “alta política” (o el uso de la poli- La transformación del mandato en el contexto del
cía para respaldar la ventaja política de ciertos grupos) sistema político estadounidense provino de dos fuen-
pareció desvanecerse después de 1829 (Bordua, 1968). tes presentes en los Estados Unidos y menos promi-
Aunque el apoyo a la policía entre los políticos disminu- nentes en la estructura social inglesa. La primera es el
yó después de que el partido de Peel perdiera el poder, pluralismo político y el localismo en la asignación de
el sentimiento del público continuó favoreciendo a los responsabilidades políticas, y la segunda es la diversi-
“bobbies” o “Peelers.”1 Así, aunque la policía inglesa nació dad étnica. En efecto, el pluralismo político y la diversi-
en medio de conflictos, su supervivencia se debió más a dad étnica actúan como núcleos cohesionadores pues-
cuestiones de competencia organizacional que a la fuen- to que cada uno es en cierta forma un reflejo de la otra:
te o grado de legitimidad de su mandato. el pluralismo y el control local de la política estadouni-
74 Estudio de la policía

dense reflejaba la diversidad de los grupos étnicos y re- tenientes eran nombrados como sheriffs hasta la Revo-
ligiosos en los Estados Unidos, y la existencia de grupos lución, después de la cual esos cargos se asignaron me-
plurales compitiendo por el poder político, contribuyó diante elecciones. Las fuerzas de crecimiento urbano y
con los compromisos defendidos en los Documentos diferenciación que subyacen a la creación del sistema
Federalistas, que a la postre serían institucionalizados inglés de vigilancia, habían llegado a declinar en los Es-
en la Constitución. tados Unidos a comienzos del siglo diecinueve (Chap-
Tal como explicaré luego, el pluralismo, el localis- man y St. Johnston, 1962).
mo en el control de la actividad policial en los Estados La asamblea vecinal, en la cual se decidían los asun-
Unidos, o su descentralización, tiene consecuencias im- tos locales, perdió viabilidad a comienzos del siglo die-
portantes para la simbolización del mandato. Más que ciocho. En Boston, por ejemplo, los principales funcio-
depender de una autoridad central, los departamentos narios (concejales, alguaciles y veedores de linderos)
de policía de los Estados Unidos deben operar al inte- dejaron de ser voluntarios escogidos sobre una base
rior de los contextos políticos locales. Así, las cuestiones rotativa, para ser elegidos por distritos (Lane, 1967).
locales se reflejan en el control y comportamiento de Otros cargos siguieron rotándose entre la ciudadanía.
la policía, más de lo que lo hacen en el Reino Unido. Para mediados del siglo dieciocho, la asamblea vecinal
Esto es un modo de decir que la cobertura simbólica ya no era sede exclusiva de autoridad, la población in-
de autoridad es más problemática para las organiza- migrante se había desarrollado considerablemente y la
ciones policiales estadounidenses, pues éstas se hallan población en general se había dispersado.
constantemente en la necesidad de generar y mante- En Boston, los despachos públicos eran responsa-
ner apoyo del público, en lugar de dar por sentado este bles del mantenimiento de la salud y de la policía.2 Allí
apoyo en virtud de un estrecho lazo con una tradición mismo,
de autoridad centralizada, tal como ocurre en el Reino había un alto grado de problemas de alcoholismo y de-
Unido. El drama y el simbolismo se basan sobre desa- litos, especialmente hurtos“. El estado de la paz pública era
rrollos estructurales e históricos. motivo de preocupación para muchos. Dos tercios de las
Estados Unidos institucionalizó el pluralismo en la condenas criminales se agrupaban en cuatro categorías,
Constitución, construyó un gobierno descentralizado, todas ellas relacionadas con infracciones altamente visi-
y fue gobernado por centros políticos pequeños y ru- bles: embriaguez común, vagancia, agresiones y lesiones,
rales. La exigencia de controlar a la policía no era una y comportamiento lujurioso y lascivo. Boston era espe-
cuestión nacional, sino local. En las primeras fases de cialmente sensible a las conductas indisciplinadas” (Lane,
desarrollo de la policía estadounidense, los temas en 1967: 6). La ciudad mantenía varios sistemas de control
discusión no eran los de la rendición de cuentas o la social: un sistema de informantes privados, vigilantes (36
neutralidad política a escala nacional, como en las Is- en Boston para 1820), y alguaciles. Lane describe al Boston
las Británicas, sino el grado y tipo de control local que de comienzos del siglo dieciocho como un sitio en el cual
podía ser sustentado por los jefes políticos locales y las la acción privada, producto de estándares compartidos y
maquinarias políticas, basadas en diferencias étnicas, sentido de comunidad, iba perdiendo efectividad como
de Boston y Nueva York. base del control social: “Los mismos procesos que hicieron
El patrón que emergió en los Estados Unidos en el menos tolerable al desorden, también minaron los me-
siglo diecisiete fue tomado en préstamo del sistema in- dios tradicionales de hacerle frente. Las agencias formales
glés del alguacil-sheriff-vigilante. Los primeros sheriffs de control, los jueces de paz, sheriffs, alguaciles, y vigilan-
fueron designados por los gobernadores y supervisa- tes, provenían en su totalidad del pasado pre urbano de
ban a los alguaciles. Los sheriffs se responsabilizaban Inglaterra. Su efectividad en Massachusetts, dependió de
por las regiones rurales, mientras que a los alguaciles las mismas condiciones que hicieron viable a la asamblea
les correspondían las áreas urbanas. Los grandes terra- vecinal” (1967: 7).
 Estudio de la policía 75

Al igual que en Londres de esa época, los comer- quier legislación sobre la reorganización policial con el
ciantes contrataban privadamente grupos de hombres ojo puesto en el impacto sobre sus intereses” (Richard-
para proteger sus negocios, especialmente de noche, son, 1970: 31). Antes de que la reforma policial fuese
en vista de que los vigilantes públicos se habían mos- adoptada en 1845, fue necesario superar una serie de
trado insuficientes a esas horas. No fue hasta 1854 que obstáculos. Estos mismos obstáculos ocasionaron que
Boston empleó a una fuerza policial a tiempo comple- el funcionamiento de la recién creada policía siguiera
to, diurna y nocturna, siguiendo el ejemplo de la fuerza siendo un problema:
conformada en Nueva York entre 1844 y 1845.3 Estas ...las tensiones y antagonismos grupales que exigían
fuerzas reemplazaron a los alguaciles, quienes para un sistema policial mejorado para Nueva York, hicieron
ese momento, a menudo eran hombres corrompidos, que la creación de tal sistema se tornara más difícil. En
frecuentemente designados para no tener que man- Nueva York no había un amplio consenso sobre cuáles
darlos a los asilos de los pobres. Antes de 1845, en la leyes debían hacerse cumplir, quiénes deberían hacerlas
ciudad de Nueva York la situación era crítica y la acción cumplir, y cómo... Cada grupo ejercía cualquier influen-
policial ineficaz: cia política que estuviera a su alcance para promover su
Las décadas de 1830 y de 1840 fueron épocas de rápi- visión de los procedimientos policiales “apropiados”... Los
do crecimiento poblacional; con agudos incrementos de arreglos policiales de Nueva York no se pueden considerar
la inmigración; acentuación de las divisiones por razones desvinculándolos de la estructura social y política de la
de clase social, etnia y religión, con la consiguiente ten- ciudad, y si la tensión y el antagonismo marcaban esta es-
sión social; y un vertiginoso ciclo económico de expansión tructura, no es de sorprender que la ineficiencia y la ines-
y contracción. Estos cambios sociales complicaron seria- tabilidad caracterizaran a la fuerza policial de la década
mente el problema policial. La ciudad dejó de ser una co- de 1840 e inicios de la siguiente. (Richardson, 1970: 50).
munidad homogénea con una cultura común y un siste-
MOLDEANDO EL MANDATO
ma compartido de valores y estándares morales. En lugar
de eso, la ciudad se estaba convirtiendo en un mosaico de Una vez establecida, sin embargo, la policía esta-
subcomunidades, separadas unas de otras por barreras dounidense hizo algo más que “heredar” el patrón or-
de clase y de cultura, así como por actitudes y comporta- ganizacional de la policía inglesa. Este modelo de acti-
mientos derivados de distintas tradiciones, o en el caso de vidad policial, que evolucionó en Londres y se esparció
muchos de los inmigrantes, por la destrucción de la tra- a las provincias y a los Estados Unidos (como lo habían
dición ...Las calles de la ciudad eran senderos peligrosos. hecho antes los primeros sistemas de alguacil, sheriff
(Richardson, 1970: 24-25). y vigilante), se vio alterado por varios rasgos de la so-
En las dos ciudades más importantes de la costa este ciedad estadounidense y de la respuesta por parte de
(Boston y Nueva York), los principales problemas de la policía: la violencia, el pluralismo, el apego de los Es-
control social eran bajos salarios y moral entre los fun- tados Unidos a la ley como núcleo de los ordenamien-
cionarios encargados de mantener el orden público; la tos simbólicos y las adaptaciones de la tecnología a los
ausencia de la reponsabilidad colectiva en cuanto al tra- problemas de la actividad policial. Puesto que estos
bajo policial proactivo (la identificación e intercepción aspectos le han dado forma a la concepción actual del
de posibles delitos); el poco desarrollo de medios racio- mandato policial, deben ser objeto de revisión.4
nales para la distribución de recursos y personal desde La actividad policial en los Estados Unidos, dado que
un despacho u oficina centralizada, y la corrupción. ha surgido de una sociedad de frontera, con gran énfa-
La demanda por una policía basada según el mode- sis en la autoprotección, el individualismo, la violencia
lo de Londres creció, pero fue entorpecida por “ambos y un apego que se podría calificar de feroz a las armas
partidos políticos, que consideraban a la policía y la como medios para garantizar la seguridad, siempre ha
vigilancia como un botín legítimo ... abordando cual- sido siempre orientada a la acción, valiéndose del arma-
mento, y con la percepción del público como un adver-
76 Estudio de la policía

sario peligroso. El pluralismo étnico, especialmente ha- dominación de un conjunto particular de códigos mo-
cia el final del siglo diecinueve y comienzos del veinte, rales o del poder político en sí mismo, ha sido señalada
así como en años recientes, hizo que el cumplimiento a menudo (Gusfield, 1963). La ley y su mantenimiento
de ley se vinculara al conflicto de grupo. Este conflicto han sido siempre cuestiones más explosivas en el con-
involucra dos áreas: en primer término, el control del re- texto estadounidense que en otras democracias anglo-
clutamiento de personal, comando policial y el cliente- americanas. El derecho es un ámbito de competencia
lismo asociado con el control político de la policía; y en entre grupos por la superioridad moral/simbólica: La
segundo lugar control sobre las políticas operacionales, prohibición del alcohol, diversas leyes de inspiración
la conducta y las estrategias de la policía. Los primeros puritana (como prohibir la actividad comercial durante
aspectos constituyeron fuentes comunes de conflicto los domingos), y los crímenes “sin víctimas” (juegos de
en el período entre la fundación, en 1839, de la policía azar, prostitución, y posesión de drogas) se generaron a
estadounidense a tiempo completo, y el final de la prohi- partir de cruzadas morales cuyos fines eran demarcar la
bición del alcohol (aunque la lucha continúa en algunas dominación social de uno o más grupos.
ciudades de una forma distinta),5 involucrando princi- Una de las transformaciones más importantes en la
palmente a los blancos-anglosajones- protestantes, a los idea del trabajo policial en los Estados Unidos ocurrió
irlandeses, y luego a los italianos. La segunda modalidad como uno de los resultados de la prohibición alcohóli-
de conflicto, si bien continuamente presente, dominó el ca (Wilson, 1969). Se contrapuso lo que había sido una
comienzo de la década de los sesenta, adoptando la for- forma relativamente corrupta y simbiótica de organi-
ma de reclamos por un “control comunitario” mediante zación policial en las grandes ciudades a amplios seg-
mecanismos externos para gobernar la conducta de la mentos de las clases respetables en las comunidades
policía, tales como comités de revisión civil, sistemas de donde se desplegaba la policía. Hacer valer las leyes
quejas, grupos de asesores civiles, así como intentos des- de la prohibición alcohólica no sólo generó hostilidad
de adentro por controlar la sindicalización, las contrata- y odio hacia la policía, haciendo que los contactos en-
ciones colectivas y las huelgas. tre la policía y el público fuesen crecientemente con-
Como se ha subrayado repetidamente, en los escri- flictivos, sino que también aumentó las oportunidades
tos revisionistas de la historia de los Estados Unidos, el para una corrupción legalmente creada y definida. Fi-
uso de la violencia ha sido un medio tradicional para nalmente, la transformación del trabajo policial en una
resolver problemas (Skolnick, 1969). H. Rap Brown, un actividad más proactiva o intervencionista fue un estí-
perspicaz líder negro, sostuvo que “la violencia es tan mulo para el desarrollo de una tecnología más eficiente
americana como el pastel de manzana”. Los conflictos para facilitar la intervención y la coordinación de accio-
entre clases y el uso de la violencia para controlar los nes contra el delito.
estallidos colectivos de las disidencias de clase tam- Tres cambios que tuvieron lugar en la década de
bién son tradicionales en los Estados Unidos (Graham 1930 fueron fundamentales para cambiar el rol de la
y Gurr, 1969). La combinación entre violencia y conflic- policía. El primero fue la vinculación de las estadísticas
to de clases, y el hecho de que los policías fuesen ellos criminales con el profesionalismo policial. Al desarrollar
mismos tanto instrumentos de control como objetos a un sistema de recolección y publicación de estadísticas
controlar en la lucha, contribuyeron con el racismo de criminales, los Reportes Uniformes del Delito [UCR: Uni-
las instituciones estadounidenses. En muchos casos, el form Crime Reports], y mantener el control sobre los mis-
compromiso policial para suprimirlo fue inadecuado, y mos, J. Edgar Hoover y el FBI dieron un gran paso para
el gobierno federal o estadal debió movilizarse, a través consolidar al FBI como un modelo para otras agencias
de la Guardia Nacional, para reforzar el estatus quo. encargadas de hacer cumplir la ley. Segundo, la policía
La tendencia estadounidense a apoyarse en el de- comenzó a amarrar su propio destino con los cambios
recho, como un medio para establecer y simbolizar la en las tasas delictivas, tal como se las medía en estas
 Estudio de la policía 77

cifras publicadas. Las tasas delictivas se convirtieron en militar en disturbios domésticos; para manejar el orden
la responsabilidad de la policía tanto en lo referido a público de modo no violento, con la aplicación de la
medirlas, explicarlas, y dar cuenta de ellas, como en lo violencia vista como el último recurso para imponer el
atinente a reducirlas sustancialmente. Tercero, la policía acatamiento; para minimizar en la medida de lo posible
comenzó a simbolizar su misión en términos de los me- la separación entre la policía y el público; y para demos-
dios tecnológicos necesarios para demostrar al público trar eficiencia a través de la ausencia de delincuencia y
que la policía podía actuar de modo que favoreciera los desorden, en lugar de evidencia visible de la acción po-
mejores intereses de la comunidad. Los policías no de- licial para enfrentarlos (Peel, citado en Radelet, 1973: 5).
seaban aparecer simplemente como “guardianes de la En cambio, se podría decir, sujeto a verificación empírica,
moral”, una posición que de hecho dividía a la comuni- que la policía estadounidense rara vez busca prevenir el
dad a lo largo de líneas de clase, etnia o religión. crimen, emplea de ordinario excesiva violencia, moviliza
Para mediados de la década de 1930, el uso de la un esfuerzo organizacional sistemático para aumentar
radio, del automóvil para el patrullaje móvil, y la co- la separación entre la policía y el público, y procura ávi-
lección y sistematización de las estadísticas delictivas damente acopiar evidencias de la labor o intervención
comenzó a caracterizar los grandes departamentos policial como una prueba de su efectividad6.
policiales urbanos. De este modo, la radio, el eficiente Entre las funciones o actividades policiales más cen-
sistema de despacho/control/supervisión, las estadísti- trales para el cúmulo de obligaciones de la policía, nin-
cas delictivas oficiales, y el uso del automóvil (y antes guna es más sobresaliente que el proporcionar el rango
de eso, de la bicicleta, introducida por Vollmer), no sólo de servicios públicos requerido en sociedades comple-
contribuyeron a una fuerza más mecanizada y de más jas, plurales y urbanas. Estos servicios parecen transmitir
rápida respuesta sino que también le proporcionaron simbólicamente las preocupaciones de las personas por
a la policía un nuevo conjunto de símbolos y de ele- los demás, a través de sus representantes autorizados. Ya
mentos retóricos. Ahora la policía podía presentar su que estos servicios se fundamentan en valores con un
trabajo como una labor responsable y profesional, ba- alto potencial conflictivo (derechos personales a la priva-
sada sobre el conocimiento científico y la tecnología. cidad, propiedad, y expresión política) y son transmitidos
La transformación del mandato recibido se logró, en por organizaciones que deben establecer prioridades en
parte, a causa de las relaciones sociales más diversas y cuanto a la asignación, objetivos, contenidos, niveles y
conflictivas de los Estados Unidos y del sistema político tipos de prestación de los servicios, ello ocasiona rela-
que había evolucionado en respuesta a ese pluralismo, ciones de enfrentamiento. Las relaciones de enfrenta-
pero también fue, en parte, buscado activamente por miento en una sociedad compleja y pluralista, especial-
la policía, que ávidamente adoptó, desplegó, y conti- mente si involucran a gran cantidad de personas (bien
nuó buscando un mandato para controlar el delito, con sea rutinariamente o en contadas ocasiones), carecen
base tecnológica y racionalización científica. Antes de de la estructura duradera de las restricciones normativas
que transcurrieran cien años de la invención de Peel, disponibles en sociedades más simples por la tradición
había surgido una nueva versión del trabajo policial de venerable, con lo cual se hace inevitable la aplicación de
perfil estadounidense. la coacción. Para entender la operación de la actividad
policial contemporánea en los Estados Unidos, estos re-
EL MANDATO RECIBIDO
querimientos funcionales y sus implicaciones simbólicas
E
l actual mandato policial estadounidense evolucio- deben considerarse junto con los patrones estructurales
nó durante un período de 165 años. Inicialmente, la po- y organizacionales que manifiestan. En cierto modo, esto
licía fue diseñada basándose en principios enunciados tiene que ver con los rasgos esenciales de la actividad
por Sir Robert Peel, para prevenir el delito sin recurrir a policial y constituye un ensayo de definición sobre las
sanciones legales represivas y para evitar la intervención actividades instrumentales de la policía.
78 Estudio de la policía

En este sentido, debería preguntarse por qué la poli- así casos. Las reglas jurídicas son empleadas por la poli-
cía debe actuar de un modo coactivo. Primero, esto vie- cía y sus aliados legales para guiar la reconstrucción de
ne dado por la naturaleza de los servicios que presta. los hechos y facilitar el ingreso de los casos al sistema
Más que cualquier otra agencia, tal como los policías legal. Al transformar así estos hechos, ellos declaran y
están claramente conscientes, se espera que ellos es- hacen visibles las consecuencias oficiales (jurídicas) de
tén a la disposición de los ciudadanos que clamen por la ocurrencia de ciertas secuencias comportamentales.
ayuda. La policía fue diseñada para responder a las exi- La policía crea de este modo predecibilidad para antici-
gencias o pedidos de servicios de los ciudadanos, tanto par las sanciones.
porque ella representaba la prevención o disuasión del El ejercicio de la coacción oficial se hace posible me-
delito, como porque la policía fue concebida para ac- diante la legitimación jurídica de la policía y por la fun-
tuar simbólicamente como lo haría un ciudadano por ción de respaldo o soporte que ella puede obtener de
otro, en situación de necesidad. La centralidad simbóli- otras agencias dentro de la comunidad. La policía pro-
ca de la acción policial, como representación de la pre- porciona una primera línea del sistema de codificación
ocupación colectiva de la gente, los unos por los otros, o definición a través del cual gran número de personas
no puede y no debería ser subestimada. El derecho son procesadas y referidas a otras agencias de control
se ha desarrollado como un medio para formalizar las cooperadoras o simbióticamente dependientes. De allí
condiciones bajo las cuales la policía debe actuar y no se generan dos resultados: los policías actúan como
puede actuar, pero no proporciona la base sobre lo que quienes “establecen tendencias”, en cuanto a la defini-
ella hace o debería hacer. La acumulación casi aleatoria ción de las desviaciones (infracciones controlables), y
de habilidades, herramientas, tecnología y sistemas de se beneficia de la codificación de apoyo proporciona-
inteligencia (información y comunicación) asociados a da por otras agencias dentro de la red de control social.
la labor policial urbana, deben ser vistos a la luz del con- Aunque los estándares y concepciones sobre las causas
texto de la virtual incapacidad de la policía para excluir de la desviación y las respuestas apropiadas ante la mis-
las vicisitudes humanas de su esfera de autoridad. La ma están en conflicto dentro del sistema, la aceptación
ley debe ser vista como una importante fuente del de- de la jerarquía de referencia se mantiene incuestiona-
recho a emplear la coacción, pero no la única. ble (Stoll, 1968). Las policías dependen, a su vez, de las
Las agencias a las que se les ha confiado prestar ser- agencias de la red de justicia penal que gozan de una
vicios con un alto potencial para la violencia, el desaca- mayor discrecionalidad —los tribunales (que tienen un
to y el conflicto, perciben y pretenden al derecho como control ex post facto sobre parte de la discrecionalidad
fuente de legitimidad. El punto de vista de que el dere- de la policía)— para la reafirmación de sus decisiones
cho es el exclusivo legitimador de la violencia oficial se (Reiss, 1971: 125-34). Este rol primario, de codificación
ha convertido en parte de la sabiduría convencional en cara a cara con la comunidad, combinado con el estatus
las sociedades de masas, y así empapa la ideología de de dependencia respecto a los tribunales, hace que la
las concepciones cotidianas sobre la ley y el orden. El utilización de los códigos jurídicos resulte imperativa,
reconocimiento de este vínculo implica admitir el he- como una formulación preliminar para la presentación
cho empírico de que en una sociedad de ese tipo, sólo (certificación y validación de la acción policial) de casos
tales normas, que apenas abarcan lo mínimo, como las de ante el nivel próximo “superior” del sistema de justicia
la ley, definen de modo abstracto la gama de eventos que penal. Esta manera de entender la relación entre la ley y
requieren intervención por parte de la policía. Para hacer la policía se puede plantear de un modo más enfático:
encuadrar las relaciones que maneja la policía dentro el derecho sirve como un mecanismo o manto mistifica-
del marco legal que les proporciona fuerza coactiva y dor, para cubrir selectivamente, legitimar, y racionalizar la
legitimidad, la policía transforma simbólicamente los conducta policial. No guía prospectivamente la acción
hechos en componentes y normas jurídicos, creando policial, ni proporciona las principales restricciones
 Estudio de la policía 79

sobre las prácticas policiales (véase a Alprin y Wilson, agentes políticamente neutrales de un estado política-
1974; Bittner, 1970: Caps. 4 y 5). mente neutral, que proporciona un producto uniforme.
El trabajo policial puede ser visto como (1) una re- Organizacionalmente, la policía procura arbitrar un
presentación del potencial coactivo y su puesta en ac- ambiente organizacional problemático, presentando
ción, la aplicación de la fuerza a los asuntos cotidianos; selectivamente aquellas funciones que más claramente
(2) respaldado por el derecho y la estructura institucio- la unen o asocian con (1) el derecho, específicamente
nal convencionalmente establecida en la comunidad; y las leyes penales; (2) las actividades relacionadas con el
(3) que refleja los intereses de quienes controlan y de- delito, en arrestos específicos, entrega de citaciones y
finen las situaciones que requieren la aplicación de la audiencias en tribunales; y (3) símbolos y actividades
autoridad. En las sociedades modernas, estos intereses que afirman la conexión entre el Estado y la policía,
no sólo se refieren a la estructura jurídico-política, os- como un vehículo del poder y la autoridad seculares.
tensible, de la comunidad, sino también a los patrones Por cierto número de razones históricas, entre las
de influencia sobre la toma de decisiones que son en- cuales la principal es el declive del reconocimiento de
démicos en las sociedades segmentadas en clases. Hay la violencia como un hecho genérico en las sociedades
pocas dudas de que en todas partes la política pública complejas (y la asignación simbólica a la policía de la
está moldeada por las élites económicas y refleja en for- carga moral asociada con la intervención violenta en
ma desproporcionada sus intereses políticos y sociales. la sociedad), la verdadera e ineludible naturaleza po-
La policía, un instrumento al servicio de las políticas lítica del trabajo policial, y una creciente dependencia
públicas, no es la excepción (Runchelman, 1974)7. La respecto de la ley y otros medios formales de control
actividad policial no puede ser más que un reflejo de social, las policías se presentan retóricamente (simbó-
aquellos intereses que definen la naturaleza de la legi- licamente) a sí mismas como entes burocráticamente
timidad sobre la cual se basa. Esto no equivale a decir organizados. Digo “retóricamente” a conciencia, pues
que la labor policial no pueda exceder su autoridad en si bien la policía reclama para sí un modo de organiza-
diversas formas, sino que la dirección del exceso sigue ción burocrática, algunos aspectos críticos de la organi-
los patrones determinados por los intereses de la co- zación y de la práctica policial pueden calificarse como
munidad expresados en la ley y definidos por las élites acción situacionalmente justificada, más que respuestas
políticas. (En cuanto a otras influencias sobre la organi- burocráticamente movilizadas y paramilitarmente con-
zación política, véase a Clark y Sykes, 1974: 466-72.) troladas. Puede ser que el modo burocrático de organi-
zar el servicio policial fuese el único modo de organiza-
LA ORGANIZACIÓN POLICIAL
ción prometedor y bien desarrollado en 1829, cuando
La labor policial como actividad organizada hereda la policía fue creada formal o legalmente.8
una posición mediadora entre las élites, los grupos de En efecto, la descripción inicial de la misión poli-
poder, los públicos y sus destinatarios (principalmente cial la presentaba como preventiva del crimen y como
las clases bajas). La principal preocupación de la poli- controladora del orden público, con un énfasis mínimo
cía es sobrevivir. Esto lo intenta identificándose con sobre las intervenciones violentas. La principal garan-
los símbolos convencionales del orden, invocando el tía contra los excesos de violencia se decía que era una
derecho, una moral absolutista (J. Douglas, 1971: Cap. estricta rendición de cuentas, a través de una clara es-
3), y el mito de la neutralidad del Estado (Chambliss y tructura de rangos, símbolos y procedimientos milita-
Seidman, 1971: 2-4ss). Más específicamente, la policía res, una rígida jerarquía comunicacional, y una estrecha
suscribe en público el punto de vista según el cual ella supervisión. Con el correr del tiempo, estas concep-
hace cumplir la ley, su legitimidad está atada al Esta- ciones innovadoras se fueron haciendo menos vincu-
do, y define al Estado como una entidad neutral de la lantes a medida que el tamaño y la complejidad de la
cual, por extensión, es la suplidora de “servicios policia- organización, y la diversidad de la función policial, se
les” adecuados. Así, las policías definen su acción como
80 Estudio de la policía

hicieron patentes. Aún así, siguió siendo políticamente neja expectativas públicas contradictorias. ¿Cómo se las
provechoso para la policía simbolizar su función en tér- arregla para hacer frente a un variado conjunto de tareas
minos burocráticos. La retórica de la actividad policial organizacionales mientras ocupa un lugar socialmente
se endureció de un modo tal que ha sido descrito como definido, dentro de un determinado ambiente político?
“burocracia simbólica”:
CARACTERÍSTICAS DE LA LABOR POLICIAL EN LAS
…para una organización es posible apegarse poco o
SOCIEDADES ANGLOAMERICANAS
nada a los requisitos de la burocracia, mientras mantiene
una imagen de completa fidelidad a los ideales burocrá- El siguiente esquema de las características estructu-
ticos. La existencia de tal situación la denominaremos de rales, funcionales, organizacionales e informacionales
aquí en adelante como “burocracia simbólica.” Bajo tales de la actividad policial reproduce algunos de los temas
condiciones, el relativo éxito de la organización en cuanto de la sección introductoria de este texto, así como as-
al logro de sus metas de un modo más eficiente, no será pectos del mandato recibido. A su vez, introducirá un
fácilmente sujeto a una evaluación precisa, ni por parte conjunto de ocho contradicciones estructurales inhe-
del personal administrativo de la agencia, ni por parte de rentes al trabajo policial en los Estados Unidos contem-
observadores externos. (Jacobs, 1969: 414). poráneos, permitiendo el examen de algunas de las
Este conjunto de imágenes, al combinarse con la consecuencias socio-psicológicas de la estructura poli-
diversidad real de la función policial, la naturaleza cua- cial sobre el rol de la policía.
si-empresarial de las actividades del policía que hace 1. CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES
patrullaje, y la vulnerabilidad de la policía ante su am-
A. Las policías son, en términos simbólicos, la repre-
biente político, genera una combinación explosiva. Es
sentación más visible de la presencia del Estado en la
decir, las imágenes propias de la burocracia simbólica
vida cotidiana y del potencial del Estado para imponer
se contradicen con un estilo de operación internamen-
su voluntad sobre los ciudadanos.
te descentralizado. Clark y Sykes han planteado este di-
1. Las policías dependen de la confianza y acatamiento
lema de un modo sucinto:
de la ciudadanía al orden político y moral que legiti-
En la práctica real, en los aspectos críticos de la respon-
ma sus operaciones y existencia, y que santifica sus
sabilidad ante los comandos superiores, la identidad con
órdenes con autoridad.
una cadena de comando que culmina en el funcionario
raso, y la adhesión a las nociones de comunicaciones, con- 2. Las obligaciones legales de la policía no pueden ser
trol y supervisión centralizadas, los departamentos de poli- cumplidas en una democracia, a falta del acatamien-
cía se apartan profundamente de lo militar... muchos de los to de la ciudadanía. (Véase más abajo, F. y F.1.).
efectos potencialmente militarizantes y burocratizantes del 3. Las policías dependen, en cuanto a sus mandatos,
reclutamiento selectivo de militares, el entrenamiento bajo de la cultura política local: no hay un mandato unifi-
internado, la vestimenta estandarizada, la estructura y los cador, abstracto, que traspase las fronteras naciona-
procedimientos organizacionales formalizados, y factores les, estadales, o incluso municipales9.
semejantes, son neutralizados por los efectos desburocra- B. Organizacionalmente, las policías están legalmente
tizadores de las operaciones policiales relativamente aisla- obligadas a aplicar sanciones contra personas y elemen-
das y atomizadas a cargo de individuos independientes o tos de la población de una región políticamente defini-
de parejas de individuos patrullando e investigando, y ope- da, donde hay una baja probabilidad de retaliaciones
rando además en el marco de un ethos organizacional que (contra la policía por parte de los ciudadanos) por parte
plantea la individualización de cada caso y de la solución de personas distintas a aquellas contra las cuales está di-
que cada oficial le dé al mismo. (1974: 473). rigida la reacción (Gibbs, 1966; Reinstein, 1954: 5).
La policía debe ser vista como un tipo más bien espe- C. A las policías no se les ha delegado oficialmente
cial de organización de control social, que refleja y ma- la responsabilidad de evaluar y recolectar datos sobre
 Estudio de la policía 81

el estatus moral/político del carácter de toda la pobla- una competitividad entre los dominios sancionato-
ción civil bajo su jurisdicción. De ellas se espera que se rios público y privado (Johnston, 1992).
ocupen de aquellas cuestiones que se consideran como 2. El derecho implica reglas sobre la aplicación de la
violaciones de las leyes penales (y estatutos juveniles), fuerza y reglas (o normas) sobre la competencia de
no de las cuestiones de “seguridad nacional” entendida determinados cuerpos organizados o institucionales
en un sentido amplio. para estipular normas de conducta y el ejercicio de
1. Esta limitación distingue la tradición anglo-america- esta fuerza (Ross, 1958: 59).
na del “delito” o “baja” policía respecto a la tradición
3. De este modo, la policía aplica normas jurídicas, en-
continental de “alta” policía, en la cual el mandato in-
tre otras, en la medida en que la policía es la fuente
cluye tanto el hacer cumplir las leyes penales, como
de la violencia institucionalizada dentro de la socie-
la vigilancia de la población civil (Bordua, 1968; Cha-
dad (Bittner, 1974; Ross, 1958: 57-58).
pman, 1970; Tobias, 1972).
4. Bajo las condiciones arriba estipuladas (D, D1, D2), la
2. Este patrón centralizado de autoridad policial amplía
policía puede emplear, conforme a la ley, la violen-
los significados políticos de la actividad policial y los
cia necesaria para imponer el acatamiento hasta el
significados del delito para incluir los delitos “polí-
punto en que no se encuentre más resistencia (ope-
ticos” o la deslealtad en cuanto a la legitimidad del
racionalmente, estos modos de coacción —órdenes,
orden político en sí mismo.
persuasión, mentiras, amenazas y fuerza física—
D. Se espera que las policías actúen mediante una pueden ser usadas de un modo escalonado), inclu-
relación asimétrica con el ejército. El ejército sólo se usa yendo el uso de armas letales.
en combinación con la policía, al sofocar, contener, o
F. La policía sirve de mediadora activa entre las elites
manejar los alzamientos domésticos.
político-económicas y los ciudadanos.
1. La policía habrá sido llamada ante cualquier distur-
1. Las amenazas a estos intereses son vistas como lo-
bio frente al cual se haya movilizado al ejército.
calizadas en las clases más bajas, y las repuestas de
2. Las policías son vistas como la primera línea del con- la policía trazan de ese modo los límites de los seg-
trol social formal, mientras que el ejército es visto mentos respetables de la sociedad, las fronteras del
como la aplicación última de la fuerza. control social informal, y las formas y ubicaciones
3. Esto implica, específicamente, que las policías están del mal.
autorizadas para actuar cuando (a) la autoridad polí- G. Las policías dependen de la información.
tica del gobierno en sí mismo no es desafiada de un 1. Las policías dependen de información y cooperación
modo significativo por el número, poder, y organiza- por parte de la ciudadanía:
ción de la oposición; (b) la intención de la oposición
a. Reiss (1971) encontró que 87% de las movilizacio-
se define como “delictiva” más que como “rebelde” o
nes de las auto patrullas eran iniciadas por los ciu-
“revolucionaria” (Horowitz y Liebowitz, 1967); y (c) la
dadanos; sólo el 13% eran iniciadas por la policía.
legislación militar y civil coinciden en cuanto a las
(Esta cifra fluctúa nacionalmente a causa del traba-
definiciones de la actuación conjunta.
jo policial comunitario).
E. La autoridad para imponer o sancionar de la poli- b. Las policías tienen poco control sobre los ambientes
cía, se relaciona con la ley penal como sigue: en los cuales trabajan: 70% de los encuentros inicia-
1. Las asociaciones privadas tienen normas vinculantes dos por los ciudadanos, en los que un ciudadano es-
en el mismo sentido que el derecho; sin embargo, taba presente, tuvieron lugar en sitios privados.
como máximo, tan sólo pueden expulsar asociados; c. La cifra de los delitos que realmente ocurren (a juz-
carecen del monopolio de las sanciones violentas re- gar por las encuestas de victimización), puede ser
servado para el Estado (Ross, 1958: 60). Permanece entre tres a diez veces mayor (dependiendo del tipo
82 Estudio de la policía

de delito) que la cifra de los delitos que se reportan B. Alrededor de 40-50% del tiempo de patrulla es “pa-
(Hood y Sparks, 1970: Cap. 1). trullaje al azar” no especificado, o administrativo
1. La relación entre los delitos oficialmente registrados entendiéndose por esto papeleo, recesos y “otros”
y las encuestas de victimización es muy compleja. (Greene y Klockars, 1991: 281).
2. El trabajo policial proactivo (en el cual los policías se 1. Hay ausencia de datos detallados sobre la carga de
movilizan mediante la información recolectada de trabajo, debido en parte a lo desigual de dicha car-
informantes, otros policías o delincuentes) reduce la ga, a que no se registra todo lo que se hace, y a la
dependencia de la policía respecto del público en discrecionalidad al codificar y categorizar las asigna-
general, y ciones. Las estimaciones generales se basan en los
registros oficiales. Investigaciones en una ciudad del
a. aumenta el poder y la influencia potenciales de los
Oeste, (Manning, 1996d) sugieren que los policías
informantes y agentes provocadores (Cobb, 1970;
no registran mucho de lo que hacen, tal como servir
Marx, 1973).
de refuerzo a otros policías, o a veces responder a
b. aumenta el poder amplificador de la policía y la im-
llamados fuera de su distrito o área asignada, parar
portancia de su cultura ocupacional en cuanto a la
gente e interrogarla y tener reuniones informales
definición del delito.
con otros policías.
3. Mientras mayor sea la proporción de tiempo y ener-
gía que se conceda al trabajo policial proactivo, más 2. Las acciones y los registros se vinculan muy somera-
se asemejará éste al trabajo policial estructuralmen- mente (Weick, 1995), permitiendo un alto grado de
te “alto” (C, C1, C2). discrecionalidad por parte de los policías en patrulla-
je, la carencia de una supervisión estrecha y una tole-
2. Características funcionales rancia gerencial frente a diversos estilos de patrullaje.
A. Sobre la base de datos de despacho policial, los C. El resto del tiempo de patrullaje se dedica al man-
policías de patrulla están “en servicio”, respon- tenimiento del orden o a acciones relacionadas con
diendo llamadas, alrededor de 30-40% del tiempo intervenciones proactivas. (Webster, 1973).
(Bayley, 1994: 42-43). Un estudio detallado (Mas- D. La labor policial comunitaria, cuando se introduce
trofski y Snipes, 1993) encontró que sólo el 19% sin una dirección, supervisión o entrenamiento pro-
del tiempo de patrullaje se dedicaba a encuentros porcionado a los sargentos o policías patrulleros, y
con los ciudadanos. se practica por fuera de una unidad especializada,
1. Aproximadamente 7-10% de todos los incidentes crea tensiones duraderas entre el “servicio” —res-
despachados y reportados están nominalmente ponder a llamados— y el “trabajo policial comunita-
“relacionados con delitos” (Bayley, 1994: 17). Esto rio” —definido como algo residual o adicional a los
puede incluir detección de delitos, prevención, in- llamados de servicio.
vestigación, arrestos y adquisición o distribución E. Una cantidad relativamente pequeña del tiempo de la
de información. actividad policial involucra “delitos”, citaciones escritas
2. La carga real de trabajo varía entre dos a tres llama- o arrestos, aplicación de la fuerza o amenazas de apli-
das por hora, hasta más de cinco veces esa cantidad carla (Mastrofski, 1995: 383). “Que la policía ejerza los
en ciertos períodos, en las ciudades más grandes aspectos más dramáticos de su autoridad de un modo
(Bayley, 1994: 41). Puesto que los policías procuran relativamente infrecuente no disminuye la importan-
controlar el nivel y dirección de sus esfuerzos, el tra- cia de esa autoridad” (Mastrofski, 1995: 383).
bajo probablemente promedia alrededor de cinco
3. Características organizacionales
llamadas por hora, por unidad de patrulla, en las
A. La policía se simboliza externamente como una
grandes ciudades (Manning, 1988: Cap. 3).
burocracia paramilitar, pero la falta de control in-
 Estudio de la policía 83

terno, de supervisión estrecha sobre los rangos 2. Las camarillas y “roscas” se forman en torno a temas
más bajos y su libertad de acción, permite con- de movilidad y éxito (en el último caso, se confabula
siderar esta atribución más como símbolo que para “salir adelante”; en el primero, se confabula en
como realidad (Clark y Sykes, 1974: Jacobs, 1969; contra de los cambios o movimientos) [Burns, 1955]).
Jermeir y Berkes, 1979). 3. Las organizaciones raciales, étnicas y religiosas son
1. Las modalidades de control sobre los participantes puntos de confluencia muy importantes dentro de
de menor rango son rudas, arbitrarias y punitivas, la organización.
tienden a legitimarse según los valores de los admi-
4. Dentro de la organización la competencia gira en
nistradores, y hacen de las organizaciones policiales
torno a la información (poder).
“burocracias de farsa”.
a. Esto puede tomar la forma de competiciones infor-
2. Hay una proliferación de reglas, y se emplean com-
males entre personas o entre divisiones (detectives
plejos sistemas de regulación interna para castigar a
vs. patrulleros).
los infractores.
b. El control de los archivos está envuelto por un man-
3. Predominan los uniformes y otros símbolos jerárquicos. to de secreto.
4. El ingreso permitido por vías colaterales es mínimo: D. Los departamentos de policía tienen un alto grado
casi todo el personal en posiciones de mando, ad- de conocimiento asimétrico —todos los participan-
ministrativas o de supervisión, ha ascendido a tra- tes superiores han sido oficiales de patrulla, pero po-
vés de los distintos rangos en la misma organización cos (o ninguno) de los oficiales de patrulla han sido
que comanda. administradores o supervisores.
B. Se produce una estructuración interna cuasi-legal, E. Todas las decisiones administrativas se toman situa-
de modo que las divisiones dentro del departamen- cional y contextualmente, discrecionalmente, y no
to reflejan las categorías delictivas legalmente esta- se pueden basar en una teoría abstracta de la labor
blecidas —juvenil, de tránsito, de detectives (homi- policial, en la autoridad que emana de la ley, o en las
cidio, hurto, vehículos, y así por el estilo). normas y regulaciones internas de la organización.
1. La estructura de tareas está relativamente poco di- Una decisión determinada, a cualquier nivel, no se
ferenciada. puede basar tan sólo en un conjunto de preceden-
tes, sistemas de proposiciones teóricas o ensam-
2. Los miembros del personal son transferidos dentro
blaje de principios científicos (Bittner, 1970; Davis,
de la organización sin entrenamiento previo para
1969; wilson, 1968).
los cargos a ocupar, y se espera que asimilen rápida-
F. El trabajo policial, a niveles de sargento e inferiores,
mente nuevas destrezas, al modo de los aprendices.
es discrecional.
3. Los movimientos entre unidades altamente espe-
1. Está al margen de una supervisión estrecha, y las
cializadas, tales como drogas, división de detecti-
normas formales no definen claramente cuándo,
ves y tránsito, se efectúan haciendo referencia al
dónde, cómo y por qué debería uno intervenir. Se
rendimiento en los exámenes, las influencias políti-
entiende que no todas las leyes pueden o deberían
cas o el presunto potencial, más que sobre la base
hacerse cumplir.
de entrenamiento, habilidades que se poseen o ex-
2. El trabajo policial es visto primordialmente como
periencia previa.
una actividad individualista, emprendedora, prácti-
C. Los departamentos de policía se caracterizan por al-
ca, cara- a-cara, que involucra a personas particula-
tos grados de segmentación, faccionalismo y agru-
res y sus problemas.
pamientos informales.
G. Como organizaciones, las fuerzas policiales están
1. La sindicalización es una base para la segmentación
aisladas de otras organizaciones, interactúan míni-
(y viceversa).
84 Estudio de la policía

mamente con instituciones fuera del sistema de jus- a. Expansión visual (cámaras de video dentro de los
ticia penal y se aislan a sí mismas por elección propia autos, equipos de vigilancia basados en radar, siste-
(J. P. Clark, 1965; Haurek y Clark, 1967). mas de video para el fichaje de prisioneros).
b. Expansión auditiva (radios, sistemas de correo de
4. Características informacionales
voz dentro de los departamentos, celulares, termi-
A. Las policías actúan como traductores que aco- nales digitales móviles [computadoras], y micrófo-
pian, filtran y responden selectivamente a even- nos dentro de las autopatrullas). Casi todos los de-
tos que, o bien presencian o les son asignados partamentos que prestan servicio en ciudades de
para que los investiguen. más de 50.000 habitantes tienen alguna forma de
1. Los sistemas de 911 regionalmente basados, cuyo despacho controlado o asistido por computadora (y
alcance y capacidad es variable (algunos departa- los sistemas de manejo de información asociados).
mentos eligieron no unirse), se encuentran ahora La legislación federal ahora requiere sistemas regio-
por toda la nación. Este sistema, cuando se combina nales de 911 pagados vía la factura telefónica.
con archivos regionales y vínculos con bases de da- c. Equipos de recolección y procesamiento de infor-
tos, expande el alcance de las capacidades policiales mación (equipos portátiles de medición de niveles
para recoger y procesar información. de alcohol y de drogas; servidores informáticos de
2. La policía traduce, arbitra y negocia el significado de gran capacidad e intermedios, programas para crear
las transacciones informacionales entre ciudadanos mapas citadinos codificados geográficamente, para
privados, grupos y el sistema jurídico. el cotejo de huellas dactilares, para mapeo delicti-
3. El sistema informacional de la policía (cuando se vo, para despachar, para acumular y archivar datos,
contrasta con la estructura de autoridad, la es- aparatos de fax para enviar citaciones, o reportes de
tructura de tareas y la estructura moral de la or- infracciones y accidentes de tránsito).
ganización) enmarca los casos reportados. Este d. Instrumentos de coacción directa e indirecta (es-
sistema, conducido en parte por la cultura ocu- posas plásticas, armas con mira láser y miras de
pacional del segmento que hace patrullaje, le visión nocturna; armas semiautomáticas, bastones
da forma, define y pauta el pasaje subsiguiente de aluminio, rociadores de gases tóxicos, pistolas
de los casos a través del sistema jurídico (Clark y electrizantes, rifles, destrezas en artes marciales,
Sykes, 1974: 460-61). equipos entrenados en situaciones de rehenes y
4. Las definiciones que las policías hacen de los even- control de multitudes).
tos son la base para su transformación desde la es- e. Técnicas de solución de crímenes (técnicas láser
fera privada hasta la pública o legalmente significa- para resaltar huellas digitales, análisis de ADN, prue-
tiva. La policía decide cuándo sancionar y aplicar el bas sanguíneas, reconstrucción de accidentes).
control social gubernamental (Black, 1973). 2. La tecnología está estableciendo pautas en la prác-
tica policial. A causa del dramático potencial de la
B. La capacidad tecnológica policial está avanzando
tecnología, ésta es una fuerza en el campo de pre-
rápidamente.
siones, objetivas y subjetivas, que le dan forma a las
1. La “tecnología” policial en el sentido más amplio, son
relaciones de autoridad.
los conocimientos, destrezas y prácticas que permi-
ten a la policía persuadir a la gente para que acepte a. Supervisión: La tecnología está reduciendo la super-
su autoridad. Ese es el núcleo de su tecnología. Su visión cara-acara, reemplazándola con grabaciones
capacidad para “leer”, interpretar y manejar a la gen- de video y de audio, así como con dispositivos digi-
te, tanto individual como colectivamente, se multi- tales móviles, que permiten descargar o acceder a
plica de diversos modos mediante extensiones de una relación de las llamadas, paradas, búsquedas en
los sentidos. Estas incluyen: bases de datos, y “actividades” vistas como relevan-
 Estudio de la policía 85

tes para efectos de evaluación. Las llamadas telefó- 2. El despacho y el archivo de registros basados en
nicas mediante celulares generalmente no se mo- computadoras alteran ante todo el procesamiento
nitorean a través del centro de comunicaciones de secundario de la información, antes que expandir
la policía, facilitando así actuaciones discrecionales la recolección de información, facilitar la “solución
que pasan desapercibidas (Manning, 1996b). Las cá- de delitos” o la investigación misma, porque cons-
maras se pueden usar para vigilar celdas de prisión, tituyen formatos pasivos en los cuales se vierten los
como defensa ante juicios por daños y perjuicios, así datos primarios.
como para entrenar, supervisar y castigar oficiales. 3. Existe una creencia históricamente asentada de que
b. Patrullaje y voces de alto: Los oficiales pueden tor- la respuesta de las patrullas a las llamadas por ra-
narse más proactivos para confirmar o descartar sus dio, llenar planillas, procesar las comisiones, y ser un
sospechas iniciales. Las placas, el registro de vehícu- miembro respetado del equipo (de un turno, unidad
los, la licencia del conductor, las multas de tránsito o área)— impide la solución activa de problemas, el
y citaciones pendientes, pueden obtenerse rápida- trabajo analítico (mapeo, agregación y desagrega-
mente, o tramitarse con anticipación a la voz de alto, ción de datos, entrevistar), y la consolidación activa
por vía de terminales digitales móviles. de datos relacionados con el orden y el delito.
c. Orientación a las habilidades y tareas: Los policías
D. La labor policial es modelada por las
de patrullaje y los detectives están aprendiendo a
tecnologías visuales.
manejar las computadoras más velozmente que los
1. Las cámaras de seguridad dentro de los departa-
sargentos y comandantes (Manning, 1992).
mentos de policía (especialmente en las celdas),
d. Análisis delictivos y solución de problemas: Los
las cámaras de video dentro de los vehículos y las
dispositivos para crear mapas computarizados de
cámaras de video de mano para filmar motines y
algunos departamentos grandes (por ejemplo San
protestas, hacen que la evidencia visual o filmada
Diego y Chicago) pueden imprimir rápidamente
sean más comunes en el trabajo policial. Éstas son
mapas que muestran los patrones delictivos (fre-
utilizadas para supervisar, sustanciar casos ante los
cuencia, tipo, ubicación).
tribunales (especialmente casos de tránsito), reali-
e. Vínculos regionales: Radiocontacto, transmisión
zar investigaciones de asuntos internos, y como de-
por fax, y comunicaciones basadas en computado-
fensa ante posibles demandas contra la policía.
ras para compartir citaciones pendientes, arrestos,
2. La capacidad de los medios de comunicación para
e infracciones de tránsito entre departamentos de
acceder a las escenas del suceso rápidamente, usan-
policía se están haciendo más comunes, facilitadas
do luces, cámaras de mano, conexiones mediante
por el FBI (Centro Nacional de Inteligencia Criminal)
redes satelitales de cobertura mundial, celulares y
y por vínculos entre policías estadales.
reportajes en vivo, así como el uso de videocáma-
C. El impacto primario de la tecnología sobre la labor
ras por parte de los ciudadanos, ha difuminado los
policial es facilitar o reducir el tiempo que se le de-
límites entre la conducta policial que se da “tras bas-
dica a las rutinas o procedimientos “tradicionales”,
tidores” o frente a los mismos.
tales como “correr” los datos de un vehículo, placa, o
licencia, o revisar las citaciones pendientes. 3. Nuevas técnicas de vigilancia pública, empleando
1. Las bases de datos acumuladas para el trabajo policial videocámaras estratégicamente situadas para mo-
se han expandido considerablemente, y el acceso a las nitorear plataformas del metro, y plazas o calles muy
mismas se ha hecho más fácil. Sin embargo, son difíci- concurridas, tal como se hace en Baltimore, Londres
les de vincular y combinar sin esfuerzos especiales de y otras ciudades del Reino Unido, abren nuevas po-
programación, consolidación de bases de datos, refor- sibilidades de detección o de captación policial de
mateo de registros y nuevos programas informáticos. actividades que previamente eran menos visibles..
86 Estudio de la policía

4. Los policías se ven a sí mismos en los medios de co- aplicar la ley en contra de estos mismos respetables ciu-
municación, ven simulaciones del trabajo policial dadanos. Está al mismo tiempo dentro de la sociedad,
([Link]., la serie de televisión Cops), ven la cobertura como su representante, y fuera de ella, como agente
en vivo de casos dramáticos ([Link]., los juicios de O.J. de la ley o por reaccionar en contra de los delitos de
Simpson de 1996 y 1997), y están conscientes de otros. Los policías pertenecen a la sociedad como ciu-
cuán amenazante puede ser la filmación de inciden- dadanos, pero actúan desde afuera como adversarios
tes por parte de los ciudadanos ([Link]., la filmación de quienes se comporten mal. Ellos se ubican en una
llevada a cabo por un ciudadano de la golpiza pro- posición anómala, no sólo dentro de la sociedad sino
pinada a Rodney King, que se convirtió en un escán- también en cuanto a la línea trazada entre las concep-
dalo internacional) (Manning, 1996c). ciones de la sociedad y la no-sociedad, el caos, la ame-
naza o la anarquía. La policía ve su posición como una
CONTRADICCIONES INSTITUCIONALES DE LA demarcación de las fronteras del orden social, que se
UBICACIÓN ESTRUCTURAL DEL TRABAJO POLICIAL EN erige entre lo más alto y lo más bajo, entre lo sagrado y
LAS SOCIEDADES ANGLOAMERICANAS lo profano, entre lo limpio y lo sucio.
Al menos ocho contradicciones estructurales o di- Segundo (I. B, E), la policía simboliza sus actividades
lemas parecen ser inherentes al mandato policial de planteando que éstas se basan en el consenso social
la policía angloamericana en la actualidad. Primero, la y que sirven a la sociedad como totalidad moral, pero
policía simboliza el Estado (I. A-A3) en el sentido de de- al abrogarse una posición moral “más alta”, la policía
mostrar la unidad de la organización política del Esta- también ha reducido la base desde la cual pretende
do y las consecuencias si el público dejara de acatar los legitimarse como la agencia dominante en materia
dictados del Estado. En un sentido general, las policías de control social. Pues si bien ella asocia sus acciones
simbolizan la aparición de un orden moral consensual, con la honorable defensa del orden social, también es
unitario, bajo el cual todos los ciudadanos se encuen- la heredera de la obligación de ejercer la violencia. En
tran en pie de igualdad y merecen igual protección. No esta sociedad, la aplicación de la violencia está asocia-
obstante, la policía aplica la ley selectivamente contra da con ocupaciones honorables pero no especialmente
algunos segmentos de la sociedad. Al hacerlo, realiza prestigiosas. Se podría decir que mientras mayor sea la
una elección, y de ese modo emplea el derecho para le- aplicación real de violencia por parte de una agencia de
gitimar una decisión organizacional. Puesto que la po- control, en contraste con la mera amenaza de violencia,
licía invoca el derecho, se puede decir de ella que está más bajo será el rango de la agencia dentro de la jerar-
“por encima” de él, o que controla su uso, más que ser quía de las agencias de control. Puesto que la aplica-
su servidora o, tal como lo expresa el cliché, más que ción de la violencia en esta sociedad está limitada casi
estar completamente “bajo el imperio de la ley”. Como por completo al control de las clases más bajas, mien-
quiera que sea, la policía efectivamente ocupa un lugar tras mayor sea este ejercicio, más bajo será el prestigio
especial en relación con el derecho y el Estado: el acto del grupo y, como es obvio, mayor será contacto con los
de hacer cumplir la ley coloca a la policía aparte, aun sectores más bajos.
cuando se esté legitimando a sí misma como represen- Tercero, aunque la policía está legalmente obligada
tante del Estado. a hacer cumplir la ley y a mantener el orden público,
La policía representa los medios a través de los cua- ella se enfrenta a muchas condiciones ante las cuales
les las autoridades políticas mantienen el status quo. A la ley es un recurso débil (I. E; G1 [Banton, 1964; Bittner,
pesar de que ella reivindica para sí un estatus más alto, 1967]; IV. A, A2-4). La ley no siempre proporciona los
de hecho, debe mediar entre grandes segmentos de la medios para controlar comportamientos que puedan
sociedad y jugar un rol anómalo. Ella sirve al respetable ser “irritantes” para una persona y, sin embargo, éste es
segmento de la clase media, aunque está obligada a a menudo el tipo de situación donde, habiendo recibi-
 Estudio de la policía 87

do una queja, la policía se siente forzada a actuar. (Los de modo implícito, que hay una condición (el “orden pú-
policías pueden tomar medidas para aliviar el fenóme- blico”) que puede disminuir a causa de diversas acciones.
no o para mitigar la presión sobre sí mismos) La dificultad, por supuesto, es que el orden público no es
Un cuarto dilema estructural se le plantea a la poli- definido en ninguna parte y nunca puede ser definido sin
cía porque ésta debe mantener la paz con pocas guías ambigüedad porque la constitución de ese orden es cues-
de actuación y hacer cumplir la ley observando una se- tión de opiniones y convencionalismos, no un estado de la
rie de restricciones en materia de procedimientos, que naturaleza (1968: 21-22).
tienen que ver con la protección de los derechos indi- Por otra parte, al vérselas con situaciones cubiertas
viduales (I. A-A3; B; C, C1-C2; D, D1-D3). Al ocuparse del por el derecho penal (I. B; E, E1-E2), tal como el patru-
mantenimiento del orden, las policías deben depender llero las percibe y entiende, se debe reconocer que el
de sus propias sensibilidades y “lecturas” de la dinámica conocimiento operativo del derecho que tiene el poli-
situacional con que se encuentran (I. E1-E2). cía está limitado, de hecho, por los tipos de situaciones
Sin importar cuál sea la base para las acciones de los que se espera él o ella manejen de forma rutinaria (Buc-
ciudadanos privados, el trabajo del patrullero implica kner, 1967; Harris, 1973).
tomar decisiones prácticas.10 De las decisiones policia- Un quinto dilema estructural surge debido a que
les se espera que incluyan una comprensión del dere- a partir de su experiencia previa en el trato con delin-
cho como sistema de reglas formales, la aplicación de cuentes, los policías creen que deberían y están obli-
prácticas policiales enfatizadas por cada departamen- gados a decidir sobre la culpabilidad o inocencia antes
to, y un conocimiento específico de los hechos que de un arresto, y las decisiones sobre culpabilidad o
conforman la situación presumiblemente antijurídica. inocencia son asuntos complejos, negociados entre la
El derecho presta escaso reconocimiento formal a las policía, los abogados, los jueces, los jurados, y los acu-
variaciones en los arreglos particulares de las personas, sados (Blumberg, 1967; Newman, 1956). La policía pro-
mientras la policía las toma muy en consideración. porciona evidencia y está en la obligación de construir
La complejidad de la aplicación de la ley surge tan- el caso más fuerte posible para el fiscal acusador, pero
to del problema de la “discreción” policial, como de las no puede determinar o controlar los resultados finales.
tensiones inherentes entre el mantenimiento del orden Sus tareas discrecionales, “hallar” un crimen, investigar
y los derechos individuales. La ley contiene reglas so- un alegato, y arrestar y acusar a una persona, son con-
bre cómo mantener el orden; definiciones substantivas diciones necesarias pero no suficientes para establecer
del delito; penas para las infracciones; condiciones bajo la culpa o la inocencia desde el punto de vista jurídico
las cuales la comisión de un delito puede considerarse (Reiss, 1971: 125-34; Reiss, 1974; Skolnick, 1966: apén-
intencional; los procedimientos para administrar justi- dice).
cia y para la protección de los derechos individuales. Sexto, la policía debe recoger, organizar y usar, así
Estructuralmente, la policía debe ejercer una discreción como ocultar, información. La labor policial asume la
vagamente definida por el derecho (IV. A, A2-4). Wilson importancia fundamental de controlar y ocultar infor-
resume una dificultad inherente en la aplicación de la mación sobre las actividades de los delincuentes —sus
ley: movimientos, direcciones, registros delictivos pasados,
La mayoría de las leyes penales definen los actos (ase- compinches, ocupaciones actuales, automóviles que
sinato, violación, posesión de drogas) considerados ilega- conducen o poseen, y las actividades de otras personas
les; la gente puede diferir en cuanto a si el acto debería ser que podrían causar problemas a la policía: activistas po-
ilegal, como lo hacen respecto a las drogas, por ejemplo, líticos; familias involucradas con frecuencia en disputas
pero hay poco desacuerdo sobre lo que constituye el com- maritales o familiares; ejecutivos de negocios “desho-
portamiento en cuestión. Las leyes referidas a la conducta nestos”; posibles consumidores de drogas. Hacer cum-
desordenada y nociones afines afirman, generalmente plir la ley requiere preservar cierto grado de ignorancia
88 Estudio de la policía

por parte del público (y especialmente de lo que es per- Hay tres razones por las cuales las policías están inex-
cibido como el componente criminal de la sociedad), tricablemente involucradas en el sistema político: (1) La
porque esto hace posible el trabajo encubierto contra vasta mayoría de las policías en esta nación son con-
los vicios (simular ser una prostituta, un cliente en bus- troladas localmente. En muchos condados, el cargo de
ca de prostitutas, o un ávido comprador de narcóticos, sheriff se asigna mediante elecciones. Los sheriffs están
sólo es posible si se asumen las apariencias de ser pre- inmersos en el contexto de la cultura política local y res-
cisamente eso). La protección de los informantes, esen- ponden a las expectativas, sobre todo a las de las élites,
cial para el trabajo del control de los hechos vinculados en relación a qué asuntos son importantes, cómo serán
a los vicios, a menudo entra en conflicto con las velei- definidos, las opciones aceptables para su solución y los
dosas expectativas públicas en cuanto al arresto y con- recursos disponibles. (2) El derecho es una entidad po-
dena de delincuentes comprobados. A fin de ganarse lítica, y la aplicación del derecho penal inevitablemente
el respeto y la deferencia de las clases altas y medias, y abarca valores y fines políticos. Las policías están atadas
de mantenerse en un plano moralmente ventajoso, la al sistema político que desarrolla y define el derecho,
policía debe actuar en contra (y también con, en caso en sí mismo un producto de interpretaciones sobre lo
de estar empleando informantes) de los delincuentes correcto y apropiado según la perspectiva de los seg-
y de las clases poderosas. Una cuestión alternativa, mentos políticamente poderosos de la comunidad. (3)
más frecuente en la aplicación de las leyes de tránsito La policía debe administrar el derecho. Son muchos los
y hasta cierto punto en las referidas a las drogas, está factores que dan forma a la aplicación del derecho, pero
dada por las estrategias disuasivas, que enfatizan, entre todos ellos reflejan la organización política de la socie-
determinados grupos definidos como blancos de la ac- dad. La distribución de poder y autoridad, además de la
ción policial, el riesgo inherente en ciertos asuntos de lucha por la justicia, o por una aplicación igualitaria de
interés policial. Los grupos sociales conscientes de ta- la ley, tienen una influencia directa sobre las tendencias
les aspectos, necesarios e inherentes al trabajo policial, en la aplicación del derecho. Los rasgos de la policía y la
como la discreción, la atención diferencial hacia ciertas política dentro de la comunidad están estrechamente
actividades, y las cambiantes políticas administrativas entrelazados. La sensibilidad de la policía frente al en-
ante problemas dados de la comunidad, pueden posi- torno político, su operación dentro del sistema político
blemente, según la percepción policial, retirarle a ésta de la justicia penal, y las propias actitudes políticas en
el apoyo de la clase media respetable a las operaciones lo personal, menoscaban los esfuerzos por cumplir un
policiales (Cain, 1973: 69). mandato contradictorio y parecer apolítica.
Séptimo, en teoría, las policías estadounidenses Octavo, y finalmente, aunque la policía afirma con-
son apolíticas. La policía debe hacer cumplir la ley, una trolar activamente el delito y el orden público, de he-
herramienta política, absteniéndose públicamente de cho depende considerablemente de la información (I.
cualquier interés personal o políticamente organizado C; F-F3; HH3; IV. A-A4), y su capacidad para adquirir y di-
(I. A-A3; C-C2; E-E4; G-G1). Sus propios valores y metas seminar información es facilitada por la tecnología (IV.
políticas se suponen secundarias respecto al objetivo B-C). La policía recibe una gran cantidad de llamadas
institucional de hacer cumplir la ley de un modo jus- pidiendo ayuda, entre ellas las relacionadas con los de-
to e imparcial. En la práctica, sin embargo, las organi- litos, que desembocan en la mayoría de sus funciones
zaciones policiales funcionan en una arena política, y de aplicación de la ley, vinculadas al poder de arrestar.
su mandato está políticamente definido. Así, pueden Pocas las actividades policiales que resultan en arres-
desarrollar estrategias para crear y mantener la apa- tos tienen su origen en el patrullaje. La policía debe
riencia de ser apolíticas, a fin de proteger su autonomía vérselas con problemas en escenarios donde su infor-
organizacional, pero no obstante, son un componente mación propia y control a menudo son mínimos, y para
de la maquinaria política local de los Estados Unidos. los cuales requiere de la ayuda de los ciudadanos. Y
 Estudio de la policía 89

más importante, la policía procesa menos de una cuar- te, organiza y mantiene estos hechos, sentimientos, y
ta parte de los delitos reportados en las encuestas de percepciones en un cuaderno y así, de un modo espe-
victimización. Esto es, la policía pretende responsabili- cialmente concienzudo, suspende al menos uno de los
dad por fenómenos que en casos no puede definir abs- principales rasgos de la vida cotidiana, el principio de la
tractamente (eventos relevantes para mantenimiento confianza (Buckner, 1967; Sacks, 1972). Una vez que los
del orden) y en otros cuenta tan solo con información demás son vistos como indignos de confianza y diferen-
mínima (eventos relacionados con el delito). Este es el tes (puesto que no comparten los secretos del mundo
problema del “nudo informacional” de la policía. policial), se convierten, como sucede hasta cierto punto
Estas características de la policía y los ajustes organi- con todos los clientes, en objetos a ser controlados, ma-
zacionales que crea surgen en parte por sus intentos por nipulados, coaccionados, y quizás engañados.
conquistar y retener estas funciones y características, y En la medida en que los policías esperan ser capaces
en parte por la inercia acumulada de los patrones organi- de funcionar como luchadores contra el delito pero, de
zacionales. Estas características no son exclusivamente el hecho, actúan rutinariamente como servidores públicos
producto de las políticas policiales formuladas en el pa- en una diversidad de roles de ayuda y de mantenimien-
sado, sino que también son producto cada vez más de la to del orden, tenderán a volverse cínicos y a alienarse de
conjunción de lo que más arriba fue denominado la vio- sus roles. Esto intensifica y se combina con las actitudes
lencia heredada, de la obligación de aplicar el derecho asociadas y compatibles de suspicacia y desconfianza.
penal y de la acumulación del desempeño de servicios En la medida en que ellos perciban que su trabajo real es
residuales y de funciones de inteligencia-información. de lucha contra el delito, asociarán su deber con el peli-
gro y riesgo. El público no sólo es visto con desconfianza,
SENTIMIENTOS ASOCIADOS CON EL ROL DE LA POLICÍA
se piensa que no es suficientemente agradecido y que a
Los sentimientos o actitudes generales en torno al menudo es hostil. La percepción de la policía, en cuanto
rol del funcionario policial reflejan estas condiciones es- a la hostilidad del público, es correspondida por la acti-
tructurales. La policía, como muchos autores lo han no- tud del público hacia la policía, y en los únicos estudios
tado (Cain, 1973; Skolnick, 1966; Westley, 1970; Wilson, que tenemos sobre el fenómeno, el público en realidad
1968), percibe al público como personas ingratas, y en el parece abrigar una buena dosis de hostilidad como res-
contexto de las sociedades semisecretas en que se han puesta al funcionario policial. La hostilidad es una ame-
convertido las organizaciones policiales, este punto de naza al honor colectivo de la ocupación. El honor colec-
vista propicia el cinismo policial. El rol institucionaliza tivo de la policía, conferido mediante chapas, insignias,
y recompensa cierto grado de suspicacia y desconfian- uniformes, armas, y aquellos signos mediante los cuales
za sistemáticas (Banton, 1964). Un funcionario policial los miembros del grupo son reconocidos, es problemáti-
aprende a ser suspicaz, y a menudo percibe riesgos para co en una sociedad donde tales actitudes son cuestiona-
sí mismo o para otros en los encuentros ciudadano/po- das. La policía es profundamente “chapada a la antigua”.
licía. La policía se identifica a sí misma con el orden jurí- El hecho de que el público no honre a la policía es, en
dico y moral, y la violación de las normas y los desafíos a efecto, una fuente de posible deshonra y vergüenza. El
la autoridad son vistos como afrentas a la autoestima. Un orgullo, por otra parte, puede decirse que aparece cuan-
policía busca evidencia de delincuencia en situaciones do las aspiraciones de autoestima gozan de credibilidad,
cotidianas, duda de las apariencias y de las declaracio- cuando son satisfechas. El orgullo colectivo se denomina
nes verbales, ve a la gente cínicamente, y utiliza las in- generalmente moral.
congruencias (de los hechos, de personas y ambientes y A menudo se señala que los funcionarios policiales
del comportamiento “normal” versus el “extraño”) en una sienten que el público les niega respeto y honor, los trata
forma áspera. Idealmente, el policía emplea los sentidos con hostilidad y prescinde de sus aspiraciones de esta-
de un modo estratégico y explícitamente auto conscien- tus.11 A pesar de que estas características psicosociales
90 Estudio de la policía

se mencionan a menudo, el estudio de Wilson (llevado tidad con las tareas y autonomía. Más aún, los policías
a cabo durante una reforma substancial del Departa- toman decisiones importantes, controlan equipo va-
mento de Chicago) es el citado con más frecuencia para lioso y sofisticado, trabajan fuera de la oficina y por su
respaldar el punto de vista de que la policía tiene una cuenta la mayor parte del tiempo y son bien pagados,
baja moral (1963, 1967). Según Wilson, la baja moral en- además de recibir excelentes beneficios. Largas listas
contrada entre los sargentos indica una brecha entre la de aspirantes esperan empleos en Boston y Nueva York
deferencia que se espera y la que se recibe. Además, (Bayley, 1976: 55, n8). Las tasas de rotación de personal
Wilson plantea que esta brecha se hace más notoria en son bajas (5 a 7% en la mayoría de los departamentos.
los departamentos donde se espera que él o ella “pro- Una mayoría de los que se marchan son jubilados con
duzca”, que genere un número, a menudo establecido veinte años de servicio). Van Maanen argumenta:
en forma implícita, de arrestos o de boletas. Los investigadores han confundido el cinismo, indu-
A pesar de que se espera que el oficial produzca en cido por el rol, con una baja moral. Sin duda, los policías
ese sentido, la mayoría del esfuerzo se dedica a des- sienten que los tribunales los están maniatando, impi-
empeñar diversos servicios públicos y muy poco a si- diéndoles hacer su trabajo como es debido, pero a mi cri-
tuaciones que pudieran representar la posibilidad de terio esto es porque les importa su trabajo. Como dicen,
ejecutar arrestos. Las funciones rutinarias de servicio “policía una vez, policía siempre”: es una forma de vida. La
generan muy poca auto estima y pueden, de hecho, mayoría tiene pocos remordimientos por haber elegido la
implicar riesgos para la dignidad del funcionario (por ocupación. Cuando yo les preguntaba a los patrulleros si
ejemplo, dirigir el tránsito, resolver una disputa domés- volverían a escoger el mismo trabajo, 78% contestó que sí
tica, devolver a un joven a su casa después del toque de (n=128). (Comunicación personal, 1975)
queda para menores de edad). La falta de acatamiento Más precisamente, entonces, la “baja” moral (nada
o las interacciones hostiles pueden plantear amenazas baja, comparativamente) y el cinismo son rasgos de una
al honor del oficial y conducir a que se le impute un subcultura policial que recompensa la baja motivación,
bajo estatus. Por otra parte, funciones menos comunes, mantenerse con bajo perfil, no mover el bote, o no me-
como las actividades de control de la delincuencia, im- terse en problemas. De ese modo, el compromiso ocu-
plican riesgos físicos (“peligro”). pacional y la motivación declinan durante los primeros
Puesto que este problema de la moral ha sido un seis meses entre los jóvenes patrulleros estudiados por
rasgo importante de la descripción de la “personalidad Van Maanen, pero aquéllos que fueron juzgados como
del policía”, el mismo amerita un examen algo más cui- de “buen desempeño” en el campo, resultaron los de las
dadoso. Pues si bien puede haber cinismo y sentimien- expectativas (“fuerza motivacional”) más bajas. El nivel
tos de rechazo, puede que esto no sea el resultado de de motivación, en constante declinación, y la aprecia-
la secuencia lógica que Wilson plantea. Van Maanen ción de los sargentos por el segmento menos motivado
(1975), en un importante estudio de la socialización po- de la cohorte, sugiere que el valor que se le concede a
licial (que sigue siendo certero hoy día), encontró que la solidaridad, la cohesión, y el apoyo mutuo, aparecen
en cuanto a compromiso, satisfacción en el trabajo, y pronto, sobrepasa otras “características de fondo,” y re-
valor percibido de las tareas, la policía (una muestra de fuerza un rechazo a la ética de trabajo. El trabajo policial
128 de patrulleros en un departamento urbano de gran es un trabajo de equipo; enfatiza la reducción de incer-
tamaño) calificó más alto que cualquier otra ocupación tidumbre (los que logran evaluaciones muy altas gene-
analizada con los mismos instrumentos (van Maanen, ran incertidumbre y ansiedad, antes que restricción y
1975: 217, figura 3). El trabajo policial, tal como él seña- control grupal del trabajo), y hace más probable que el
la, se caracteriza por rasgos que muchos sostienen con- funcionario sea castigado por sus errores que recom-
tribuye a una alta moral y satisfacción intrínseca: gran pensado por sus acciones adecuadas. Probablemente
variedad y significación de las tareas, razonable iden- sea necesario ver el cinismo policial como protectivo,
 Estudio de la policía 91

como una reacción ante el sistema de supervisión pu- tal aislamiento debería resultar útil cuando la policía se
nitivo y ante la amenaza potencial de las interacciones vea en la necesidad de actuar contra ellos. También es
con el público. La moral (o el compromiso intrínseco) algo que puede permitir a la policía hacer que se cum-
por sí solo puede no ser tan significativo como el he- plan leyes impopulares. Si su aislamiento reduce su
cho de que el mundo organizacional del patrullero re- visibilidad en un determinado segmento de la comu-
compensa una motivación reducida, y que la falta de nidad, también puede reducir el conflicto de la policía
eficiencia no deriva de un bajo compromiso, sino de un con otros segmentos. El desarrollo del profesionalismo
alto compromiso con un rol particular, subculturalmen- policial puede incluir el desarrollo de un conjunto de
te definido. (Si el “rol” es visto como las expectativas criterios universalistas, un menor apego hacia los es-
normativas movilizadas en una situación, se puede en- tándares clasistas, étnicos, religiosos o familiares, y una
tender cómo la policía exhibe un maravilloso heroísmo, visión neutral de la aplicación del derecho. Ese tipo de
paciencia y energía en algunas situaciones, y letargo, rol aísla algo más que un punto de vista personaliza-
violencia, brutalidad, y absoluto desprecio por el bien do, según el cual la ingratitud del público amenaza al
público en otros momentos. Pareciera que estas reac- policía en el desempeño de su rol. De este modo, la
ciones se van infiltrando y son definidas por el mundo distancia policía- público en los Estados Unidos puede
de suposiciones aprendidas por el recluta, durante sus ser vista como un fenómeno “positivo”, como de hecho
primeros seis meses de labor, aproximadamente). Estos sucede en Inglaterra y Escocia (Banton, 1964).
sentimientos han sido invocados como una especie de El público procura controlar la policía y reducir el ais-
crítica convencional de la conducta policial. Los senti- lamiento, generando la tensión que existe entre los que
mientos fluyen desde las estructuras sociales y a la vez hacen el “trabajo sucio” para la sociedad, y la “gente de-
las apuntalan, estos sentimientos asociados con el rol cente” (Hughes, 1963). Como se discutirá más cuidado-
policial en los grandes centros urbanos tienden tanto a samente al ocuparnos de las estrategias operativas del
aislar a los oficiales de policía respecto de la sociedad, trabajo policial, un cierto número de grupos sociales
como a integrarlos en ella.12 mantiene relaciones simbióticas con la policía: están,
Las consecuencias negativas del aislamiento han en efecto, en el mismo “juego” y proveen roles comple-
sido sugeridas por Westley (1970) y Skolnick (1966). mentarios los unos a los otros. Prostitutas, apostadores,
Ambos las ven como un precipitante de la violencia, traficantes de drogas, algunos de los cuales son infor-
o como la fuente de una rápida racionalización de la mantes, están en contacto frecuente con los policías y
violencia dirigida hacia un público ingrato, hostil, cuasi mantienen peculiares relaciones con ellos. Estas relacio-
humano. Como quedó indicado también, a través del nes son características de los delincuentes organizados
argumento anterior, si a la policía se le pide que pro- y profesionales. La policía también construye relaciones
duzca arrestos, entonces sus relaciones con el público con aquéllos que solicitan sus servicios frecuentemen-
quedarán marcadas en considerable medida por sus te: “gerentes de establecimientos financieros, propieta-
actitudes y actividades orientadas hacia los arrestos. A rios de teatros ... los dueños de ciertas propiedades, y
su vez, una orientación hacia los arrestos puede produ- los que manejan bares” (J. P. Clark, 1965: 389). Para mu-
cir una mayor distancia social entre la policía y algunos chos, el rol policial se reviste de cierta atracción y gla-
segmentos de la población, aumentando aún más la mour, y esos miembros del público que admiran el rol
falta de respeto mutuo. son más comprensivos y útiles en sus encuentros con
Sin embargo, también hay consecuencias positivas la policía. Los funcionarios policiales procuran ser reco-
que derivan del aislamiento de la policía. Si se piensa nocidos y respetados, y al hacerlo tienden a asemejarse
que la acción policial requiere, ocasional o regularmen- más a los ciudadanos que vigilan: ellos se adaptan a la
te, hostigar y vigilar a algunos grupos, mantener las comunidad en la cual trabajan y a las expectativas de
distancias respecto de esos segmentos de la sociedad, aquellos a quienes más respetan. Tal como lo muestran
 92 Estudio de la policía

los estudios de Reiss (1971) y Black (1968, 1970), los po- cas internas, del ajuste situacional de la policía ante las
licías tienden a satisfacer las peticiones de quienes los demandas internas y externas, así como de sus intentos
han movilizado, y a responder a sus indicaciones, táci- por mantener una disciplina dramatúrgica al presentar
tas y manifiestas, sobre el cumplimiento de la ley. tales dinámicas como si se tratara de una imagen es-
Estos últimos rasgos tienden a disminuir el aisla- tática, ante las comunidades en las cuales opera. Este
miento de la policía y a reducir en cierto sentido las manejo de las apariencias se logra mediante un conjun-
contradicciones estructurales del trabajo policial. Las to de estrategias racionalmente concebidas. Si bien son
variaciones entre el control policial de las interacciones estrategias características de todos los departamentos
policía/público, y la adhesión de la policía a los están- de policía, están asociadas más que todo con lo que se
dares de la comunidad no puede ser vista como una ha dado en llamar los “departamentos de policía pro-
cuestión dicotómica, sino como un intercambio cam- fesional”. Los departamentos de policía profesional, en
biante, en continuo movimiento y acomodación, a ve- muchas ciudades de los Estados Unidos, sistemática-
ces conflictivo y a veces integrador. Es precisamente mente procuran abordar las contradicciones señaladas
esta clase de dinámica la que da cuenta de las dinámi- a través de políticas y “estrategias de presentación”.

NOTAS organizacional. Tales temas son tratados a profundi-

1 Reith (1943) sugiere que un eficaz control de varios dad en otras fuentes, como Fosdick (1920), Vollmer
disturbios, el sereno y comedido manejo del increí- (1936), Carte (1972), Richardson (1974), y Monkko-
blemente caótico tráfico de Londres, y la respuesta nen (1981). Asuntos como el impacto del desarrollo
pública al asesinato (a patadas) de dos jóvenes al- de nuevos sistemas de comunicación, esquemas ge-
guaciles de policía por parte de una turba, contribu- renciales, ciclos de reformas y corrupción en deter-
yeron a fomentar una opinión pública favorable a la minados departamentos, y otros parecidos, escapan
Policía Metropolitana en los primeros cinco o diez al alcance de este trabajo.
años de su creación. 5 Estos dos conflictos, uno relacionado con a quién se
2 Los funcionarios encargados de la salud, si bien eran le permitirá convertirse en policía, y el otro relacio-
exitosos en el manejo de las epidemias, eran inca- nado con cuándo y ante qué actuarían los policías,
paces de manejar las necesidades rutinarias de con- seguirán formando parte de la discusión pública.
trolar los riesgos sanitarios porque conformaban un El primero toma la forma de controversias sobre el
pequeño grupo de aficionados, a tiempo parcial, empleo de minorías y mujeres, así como las prio-
con poca autoridad para hacer que se cumplieran las ridades al momento de realizar despidos; y el se-
ordenanzas. Típicamente, respondían a las situacio- gundo sale a la superficie de vez en cuando, en las
nes intolerables sólo después de que éstas se habían controversias sobre cómo actuará la policía ante
desencadenado (Lane, 1967). ciertos delitos, especialmente los relacionados con
3 Otras fuerzas establecidas fueron: Chicago (1851), el vicio y con violaciones del orden público. La re-
Cincinnati y Nueva Orleans (1852), Filadelfia y Bos- iteración de estas polémicas bajo distintas formas
ton (1854), Newark y Baltimore (1857). Véase el útil añade evidencia al argumento de que se producen
resumen de Richardson sobre la policía de Nueva por razones estructurales.
York y su historia del trabajo policial urbano (1974). 6 Véase a Banton, 1964; Bittner, 1970; Bordua, ed., 1967;
4 Este resumen se presenta como una versión muy Cain, 1973; Cicourel, 1968; Hahn, ed., 1971; Laurie,
abreviada de la evolución del mandato policial, y de 1972; Manning, 1971, 1972; Niederhoffer, 1967; Nie-
las bases estructurales para el desarrollo de una ma- derhoffer y Blumberg, eds., 1970; Preiss y Ehrlich,
nera de adelantar el trabajo policial, no del desarro- 1966; Rubinstein, 1973; Skolnick, 1966; Wesley, 1970.
llo concreto de sistemas policiales o de la evolución Además, véanse las interesantes biografías o libros
 Estudio de la policía 93

semibiográficos: Daley, 1974; Maas, 1973; Moore, cer rigurosos estándares de reclutamiento y de disci-
1970; Radano, 1969; Walker, 1969; Wambaugh, 1970, plina, y diseñó un sistema de control administrativo.
1972, 1974; Whited, 1973. Estos mecanismos tenían como propósito generar
7 Tal como muestra la investigación de Runchelman transparencia, control organizacional y acatamiento,
(1974), e ilustra la larga historia del estudio de la es- así como permitir el control de la acción policial por
tructura de poder de la comunidad en los Estados parte de los políticos.
Unidos, las generalizaciones sobre los vínculos entre 9 Se ha estimado (B. Smith, 1960) que hay cerca de me-
los intereses políticos, las élites de la comunidad y dio millón de personas empleadas en alrededor de
las acciones de la policía (o de otras agencias) son 40.000 agencias de aplicación de la ley en este país.
sumamente específicas para cada contexto o co- Trabajan para agencias ubicadas en cinco niveles dis-
munidad. Las comunidades y los procesos políticos tintos de responsabilidad gubernamental. En 1966
difieren. En algunas, como Detroit, las elites desean había 420.000 oficiales y civiles encargados de la apli-
el control de las clases inferiores, mientras que en cación de la ley a tiempo completo y a tiempo parcial
otras, como la ciudad de Nueva York, son más to- empleados por agencias policiales en los Estados Uni-
lerantes y desean la asimilación de las clases bajas dos. La mayoría —370.000— eran empleados a tiem-
dentro de las masas de consumidores. Incluso si las po completo; alrededor del 11% —46.000— eran
élites llegaran a acuerdos sobre los propósitos de su civiles. De los de tiempo completo, 23.000 prestaban
elitismo, el problema empírico seguiría planteado: servicios a nivel federal, 40.000 a nivel estatal, y los
¿Cómo se articula y se transmite a la policía tal inte- restantes 308.000, u 83% del total se dividían entre los
rés? Se necesita mucha investigación para establecer condados y las jurisdicciones políticas locales. Ade-
los mecanismos de la influencia de las élites sobre la más de 50 agencias al nivel federal, incluyendo al FBI,
policía, así como sobre la forma en que la policía ge- el Buró de Narcóticos, la Oficina Postal, IRS [Oficina de
rencia las demandas de servicio por parte las clases Impuestos], Aduanas, el Buró de Alcohol, Tabaco y Ar-
bajas y medias, y las demandas de control por parte mas de Fuego (ATF), la Unidad del Tesoro, la Patrulla
de las élites (véase a Scheingold, 1991). (Agradezco de Inmigración y Fronteras, y los Marshals de los Esta-
a John van Maanen por señalar esta ambigüedad y dos Unidos, hay agentes en 100 agencias, incluyendo
la exageración en que se incurre al argumentar que fuerzas policiales estadales y agencias de investiga-
las “élites controlan la policía”). ción criminal, sheriffs de condado y sheriffs delegados
8 Peel estaba impresionado con la efectividad del Al- en alrededor de 3.000 condados; hay 33.000 agencias
guacilazgo Irlandés, una agencia cuasi-militar que de policía en 1.000 ciudades y en aproximadamente
conoció cuando fue Secretario de Irlanda, entre 1812 20.000 pequeñas poblaciones urbanas y pueblos de
y 1815, y se empeñó en asegurar el control de la ac- Nueva Inglaterra; además de los policías de 15.000 al-
ción policial mediante una serie de medios, que ga- deas, ayuntamientos, y municipios, junto con un pe-
rantizarían su honestidad, incorruptibilidad, y efec- queño número de fuerzas para propósitos especiales,
tividad al tratar con disturbios y delitos en las calles sirviendo a cuasi-corporaciones públicas y distritos
de Londres. Entre ellos, el principal fue la instalación ad-hoc. Dentro de ciertos condados o áreas metropo-
de dos Comisionados (uno con experiencia legal, otro litanas, hay “escuadrones” ad hoc para hacer frente al
con experiencia militar), el aislamiento de la policía crimen organizado, las drogas o disturbios, que están
respecto de la política doméstica (más que respecto compuestos por miembros de un cierto número de
de la política parlamentaria), y la creación de meca- fuerzas policiales y comandados por oficiales de va-
nismos para que los Comisionados rindieran cuentas rios departamentos. El número de agencias policia-
ante el Secretario del Interior, y por consiguiente ante les privadas, tales como Pinkerton (una agencia que
el Parlamento y el Primer Ministro. Propuso estable- actualmente emplea a más de 30.000 personas), y
94 Estudio de la policía

otras agencias de protección o de detectives está en les, locales y especiales en los Estados Unidos para
el presente por encima de las 30.000 y sigue crecien- 1991. Bailey estima que el 8,2% de todos los oficiales
do. La cifra de lo gastado en fuerzas privadas legal- son federales. Añadiendo el 8,2% a la cifra base, el to-
mente constituidas supera los 3 billones de dólares. tal, incluyendo a los oficiales federales, es de 649.037.
También existe un número desconocido de grupos La Oficina del Censo ofrece una cifra de 560.799 des-
que van más allá de los “vigilantes” ad hoc (que cierta- pués de restarle el 25% de los funcionarios no jura-
mente continúan apareciendo a fin de conducir bús- mentados, o “empleados civiles”, al total de emplea-
quedas voluntarias, patrullaje del vecindario, y para dos para el cumplimiento de la ley. La diferencia entre
hacer indagaciones en las comunidades), tales como los informes LEMAS y la estimación de la Oficina del
los Macabeos en Brooklyn (Marx y Archer, 1971). No Censo es de 90.000. Mastrofski (1995: 378), citando ci-
hay estimaciones precisas del número de personas fras del FBI para 1991, afirma que había “alrededor de
involucradas sobre una base ad hoc o con atribucio- 800.000 funcionarios juramentados y civiles emplea-
nes semi-oficiales como éstas, pero ellas conforman dos a tiempo completo o a tiempo parcial” haciendo
un tipo de control social cuasi legal a pesar de que trabajo policial a todos los niveles. Casi 600.000 son
normalmente no efectúan arrestos. funcionarios estadales y locales a tiempo completo,
Estas cifras indican que si bien los Estados Unidos y 35.000 son funcionarios estadales y locales a tiem-
tienen una proporción per capita más bien alta de po- po parcial. Estos oficiales prestan servicios en unas
licías por ciudadanos (0,0022 [Bayley, 1976: 190, n17]), 16.961 agencias estadales y locales, 3.093 de las cua-
hay una tremenda dispersión de la autoridad policial les son organizaciones de condado o municipales, a
—y de la autoridad política— a lo largo y ancho de la cargo de un sheriff.
nación. El derecho y ordenanzas locales, muchas de La cifra 649.037 representa un aumento esti-
las cuales se superponen, son arcaicas, o se contra- mado de funcionarios, en comparación con 1966,
dicen, le dan forma al trabajo policial. En la medida de 229.037, ó un 35%. Entre 1970 y 1990, mientras
en que las normas locales, regulaciones y ordenanzas las cifras delictivas oficiales descendían, la policía
ejercen una influencia controladora sobre las pautas en los Estados Unidos aumentó en un 64% (Bailey,
de la actividad policial (que incluye más que la mera 1994: 37). El número de policías per capita en Gran
aplicación de la ley), los policías tienden a estar más Bretaña (un oficial por cada 406 personas) y los Es-
controlados por las concepciones locales de orden, tados Unidos (uno por 393) eran notablemente si-
moralidad y decencia política y civil. La descentraliza- milares para 1991(Bailey: 1994: 37). El costo de la
ción de autoridad es tan grande que incluso las cifras aplicación de la ley se estimó en 27.8 billones en
recién citadas han sido cuestionadas, sugiriéndose 1991 (Sourcebook, 1991). La seguridad privada ha
cifras alternativas (véase a Bailey, 1976: 189, n15). El prosperado y mantiene un predominio porcentual
hecho es que nadie sabe con certeza cuántos funcio- de aproximadamente cinco a uno (dos millones de
narios, agencias y jurisdicciones de policía hay en los empleados versus unos 650.000 policías públicos)
Estados Unidos para este momento. sobre la policía pública (Bayley, 1994: 10). Esta es
A fin de resumir brevemente estas cifras para los una tendencia internacional, como lo es la tenden-
años 90, y respaldar la conclusión que acabo de for- cia hacia el trabajo policial trasnacional, o trabajo
mular, se puede hacer referencia al sumario más útil policial que trasciende los Estados nacionales (Na-
sobre los números, distribución y funciones de la po- delman, 1993; Sheptycki, 1996).
licía (Bailey, 1994). Él señala que las encuestas LEMAS 10 La perspectiva del patrullero en su trabajo, es cua-
(Estadísticas de Gerencia y Administración de la Apli- si legalista. La ley y las acciones administrativas de
cación de la Ley) informan sobre 595.869 funcionarios su departamento le proporcionan a él o a ella un
a tiempo completo en unidades estadales, municipa- marco de referencia para el ejercicio del mandato
 Estudio de la policía 95

policial. Los ciudadanos, por otra parte, no viven 11 Agradezco a John Van Maanen por sus detallados y
sus vidas de acuerdo a un marco legalista, sino de perceptivos comentarios sobre el “problema de la mo-
acuerdo a códigos éticos o morales proporciona- ral.” Las siguientes páginas se basan en sus estudios so-
dos por la familia, la religión o la clase social. En la bre la socialización policial (1973, 1975) y su cuidadosa
mayoría de los casos, los ciudadanos ven la activi- crítica de un borrador del presente capítulo.
dad de aplicación de la ley como una intervención 12 Mis argumentos en las siguientes páginas siguen a los
en sus asuntos privados. de J. P. Clark (1965).

Ensayo 5: Las reformas policiales en Irlanda ropeo, perteneciente al Reino Unido como provincia di-
del Norte y en Venezuela: Una visión comparada. sidente de la emancipación irlandesa en 1921, con gran
(Luis Gerardo Gabaldón* y Andrés Antillano**, conflictividad político religiosa entre el grupo protestante
2010). dominante y el grupo católico dominado. Venezuela es un
país tropical, por debajo del paralelo 12, con población
La policía, como institución estatal encargada de
mestiza de origen indígena, europeo y africano, política-
controlar el delito, prestar un servicio de seguridad ciu-
mente independiente desde 1811 y con elevados niveles
dadana y administrar el uso de la fuerza física para el
de integración cultural y movilidad social. Ambos entor-
mantenimiento del orden y la convivencia pacífica, se
nos atraviesan una crisis política importante y ambos han
encuentra permanentemente en la agenda de las polí-
emprendido una reforma policial recientemente.
ticas de gestión social. Dos países de perfil socioeconó-
La policía es una agencia de control social crucial
mico y cultural muy diferentes, como Irlanda del Norte
para definir la posición del ciudadano frente a la colec-
y Venezuela, han abordado recientemente procesos de
tividad políticamente organizada después de la conso-
reforma policial. Este artículo discute los antecedentes
lidación del Estado nacional moderno (Gabaldón, 1993)
y perfiles de dichos procesos, que guardan paralelismos
y se ha encontrado vinculada, particularmente en los
en cuanto a los problemas de tutela de los derechos ciu-
países latinoamericanos, al control y al modelaje mi-
dadanos, regulación de la fuerza física y desarrollo de
litar (Rico, 1998). La policía, independientemente del
mecanismos de control comunitario de la policía, desta-
modelo de inspiración, civil o militar, marca, de manera
cando las diferencias, que giran en torno a una mayor au-
situacional y no negociada, los límites de la coacción
tonomía y protagonismo policial en la reforma, así como
necesaria para arbitrar disputas entre los individuos
a una mayor confrontación político-ideológica, en el
cuando alcanzan el punto del quiebre de la comunica-
caso norirlandés frente al caso venezolano. Se destacan
ción verbal. Algunos autores definen el uso de la fuerza
los desafíos para la implementación y seguimiento de las
como el rasgo distintivo y determinante de la policía,
reformas propuestas y los logros alcanzados, a nivel or-
de modo que su abordaje teórico se vincula con los al-
ganizativo o normativo, así como la necesidad de involu-
cances y dinámica de dicho uso (Bittner, 1991) y con los
crar activamente a la policía en todo proceso de reforma,
parámetros aceptables para regularlo (Klockars, 1996).
para asegurar su implementación y continuidad.
La pretensión de monopolio en el uso de la fuerza y las
1. CONTEXTO fricciones y riesgos que ello implica para el manteni-
Irlanda del Norte y Venezuela son dos entornos muy miento de la convivencia organizada atraviesa las dis-
diferentes desde el punto de vista geográfico, cultural cusiones sobre seguridad y gobernabilidad en todas las
y político. Irlanda del Norte es una región templada, por sociedades, aunque en algunas de ellas parecieran ser
arriba del paralelo 54, con población de origen indoeu- más explícitas y recurrentes (Muniz, 2007).

*Profesor de la Universidad de Los Andes, Profesor e investigador del Instito de Investigacioens Jurídicas, UCAB.
**Instituto de Ciencias Penales. UCV.
 96 Estudio de la policía

Tanto en Irlanda del Norte como en Venezuela la fallas y debilidades, así como, mediante audiencias y
policía ha atravesado recientemente una crisis de cre- encuentros públicos con diversos participantes de las
dibilidad, en el primer caso por asociarse a la represión fuerzas sociales, políticas, económicas y religiosas, re-
de un grupo político y religioso por parte de otro (Inde- cogiendo observaciones y recomendaciones sobre los
pendent Commission on Policing for Northern Ireland, posibles cambios en la institución. Después de la con-
1999), y en el segundo por asociarse a la corrupción, la sulta, la Comisión Patten produjo un documento con
ineficiencia y al maltrato cotidiano (Achkar y Riveros, 175 recomendaciones para ejecutar en un periodo de
2007: 509- 514). En ambos casos han surgido las cues- cinco años, estableciéndose otra Comisión indepen-
tiones de la violación de los derechos y garantías ciu- diente de seguimiento, de nuevo con participación in-
dadanos y de la ineficiencia para brindar seguridad en ternacional, quien evaluaría los progresos mediante la
condiciones de justicia y equidad. Dos regiones muy di- fijación de estándares e indicadores de cumplimiento
versas en cuanto a instituciones y cultura, y, sin embar- de los principios establecidos por la Comisión de Refor-
go, semejantes en cuanto a la necesidad percibida de ma (Independent Commission on Policing for Northern
promover una reforma policial que generase consenso Ireland, 1999: 105-106).
y apoyo entre los diversos sectores de la colectividad. Fueron creadas nuevas dependencias para la ges-
tión y la contraloría social de la policía, entre ellas, fun-
2. LA GÉNESIS Y EL PROCESO DE LA REFORMA EN
damentalmente, el Consejo de Supervisión de la Policía
IRLANDA DEL NORTE
(Police Board) y la Defensoría del Pueblo para la Policía
La reforma policial norirlandesa se inicia en 1998 (Police Ombudsman). El Consejo de Supervisión de la
como consecuencia de los acuerdos políticos entre los Policía es un organismo de participación plural, integra-
partidos unionistas protestantes y los partidos sepa- do por 19 miembros, de los cuales 8 son representantes
ratistas católicos que permitieron dar por terminadas de partidos políticos y 11 ciudadanos independientes,
las hostilidades que durante 30 años cobraron la vida y cuyas principales responsabilidades son la vigilancia
de 3000 civiles y 300 policías en atentados y choques de la efectividad y eficiencia del Servicio Policial de Ir-
de diversa naturaleza. El reconocimiento de la policía landa del Norte (su nueva denominación después de la
como una instancia imparcial, al servicio del manteni- Reforma) y exigir responsabilidad personal al Coman-
miento del orden y la protección de todos los habitan- dante y sus dos Sub comandantes inmediatos, a quie-
tes, en condiciones de igualdad e independientemente nes puede remover de los cargos. La Defensoría del
de su credo religioso o afiliación política, se convirtió Pueblo para la Policía es un organismo independiente
en una cuestión de primera importancia. Dicho recono- que reporta al Parlamento Regional de Irlanda del Nor-
cimiento se tradujo en un logro efectivo solo en 2007, te, y cuyas funciones son las de investigar quejas ciuda-
cuando la representación política del partido católico danas y de parte de la propia policía sobre el desempe-
recomendó a sus seguidores incorporarse a la policía ño de sus miembros, con el fin de recomendar acciones
sobre la base de una participación paritaria de 50% a disciplinarias internas, modificación de prácticas para
lograrse a partir de 2010. la identificación de las faltas y proponer a la Fiscalía la
La denominada Comisión Patten1 (debido al nom- persecución penal de las infracciones que constituyan
bre de su Presidente, antiguo gobernador británico en delitos (Independent Commission on Policing for Nor-
Hong Kong y miembro del Parlamento), integrada por thern Ireland, 1999: 36-38).
políticos, académicos y representantes de la sociedad Durante el proceso de reforma, la participación de
civil, dentro y fuera de Gran Bretaña, trabajó entre 1998 la policía fue importante, y según algunas fuentes, con-
y 1999 en un diagnóstico de la institución policial, para tribuyó con el 70% de las propuestas de reforma, ade-
entonces la Royal Ulster Constalbury, determinando sus más de redactar el borrador del Código de Ética para la

1 Su denominación oficial fue Independent Commission on Policing for Northern Ireland.

 Estudio de la policía 97

policía, aprobado dentro del marco de la nueva ley de gubernamentales de defensa de los derechos humanos
2001, que establece principios y procedimientos sobre y un empresario. La Comisión ejecutó un plan de con-
el deber profesional, la investigación policial, la privaci- sulta nacional, a través de talleres con expertos nacio-
dad, el uso de la fuerza, el tratamiento de los detenidos, nales e internacionales, grupos de interés, víctimas, po-
igualdad, integridad, honestidad y decoro. El rol funda- licías y guardias nacionales, organizaciones de defensa
mental de la policía norirlandesa para las recomenda- de derechos humanos, niños y adolescentes, personas
ciones y el código de ética, refleja la gran autonomía en situación de vulnerabilidad, campesinos, trabajado-
que se le atribuye a la corporación policial en la socie- res, transportistas, empresarios, religiosos y comunida-
dad anglosajona, bajo el principio de que los criterios des indígenas. Por otro lado, instrumentó un mecanis-
profesionales y el trabajo policial los define la propia mo de consulta abierta a través de buzones, llamadas
institución, mientras las instancias de supervisión y telefónicas y página web, sobre cuestiones vinculadas
control evalúan el cumplimiento de metas predefinidas a los problemas y efectos del desempeño policial, en un
en los planes de intervención policial. esfuerzo sin precedentes que cubrió aproximadamente
La policía norirlandesa incorporó cambios simbó- 70.000 personas en un lapso de seis meses. Realizó un
licos en su iconografía y en el juramento que deben inventario y caracterización de 123 cuerpos de policía
prestar los funcionarios, para minimizar la idea del pre- en el país y preparó 10 informes técnicos, incluyendo
dominio colonial británico y la parcialidad en la defen- una encuesta nacional de victimización, sobre diversos
sa y protección de los grupos protestantes unionistas, aspectos de la organización, formación, presupuesto,
que han tenido control político territorial en dicha re- marco jurídico, percepciones de roles y funciones y ré-
gión desde su incorporación al Reino Unido. Por con- gimen disciplinario de los cuerpos policiales venezola-
siguiente, la dinámica del proceso de reforma pasa por nos. Además, sistematizó los resultados de 15 talleres
el convencimiento de la población, particularmente la de consulta en todo el país con diversos sectores so-
de origen católico, de que la policía se ha convertido ciales diversos y elaboró un informe sobre 8 grupos de
(o pretende hacerlo) en una agencia imparcial cuya mi- discusión con personas vulnerables a la acción policial
sión es la garantía y el respeto de los derechos de todos (Gabaldón y Antillano, 2007; Achkar y Riveros, 2007). En
los ciudadanos, sobre la base de la igualdad, desterran- este sentido se puede decir, con propiedad, que todas
do cualquier prejuicio o sectarismo. las voces y perspectivas fueron escuchadas y tomadas
en cuenta, y de allí la fortaleza de este proceso, inédito
3. LA GÉNESIS Y EL PROCESO DE REFORMA EN por su alcance y proyección.
VENEZUELA La participación directa policial en el diagnóstico y
La Comisión Nacional para la Reforma Policial en Ve- propuestas en Venezuela fue menos protagónica que
nezuela fue instalada por el Ministro del Interior y Justi- en Irlanda del Norte. Si bien en la Comisión de Refor-
cia el 10 de abril de 2006 (Chacón, 2006: 13-15), luego de ma y en la Secretaría Técnica que preparó los informes
algunos episodios dramáticos que mostraron la partici- finales hubo representantes policiales, ellos no fueron
pación de funcionarios policiales en graves hechos de- tan numerosos ni tan determinantes. Es cierto que una
lictivos, especialmente secuestros seguidos de homici- representación significativa de más de 2200 funciona-
dios. Participaron 16 miembros, de los cuales 4 formaban rios que cumplen funciones de policía fueron encues-
parte del Ministerio del Interior y Justicia, incluyendo tados para procesar su visión sobre el rol, la función
uno del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y las necesidades ciudadanas (Monsalve, 2007), pero
y Criminalísticas, un representante de la Asamblea Na- algunos recelos políticos derivados de la polarización
cional, uno del Tribunal Supremo de Justicia, uno de la en Venezuela dificultaron la selección de incorporación
Fiscalía General de la República, uno de la Defensoría de mayor número de funcionarios policiales al trabajo
del Pueblo, un Gobernador y un Alcalde, tres profesores directivo de la Comisión. Por otro lado, la redacción del
universitarios, dos representantes de organizaciones no Código de Conducta Policial, cuya promulgación me-
98 Estudio de la policía

diante Resolución del Ministerio del Interior y Justicia universalidad,democracia y participación, control de
se realizó el 21 de Septiembre de 2006 (Venezuela, desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y
2006), no fue obra de la policía, lo cual indica una dife- estándares definidos y sometida a un proceso de pla-
rencia en cuanto al espacio y presencia de esta institu- nificación y desarrollo conforme a las necesidades den-
ción en ambos contextos. tro de los ámbitos territoriales, estadal y municipal”(
La reforma policial venezolana, por otro lado, no ha Gabaldón y Antillano, 2007, II: 237). En un documento
enfatizado cambios simbólicos sobre la iconografía po- posterior, se señala como propósito de la labor de la
licial para moldear una nueva imagen, salvo la recomen- Comisión “construir(...)un nuevo modelo policial que
dación de que los uniformes deben ser estandarizados rinda cuenta de los desafíos que debe encarar la policía
para todos los cuerpos policiales y la identificación de en el proceso de democratización e inclusión social que
los funcionarios sea claramente visible, con la finalidad vive el país y por tal, se adecue al marco de un Estado
instrumental de que su reconocimiento y definición de Democrático y Social de Derecho y de Justicia” (Conare-
eventuales responsabilidades sean manifiestos (Gabal- pol, 2007: 1).
dón y Antillano, 2007, vol II: 244). Estas formulaciones generales dan lugar a medidas
concretas que apuntan a elementos claves en la tras-
4. LAS RECOMENDACIONES DE LAS COMISIONES DE
formación de la policía en los términos planteados: su
REFORMA POLICIAL
ajuste a los derechos humanos, el desarrollo de meca-
Los alcances de ambas reformas coinciden en sus nismos eficientes y democráticos de rendición de cuen-
aspectos más generales, seguramente por su común tas, la adecuación de las tácticas y métodos de actua-
preocupación en adecuar la agencia policial a los nue- ción policial y procesos de cambios organizativos.
vos requerimientos de la sociedad democrática. En su
preámbulo, el Informe de la Comisión Independiente La perspectiva de los derechos humanos
para la Policía de Irlanda del Norte denuncia el papel Uno de los elementos fundamentales en ambos
partisano que ha jugado la policía en el reciente con- procesos de reforma es la incorporación de los de-
flicto en esa región, señalando que el servicio de policía rechos humanos como eje transversal de la activi-
“ha fallado en el pasado en proveer las bases democrá- dad policial. Esto incluye la definición de objetivos
ticas para garantizar la gobernabilidad de Irlanda del y estándares de actuación ajustados al respeto y
Norte en apego a los derechos y aspiraciones tanto de protección de los derechos y la dignidad humana,
las comunidades unionistas como nacionalistas” (Inde- así como el desarrollo de instrumentos normativos
pendent Commission on Policing for Northern Ireland, y deontológicos informados por esta perspectiva. En
1999: 2). Se plantea la necesidad de una función policial Irlanda del Norte, se sugiere la obligatoriedad de un
imparcial, transparente, sujeta a la ley y a las demandas juramento para los oficiales de policía en que expre-
ciudadanas, representativa de la heterogeneidad de la san su compromiso de actuar con justicia y respeto
sociedad norirlandesa, eficiente y efectiva, que incor- a los derechos humanos y adecuación al Código de
pore en su actividad el respeto a los derechos y digni- Ética (Independent Commission on Policing for Nor-
dad humana como un objetivo central. Transformar la thern Ireland: 20); en Venezuela, esta centralidad se
policía, en suma, “de una fuerza en un servicio” (p.3). expresa, entre otros aspectos, en la promulgación de
Por su parte, la Comisión Nacional para la Reforma un Código de Ética que regule la actividad policial,
Policial en Venezuela se propone como objetivo alcan- la recomendación de desarrollar normas claras para
zar una policía definida por su “función indelegable, el uso de la fuerza física, así como la incorporación
civil, que opera dentro del marco de la Constitución de los derechos humanos en la formación y adiestra-
Nacional y de los tratados y principios internacionales miento, tanto como contenido sustantivo y como eje
sobre protección de los derechos humanos, orientada transversal a otros contenidos (Gabaldón y Antillano,
por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, 2007, II: 243, 246).
 Estudio de la policía 99

Adicionalmente, la Comisión Patten plantea meca- licial (financial accountability); finalmente, debilidades
nismos internos y externos para monitoreo y evalua- en los procedimientos de gestión, control y rendición
ción de la actuación policial con respecto a los [Link], de cuentas a lo interno de la organización, tanto de los
y la incorporación de abogados especialistas en la procesos como de la conducta individual de los agen-
materia de Derechos Humanos dentro de la organiza- tes (internal accountability) (Independent Commission
ción policial (Independent Commission on Policing for on Policing for Northern Ireland, 1999: 22-27).
Northern Ireland, 1999: 20). La Conarepol, por su parte, En respuesta, se propone un nuevo sistema de control
sugiere la creación de una Oficina de Atención a las Víc- y rendición de cuentas, que supone una clara distinción y
timas de abuso de poder, y de una Comisionaduría Ge- distribución de responsabilidades entre distintos niveles
neral de Policía para procesar, investigar y remitir casos de autoridades políticas, ciudadanos y oficiales policia-
graves de violación de los derechos humanos por parte les (Independent Commission on Policing for Northern
de las policías. Una proposición adicional, incluida en Ireland: 28-39). Se diferencia entre las competencias del
el pliego de recomendaciones de la Conarepol, es la futuro órgano ejecutivo de Irlanda del Norte en materia
institución de la “Defensoría del Policía”, encargada de policial, que debe establecer las estrategias y planes a lar-
conocer episodios de abuso y violación de los derechos go plazo, el Consejo de Supervisión de la Policía (Police
de los funcionarios policiales (Gabaldón y Antillano, Board) que define las metas y objetivos a mediano plazo,
2007, II: 248, 250). mientras el jefe de la policía (Chief Constable) asume los
planes operativos y las decisiones tácticas a corto plazo.
Fortalecimiento de mecanismos internos y externos El Consejo de Supervisión de la Policía es el centro
de rendición de cuentas del nuevo sistema de rendición de cuentas. Conforma-
Ambos procesos de reforma le otorgan particular do por 19 miembros (diez diputados designados por
cuidado a la creación de mecanismos democráticos y la Asamblea de Irlanda del Norte y nueve miembros
eficientes de rendición de cuentas y control, como fór- independientes, procedentes de distintos sectores de
mula para lograr mayor gobernancia sobre la policía, la sociedad norirlandesa), tiene como tarea definir los
reducir la ocurrencia de eventos indeseados y posibili- objetivos y prioridades de la policía, aprobando su plan
tar cambios en otras esferas de su actividad. anual y estableciendo su presupuesto, monitorear y
En su informe, la Comisión Patten señala como de- evaluar su desempeño, auditar sus recursos y costos
ficiencia en la rendición de cuentas (accountability) operativos, investigar y conducir audiencias explica-
la ausencia de mecanismos democráticos de control, tivas cuando se requiera, así como el poder de pedir
resultado de la injerencia política sobre las decisiones cuenta, aprobar o desaprobar la actuación y despedir al
policiales y de la sujeción a autoridades no electas por jefe de la policía (Independent Commission on Policing
los ciudadanos y distantes tanto simbólica como geo- for Northern Ireland: 28-33). Los poderes de supervisión
gráficamente de éstos (designadas por el gobierno del Consejo de Supervisión de la Policía van más allá del
central, residente en Londres) (democratic accounta- servicio de policía, coordinando con otras agencias vin-
bility); la opacidad frente al escrutinio público y defici- culadas con la seguridad ciudadana. El reporte también
taria comunicación con los ciudadanos (transparency); propone la creación de instancias descentralizadas que
dificultades en una clara subordinación de la función se encarguen de la supervisión local de la actuación
policial al imperio de la ley y los principios y garantías policial. La participación ciudadana en estos consejos
de los ciudadanos, así como ausencia de estándares y locales, así como la recomendación de reuniones públi-
mecanismos que registren y procesen eficazmente vio- cas del Consejo de la Policía, al menos una vez al mes, se
laciones a la ley por parte de los uniformados (legal ac- sugieren como medidas para mejorar la transparencia y
countability); la carencia de procedimientos claros para escrutinio ciudadano del servicio de policía.
rendir cuenta de los procesos administrativos, las in- Por otra parte, se crea la figura del Police Ombusd-
versiones y recursos utilizados por la organización po- man (Defensor del Pueblo encargado de asuntos de la
100 Estudio de la policía

policía), como instancia independiente y externa a la cuenta, atribuyendo un papel crucial a la participación
corporación policial encargada de conocer, investigar y ciudadana (Gabaldón y Antillano, 2007, II : 237-250). Por
acusar en caso de quejas ciudadanas y mal comporta- un lado, se diferencia entre autoridades políticas, res-
miento de funcionarios policiales (Independent Com- ponsables de trazar las líneas estratégicas y políticas de
mission on Policing for Northern Ireland, 1999: 36-38, seguridad ciudadana, definir las metas, prioridades e
40-42). Esta instancia contaría con amplios poderes indicadores de desempeño, y designar a los directivos
legales, recursos suficientes y personal especializado de los cuerpos policiales, y las autoridades policiales,
para llevar adelante su cometido. encargadas de la ejecución de estas políticas, normas
En cuanto al control interno, se sugiere la optimi- y estándares, así como responsables de las decisiones
zación de los procesos de evaluación, control, gestión, operativas y organizacionales de las policías. Por otra
recolección de data del desempeño policial, así como parte, se crea un Consejo Nacional de Policía, como
de los procedimientos disciplinarios y de evaluación instancia de definición, planificación y coordinación de
para la supervisión del comportamiento individual de las políticas públicas sobre seguridad ciudadana y po-
los agentes (Independent Commission on Policing for licía, conformada por el ministro del Interior y Justicia
Northern Ireland, 1999: 59-60). y representantes de los gobernadores, los alcaldes, el
En el caso de la policía venezolana, su diagnóstico Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.
dio cuenta de severas debilidades en el control y rendi- Este Consejo tiene como tarea formular las políticas
ción de cuenta de las distintas policías (Antillano, 2007: públicas en materia de policía y los planes de seguridad
103-112). Aparecen como rasgos centrales de la policía ciudadana, definir estándares para el servicio policial, su-
venezolana la confusión entre decisiones operativas pervisar, certificar o descertificar a las distintas organiza-
y organizativas del servicio de policía y las decisiones ciones policiales y asegurar la coordinación entre ellas.
políticas, lo cual supone un bajo grado de profesiona- Aunque sus competencias se asemejan a las funciones
lización y autonomía y un alto grado de dependencia asignadas al Police Board en la reforma norirlandesa, su
e injerencia de los mandos políticos en las decisiones poder sobre la organización policial es aún mayor, pres-
propiamente policiales; la desregulación de la actividad cribiendo los planes operativos, los estándares propios
y comportamiento policial, que se expresa en carencia de la organización policial y pudiendo incluso inhabilitar
de marcos normativos y reglamentarios claros, consis- cuerpos de seguridad que no se ajusten a los mismos. Pro-
tentes y eficientes; la ausencia o inadecuación de los bablemente las diferencias remitan a la mayor autonomía
indicadores de desempeño para evaluar y supervisar la y discrecionalidad con que tradicionalmente cuenta la or-
actuación de los agentes; la debilidad y arbitrariedad de ganización policial en el contexto anglosajón.
los procedimientos disciplinarios; la ausencia de datos Como se mencionó anteriormente, se planteó
precisos sobre el desempeño policial o casos de abusos la creación de una Comisionaduría General de Po-
y mala conducta; impunidad de las infracciones come- licía, que “constituye un organismo de carácter
tidas por agentes policiales; un intenso corporativismo nacional,dependiente de la Defensoría del Pueblo, en-
y la impermeabilidad al escrutinio público, todo lo cual cargada de procesar, investigar y remitir para conside-
dibuja un cuadro preocupante en cuanto a la goberna- ración del Ministerio Público las graves violaciones a los
bilidad, control y supervisión de la organización policial derechos humanos cometidas por funcionarios policia-
en el país. les en todo el país. Estará integrada por un Comisiona-
Frente a eso, la Comisión propone un conjunto de do General, un Consejo de Investigación con participa-
medidas dirigidas a distinguir entre distintos niveles ción de defensores del pueblo, fiscales y funcionarios
de competencia, garantizar la autonomía operativa y policiales retirados de respetabilidad y hoja de servicios
profesionalización de la policía, y a crear un balance intachable, además de un equipo auxiliar que le permi-
entre mecanismos internos y externos de rendición de ta emprender investigaciones independientes sobre
 Estudio de la policía 101

hechos graves y emblemáticos, proponiendo las reco- licía, derogar la legislación anti-terrorista vigente para
mendaciones que estime oportunas para reducir sus entonces, cerrar centros de detención ad-hoc para sos-
efectos, compensar a las víctimas y mejorar el desempe- pechosos de participación en el conflicto, adopción de
ño policial” (Gabaldón y Antillano, 2007,II:250) Adicio- medidas para evitar interrogatorios ilegales, desarrollar
nalmente, se propusieron dos sistemas de supervisión, estructuras y estrategias adecuadas y dotar de tecnolo-
uno externo y otro interno. El sistema de supervisión gía y dispositivos apropiados para el control del orden
externa lo constituiría el Comité Ciudadano de Supervi- público dentro del marco democrático y del respeto de
sión Policial, integrado por ciudadanos electos dentro los derechos humanos, y finalmente, reorientar a labo-
de cada comunidad, teniendo como función revisar res de policía comunitaria (Independent Commission
los procedimientos disciplinarios contra policías de su on Policing for Northern Ireland: 46- 50, 51-56).
jurisdicción, con el propósito de hacer recomendacio- La propuesta venezolana, por su parte, centra su
nes en caso de faltas graves o muy graves; el Auditor preocupación en la reducción de las violaciones de los
Policial, quien tendría la responsabilidad de revisar, eva- derechos humanos, del uso indebido de la fuerza física
luar y sugerir cambios en las prácticas y procedimientos y del mejoramiento de la eficiencia de la policía. Desde
policiales para mejorar su eficiencia y responsabilidad un primer momento, la Comisión recomendó la pros-
frente a la comunidad. En el proyecto de Decreto Ley cripción de los puntos móviles de control urbano (las
sobre Policía Nacional y el Servicio de Policía (Vene- llamadas “alcabalas”) por ser fuente de abusos a los ciu-
zuela, 2008), la figura del auditor policial es fundida dadanos y un método ineficiente de policiamiento, así
con la del Comisionado General de Policía a través de como se propuso el control y registro de las armas en
la Defensoría Delegada del Pueblo para los Derechos manos de la policía o decomisadas. Entre las recomen-
Humanos. El sistema interno de supervisión lo integran daciones finales, se planteó la definición de la función
el Departamento de Asuntos Internos, responsable de policial en general y la asignación de competencias
identificar y averiguar los comportamientos irregulares concurrentes en función de criterios de territorialidad,
e infracciones disciplinarias de los agentes policiales, y complejidad, intensidad y especificidad, la proscripción
el órgano de decisión disciplinaria, que será indepen- de la utilización de la Guardia Nacional y el Cuerpo de
diente del primero, y se encargará de la adopción de la Investigaciones en funciones ordinarias de policía os-
medida disciplinaria correspondiente. tensiva, y se establecieron normas de actuación dirigi-
das a promover la adecuación de la actividad policial
Cambios en técnicas y tácticas a los estándares de respeto a los derechos humanos y
Ambos procesos de reforma coinciden en sugerir buenas prácticas policiales, objeto de una Resolución
cambios en las tácticas y métodos de policiamiento, Ministerial (Venezuela, 2006) e incorporadas en el Ca-
procurando su adecuación a los nuevos horizontes pítulo I del Título IV del proyecto de Decreto Ley (Ve-
propuestos para la agencia policial, aunque estos cam- nezuela, 2008). Se propuso también una normativa
bios enfatizan en las características de cada contexto. uniforme que regule el uso de la fuerza física por parte
En el caso de la policía norirlandesa, la preocupación de los agentes policiales, y el desarrollo de una política
está en dar al traste con tácticas divisivas y de fuerte nacional en esta materia, basada en la escala progresi-
connotación bélica, propias de su actuación durante va del uso de la fuerza, de forma que pueda aplicarse
el conflicto. Se propone, como alternativa, modificar la al entrenamiento, instructivos, adquisición y utilización
apariencia tanto de las instalaciones como de las uni- de armas y equipos. Se sugirió concentrar los grupos
dades móviles de la policía, sustituyendo los signos de control de orden público en las policías estadales, y
que remiten al contexto bélico (barreras de protección restringir los grupos tácticos de asalto a la futura policía
en las estaciones de policía, camiones acorazados) por nacional. El uso de la fuerza y el registro de control de
otros más afines a las actividades de una policía civil, armas conforma, en el Proyecto de Decreto Ley sobre
reducir la intervención del ejército en funciones de po- Policía Nacional y el Servicio Nacional de Policía, el capí-
102 Estudio de la policía

tulo II del Título IV, reconociéndose su relevancia para el 5. LEGITIMIDAD Y UNIFORMIDAD

establecimiento de buenas prácticas policiales (Vene- A pesar de las coincidencias, cada una de las refor-
zuela, 2008). De igual modo, se sugirió la adecuación de mas intenta dar respuestas a problemas singulares,
los equipos, instalaciones y demás recursos materiales que modulan contenidos que las diferencian entre sí.
a las condiciones necesarias para respetar los derechos En el caso norirlandés, si bien aspectos como la inde-
de los ciudadanos, garantizar la prestación eficiente del pendencia y la adopción de estándares profesionales y
servicio y mejorar las condiciones de trabajo para los democráticos de actuación son relevantes, la necesidad
agentes policiales. de ampliar el espacio social de la policía, o conseguir
Estructura y organización de la policía legitimidad y acatamiento por parte de sectores hasta
ahora reticentes a su desempeño (particularmente, la
Otro aspecto compartido en ambas propuestas es la
población católica y republicana), se convierte en un
necesidad de promover cambios en la estructura orga-
eje central en el proceso de reforma. En el Preámbulo
nizativa y carrera policial, con miras a lograr cuerpos me-
del Informe Patten (Independent Commission on Poli-
nos centralizados, menos militarizados, con mayor flexi-
cing for Northern Ireland, 1999: 2) se insiste en el carác-
bilidad organizativa y funcional y más profesionales. En
ter contencioso que ha jugado la policía en el conflicto.
el caso de Irlanda del Norte, esos cambios incluyen des-
centralizar los mandos, transfiriéndoles mayores res- Los datos recogidos refuerzan la homogeneidad de la
ponsabilidades a los jefes de distritos, la promoción de composición religiosa y política de la organización, la
cambios organizacionales y en los estilos de dirección desconfianza de los grupos católicos y la participación
(pasar “de comandar a gerenciar”, Independent Com- de agentes en prácticas discriminatorias contra estos
mission on Policing for Northern Ireland, 1999: 57), o la sectores. Medidas como el cambio de denominación
reducción sustancial de la talla de la fuerza, reduciendo de la organización, sustitución de insignias, uniformes
el número de efectivos de aproximadamente 13.000 y demás signos identificatorios, los procesos de reclu-
agentes (incluyendo la fuerza de reserva) a 7.500, entre tamiento y selección, etc., revelan la preocupación por
otras medidas (Independent Commission on Policing lograr cambios que permitan una mayor aceptación de
for Northern Ireland, 1999: 57-80). En Venezuela, las la policía por parte de estos sectores. Otras medidas,
recomendaciones sobre este tema se dividen entre las como los métodos de policiamiento comunitario (Ibid:
que configuran la organización y estructura del nuevo 40-45), los cambios en las tácticas de orden público
sistema de policía (creación de estructuras encargadas (Ibid: 51-56), la desmilitarización de la función policial
de la rectoría, coordinación y gestión del sistema en su (Ibid: 46-50), tendrían un significado semejante. Como
conjunto, distinción de funciones y competencias), y se afirma en el Acuerdo de Viernes Santo de 1998, se tra-
aquellas que competen a la estructura y organización ta de “un nuevo comienzo para la policía en Irlanda del
de cada cuerpo policial singular (estandarización de los Norte, con un servicio policial capaz de atraer y lograr
rangos entre las distintas policías y reducción de su nú- el apoyo de la comunidad como un todo” (Independent
mero, diferenciación entre la instancia que conoce las Commission on Policing for Northern Ireland, 1999; 1).
infracciones disciplinarias y la que decide sobre las mis- En el caso venezolano, aunque por supuesto la legi-
mas, etc.) (Gabaldón y Antillano, 2007, II: 242, 248) timidad y aceptación de la policía es un aspecto funda-
En ambas propuestas se pone especial atención en mental, el énfasis estaría colocado en lograr la unifor-
los diversos aspectos de la carrera policial (reclutamiento midad y coherencia de un servicio hasta ahora disperso
y selección; formación y adiestramiento, ascenso y retiro, y heterogéneo, proponiendo un sistema que articule y
condiciones y beneficios laborales), sugiriendo su estan- estandarice la función policial de acuerdo a principios
darización, profesionalización (en el sentido de reducir la democráticos, eficientes e informado de la perspectiva
discrecionalidad e injerencia externa) y su adecuación a de los derechos humanos. Esto estaría asociado con lo-
los objetivos y contenidos generales de la reforma. grar una mayor profesionalización del servicio, respon-
 Estudio de la policía 103

diendo a estándares definidos más que a decisiones presión de acatamiento administrativo a los lineamien-
discrecionales, y con la elevación de la gobernabilidad tos de la reforma; b) resultados de las prácticas admi-
y control democrático de la actividad policial, resenti- nistrativas a través de entrevistas con los funcionarios y
dos por la utilización partisana de la policía y su parti- equipos clave para la implementación de la reforma; c)
cipación frecuente en delitos y casos graves de abuso inspección in situ de la adopción de recomendaciones
de poder. específicas en aspectos puntuales, para comprobar si
Estas dos dimensiones (legitimidad social de la po- están siendo efectivamente aplicadas (OOC, S/F: 3).
licía, uniformidad y profesionalización de su desempe- En el décimo sexto informe de la Comisión de Segui-
ño), parecen constituir tareas centrales que, más allá de miento (OOC, 2006: 6) se reporta que se han adoptado
los énfasis según uno u otro contexto, deben acometer- 124 de las 175 recomendaciones iniciales de la Comi-
se para lograr una policía acorde con la realidad de hoy. sión Patten, aunque se requiere supervisión adicional
para que no “resbalen”, lo cual sugiere que no están fir-
6. EL SEGUIMIENTO Y APLICACIÓN DE LA REFORMA
memente ancladas en la práctica policial. Entre los te-
En junio de 2000, luego de un año de trabajo, la Co- mas de particular preocupación destacan la rendición
misión Patten estableció un plan de ejecución de la re- de cuentas y la participación que en este proceso tiene
forma. Las 175 recomendaciones fueron agrupadas en el Consejo de Supervisión de la Policía y los Comités
las siguientes categorías temáticas: derechos humanos, de Participación Distrital, una instancia de discusión
rendición de cuentas, policía con la comunidad, policía comunitaria sobre las prioridades y procedimientos
en una sociedad pacífica, mantenimiento del orden pú- policiales (OOC, 2006: 9). Destaca también la necesi-
blico, gerencia y manejo de personal, tecnologías de la dad de reducir el perfil intimidativo de la policía (OOC,
información, estructura del servicio policial, talla (ta- 2006:11), el problema de transferir funciones de seguri-
maño) de la policía e integración y reclutamiento. Una dad a grupos de élite (OOC, 2006: 12) y las perspectivas
Comisión de Seguimiento, integrada por 5 profesiona- de contar en las calles con visibilidad policial a través
les externos, cuatro de ellos provenientes de la policía de funcionarios de soporte comunitario que no cuen-
y uno de la universidad, desarrollaron 772 indicadores tan, sin embargo, con plenos poderes policiales, como
de desempeño policial, luego de consultar detallada- el arresto (OOC 2006: 13).
mente con el Servicio Policial de Irlanda del Norte, a Este proceso de implementación y seguimiento de
fin de evaluar, en un lapso de 5-6 años, mediante infor- la reforma norirlandesa muestra que, por una parte, es
mes sucesivos, el grado de adecuación de los cambios fundamental contar con la participación de la policía en
propuestos conforme a los indicadores desarrollados la reforma, a través del concepto de desarrollo de bue-
(Independent Commission on Policing for Northern nas prácticas policiales, que la adopción y estabiliza-
Ireland, 1999: 105-106). En el segundo informe de esta ción de estándares es un proceso largo y no necesaria-
Comisión de Seguimiento (OOC, 2001: 7) se señala que mente lineal, y que los vaivenes políticos y los cambios
los indicadores son sólo un instrumento para comenzar de perspectiva sobre la problemática delictiva pueden
la evaluación de los adelantos, suministrando una guía significar demoras e incluso retrocesos en el proceso de
de las mejores prácticas policiales que se espera sean reforma. No podía ser de otro modo, pues la policía es
adoptadas, que la falta de adecuado apoyo económi- la agencia de control estatal más sensible y de más in-
co podría ser aún más adversa que la falta de voluntad mediata repercusión en cuanto a las políticas públicas
política para adelantar la reforma, y que el proceso de de seguridad.
seguimiento sería apolítico, totalmente objetivo, riguro- En Venezuela, por otro lado, el proceso de implemen-
so y cumpliría con los más altos estándares de integridad. tación de la reforma ha sufrido los vaivenes de la política.
La evaluación de los indicadores para el cambio La Comisión designada el 10 de abril de 2006, realizó un
operaría a través de tres estimaciones: a) adecuación de esfuerzo sin precedentes para caracterizar, abordar y con-
directivas, manuales, instructivos y órdenes como ex- sultar a la población en relación a 123 cuerpos de policía
104 Estudio de la policía

estadales y municipales, presentando los resultados con- car los casos de Irlanda del Norte y Venezuela porque,
solidados en cuatro volúmenes: uno sobre los talleres de a diferencia de otros contextos, aquí se emprendieron
expertos nacionales e internacionales convocados para diagnósticos y se realizaron propuestas con base en
definir cuestiones conceptuales de la materia policial, dos estudios sistemáticos y mediante amplios mecanismos
sobre la caracterización y diagnóstico institucional poli- de consulta pública. Esta consulta es fundamental no
cial mediante instrumentos cuantificables y uno sobre el sólo en cuanto a la legitimación misma del proceso de
análisis temático y cualitativo de la gran consulta nacio- reforma sino en cuanto a la recepción de expectativas
nal. (Achkar y Gabaldón, 2006; Gabaldón y Antillano, 2007, de la población sobre la policía. En el caso norirlandés,
Achkar y Riveros, 2007). En enero de 2007 el Vicepresiden- la participación activa de la policía en su reforma, un
te de la República anunció la conformación de una Comi- cuerpo único con cuadros profesionales, jerárquicos y
sión de Implementación del nuevo modelo, o segunda tradicionales bien establecidos y con un pasado tor-
fase, sin que tal propósito se realizara durante dicho año. mentoso en cuanto a la segregación, el abuso de los
En enero de 2008, tres antiguos miembros de la Comisión derechos humanos y la politización, puede explicarse
de Reforma Policial fueron convocados por el nuevo Mi- como una estrategia de sobrevivencia ante un cambio
nistro de Interior y Justicia para asesorar en la redacción de político inequívoco. En el caso venezolano, la relativa
un proyecto de Decreto Ley sobre Policía Nacional y Servi- opacidad de la presencia policial en el proceso de re-
cio de Policía que desarrollase el modelo propuesto por la forma, con muchos cuerpos de diverso cariz organi-
Comisión, tarea que culminó con un proyecto presentado zacional, menor profesionalización y tradición, dentro
al Presidente de la República en Consejo de Ministros el 12 de un marco de confrontación política y de reformas
de febrero de 2008. La Secretaría Técnica de la Comisión constitucionales, es de alguna manera explicable. Esta
de Reforma Policial presentó en marzo de 2007 un plan opacidad debe ser superada. Ninguna reforma llegará
estratégico para cinco años, con particular énfasis en las a ningún punto sin la activa participación de la policía.
tareas a desarrollarse en el primer año, comprendiendo la La estrategia en este momento es difundir, discutir y
difusión del modelo, el desarrollo de estándares para des- consolidar un modelo democrático de policía que cu-
empeño, uso de fuerza, formación, acreditación, rendición bra a todos los venezolanos, sobre los principios de
de cuentas y contraloría, conformación del sistema nacio- la publicidad, el respeto de los derechos humanos,
nal integrado de policía y sistema de asistencia técnica, así la transparencia y rendición de cuentas y el asegu-
como las bases para la creación de una policía nacional y ramiento de la presencia estatal en el arbitrio de los
del desarrollo de un sistema concurrente de competencias conflictos entre los ciudadanos, con credibilidad, pon-
en función de criterios de territorialidad, distancia social y deración y profesionalismo.
vulnerabilidad, complejidad situacional y sofisticación y El esfuerzo que sobre información y concientiza-
experticia en la resolución de problemas. ción fue adelantado en Venezuela en 2006 no puede
perderse, pues se trata de un valor agregado de nues-
7. PERSPECTIVAS tro pueblo y nuestra sociedad para el desarrollo de
En muchos países se han intentado reformas poli- políticas públicas de seguridad en beneficio de toda
ciales, frecuentemente fallidas. Hemos querido desta- la población.
 Estudio de la policía 105

Ensayo 6: La calidad de vida y su relación con el la integridad física o a los bienes. Las políticas públicas
servicio policial (Yoana Monsalve Briceño*, 2010). forman parte de la agenda de los Estados, y en ésta se
Resúmen plantea como meta la calidad de vida de los ciudadanos
para ello las instancias públicas mediante su desempe-
Este artículo aborda la relación entre la calidad de
ño deben formalmente apuntar a la fase de ejecución
vida, como concepto vinculado al bienestar, la realiza-
de políticas orientadas hacia la búsqueda del bienes-
ción en libertad con las capacidades por parte de la po-
tar de los ciudadanos. Siendo así, es factible compren-
blación, y la prestación del servicio de policía, como una
der de acuerdo con la percepción de ciudadanos si las
instancia pública que, mediante la adecuada respuesta
expectativas y metas individuales son alcanzadas me-
a los requerimientos de la población y la minimización
diante las acciones públicas, lo cual forma parte del sig-
de las situaciones de vulnerabilidad y riesgo, contribu-
nificado de la calidad de vida.
ye a incrementar la seguridad ciudadana, que a su vez
El concepto de calidad de vida es admitido en las
redunda en el estado de bienestar. Se revisan algunos
políticas públicas a nivel de los Estados, y surgió como
datos sobre desempeño policial, incidencia delictiva y
producto del cuestionamiento de las corrientes econó-
percepciones públicas hacia la policía, para enfatizar la
micas sobre el bienestar que daban peso importante
relevancia de la conexión entre las necesidades socia-
a los indicadores económicos para explicar las condi-
les y el servicio de policía, proponiendo el desarrollo
ciones sociales, la satisfacción de necesidades y el con-
de investigaciones que permitan incrementar el cono-
sumo (Huggins, 2005:45; Phillips, 2006:65; Gómez-Vela
cimiento sobre las demandas, niveles de satisfacción y
y Sabeth, 2005: 1). El término calidad de vida está re-
desempeño policial en el medio latinoamericano.
presentado por la utilidad como un dato cuantitativo,
1. EL CONCEPTO DE CALIDAD DE VIDA definido en cantidades de dinero, relacionadas con el
La calidad de vida ha sido definida por la Organiza- consumo material de bienes y servicios de la población
ción Mundial de Salud y Calidad de Vida (1995: 1303) (Phillips, 2006:66). Sin embargo, aparte de la utilidad
como una percepción individual sobre expectativas como expresión económica, el concepto de calidad de
y metas relacionadas con la salud psicológica y física, vida también está conformado por dimensiones difí-
nivel de independencia, creencias personales, relacio- cilmente mensurables en datos cuantitativos, como lo
nes sociales y relaciones con las instancias estatales son la libertad, la autonomía, el conocimiento indivi-
en un momento, en un lugar y cultura específicos. De dual o de los grupos sociales, desde el punto de vista
esta definición se puede hacer notar que la calidad de de las percepciones. Analizar dichas dimensiones sería
vida es un concepto amplio e integrado básicamente interesante en un estudio sobre calidad de vida, porque
por expectativas y metas, las cuales están condiciona- ello permitiría comprender más a fondo cómo se define
das por factores personales, grupales e institucionales. la calidad de vida por parte de la población en un espa-
Estos considerandos justifican una indagación sobre la cio y en un momento determinado.
relación entre la calidad de vida y desempeño policial, La sociedad está compuesta por grupos sociales
si se entiende que la policía como instancia estatal tie- que ocupan espacios geográficos determinados en los
ne funciones para garantizar la seguridad ciudadana. que comparten opiniones, valores y hábitos. Aunque el
La policía tiene una responsabilidad importante en la concepto de calidad de vida considera expresamente la
respuesta efectiva a los requerimientos efectuados por percepción individual, se entiende que para hablar de
parte de la población, cuando se trate de amenazas a políticas y agenda pública, se debería trabajar con un

* Profesora Agregada de la Escuela de Criminología, Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela y cursante de la Maestría sobre Planificación
del Desarrollo, Mención Políticas Sociales, CENDES, Universidad Central de Venezuela, Caracas. Sus líneas de investigación cubren policía y
control social y necesidades sociales en la planificación de políticas sociales. E-mail: yoanamob@[Link]. El presente trabajo ha contado con el
apoyo del CDCHT-ULA bajo el código: D-364-07-09-B.
106 Estudio de la policía

agregado de opiniones, que implique un acercamiento co cuando se trata de abordar temas que por la cons-
a la percepción grupal sobre los aspectos que integran tante presión de opiniones, se traducen en el diseño de
la calidad de vida. Cuando no hay acuerdo entre los políticas, como para quienes se encargan de ejecutar o
miembros de los grupos sociales sobre sus expectati- implementar las mismas.
vas personales o grupales, hay desagregación de los La calidad de vida, admite también la capacidad de
miembros del grupo social. De ello se infiere que hay la población, como una combinación de lo que los ciu-
variación entre los sectores de la población, en cuan- dadanos logran “hacer” y “ser” (Vethencourt, 2004:137;
to a niveles de libertad, capacidades y oportunidades Sen, a 2002:55). El “hacer” son los medios a través de los
para alcanzar la calidad de vida deseada. Sin embargo, cuales se logra el bienestar. Desde el punto de vista del
en este trabajo se parte de la base que en la población Estado, es de suponer que las instancias públicas tienen
hay valoraciones estándares para reconocer por una injerencia en el “hacer”, si ello implica ejecutar políticas,
parte cuáles son los aspectos que deben ser abordados mediante el desempeño institucional como un ejerci-
por parte del sector político para diseñar las políticas, y cio operativo posterior a la comprensión de la realidad
por otra parte la población está calificada para definir social. De acuerdo con esta apreciación, en materia de
el criterio sobre si hay secuencia adecuada entre las ac- calidad de vida, el nexo entre las expectativas de la po-
ciones estatales y la calidad de vida, como expectativa blación y el Estado se sustenta en la disposición por
de la población. parte de éste último de servicios públicos para atender
La libertad y la capacidad tanto individual como los requerimientos de la población en sentido amplio
grupal son valores que forman parte del concepto de (Phillip, 2006: 66). El “ser”, definido como la obtención
calidad de vida (Phillips, 2006; Sen, 2002). En cuanto a del fin último (bienestar, Sen 2002a: 62), es la meta. El
la libertad, si bien puede ser entendida en un sentido bienestar como propósito de la política pública debe
amplio como libre desenvolvimiento de la persona- ser consultado con la población y el mismo está rela-
lidad, implica en este contexto la posibilidad perma- cionado con la superación de las necesidades básicas.
nente que tiene la población de manifestarse sobre la Ello puede conceder la validez de las herramientas dis-
ejecución de las políticas. La coacción de la voluntad ponibles por parte del Estado lo cual está asociado con
individual o grupal inhibe la manifestación espontánea los servidores públicos como ejecutores de políticas
de las personas e induce al sesgo de opinión por parte tendientes a la búsqueda del bienestar general de la
de amenazas a los ciudadanos, o al silencio de los mis- población a la que sirven.
mos. Ello podría afectar la definición de la calidad de
2. EL SERVICIO PÚBLICO Y LA CALIDAD DE VIDA
vida, entendiendo que ésta depende conceptualmente
de las percepciones de la población. En el contexto de La organización burocrática de los funcionarios pú-
sociedades no democráticas, en las cuales son efectivas blicos, supone una estructura de jerarquía piramidal, en
algunas formas de coacción sobre la libertad hacia de- la cual se siguen reglas y procedimientos uniformes e
terminados sectores de la población, es de suponer que impersonales, para asegurar mediante el desempeño
las acciones estatales no responden a los requerimien- de los funcionarios la mayor eficiencia en cuanto a la sa-
tos de los ciudadanos, por el distanciamiento entre el tisfacción de los requerimientos de la población. Desde
Estado y la población. La falta de libertad de la pobla- el punto de vista del diseño, la gestión e implementa-
ción, resta importancia a la misma, como beneficiaria ción de las políticas públicas, se distinguen varios nive-
directa de las políticas públicas. La libertad individual les de funcionarios, de acuerdo con las actividades que
o grupal como aspecto valorativo de la calidad de vida, formalmente les son encomendadas, así se encuentran
en el sentido planteado en este ensayo, está asociada los funcionarios de alto gobierno tanto en el contexto
al fortalecimiento de la opinión ciudadana, y ello tiene nacional o estatal, según se trate, seguido por los fun-
una repercusión importante tanto para el sector políti- cionarios intermedios como es el caso de los adminis-
 Estudio de la policía 107

tradores, luego los supervisores y el último nivel corres- permite plantear políticas acordes con la realidad ciu-
ponde a los servidores públicos (Lynn, 2000:166). dadana en un momento determinado.
Los funcionarios del nivel superior y los intermedios La diferenciación de niveles en la gestión pública da
se ocupan de discutir y decidir sobre cuáles necesida- cuenta de que aunque se trata de funciones de diver-
des de la población se incorporan a la agenda pública y, sa naturaleza, es de utilidad mantener la coordinación
en función de ellas, diseñan las políticas mediante la es- de la agencia, es decir, que el desempeño por parte de
tructuración de planes y proyectos, con lo cual se pro- los funcionarios en cada nivel no extravíe los objetivos
pone satisfacer las necesidades más importantes. Los de la política, y los parámetros de implementación de
supervisores y servidores públicos se ocupan de activi- la misma (Kelly, 2003: 77). En este sentido, dado que el
dades operativas relacionadas con la implementación servidor público es el nivel más cercano a la población
de las políticas propuestas por los niveles superiores. de funcionarios estatales, su desempeño es sensible a
El servicio público es una expresión empleada para la opinión de la población en cuanto a la adecuación de
describir en sentido amplio la provisión de acciones pú- las acciones públicas con relación a sus requerimientos.
blicas, ejecutadas por parte de un personal profesional, Aunque estudiar la correspondencia interna del des-
capacitado para contribuir con la satisfacción de los empeño de funcionarios entre los niveles alto y medio
requerimientos de la población. En este sentido, desde pasa por varias fases, que van desde las discusiones de
el punto de vista de estructura de funcionarios públi- las necesidades de la población, el diseño de políticas
cos, en cada nivel la población está reconocida como hasta el diseño de la implementación de las mismas, y
receptora inmediata de la prestación de los servicios y ello podría implicar un estudio complicado por las po-
en función de sus necesidades se diseñan e implemen- sibles dificultades de acceso a la información en cuanto
tan las políticas públicas. Este sentido socioeconómi- a la correcta comprensión del propósito de la política y
co del servicio público no es sustancialmente distinto su ejecución por parte de los funcionarios de dichos ni-
del jurídico administrativo, si bien este último enfatiza veles, la opinión emitida por parte de la población con
el régimen de prestaciones suministradas por el Esta- respecto al desempeño de los servidores públicos es
do y la regulación de las exigencias y reclamos de los una manifestación de relativo fácil acceso para obtener
particulares (Rodríguez Laverde, 1999). Sin embargo, información sobre la percepción de correspondencia
la aproximación a los requerimientos de la población entre las necesidades y respuesta del servidor público.
con respecto a los funcionarios de niveles superior y El desempeño adecuado de los servidores públicos
medio es más distante que cuando se trata del des- con respecto a las necesidades de la población podría
empeño de los servidores públicos del nivel más bajo. estar relacionado con los mejores niveles de calidad de
Estos admiten la interacción constante con los ciudada- vida toda vez que la respuesta pública se adecúa a la
nos, los cuales acuden al servidor público para plantear solicitud de la ciudadanía para activar un servicio pú-
situaciones, que ameritan la intervención del Estado. blico. Desde el punto de vista conceptual, la calidad de
En este sentido, el manejo de la información sobre las vida se refiere a la percepción grupal o individual que
necesidades de la población es más difuso cuando se considera como punto de partida las expectativas del
trata de los funcionarios altos y medios, por no recibir ciudadano entre las cuales se encuentran las necesida-
de los mismos ciudadanos las presiones permanentes des y cómo estas se relacionan con las instancias forma-
e inmediatas como receptores de la respuesta oficial les del Estado, estas instancias disponen de los servicios
para resolver alguna situación particular. De allí que las públicos como herramientas profesionales que están
discusiones sobre el diseño de políticas públicas en los destinados a brindar respuestas que correspondan a
niveles superiores de funcionarios públicos, deben es- las peticiones de la población. En este sentido, a mayor
tar enriquecidas por el aporte de expertos en los temas reiteración de los patrones de respuestas por parte de
vinculados con los requerimientos de la población. Ello los servidores públicos frente a la población, ante situa-
108 Estudio de la policía

ciones semejantes, las respuestas vistas como estánda- 3. EL DESEMPEÑO POLICIAL COMO SERVICIO PÚBLICO
res de actuación pública forman parte de la ejecución En la escala organizativa de los funcionarios públi-
de una política específica. A su vez, también la expli- cos, los policías son servidores públicos de cuyo des-
cación oportuna por parte del servidor público hacia empeño depende, el bienestar de la población a la
la ciudadanía sobre su activación o no, es un aspecto cual sirven (Faulker, 2006:81). Sin embargo, el servicio
que podría ayudar a que el ciudadano comprenda si el policial no está separado de la percepción comunita-
funcionario público en su desempeño entiende que la ria sobre las necesidades en materia de seguridad. En
población como receptora del servicio público, merece la medida en que la comunidad comparta la utilidad
atención inmediata cuando se trate de asuntos vincu- de la acción pública mediante el servicio policial en si-
lados con su competencia. De lo anterior se desprende tuaciones puntuales, la acción comunitaria a través del
que la población tiene la facultad para evaluar median- llamado a la policía se fortalece en cuanto a la claridad
te su opinión el desempeño de los servidores estatales de definición de necesidades y los problemas comunes
en calidad de receptora permanente de la respuesta a todos sus miembros (Wells; Schafer; Varano y Bynum,
pública. Visto así, los servidores públicos comprenden 2006: 527). Manteniendo este criterio se supone que
que sus respuestas rutinarias hacia la población son el los miembros de las comunidades comparten la perti-
reflejo de la implementación de políticas públicas, lo nencia de la convocatoria del servicio policial, si bien
cual da indicios de la relación entre los servidores pú- alguna investigación en Venezuela sugiere que la coin-
blicos de más bajo nivel y otros niveles de funcionarios cidencia total sobre la prestación policial no es posible
estatales de nivel intermedio o superior. (Gabaldón, Birkbeck y Bettiol, 1990: cap. VII). Por otro
La población tiene libertad para emitir opinión sobre lado, se admite que los funcionarios policiales están ca-
el alcance del bienestar como meta, lo cual está en fun- pacitados para satisfacer la demanda de la comunidad,
ción del desempeño del servidor público que involucra de manera que ésta maneja herramientas para deter-
brindar a la población atención a sus requerimientos minar un criterio sobre la satisfacción.
sin discriminación, un trato digno a seres humanos, que La definición de la policía como una instancia de
concede respuestas proporcionales con las demandas control social formal, de carácter estatal, dotada de po-
sobre la necesidad de provisión de servicios. Así mismo, der coactivo inmediato, encargada primordialmente de
la población puede percibir la receptividad del servidor individualizar, detectar al autor, restringir y/o prevenir
público y la disposición de éstos para explicar sobre sus conductas jurídicamente inaceptables (Gabaldón, Birk-
acciones como parte del desempeño correspondiente beck y Bettiol, 1990:22) sugiere que los funcionarios
a su trabajo. policiales en calidad de servidores públicos ejecutan
En el caso de la policía, la misma está reconocida acciones relacionadas con el control delictivo y aunque
como un servicio público que atiende requerimientos comparte con otras instancias del Sistema de Justicia
por parte de la población de naturaleza variada (Banks, dichas actividades, la policía es probablemente la ins-
2004:19; Rodríguez Laverde, 1999:50,81). Interesa en tancia de control social formal más cercana al ciudada-
este trabajo reconocer desde un punto de vista teóri- no y en función de esto, debe asumir la responsabilidad
co si la percepción de la población sobre el trabajo de de la calidad de sus respuestas, cuando su actuación
la policía está relacionada con la calidad de vida de los es convocada, siempre que se trate de situaciones de
ciudadanos, toda vez que la policía tiene funciones para vulnerabilidad y riesgo. En este sentido, la opinión indi-
atender demandas vinculadas con la seguridad ciuda- vidual o grupal sobre la actuación policial puede estar
dana como necesidad social. En conjunto, lo anterior asociada con el alcance del bienestar, si se entiende que
podría reconocerse como un aspecto orientado hacia la provisión del servicio policial, está orientada a dar cur-
la búsqueda del bienestar, como meta de la calidad de so a las denuncias realizadas por parte de la población.
vida de la población. Ello permitiría que la población perciba protección de
 Estudio de la policía 109

los derechos definidos en mandatos constitucionales, tuaciones de vulnerabilidad y riesgo para las personas
como es el caso de la seguridad ciudadana y con ello y bienes, las cuales estarían estrechamente asociadas
satisfacer necesidades sociales de tal naturaleza. a la policía pública, que tiene la función de resolver,
El criterio de calidad de vida de la población en una o al menos de minimizar, los efectos negativos de di-
localidad determinada tiene relación con las respuestas chas amenazas.
por parte de la instancia policial cuando se trata de re- La seguridad en sentido restringido es definida
solver situaciones indeseadas por parte de la población como el conjunto de políticas y acciones coherentes
(Moore,1992: 110). Para la seguridad ciudadana con que tienden a garantizar la paz pública, por medio de
respecto a la función policial, el concepto de calidad de la prevención y represión de los delitos a través del
vida está asociado con la percepción de la población control penal y policial (Arraigada, 2002:111). Diver-
sobre las acciones oportunas de los funcionarios poli- sos estudios latinoamericanos destacan el aumento
ciales, tendientes a inhibir, neutralizar o castigar situa- de las tasas delictivas, particularmente las de natura-
ciones delictivas o no delictivas que vulneren o ame- leza violenta.
nacen la seguridad ciudadana. La calidad de vida de la Las tasas de mortalidad en accidentes de tránsito
población en este caso, es una expectativa grupal con superan con creces, en América Latina, a las reportadas
respecto a la policía como instancia pública que provee para Estados Unidos, Canadá y otros países anglopar-
un servicio público destinado a su satisfacción. lantes del Caribe (Carrión, 2002: 24). Un estudio cen-
En el caso de Venezuela, aunque existe una presión troamericano en cinco localidades: Guatemala, Hon-
continua sobre la policía para responder a las demandas duras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica determinó
de seguridad, los datos disponibles revelan que el 70% porcentajes de victimización por hogares entre dos y
de la población victimizada considera que la policía y tres veces superiores al de los países industrializados,
el sistema de justicia no tienen respuestas eficientes y predominando los asaltos callejeros, robos en morada y
eficaces ante el problema de la victimización de los ve- agresiones armadas (Rico, 2000: 23-26). Un estudio bra-
nezolanos (Consultores 21, 2001). Ello podría significar sileño determinó la duplicación de la tasa de homici-
que para la estructura jerárquica de los funcionarios es- dios para una de las principales ciudades del país entre
tatales la opinión de la población con respecto a la cali- 1997 y 2001 (Beato: 2003: 185).
dad de vida, tomando en cuenta el servicio que presta La última Encuesta Nacional de Victimización en Ve-
la policía para satisfacer la necesidad de seguridad ciu- nezuela muestra un incremento notable de los delitos
dadana, no ha sido desarrollado en profundidad, tal vez de robo (16 veces más), hurto (7,5 veces más) y lesiones
debido a que ello implica la ejecución de un trabajo cui- personales (3 veces más) respecto a los datos de la es-
dadoso en el que se analicen las valoraciones subjetivas tadística oficial. En conjunto, la tasa delictiva expandi-
por parte de la población venezolana, para estandarizar da para los delitos contemplados en la encuesta es de
las expectativas grupales sobre el tema y adecuarlo a la 8.986/100.000, nueve veces más alta que la registrada
respuesta estatal. Entre tanto, es posible que este vacío oficialmente (Gabaldón, Benavides y Parra, 2007: 318-
en la agenda pública y también a nivel de diseño de po- 319). Estos datos sugieren que el incremento de las
líticas e implementación, repercuta en ausencia de pa- tasas delictivas presentadas en algunos estudios, con
rámetros racionales que fundamenten una política en respecto a los datos oficiales no reflejan la realidad, el
materia de seguridad ciudadana, mediante el servicio sesgo de la información impide a las instancias públicas
policial. la ejecución de un análisis serio sobre los indicadores
en materia de delincuencia violenta o no violenta, y la
4. LA SEGURIDAD CIUDADANA Y SU DEFINICIÓN
relación con el servicio público prestado por parte del
La seguridad ciudadana es un requerimiento per- Estado mediante las funciones institucionales. En este
manente de la población que se refiere a las exigen- sentido, las políticas y acciones tendientes a garantizar
cias específicas vinculadas con la delincuencia y las si-
110 Estudio de la policía

la seguridad ciudadana para la población, a través del servicios de utilidad a la población se dirigen a la satis-
control de las instancias públicas con funciones de pre- facción de intereses puramente personales. Ello podría
vención y represión de los delitos, a la luz de los datos contribuir a desmejorar la calidad de vida y el bienestar,
oficiales parecen menos ineficientes, que la descripción generando desconfianza y reservas frente a la instancia
de otros estudios en el contexto latinoamericano sobre policial (Achkar y Riveros, 2007: 261 ss.). De allí que es-
el mismo tema. tudiar la relación entre la calidad de vida y la policía, es
Por otro lado, algunos datos sobre percepción pú- un tema de utilidad si se considera que a nivel teórico
blica sugieren desconfianza en la policía como agencia la percepción pública debería tener repercusión para el
de control social; en la encuesta venezolana de 2006, el diseño e implementación de políticas sobre seguridad.
54% de las víctimas manifestó no denunciar porque la Los datos presentados aunque no provienen de
denuncia no se registraría o porque los funcionarios no estudios académicos específicos sobre la calidad de
harían nada con ella, mientras 12,4% de los encuesta- vida en los contextos latinoamericano ni venezolano,
dos reportaron que el victimario era policía o guardia sí parecen asociar que las expectativas de la población
nacional, llegando dicha participación al 84% de los no son cubiertas por el servicio policial en cuanto a la
casos de corrupción y al 74% de los casos de extorsión seguridad ciudadana. En mi opinión no habría dudas
(Gabaldón, Benavides y Parra, 2007: 327). La participa- en que la prestación del servicio policial en materia de
ción reconocida por parte de la población de los fun- seguridad ciudadana es un aspecto que puede hacer
cionarios policiales en conductas delictivas da cuenta contribuciones sobre la calidad de vida de los venezola-
del deterioro del servicio policial y de la falta de recono- nos. Aunque los datos reportados en este trabajo, defi-
cimiento de su operatividad para el alcance de las me- nen por una parte delitos y por otra parte percepciones
tas y objetivos de las políticas públicas, entre los cuales de la población sobre el servicio policial y la confianza
se encuentra la calidad de vida de la población. A esto institucional, deben ser tomados en cuenta por parte
se puede añadir que las percepciones de los encuesta- de las instancias pertinentes y hacer alguna reflexión
dos mayormente asociadas con la policía son de pre- sobre la importancia que merece la opinión de la po-
potencia (21,6%) y negligencia (17,70%) así como que, blación sobre el tema de seguridad y la calidad de vida.
en cuanto a los encuentros con la policía, los estratos De esta manera debería contribuir con el diseño e im-
más pobres de la población tienden a percibir violen- plementación de políticas públicas de seguridad. El in-
cia policial más frecuentemente (16%) que los estratos cremento notable de la criminalidad pareciera sugerir
más aventajados (7,9%) (Ibidem: 332). Esto sugiere que que la eficacia, eficiencia y equidad de las políticas en
los ciudadanos, en especial los más necesitados, no tie- materia de seguridad no funcionan adecuadamente, si
nen una percepción favorable del trabajo que realizan bien el tema de la seguridad es una necesidad ciudada-
los funcionarios policiales cuando requieren atención na, de carácter público y así se plantea en el artículo 55
directa e inmediata, existiendo un vacío del servicio po- de la Constitución Nacional (Venezuela, 2000).
licial para satisfacer necesidades vinculadas a la seguri- Por otra parte, es pertinente evaluar la respuesta de
dad ciudadana, vista como un derecho social que se re- la policía frente a las demandas ciudadanas sobre segu-
fleja en el criterio universalista de las políticas públicas. ridad. La literatura en materia de la estructura pirami-
Por otro lado, el concepto sobre calidad de vida dal de los funcionarios públicos, desde el nivel más alto
apoyado en las percepciones grupales sobre expec- hasta el más bajo, destaca la relación entre el ciudada-
tativas de seguridad con respecto al servicio policial, no y Estado como un aspecto importante cuando se
considerando los datos reportados agrava la situación trata de diseñar e implementar políticas. El ciudadano
en el contexto venezolano. La población percibe que es un cliente permanente del Estado (Lynn, 2000: 168)
algunos funcionarios policiales tienen actitudes y con- y, en un supuesto ideal, debe creer en la efectividad de
ductas inapropiadas que antes de contribuir a prestar las instituciones formales. Estas deberían atender los
 Estudio de la policía 111

problemas sociales, sobre todo en el contexto latinoa- público responda a las demandas de la población y
mericano, donde las constituciones políticas han incor- satisfagan necesidades.
porado, recientemente, la seguridad como un derecho La opinión de la población sobre el desempeño de
general de la población. los servidores públicos permite hacer una evaluación
La minimización de la desconfianza frente a las ins- sobre la adecuación entre las expectativas o necesi-
tancias formales de control social es necesaria. De lo dades de la población con la acción pública ejecutada
contrario se permite la ocupación de espacios por parte a través del servicio público. La policía definida como
de instancias privadas sustitutivas de control social que una instancia de control social formal, está considera-
no responden con criterios de amplitud y equidad ante da como un servicio público asociado a las acciones
las necesidades sociales. En este momento se necesita tendientes a inhibir, neutralizar o castigar situaciones
reflexión sobre el tema de la seguridad y su repercusión delictivas o no delictivas que vulneren o arriesguen la
en las políticas en torno a la articulación de las expec- seguridad ciudadana. Si esto es así, aunque en el con-
tativas ciudadanas, las necesidades puntuales sobre texto venezolano el último estudio de victimización
el tema de la seguridad y los recursos disponibles por en 2006, no tiene como origen estudiar la calidad de
parte del Estado para enfrentar las necesidades socia- vida de los venezolanos, parte de su información per-
les. Esto contribuiría a diseñar una política viable que se mite inferir que de algún modo se trata de una forma
adapte a las tendencias actuales en materia de seguri- de evaluación por parte de la población victimizada,
dad ciudadana. cuando hay demandas oportunas al servicio policial,
por parte de la población, vinculadas con la seguridad.
5. HACIA UNA INTEGRACIÓN DE LAS PERSPECTIVAS DE
En dicha encuesta algunos datos específicos con rela-
LA SEGURIDAD Y LA CALIDAD DE VIDA
ción a la policía, como el reconocimiento por parte de
El concepto de calidad de vida de la población impli- la población de la participación de algunos funciona-
ca la búsqueda del bienestar de la misma por parte de rios policiales en hechos delictivos como victimarios; la
las instancias estatales, mediante las acciones públicas manifestación de actitudes inadecuadas por parte de
tendientes a satisfacer necesidades de la población. Ad- los funcionarios policiales cuando la ciudadanía pre-
mitir de tal manera el concepto sobre calidad de vida, tende atención; el desestímulo de la población para
permite suponer que el desempeño de los funcionarios formalizar denuncias ante los funcionarios policiales,
estatales, desde el nivel de más alto rango hasta el nivel podrían indicar que si se trata de patrones de respues-
correspondiente a los servidores públicos de más bajo ta frecuentes por parte de los funcionarios policiales
nivel, abarcan actividades que van desde el reconoci- frente a la población, cuando es victimizada, no hay
miento y procesamiento de necesidades sociales has- correspondencia entre los objetivos de las políticas es-
ta la ejecución de políticas públicas. En este sentido, pecíficas en materia de seguridad con el desempeño
desde un punto de vista formal, es importante que el policial, y la población como destinatario directo de las
ejercicio de coordinación de actividades entre los diver- políticas públicas pasa a un segundo plano cuando se
sos niveles de funcionarios corresponda con los linea- trata de satisfacer sus necesidades.
mientos de las políticas, que ello dé cuenta de la maxi- La correcta operatividad de los funcionarios poli-
mización de la planificación en materia del desempeño ciales sugiere la certeza de respuestas adecuadas a los
de los funcionarios y que minimice la discreción de los requerimientos ciudadanos, y ello contribuye a mejorar
mismos cuando están en el terreno de actuación. la calidad de vida de la población. La falta de estímulo
En el caso de los servidores públicos, éstos son por parte de la población para acudir a la policía impli-
con- siderados como funcionarios que implementan ca que antes de ser una instancia de control social for-
políticas y en su condición de interactuar permanen- mal tendiente a mejorar el nivel de vida de la población
temente con la población, reciben por parte de ella venezolana, es una instancia que por el inadecuado
presiones directas para que la activación del servicio
112 Estudio de la policía

desempeño de sus funcionarios, contribuye a generar éstas respondan con eficiencia a las necesidades de la
desconfianza de la población, en la policía. Pareciera población mediante la ejecución de acciones de los
que los funcionarios policiales en su condición de ser- servidores públicos. De no plantearse ese tipo de estu-
vidores públicos, actúan más por intuición, que como dios, y dejar de lado la calidad de vida de la población
profesionales capacitados para satisfacer necesidades con respecto al desempeño policial, se podría correr el
en el contexto de la seguridad ciudadana. riesgo de permitir a la población avalar instancias y me-
Plantear investigaciones cualitativas sobre el tema canismos informales que supriman el vacío del correcto
de calidad de vida de los venezolanos, que permitan desempeño de las instancias públicas al ejecutar accio-
que la población exprese su opinión con libertad so- nes tendientes a responder algunas necesidades como
bre el desempeño de los funcionarios policiales, podría la seguridad ciudadana.
tener utilidad para comprender desde la óptica ciuda- Finalmente, este trabajo pretende dejar abierto el
dana cómo se percibe el ensamblaje entre las necesi- debate sobre la relación entre la calidad de vida y el
dades de la población y la acción de los funcionarios desempeño policial. Se trata de un aporte, más teórico
policiales, toda vez que ello descansa en las actividades que de investigación empírica, en el cual se admite la
formalmente establecidas en la instancia policial. Este importancia de profundizar más sobre el tema, sobre
tipo de análisis podría tener una repercusión importan- todo por la ausencia de investigaciones académicas en
te para el diseño de las políticas públicas, toda vez que Latinoamérica, y específicamente en Venezuela.

Ensayo 7: ¿Qué puede hacer la policía para continuada en innovaciones policiales que requieren
reducir la delicuencia, los disturbios y el miedo?* un mayor enfoque y adaptar a cada situación los es-
(David Weisburd** y John E. Eck***, 2010). fuerzos policiales, lo que debe combinarse con la am-
pliación de las herramientas de control policial para
INTRODUCCIÓN
que no se limiten a las más sencillas herramientas de
Los autores hacen una revisión de los estudios reali-
las fuerzas del orden. La mejor prueba de la eficacia
zados sobre la efectividad de la policía al reducir la de-
de la policía al reducir la delincuencia y los disturbios
lincuencia, los disturbios y el miedo al delito en el con-
la encontramos en el caso de las prácticas policiales
texto de una tipología de nuevas prácticas policiales.
centradas geográficamente, como el mantenimiento
Esta tipología resalta dos dimensiones: una relativa a la
del orden de los puntos conflictivos. Las prácticas de
diversidad de planteamientos, y otra el nivel de enfoque.
vigilancia comunitaria reducen el miedo a la delincuen-
Los autores encuentran que hay poca evidencia que
cia, pero los autores no han encontrado pruebas con-
apoye el modelo tradicional de control policial –que
sistentes de que la vigilancia comunitaria (cuando se
es bajo en estas dos dimensiones. Por el contrario, los
lleva a cabo sin modelos de vigilancia orientada hacia
estudios sugieren que es mejor realizar una inversión
la solución de problemas) afecte a la delincuencia o a

* Reproducido con autorización de los autores. Publicado originalmente en José Luis Guzmán Dálbora y Alfonso Serrano Maìllo, Derecho Penal
y Criminologìa como fundamento de la Polìtica Criminal, Dykynson, Madrid, 2006, pp.1319-1345.
** Catedrático de Criminología en la Facultad de Derecho de la Universidad Hebrea y catedrático de criminología y justicia criminal en la Uni-
versidad Maryland College Park. También es miembro senior de la Police Foundation en Washington D.C.
*** Catedrático de la División de Justicia Criminal en la Universidad de Cincinnati.
Nuestra revisión de las prácticas policiales en este documento
deriva de un informe de un subcomité sobre la eficacia policial, que forma parte de un estudio más amplio sobre investigación policial y prácti-
cas realizado por la National Academy of Sciences, dirigido por Wesley G. Skogan.
Copresidimos el subcomité encargado de analizar la eficacia
policial, que también incluía a David Bayley, Ruth Peterson y Lawrence Sherman. Aunque en gran medida nos basamos en esta revisión, nuestro
análisis va más allá y representa nuestra interpretación de los resultados. Nuestro estudio se ha beneficiado en gran medida de los comentarios
que amablemente nos hicieron Carol Petrie y Kathleen Frydl, de la National Academy of Sciences. También queremos agradecer a Nancy Morris
y a Sue-Ming su ayuda en la preparación de este documento.
 Estudio de la policía 113

los disturbios. Cada vez hay más evidencia de la efecti- tema de justicia criminal, una serie de estudios sugerían
vidad del mantenimiento del orden orientado a la solu- que algunas prácticas como las patrullas aleatorias de
ción de problemas a la hora de reducir la delincuencia, prevención o la respuesta rápida a las llamadas a la po-
los disturbios y el miedo. De manera más general, los licía pidiendo sus servicio de atención tenían poco im-
autores encuentran que muchas de las prácticas poli- pacto en la delincuencia o en el miedo a la delincuen-
ciales aplicadas comúnmente en los Estados Unidos no cia en las comunidades americanas (ej. ver Kelling et al.
han sido estudiadas de manera sistemática o bien han 1974; Spelman y Brown 1981). En la década de los 90,
sido examinadas en el contexto de estudios diseñados se había generalizado la estimación de que las prácti-
de forma que no permiten a los profesionales o a los cas policiales para combatir la delincuencia resultaban
que diseñan las políticas obtener conclusiones sólidas. ineficaces (Bayley 1994; Gottgredson y Hirschi 1990), y
La década pasada ha sido el periodo más innovador esta circunstancia ayudó sin duda a introducir rápidas
en el mantenimiento del orden Americano. Enfoques innovaciones policiales en esa época.
tales como la vigilancia comunitaria, la vigilancia orien- En este artículo revisamos los elementos fundamen-
tada a la solución de problemas, la vigilancia en los pun- tales que han dado lugar a las recientes innovaciones
tos conflictivos y la vigilancia de la rotura de cristales policiales americanas. ¿Los estudios demuestran que
surgieron en la década de los 90 o fueron adoptados, los modelos tradicionales de prácticas policiales son in-
de manera general, en esa época por los cuerpos poli- eficaces a la hora de combatir el delito y los disturbios?
ciales. Los cambios en las fuerzas del orden en América ¿Sería necesario realizar un estudio más detallado de
fueron drásticos. Pasaron de ser una institución conoci- alguno de los elementos del modelo tradicional antes
da por su conservadurismo y su resistencia al cambio, de desecharlo como método para reducir la delincuen-
a convertirse de repente en líderes de la innovación en cia y los disturbios? ¿Las innovaciones policiales recien-
la justicia criminal. Esta nueva apertura a la innovación, tes prometen ser más eficaces a la hora de aumentar
y la experimentación generalizada en las nuevas prác- la seguridad ciudadana o los resultados del estudio
ticas formaban parte de una confianza renovada en el sugieren que éstas son populares pero en realidad in-
mantenimiento del orden americano que se podía en- eficaces? ¿Qué lecciones podemos extraer del estudio
contrar no sólo entre los profesionales de la policía sino sobre las innovaciones de la policía para reducir la de-
también entre los estudiosos y el público en general. lincuencia, los disturbios y el miedo al delito de las dos
Aunque existe un debate sobre la causa de la disminu- últimas décadas? ¿Este estudio nos lleva realmente a
ción de la delincuencia en los años 90, muchos altos un conjunto de recomendaciones generales para el las
cargos policiales, especialistas en asuntos policiales así fuerzas del orden en América o para los investigadores
como profanos en la materia encontraron como expli- de la policía?
cación principal las nuevas prácticas policiales (Bratton Nuestro artículo examina estas cuestiones en el
1998; Eck y Maguire 2000; Kelling y Sousa 2001). contexto de una revisión de los estudios dirigidos a
Al tiempo que muchas personas en Estados Unidos ver qué prácticas policiales funcionan. Nos centramos
defendían que eran los nuevos métodos policiales la en elementos específicos de la seguridad comunitaria:
causa de las mejoras en la seguridad ciudadana, nume- delincuencia, miedo y disturbios. Comenzamos desa-
rosos expertos y profesionales de la policía calificaron rrollando una tipología de prácticas policiales que nos
las prácticas policiales dominantes en las décadas an- sirve para organizar y evaluar los resultados relativos a
teriores como poco económicas e ineficaces. Estas críti- la eficacia policial.
cas al “modelo tradicional” de prácticas policiales cons- A continuación comentamos cómo se han evalua-
tituían parte de una crítica más general al sistema de do y valorado dichos resultados. ¿Qué criterios hemos
justicia criminal que emergió ya a mediados de los años utilizado para determinar el valor de los estudios y al-
70 (ej. Ver Martinson 1974). Como en otras áreas del sis- canzar conclusiones sobre la eficacia de las prácticas
114 Estudio de la policía

policiales? ¿Cómo decidimos si los resultados eran su- los tiempos de respuesta a las llamadas realizadas por
ficientemente convincentes para fundamentar afirma- los ciudadanos, las mejoras en el tiempo medio de res-
ciones más generales sobre programas concretos o es- puesta se convierten con frecuencia en el baremo de
trategias específicas? A continuación comentamos los medición de éxito del departamento. En este sentido,
resultados. Queremos identificar qué dicen los estudios seguir el modelo tradicional puede llevar a los cuerpos
existentes sobre los efectos de las principales prácticas de policía a preocuparse más por cómo se distribuyen
policiales. Una vez resumidos los estudios publicados, los servicios de atención policial que por saber si real-
concluimos con una síntesis más amplia de los resul- mente tienen un impacto en la seguridad pública.
tados revisados y unos comentarios sobre las implica- Este modelo también ha sido criticado por basar-
ciones que puede tener en las prácticas policiales y el se para la prevención del crimen en la autoridad que
estudio de los métodos policiales. les confiere tradicionalmente el ser agentes de la ley.
(Goldstein 1987). Los cuerpos de policía según el mo-
2. EL MODELO TRADICIONAL DE LAS FUERZAS DEL
delo tradicional utilizan generalmente una gama limi-
ORDEN Y RECIENTES INNOVACIONES POLICIALES: UNA
tada de prácticas muy orientadas al cumplimiento de la
TIPOLOGÍA DE PRÁCTICAS POLICIALES
ley y rara vez recurren a otras instituciones fuera de la
En las últimas tres décadas, los expertos han critica- policía (con la notable excepción de otros sectores del
do cada vez más el denominado modelo tradicional de sistema de justicia criminal). “El hacer cumplir la ley” es
prácticas policiales (Bayley 1994; Goldstein1990; Visher un elemento central del modelo tradicional de las fuer-
y Weisburd 1998). Este modelo se basa en general en zas del orden, sugiere que las herramientas principales
una aplicación uniforme de estrategias reactivas para de que dispone la policía, o que puede usar legítima-
suprimir la delincuencia y continúa siendo la forma do- mente, son las derivadas de la autoridad que tienen
minante de actuación policial en los Estados Unidos. El como agentes de la ley (Ver tabla 1).
modelo tradicional se basa en el supuesto de que las No es ninguna coincidencia que los cuerpos policia-
estrategias genéricas para la reducción de la delincuen- les sean llamados comúnmente “cuerpos de seguridad
cia pueden aplicarse a toda la jurisdicción sin tener en del Estado”. En el modelo tradicional de mantenimiento
cuenta el nivel de delincuencia, la naturaleza del delito del orden, la amenaza de detención y de castigo es el
u otras variaciones. Estas estrategias, como aumentar el centro de las prácticas policiales para prevenir y contro-
tamaño del cuerpo de policía, patrullas aleatorias por lar la delincuencia.
toda la comunidad, la respuesta rápida a las llamadas Las innovaciones recientes en las prácticas policiales
a la central, las investigaciones de seguimiento genera- han tendido a expandirse más allá del modelo tradicio-
lizadas y la seguridad intensiva así como las detencio- nal del mantenimiento del orden en dos dimensiones.
nes, son ejemplos de este modelo de prácticas policia- La Tabla 1 describe esta relación. El eje vertical del dia-
les tradicionales o estándar. grama, diversidad de métodos, representa el contenido
Dado que el modelo tradicional busca proporcionar de las prácticas empleadas. Las estrategias que se ba-
un nivel generalizado de atención policial, ha sido a san primordialmente en hacer cumplir la ley de forma
menudo criticado por centrarse en los medios o en los tradicional están en la parte baja de esta coordenada. El
recursos de que dispone la policía más que en la efi- eje horizontal, nivel de enfoque, representa el enfoque
cacia policial al reducir la delincuencia, los disturbios o o centrado de las actividades policiales. Las estrategias
el miedo (Goldstein 1979). En consecuencia, al poner generalizadas y aplicadas de manera uniforme en dis-
en marcha las patrullas preventivas en una ciudad, los tintos sitios o distintos tipos de delincuentes están en
departamentos de policía que siguen el modelo tradi- la parte de la izquierda de este eje. Las innovaciones en
cional, medirán a menudo su éxito según el número métodos policiales en la última década se han despla-
de coches que patrullan por las calles en ciertos mo- zado hacia fuera en una o ambas dimensiones. Esto se
mentos. En los departamentos que intentan reducir ve en el caso de tres de las principales nuevas tenden-
 Estudio de la policía 115

Fundamentalmente hacer cumplir la ley

Vigilancia Prácticas policiales orientadas
Comunitaria a la solución de problemas
Diversidad de Métodos

Gama amplia

Modelo Control de puntos

Tradicional conflictivos

Bajo Nivel de Enfoque Alto

Tabla 1. Dimensiones de las estrategias policiales

cias de las dos últimas décadas: la vigilancia comunita- McElroy y Hardyman 1988). La vigilancia comunitaria
ria, el control policial en puntos conflictivos y las prác- sugiere un mayor apoyo en el control de la delincuen-
ticas policiales orientadas a la solución de problemas. cia que se base más en la comunidad, que encuentra
Vemos desde el principio, que al recalcar algunos com- sus recursos tanto en el público como en la policía. Por
ponentes específicos de estas innovaciones, la frontera lo tanto, se sitúa en un nivel alto en la dimensión de
entre los diferentes métodos se hace menos distingui- la diversidad de métodos en nuestra tipología. Se sitúa
ble, y que éstos a menudo se solapan en la práctica real más a la izquierda en la dimensión del nivel de enfoque
policial. porque cuando la vigilancia comunitaria se emplea sin
Estudiaremos con más detalle este punto al exami- un enfoque de solución de problemas (ver más tarde),
nar más adelante algunas estrategias específicas. proporciona unos servicios de atención comunes en
La vigilancia comunitaria, quizás la nueva técnica toda una jurisdicción.
policial más adoptada de la última década es muy di- El control policial de puntos críticos (Braga 2001;
fícil de definir: su definición ha variado con el tiempo y Sherman y Weisburd 1995; Weisburd y Braga 2003)
es diferente en cada cuerpo policial (Eck y Rosenbaum representa un nuevo método importante para el con-
1994; Greene y Mastrofski 1988). No obstante uno de trol de la delincuencia que es un ejemplo de las nue-
los supuestos principales de la vigilancia comunitaria, vas técnicas aplicadas a nuestra segunda dimensión, el
es que la policía puede disponer de más recursos para nivel de enfoque. Exige que la policía identifique sitios
realizar sus funciones policiales de los que dispone tra- específicos de su jurisdicción en donde se concentra la
dicionalmente por su autoridad como agente de la ley. delincuencia y por lo tanto, tienen que desplazar recur-
Por ejemplo, la mayoría de los expertos están de acuer- sos a esos emplazamientos. Cuando se usan tan solo los
do en que la vigilancia comunitaria debería conllevar métodos tradicionales para hacer cumplir la ley en di-
una mayor participación de la comunidad en la defini- chos puntos conflictivos, tales como la patrulla dirigida,
ción de los problemas de la delincuencia y en las activi- el control policial de los puntos críticos se sitúa en la
dades policiales para prevenir y controlar la delincuen- parte derecha del eje horizontal (alto en nivel de enfo-
cia (Goldstein 1990; Skolnick y Bayley 1986; Weisburd, que), pero a bajo en diversidad de métodos.
116 Estudio de la policía

Las prácticas policiales orientadas a la resolución de interna como el criterio principal para evaluar la validez
problemas (Goldstein 1990) van más allá del modelo de las conclusiones.
tradicional en términos tanto de enfoque como de las Normalmente, los investigadores están de acuerdo
herramientas utilizadas. Las prácticas policiales orien- con que los experimentos aleatorios proporcionan ma-
tadas a la resolución de problemas, como su nombre yor nivel de validez interna que los estudios no experi-
sugiere, requieren que la policía se centre en problemas mentales ( ver, Boruch, Victor, y Cecil 2000; Campbell y
específicos para ajustar sus estrategias a estos proble- Boruch 1975; Cook y Campbell 1979; Farrington 1983;
mas que se han identificado. Por lo tanto, no siguen Feder y Boruch 2000; Shadish, Cook, y Campbell 2002;
el enfoque generalizado “una solución para todo” del Weisburd 2003). En los estudios aleatorios, la gente o
modelo tradicional y exigen prácticas policiales espe- los lugares son asignados al azar para su tratamiento
cíficas y hechas a la medida. Pero a la hora de definir y control o para grupos de comparación. Esto signifi-
estas actuaciones, las prácticas policiales orientadas a ca que se distribuyen de igual manera entre todos los
la resolución de problemas también requieren que la grupos todas las causas, excepto el tratamiento en sí.
policía mire más allá de su autoridad como agentes de Consiguientemente, si se encuentra un efecto para una
la ley y que haga uso de otros métodos que les permi- intervención, el investigador podrá concluir con segu-
tan enfrentarse a los problemas. En las prácticas poli- ridad que la causa fue la intervención en sí y no otro
ciales orientadas a la resolución de problemas, pueden factor que genere confusión.
utilizar recursos comunitarios o puede que tengan que Otra clase de estudios, referidos aquí como casi- ex-
recurrir a la ayuda de otros organismos. perimentos, proporcionan menos confianza a la hora
de establecer un vínculo entre los programas o estra-
3. EVALUACIÓN DE LAS CONCLUSIONES
tegias estudiadas y los resultados observados (Cook y
Antes de comentar lo que nos indica nuestra revi- Campbell 179). Generalmente, los casi-experimentos
sión sobre el modelo tradicional de prácticas policiales se dividen en tres clases. En la primera clase, el estu-
y las innovaciones policiales recientes, es importante dio compara un grupo “experimental” con un grupo de
establecer los criterios que hemos utilizado para eva- control o de comparación, pero los sujetos del estudio
luar las conclusiones que hemos revisado. No hay una no son asignados a las categorías al azar. En la segunda
norma estricta para determinar cuándo los estudios clase de casi-experimentos, se reproduce una larga lista
proporcionan resultados más fiables o válidos, ni nin- de observaciones tras el tratamiento. La tercera clase de
guna línea clara que nos indique cuándo hay pruebas casi-experimentos combina el uso de un grupo de con-
suficientes para poder llegar a una conclusión clara. trol con datos de series cronológicas. Este último mé-
No obstante, los sociólogos generalmente están de todo normalmente proporciona las conclusiones más
acuerdo con algunas directrices básicas para evaluar la sólidas entre los distintos casi-experimentos.
validez de las conclusiones de los estudios. Quizás, el Se supone que los modelos casi-experimentales tie-
criterio más aceptado está relacionado con lo que nor- nen un nivel inferior de validez interna que los estudios
malmente se denomina validez interna (Sherman et al. experimentales aleatorios, de todos modos, porque
2002; Weisburd, Lum, y Petrosino 2001). Las conclusio- que el investigador nunca puede estar seguro de que
nes de los estudios diseñados de forma que el investi- las condiciones de comparación son verdaderamente
gador puede establecer una clara relación entre las in- equivalentes.
tervenciones o programas estudiados y los resultados Finalmente, los estudios que se basan tan sólo en
observados normalmente se consideran más válidas controles estadísticos –generalmente denominados no
que aquellos que muestran conexiones más ambiguas experimentales o correlacionales– se suele considerar
entre la causa y el efecto. En términos formales, se con- que llevan al nivel más bajo de validez interna (Cook y
sidera que los primeros tienen una mayor validez in- Campbell 1979; Sherman et al. 1997). En las investiga-
terna. Al revisar los estudios, hemos utilizado la validez
 Estudio de la policía 117

ciones no experimentales, ni los investigadores ni los científicos sociales están de acuerdo con que siempre
que elaboran las políticas varían los tratamientos de se ha de ser cauto a la hora de establecer conclusiones
manera intencionada para probar los resultados. Más políticas sólidas de un único estudio, sin importar lo
bien, los investigadores observan variaciones naturales bien establecido que esté (Manski 2003; Weisburd y Ta-
en los resultados y examinan las relaciones entre estas xman 2000). Por estas razones, tuvimos en cuenta tales
variaciones y las prácticas policiales. Por ejemplo, cuan- factores adicionales relacionados con nuestra capaci-
do se intenta determinar si las dotaciones de personal dad de generalizar con los hallazgos de los estudios a la
influyen en la delincuencia, los investigadores pueden hora de sacar nuestras conclusiones.
examinar la relación entre los niveles de dotación de
4. LO QUE FUNCIONA
EN EL CONTROL DE LA
personal y la tasa de delincuencia en las ciudades. La
DELINCUENCIA, LOS DISTURBIOS Y EL MIEDO A LA
dificultad de este método es clara: puede haber otros
DELINCUENCIA
factores que influyan en la delincuencia y que puedan
confundirse con la dotación de personal. Para evitar A continuación revisamos las conclusiones sobre
este problema, los investigadores intentan controlar qué es lo que funciona en el mantenimiento del orden
estos otros factores de manera estadística. Está gene- utilizando los criterios explicados anteriormente. Al
ralmente aceptado, de todos modos, que las causas organizar nuestro estudio, nos basamos en nuestra ti-
desconocidas o no medidas suelen ser una amenaza pología de prácticaspoliciales y por lo tanto dividimos
grave para la validez interna de estos estudios corre- nuestra exposición en cuatro secciones que represen-
lacionales (Feder y Boruch 2000; Kunz y Oxman 1998; tan los cuatro tipos generales de métodos policiales su-
Pedhazer 1982). geridos en nuestra explicación de la Tabla 1. Para cada
En nuestro estudio, nos basamos en estos juicios tipo, comenzamos con una propuesta general que re-
generales sobre la capacidad de la investigación para sume lo que dicen los estudios publicados sobre la efi-
concluir afirmaciones de alta validez interna en cuan- cacia de ese método a la hora de reducir la delincuen-
to a las prácticas estudiadas. De todos modos, también cia, los disturbios y el miedo a la delincuencia.
reconocemos que hay otros criterios importantes a la Proposición 1: El modelo tradicional de prácticas
hora de evaluar la validez de la investigación. Aunque policiales se ha basado en proveer de recursos poli-
los expertos generalmente reconocen que los experi- ciales y aplicar la autoridad policial como agentes de
mentos aleatorios tienen una validez interna superior la ley para prevenir la delincuencia y los disturbios de
que los estudios no aleatorios, algunos especialistas manera uniforme en toda una amplia gama de delitos
han sugerido que los resultados de los experimentos y en todas las jurisdicciones en las que sirve la policía. A
de campo aleatorios pueden verse comprometidos pesar de la confianza de muchos cuerpos policiales en
por la dificultad de poner en marcha estos métodos estas prácticas estándar, existen pocas evidencias que
(Cornish y Clarke 1972; Eck 2002; Pawson y Tilley 1997). demuestren que tales enfoques son efectivos a la hora
Consiguientemente, también hemos tenido en cuenta de controlar la delincuencia y los disturbios o a la hora
la integridad de la implementación del modelo de in- de reducir el miedo al delito.
vestigación a la hora de evaluar las evidencias. En nuestro estudio del modelo tradicional de prác-
Incluso si un investigador puede establecer una ticas policiales, hemos identificado cinco estrategias
fuerte relación entre las prácticas examinadas en un generales que han sido objeto de estudios sistemáti-
estudio en particular y su influencia en el delito, los dis- cos durante las tres últimas décadas: (1) aumentar el
turbios o en el miedo al delito, si no se pueden sacar número de agentes; (2) patrullas aleatorias por toda la
conclusiones de este estudio para otras jurisdicciones comunidad; (3) respuesta rápida a las llamadas de los
o prácticas policiales más generales, entonces, los ha- ciudadanos; (4) investigaciones generalizadas de la
llazgos no serán muy útiles. Además, la mayoría de los delincuencia; y (5) políticas de aplicación de la ley y de
detenciones aplicadas de manera general e intensiva.
118 Estudio de la policía

1. Aumentar el tamaño de los cuerpos de policía de la patrulla preventiva no reduce la delincuencia, los
La información de los casos prácticos en los que la disturbios o el miedo al delito (Kelling et al. 1974). De
policía de repente ha dejado de prestar sus servicios todos modos, mientras que éste es un estudio histórico,
(por ejemplo, huelgas de policías) demuestra que la la validez de sus conclusiones también ha sido debati-
ausencia de policía suele llevar a un aumento de la de- da dados los fallos metodológicos (Larson y Cahn 1985;
lincuencia (Sherman y Eck 2002). Mientras que estos Minneapolis Medical Research Foundation 1976; Sher-
estudios generalmente no son muy consistentes en man y Weisburd 1995).
su concepción, sus conclusiones sí que lo son. Pero la
3. Respuesta rápida a las llamadas de los ciudadanos
conclusión de que quitar a toda la policía llevaría a índi-
Un tercer componente del modelo tradicional de
ces más altos de delincuencia no responde la cuestión
prácticas policiales, la respuesta rápida a las llamadas,
principal que interesa a muchos expertos y políticos –
tampoco ha probado haber reducido la delincuencia, ni
es decir, si los incrementos marginales del número de
siquiera haber aumentado las posibilidades de practicar
agentes de policía llevarían a una reducción en el deli-
to, los disturbios y el miedo. Las informaciones en este detenciones en la mayoría de las situaciones. La teoría
caso son contradictorias y la concepción del estudio ge- que subyace a la reducción de la delincuencia mediante
neralmente no distingue entre los efectos de las fuerzas la respuesta rápida es que si la policía llega rápidamen-
policiales y los factores que de manera ordinaria se aso- te a la escena del delito detendrán a los delincuentes,
cian con la contratación policial como los cambios en proporcionando así un elemento disuasorio general
las tácticas o en las estructuras organizativas. La mayo- contra la delincuencia. No se ha realizado ningún estu-
ría de los estudios han concluido que las variaciones en dio sobre los efectos directos de esta estrategia sobre
las fuerzas policiales en el tiempo no afectan a las tasas los disturbios y el miedo a la delincuencia. Las mejores
de delincuencia (Chamlin y Langworthy 1996; Eck y Ma- evidencias sobre la efectividad de la respuesta rápida
guire 2000; Niskanen 1994; van Tulder 1992). De todos se sacan de dos estudios realizados a finales de los años
modos, dos estudios recientes que utilizan modelos es- 1970 (Kansas City Police Department 1977; Spelman y
tadísticos más sofisticados sugieren que los aumentos Brown 1981). Las informaciones del estudio de cinco
marginales del número de efectivos de la policía están ciudades en estos dos estudios demuestran coherente-
relacionados con las disminuciones en los niveles de mente que la mayoría de los delitos (alrededor del 75
delincuencia (Levitt 1997; Marvell y Moody 1996). por ciento en la fecha de los estudios) se descubrieron
cierto tiempo después de que se hubieran cometido.
2. Patrullas aleatorias por toda la comunidad Consecuentemente, los delincuentes, en estos casos,
Las patrullas preventivas aleatorias por las distintas tenían mucho tiempo para escapar. En la minoría de
jurisdicciones siguen siendo una de las prácticas poli- los delitos en los que el delincuente y la víctima tenían
ciales tradicionales más arraigadas. A pesar del uso con- algún tipo de contacto, la tardanza por parte del ciuda-
tinuado de las patrullas preventivas por parte de mu- dano al llamar a la policía acaba con cualquier efecto
chos cuerpos policiales, las evidencias que apoyan esta que pudiera tener una mejora marginal en el tiempo de
práctica son poco consistentes, y los estudios revisados respuesta que se pudiera obtener.
tienen más de veinticinco años. Dos estudios, ambos
utilizan modelos casi-experimentales poco consisten- 4. Seguimiento generalizado de la investigación
tes, sugieren que las patrullas preventivas aleatorias de los delitos
pueden tener un impacto en la delincuencia (Dahmann Hasta la fecha, ningún estudio examina el impacto
1975; Press 1971). Un estudio de las patrullas preventi- directo de las mejoras generalizadas en las técnicas po-
vas realizado a mayor escala y de manera más persuasi- liciales de investigación de la delincuencia, los distur-
va en Kansas City demostró que la práctica tradicional bios y el miedo a la delincuencia. De todos modos, se
 Estudio de la policía 119

ha asumido que el aumento de la probabilidad de reso- York (especialmente Compstat; ver Eck y Maguire 2000),
lución de un delito mediante la detención conseguiría ya sea con otros cambios como la epidemia del crack
un efecto disuasorio o de incapacitación. Las investiga- (ver Bowling 1999; Blumstein 1995) o con tendencias
ciones sugieren, no obstante, que el único factor más delictivas más generales (Eck y Maguire 2000). Un es-
importante que conlleva a la detención es la presencia tudio correlacional realizado por Kelling y Sousa (2001)
de testigos o de pruebas físicas (Greenwood, Chaiken, y encontró una relación directa entre las detenciones por
Petersilia 1977; Eck 1983) – factores que no están bajo faltas leves y la delincuencia más seria en Nueva York,
el control de la policía y que son difíciles de gestionar aunque hay ciertas limitaciones en la base de datos que
con las mejoras en los métodos de investigación. plantean dudas sobre la validez de estas conclusiones.

5. Aplicación generalizada del cumplimiento de la ley 5.2. Interrogatorios generalizados in situ y vigilancia
y de detenciones y control del tráfico
Las estrategias de la aplicación de la ley han sido du- La efectividad de los interrogatorios in situ a la hora
rante mucho tiempo la base de la lucha contra la delin- de reducir determinados tipos de delitos se basa en
cuencia. Hemos revisado tres áreas generales de la apli- pruebas limitadas, aunque se han realizado pocos es-
cación intensiva dentro del modelo tradicional: control tudios y las conclusiones son variadas. Según un im-
policial de los disturbios, interrogatorios generales y portante estudio casi experimental (Boydstun 1975), el
cumplimiento de las normas de tráfico, y políticas de delito de desorden disminuía al introducir los interroga-
detención obligatoria y preferente en caso de violencia torios in situ en un distrito policial. Whitaker et al. (1985)
doméstica. llegan a las mismas conclusiones en un estudio compa-
rativo sobre el delito y la policía en sesenta vecindarios
5.1. Control policial los disturbios.
de Tampa, Florida; San Luis, Misuri; y Rochester, Nueva
El modelo de cumplimiento intensivo, aplicado ge- York. Los investigadores también han estudiado las re-
neralizadamente en los casos de faltas y otros tipos percusiones de los interrogatorios in situ analizando las
de disturbios ha sido recientemente descrito como variaciones de intensidad en la vigilancia y control del
“control policial de ventanas rotas” (“broken windows tráfico. Dos estudios comparativos indican que tales
policing”) (Kelling y Coles 1996; Kelling y Sousa 2001) intervenciones reducen determinados tipos de delitos
o “control policial de tolerancia cero” (Bowling 1999; (Sampson y Cohen 1988; J. Q. Wilson y Boland 1979). Sin
Cordner 1998; Dennis y Mallon 1998; Manning 2001). embargo, el vínculo causal existente entre la aplicación
Mientras que la percepción general es que las estrate- de la ley y el delito en estos estudios es incierto. En una
gias de la aplicación de la ley (sobre todo las detencio- investigación más directa sobre la relación entre las de-
nes) aplicadas extensivamente contra los delincuentes tenciones de vehículos y el delito, Weiss y Freels (1996)
que cometen delitos leves llevan a la reducción de deli- comparaban una zona de tratamiento donde aumen-
tos más graves, los estudios no proporcionan una base taron las detenciones de vehículos con una zona de
sólida a esta suposición. Por ejemplo, Slogan (1990, control coincidente. Los investigadores no encontraron
1992) resumió los estudios realizados en siete ciudades ninguna diferencia significativa en los delitos denun-
y no encontró ninguna evidencia de que la aplicación ciados en ambas zonas.
por la fuerza de la ley reduciera la delincuencia, que al
contrario aumentó a pesar de los proyectos especiales 5.3. Normativa sobre detenciones obligatorias en los
que se estaban estudiando. También, se han refutado casos de violencia doméstica
ciertas afirmaciones más recientes sobre los efectos del En muchos estados, la legislación exige ahora la
control policial de los disturbios basadas en la reduc- detención obligatoria en los casos de delitos menores
ción de los delitos en la ciudad de Nueva York porque se por violencia doméstica. De acuerdo con el modelo
confunden ya sea con cambios organizativos en Nueva tradicional de control policial, estas leyes se aplicarán
120 Estudio de la policía

en todas las ciudades de un estado y en todas las zo- Un estudio comparativo reciente que intenta evaluar
nas de las ciudades y afectan a todas las personas que la repercusión global de la aportación del gobierno
cometan delitos en cualquier circunstancia. Las investi- federal a la vigilancia comunitaria determinó que los
gaciones y el interés ciudadano en la normativa sobre “programas de subvenciones y contrataciones” (Zhao,
las detenciones obligatorias en los casos de violencia Scheider y Thurman 2002) tenían un efecto positivo en
doméstica se vieron impulsados por un importante el control de los delitos. No obstante, una revisión re-
estudio experimental realizado en Minneapolis, Min- ciente de este trabajo realizada por la Oficina General
nesota (Sherman y Berk 1984a, 1984b), según el cual se de Contaduría (GAO) de los Estados Unidos (2003) ha
observaba una reducción de las infracciones entre los cuestionado la validez de las conclusiones.
infractores que eran detenidos frente a los que recibían Los estudios no respaldan la postura de que las re-
asesoramiento o eran separados de sus parejas. Este es- uniones ciudadanas (Wycoff y Skogan 1993), la vigi-
tudio generó una serie de respuestas respaldadas por lancia vecinal
el Instituto Nacional de Justicia. Estos ensayos tuvieron (Rosenbaum 1989), las oficinas públicas (Skogan
efectos disuasorios en dos ciudades, mientras que en 1990; Uchida, Forst y Annan 1992), o los boletines in-
otras tres ciudades no tuvieron ningún efecto (Berk et formativos (Pate y Annan 1989) reduzcan los delitos,
al. 1992; Dunford 1990; Dunford, Huizinga y Elliot 1990; aunque Skogan y Hartnett (1995) determinaron que
Hirschel y Hutchinson 1992; Pate y Hamilton 1992; dichas tácticas disminuyen la percepción que la co-
Sherman et al. 1991), lo que sugiere que la repercusión munidad tiene de los disturbios. Según las investiga-
de las detenciones varía según la ciudad, el vecindario y ciones, las visitas de puerta a puerta reducen tanto el
las características del infractor (véase también Sherman delito (véase Sherman 1997) como los disturbios (Sko-
1992; Maxwell, Garner y Fagan 2001, 2002). gan 1992). Sin embargo, no basta con proporcionar a
Proposición 2: durante las dos últimas décadas, se los ciudadanos información sobre el delito para preve-
ha producido una importante aportación de la policía y nirlo (Sherman 1997).
los ciudadanos a la vigilancia comunitaria. Dado que la Tal como se mencionó anteriormente, las patrullas
vigilancia comunitaria abarca tácticas muy diversas, no a pie fueron un componente importante en las pri-
es posible valorar su repercusión como estrategia ge- meras iniciativas de vigilancia comunitaria. Uno de los
neral. En términos generales, las pruebas existentes no primeros estudios no controlados que se llevó a cabo
avalan suficientemente la postura de que los modelos sobre las patrullas a pie en Flint, Michigan, llegaba a la
de vigilancia comunitaria inciden significativamente en conclusión de que con las patrullas a pie se reducía el
el delito o los disturbios. Sí hay una mayor evidencia de número de delitos denunciados (Trojanowicz 1986). No
que las tácticas de vigilancia comunitaria contribuyen a obstante, según Bowers y Hirsch (1987), no se observó
reducir el miedo al delito. una reducción apreciable del número de delitos o los
Las prácticas policiales asociadas a la vigilancia co- problemas de desorden debido a la presencia de pa-
munitaria han sido muy numerosas. Por su parte, las es- trullas a pie en Boston. Un estudio más riguroso de las
trategias asociadas a la vigilancia comunitaria han cam- patrullas a pie en Newark también llegó a la conclusión
biado en ocasiones. Las patrullas a pie, por ejemplo, se de que las persecuciones delictivas no disminuían (Po-
consideraban un elemento importante de la vigilancia lice Foundation 1981). No obstante, el mismo estudio
comunitaria en los años 80, pero no han sido un com- determinó que las patrullas a pie reducían el miedo de
ponente básico en programas recientes de vigilancia los residentes al delito.
comunitaria. Como consecuencia, a menudo es difícil Otras pruebas indican que la vigilancia comunita-
determinar si los investigadores que estudian la vigilan- ria reduce el nivel de miedo de los ciudadanos cuando
cia comunitaria en distintas instituciones y en diferen- los programas se centran en aumentar la interacción
tes momentos están analizando el mismo fenómeno. entre la comunidad y la policía. Una serie de estudios
 Estudio de la policía 121

casi experimentales demuestran que las estrategias focalizado. Hemos analizado tres aspectos específicos
de vigilancia que se caracterizan por una implicación de los estudios: (1) las medidas policiales enérgicas, (2)
más directa de la policía y los ciudadanos, como las pa- la vigilancia de puntos conflictivos y (3) el foco de aten-
trullas subcontratadas por los ciudadanos, las estacio- ción en los delincuentes reincidentes.
nes de policía comunitarias y la vigilancia comunitaria
1. Medidas policiales enérgicas
coordinada, tienen un impacto negativo en el miedo a
la delincuencia entre los individuos y en el grado indi- Existe un largo historial de medidas policiales enér-
vidual de preocupación con respecto a los delitos en el gicas que se dirigen a zonas especialmente conflictivas
vecindario (Brown y Wycoff 1987; Pate y Skogan 1985; o problemas. Estas tácticas se distinguen de otros mo-
Wycoff y Skogan 1986). delos recientes (descritos a continuación) de vigilancia
Un aspecto de la vigilancia comunitaria que sólo ha de puntos conflictivos en que son concentraciones
sido objeto de investigación sistemática recientemente temporales de recursos policiales que no se aplican am-
tiene que ver con la repercusión que tiene el comporta- pliamente. Tras revisar varios casos prácticos, Sherman
miento de los agentes de policía con los ciudadanos. La (1990) determinó que existían sólidas evidencias de
negativa de los ciudadanos a acatar las órdenes de los que las medidas enérgicas tenían efectos disuasorios a
agentes de policía se pueden considerar como una for- corto plazo, aunque la investigación no apoya esta afir-
ma de desorden. ¿Influye el comportamiento del agen- mación de manera uniforme (véase, por ejemplo, An-
te en la obediencia del ciudadano? Basándose en repe- nan y Skogan 1993; Barber 1969; Kleiman 1988). En los
tidas observaciones de confrontaciones entre la policía distintos casos revisados por Sherman (1990), también
y los ciudadanos en tres ciudades, los investigadores se destaca que las medidas enérgicas no desemboca-
determinaron que cuando los agentes eran irrespetuo- ron en un desplazamiento espacial del delito hacia las
sos con los ciudadanos, éstos eran menos propensos zonas próximas.
a acatar las órdenes (Mastrofski, Snipes y Supina 1996; 2. Vigilancia de puntos conflictivos
McCluskey, Mastrofski y Parks 1999).
Aunque se han realizado numerosos esfuerzos por
Proposición 3: en las dos últimas décadas ha habido
situar el foco de atención en las patrullas policiales (Gay,
un interés creciente en las prácticas policiales dirigidas
Schell y Schack 1977; O. W. Wilson 1967), la aparición de
a determinados tipos de delincuentes y lugares donde
lo que a menudo se conoce como vigilancia de puntos
se cometen delitos. En concreto, vigilar los puntos con-
conflictivos generalmente se atribuye a innovaciones
flictivos donde se han cometido delitos se ha converti-
teóricas, empíricas y tecnológicas en los años 80 y 90
do en una práctica policial común a la hora de abordar
(Weisburd y Braga 2003; Braga 2001; Sherman y Weis-
los problemas de seguridad ciudadana. Aunque la efec-
burd 1995). Una serie de estudios aleatorios realizados
tividad de dirigirse a determinados tipos de delincuen-
demuestran que la vigilancia focalizada en los puntos
tes sólo está respaldada por pruebas poco consistentes,
conflictivos puede dar lugar a una reducción del delito
la evidencia demuestra que aplicar un modelo geográ-
y los disturbios (véase Braga 2001).
fico focalizado en los problemas relacionados con los
El primero de estos estudios, el Minneapolis Hot
delitos puede aumentar la efectividad de la vigilancia a
Spots Patrol Experiment (Sherman y Weisburd 1995),
la hora de reducir el delito y los disturbios.
utilizó un mapa computarizado de llamadas por delito
Mientras que el modelo tradicional de vigilancia su-
para identificar 110 puntos conflictivos cuya extensión
giere que las actividades policiales deben extenderse
era de una manzana de calles aproximadamente. La pa-
uniformemente por las comunidades urbanas y aplicar-
trulla policial se dobló por término medio en las zonas
se por igual a los individuos que son objeto de la aten-
experimentales durante un período de diez meses. El
ción policial, un número creciente de prácticas policia-
estudio determinó que en las zonas experimentales se
les se centra en asignar recursos policiales de un modo
producía una reducción estadísticamente considerable
122 Estudio de la policía

de las llamadas por delito y los disturbios observados, Violent Crime Places Experiment (Braga et al. 1999), el es-
en comparación con los puntos conflictivos de control. tudio Beat Health (Green Mazerolle y Roehl 1998) y el
Otro ensayo aleatorio, el Kansas City Crack House Raids Kansas City Gun Project (Sherman y Rogan 1995b). Todos
Experiment (Sherman y Rogan 1995a), también apunta- estos estudios ponían de manifiesto que no se había
ba a que las medidas enérgicas adoptadas en zonas de producido ningún desplazamiento del delito y que se
tráfico de drogas también conducían a mejoras signifi- habían observado mejoras en las zonas próximas. Solo
cativas en las zonas experimentales, aunque los resulta- Hope (1994) habla de un desplazamiento directo del
dos (cuantificados a partir de las llamadas de los ciuda- delito, aunque éste se produjo únicamente en la zona
danos y los informes de infracciones) eran moderados inmediata a los lugares tratados y la repercusión del
y desaparecían en poco tiempo. En otro estudio alea- desplazamiento fue mucho menor que la repercusión
torio, sin embargo, Eck y Wartell (1996) determinaron de la prevención del delito.
que si las redadas iban inmediatamente seguidas de
3. Poner el foco de atención en los delincuentes
contactos policiales con los dueños de las propiedades,
reincidentes
la prevención del delito se reforzaría y podría mante-
nerse durante períodos prolongados. Otras repercusio- Dos estudios aleatorios ponen de manifiesto que la
nes más generales del delito y los disturbios se recogen investigación secreta de delincuentes peligrosos pre-
en dos ensayos aleatorios que utilizan un modelo más viamente condenados genera un elevado número de
personalizado, orientado a la solución de problemas, detenciones y encarcelamientos por agente y hora, en
sobre la vigilancia de puntos conflictivos (Braga et al. comparación con otras asignaciones de los recursos
1999; Weisburd y Green 1995a, dado que utilizan mo- policiales (Abrahamse y Ebener 1991; Martin y Sherman
delos orientados a la solución de problemas, los anali- 1986). No obstante, es importante señalar que estas va-
zamos en más detalle en la sección siguiente). Estudios loraciones estudiaban la efectividad de la percepción
no experimentales llegan a conclusiones similares (véa- de los programas de delincuentes reincidentes y no la
se Hope 1994; Sherman y Rogan 1995b). repercusión directa de dichas tácticas en los delitos. Un
La efectividad del modelo de vigilancia de pun- estudio reciente, el Boston Ceasefire Project (Kennedy,
tos conflictivos tiene un sólido respaldo empírico. No Braga y Piehl 1996), que aplicó un modelo de varias ins-
obstante, tales modelos resultarían menos útiles si se tituciones orientado a la solución de problemas (deno-
limitaran a desplazar el delito a las zonas próximas. minado estrategia de “pulling levers”), llegó a la conclu-
Mientras que cuantificar el desplazamiento del deli- sión de que cuando las bandas juveniles eran el foco de
to resulta complejo y es motivo de debate (véase, por atención, se producía una reducción en el número de
ejemplo, Weisburd y Green 1995b), una serie de estu- muertes relacionadas con las bandas y diminuían otros
dios previamente citados abordaban el desplazamien- incidentes vinculados a las armas (Kennedy et al. 2001).
to geográfico a zonas próximas. El ensayo Jersey City Otra forma de identificar y detener a delincuentes
Drug Market Analysis Experiment (Weisburd y Green reincidentes consiste en operaciones policiales dirigi-
1995a), por ejemplo, cuantificó el desplazamiento en das a controlar el tráfico de artículos robados en las que
dos zonas próximas a cada punto conflictivo. No se ob- los agentes se hacen pasar por comerciantes para, pos-
servó un desplazamiento significativo de los delitos ni teriormente, detener a los delincuentes que intentan
se registraron llamadas por desorden. Cabe destacar, venderles los artículos robados (véase Weiner, Chelst, y
no obstante, que según los investigadores las llamadas Hart 1984; Pennell 1979; Criminal Conspiracies Division
relacionadas con asuntos de droga y de moral pública 1979). Aunque esta práctica sirvió para realizar una serie
descendieron en las zonas de desplazamiento. La “di- de valoraciones, la mayoría aplicaban diseños de inves-
fusión de las ventajas de controlar el delito” (Clarke y tigación poco sólidos, por lo que era difícil determinar si
Weisburd 1994) también se recogió en el New Jersey estas operaciones policiales redujeron el delito. Parece
haber consenso en que por medio de estas tácticas hay
 Estudio de la policía 123

más probabilidades de detener a los delincuentes ac- (1999) señalan una disminución de los delitos contra
tivos de más edad en comparación con otras prácticas la propiedad y violentos en las zonas de tratamien-
de aplicación de la ley más tradicionales, pero no se ha to. Mientras que este estudio analizaba los modelos
demostrado que repercutan en el delito (Langworthy orientados a la solución de problemas, es importan-
1989; Raub 1984; Weiner, Stephens, y Besachuk 1983). te destacar que la atención policial focalizada sólo se
Proposición 4: la vigilancia orientada a la solución aplicó en las zonas experimentales. Como consecuen-
de problemas surgió en la década de los 90 como una cia, es difícil distinguir entre la repercusión que tiene
estrategia policial clave a la hora de resolver problemas aplicar una atención focalizada en puntos conflictivos
relacionados con la delincuencia y los disturbios. Hay y la repercusión que tiene desarrollar los esfuerzos de
evidencias crecientes de que la vigilancia orientada a focalización mediante un modelo orientado a la solu-
la solución de problemas es un modelo efectivo para ción de problemas. El ensayo Jersey City Drug Market
reducir la delincuencia, los disturbios y el miedo. Analysis Experiment (Weisburd y Green 1995a) respal-
Las investigaciones demuestran que la capacidad da de forma más directa la ventaja añadida que supo-
de solucionar problemas reduce la delincuencia y los ne la aplicación de modelos orientados a la solución
disturbios. Una serie de cuasi experimentos llevados a de problemas en la vigilancia de puntos conflictivos.
cabo a mediados de los 80 revelan de forma inequívo- En dicho estudio, un número similar de policías de
ca que el modelo orientado a la solución de problemas narcóticos fueron destinados a los puntos conflictivos
puede reducir el miedo al delito (Cordner 1986), los de tratamiento y control. Weisburd y Green (1995a)
delitos violentos y contra la propiedad (Eck y Spelman compararon la efectividad de la aplicación de la ley no
1987), los homicidios juveniles relacionados con armas sistemática orientada a las detenciones basándose en
de fuego (Kennedy et al. 2001), y varios tipos de desor- una selección de objetivos ad hoc (el grupo de control)
den, entre los que se incluyen la prostitución y el tráfico con una estrategia de tratamiento que implicaba el
de drogas (Capowich y Roehl 1994; Eck y Spelman 1987; análisis de los puntos conflictivos, seguido por la apli-
Hope 1994). Por ejemplo, un cuasi experimento realiza- cación local de la ley y la colaboración de los propieta-
do en complejos de viviendas sociales de Jersey City, rios y las instituciones gubernamentales locales, y que
Nueva Jersey (Green Mazerolle et al. 2000) determinó terminaba con la supervisión y el mantenimiento una
que las prácticas policiales orientadas a la solución de semana después de la intervención. En comparación
problemas tenían como resultado una reducción cuan- con los puntos conflictivos de tráfico de drogas bajo
tificable de los delitos violentos y contra la propiedad, control, los puntos conflictivos de tráfico de drogas
aunque la proporción era diferente en los seis comple- tratados dieron mejores resultados en cuanto a los
jos de viviendas que fueron objeto de estudio. En otro delitos relacionados con los disturbios.
ejemplo, Clarke y Goldstein (2002) observan una reduc- Aunque no tengan un fundamento policial, los
ción de los robos de electrodomésticos producidos en datos sobre la efectividad de las estrategias circuns-
zonas residenciales de nueva construcción después de tanciales y encaminadas a impedir las oportunidades
un minucioso análisis de este problema por parte del de comisión de delitos respaldan indirectamente la
Departamento de Policía de Charlotte-Mecklenburg y efectividad de la solución de problemas a la hora de
la introducción de cambios en las prácticas de cons- reducir el delito y los disturbios. La vigilancia orien-
trucción de las empresas constructoras. tada a la solución de problemas se ha vinculado a la
Dos estudios experimentales de aplicaciones de teoría de la actividad rutinaria, las perspectivas de
solución de problemas en puntos conflictivos sugie- elección racional y la prevención del delito circuns-
ren la efectividad a la hora de reducir el delito y los tancial (Clarke 1992a, 1992b; Eck y Spelman 1987).
disturbios1. En un estudio aleatorio en puntos conflic- Un reciente análisis de los programas de prevención
tivos donde se producían delitos violentos, Braga et al. dirigidos a impedir las oportunidades de comisión
124 Estudio de la policía

de delitos y desórdenes en lugares pequeños de- Además, muchos de estos esfuerzos fueron resultado
terminó que la mayoría de los estudios revelan una de las estrategias policiales orientadas a la solución de
disminución de los incidentes relacionados con la problemas. Hemos observado que muchos de los estu-
delincuencia y los disturbios (Eck 2002; Poyner 1981; dios revisados se basaban en diseños de investigación
Weisburd 1997). poco fundados (Clarke 1997; Weisburd 1997; Eck 2002).

Estrategias policiales... No focalizadas Focalizadas

Aplicar diversos modelos, Evidencia poco sólida Evidencia moderada

como las sanciones reguladoras. de efectividad. de efectividad.
Vigilancia comunitaria Vigilancia orientada
impersonal como, por ejemplo, a la solución de problemas.
los boletines informativos. Evidencia sólida de efectividad.
Evidencia poco sólida Solución de problemas en
a moderada de efectividad. puntos conflictivos
Contactos personales en
la vigilancia comunitaria

Contactos respetuosos entre

la policía y los ciudadanos que
mejoran la legitimidad de las
patrullas policiales a pie
(reducción del miedo).

Basarse casi exclusivamente Evidencia poco sólida Evidencia poco sólida

en las sanciones reguladoras. de efectividad. de efectividad.
Incorporación de más policías. Incorporación de delincuentes
Patrulla general. reincidentes.
Respuesta rápida. Evidencia moderada a sólida
Investigaciones de de efectividad.
seguimiento. Regulación intensiva
Detenciones sin distinción focalizada.
en los casos de violencia Patrullas de puntos
doméstica. conflictivos.

Tabla 1. Resúmen de conclusiones sobre la investigación de la efectividad policial

1 Un primer estudio experimental de puntos conflictivos que analizaba la solución de problemas en los lugares con alta frecuencia de llamadas
por delincuencia no mostraba que se hubiera producido una reducción significativa del delito o los disturbios (Buerger 1994; Sherman 1990).
No obstante, Buerger, Cohn y Petrosino (1995) argumentan que la muestra elegida para el estudio no era suficientemente significativa.
 Estudio de la policía 125

5. DEBATE Esto plantea un interrogante más general acerca de

Iniciamos este artículo con una serie de interrogan- nuestra capacidad para llegar a conclusiones sólidas en
tes sobre lo que hemos aprendido después de haber relación con los componentes principales del modelo
investigado la efectividad policial durante las últimas tradicional de vigilancia. Con la excepción de las deten-
tres décadas. La Tabla 1 resume las conclusiones gene- ciones obligatorias en los casos de violencia doméstica,
rales a las que hemos llegado utilizando la tipología de los datos que analizamos se han extraído de valoracio-
prácticas policiales que presentamos previamente. Una nes no experimentales. Generalmente, estos estudios
de las observaciones más sorprendentes de nuestro se echan por tierra de una u otra forma porque la vali-
estudio es la evidencia relativamente débil —definida dez de las conclusiones presentadas está cuestionada.
como baja en nuestras dos vertientes de innovación— De hecho, muchos de los estudios en campos como la
que respalda el modelo tradicional de vigilancia. Aun- repercusión de la contratación de agentes son estudios
que este enfoque sigue siendo el modelo dominante comparativos que utilizan datos existentes de fuentes
utilizado por muchas instituciones policiales para com- oficiales. Algunos economistas han argumentado que
batir el delito y los disturbios, hemos encontrado poca el uso de modelos estadísticos econométricos puede
evidencia empírica que demuestre la efectividad de las proporcionar un nivel de confianza casi tan elevado
tácticas basadas principalmente en la autoridad de la como los experimentos aleatorios (Heckman y Smith
policía para hacer cumplir la ley. Tanto si la estrategia 1995). Pensamos que esta confianza no está justificada
analizada se basaba en el patrullaje preventivo genera- en los estudios sobre la policía, debido en primer lugar
lizado, los esfuerzos por reducir el tiempo de respues- a la falta de modelos teóricos sólidos para interpretar
ta a las llamadas de los ciudadanos, el incremento en los resultados de la vigilancia, así como otras cuestio-
el número de agentes de policía o la introducción de nes de validez y fiabilidad que pueden surgir acerca
investigaciones generalizadas de seguimiento o activi- de los datos oficiales de la policía. Pero de qué manera
dades de aplicación de la ley intensivas y sin distinción, afecta esto a nuestra capacidad para extraer conclusio-
los estudios no revelan que haya una reducción signi- nes sólidas sobre las prácticas policiales que son difíci-
ficativa del delito y los disturbios ni del miedo de los les de valorar mediante el uso de modelos aleatorios,
ciudadanos a la delincuencia. Por supuesto, el hecho como el número creciente de agentes o los tiempos de
de que no haya datos de investigación suficientes que respuesta más cortos.
avalen una práctica no significa que ésta no sea efecti- Una respuesta simple a esta cuestión es argumen-
va. Dada la continua importancia del modelo tradicio- tar que nuestra tarea consiste en mejorar nuestros mé-
nal de vigilancia norteamericano, resulta sorprendente todos y datos a lo largo del tiempo con el objetivo de
que se hayan llevado a cabo tan pocos estudios sobre mejorar la validez de nuestras conclusiones. En este
muchos de sus componentes clave. La patrulla preven- sentido, un estudio reciente sobre la fuerza policial ha
tiva, por ejemplo, sigue siendo un componente básico intentado poner de manifiesto métodos que posible-
de las tácticas policiales norteamericanas. Sin embargo, mente mejoran las conclusiones anteriores (véase, por
los conocimientos sobre la patrulla preventiva se basan ejemplo, Levitt 1997). Creemos que este enfoque es im-
en un número reducido de estudios que tienen más de portante para llegar a conclusiones sólidas no sólo so-
veinte años de antigüedad y que han sido objeto de bre la efectividad del modelo tradicional de vigilancia,
considerables críticas. Incluso en los casos en los que se sino también sobre la reciente innovación policial. Pero,
han realizado numerosos estudios como, por ejemplo, de una forma más general, pensamos que los métodos
la repercusión de incorporar más agentes de policía, experimentales pueden aplicarse más ampliamente en
los patrones no experimentales utilizados para valorar este campo, del mismo modo que en otros campos de
los resultados normalmente dificultan la extracción de la vigilancia. Así, por ejemplo, no vemos ninguna razón
conclusiones convincentes. para no incorporar experimentalmente nuevos agen-
126 Estudio de la policía

tes de policía a los programas del gobierno federal que ra disponible algún estudio más sistemático. Al igual
ofrecen asistencia financiera a instituciones policiales que sucede con muchos componentes del modelo tra-
locales. Aunque el uso de métodos experimentales dicional, los diseños de investigación de los estudios
puede ser controvertido en esos casos, el hecho de que que revisamos eran con frecuencia poco sólidos y no
no sepamos si los incrementos marginales de la fuerza observamos ensayos aleatorios que evaluaran los mo-
policial son efectivos para reducir el delito, los distur- delos de vigilancia comunitaria.
bios o el miedo pone de manifiesto la importancia y la Aunque los datos disponibles no permitían extraer
legitimidad de dichos métodos. conclusiones definitivas respecto a las estrategias de vi-
Aunque existen pocos datos que prueben la efec- gilancia comunitaria, no encontramos ninguna prueba
tividad de los modelos típicos de vigilancia a la hora consistente de que la vigilancia comunitaria (cuando se
de reducir la delincuencia, los disturbios o el miedo introduce sin estar orientada a la solución de proble-
al delito, la mayor evidencia de efectividad policial en mas) repercutiera en el delito o los disturbios. No obs-
nuestros estudios se encuentra en la celda de la tabla tante, las investigaciones existentes indican que cuan-
que representa los esfuerzos policiales focalizados. Los do la policía colabora más con los ciudadanos, el nivel
estudios centrados en los recursos policiales destaca- de miedo de éstos disminuye. Además, existe una evi-
dos en puntos conflictivos de delitos ofrecen la mayor dencia creciente que demuestra que cuando la policía
evidencia colectiva de la efectividad policial que hay obtiene una mayor legitimidad entre los ciudadanos y
disponible actualmente. los delincuentes, disminuyen las probabilidades de co-
Una serie de estudios experimentales aleatorios su- meter delitos.
gieren que la vigilancia de puntos conflictivos es efecti- Existe una evidencia mayor y más consistente de
va para reducir el delito y los disturbios y puede lograr que las estrategias focalizadas que recurren a una varie-
este objetivo sin que se produzca un desplazamiento dad más amplia de tácticas de aplicación de la ley pue-
significativo de las ventajas de controlar la delincuen- den ser efectivas para reducir el delito y los disturbios.
cia. De hecho, los datos del estudio indican que la difu- Estas estrategias, incluidas en la parte superior derecha
sión de las ventajas de controlar el delito a zonas próxi- de la tabla, pueden catalogarse de una forma más ge-
mas a los puntos conflictivos tratados es mayor que neral en el modelo de vigilancia orientada a la solución
cualquier resultado de desplazamiento. de problemas. Aunque muchos programas de vigilan-
Las dos celdas restantes de la tabla indican la pro- cia orientada a la solución de problemas utilizan prácti-
mesa de nuevas directrices en cuanto a la vigilancia cas tradicionales de aplicación de la ley, otros recurren
en los Estados Unidos. No obstante, también ilustran a un grupo más amplio de estrategias y modelos. Los
una vez más la tendencia a la adopción de prácticas estudios existentes sugieren que tales herramientas
policiales ampliamente utilizadas con el fin de huir de pueden ser efectivas cuando se combinan con una fi-
la investigación sistemática o de alta calidad. La vigi- losofía táctica que enfatiza las prácticas de vigilancia
lancia comunitaria se ha convertido en uno de los mo- hechas a medida según las características específicas
delos más utilizados en la vigilancia estadounidense y de los problemas o los lugares que son objeto de inter-
ha recibido un respaldo federal sin precedentes para vención. Aunque la evidencia principal que respalda la
crear la Oficina de Servicios de Vigilancia Comunitaria efectividad de la vigilancia orientada a la solución de
(COPS) y su programa para instituciones policiales. Sin problemas tiene carácter no experimental, los prime-
embargo, al repasar los estudios existentes, no pudi- ros estudios experimentales en este campo confirman
mos encontrar ningún plan de trabajo que nos per- la efectividad de los modelos orientados a la solución
mitiera evaluar con total confianza la efectividad de de problemas e indican que la expansión del conjunto
la vigilancia comunitaria. Dada la importancia de la de prácticas de vigilancia junto con un mayor foco de
vigilancia comunitaria, nos sorprendió que no hubie- atención pueden incrementar la efectividad global.
 Estudio de la policía 127

6. CONCLUSIONES licía. No hay evidencias fiables que sugieran que este

Revisar la amplia variedad de estudios sobre la efec- modelo tradicional de vigilancia vaya a lograr que las
tividad policial para reducir el delito, los disturbios y el comunidades se sientan más seguras. Aunque los cuer-
miedo, en lugar de centrarse en una táctica o modelo pos de policía puedan apoyar esos modelos por dife-
específico permite analizar los estudios sobre vigilan- rentes razones, no existe ninguna evidencia científica
cia en contexto y evaluar lo que la corriente de cono- sólida de que tales tácticas conduzcan al control del de-
cimiento que poseemos sugiere en cuanto a las prác- lito o los disturbios ni a la reducción del miedo. En cam-
ticas de vigilancia en las próximas décadas. Quizás la bio, los datos de las investigaciones apuntan a que es
conclusión más inquietante de nuestro estudio es que necesario continuar realizando inversiones con el fin de
seguimos sin tener datos sobre muchas de las prácticas introducir innovaciones policiales que permitan dirigir
básicas de la vigilancia norteamericana. la atención y los esfuerzos hacia la ampliación de las he-
Muchas de las tácticas que se utilizan ampliamente rramientas de vigilancia disponibles más allá de la sim-
en los Estados Unidos no han sido objeto de la investi- ple aplicación de la ley. Las pruebas más sólidas tienen
gación sistemática sobre la policía ni se han estudiado que ver con el foco de atención y se refieren a tácticas
en el contexto de diseños de investigación que permi- como la vigilancia de puntos conflictivos. Los cuerpos
ten a los profesionales o responsables de la toma de de policía ahora se basan en dichos modelos de forma
decisiones llegar a conclusiones sólidas. Pensamos que rutinaria (Weisburd et al. 2001; Weisburd y Lum 2001) y
este hecho es especialmente preocupante al tener en los estudios sugieren que dicha confianza está justifica-
cuenta el enorme gasto público en tales estrategias y da. ¿Deben los cuerpos de policía continuar respaldan-
la implicación de su efectividad en la seguridad ciuda- do la vigilancia comunitaria orientada a la solución de
dana. La investigación sobre la policía norteamericana problemas? Nuestro estudio sugiere que la vigilancia
debe ser más sistemática y experimental si se pretende comunitaria (si no se combina con modelos orientados
que de respuestas firmes a importantes cuestiones re- a la solución de problemas) hará que los ciudadanos se
lativas tanto a la práctica como a la policía. sientan más seguros, pero no incidirá necesariamente
Pero, ¿qué debería hacer la policía respecto a los es- en el delito y los disturbios. En cambio, los datos exis-
tudios existentes sobre la efectividad policial? La prác- tentes sobre la repercusión de la vigilancia orientada a
tica policial se ha centrado en estrategias típicas que se la solución de problemas apuntan a una reducción de
basan principalmente en el poder coercitivo de la po- la delincuencia, los disturbios y el miedo.

Ensayo 8: La organización social del arresto* mundo policial en particular (véase Skolnick, 1965; Bor-
(Donald Black, 2010). dua y Reiss, 1967; Schur, 1968; Manning, 1972), pero lo
El presente texto ofrece un conjunto de materia- que estos estudios pueden arrojar más allá del simple
les descriptivos sobre las condiciones sociales bajo atesoramiento de datos es todavía poco claro. Quizás
las cuales los funcionarios policiales efectúan arrestos cierto grado de planificación de los cambios en el siste-
en encuentros rutinarios con los ciudadanos. En este ma de justicia penal pueda ser un paso adelante, bien
sentido contribuye a un modesto incremento en la ex- a nivel de la doctrina jurídica o de la administración
pansión de la literatura dedicada al derecho desde una del derecho. En cualquier caso, la evaluación pareciera
perspectiva empírica. Un considerable segmento de la ser el propósito, así como la reforma sería el resultado
reflexión académica sobre el derecho en acción se ha esperado de buena parte de la investigación empírica.
concentrado en el derecho penal en general y en el Este artículo procura una suerte distinta de rendimien-

* Reproducido con autorización del autor de su libro The Customs and the Manners of the Police. Academic Press, San Diego, 1980. Publicado
originalmente en Stanford Law Review, 1971, 23, 6, pp. 1087-1111. Traducción de Luis Gerardo Gabaldón.
128 Estudio de la policía

to de los resultados, esto es, una contribución a la teoría delincuente sospechoso. La observación más superfi-
sociológica del derecho(1). Por consiguiente, mi análisis cial de los patrulleros en su trabajo echa por tierra el
descuida deliberadamente las políticas de reforma o la imaginario de la gente que les atribuye como modo de
evaluación de la policía; es intencionalmente incoloro, vida el encarcelamiento de los ciudadanos.
tratando de examinar el arresto para inferir patrones re- Los modernos departamentos policiales están diseña-
levantes para la comprensión de todas las instancias de dos para responder a las llamadas de servicio de los ciu-
control jurídico. dadanos. La gran mayoría de los incidentes que maneja la
El análisis empírico indaga cómo un determinado policía emerge cuando el ciudadano telefonea a la policía
número de circunstancias afecta la probabilidad del y el despachador envía una patrulla para enfrentar la situa-
arresto. Los factores considerados son la raza del sos- ción. Los funcionarios, en consecuencia, resultan implica-
pechoso, la severidad legal del delito en cuestión, la dos en una vasta gama de problemas humanos, la mayor
evidencia disponible en el campo, la preferencia del parte de ellos no producto de su escogencia, y muchos de
reclamante, las relaciones sociales entre el reclamante los cuales tienen poco o nada que ver con la aplicación
y el sospechoso, el grado de deferencia manifiesto por del derecho penal. Los policías transportan gente a los
el sospechoso hacia la policía y la manera cómo la po- hospitales, escriben reportes de accidentes automovilís-
licía maneja el incidente, bien sea en respuesta a una ticos y arbitran y median entre partes en conflicto, sean
solicitud del ciudadano o como producto de su propia vecinos, maridos y mujeres, propietarios e inquilinos, co-
iniciativa. La investigación procura descubrir principios merciantes y clientes. Los policías levantan informes so-
generales de acuerdo a los cuales los funcionarios poli- bre personas desaparecidas, dirigen el tránsito, controlan
ciales rutinariamente utilizan o contienen su capacidad multitudes, redactan informes de mordeduras de perros e
para arrestar, revelando, en consecuencia, parte de la identifican autos abandonados. También remueven obje-
organización social del arresto (2). tos peligrosos de las calles y, ocasionalmente, se ocupan
El texto comienza con una breve descripción etno- de algún animal muerto. La policía desdeña este tipo de
gráfica del trabajo policial rutinario, destinada a colocar trabajo, pero lo hace todos los días. Tales incidentes rara
el arresto dentro de su contexto mundano. Luego se vez resultan en un arresto y, no obstante, representan cer-
presentan los resultados sobre el arresto, destacando ca de la mitad de los incidentes que enfrentan los patrulle-
primeramente los encuentros policiales que involucran ros como consecuencia de las situaciones reportadas por
tanto al reclamante como al sospechoso, y luego los en- las llamadas telefónicas de los ciudadanos (Black, 1968:
cuentros con sospechosos únicamente. El ensayo con- 51-57; Cumming, Cumming y Edell, 1965). Los patrulle-
cluye con algunas especulaciones sobre la relevancia ros también gastan mucho tiempo con desorden juvenil,
de los resultados empíricos para una teoría general del una categoría policial típicamente aplicable a la notoria
control jurídico, cambiando el foco desde una sociolo- perturbación juvenil de la paz de los adultos, tales como
gía de la policía hacia una sociología del derecho. grupos ruidosos de adolescentes en las esquinas, juegos
de pelota en la calle, franqueo de o juegos en inmuebles
EL TRABAJO RUTINARIO DE LA POLICÍA
abandonados o en sitios en construcción y lanzamiento
Como tema de estudio, el arresto puede fácilmente de piedras. Estas situaciones, igualmente, rara vez conclu-
deformar la realidad del trabajo policial rutinario. Muy yen con un arresto. En realidad, algunos policías perciben
a menudo la rutina es equiparada con el ejercicio de la el manejo de los disturbios juveniles simplemente como
facultad de arrestar, no solamente por parte del público un trabajo que se realiza a favor de vecinos irritados. Lo
en general sino también por abogados y funcionarios mismo se puede decir de las multas por estacionarse mal
policiales. En realidad, la ronda diaria del patrullero po- o como consecuencia de los reclamos de los ciudadanos.
licial, que constituye el tema del presente ensayo, rara Debería agregarse que todo este esfuerzo requiere de pa-
vez implica el arresto(3) o incluso el contacto con un peleo aburrido.
 Estudio de la policía 129

Algo menos de la mitad de los encuentros que se funcionarios policiales podrían no iniciar ningún en-
producen como consecuencia de llamadas telefónicas cuentro por cuenta propia. En otro tiempo y lugar una
tienen que ver con un delito más grave (felony) o con patrulla podría no recibir despacho alguno, mientras
una falta (misdemeanor) más allá del disturbio juvenil. los funcionarios podrían iniciar hasta ocho o diez en-
Sin embargo, aun los incidentes delictivos son confor- cuentros en la calle. Durante el estudio de observación
mados situacionalmente en modo de excluir el arresto en las tres ciudades, solamente 13% de los incidentes
la mayor parte de las veces, dado que en la mayoría de vino a la atención de la policía sin necesidad de la par-
los casos no se encuentra presente el sospechoso cuan- ticipación de los ciudadanos(6). Aun así, la mayor par-
do la policía llega al sitio del suceso. En un 77% de los te de los policías y de los ciudadanos probablemente
casos de delitos más graves y en un 51% de las faltas piensa que el trabajo proactivo policial es la represen-
el único ciudadano relevante que participa es un recla- tación más cabal de la función policial.
mante (Black, 1970: 737). En un puñado de otros casos, Los encuentros iniciados por la policía constituyen
el único ciudadano presente es un informante o un tran- una confrontación cruda entre el Estado y los ciudada-
seúnte. Cuando no está a la mano el sospechoso sobre nos. Difícilmente un ciudadano reclamante toma parte
el terreno, el principal resultado oficial a esperar es un en un encuentro proactivo sobre el terreno, y en el caso
informe sobre el delito, documento básico a partir del que lo hiciera, ello sería cuando el funcionario descu-
cual se compilan las estadísticas delictivas que consti- briera una situación de victimización o si el reclaman-
tuye un prerrequisito operacional para el desarrollo de te se acercara inmediatamente después del encuentro
la investigación ulterior por parte de la división de los del policía con el sospechoso. Incluso, el abanico de
detectives. Solo la pequeña porción de encuentros ini- incidentes que maneja la policía, esto es, su cobertura
ciados por los ciudadanos, en los cuales el sospechoso operacional, es muy diferente cuando cuenta con la dis-
se encuentra presente cuando la policía llega al lugar, creción para seleccionar situaciones a las cuales prestar
constituye la base apropiada de un estudio sobre los atención, en comparación con los casos en los cuales
arrestos, y en la gran mayoría de estos casos también la discreción corresponde al ciudadano. En el trabajo
participa un ciudadano reclamante como parte. Por policial reactivo, los policías son servidores del público,
consiguiente, cualquier estudio sobre los arrestos ruti- con la consecuencia de que los disturbios sociales que
narios debe considerar el rol del reclamante, a la par de ellos supervisan normalmente tienen poco que ver con
los roles del funcionario policial y del sospechoso (4). el derecho penal. El arresto es usualmente una imposi-
Los patrulleros policiales ocasionalmente inician bilidad situacional. En el trabajo proactivo, el funciona-
encuentros por cuenta propia. Esto es trabajo policial rio es más que todo un guardián público y su cobertura
proactivo, por oposición al trabajo reactivo que es de- operacional depende de su voluntad; las únicas limi-
sarrollado como respuesta a la iniciativa de los ciudada- taciones residen en el derecho y en la propia decisión
nos y que consume la mayor parte del día promedio de policial. Con todo, la realidad del trabajo policial proac-
un patrullero(5). En un turno nocturno (ordinariamente tivo conserva una característica irónica: la organización
entre 4 p.m. y medianoche) la típica carga de trabajo del delito en tiempo y espacio generalmente priva a
para una radio patrulla consiste en seis encuentros pro- los funcionarios en patrullaje libre de la posibilidad de
venientes del despacho central y un encuentro proac- arrestar por casos serios. La mayor parte de los delitos
tivo. La proporción entre encuentros reactivos y proac- más graves ocurre fuera de las calles y debe ser detec-
tivos varía considerablemente según las rondas, el día tada por los ciudadanos, pero aun aquéllos que ocu-
de la semana, el territorio cubierto y el número de pa- rren en un espacio público visible escapan usualmente
trullas en servicio. Un fin de semana extremadamente del ámbito del funcionario. Cuando la policía tiene la
recargado podría incluir hasta 20 despachos centrales oportunidad de iniciar un encuentro, la ocasión típica
por patrulla, y bajo estas condiciones de saturación, los es una infracción de tránsito. Las infracciones de trán-
130 Estudio de la policía

sito constituyen la mayoría de los encuentros proacti- del sistema jurídico. En él se personifican el Estado, la
vos, y la mayor parte del resto constituyen pequeñas supuesta amenaza al orden social y la ciudadanía. Los
alteraciones del orden(7). En breve, cuando el rol policial reclamantes son a los encuentros policiales lo que los
deviene rígidamente agresivo en su forma, la sustancia grupos de interés son a las legislaturas o los demandan-
es opacamente trivial, y estos incidentes legales trivia- tes a los juicios civiles. Su presencia marca una diferencia
les proveen, en la práctica, el grueso de la base para el dramática en los encuentros policiales, especialmente
arresto en las operaciones policiales proactivas. si dichos reclamantes asumen el rol de cabilderos situa-
Quizás el estudio del arresto merma la significación cionales. Esta sección mostrará, entre otras cosas, que el
legal del encuentro policial cotidiano. De todos modos, destino de los sospechosos está atado a los reclamantes
aun cuando las situaciones de arresto son poco comu- tanto como a los funcionarios policiales mismos.
nes en el trabajo cotidiano, la invocación del proceso De los 176 encuentros implicando tanto a un recla-
penal da cuenta de más acusaciones, juicios y sancio- mante como a un sospechoso, un poco más de la tercera
nes y de mayor cantidad de controversias públicas y parte estuvo vinculado a delitos más graves; el resto fue-
conflictos que cualquier otro mecanismo en el sistema ron faltas de diversa naturaleza. La policía realizó arres-
jurídico. Siendo la ocasión para el control legal, pues, tos más a menudo en casos de delitos más graves que
el arresto demanda, sin duda, un estudio empírico (8). en casos de faltas, lo cual no es sorprendente, aunque
Antes de proceder, debe destacarse que, aunque el ob- la diferencia no es tan grande como podría esperarse: el
servador registró un total de 5.713 incidentes en este es- arresto se produce en el 58% de los encuentros que im-
tudio, la base para el presente análisis está dada por poco plican delitos más graves, y en el 44% de aquéllos que
más del 5% de dicha cantidad. Esta disminución se debe, implican faltas. La policía libera, por consiguiente, cerca
básicamente, a la generalizada ausencia de oportunidades de la mitad de los sospechosos de delitos, una sorpren-
para el arresto por parte del patrullero policial, como se dente baja tasa de arrestos que requiere explicación (11).
destacó anteriormente. Los encuentros de tránsito fueron
EVIDENCIA
excluidos también, aun cuando técnicamente cualquier
infracción de tránsito represente una posibilidad para el otros factores además de las pruebas disponibles
arresto. Además, otros casos fueron eliminados porque para el funcionario policial sobre el terreno afectan la
implicaban factores que podrían distorsionar o confundir probabilidad del arresto, por cuanto incluso las situa-
el análisis. En esta categoría se incluyen los casos iniciados ciones con evidencia situacional excepcionalmente cla-
por ciudadanos que se trasladan a la estación policial soli- ra sobre la responsabilidad penal no asegura el resul-
citando ayuda (6% del total) o quienes acudieron a la poli- tado del encuentro. Una de las dos formas principales
cía desde la calle (5%). Estos encuentros implican aspectos de prueba que se encuentra presente cuando la policía
situacionales particulares que aconsejan un tratamiento confronta a un sospechoso es la presencia del recla-
separado. Por razones similares, los encuentros con ciuda- mante: bien la policía llega al sitio a tiempo para obser-
danos de raza o estatus social combinados fueron dejados var la infracción misma, bien un ciudadano, usualmente
de lado (9). Finalmente, la muestra considerada excluye a el reclamante, ofrece testimonio contra el sospechoso.
los sospechosos menores de 18 años, considerados como Solo rara vez algún otro tipo de evidencia se encuentra
jóvenes y a los sospechosos de estatus de cuello blanco disponible, como un rastro físico en la persona del sos-
(10). El análisis, por consiguiente, se refiere a los patrones pechoso o en la morada. Por otro lado, únicamente en
de arresto policial en encuentros con sospechosos adul- tres de los encuentros con reclamantes y sospechosos
tos, predominantemente de estatus de cuello azul. hubo ausencia total de evidencia situacional. En estos
pocos casos la policía actuó con base a lo que supo por
EL RECLAMANTE Y EL SOSPECHOSO la queja original, tal como fue reportada en el despacho
El encuentro policial que implica tanto al sospechoso radial y sobre lo que escuchó del delito por parte del
como al reclamante constituye un microcosmos dentro reclamante, sin que tuviera ninguna otra información
 Estudio de la policía 131

aparente en la situación de campo que pudiera vincular La tabla 1 indica que la policía no utiliza todo el poder
al sospechoso con el supuesto delito. legal que posee. Ella arresta solamente un poco más de
En la gran mayoría de las situaciones de delitos más la mitad de los sospechosos de delitos más graves contra
graves, la mejor evidencia disponible para la policía es el quienes obra un declaración testimonial en el terreno,
testimonio del ciudadano, mientras en las situaciones de si bien la condición de causa probable se puede asumir
faltas los funcionarios policiales presencian la infracción que se cumplió en casi todos esos incidentes. Más aún,
misma. Estas circunstancias sobre las evidencias son bási- durante el estudio de observación la policía liberó a dos
camente equivalentes, por cuanto las normas norteame- de seis sospechosos de delitos más graves observados
ricanas sobre el arresto, cuando no existe una orden for- mientras, aparentemente, cometían el hecho. Estos dos
mal de detención, son más exigentes tratándose de una casos son dignos de mención aunque provienen de una
falta que tratándose de un delito más grave: en la mayor muestra varias veces más pequeña que otras muestras.
parte de las jurisdicciones la policía debe, generalmente, En las situaciones de faltas, la tasa de arresto es de apro-
observar la infracción o procurarse una declaración jurada ximadamente dos tercios de los casos cuando la policía
del reclamante antes de efectuar un arresto por una falta observa la infracción, mientras cae a un tercio cuando la
sobre el terreno, mientras que en los casos de delitos más evidencia proviene únicamente del testimonio del ciu-
graves los funcionarios requieren contar con causa pro- dadano. Por consiguiente, una perspectiva puramente
bable o razones fundadas para pensar que el sospechoso jurídica no da cuenta de las diferencias en las prácticas
es culpable. Por ello, aunque la evidencia usualmente es del arresto. En ninguno de los tres casos donde no había
mayor en los casos de faltas que en casos de delitos más evidencia disponible hizo la policía un arresto, y donde la
graves, el derecho compensa a la policía dándole mayor posición legal de la policía era, cuando mucho, precaria,
poder para arrestar en las situaciones de los delitos más esto es, situaciones de faltas con nada más como eviden-
graves, minando la ventaja que de otro modo los delin- cia que el testimonio del ciudadano, la tasa de arrestos
cuentes más graves podrían tener a nivel agregado. resultó relativamente baja.

Infracción Evidencia Número de casos Tasa de arrestos

Policía testigo b) 6 (4)
Testimonio ciudadano 45 56
Delito grave
Otra evidencia 1 (0)
Sin evidencia 0 (0)

Policía testigo b) 52 65
Testimonio ciudadano 39 39
Falta Otra evidencia 0 (0)
Sin evidencia 3 (0)

Policía testigo b) 58 66
Testimonio ciudadano 84 44
Total c)
Otra evidencia 1 (0)
Sin evidencia 3 (0)
a) Porcentaje. Entre paréntesis casos donde el número total de incidentes es estadísticamente bajo como para justificar una
generalización sobre la tasa de arresto.
b) La categoría incluye todos los casos en los cuales la observación de la supuesta infracción por parte del policía fue complementada
por otro tipo de evidencia.
c)Excluye 30 casos en los cuales el observador no determinó el tipo de evidencia.
Total general 146 casos.

Tabla 1. Tasas de arresto en los encuentros iniciados por los ciudadanos de acuerdo al tipo de infracción y la evidencia disponible en el terreno a)
132 Estudio de la policía

LA PREFERENCIA DEL RECLAMANTE dano contra el sospechoso de una falta, la primera pro-
Aunque los reclamantes se encuentran frecuentemen- porción baja al 70%. Por otro lado, aun cuando la policía
te presentes cuando la policía decide no invocar el derecho observe la ejecución de la infracción, la proporción de
contra sospechosos que resultan altamente vulnerables al los arrestos baja a menos de un quinto en los encuentros
arresto, aquéllos no se quejan necesariamente de la indul- donde el reclamante prefiere abiertamente la indulgen-
gencia policial. De hecho, en 24% de los casos de faltas y cia hacia su adversario. Claramente, la preferencia del re-
en 21% de los casos de delitos más graves el reclamante clamante es un factor situacional más poderoso que la
expresó a la policía su preferencia por la clemencia(12). evidencia, si bien ambos operan conjuntamente. Como
El reclamante manifiesta su preferencia por un arresto en podría ser esperado, la evidencia es particularmente
34% de las faltas y en 48% de los delitos más graves. En el concluyente solamente cuando el reclamante no expre-
resto de los encuentros la preferencia del reclamante no sa clara preferencia por la acción policial; en estos casos
es clara: frecuentemente su comportamiento explícito es el sospechoso tiene casi dos veces la probabilidad de
pasivo, especialmente en lo referente a las faltas. ser arrestado cuando la policía observa la infracción así
Los resultados de la tabla 2 indican que las prácticas como cuando la principal evidencia es el testimonio del
de arresto, tanto para delitos graves como para faltas, re- reclamante o de otro ciudadano. Como se destacó an-
flejan claramente las preferencias del reclamante, sean tes, sin embargo, el reclamante manifiesta claramente su
éstas de carácter compasivo o vindicativo. En las situa- preferencia en la mayoría de los encuentros. (Ver tabla 2)
ciones de delitos más graves, cuando el testimonio de
DISTANCIA RELACIONAL
un ciudadano vincula a un sospechoso con el delito, el
Cuando la policía entra en un encuentro que en-
arresto se produce en cerca de tres cuartas partes de los
vuelve tanto a un reclamante como a un sospechoso,
casos en los cuales dicho reclamante especifica su pre-
los halla en una situación no sólo de conflicto legal sino
ferencia por tal resultado. Cuando el reclamante prefie-
de conflicto interpersonal mediado por una relación
re que no se aplique el arresto, la policía contraviene su
social, sea ésta entre miembros de una familia, cono-
preferencia en solo una décima parte de los casos. Los
cidos, vecinos, amigos, socios en negocios o extraños.
reclamos pasivos o inexpresivos conducen al arresto
Los resultados en la tabla 3 sugieren que las prácticas
de los sospechosos en poco menos de las dos terceras
del arresto varían de acuerdo a la naturaleza de la rela-
partes de las situaciones, siempre que la policía cuente
ción entre el reclamante y el sospechoso en el conflicto.
con evidencia testimonial. Por consiguiente, cuando el
La probabilidad del arresto es mayor cuando los ciuda-
reclamante deja la decisión de arrestar completamente
danos enfrentados mantienen mayor distancia social
en manos de la policía, ésta de ningún modo se muestra
en su relación mutua, esto es, cuando son extraños. En
reticente a arrestar a un sospechoso de delito grave, pero
especial, los casos de delitos más graves revelan que
sí resulta claramente reticente a hacerlo cuando el recla-
el arresto es más probable a medida que aumenta la
mante ejerce presión a favor del sospechoso.
distancia de la relación entre las partes. Así, 44% de los
Los resultados para las faltas muestran, de igual
sospechosos resultan arrestados en casos de miembros
modo, alto grado de aceptación policial de la preferencia
de familia, 77% en aquellos casos que involucran a ami-
del reclamante y demuestran la relevancia de la eviden-
gos, vecinos o conocidos y 88% cuando la relación es
cia situacional en el destino del sospechoso. Los encuen-
de extraños(13). En los casos de delitos menos graves
tros donde el reclamante claramente prefiere el arresto y
este patrón no es tan consistente. Aunque la probabi-
donde la policía observa la infracción por sí misma tienen
lidad del arresto es todavía más alta en los conflictos
una muy alta probabilidad de arresto (95%), proporción
entre extraños, la menor probabilidad está representa-
que es algo más alta que en los casos de delitos graves
da por las situaciones que envuelven amigos, vecinos y
donde existe solamente el testimonio (74%). Cuando la
conocidos. La tabla 3 también muestra el efecto de la
principal evidencia situacional es el testimonio del ciuda-
preferencia del reclamante en varios escenarios relacio-
 Estudio de la policía 133

Evidencia Preferencia Número de casos Tasa de arrestos

Delitos graves b)
Policía testigo Arresto 2 (1)
Poco Clara 4 (3)
No arresto 0 (0)

Testimonio Arresto 23 74
Poco Clara 11 64
No arresto 11 9

Total Arresto 25 72
Poco Clara 15 67
No arresto 11 9

Faltas c)
Policía testigo Arresto 21 95
Poco Clara 23 52
No arresto 11 18

Testimonio Arresto 10 70
Poco Clara 15 27
No arresto 11 9

Total Arresto 31 87
Poco Clara 38 42
No arresto 22 14

a) Porcentaje. Entre paréntesis casos donde el número total de incidentes es estadísticamente bajo como para justificar una
generalización sobre la tasa de arresto.
b) Excluye un caso de otra evidencia y 7 casos en los cuales el observador no determinó el tipo de evidencia.
c) Excluye 3 casos de no evidencia y 23 en los cuales no se pudo determinar la evidencia.

Tabla 2. Tasas de arresto en los encuentros iniciados por los ciudadanos de acuerdo al tipo de infracción,
principal evidencia y preferencia del reclamante a)

nales, aunque el número de casos en cada categoría es compara con la de los blancos respetuosos, no se ob-
muy pequeño para realizar comparaciones significati- servan diferencias en la probabilidad del arresto. Sin
vas. (Ver tabla 3) embargo, antes de examinar estos resultados en de-
talle conviene destacar la importancia de la actitud
RAZA, RESPETO Y ACTITUD DEL RECLAMANTE
respetuosa del ciudadano.
La tabla 4 demuestra que la policía arresta a los ne- Si se consideran en conjunto los casos de delitos
gros en mayor proporción que a los blancos. Sin em- más graves con los de las faltas, la tasa de arresto para
bargo, no hay evidencia para sostener que la policía los sospechosos que muestran gran deferencia cons-
discrimine a los negros. Más bien, las diferencias de- tituye el 40% de los diez casos observados. Para los
bidas a la raza parecen ser una función de la relativa sospechosos que muestran una actitud respetuosa
mayor frecuencia con la cual los sospechosos negros la proporción se mantiene en el 42% de los 71 casos
expresan irrespeto hacia la policía. Cuando la tasa de observados, pero se eleva a 70% de los 37 casos ob-
arrestos para los sospechosos negros respetuosos se servados de sospechosos antagonistas o irrespetuo-
134 Estudio de la policía

Relación Preferencia Número de casos Tasa de arrestos

Delitos graves b)
Familiar Arresto 20 55
Poco Clara 18 (6)
No arresto 10 (0)

Amigos Arresto 5 (4)

Vecinos Poco Clara 8 (6)
Conocidos No arresto 0 (0)

Extraños Arresto 3 (3)

Poco Clara 2 (2)
No arresto 3 (2)

Faltas c)
Familiar Arresto 15 80
Poco Clara 13 38
No arresto 8 (0)

Amigos Arresto 11 64
Vecinos Poco Clara 15 40
Conocidos No arresto 20 5

Extraños Arresto 15 87
Poco Clara 15 47
No arresto 5 (0)

a) Porcentaje. Entre paréntesis casos donde el número total de incidentes es estadísticamente bajo como para justificar una
generalización sobre la tasa de arresto.

Tabla 3. Tasas de arresto en los encuentros iniciados por los ciudadanos de acuerdo al tipo de infracción,
tipo de relación entre reclamante y sospechoso y preferencia del reclamante a)

sos (14). Los sospechosos que rehúsan acatamiento a se comportó en forma respetuosa, comparados con
la autoridad policial ponen, pues, en juego su liber- 69% de los encuentros en los cuales se comportó en
tad. Este patrón persiste en los casos de delitos más forma irrespetuosa. En las situaciones que implican
graves y de las faltas cuando se consideran separa- faltas las proporciones son 43% sobre 46 casos y 71%
damente, pero las pequeñas muestras resultantes de sobre 21 casos. Más aun, la policía está mayormen-
dividir los datos por tipo de infracción excluyen cual- te dispuesta a arrestar a un sospechoso de una falta
quier comparación más exhaustiva entre niveles de que se muestra irrespetuoso que a uno de delito más
comportamiento deferente e irrespetuoso. La policía grave que se muestra respetuoso. En este sentido, la
realizó arrestos en 40% de los 25 encuentros impli- policía ejerce su autoridad más severamente de lo
cando delitos más graves en los cuales el sospechoso que aplica la ley.
 Estudio de la policía 135

Infracción Raza Número de casos Tasa de arrestos

Delito grave Blanca 48 60
Negra 11 45

Faltas Blanca 75 47
Negra 42 38

Todas las infracciones Blanca 123 52

Negra 53 39

Tabla 4. Tasas de arresto en los encuentros iniciados por los ciudadanos de acuerdo al tipo de infracción y raza del sospechoso (%)

La preferencia del reclamante puede debilitar en al- a ser más irrespetuosos que los blancos hacia la policía,
guna medida el efecto del grado de respeto que ma- algo que opera en su propia desventaja. (Ver tabla 5)
nifiesta el sospechoso, aunque como muestra la tabla La pequeña muestra de casos excluye la posibilidad
5, cuando la preferencia del reclamante se mantiene de un análisis completo de los encuentros en los cua-
constante hay alguna evidencia de que este patrón les el reclamante se inclinaba por la clemencia ante su
general se mantiene. Cuando el reclamante expresa adversario. Los casos resultan únicamente adecuados
una preferencia por el arresto, la policía parece decidir para establecer que un sospechoso respetuoso está
apllicar éste de forma más rápida si el sospechoso se menos expuesto a ser arrestado bajo estas condiciones
muestra irrespetuoso que si se muestra respetuoso, si que cuando el reclamante prefiere el arresto o no ex-
bien solo un pequeño de casos con estas característi- presa preferencia al respecto. Aunque estadísticamen-
cas pudo ser observado. La tabla 5 demuestra también te desdeñable, es también de destacar que cuatro de
que cuando el reclamante desea un arresto y cuando el cinco sospechosos irrespetuosos fueron liberados por
sospechoso se muestra respetuoso, la probabilidad de la policía en estas condiciones, lo cual indica que los
arresto para los sospechosos negros y blancos es casi reclamantes pueden contar con una palabra suficiente-
igual; pero los sospechosos negros se muestran más mente persuasiva para salvar a los sospechosos irrespe-
frecuentemente irrespetuosos frente a la policía que los tuosos de una arresto.
blancos, y esto incrementa desproporcionadamente su
ENCUENTROS SIN RECLAMANTES
tasa de arrestos. Adicionalmente, debe ser destacado
que cuando la preferencia del reclamante no es clara, el Los encuentros policiales cuando hay únicamen-
grado de deferencia que muestra el sospechoso es cru- te sospechosos comprenden la minoría de los casos,
cial. La policía arresta sospechosos respetuosos en un aunque tienen significación especial en la descripción
32% de estos casos, mientras lo hace con sospechosos del trabajo policial. Cuando no existe un reclamante
irrespetuosos en un 83%. Esta diferencia es más amplia para mediar en el encuentro, este último se desarrolla
y significativa que cuando el reclamante manifiesta su exclusivamente entre el Estado y el acusado. Este tipo
preferencia por el arresto (68% vs. 75%, con solo 16 ca- de situación surge a menudo cuando los ciudadanos
sos encuadrables en la categoría de comportamiento llaman a la policía pero rehúsan identificarse o cuando
irrespetuoso). Especialmente cuando los reclamantes se identifican pero no están presentes cuando la policía
son pasivos, por consiguiente, puede apreciarse que los llega al sitio; en estos casos la policía maneja incidentes,
sospechosos llevan su destino en sus propias manos. usualmente en espacios públicos, como servidores de
Más aun, bajo estas circunstancias los negros tienden mandantes desconocidos. Solo rara vez detecta la poli-
136 Estudio de la policía

Raza Deferencia Número de casos Tasa de arrestos

El reclamante prefiere el arresto
Negra Muy deferente 2 (2)
Respetuoso 19 68
Antagonista 12 83

Blanca Muy deferente 1 (1)

Respetuoso 15 (67)
Antagonista 4 (2)

Mezclados (b) Muy deferente 3 (3)

Respetuoso 34 68
Antagonista 16 75

Preferencia del reclamante poco clara

Negra Muy deferente 2 (0)
Respetuoso 18 33
Antagonista 15 93

Blanca Muy deferente 1 (1)

Respetuoso 7 (2)
Antagonista 3 (1)

Mezclados (b) Muy deferente 3 (1)

Respetuoso 25 32
Antagonista 18 83

El reclamante prefiere que no se arreste

Negra Muy deferente 3 (0)
Respetuoso 13 23
Antagonista 4 1

Blanca Muy deferente 1 (0)

Respetuoso 6 (1)
Antagonista 1 (0)

Mezclados (b) Muy deferente 4 (0)

Respetuoso 19 21
Antagonista 5 (1)

a) Porcentaje. Entre paréntesis casos donde el número total de incidentes es estadísticamente bajo como para justificar una
generalización sobre la tasa de arresto.
b) Excluye 16 caso en los cuales el grado de deferencia del sospechoso no pudo ser determinado
c) Excluye 15 caso en los cuales el grado de deferencia del sospechoso no pudo ser determinado
d) Excluye 18 caso en los cuales el grado de deferencia del sospechoso no pudo ser determinado

Tabla 5. Tasas de arresto en los encuentros iniciados por los ciudadanos de acuerdo a preferencia del reclamante,
raza del sospechoso y grado de deferencia a)
 Estudio de la policía 137

cía por sí misma y actúa en situaciones delictivas sin el RAZA, RESPETOY EL SOSPECHOSO SOLITARIO
concurso de un ciudadano interesado. En 67 situaciones la policía presenció una falta des-
Esta sección aborda separadamente los encuentros pués de haber sido llamada a la escena como producto
iniciados por ciudadanos y aquéllos iniciados por la po- de una llamada telefónica de un ciudadano. La poli-
licía. Cuando no participa un reclamante, sin embargo, cía arrestó al 49% de los sospechosos de estos casos.
el análisis contiene menor número de variables. Au- En otras 45 situaciones la policía presenció una falta y
sentes se encuentran la preferencia del reclamante y la participó en el encuentro con el sospechoso como pro-
distancia relacional entre reclamante y sospechoso. Por ducto de su propia iniciativa. En estos últimos casos el
cuanto la policía rara vez se topa con sospechosos de arresto resultó ligeramente superior, 62% de los casos.
delitos graves sin la ayuda de un testigo reclamante, la Por consiguiente, la policía parece ser un poco más se-
serveridad legal de la infracción del sospechoso solita- vera cuando actúa basada en su propia autoridad que
rio es igualmente invariable. Casi todos los encuentros cuando responde a las llamadas de los ciudadanos.
iniciados por la policía implican faltas. Finalmente, la Cuando un ciudadano llama a la policía pero evita el
evidencia situacional en la gran mayoría de estos ca- encuentro en el terreno, la policía pareciera equiparar
sos es la pretensión policial de haber atestiguado una su propia indiferencia con aquélla demostrada por el
infracción, y el tamaño de la muestra es muy peque- ciudadano.
ño para permitir un análisis separado de los casos que La tabla 6 muestra las tasas de arresto para negros y
descansan sobre otro tipo de evidencias o de aquéllos blancos en encuentros iniciados por los ciudadanos y
basados exclusivamente en una sospecha difusa. Por por la policía sin que haya participado un reclamante.
consiguiente, el análisis se limita al efecto que tienen En los dos tipos de situación, la policía parece arrestar
en las tasas de arresto la raza del sospechoso, su grado a los negros en una proporción más alta, aunque en los
de respeto por la policía y el tipo de movilización poli- encuentros iniciados por la policía tal diferencia pare-
cial, esto es, si fue el ciudadano o fue la policía quienes ciera ser estadísticamente insignificante, tomando en
iniciaron el encuentro. consideración el tamaño de la muestra.

Tipo de encuentro Raza Número de casos Tasa de arrestos

Ciudadano inicia Negra 4 58
Blanca 24 33

Policía inicia Negra 28 64

Blanca 17 59

Tabla 6. Tasas de arresto en los encuentros de la policía con sospechosos cuando aquélla observó la falta, y sin reclamantes, de acuerdo al tipo
de movilización y a la raza del sospechoso (%)

La tabla 7 muestra, sin embargo, que en los encuen- (83%). La policía arresta solamente a 36% de los sospe-
tros que implican reclamantes, la diferencia racial desa- chosos negros que muestran respeto, tasa comparable
parece cuando el grado de respeto del sospechoso ha- con aquélla de los sospechosos blancos (29%, una dife-
cia la policía se mantiene constante. En los encuentros rencia de solo un caso entre los catorce de la muestra).
iniciados por los ciudadanos, los sospechosos negros, Considerando ambas razas en conjunto, en los encuen-
desproporcionadamente, muestran irrespeto por la po- tros iniciados por los ciudadanos, la conducta irrespe-
licía, respondiendo ésta con una mayor tasa de arrestos tuosa hacia la policía resulta claramente determinante
138 Estudio de la policía

para un sospechoso cuyo comportamiento ilegal es el grado de respeto del sospechoso predice la tasa de
presenciado directamente por la policía. Una muestra arrestos en los encuentros iniciados por la policía con
de respeto hacia los funcionarios, por otro lado, pue- ocasión de las faltas. La similitud de las tasas de arresto
de sobrepasar la evidencia comprometedora para el entre sospechosos irrespetuosos y respetuosos consti-
sospechoso. En los encuentros iniciados por la policía, tuye la mayor diferencia entre los encuentros iniciados
las tasas de arresto para negros y blancos respetuosos por la policía por propia iniciativa y aquéllos iniciados
son, de nuevo, casi iguales, sin que haya diferencias sig- por los ciudadanos. De hecho, ella es la mayor anoma-
nificativas entre la vulnerabilidad de los sospechosos lía en los resultados discutidos en este análisis, aunque
respetuosos y la de aquéllos que se muestran irrespe- podría desparecer si la muestra de los encuentros ini-
tuosos hacia la policía. Por consiguiente, ni la raza ni ciados por la policía por propia iniciativa fuese mayor.

Raza Deferencia Número de casos Tasa de arrestos

El reclamante prefiere el arresto
Negra Muy deferente 2 (2)
Respetuoso 19 68
Antagonista 12 83

Blanca Muy deferente 1 (1)

Respetuoso 15 (67)
Antagonista 4 (2)

Mezclados (b) Muy deferente 3 (3)

Respetuoso 34 68
Antagonista 16 75

Preferencia del reclamante poco clara

Negra Muy deferente 2 (0)
Respetuoso 18 33
Antagonista 15 93

Blanca Muy deferente 1 (1)

Respetuoso 7 (2)
Antagonista 3 (1)

Mezclados (b) Muy deferente 3 (1)

Respetuoso 25 32
Antagonista 18 83

a) Porcentaje. Entre paréntesis casos donde el número total de incidentes es estadísticamente bajo como para justificar una
generalización sobre la tasa de arresto.
b) Excluye 8 caso en los cuales el grado de deferencia del sospechoso no pudo ser determinado
c) Excluye 3 caso en los cuales el grado de deferencia del sospechoso no pudo ser determinado

Tabla 7. Tasas de arresto en los encuentros de la policía con sospechosos cuando aquélla observó la falta, y sin reclamantes, de acuerdo al tipo de
movilización, la raza del sospechoso y grado de deferencia a)
 Estudio de la policía 139

GENERALIZACIONES derecho permanece en letargo debido a un proceso

Los resultados más relevantes del presente estudio ineficaz de movilización (17). En este sentido, todos los
pueden ser presentados como generalizaciones empí- sistemas jurídicos descansan en gran medida sobre los
ricas con el fin de proporcionar un perfil manejable del ciudadanos privados.
comportamiento policial en situaciones rutinarias, don-
RECLAMANTES
de el arresto constituye una posibilidad. Empero, los
Las prácticas del arresto reflejan claramente las pre-
patrones de arresto también pueden sugerir principios
ferencias de los ciudadanos reclamantes, en particular
más amplios conforme a los cuales se define una polí-
cuando dicha preferencia es por la indulgencia. La poli-
tica jurídica, se movilizan recursos legales y se adoptan
cía es, consiguientemente, un instrumento de los recla-
determinadas disposiciones(15). De modo que, cuando
mantes de dos formas; en general, ella maneja lo que el
parece apropiado, se realizarán inferencias de estos re-
reclamante desea que maneje, y ella lo hace en la forma
sultados hacia proposiciones más abstractas, al nivel de
como el reclamante lo indica.
una teoría sociológica del derecho.
A menudo los estudiosos de la policía comentan
MOVILIZACIÓN que la comunidad tiene el tipo de policía que quiere,
La mayor parte de las situaciones en las cuales se arres- como si la comunidad delinease la función policial, de
ta surgen a través de la iniciativa de los ciudadanos antes alguna manera, mediante un proceso legislativo de fac-
que de la policía. En este sentido, el procedimiento pe- to (véase Slater, 1970: 49). Pero esta visión es claramen-
nal es invocado de una manera que no resulta diversa te imprecisa, por no decir errónea. De hecho, la policía
a la de los sistemas de derecho privado, que se movili- sirve a una masa atomizada de reclamantes antes que a
zan a través de un proceso reactivo que depende de la una comunidad organizada. Gran parte de la carga del
iniciativa de ciudadanos reclamantes persiguiendo sus trabajo policial implica contactos aislados y caso por
propios intereses. En el derecho penal, como en otras caso entre funcionarios singulares y reclamantes indi-
áreas del derecho público, si bien el Estado tiene la au- viduales. En este sentido la policía sirve a un mandante
toridad formal para intentar la acción penal por propia fantasma que mora entre la población, quien es todo
iniciativa, en los casos usuales, dicha acción es produc- el mundo y a la vez nadie. Debido a ello, la policía es,
to de un reclamo ciudadano. al mismo tiempo, un blanco fácil, pero a la vez esquivo,
Una implicación de este patrón es que la mayoría de la crítica. Su trabajo evita el cambio planificado, pero
de los casos penales pasa a través del filtro moral de a medida que ocurren desplazamientos en los deseos
la población antes de que el Estado asuma su rol de de la ciudadanía atomizada, que la llama y dirige hacia
aplicación del derecho. Una parte fundamental de la el trabajo, los cambios inciden en su comportamiento
responsabilidad por el cumplimiento del derecho pe- efectivo, consciente o inconscientemente.
nal, por consiguiente, se mantiene fuera de las manos El cumplimiento, por parte de la policía, con las exi-
policiales. Tal como sucede con los tribunales en el ám- gencias de los reclamantes, le confiere al trabajo policial
bito del derecho privado, por consiguiente, la policía un carácter radicalmente democrático. Su resultado no
opera como un servidor moral de la ciudadanía. Una es, sin embargo, un estándar uniforme de justicia, dado
implicación adicional de este patrón es que la función que los estándares morales de los reclamantes varían
disuasiva del procedimiento penal, en gran medida, en alguna medida entre la población. En realidad, cum-
depende de la voluntad de los ciudadanos de movili- pliendo con los reclamantes, la policía de hecho per-
zar el derecho penal, así como la función disuasiva del petúa la diversidad moral que se encuentra en la masa
derecho privado depende en gran medida de los ciu- ciudadana(18). En este sentido, de nuevo, el sistema de
dadanos demandantes (16). Las sanciones no pueden derecho público es similar al sistema de derecho priva-
disuadir el comportamiento contrario a derecho si el do (véase Pashukanis, 1927). Ambos son organizados,
de forma visible e invisible, para dar prioridad a las de-
140 Estudio de la policía

mandas de los ciudadanos dispersos. Quien quiera dis- definición de lo que constituye evidencia, antes que la
ponga el derecho y como quiera que resulte aplicado, exigencia de alguna evidencia, lo que produce diferen-
muchos soberanos invocan la acción del derecho(19). cias entre sistemas jurídicos. Debería también ser en-
Los sistemas de derecho público son peculiares en el fatizado que aun cuando la evidencia en contra de un
sentido que su organización formal les permite iniciar y sospechoso sea muy fuerte, la policía frecuentemente
adelantar los casos sin reclamantes como patrocinado- adopta decisiones ajenas al arresto. Por consiguiente,
res, pero la realidad de los sistemas de derecho público la evidencia pareciera ser una condición necesaria pero
como la policía traiciona su apariencia. Más bien los ciu- no suficiente para predecir la invocación del derecho.
dadanos continuamente socavan la uniformidad, tanto
GRAVEDAD
en la aplicación del derecho público como del derecho
privado. Puede ser, incluso, que la organización demo- La probabilidad del arresto es mayor en las situaciones
crática inevitablemente comprometa la uniformidad en de delitos más graves que en aquéllas que implican he-
la aplicación de la ley(20). chos de una importancia relativamente menor. Tampoco
este resultado es inesperado, aunque tiene significa-
INDULGENCIA ción teórica. Significa que la policía maneja el arresto
La policía actúa con indulgencia en sus prácticas ru- como sanción que corresponde a la gravedad definida
tinarias de arresto. Ella utiliza el poder de arrestar bas- de un evento delictivo de la misma manera como los
tante menos a menudo de lo que la legislación pare- legisladores y los jueces disponen el castigo. La con-
ciera permitir. La indulgencia legal, no obstante, no cepción jurídica del arresto contrasta claramente con
es una peculiaridad de la policía. Especialmente en el esta práctica, manteniéndose que el arresto deriva de
sector del derecho privado (véase Macaulay, 1963) así la detección de cualquier acto delictivo, con indepen-
como en otras áreas del derecho público (véase Miles- dencia de su nivel de gravedad legal. En este sentido el
ki, 1971b), el proceso oficial para orientar las quejas se arresto representa la facultad de legislar y adjudicar por
invoca mucho menos frecuentemente de lo que supo- parte de los funcionarios policiales. Las prácticas del
ne la detección de la ilegalidad. Los ciudadanos y los arresto deberían, en consecuencia, contribuir en forma
funcionarios públicos manifiestan resistencia hacia el desproporcionada a la disuasión del los delitos graves,
empleo del poder legal como respuesta inmediata a la por cuanto el perpetrador de una delito grave, cuyo
ilegalidad, y una sociología del derecho debería tratar acto es detectado, se arriesga en mayor medida a ser
como problemático el hecho de que los casos legales arrestado así como a sufrir un castigo más grave. Esto
puedan siquiera surgir. también significa que el mayor riesgo de ser arrestado
puede ayudar a compensar la más baja probabilidad de
EVIDENCIA
detección para algunos de los delitos más graves (véase
La evidencia es un factor importante en el arresto. Mien- Black, 1970: 735).
tras más fuerte la evidencia en la situación sobre el te-
rreno, más probable resulta el arresto. Así, cuando los INTIMIDAD
policías presencian por sí mismos una infracción legal, A mayor distancia relacional entre reclamante y sos-
resultan más propensos a arrestar al sospechoso que pechoso, mayor la probabilidad del arresto. Cuando un
cuando solo escuchan sobre la infracción por parte de un reclamante solicita el arresto de un sospechoso, la poli-
tercero. Pero rara vez confrontan a personas sospechosas cía está más dispuesta a cumplir la expectativa si los ad-
sin disponer de evidencias; y más rara vez aún resultan versarios son extraños. El arresto resulta menos proba-
los arrestos sin soporte de algún tipo de evidencia. ble entre adversarios amigos, vecinos o conocidos, y la
La importancia de la evidencia situacional no impli- menor probabilidad se da cuando se trata de miembros
ca ningún avance en el conocimiento; la evidencia jue- de una familia. Los policías, además, toman en cuenta
ga su rol en cada procedimiento legal. Es más bien la estas variables al momento de redactar sus informes es-
 Estudio de la policía 141

critos (Black, 1970: 740). La distancia relacional parece to. A diferencia de los jueces, sin embargo, la policía no
ser el factor más importante en la decisión de litigar con cuenta con recursos especiales en su arsenal legal para
ocasión de disputas contractuales (Macaulay, 1963:56), tratar con los ciudadanos que rehúsan reconocer su
así como en otros contextos de derecho privado(21). Tal autoridad, bien sea a nivel verbal o de otro modo sim-
pareciera que en todas las cuestiones legales, la distan- bólico. Quizás, en la medida en que el sistema jurídico
cia relacional afecta la probabilidad del litigio. Si esto llegue a diferenciarse más, el delito de desacato a la po-
es así, ello significa que el derecho tiene, comparativa- licía podría ser contemplado explícitamente. Desde un
mente, poco que ver con el mantenimiento del orden punto de vista radicalmente conductista, este delito ya
entre personas íntimas. existe, y la cuestión es si llegará a formalizarse en el de-
Sin embargo, los resultados sobre la influencia de la recho escrito.
distancia relacional en las prácticas del arresto podrían Todos los sistemas legales defienden su propia au-
simplemente reflejar el hecho de que el control jurídico toridad con energía y de forma expedita. Cuestionar o
es más probable que opere en condiciones de indis- atacar la legitimidad del procedimiento legal implica
ponibilidad de control sublegal (véase Pound, 1948: la invocación del derecho, una sanción en sí misma, o
18-25; Schwartz, 1954; van der Sprenkel, 1962; Nader la aplicación de una sanción aún más severa, lo cual es
y Metzger, 1963; Cohen, 1966; Peattie, 1968: 54-62). A siempre problemático en una determinada confron-
mayor distancia relacional, menor la probabilidad de tación. El derecho pareciera responder ante cualquier
que operen mecanismos sublegales de control social revuelta frente a su integridad. De este modo, podría
y, por consiguiente, es más probable que se invoque ser útil considerar el irrespeto hacia el funcionario poli-
la aplicación de la ley. Este parece ser un principio útil cial como una forma menor de desorden civil, o como
para entender el incremento de la relevancia de control una revolución en los casos de las más graves formas
jurídico en la evolución social(22). A lo largo del tiempo, de irrespeto.
el transcurso de la historia muestra proporcionalmente
DISCRIMINACIÓN
mayor número de extraños quienes necesitan del dere-
cho para mantenerse juntos y aparte. El derecho pare- No hay evidencias en este análisis que muestren que la
ciera hablar en ausencia de la comunidad, y se vuelve policía discrimina en función de la raza. La policía arres-
más prominente a medida que se disuelve la comuni- ta a los negros en una proporción comparativamente
dad (véase Tonnies, 1887: 202). más alta, aunque las diferencias entre razas son, apa-
rentemente, el resultado de la más alta proporción de
IRRESPETO negros que se muestran irrespetuosos frente a la policía
La probabilidad del arresto se incrementa cuando el (23). Este resultado está corroborado por varios otros
sospechoso se manifiesta irrespetuoso frente a la policía. estudios basados en observación directa sobre la po-
Este mismo patrón se observa en el comportamiento licía (véase, en general, La Fave, 1965; Skolnick, 1966:
de los jóvenes hacia la policía (Pilliavin y Briar, 1964: 83-88, Tiffany, Mc Intyre y Rosenberg, 1967; Yale Law
210), en los encuentros de los patrulleros policiales con Jorunal Editors, 1967a: 1645) (24). Estos resultados de-
los jóvenes (Black y Reiss, 1970: 74-75) y en el uso de la berían apreciarse en el sentido que, por lo general, el
violencia ilegal por parte de la policía (Westley, 1953; comportamiento inapropiado o ilegal hacia los negros
Chevigny, 1969: 51-83; Reiss, 1968a: 18). Incluso los re- no constituye, por sí mismo, prueba de discriminación
clamantes irrespetuosos reciben alguna penalidad por racial. Un resultado que permitiera soportar la hipóte-
parte de la policía, dado que su queja tiene menos pro- sis de discriminación requeriría un análisis comparado
babilidades de ser atendida (Black, 1970: 742-744). entre varias razas, manteniendo constante el nivel de
En su forma, el irrespeto hacia la policía en un en- respeto demostrado hacia la policía. Ningún estudio
cuentro es equivalente al desacato en una audiencia ju- sobre opiniones o percepciones de los ciudadanos (por
dicial. Es la rebelión contra el sistema de procesamien- ejemplo Werthman y Piliavin, 1967) o sobre estadísti-
142 Estudio de la policía

cas oficiales (por ejemplo, Goldman, 1963:45; Wilson, cho, la disciplina jurídica recusa la ordalía de la descrip-
1968:113; Green, 1970:481) ha podido mantener estas ción concreta.
variables como constantes. Una nota conclusiva debería precisar lo que el pre-
Para cerrar la sección es importante destacar que los sente análisis no ha abordado. El arresto puede haber
resultados sobre discriminación por parte de la policía sido examinado desde otras variadas perspectivas, cada
no deberían, ni remotamente, sugerir que el derecho una de las cuales posee su propio vocabulario, adecua-
descuida los rangos sociales. Por el contrario, los más do a su específica manera de discurrir. Por ejemplo, el
amplios patrones en la forma y en la sustancia del con- arresto puede ser concebido como un paso en la ela-
trol jurídico parecieran reflejar y perpetuar en cualquier boración de un sistema de procedimientos, como una
época el sistema de estratificación social existente. Que línea de ensamblaje de insumos y productos. En otra
la aplicación del arresto queda reservada, fundamen- perspectiva, el arresto podría ser visto como un evento
talmente, para los tipos de ilegalidades cometidas por político. Cuándo y cómo se utiliza el poder de arrestar
los ciudadanos de bajo estatus, como los negros, ejem- dice mucho acerca de la naturaleza de un sistema po-
plifica bien esta más amplia tendencia del derecho en lítico y de la calidad de vida que le es propia. También
acción. el arresto es parte de una ocupación. Constituye el des-
empeño de un rol por parte de la burocracia funcional.
CONCLUSIÓN
El trabajo policial puede ser observado tal como surge
El principal propósito de este texto ha sido desa- de una rica subcultura ocupacional con estándares y
rrollar la discusión a partir de los resultados empíricos valores que comparten los policías entre sí y que hacen
fundantes y elevar el grado de abstracción al nivel de aplicar a sus colegas. Cada arresto queda envuelto por
una teoría general. Los enunciados en este nivel igno- la burocracia policial, de modo que las prácticas de los
ran las fronteras y distinciones que, usualmente, con- funcionarios individuales se encuentran bajo determi-
tienen y limitan generalizaciones acerca del derecho nado nivel de vigilancia por parte de sus superiores y
como fenómeno social. Los diversos subsistemas del de sus colegas. Finalmente, como último ejemplo, un
derecho, penal, obligaciones, contratos, constitucional, estudio sobre el arresto podría estar informado y bene-
familia, propiedad, procedimiento penal y adminis- ficiarse de un estudio sobre la interacción cara a cara. El
trativo, se asume que contienen elementos comunes. encuentro policial sería un pequeño grupo en dicha in-
Como si este propósito resultase demasiado ambicioso, teracción, con su morfología y dinámica propia. De allí
una teoría general del control jurídico también busca que lo que sucede en un encuentro puede tener menos
descubrir los patrones de diversas dimensiones fun- que ver con el delito y el derecho que con las deman-
cionales del derecho: prescripciones, movilización y das de un orden situacional, con la etiqueta social o con
disposición, o, en forma correlativa, la articulación de las presiones del tamaño del grupo o del espacio físico.
la política jurídica, el abordaje de los casos legales por Un arresto podría ser el único medio disponible para
parte de las organizaciones y la resolución situacional que el funcionario policial restaure el orden, y, sin em-
de las disputas jurídicas. Este tipo de sociología del de- bargo, en algunas oportunidades el arresto constituye
recho comparte con la disciplina jurídica la inclusividad la forma más segura para lograr que una situación se
de su materia de estudio. Cada una de ellas opera para haga explosiva.
la comprensión universal del derecho. Para cada una Si hay algo estimulante en el desarrollo de la socio-
de ellas, el pasado comparte la relevancia del presente, logía es que un tema como el arresto puede desen-
así como otros sistemas jurídicos sirven para ilustrar el cadenar tan diversas perspectivas. La diversidad, sin
nuestro. A diferencia de la disciplina jurídica, sin embar- embargo, otorga un aura de arbitrariedad a cualquier
go, la sociología del derecho recusa los problemas de marco teórico que se escoja. Aunque las muchas pers-
tipo normativo; a diferencia de la sociología del dere- pectivas aplicables a un estudio sobre el arresto segu-
 Estudio de la policía 143

ramente reflejan la complejidad empírica del arresto en sus reclamos por parte de la policía (Black y Reiss, 1967:
sí mismo, su identidad teórica es, sin embargo, precaria 76, 81; Friedrich, 1977: 300-303). Pareciera, por consi-
e incierta. Mientras en un caso se trata de sanción y jus- guiente, que los negros, en su conjunto, están
ticia, en otros puede tratarse de insumos, coerción, ex- mayormente sometidos a la autoridad policial y re-
pectativas, trabajo, criterios o gestos. Cualquier visión ciben menos cooperación policial. Sin embargo, otros
teórica sobre el arresto es, por ello, inevitablemente resultados no muestran diferencias de esta naturaleza
incompleta. (Lundman, 1974b): 130,133; Lundman, Sykes y Clark,
1978: 82, 84; Pastor, 1978:379).
Epílogo, 1980
Con vista de estos resultados inconsistentes, debe
Transcurrieron diez años desde que este texto fue destacarse que desarrollos recientes en la teoría socio-
escrito por primera vez, periodo en el cual la literatura lógica del derecho sugieren que la relevancia de la raza
académica sobre la policía se ha expandido en forma para el trabajo policial puede ser más compleja de lo
considerable. En su mayor parte, los nuevos resultados que parecía una década atrás. Particularmente, no de-
que se han venido acumulando parecieran consisten- bería esperarse que los negros sean siempre tratados
tes con los presentados en este ensayo (Véase para una de la misma manera, en forma más o menos severa,
revisión pertinente Sherman, 1980a). Ahora parece cla- bajo cualquier condición. Más bien, pareciera que la re-
ro, sin embargo, que un tema no había sido claramente levancia de la raza (una cuestión que, desde el punto de
entendido una década atrás: el asunto de la discrimina- vista sociológico, está vinculada a lo étnico y al nivel so-
ción racial. cioeconómico) o de cualquiera otra característica aso-
A la luz de la variada evidencia empírica y de los ciada a la ubicación social de la persona, depende de las
desarrollos teóricos recientes, los resultados y referen- características de todos los participantes en un evento
cias arriba reportados no parecen ser suficientes para con implicación jurídica, incluyendo el reclamante y
responder a la pregunta de si la policía discrimina o los terceros, así como el supuesto victimario (véase, en
no contra los negros. Más bien, la evidencia que se ha general, Black, 1976; Black y Baumgartner, 1982, Black,
venido acumulando a través de los años ha sido muy 1980). Si un presunto victimario es negro, entonces su
inconsistente, indicando en unos casos, pero no en relevancia para el comportamiento policial depende de
otros, la desventaja comparativa de los negros. Ha sido la raza del reclamante y del policía que participa en el
mostrado, por ejemplo, que la policía es más propensa encuentro. Si el reclamante es negro mientras el policía
a expedir boletas de infracción de tránsito a los negros es blanco, por ejemplo, la teoría predice que un arresto
(Lundman, 1979: 164-166), más inclinada a arrestar a es menos probable que en los casos donde todos los
los negros bajo condiciones que posteriormente se partícipes son blancos (Black, 1976:17). Por esta razón
consideran inadecuadas para fundamentar una acu- no debería resultar sorprendente que no se encontrase
sación penal (Hepburn, 1978), más dispuesta a utilizar en este ensayo evidencia de discriminación hacia sos-
tácticas coactivas para resolver disputas intrarraciales pechosos negros cuando había reclamantes, dado que
entre negros (Black, 1980) y con mayor probabilidad la raza del reclamante y el sospechoso fueron equipa-
de disparar hacia y matar negros (Knoohuizen, Fahey y radas, y en la mayor parte de los casos los policías eran
Palmer, 1972: 19-22; Sherman, 1980b: 95-96). Debería blancos. En realidad, bajo dichas condiciones resulta
destacarse también que mientras otras variables tales sorprendente que los negros no fuesen tratados en for-
como clase social, comportamiento del sospechoso y ma menos severa, un patrón que también podría surgir
preferencia del reclamante permanecían constantes, si los casos manejados por policías negros fuesen ex-
en el estudio en las tres ciudades a que se refiere este cluidos y si las infracciones atribuidas fuesen equipara-
ensayo, los negros fueron más propensos a ser interro- das más estrictamente para fines comparativos. Cuan-
gados, pesquisados, arrestados y, en caso de resultar do un negro supuestamente actúa contra un blanco, si
víctimas, a ser proporcionalmente menos atendidos en
144 Estudio de la policía

el policía también es blanco, se esperaría mayor severi- se arreglan, cambian y desaparecen. Dicho de otro
dad hacia el negro atacante, mientras sería de esperar modo, la organización social se refiere a la gramática
menor severidad hacia un blanco cuando éste ataca a descriptiva de los eventos sociales.
un negro (Black, 1976: 21-24). Desafortunadamente, un [Link] el presente estudio, el arresto se refiere solamente
análisis de los casos de este último tipo, cuando hay di- a la movilización del sospechoso a una estación de
reccionalidad hacia arriba o hacia abajo en el espacio policía, y no incluye la aplicación de la coerción en el
social, no está disponible en este momento. Pero en la terreno, así como no requiere la reseña formal de un
muestra de las tres ciudades que conforman este estu- sospechoso de delito (Ver La Fave, 1965)
dio, la relevancia de la raza del funcionario policial ha [Link] hecho, de todos los casos de delitos más graves que
sido examinada y muestra, entre otras cosas, que los manejó la policía como respuesta a un requerimiento
policía negros son más propensos a arrestar a los ne- ciudadano por teléfono, durante el estudio en las tres
gros y a redactar informes delictivos cuando se trata de ciudades, solo un 3% implicó el encuentro de la poli-
reclamantes negros (Friedrich, 1977: 308-313). En defi- cía con un sospechoso solitario (Black, 1968:94).
nitiva, durante los años transcurridos entre la redacción [Link] conceptos de reactivo y proactivo derivan del estudio
de este ensayo ha quedado demostrado que la raza es de la acción individual, refiriéndose el primero a las ac-
relevante para entender el comportamiento de la po- ciones que se originan en el ambiente y el segundo a
licía, aunque su relevancia es compleja y no se refiere, aquéllas que se originan en el agente (ver Murray, 1951).
exclusivamente, a la mayor severidad hacia los negros. [Link] proporción está basada en la muestra total de
5.713 incidentes.
NOTAS [Link] del patrullaje proactivo implica a personas em-
El presente ensayo en su versión original mereció co- briagadas o erráticas. Típicamente, sin embargo, el
mentarios por parte de David Bordua, John Griffiths, Mi- arresto se produce en estos casos solamente cuan-
chael E. Libonati, Maureen Mileski, Albert Reiss Jr., y Stan- do el ciudadano deviene no cooperador, a menudo
ton Wheler. Los resultados derivan de un proyecto más después de que el funcionario comienza el encuen-
amplio que implicó, durante 1966, observación de campo tro con una orden de muévase, apártese, tómelo con
sobre el patrullaje policial en Boston, Chicago y Washing- calma. El arresto es, por consiguiente, el resultado de
ton bajo los auspicios de la Comisión Presidencial sobre una interacción antes que la respuesta directa y sim-
Policía y Administración de Justicia. ple del policía a lo que observa.
[Link] ser destacado que el enfoque emprendido aquí [Link] anteriores estudios de observación han descuidado
difiere radicalmente de la estrategia seguida por Phi- los patrones del arresto en el trabajo cotidiano de los
lip Selznick, un influyente sociólogo norteamericano funcionarios policiales uniformados. El énfasis se ha
del derecho, quien intenta transitar el sendero del de- colocado más en el trabajo de los detectives, el control
recho natural. En contraposición, el enfoque de este de la moralidad, de los jóvenes y en otros aspectos más
ensayo busca seguir la dirección general del positivis- marginales del trabajo policial (véase, Pilliavin y Briar,
mo, o la filosofía convencional de la ciencia. En pa- 1964, Skolnick, 1966, Bittner, 1967b, Black y Reiss, 1970;
labras de Lon Fuller (1941), Selznick está dispuesto a aunque también La Fave, 1965). Varios estudios de ob-
tolerar una confusión entre el ser y el deber ser, mien- servación que enfatizan otras dimensiones del trabajo
tras que yo no estoy dispuesto a ello (Véase Selznick, policial son también relevantes (véase Reiss y Black,
1961, 1968, 1969). 1967; Tiffany et al, 1967; Yale Law Journal Editors, 1967a)
[Link] como se utiliza en el presente ensayo, el amplio También ha habido un número de estudios basados en
concepto de organización social se refiere a los princi- las estadísticas oficiales sobre los arrestos (Goldman,
pios y mecanismos de conformidad con los cuales los 1963, Terry, 1967, Wilson, 1968, Green, 1970). Para una
eventos sociales llegan a producirse, se mantienen, discusión más especulativa, véase Goldstein (1960).
 Estudio de la policía 145

[Link]í, los encuentros que implican a un reclamante y a reclamante, el observador clasificó la preferencia del
un sospechoso de diferentes razas fueron excluidos. reclamante de acuerdo a los indicios audibles o vi-
Sin embargo, aquellos encuentros donde el funcio- sibles disponibles. Algunos reclamantes realizaron
nario policial y uno o más ciudadanos eran de dife- requerimientos explícitos a la policía, mientras que
rentes razas fueron incluidos, aunque no se les pres- otros se mostraron más confundidos y no realizaron
te atención separada en este análisis. intentos para influir en el resultado.
[Link] cuanto los observadores en el campo experi- [Link] reservas para inferir sobre resultados basados
mentaron algunas veces dificultades para estimar la en menos de 10 casos. Sin embargo, tales resultados
edad o la clase social del ciudadano, fueron instrui- son ocasionalmente mencionados cuando resultan
dos de adoptar no se sabe siempre que tuvieran du- clamorosamente consistentes con patrones obser-
das. Se emplearon dos amplias categorías de clase vados para muestras más amplias. En ningún mo-
social, esto es, cuello azul y cuello blanco. Dado que mento, sin embargo, las generalizaciones se apoyan
los circuitos de la muestra eran predominantemente en estos resultados, inadecuados desde el punto de
de composición social pobre y de clase trabajado- vista estadístico.
ra, los observadores etiquetaron a la gran mayoría [Link] observadores clasificaron el grado de deferencia
de los ciudadanos participantes como de estatus de del sospechoso con base en cualquier indicio que
cuello azul. De hecho, no hubo suficientes casos de pudieron obtener de su comportamiento. Induda-
cuello blanco para un análisis separado. El pequeño blemente que incurrieron en errores de clasificación
número de los adultos con ambigüedad en la clase de cuando en cuando, dado que algunos sospecho-
social fueron integrados dentro de los casos de cue- sos, en particular los irrespetuosos, son extremada-
llo azul como una pequeña muestra de ciudadanos mente sutiles en su comportamiento comunicativo.
predominantemente de cuello azul. Los observadores Algunos de éstos, por ejemplo, fueron excesivamen-
fueron, probablemente, razonablemente cuidado- te deferentes como forma de ridiculizar a la policía.
sos en la clasificación de los sospechosos por cuanto En la gran mayoría de los casos, sin embargo, la cla-
los funcionarios policiales frecuentemente pregun- sificación describe en forma apropiada el comporta-
taban a estas personas sobre su edad y ocupación. miento proyectado hacia la policía. Por supuesto, los
[Link]í debería mencionarse la estrategia de explica- sentimientos del sospechoso no se reflejan necesa-
ción que será seguida en el análisis. El enfoque es ra- riamente en su comportamiento.
dicalmente conductista o, más precisamente, supra [Link] tres focos funcionales del control jurídico, pres-
motivacional, en el sentido que busca determinar las cripción, movilización y disposición, corresponden,
condiciones supra individuales con las cuales inte- grosso modo, a las dimensiones legislativa, ejecutiva
ractúa la probabilidad del arresto. En esta estrategia y judicial del gobierno, aunque resultan útiles para el
queda implícita una concepción del arresto como análisis de subsistemas jurídicos de control así como de
evento social, antes que como evento individual. Por sistemas totales. Por ejemplo, la policía puede ser vista
consiguiente, los procesos mentales de la policía y como el sub sistema de movilización mayor dentro del
de los ciudadanos que se manifestaron en compor- sistema de justicia penal. Sin embargo, el subsistema
tamientos y que los observadores registraron, no son policial en sí mismo puede ser abordado como un sis-
importantes para esta estrategia. Su único propósi- tema total que implica subsistemas de prescripciones,
to es definir aspectos del contexto social del arresto movilización y disposición. Véase Laswell, 1956:2.
como una variedad de la intervención jurídica. [Link] literatura contemporánea sobre la intimidación
[Link] tales casos la preferencia del reclamante resulta está dedicada, fundamentalmente, a la capacidad de
clara tomando en consideración su respuesta a la las sanciones penales para desestimular el delito (véa-
policía. Cuando la policía no solicita la opinión del se, p. ej., Andenaes, 1966 y también Jhering, 1877).
146 Estudio de la policía

[Link] Pound concluye que la naturaleza contingen- a sus relaciones. Por lo que se refiere a disputas en-
te de la movilización jurídica es uno de los mayores tre extraños, sin embargo, el mismo patrón de cum-
obstáculos para la efectividad del derecho como un plimiento policial de la expectativa del reclamante
instrumento de ingeniería social (1917). Véase tam- podría, dada la diversidad moral, resultar en una for-
bién Bohannan, 1965; Jones, 1969: 21-26. ma de aplicación discriminatoria de la ley. Cualquier
[Link] generalización no se aplica a las operaciones po- procedimiento legal que no tome en consideración
liciales proactivas tales como control de la moralidad el grado de intimidad entre el reclamante y el sospe-
pública y el hostigamiento callejero, los cuales rara choso puede desestabilizar el balance particular que
vez implican un reclamo ciudadano. Por hostigamien- conservan las relaciones sociales de proximidad (véa-
to callejero se entiende aquí el apuntar de forma se- se Kawashima, 1963).
lectiva y ruda hacia personas que son, en el mejor de [Link] ejemplo, en Japón, las disputas que surgen en-
los casos, marginalmente susceptibles de ser arresta- tre, antes que dentro, de las comunidades, es más
das, como implican los casos de órdenes policiales de probable que concluyan en litigio (Kawashima,
moverse dirigidas a grupos de adolescentes. El com- 1963: 45). En los barrios chinos de Norteamérica, las
portamiento policial proactivo de este tipo implica, disputas que surgen entre chinos y no chinos es más
algunas veces, un ataque a determinadas subculturas probable que concluyan en litigio que las disputas
morales (véase, por ejemplo, Clébert, 1963: 87-119; entre los mismos chinos (Grace, 1970). Lo mismo
Hagan, 1966; M. Brown, 1969). ocurre en las disputas entre gitanos y no gitanos que
[Link] ha sido también históricamente el caso. Los sis- entre gitanos mismos (Clébert, 1963: 90). De igual
temas legales han hecho, usualmente, del reclamo modo, en Estados Unidos, durante la primera mitad
ciudadano la condición sine qua non para la movili- del siglo XIX, los delitos cometidos entre los indios
zación del derecho, excepto bajo condiciones que eran dejados al cuidado de las tribus (Prucha, 1962:
implican una amenaza directa al orden político. Un 188-212). En la Inglaterra medieval se observaba el
ejemplo dramático fue el procedimiento legal en la mismo patrón respecto a la condición legal de los
Roma republicana, donde incluso formas extremas judíos; las reglas inglesas ordinarias se aplicaban a
de violencia interpersonal requerían la iniciativa del los tratos entre los judíos y el rey y entre los judíos
reclamante antes que las sanciones pudieran ser im- y los cristianos, pero aquéllas entre judíos mismos
puestas (véase, en general, Lintott, 1968). Una teoría eran presentadas en tribunales judíos y de acuer-
del control legal debería tratar como problemática la do al derecho correspondiente (Pollock y Maitland,
capacidad y la voluntad de los gobiernos para iniciar 1898, vol 1: 468-475).
los procedimientos y para sancionar a los infractores [Link] en este nivel donde Pound plantea su tesis concer-
en ausencia de ciudadanos agraviados que reclaman niente a la prioridad del control sublegal (1942: 33;
justicia. Véase, en general, Ranulf, 1938. véase también Selznick, 1963 y Fuller, 1969).
[Link] norma de universalismo expresada en los sistemas [Link] debería también acotar que la “discriminación”
de derecho público en las sociedades avanzadas es puede ser definida de modo tal de incluir cualquier
de carácter impersonal: se espera que la policía apli- tratamiento desigual de facto, independientemente
que la ley de manera impersonal. Pero en la medida de sus causas (véase Mayhew, 1968: 50-60). La evi-
que se concede al reclamante un rol definido en la de- dencia que se desprende de nuestro análisis indica
terminación de los resultados, la policía termina por únicamente que los negros son tratados en forma
personalizar el derecho penal. Este patrón le permite diferente, no porque sean negros, sino porque mani-
a los miembros de una familia y a los amigos movilizar fiestan otros patrones comportamentales, tales como
a la policía para manejar sus disputas minimizando el el irrespeto hacia la policía, más frecuentemente que
peligro de que la policía imponga estándares ajenos los blancos. Sin embargo, la cuestión sobre por qué
 Estudio de la policía 147

los negros demuestran proporcionalmente mayor poniendo, por consiguiente, en movimiento un pa-
irrespeto que los blancos hacia la policía no puede trón que confirma su propia expectativa.
ser dilucidada con los datos de la observación dis- [Link] estudios refieren, bien a una falta de eviden-
ponibles. Sólo podemos especular, por ejemplo, que cia sobre la discriminación o fallan en indicar la raza
anticipando un tratamiento rudo los negros pueden como una variable analíticamente importante (sin
comportarse de manera irrespetuosa hacia la policía, embargo, véase el Epílogo 1980, al final del texto).

Ensayo 9: Interacción policía-público: Activación, de instancias orgánicas y funcionalmente separadas

repuesta y variables interpersonales y que quizás autoriza el uso del término “sistema” solo
situacionales* ( Luis Gerardo Gabaldón y Mario como aproximación. Dichas instancias comprenden: a)
Murúa, 2010). la policía, entendida como una organización dotada de
poder coactivo inmediato para la investigación criminal
LA INSTANCIA POLICIAL DENTRO DEL SISTEMA DE
y el mantenimiento del orden público, y que a su vez
CONTROL SOCIAL Y JUSTICIA PENAL.
se encuentra dividida en varias ramas, dependientes de
Dentro de un enfoque criminológico que presta
diversos sectores gubernamentales; b) los tribunales
cada vez mayor atención a los mecanismos sociales de
de jurisdicción ordinaria, subordinados jerárquicamen-
creación y reacción frente a la desviación y la crimina-
te en cuanto a sus decisiones al Tribunal Supremo de
lidad, el control social, esto es, el conjunto de instan-
Justicia; c) los fiscales del Ministerio Público, adscritos y
cias y disposiciones públicas o privadas que pretenden
subordinados jerárquicamente a la Fiscalía General de
mantener aquellas conductas censuradas dentro de
la República, organismo constitucional autónomo en-
límites aceptables, cobra relevancia de primer orden.
cargado de vigilar la legalidad material y formal dentro
En sociedades en acelerado proceso de urbanización y
y fuera del proceso penal y que, a partir del Código Or-
cambio social, como la venezolana, las instancias infor-
gánico Procesal Penal de 1998, tiene el monopolio del
males de control resultan rebasadas por inadecuación
ejercicio de la acción penal pública; d) el subsistema de
o desarticulación, cobrando así preeminencia el control
ejecución penal, adscrito administrativamente al Minis-
social formal, esto es, aquellas instancias explícitamen-
terio de Justicia, tanto en lo relativo al cumplimiento de
te destinadas por el aparato estatal para enfrentar las
las sanciones detentivas, que constituyen el caso típico
conductas definidas como socialmente inaceptables,
dentro del Código Penal, como en lo relativo a las fór-
sin importar en este momento si su definición o las
mulas alternativas al encarcelamiento.
prioridades de intervención son racionalmente progra-
Dentro de la instancia policial, que ha sido denomi-
madas, responden a presiones coyunturales o reflejan
nada como “ la puerta de entrada al sistema de justicia
en intereses y valores culturales ampliamente compar-
penal”, dadas sus funciones de detección y respuesta
tidos. El “auge delictivo”, la “criminalidad”, el “hampa
inmediata a la criminalidad, funcionan varias ramas
desbordada” son aspectos ampliamente tematizados
directamente vinculadas al “problema delictivo”, entre
en nuestro país, frente a los cuales las opiniones y posi-
ellas Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
bles soluciones se discuten al margen de datos ciertos
Criminalísticas, inicialmente creado mediante Decreto
y organizados, en buena parte inexistentes debido a la
No 48 del 20 de febrero de 1958, con facultades de in-
carencia de investigación empírica adecuada.
vestigación penal bajo dirección del Ministerio Público,
En los países como Venezuela, el control social for-
la Guardia Nacional, creada inicialmente mediante la
mal, al menos en lo que adultos se refiere, se encuentra
Ley del Servicio Nacional de Seguridad del 4 de agos-
centrado en el Sistema de Justicia Penal, un complejo
to de 1938, que ha venido asumiendo facultades de

* Reproducido con autorización de los autores. Publicado originalmente en Revista Cenipec, 8, 1983, pp. 33-72
148 Estudio de la policía

investigación criminal expandidas, y la recientemente mada según los diversos estados y en proporción al nú-
creada Policía Nacional Bolivariana, policías estadales mero de habitantes y superficie para 1974, aunque no se
y municipales, de perfil fundamentalmente ostensivo abordó su operación y funcionamiento. Rivera y Blanco
pero que también pueden intervenir en la investiga- (1980) se aproximaron a la descripción de algunas carac-
ción penal bajo dirección del Ministerio Público. terísticas personales del cuerpo policial de Barquisimeto,
En lo que se refiere a la actuación cotidiana, el CICPC Estado Lara, tratando de estimar algunas regularidades
y las policías uniformadas constituyen la “primera línea” en cuanto a condiciones intelectuales y emocionales de
de detección de la delincuencia, y, particularmente las sus miembros. Se han escrito otros trabajos centrados en
segundas implican el nivel de contacto con los ciuda- la exégesis de disposiciones legales y reglamentarias re-
danos más frecuente y cotidiano, tanto para ocurren- ferentes a la policía, en particular la judicial (Agudo- Fre-
cias de carácter delictivo como de otro orden. Por ello, ites, 1983). Sin embargo no ha habido indagación sobre
un estudio que en Venezuela pretenda aproximarse al criterios de intervención, calificación de situaciones e
denominado Sistema de Justicia Penal y, en particular a incidencia de variables personales o situacionales en los
las instancias que definen sus primeras estructuras de encuentros cotidianos entre la policía y el público. Este
articulación, debe centrarse fundamentalmente en el nivel de análisis resulta muy importante, en particular si
análisis de la policía judicial y las policías uniformadas. se toma en cuenta la evidencia obtenida en otros paí-
ses en el sentido de que el hecho delictivo no es un dato
2.- EL UMBRAL DE ACTIVACIÓN POLICIAL
objetivo sino producto de la construcción y definición
Y LA CONSTRUCCIÓN DE LA SITUACIÓN FRENTE
entre variados actores públicos y privados (Véase Black,
A LA QUE SE INTERVIENE
1971, en este mismo libro).
Se puede suponer que la policía actúa como la prin- En investigaciones empíricas adelantadas en otros
cipal válvula de control de acceso al sistema penal. Me- contextos se ha podido detectar una gran discreciona-
diatamente, en la medida en que cumple una función lidad policial tanto en lo referente a la calificación y re-
de vigilancia y disuasión, reduciría el flujo potencial de gistro de las infracciones, como en la adopción de me-
casos a ingresar; inmediatamente, en la medida en que didas sobre el terreno de los hechos y en las decisiones
generalmente es la primera instancia oficial que cono- para hacer efectiva la responsabilidad de los propios
ce de un hecho punible, evalúa las posibilidades reales funcionarios. Cain (1979:87) informa, respecto a un es-
de adelantar una investigación criminal que conlleve su tudio inglés, que los inspectores policiales en la ciudad
pase sucesivo al aparato jurisdiccional y, aunque esta se encontraban sometidos a la presión de no registrar
facultad está mediada por la intervención del Ministe- como delictivo todo hecho que, aunque técnicamente
rio Público, de alguna manera interviene en una selec- encuadrable dentro de tal clasificación, podría incre-
ción preliminar de los casos a ser procesados. Si a ello mentar más allá de ciertos límites el índice de la crimina-
se añade el hecho de que ninguna otra instancia públi- lidad conocida. Manning (1979) sostiene, en un estudio
ca de control social interactúa tan frecuentemente con del patrullaje en Londres, que esta actividad es general-
la población y que las presiones públicas y privadas so- mente rutinaria y sin incentivos, por lo que en casos la
bre control y manejo de la criminalidad se centran fun- policía busca “pretextos” para construir situaciones que
damentalmente en la policía (Gabaldón,1979), se com- presenten a los funcionarios como “activos” con miras a
prende su importancia en cualquier análisis del Sistema su promoción. Respecto a esta última situación de “fa-
de Justicia Penal. bricación”, Chatterton (1979) sostiene que los superiores
No existen en Venezuela aproximaciones empíricas a inmediatos generalmente no verifican las versiones de
la operación rutina y a la detección de casos de interés los agentes subordinados para no desmejorar frente al
penal por parte de la policía. Rivera (1976) trató de reali- público la imagen policial, salvo en caso de funcionarios
zar un inventario de recursos humanos de policía unifor- que obviamente han perdido la credibilidad.
 Estudio de la policía 149

La selectividad y adopción de medidas no ha esca- La anterior reseña de investigaciones justifica ple-

pado tampoco a la investigación. En un estudio norue- namente el interés de un abordaje de la policía, como
go (Hauge, 1973) se determinó que las situaciones que primera y más visible instancia del sistema de justicia
ameritan intervención varían en calidad según se trata penal, en términos de operación efectiva, para determi-
de patrullaje o de recepción de casos en el comando nar las variables que influyen en el desempeño policial
policial, incrementándose en este último caso la solici- y para permitir una aproximación gradual al modelo de
tud de ayuda en comparación con la denuncia de he- justicia penal que opera en Venezuela. De más está de-
chos delictivos (41 % y 53% frente a 15% vs. 81%, en cir que los resultados de una investigación de este tipo
situación de patrullaje). Variables personales del indi- no interesan exclusivamente a organismos externos a
ciado (apariencia y actitud), así como situacionales (la la policía sino a ella misma, para monitorear su desem-
presencia de una víctima asertiva) han sido detectadas peño, lo cual resulta problemático solamente desde
como importantes en la decisión de practicar un arres- adentro, debido a la carencia de recursos y al sesgo pro-
to (Black, 1971; Lundman, Sykes y Clark, 1978). Dodd pio de toda introspección. Las preguntas que pretende-
(1967:59) sostiene que el funcionario policial cuando mos responder con este trabajo son las siguientes: ¿qué
enfrenta una situación que él percibe como peligrosa o hechos, en qué circunstancias y mediante qué respues-
amenazante, (pudiendo ser por un prejuicio), está ma- tas típicas identifica la instancia policial como merece-
yormente propenso al uso de su “autoridad” para redu- dores de atención y procesamiento, desencadenando
cir la percepción azarosa y resolver la ambigüedad in- una respuesta institucional? Este constituye el proble-
crementándose la posibilidad de un ejercicio del poder ma fundamental para definir umbrales de activación y
menos ponderado. analizar la construcción de la situación que amerita la
Finalmente, la conformación de la organización po- respuesta policial.
licial como una estructura con metas propias y cerradas
3.- EL DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN: CRITERIOS DE
ha sido también analizada en relación con ciertos resul-
ACTIVACIÓN Y OPERACIÓN POLICIALES
tados de su operación. Bordua y Reiss (1965: 71) sostie-
nen que el principio legitimador de la policía en su acti- 3.1. Ámbito del estudio
vidad es el de la obediencia y el “honor” en la jerarquía Como ya destacamos, el Cuerpo de Investigacio-
en mayor medida que el posible estatus que puede nes Científicas, Penales y Criminalísticas y las policías
ofrecer el cargo. Se ha llegado a hablar de un “ sistema uniformadas son aquellas instancias más directa y pri-
interno de justicia policial” (Cohen, 1972) para explicar mariamente involucradas en la detección de la crimi-
el funcionamiento de recompensas y castigos informa- nalidad. El primero de ellos ha tenido una progresiva
les al margen de su registro, así como las diferencias en difusión a través de delegaciones y comisarías en todo
el tratamiento de las denuncias en contra de diferentes el territorio nacional. Las segundas tienen a su cargo la
tipos de funcionarios dentro del mismo departamento labor de vigilancia y mantenimiento del orden público,
policial. Uno de los trabajos más completos sobre la lo cual las coloca en contacto directo con situaciones
organización, metas y desempeño policial ( Skolnick, definibles como delitos e infracciones.
1975) ilustra bien sobre la incidencia de exigencias A diferencia de otros países, donde un mismo cuer-
puramente internas de la organización (mantenimien- po policial posee dos divisiones, la de investigación cri-
to de relaciones de supra y subordinación, imagen de minal y la de vigilancia y patrullaje, en nuestro país tales
eficiencia, desarrollo de sentimientos de pertenencia funciones están divididas entre policía judicial y policía
grupal) en la discrecionalidad y prioridades para la re- uniformada. Por ello, cualquier estudio sobre detección
solución de los casos conocidos y la desconfianza de los preliminar y discrecionalidad debería enfocar estas dos
funcionarios hacia las reglas legales procesales, percibi- ramas policiales, así como explorar los hasta ahora no
das como “ entrabadoras” de una acción rápida y eficaz. descritos criterios de cooperación y división del trabajo.
150 Estudio de la policía

Por esta razón planteamos en un primer momento bación de la paz pública, bien sea en casos en los cuales
la aproximación a ambas instancias policiales en una no se individualiza una víctima particular, o cuando es-
ciudad mediana del occidente del país, aunque final- tando involucradas varias personas, no pueda ser de-
mente, debido a resistencias de las máximas autorida- terminada una lesión efectiva personal o moral. Estos
des de la policía judicial, no fue posible incluirla en la casos incluyen riñas en tumulto sin consecuencias; 4)
observación. Los resultados, pues, tienen la limitación hechos de índole sexual que involucran ataques con-
de que se refieren únicamente a la policía uniformada, tra el pudor de sujetos individualizados; 5) hechos re-
que permitió el acceso a la observación. lativos a drogas, cuando se encuentran situaciones de
tenencia o tráfico de estupefacientes; 6) otros: casos no
3.2. Detección de la situación de intervención
encuadrables dentro de los cinco anteriores, principal-
El aspecto central de la exploración está dado por mente conformados por actitudes sospechosas, falta
la determinación material de hecho que genera una de documentación, infracciones de tránsito y solicitu-
respuesta policial. Específicamente nos proponemos des de ayuda a la policía que no implican contraposi-
ilustrar; a) qué tipos de situación llegan predominante- ción de intereses o conflictos entre dos o más personas.
mente al conocimiento de la policía; b) cuál es su con- Los hechos se registran según su lugar de ocurrencia
centración espacio- temporal; c) cuál es la vía por medio (barrio, urbanización, casco central o zona rural aleda-
de las cuales son conocidas; d) cuáles son las medidas ña a la ciudad estudiada) y según la hora de ocurren-
adoptadas frente a ellas, particularmente las inmedia- cia, distinguiendo cuatro periodos de 6 horas cada uno,
tas, y qué grado de autonomía demuestra el funciona- (hora cero-6am.,6amo-12m.,12m.-6pm.y6pm.-12pm.).
rio policial que detecta la novedad para adoptarlas; e) La forma de la detección se describe a través de dos
qué tipo de persona se encuentra predominantemente variables: 1) sitio donde se desarrolla la observación,
envuelta en interacción con la policía y cómo influyen distinguiéndose entre sede del comando policial y la-
su actitud y comportamiento en la respuesta policial. bores de patrullaje motorizado; 2) fuente de conoci-
Un análisis que tome en cuenta no solo el contenido miento, distinguiendo las situaciones de comisión por
de los hechos conocidos por la policía, sino las respues- averiguación, cuando se identifica el hecho cumplien-
tas que se dan a los mismos, define la construcción do un instructivo específico, o situaciones de detección
preliminar de la situación delictiva. Ello ilustra sobre lo directa, cuando el hecho es captado por iniciativa au-
que la policía está condicionada a percibir como pro- tónoma del funcionario policial o cuando es conocido
blemas, bien sea por información de particulares, bien mediante la referencia de un particular, sea éste victima
sea por detección propia, y, de acuerdo al tipo de me- o testigo. También se registra el número de denuncian-
dida adoptada, a lo que da relevancia, bien mediante tes o de involucrados.
medidas inmediatas, sobre el terreno, bien mediante la Las medidas adoptadas han sido categorizadas se-
preparación de diligencias o procedimientos ulteriores gún una gama de respuestas posibles a la situación
que permiten una profundización del caso y su even- detectada, afinada después del periodo de prueba: 1)
tual pase a otra instancia de decisión. Consulta con el superior, en los casos en que el funcio-
Después del periodo de prueba que se describe en nario requiere instrucciones antes de decidir, 2) Regis-
el punto 3.4, se preparó una ficha de registro que per- tro escrito, cuando la novedad o situación es anotada
mitió calificar las situaciones como: 1) hechos contra las de modo que se pueda tener alguna traza de ella: 3)
personas, si involucran algún ataque o lesión de orden denuncia formal en los casos en que se asienta en un
físico o moral específicos contra sujetos particulariza- formato especial y es firmada por quien refiere el he-
dos; 2) hechos contra la propiedad, si involucran algún cho; 4) solicitud de identificación, cuando el funcio-
ataque, intentado o consumado, contra el patrimonio nario policial se limita a requerir, particularmente al
de sujetos particularizados; 3) hechos de orden público, involucrado, sus documentos de identidad para ins-
cuando se trate de situaciones que involucran una tur- pección; 5 ) Requisa, cuando se procede a una pesquisa
 Estudio de la policía 151

física sobre el sujeto, particularmente el involucrado: Hemos decidido analizar si la respuesta policial tan-
6) proseguir averiguación, cuando en forma inmediata to en términos de las medidas adoptadas como de la
se realizan diligencias sucesivas destinadas a acopiar modalidad de la respuesta, difiere según diversas con-
mayor información sobre el hecho; 7) Amonestación, diciones de denunciantes o involucrados. Hemos dis-
cuando el funcionario policial advierte al sujeto, con tinguido, en cuanto a denunciantes, sean o no víctimas,
diversos grados de intensidad y en forma verbal, que dos dimensiones personales, una estática (bien o mal
se abstenga de realizar algún hecho en el futuro o lo vestido) y una dinámica (actitud exigente-asertiva o
conmina a adoptar una conducta inmediata (desalojo deferente- tímida). La primera característica, operacio-
del sitio del suceso, por ejemplo): 8) Arresto, cuando nalizada a través del estado aparente de vestimenta en
se produce la aprehensión y retención física del sujeto, cuanto al cuidado y pulcritud, se asocia con el presunto
independientemente de su duración; 9) Uso de arma, estrato social de pertenencia, y la segunda con la posi-
cuando el funcionario emplea su arma reglamentaria, ción activa o pasiva al formular su reclamo. En cuanto a
bien para intimidar, bien abriendo fuego; y 10) Otras: los involucrados, esto es, las personas que interactúan
que comprenden los casos no encuadrables dentro de como sospechosos o sujetos pasivos de la acción po-
los anteriores. licial, distinguimos dimensiones que permitan apro-
Este conjunto de respuestas policiales permite ex- ximarse a su presunto estrato social de pertenencia
plorar la activación y asertividad del funcionario fren- (apariencia, carácter de bien o mal vestido) e imagen
te a las diversas situaciones, si asumimos que existen y comportamiento en la interacción (uso o no de jer-
algunas de naturaleza suave (como solicitud de iden- ga o lenguaje no convencional y actitud de resistencia
tificación, requisa y amonestación) frente a otras de neutralidad o de deferencia o cooperación abierta).
naturaleza fuerte (como arresto y uso de arma) según También se tomó en consideración si después del es-
el grado de coacción y privación que implican. Por otra tablecimiento del primer contacto y de la selección de
parte, en cuanto a los hechos referidos por particulares, una medida determinada, el involucrado la acepta o
permite examinar el grado de interés en el caso (según la rechaza (se resiste a ella) y si esta circunstancia pro-
se formalice o no denuncia), y su incidencia según ca- duce una modificación de la medida inicial. Las condi-
racterísticas de quien informa. Debe destacarse que en ciones vinculadas al estatus social aparente permiten
un solo caso pueden concurrir más de una de estas me- una aproximación a los estereotipos sobre quienes son
didas, simultáneamente, por lo cual se desea describir “delincuentes” o “dignos de tratamientos más severos”,
modalidades aproximadas de respuestas. mientras aquellas vinculadas a la actitud del involucra-
En cuanto a los sujetos que interactúan con la policía, do hacia el policía, a factores situacionales que han sido
hemos distinguido entre víctimas o denunciantes, cuan- descritos en la literatura como relevantes para el incre-
do el contacto se produce a requerimiento de alguien mento de la severidad de la respuesta (Dodd 1967:59;
que declara ser afectado por un hecho, y sospechosos, Black,1971: 1108; Lundman, Sykes y Clark, 1978:84).
cuando el contacto envuelve a una o más personas so- No sólo es importante determinar la medida adop-
bre quienes pesan indicios de culpabilidad de un hecho tada en la interacción funcionario-individuo, sino cier-
o sufren como sujetos pasivos la intervención policial. tas modalidades del comportamiento del primero de
ellos que pudieran estar mediadas por características o
3.3. Variables personales situación y respuesta policial
actitudes del segundo. En este sentido hemos analiza-
¿Está la respuesta policial de algún modo vincu- do dos dimensiones en el comportamiento funcional,
lada a las características de los sujetos que interac- por una parte “aproximación”, que se refiere al estable-
túan con la policía? Esta cuestión general compren- cimiento del contacto, y por la otra “receptividad”, que
de varios particulares de interés, atinentes tanto al se refiere al trato frente al individuo propiamente dicho.
establecimiento inmediato del contacto como a su Hemos distinguido estas dos dimensiones según se tra-
desarrollo sucesivo. te de contactos con denunciantes, sean víctimas o no,
152 Estudio de la policía

o de indiciados o sospechosos. Así, respecto a denun- pm.), y uno de cuatro días discontinuos, entre semana
ciantes, distinguimos en la primera dimensión la actitud y fines de semana con 4 turnos de 6 horas cada uno,
“atenta- poco atenta” , que ilustra el interés (presente o divididos por partes iguales entre el Comando Central
inexistente) demostrado por el funcionario en procesar de Policía y dos unidades o módulos periféricos que sir-
la información, y en la segunda, el trato “cortés-descor- ven a populosas zonas de la ciudad, a fin de comprobar
tés”, según la interacción se desenvuelva mediante un concentración de hechos para la observación definitiva
acercamiento funcional comprensivo y considerado o y otros ajustes. De este periodo de observación preli-
no; por otra parte, respecto a los indiciados o sospe- minar (agosto- septiembre 1983) se pudo deducir: a) El
chosos, distinguimos en la dimensión” aproximación” la Comando central y el patrullaje motorizado recogen la
dicotomía; actuar con o sin explicaciones, según que el mayor parte de los casos conocidos, bien, por denuncia
funcionario en cuestión se presente (aunque esté uni- o por detección (80%): b) Los módulos policiales mani-
formado) al sujeto y explique los motivos de su aproxi- fiestan una actitud exclusivamente reactiva y refieren
mación o actúe de inmediato y sin preliminares. En la para decisión al Comando la mayor parte de los hechos
dimensión de trato distinguimos empleo o no de vio- conocidos: c) la mayor concentración temporal de las
lencia según se use o no coacción explícita. situaciones se produjo en los períodos 12m 6 pm (35%)
Finalmente, hemos recogido información sobre el y 12 pm 6 am (34%); d) los casos detectados en fines de
número y rango de funcionarios presentes en cada si- semana superan a los detectados a mitad de semana
tuación y sobre la presencia o ausencia de testigos en (61 % contra 39%, respectivamente). Estos resultados
el momento de su ocurrencia. Estas variables presentan aconsejaron descartar la sede de los módulos policiales
interés, particularmente en situaciones con involucra- de la ciudad como centros de observación para con-
dos o sospechosos, en lo atinente a “controles externos” centrarla a nivel del comando central.
del comportamiento. Se pretende, en suma, precisar si Luego de ajustar la planilla de recolección de informa-
el incremento en el número y rango de los funciona- ción se diseñó el periodo final de observación durante
rios así como la presencia de testigos que pudieran, un lapso de 3 meses (octubre-diciembre 1983: enero-fe-
eventualmente, referir particulares del caso observado, brero 1984) para un total de 28 días efectivos, compren-
tienen algún efecto sobre las modalidades de compor- diendo días intermedios de semana y viernes y sábados,
tamiento funcional. en los dos turnos de mayor frecuencia detectada en la
3.4. El trabajo de campo prueba estoes,[Link]
la observación entre el Comando Central de Policía y el
La información fue recogida mediante una ficha de
patrullaje motorizado. Las instrucciones fueron: a) en la
casos con la instrucción de registrar cualquier encuentro,
conflictivo o no, entre funcionario policial y ciudadano, sede del Comando, registrar cualquier requerimiento de
dentro o fuera de las instalaciones físicas de la policía. intervención policial que se presentase: b) en las patru-
Con la finalidad de allanar el camino a la observa- llas móviles, abordar la primera disponible y acompañar-
ción se sostuvieron conversaciones preliminares con la en su recorrido, bien en casos de comisión expresa de
los Oficiales superiores y subalternos del comando in- averiguaciones, bien en despachos rutinarios, registran-
volucrado, explicando la naturaleza del trabajo y reca- do cualquier encuentro que rebasara la simple solicitud
bando información sobre su organización interna, que de información. Las situaciones que mayormente invo-
se describe brevemente en el siguiente punto. lucran a denunciantes fueron registradas en la sede del
Luego se probó el instrumento, se introdujo el con- Comando y las que mayormente involucran a sospecho-
tacto de los observadores externos y se detectó la sos en el patrullaje móvil. Disponiéndose de dos obser-
frecuencia de ocurrencia de hechos en hora y lugar, vadores en cada turno, uno en el Comando y otro en pa-
mediante un período de 14 días continuos en dos tur- trullaje, se previó un total de 672 horas de observación,
nos de cuatro horas cada uno (2 pm. 6 pm. y 6 pm. - 10 aunque en la práctica se redujeron a 432 (1).
 Estudio de la policía 153

Finalmente fueron registradas 198 observaciones Los funcionarios policiales de las patrullas circulan
cuyos resultados se discuten abajo (ver secciones, 5. en unidades permanentemente identificadas, en uni-
6 y 7). forme y generalmente en parejas, salvo que se trate de
una comisión especial que requiera mayor apoyo.
4.- ORGANIZACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS DEL
Este Departamento de Operaciones también tiene a
COMANDO POLICIAL ESTUDIADO
su cargo una sección estadística, que refiere mensual-
El Comando bajo observación es el central de uno mente el movimiento del Comando policial al Minis-
de los estados occidentales del país, que divide sus terio de Relaciones Interiores, Oficina de Coordinación
efectivos entre la ciudad capital y ocho destacamentos Policial, así como una sección de instrucción que debe
en cabeceras de distritos, a su vez subdivididos en di- planificar y desarrollar los cursos de perfeccionamiento
versos puestos, de número variable de agentes, según del personal policial.
la importancia del núcleo poblacional en cuestión. El Departamento de Inteligencia tiene atribuida la
El destacamento de la capital, que cubre una zona función de recepción de denuncias de particulares y la
urbana de aproximadamente 150.000 habitantes, fue prosecución de averiguaciones tendentes a clasificar los
seleccionado para la observación. Aquí hay aproxima- casos. Al mando de un oficial de policía, contaba para
damente 350 efectivos bajo comando de un Oficial mediados de 1983 con 25 efectivos que actuaban de
superior de las fuerzas Armadas de Cooperación, que paisano. Elaboraba, además, el parte diario y el control
es removible y no proviene del cuerpo policial mismo. de detenidos que era presentado cada día al Comando
Dentro del cuerpo opera una jerarquía en la que se as- del Cuerpo para la decisión sobre duración de arrestos
ciende según nivel de capacitación y méritos de servi- policiales. Los funcionarios de inteligencia disponen de
cio, conformada por Oficiales superiores, con rango de una unidad móvil sin siglas, en la cual realizan operati-
inspectores (1,5%), oficiales subalternos (4%), subofi- vos especiales de averiguación y aprehensión, aunque
ciales (3%), clases (13%) y agentes (80% ). también participan en labores de vigilancia y patrullaje
Las dos divisiones básicas que son relevantes para rutinarios. Se encuentran ordinariamente dotados de
la detección de situaciones, vigilancia y control son el armas más potentes que los funcionarios uniformados
Departamento de Operaciones y el Departamento de y en los turnos quedaban sometidos al oficial del día a
Inteligencia. cargo de los servicios.
El Departamento de Operaciones se halla bajo el Existen dos sub-grupos de agentes policiales con
Comando de un inspector y tiene atribuida la planifica- tendencia a la especialización. Uno de ellos está consti-
ción de la vigilancia y disposición de recursos de acuer- tuido por la Brigada Especial, que comprendía unos 50
do al análisis de la incidencia delictiva por zonas de la efectivos entrenados en control de manifestaciones y
ciudad. A él corresponde la división de las zonas de pa- orden público. El otro es la Brigada Bancaria, que presta
trullaje que, para mediados de 1983, comprendía ocho protección mediante destaque fijo en estas institucio-
sectores variables en extensión y población, los cuales nes y que está formada por unos 35 agentes.
sirven de áreas específicas a determinadas patrullas. La Los efectivos que ordinariamente se encuentran
planificación general del patrullaje motorizado, corres- destacados en unidades móviles son agentes y dis-
ponde a este Departamento. tinguidos, aunque no se excluye la participación, en
Las patrullas tienen 3 turnos de 8 horas cada uno, particular si se trata de un operativo no rutinario, de
y cubren su perímetro asignado, trasportando además sub- oficiales y oficiales subalternos y superiores (ins-
personal de los módulos y casillas policiales distribui- pectores). La observación, por otro lado, no ha discri-
dos en la ciudad, que para la fecha de la observación minado entre funcionarios uniformados y de inteli-
eran 7 en funcionamiento. Las patrullas pueden cum- gencia cuando se encontraban en tareas de patrullaje
plir comisiones específicas de averiguación cuando re- y vigilancia, aunque individualmente se haya podido
ciben un instructivo particular.
154 Estudio de la policía

detectar una actitud más resuelta y desinhibida de es- mayor parte de las situaciones se produjo en el periodo
tos últimos, no suficiente, sin embargo para diferen- comprendido entre 12 pm. y 6 am. (64%) seguido del
ciar tipológicamente, por lo menos hasta el momento, periodo 12 am. 6 pm. (23%). Adicionalmente, un 8% se
a ambas categorías de funcionarios. registró como ocurrido entre 6 pm. Y 12 pm. , y un 6%
entre 6 am. Y 12 m. Pese a que en estos 2 últimos tur-
5.- SITUACIONES QUE AMERITAN INTERVENCIÓN:
nos no hubo observadores destacados, aparecen casos
DISTRIBUCIÓN ESPACIO TEMPORAL
producidos en ellos porque la ocurrencia de la situación
Y MEDIDAS ADOPTADAS
inicial puede estar desfasada, particularmente en lo
De las 198 situaciones de observación cubiertas en que a denuncias se refiere, del momento en que se re-
el periodo, 80 (44%) se registraron en la sede del co- porta la novedad y, en efecto, la mayor incidencia relati-
mando policial y 110 (56%) en actividades de patrullaje va de esta situación de desfase se produce para hechos
motorizado. De todas ellas el 11 % correspondió a co- contra las personas, la propiedad y otros no específicos,
misiones por averiguación policial, el 56% por detec- como solicitud de ayuda, en que transcurre cierto tiem-
ción directa y el 33% mediante denuncias particulares, po entre ocurrencia real y conocimiento policial.
de las cuales un solo caso operó por vía telefónica. En Veamos ahora los hechos típicos registrados en la
el 75% de los casos de denuncia hay víctimas directas, observación:
en un 18% testigos presenciales y en un 7% testigos
a. Hechos contra las personas, 17%, de los cuales el
referenciales. Sólo se registró un caso de victimización
13% representan heridas determinadas, el 51% le-
institucional (hurto en un establecimiento comercial).
siones intentadas o consumadas sin heridas aprecia-
Las situaciones registradas comprenden en 87 casos
bles, y 36% injurias o amenazas (2).
a víctimas directas como destinatarios de la interven-
b. Hechos contra la propiedad 22%, de los cuales el
ción policial en las cuales predomina la victimización
21,4% son hurtos, 52,4% son robos, 4,8% son frau-
singular (83% de los casos) mientras que constituyen
des y 21,4% son daños.
una minoría aquellos con 2 o más victimas (17%). Por
c. Hechos de orden público, 22% de los cuales 32% co-
otro lado, en 111 de los casos registrados los destinata-
rresponde a conducta escandalosa, 51% a ebriedad
rios directos del procedimiento policial son indiciados
y 7% a resistencia a la autoridad.
o sospechosos. Esta distinción es importante pues al
d. Hechos de índole sexual (no violenta), 1%.
analizar las variables personales y situacionales se dis-
e. Tenencia y consumo de drogas, 4%.
tinguirán ambas situaciones según hacia qué persona,
f. Otros hechos, 30% entre los cuales destacan la acti-
victima-denunciante o sospechoso-indiciado se dirige
tud sospechosa (27%), además de solicitud de ayu-
la respuesta policial.
da policial, infracciones de tránsito y encontrarse sin
La distribución de las observaciones según el día de
documentos de identificación.
la semana es como sigue: 52 casos (26%) entre lunes
g. Hechos múltiples, en que se configuran más de una
y jueves, mientras 146 (74%) entre viernes y domingo.
de las anteriores situaciones 4%.
Los datos indican una clara concentración de la detec-
ción de situaciones los fines de semana, confirmando En cuanto a días, horas y lugares de detección de las
los hallazgos del periodo de prueba. situaciones, cabe observar que los sábados fue registra-
En cuanto al lugar de ocurrencia de las situaciones da la mayoría de cada una de las diversas situaciones, en
predominó el denominado casco central (que incluye una proporción cercana al 40%, así como en el segundo
no sólo el centro de la ciudad sino las avenidas conflu- periodo de la noche (12 pm - 6 am.), en proporciones
yentes, con menor densidad poblacional), registrán- variables entre un 44% para los hechos contra las per-
dose el 48% de los casos, seguido por los barrios, con sonas y un 83 % para los vinculados a estupefacientes.
un 26%, las urbanizaciones de clase media y alta, con En cuanto al sitio, predomina el denominado casco ur-
un 16% y las zonas aledañas no urbanas con un 3%. La bano para hechos contra las personas (56%) contra la
 Estudio de la policía 155

propiedad (42%), contra el orden público (68%) y nerse más de una medida, como fue observado res-
otros hechos (38%) y múltiples (50%), mientras en pecto a la solicitud de identificación y la requisa, en
los casos de drogas predominaron relación a la amonestación y el arresto.
la urbanización y el barrio (43% y 29% respecti- Dentro de las medidas mediatas o diferidas, la de-
vamente): El escaso número de observaciones para nuncia formal es la que podría indicar la atribución de
los hechos sexuales no permite ninguna conclusión mayor interés a un hecho a los fines de su averigua-
Evidentemente que estos resultados no permiten ción sucesiva y ulterior persecución. Ella implica la
inferir sobre días, horas y sitios de mayor ocurrencia transcripción, bajo juramento de la víctima o testigo,
efectiva de las situaciones delictivas, sino sobre su del hecho que ellos refieren o se ha detectado, con
detección por la policía, y una cosa no está necesa- el mayor número de datos que permitan precisarlo y
riamente asociada a la otra. conducir a la identificación de los indiciados, tomando
Si examinarnos la forma en que las diversas si- la transcripción entre 20 y 40 minutos. Se observa el
tuaciones llegan a conocimiento de la policía, ob- cuadro No 1 que la denuncia formal recurre con mayor
servarnos que los hechos contra las personas y frecuencia para los hechos contra la propiedad y con-
contra la propiedad fueron referentemente denun- tra las personas, lo que podría indicar a primera vista
ciados por particulares, sean o no víctimas (59% y activación policial o actitud diligente hacia el esclare-
63%, respectivamente) mientras que los de orden cimiento y sanción de esas conductas. Sin embargo, si
público, drogas, otros y múltiples fueron conocidos se observa que el total de las denuncias formalizadas
fundamentalmente por detección directa policial (20) representan menos de la tercera parte de los he-
(59%, 86%, 80% y 63%, respectivamente). Las co- chos conocidos mediante referencia inicial de particu-
misiones de averiguaciones fueron también más lares (65 casos), así como que representó sólo el 30%
escasas como fuente de contacto con hechos con- de la respuesta policial frente a los hechos contra la
tra las personas y la propiedad (9% y 5%, respec- propiedad y el 15 % frente a los hechos contra las per-
tivamente) que para los hechos de orden público sonas, se puede concluir que la averiguación ulterior
(25%) y estupefacientes (14%). Estas diferencias de estos hechos, encaminada a su resolución y pase
son estadísticamente significativas ( X 2 = 66 .1. g. l. a otra instancia (policía judicial o tribunales) no cons-
18. p < [Link] ). tituye un objetivo prioritario de la policía uniformada.
Veamos ahora cuáles son las medidas prefe- Queda además por dilucidarse cuál es el tratamiento
rentemente adoptadas según el tipo de situación efectivo posterior que se dará a la denuncia formal, a
detectada. El cuadro No 1 reproduce la frecuencia los fines de su procesamiento y adopción de medidas
porcentual de aquellas en cada hecho detectado, terminales, lo cual no fue abordado en este estudio. Es
así como el total de cada medida adoptada Si se cierto también que hay una proporción apreciable de
observa la distribución total de medidas en la úl- la medida de proseguir averiguación para los hechos
tima fila del cuadro 1, se detecta la recurrencia de contra la propiedad, pero como bajo este rubro se ha
respuestas que podríamos considerar “ inmediatas” clasificado cualquier diligencia sucesiva, sin analizar su
al hecho, es decir, destinadas a responder en el acto eficacia o grado de interés, la suposición aquí adelan-
antes que a recabar mayor información previamen- tada no queda desvirtuada.
te a la emisión de una respuesta. En efecto, arresto, Los hechos de orden público y “otros”, que no im-
solicitar identificación, amonestar y requisar recu- plican la presencia de agraviados específicos resul-
rren en mayor medida que registrar el hecho, reca- tan en general homogéneos en cuanto al tipo de res-
bar una denuncia formal proseguir averiguación y puesta policial adoptada, en especial en lo atinente
consultar con los superiores. Hay que destacar, no a mediadas inmediatas que son indicativas de afir-
obstante, que para cada situación puede superpo- mación de autoridad sobre el terreno de los hechos,
156 Estudio de la policía

como solicitud de identificación, requisa, amonestación que revisten el carácter de faltas o son situaciones de
y arresto. Más de la mitad de las amonestaciones se con- ambigua definición (orden público y otros).
centran en los hechos de orden público, providencia que Cabe destacar, en todo caso, la alta concentración del
no persigue ninguna decisión ulterior, aunque haya em- uso de arma, en el cuadro No 1 , para los “otros hechos”.
peñado la atención inicial policial. La proporción global La incidencia del uso de arma, según se pudo observar, es
de medidas inmediatas “débiles” (solicitud de identifica- básicamente intimidativa y en sólo una oportunidad se
ción, requisa y amonestación) para los hechos de orden produjo el disparo, para perseguir a sujetos en fuga luego
público y otros fue de 69% y 64% respectivamente. Por de despojar y golpear en la calle a un tercero. En siete ca-
otro lado, la proporción global de medidas inmediatas sos de “otros hechos” el uso intimidativo del arma se refirió
“fuertes” (arresto y uso de arma) para los hechos contra a “actitud sospechosa” y fue acompañado de requisa, y en
las personas, la propiedad, drogas y múltiples es del or- otro más se utilizó para enfrentar a un grupo de sujetos
den del 58%, 59%, 62% y 75%, respectivamente. Los dos luego de una presunta riña. En los demás casos operó,
casos observados de índole sexual concluyeron en arres- bien para vencer una resistencia presunta o real a una re-
to. Estos datos son indicativos de una diferenciación de quisa o aproximación policial (caso de detección de dro-
categorías por parte de la policía en cuanto al tratamien- gas, interrupción le una riña violenta en curso o detención
to de los hechos, entre los que tienen perfil más clara- de indiciados de agredir a un agente) o para practicar la
mente delictivo (actos contra las personas, contra la pro- detención de sujetos en flagrante delito contra la propie-
piedad, estupefacientes, sexuales y múltiples) y aquéllos dad o sumisión de grupos en actitud tumultuaria.

Consulta Registro Denuncia Solicita Requisa Prosigue Amones- Arresto Uso Arma Otra
con Escrito Formal Identifica- Averigua- tación
Superior ción ción

Contra las
personas 18,8 10,3 25 6,1 7,9 10,5 9,8 15 11,8 25

Contra la
propiedad 31,3 27,6 60 10,2 13,2 68,5 2,4 15 23,5 20

Orden
Público 6,2 24,1 5 34,7 23,7 10,5 51,2 23,8 11,8 20

Sexual 6,2 3,5 - - - - - 2,5 - -

Drogas - - - 4,1 7,9 - - 8,7 5,9 -

Otros
Hechos 31,3 27,6 5 42,9 44,7 10,5 36,6 27,5 47 32,5

Múltiples 6,3 6 ,9 5 2 2,6 - - 7,5 - 2,5

Total
Medidas 16 29 20 49 38 19 41 80 17 40

Cuadro 1. MEDIDAS ADOPTADAS POR LA POLICÍA SEGÚN EL TIPO DE SITUACIÓN. (Los números en cada casilla indican la distribución porcentual
de cada medida según los hechos observados. La última fila indica el número absoluto de cada medida. Total Medidas: 349.)
 Estudio de la policía 157

Los datos presentados sobre las situaciones que ame- pecto a los que intervienen como denunciantes; es de-
ritan intervención y sobre las medidas adoptadas arrojan cir, quienes no adoptan una posición de contraposición
indicios de: a) un nivel policial proactivo hacia la detec- al funcionario, para determinar si ciertas constantes de
ción de conductas clasificables como de orden público apariencia y actitud trascienden el rol específico asumi-
y otras que no implican víctimas específicas; b) un nivel do, como destacamos en el punto 3.3.
policial reactivo (actuación previa denuncia) para los Analizaremos esa respuesta policial tanto en térmi-
hechos de víctimas específicas, en particular atentados nos de medidas aplicadas como de aproximación, re-
contra las personas y la propiedad, aunque al parecer ceptividad y trato. Respecto a las medidas, observamos,
sin la finalidad específica de precisar responsabilidades según se trate de denunciantes o de indiciados, aqué-
que conduzcan a una medida terminal; c) una tendencia llas que son típicas para cada situación (3), y dentro de
a afrontar los casos mediante procedimientos rutinarios ella distinguiremos las que impliquen mayor o menor
sobre el terreno, de intensidad variable, pero no orien- interés en el tratamiento del caso y las que supongan
tados hacia averiguaciones posteriores de índole penal, menor o mayor uso coactivo, respectivamente.
sino, al parecer, a producir una afirmación de autoridad
6.1. Medidas y trato policial según las características
bien por asertividad bien porque se perciba amenazada
y actitud del denunciante
y desafiada. Esta apreciación, sin embargo debe ser ana-
lizada conjuntamente con la incidencia de variables per- El cuadro No 2 reproduce la incidencia de medidas de
sonales y situacionales en la respuesta policial. denuncia formal escrita y de prosecución de averigua-
ciones según la apariencia y la actitud del denunciante,
6.- INCIDENCIA DE VARIABLES PERSONALES distinguiendo una situación de “no definida”, para ambos
DE DENUNCIANTES E INVOLUCRADOS casos, (cuando concurriendo más de un denunciante,
EN LA RESPUESTA Y TRATO POLICIAL bien víctima o testigo, uno y otro registraron apariencia
Como se ha visto en la discusión del punto 2, la res- diversa). La primera fila indica la proporción total de de-
puesta policial no parece ser una función exclusiva de nunciantes clasificados según estas características.
la situación objetiva que se detecta sino que a ella están Como se puede observar, la apariencia exter-
presumiblemente asociadas otras variables, particular- na del denunciante y su nivel de asertividad se en-
mente relativas al indiciado, que condicionan patrones cuentran positivamente asociados a la decisión de
de actuación, tanto en lo relativo a providencias como formalizar la denuncia, una vez recibida la novedad,
trato, a través de ideas estereotipadas o de percepción mientras que la decisión sobre la prosecución de la
de situaciones de amenaza o desafío. Sin embargo, he- averiguación ulterior no parece guardar relación con
mos considerado oportuno extender ese análisis res- dichas características.

Apariencia Actitud

Bien Mal No Asertivo Tímido No

Vestido Vestido Definida Definida

Distribución de 80,5 18,4 1,1 63,2 32,2 4,6

las Características

Denuncia
Formal 100 - - 78,9 21,1 -

Prosigue
Averiguación 56,3 43,8 - 43,8 43,8 12,5

Cuadro 2. MEDIDAS POLICIALES, APARIENCIA Y ACTITUD DEL DENUNCIANTE (%)

158 Estudio de la policía

Veamos ahora cuál es el comportamiento policial nivel de confianza adoptado. En ello puede influir el ha-
frente a los denunciantes según su apariencia y actitud. berse detectado 2 casos de no información sobre esta
Como sostuvimos en el punto 3.3 las variables depen- dimensión para los denunciantes bien vestidos.
dientes (respuesta funcional) se dividieron en receptivi- Si consideramos ahora la actitud· del denunciante,
dad según se muestre una actitud de atención o interés observamos, aún con mayor definición, que aquellos
frente al caso presentado por el denunciante, y en trato, asertivos, es decir que acuden manifestando explíci-
en relación con la apariencia y actitud del denunciante tamente una actitud exigente frente al funcionario,
según se manifiesta cortesía o brusquedad en el proce- son significativamente tratados con mayor atención
samiento del caso. que los tímidos, esto es, los que no se muestran exi-
El cuadro No 3 reproduce las frecuencias porcen- gentes frente a aquél (94,3% contra 50% respectiva-
tuales de las variables receptividad y trato en actitud mente). Las diferencias son estadísticamente signifi-
del denunciante. cativas a un nivel de 99.9% de confianza. Los cuatro
Como puede observarse en el cuadro No 3, la apa- casos de actitud no definida fueron tratados también
riencia del denunciante, estimada de acuerdo a su con atención e interés. En lo que se refiere al trato
vestimenta, influye significativamente en el nivel de cortés o brusco, en todos los casos de denuncian-
atención demostrado por el funcionario policial al pro- tes asertivos se observó cortesía frente a 82.1% de
cesar la novedad. Esta atención se manifiesta en mayor los casos de denunciantes tímidos. Nuevamente los
interés en conocer los particulares del caso, recabando cuatro casos de actitud no definida fueron tratados
información complementaria y mayor paciencia, según cortésmente. Sin embargo, las diferencias no son es-
se operacionalizó el registro de la variable por parte de tadísticamente significativas. Vale acá también la ob-
los observadores. Mientras en 85.3% de los casos de de- servación sobre situaciones con no información del
nunciantes bien vestidos se observó dicha actitud, sólo trato funcional para 1 caso de denunciantes asertivos
lo fue en 56.3% de los mal vestidos. El único caso de y 1 de denunciantes tímidos.
apariencia no definida no permite mayores conclusio- Los anteriores hallazgos confirmaron la suposición
nes sobre situaciones mixtas. Estas diferencias son esta- de que, al menos en cuanto al nivel de atención del re-
dísticamente significativas con 95% de probabilidad al clamo, variables personales del denunciante como su
aplicarse la prueba de discrepancia. Esa misma aparien- apariencia externa, presumiblemente vinculada al esta-
cia parece incidir también en el trato cortés o brusco, tus social de pertenencia y su actitud proactiva o pasiva
según se observa por inspección, aunque las diferen- al referir por denuncia un hecho, se encuentran asocia-
cias no resultan estadísticamente significativas con el das a la respuesta policial inmediata (4)

Receptividad 1) Apariencia 2) Actitud

y Trato

Bien Mal No Asertivo Tímido No

Vestido Vestido Definida Definida

a) Atención, 85,3 56,3 100 94,3 50 100

Interés

a) Desatención, 14,7 43,8 - 5,7 50 -

Desinterés

b) Cortesía 94,1 87,5 100 98,1 82,1 100

b) Brusquedad 2,4* 12,5 - -** 14,3*** -

Cuadro 3. RECEPTIVIDAD Y TRATO FUNCIONAL SEGÚN APARIENCIA Y ACTITUD DEL DENUNCIANTE (%)
 Estudio de la policía 159

* NO INFORMACIÓN. 2,4% a) 1): X2= 7,1 g.I.2,p < 0.05

** NO INFORMACIÓN. 1,9% b) 1): X2= 3.1 g.I.4, p > 0.05 (ns)
*** NO INFORMACIÓN. 3,6% a) 2): X2= 23.6 g.I.2. p < 0.001
b) 2): X2= 8.9 g.I.4. p > 0.05 (ns)

6.2. Medidas y trato policial según las características na menos ambiguamente para la solicitud de identi-
y actitud del indiciado ficación que para la requisa. Por lo que se refiere a la
Veremos ahora la incidencia de medidas adoptadas amonestación, se observa una predominancia para los
por la policía frente a los sospechosos, es decir, fren- sujetos bien vestidos respecto a los mal vestidos, sien-
te a aquellas personas que aparecen en la interacción do el aumento proporcional en la categoría de la apa-
personal como indiciados de un hecho que amerita riencia variada discreto (fila 4, cuadro 4). Si examinamos
la intervención policial. Nos centraremos en el análisis el comportamiento del arresto según esta variable (fila
de aquellas respuestas directamente vinculadas a los 5, cuadro 4), observamos un decremento proporcional
indiciados, conforme a los criterios mencionados en el para sujetos bien vestidos y un incremento para los mal
punto 6, esto es, solicitud de identificación, requisa y vestidos, a expensas de los primeros y, en menor grado,
amonestación, conceptuadas como relativamente sua- de los sujetos de apariencia variada. En cuanto al uso de
ves, y el arresto y uso de armas, conceptuadas como arma, su incidencia no polariza sospechosos bien o mal
relativamente más severas. En cuanto a los indiciados vestidos, ya que en los primeros la ocurrencia es prácti-
distinguiremos una dimensión de apariencia represen- camente igual a la frecuencia general de característica
tada por el hallarse bien o mal vestido (operacionaliza- (fila 6, cuadro 4).
da con el mismo criterio usado para los denunciantes) Si consideramos que la amonestación y el arresto
y el uso o no de jerga, o lenguaje no convencional. Por son medidas alternativas y excluyentes en la mayor par-
otra parte, una dimensión activa, que denominaremos te de las situaciones, podemos concluir que hay indi-
actitud resistente, normal o cooperativa, según se ma- cios de que la apariencia exterior del sospechoso incide
nifieste el sujeto reacio, neutral o colaborador frente a de alguna manera en la gravedad de la medida, siendo
los funcionarios intervinientes. la amonestación más factible para los bien vestidos y el
El cuadro No 4 reproduce la frecuencia porcentual arresto para los mal vestidos (5).
de esas medidas según cada una de las dimensiones de Por lo que se refiere al uso de jerga como circuns-
apariencia, actitud del sospechoso por separado. Para tancia asociada a la apariencia dinámica del sospecho-
cada una de esas últimas distinguimos de nuevo la ca- so, la requisa, entre las denominadas medidas suaves,
tegoría “variada”, cuando concurriendo más de un sos- es la que mejor indica la polarización de la variable. En
pechoso no todos presentan la característica en común. efecto, aquellos sujetos que no la emplean registran
Si observamos la incidencia de medidas según la un decremento proporcional de la medida del orden
apariencia estática del sospechoso (su condición de del 10% mientras quienes la utilizan ocasional o fre-
persona bien o mal vestida), no se observan diferencias cuentemente registran un incremento del orden del
apreciables en cuanto a la solicitud de identificación 5% (fila 3, cuadro 4). La solicitud de identificación y la
y a la requisa. El incremento de la primera medida en amonestación en estos casos no registran variaciones
relación a la distribución general de los sujetos bien inequívocas. El arresto registra una ligera disminución
vestidos y, en menor grado, de los mal vestidos, se pro- proporcional para los sujetos que no utilizan jerga y
duce a expensas de los casos de apariencia variada (fila un ligero aumento para quienes la utilizan ocasional
2, cuadro 4), y para la requisa el decremento funciona o frecuentemente (fila 5, cuadro 4). El uso de arma no
en sentido inverso (fila 3, cuadro 4), pudiéndose cuanto parece estar vinculado a la característica. El hallazgo
más observar que esta distinción de apariencia funcio- sobre la requisa puede ser indicativo de una presun-
160 Estudio de la policía

ción de ocultamiento de objetos de detención ilícita, operada por la policía sobre sujetos que manifiestan un
lenguaje “poco convencional” (efecto “malandro”), aunque los datos sólo arrojan indicios que deberán ser con-
firmados mediante observación complementaria.

1) Apariencia 2) Lenguaje (jerga) 3) Actitud

Bien Mal Variada Nunca Ocasional Frecuente Variada Resistente Normal Colabora Variada
Vestido Vestido

Distribución
de la 52,4 37,2 8,3 (a) 70,8 10,4 3,5 6,3 (b) 17,2 47,6 19,3 11,7 (c)
característica

Solicita
identificación 59,6 38,3 2,1 76,1 10,9 2,3 6,5 (d) 23,4 40,4 29,8 6,4

Requisa 50 34,2 15,8 60,5 15,8 7,9 7,9 (e) 26,3 52,6 7,9 13,2

Amones-
tación 67,5 20 12,5 77,5 12,5 7,5 2,5 (f ) 10 52,5 30 7,5

Arresto 45 48,8 6,3 65,8 13,9 5,1 7,6 (g) 25 43,8 15 16,3

Uso de arma 52,9 23,5 23,5 70,6 11,8 - 5,9 (h) 11,8 64,7 - 17,6 (i)

a) No información, 2,1; b) No información, 10,0; c) No información, 4,3;

d) No información, 4,5; e) No información, 8,6; f ) No información, 2,5;
g) No información, 8,2; h) No información, 13,3; i) No información, 6,3.

Cuadro 4. MEDIDAS POLICIALES, APARIENCIA Y ACTITUD DEL SOSPECHOSO (%)

Finalmente, en lo que se refiere a la dimensión podría estar vinculado a una percepción inicial de
resistencia-colaboración en el momento de esta- sospecha policial frente a quien se manifiesta abier-
blecerse el contacto policía- sospechoso se observa tamente colaborador, lo que ameritaría proceder a la
un efecto aparentemente extraño en el comporta- primera medida de averiguación (la más suave, por lo
miento de la solicitud de identificación, la cual es demás) de solicitar sus documentos de identidad. En
proporcionalmente más frecuente en casos de re- cuanto a la requisa, existe una clara diferencia entre
sistencia explícita y de manifiesta colaboración que sujetos resistentes y colaboradores predominando
en casos de actitud normal (fila 2, cuadro 4). Aunque para los primeros (fila 3). Sin embargo, las medidas
Lundman, Sykes y Clack (1978:87) han encontrado que permiten señalar la diferencia más clara entre
una relación entre el comportamiento abiertamente ambas categorías son la amonestación y el arresto,
obsequioso del involucrado y el arresto, que como siendo la primera menos frecuente y el segundo más
veremos no observamos en nuestro estudio, nues- recurrente para casos de actitud resistente, mientras
tro hallazgo respecto a la solicitud de identificación el patrón inverso se da para los casos de actitud co-
 Estudio de la policía 161

laboradora; incluso los sujetos con actitud normal ciones, cuando el funcionario manifiesta el motivo
registran mayor incidencia proporcional de amones- de su presencia y acción esgrimiendo un documento
taciones y menor de arrestos, aunque las variaciones que lo acredite, si se trata de funcionario no unifor-
no sean muy marcadas (filas 4 y 5, cuadro 4). Resulta- mado, y actuar sin explicaciones en los casos contra-
dos muy similares a estos han sido encontrados por rios. El trato propiamente dicho se distingue en vio-
Piliavin y Briar (1964:210) examinando interacción lento o no violento según implique o no el uso de
policial con jóvenes. Ya Black (1971:1108) había des- coacción explícita. El análisis de la aproximación del
tacado que la probabilidad del arresto se incrementa funcionario policial se ha hecho únicamente en rela-
con la actitud “irrespetuosa” del indiciado. Aunque ción con la apariencia del sospechoso, pues es el úni-
no podemos establecer una equivalencia precisa co elemento de juicio de que dispone el policía antes
entre “resistencia” e “irrespeto”, ciertamente que las de entablar el contacto y la variable aproximación se
dos situaciones implican desafío a la autoridad del refiere al momento del contacto inicial. El cuadro No
funcionario, cobrando fuerza la hipótesis de la me- 5 reproduce estos hallazgos en términos de frecuen-
diación del comportamiento del sujeto indiciado en cias relativas según la apariencia del sospechoso, con
la decisión adoptada por la policía sobre el terreno. indicación del valor de significación estadístico de
Más aún, confirmamos con este análisis que, como las diferencias una vez aplicada la prueba de discre-
lo sostuvimos poco antes, amonestación y arresto se pancia (X 2 ).
comportan como alternativas de respuesta policial Como se puede claramente observar, resulta mu-
en alguna medida discrecionales según la negativa cho más probable que el funcionario actúe dando
percibida del sospechoso, siendo las que más clara- explicaciones cuando establece el contacto con sos-
mente reflejan el continuo suavidad-severidad que pechosos “bien vestidos’” que cuando lo hace con sos-
habíamos supuesto para el grupo de las cinco medi- pechosos “mal vestidos” (52,1 % contra 17%). Por otra
das asociadas al indiciado en la situación directa del parte en sujetos de apariencia variable predomina la
contacto interpersonal. aproximación sin explicaciones en una proporción de
Veamos ahora cómo se construye la relación de 3 a 1, Las diferencias son estadísticamente significati-
aproximación y trato policial según la apariencia de vas con un 99.9% de confianza. Ello indica, ciertamen-
actitud del sospechoso. Como sostuvimos en el pun- te, una imagen previa negativa del sujeto de presu-
to 3.3, hemos considerado la aproximación funcional mible bajo estatus social, si se toma como indicio su
distinguiendo dos posibilidades: actuar con explica- apariencia exterior.

Aproximación Apariencia

Bien Mal Variada

Vestido Vestido

Actuación con
Explicaciones 52,1 17 25

Actuación sin 46,5* 75,5** 75

Explicaciones

* No información, 1,4% ** No información, 8,2 X2=40, g.l.6, p < 0.001

(1 caso sin información sobre apariencia y aproximación).
Cuadro 5. APROXIMACIÓN POLICIAL Y APARIENCIA DEL SOSPECHOSO (%)
162 Estudio de la policía

Veamos ahora el trato funcional propiamente dicho, conjunta, son significativas con un 99,8% de confianza.
según se manifieste con o sin violencia Para esta varia- Finalmente, es muy clara también la tendencia al incre-
ble hemos considerado no sólo la apariencia exterior mento de la conducta violenta cuando el sospechoso
de acuerdo a la vestimenta, sino también el uso o no de manifiesta resistencia, decreciendo esa probabilidad
jerga y la actitud resistente, normal o cooperativa del a medida que se va haciendo clara una actitud de co-
indiciado. El cuadro No 6 reproduce estos resultados, laboración. Este último resultado, que podría parecer
con dedicación de los valores de significación una vez una perogrullada si se interpreta la violencia como un
aplicada la prueba de discrepancia (X2) a cada grupo recurso para lograr un sometimiento de otro modo im-
de variables. posible, cobra sentido si se la interpreta como respues-
Como se puede observar en el cuadro 6, el compor- ta al desafío de autoridad a que se han referido Black
tamiento violento policial recurre en una proporción (1971) y Lundman el al. (1978), y si se toma en cuen-
de casi 3 a 1 frente a sujetos mal vestidos respecto a ta que la violencia, tal como la hemos concebido, no
los bien vestidos; y en caso de apariencia variable, su opera exclusivamente para lograr una aprehensión o
probabilidad es mayor que para sujetos bien vestidos. la aplicación de una medida adicional como la requisa,
Las diferencias son estadísticamente significativas con aparte que estas mismas pueden operar sin violencia.
un 99,9% de confianza. Igualmente, los sujetos que Los anteriores resultados, pues, confirman también
no utilizan jerga se hallan significativamente menos la suposición inicial de que variables estáticas o dinámi-
expuestos a la coacción explícita policial que quienes cas asociadas al indiciado en el procedimiento policial,
la utilizan ocasional o frecuentemente, pese a que el tienen valor explicativo en la conducta del funcionario
escaso número de observaciones para esta última si- que interviene, rebasando la descripción puramente
tuación impide conclusiones ciertas, así como respec- objetiva de la situación detectada. En este sentido, la
to a las situaciones en que el uso de ese lenguaje no repuesta policial no puede ser vinculada exclusivamen-
fue uniforme. Las diferencias, en todo caso y de forma te al contenido del hecho que amerita su intervención.

Trato a) 1) Apariencia 2) Lenguaje (jerga) 3) Actitud

Bien Mal Variada Nunca Ocasional Frecuente Variada Resistente Normal Colabora Variada
Vestido Vestido

No Violento 88,7 66 83,3 84,7 66,7 40 88,9 50 84,8 92,9 82,4

Violento 11,3 28,3* 16,7 13,3** 33,3 60 11,1 41*** 15,2 7,1 17,6

* No información: 7,5 a) 1): X2= 43.9 g.l.6, p < 0.001

** No información: 2,0 a) 2): X2= 24,9 g.l.8, p < 0.002
% *** No información: 9,0 a) 3): X2= 85,2 g.l.8, p < 0.001

Cuadro 6. TRATO POLICIAL, APARIENCIA Y ACTITUD DEL SOSPECHOSO (%)

 Estudio de la policía 163

7.- INCIDENCIA DE VARIABLES SITUACIONALES gos superiores de policía determina un cierto control
EXTRAÑAS O SUBSIGUIENTES AL HECHO en el operar de los funcionarios que, orientándose en
EN LA RESPUESTA POLICIAL sentido positivo, resultará en mayor atención y cortesía
Hemos querido introducir algunas variables adicio- hacia los denunciantes y en mayor aproximación me-
nales en relación al comportamiento del funcionario diante explicaciones y menor incidencia de violencia
policial que se pueden definir como ajenas al hecho frente a los indiciados. El cuadro No 7 reproduce la dis-
mismo que detecta, pero que podrían modelar de al- tribución porcentual en cuatro categorías de interven-
guna manera su forma de enfrentarlo. ción según el número y rango de funcionarios presen-
En relación a la aproximación y trato funcionales, tes: a) hasta 2 funcionarios, con ausencia de oficiales; b)
tanto en lo referente a denunciantes como indiciados, hasta 2 funcionarios con presencia de oficiales; c) más
decidimos examinar si el número y grado de funciona- de 2 funcionarios con ausencia de oficiales y, d) mas de
rios presentes en el momento de registrarse la novedad dos funcionarios con presencia de ellos. Al pie del mis-
inciden de alguna manera sobre el tratamiento de la si- mo se indica el valor de X2 y el nivel de significación
tuación. En cuanto al grado jerárquico de los funciona- correspondiente al test de discrepancia, con los grados
rios presentes, la suposición es que la presencia de ran- de libertad respectivos.

Número y Rango
de Funcionarios Comportamiento Policial
a)

Hacia Denunciantes Hacia Indiciados

1. Atento Desatento 2. Cortés Brusco 3. Con Sin 4. No Violento

Explicaciones Explicaciones Violento
Hasta 2
funcionarios, 78 22 91,5 5,1 (a) 44,9 47,6 (b) 85,9 11,5 (c)
sin oficiales
Hasta 2
funcionarios, 100 - 100 - 100 - 100 -
con oficiales
Más de 2
funcionarios, 81,3 18,8 100 - 21,1 76,3 (d) 60,5 36,8 (e)
sin oficiales
Más de 2
funcionarios, 81,8 18,2 90,9 9,1 25 70 (f ) 85 10 (g)
con oficiales

* No información: 7,5 a) 1): X2= 43.9 g.l.6, p < 0.001

** No información: 2,0 a) 2): X2= 24,9 g.l.8, p < 0.002
% *** No información: 9,0 a) 3): X2= 85,2 g.l.8, p < 0.001

Cuadro 6. TRATO POLICIAL, APARIENCIA Y ACTITUD DEL SOSPECHOSO (%)

Como se puede observar en el cuadro 7 (col. 1) el grado de atención hacia el denunciante no varía significa-
tivamente de acuerdo al número y rango de funcionarios presentes; hay, en números redondos, una proporción
de 4 a 1 de la conducta atenta frente a la desatenta, concurran hasta 2 o más de 2 funcionarios, sin que influya
la presencia de oficiales. Por lo que se refiere a la cortesía o descortesía se observa la misma conclusión; más
del 90% de los casos, independientemente del número y rango de funcionarios actuantes, encuadra en el tra-
164 Estudio de la policía

tamiento cortés. Sin embargo, cuando observamos el nario en caso de ulterior reclamo sobre su conducta.
número y grado policial, en relación a la aproximación Pero se observa que el actuar mediante explicaciones
y trato hacia el indiciado hay variaciones interesantes. recurre en el 37,3% contra el actuar sin explicaciones
El actuar con o sin explicaciones pareciera estar en re- en el 57,6% de los casos en que no hubo testigos pre-
lación con el número de los funcionarios antes que con senciales, mientras cuando existe uno o más de éstos,
la presencia o ausencia de oficiales; en efecto, el actuar los porcentajes son 30% y 70% respectivamente. Si se
sin preliminares se incrementa notablemente cuando observa, por otro lado, cómo se distribuye el trato fun-
concurren más de 2 funcionarios, independientemen- cional de acuerdo a esta presencia, el comportamiento
te de su grado. (col. 3, Cuadro 7). Aunque el valor del no violento recurre en el 79% y el violento en el 17,6%
estadístico no nos permite aceptar la hipótesis de dife- de los casos sin testigos presenciales mientras que en
rencia significativa, (p > 0.05) se encuentra muy cerca presencia de ellos la distribución es del 80% contra el
del valor de rechazo de la hipótesis nula, y sin duda, 20%, respectivamente. Estos datos indican que la pre-
de no existir los casos sin información, el valor resul- sencia de testigos en el sitio de los hechos no está aso-
taría significativo. Por otro lado, en cuanto al uso de la ciada a cambios en la aproximación y trato de la policía
violencia (col 4, cuadro 7) su incremento proporcional hacia los indiciados.
parece estar asociado a la actuación de más de 2 fun- Veamos, para concluir con esta sección, la inciden-
cionarios sin oficiales, y esta diferencia es significativa, cia de una variable comportamental posterior al hecho
aunque no se puede sostener que sea la ausencia de detectado y a la construcción inicial de la relación in-
oficiales lo determinante, pues en la situación, por lo terpersonal agente policial- indiciado. Tal es la acep-
demás frecuente, de hasta 2 funcionarios, también con tación, resignación o rechazo manifiesto, por parte de
ausencia de oficiales, su recurrencia es menor, y prác- este último, de la medida inicialmente impuesta por el
ticamente idéntica a otra situación en que concurren funcionario policial, y su asociación con la modificación
oficiales (col. 4 y fila 4, cuadro 7). Más bien hay indicios o no de la medida. Definimos como aceptación la acti-
de que la desconsideración y violencias en el trato fun- tud de conformidad voluntaria explícita por parte del
cional hacia el indiciado están en función del número indiciado, de la o de las providencias adoptadas por el
de funcionarios, siendo más frecuentes a medida que funcionario policial sobre el terreno; como resignación,
éstos aumentan, quizás debido a un efecto de apoyo la conformidad pasiva (no contestataria), y como recha-
implícito grupal ( cohesión) frente a sujetos (los indicia- zo la actitud de manifiesta rebeldía frente a la medida
dos) percibidos como antagonistas. Lo que no resulta aplicada. La variable dependiente, modificación, se
conforme a la suposición es que los oficiales de policía define como la decisión de alterar la providencia ini-
ejerzan algún tipo de control, explícito o implícito, so- cial por otra más grave o la agregación de una medida
bre el nivel de aproximación y trato a denunciantes e suplementaria, situaciones ambas que empeoran la si-
indiciados en la situación de contacto inmediato. Ob- tuación del indiciado. Si analizamos los resultados ob-
viamente este punto deberá ser explorado más a fondo servamos que en sujetos que manifestaron aceptación
en sucesivos trabajos. tal modificación se produjo en eI 2.5%, en sujetos que
Veamos ahora si la ausencia o presencia de testigos manifestaron resignación en el 5%, y en sujetos mani-
en el momento de producirse la situación de interacción festando rechazo explícito en el 38,7%. Las diferencias
funcionario-indiciado tiene alguna relevancia sobre resultan estadísticamente significativas (X 2: 29,5; g.l.2,
la aproximación y trato del primero hacia el segundo. p <0.001). Todos los casos de modificación de la me-
La suposición es que ambos resultarán más equilibra- dida inicial, con excepción de uno, registrado para la
dos en presencia de testigos presenciales, por cuanto aceptación, en que se acordó citar a los indiciados para
se podría de otro modo dar una imagen negativa con declarar en el Comando Policial, implicaron un arresto,
eventuales consecuencias disciplinarias para el funcio- aunque su duración en una oportunidad fue breve y en
 Estudio de la policía 165

dos oportunidades tal medida se produjo frente a per- Por lo que se refiere a la dinámica de la situación co-
sonas que inicialmente no habían sido sujetos de medi- nocida por la policía, hemos podido comprobar que la
da alguna y no eran protagonistas directos de la situa- apariencia y actitud del denunciante inciden en el nivel
ción enfrentada. Estos hallazgos permiten corroborar, de atención prestado a su reclamo, así como la aparien-
con un indicador adicional, que la medida adoptada cia del sindicado incide en la aproximación funcional y
no está en relación exclusiva con la definición objetiva en el trato, y su lenguaje y expresión y actitud resisten-
de la situación de intervención sino con el comporta- te o colaboradora también en este último. El nivel de
miento desafiante del sospechoso en el encuentro con atención al denunciante, como ya lo hemos destacado,
la policía. puede tener un efecto en la prosecución sucesiva de las
averiguaciones, y, consiguientemente, en la definición
8.- CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
terminal de la situación delictiva.
Si pretendiéramos resumir brevemente los hallaz- Hemos podido detectar, igualmente, que una acti-
gos obtenidos podríamos sostener que, en cuanto a tud diferencial del indiciado como reacción a la medida
la activación de la policía uniformada, se ha detectado inicialmente impuesta está asociada a su modificación
una tendencia de intervención inmediatista, orientada posterior, agravándola cuando se expresa un rechazo
fundamentalmente a transmitir una imagen de presen- manifiesto. Por otra parte, que eventuales condiciones
cia antes que al procesamiento efectivo y terminal de de control externo al acto, como presencia de oficia-
situaciones definibles como claramente delictivas. Los les superiores y testigos que pudieran comprometer
hechos encuadrables dentro de las situaciones penal- al funcionario, no parecen ejercer mayor influjo en la
mente procesables no superan el 40% de los casos, y aproximación y trato hacia denunciantes e indiciados.
ellos son básicamente conocidos mediante referencias Todo lo anterior permite concluir sobre la comple-
particulares antes que por activación propia. Más aún, jidad que implica situación delictiva que conoce el
cuando son conocidos, no se observa la adopción de funcionario, y en la importancia de la discrecionalidad
medidas que permitan suponer el interés en proseguir operada para definirla y decidir sobre ella. Evidente-
averiguaciones tendentes a individualizar culpables mente que las limitaciones espacio-temporales del es-
y a aplicar sanciones. En efecto, la formalización de la tudio, así como su limitación a un cuerpo policial que
denuncia es claramente minoritaria y, según indicios por definición estatutaria (y por la praxis observada)
preliminares que tenemos, ellas operan más como un tiene funciones marginales en cuanto a la participa-
archivo de sospechosos a ser utilizado con miras de ción articulada en el sistema formal de justicia penal,
control policial antes que para preparar casos de pro- aconsejan la extensión de la investigación a otros con-
cesamiento penal. textos. Con ello resultaría posible hipotetizar en forma
El arresto policial, particularmente acentuado en he- más completa sobre la inserción de la detección prima-
chos contra las personas, propiedad, drogas y hechos ria de la actividad delictiva en su procesamiento ulte-
de calificación múltiple, aunque como medida indivi- rior por el aparato de justicia, un objetivo terminal en
dualmente considerada la más recurrente en el conjun- la descripción y análisis del sistema de control social
to de los casos observados, parece obedecer más a la formal en Venezuela.
afirmación de la autoridad policial que a la necesidad de
asegurar pruebas para averiguaciones sucesivas; si bien Notas
no se ha determinado la duración efectiva del arresto [Link] observación final quedó limitada a 18 días efectivos,
en función de los diversos hechos para los que fue apli- Pues, por razones no explicadas, el Gobernador del
cado, su incidencia diferencial de acuerdo a ciertas con- Estado suspendió la autorización de la observación
diciones y actitudes del indiciado en el momento de ser durante el último mes. Aunque esta limitación re-
practicado constituyen una corroboración indirecta de duce el número de casos observados, consideramos
tal suposición.
166 Estudio de la policía

que de todos modos éstos ilustran el patrón típico tro escrito tienen naturaleza ambigua, no pudiéndose
de comportamiento policial en una época en que no precisar con certeza, en situaciones de concurso de de-
fueron manifiestos operativos especiales que pudie- nunciantes e indiciados, hacia quién se dirigen, aunque
ran altear las condiciones de rutina. También existe la segunda de ellas tiende a predominar en casos con
una sobrerepresentación del patrullaje. por cuanto a indiciados identificables. Por esta razón, nuestro análisis
partir de las 12 pm la dependencia de recepción de en cuanto las medidas policiales y las características del
denuncias se cierra, aunque de todos modos conti- denunciante se concentrará en la denuncia formal es-
núa cierta actividad referida al oficial de guardia. crita y la prosecución de la averiguación, mientras que
[Link] frecuencia de los resultados específicos puede exce- su relación con las características del indiciado se hará a
der al número de casos registrados cuando hay múlti- través de la solicitud de identificación, la requisa, la amo-
ples efectos en cada caso. nestación, el arresto y el uso de arma, distinguiéndose
[Link] criterio de “tipicidad” orienta el análisis de la respues- en las últimas entre suaves y fuertes, según el grado de
ta policial según se trate de casos de denunciantes o de privación y coacción que implican.
indiciados, para determinar el destinatario de la medida. [Link] atención de que aquí hablamos, debe quedar claro,
Como se han registrado situaciones que implican simul- no se estima por diligencias objetivamente encamina-
táneamente a ambos tipos de sujeto, es conveniente das a resolver el caso y, por consiguiente, indicativas de
precisar hacia quién se dirige la medida, para inferir sobre un “interés efectivo terminal”. Nos referimos a variables
la incidencia de variables personales en la decisión. La de contacto interpersonal únicamente, que pueden
denuncia formal escrita y la prosecución de la averigua- incidir, sin embargo, sobre la calificación del hecho y
ción están dirigidas, teóricamente, a dar una respuesta el acopio de la evidencia delictiva, mediando por con-
a un hecho reportado por un particular, y en efecto, su siguiente en la definición y destino del caso conocido.
incidencia en situaciones que implican denunciantes es [Link] diferencias resultan sólo por inspección y sobre ellas
del 95% y 84% respectivamente. Por el contrario la soli- se deberá profundizar en estudios sucesivos. Debido a la
citud de documentos de identidad, la amonestación, el superposición de algunas medidas para una misma si-
arresto y el uso de arma se dirigen básicamente hacia tuación no ha podido ser aplicado ningún test de signi-
un sospechoso y su incidencia en situaciones que impli- ficación estadística en cuanto a la incidencia de medidas
caron tales indiciados fue del 96 %, 100%, 98% y 100% y características del involucrado, como tampoco lo fue
respectivamente. La consulta con el superior y el regis- respecto a las características del denunciante.

Ensayo 10: Patrulla vecinal: Peor el remedio...* de residentes, comerciantes, entidades no guberna-
(Alexis Romero Salazar** y Raima Rujano mentales, escuelas, hospitales y funcionarios de pro-
Roque***, 2010). moción social y policial. Pero más recientemente la
propia gente de los sectores empobrecidos, en for-
INTRODUCCIÓN
ma autónoma ha impulsado medidas buscando pro-
Al principio de los años ochenta en Maracaibo el
tegerse de la violencia y la criminalidad de la que es
impulso a la participación de los vecinos en las ta-
objeto cotidiana e impunemente.
reas de seguridad, provino del sector estatal. Las or-
Se trata de la construcción de dispositivos orgánicos
ganizaciones creadas presuponían la incorporación
independientes y alternativos, a través de estrategias si-

* Los datos que se presentan provienen de investigación “Violencia Urbana y Justicia Penal en Venezuela”, desarrollada conjuntamente por el
Laboratorio de Ciencias Sociales, el Instituto de Ciencias Penales de la Universidad Central de Venezuela y el Instituto de Criminología de la
Universidad del Zulia, en el marco del Programa de Proyectos Asociativos financiados por FONACIT.
** Instituto de Criminología. Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela. E-mail: romeros@[Link]
*** Escuela de Trabajo Social. Universidad del Zulia. Maracaibo Venezuela.
 Estudio de la policía 167

tuacionales, que por vía de los hechos trascienden a las MINIMA TEORIA
instituciones y a las acciones que tradicionalmente eje- La victimización produce una disminución del sen-
cutan. Como en los sectores medios, que generalmente timiento de seguridad individual y colectiva, en la cual,
desarrollan respuestas basadas en la disposición de al- el delito afecta profundamente a la víctima, a su fami-
gunos recursos económicos que permiten costear, por lia y a su comunidad social y cultural (Marchiori, 1984).
el ejemplo, el levantamiento de murallas (que restrin- En este sentido, señala, que se ha observado en las
gen el acceso de los extraños a sus espacios residencia- víctimas del delito los siguientes rasgos y condiciones:
les) y la contratación de vigilantes. Es decir, se delega en Daño en su persona o en sus pertenencias, sufrimiento
terceros la seguridad; esa es la fundamental caracterís- a causa de la acción delictiva, sensación de humillación
tica de su esquema preventivo (Romero Salazar, 2002). social, temor por su vida y la de su familia, sentimien-
Los sectores populares, sobre todo por su incapaci- to de vulnerabilidad que provoca estados de angustia,
dad para financiar mecanismos de autodefensa -cuyo desconfianza, inseguridad individual y social. Todo lo
costo deriva de la utilización de personas ajenas o del cual se incrementa en tanto que la víctima no recibe
levantamiento de ciertas estructuras- despliegan estra- respuesta a su situación individual, familiar y social por
tegias generalmente basadas en cierta participación parte de las instituciones encargadas de su protección.
colectiva; en algunas ocasiones planificadas como las Ello, asociado a la impunidad del delincuente, crea es-
denominadas “patrullas vecinales” o “rondas comunita- trés y conmoción en la víctima y su familia.
rias”, y en otras oportunidades más espontáneas y pri- Tal estrés delictivo puede conducir a conductas
mitivas, como los linchamientos. post- delictivas desencadenantes de nuevos comporta-
En los barrios los vecinos soportaron la ocurrencia mientos: permanente temor a salir del hogar, imposi-
de lo que Lolita Aniyar (1999) llama incivilidades, que bilidad de desempeñar sus labores, enfermedad física
tienen un impacto negativo muy grande en su calidad (en algunos casos somatización), trastornos psíquicos,
de vida. Pero han tenido que reaccionar cuando a aque- desintegración familiar, alcoholismo, conductas au-
llo se fueron añadiendo otros delitos percibidos como todestructivas, encierro, intento de suicidio, suicidio.
más graves: el tráfico de drogas, el robo de artefactos (Marchiori, 1984)
domésticos de valor y la agresión física a las personas Estas consecuencias aparecen seguidas al hecho
cuando se dirigen a sus trabajos o escuelas. delictivo, lo que pudiera contribuir a la explicación del
Formaron “partidas” que durante la noche hacen surgimiento de otras formas de defensa espontáneas
guardias de vigilancia por turnos, recorriendo las calles y planificadas a nivel vecinal para evitar ser víctima de
y callejones, controlando el acceso barrio. De modo delitos, como el caso de las patrullas o guardias vecina-
que los extraños tienen que identificarse y esperar que les, en donde los procedimientos llegan a la aplicación
algún vecino exprese conformidad con su visita. Los de justicia por propia mano.
“indeseables”: compradores o vendedores de droga o Por lo general los delitos que se refieren son aque-
malandros reconocidos tienen la entrada negada. llos tipificados como “menores” por Leticia Salomón, al
Quien se presume cometió un delito o que tenía la in- indicar que “en la delincuencia menor se puede incluir
tención de hacerlo es capturado y generalmente recibe algunos carteristas, asaltantes de buses, estafadores.
una paliza de parte los miembros de la patrulla; luego es Esa es la delincuencia más común, más popular, la que
amarrado a un poste del alumbrado público para expo- vemos y a la que le tenemos miedo. Entonces los ciuda-
nerlo a los vecinos. En algunos casos llaman a la policía danos comunes piensan que es un problema cuando
para que se haga cargo de su detención. Aparte que tales transitan por determinadas zonas en que pueden ser
procedimientos son totalmente arbitrarios, la situación se asaltados y la gente asocia inseguridad con esto”. (2004)
complica por el uso ilegal de armas, de dudosa proceden- Del mismo modo, Aniyar (1999) definió estas con-
cia y en manos de personas no preparadas para portarlas. ductas como “incivilidades”, entre las que destacan el
168 Estudio de la policía

robo de la ropa puesta a secar en los patios de las casas, basadas en la persecución y en la aplicación de un casti-
objetos de adorno o uso cotidiano, las amenazas a ni- go ejemplarizante por parte de una multitud a una per-
ños que regresan solos de la escuela, el cobro de peaje sona que supuestamente cometió un delito y a la cual
a los vecinos, la destrucción del alumbrado y aparatos no se concede oportunidad para aclarar su actuación,
telefónicos públicos, entre otras. Todas estas conductas ni se espera la actuación policial.
de algún modo ejercían un impacto negativo en la ca-
METODOLOGÍA
lidad de vida de las personas, lo que en definitiva las
impulsó a tomar medidas preventivas y de control –in- Se trató de una investigación cuyo objetivo principal
formal- del delito, utilizando sus propios medios y es- fue evaluar las respuestas de seguridad vecinal de pre-
trategias en lugar de confiar en el aparato policial. vención vinculadas al miedo a la violencia delincuencial
No resultó fácil encontrar antecedentes empíricos en sectores populares de Maracaibo. En términos de su
de la instrumentación de las propuestas de participa- origen, modos de operación, estructura organizativa y
ción vecinal, bien sea impulsada por agentes externos niveles de participación.
como al interior de ellas, en zonas donde residen los Se planteó la utilización de estrategias de recolec-
sectores más vulnerados económica, social y hasta ción cuantitativas (a través de un cuestionario especial-
cognitivamente en el ejercicio de su ciudadanía; si es mente diseñado) y cualitativas (entrevista a profundi-
que la conocen. Estos sectores son considerados como dad) aplicadas a informantes calificados y habitantes
potenciales fuentes, en primer lugar, de ser victimarios en general de los sectores estudiados (barrios “Villa
de la criminalidad delincuencial; y, en segundo lugar Venecia” y “6 de Enero” – del sector Integración Comu-
de víctimas. Igualmente se considera que estos pasa- nal- al sur de Maracaibo). Con ello se pudo reconstruir
ron el límite de sectores peligrosos a criminosos. (De el proceso de formación de las respuestas vecinales de
La Puente, 2000). prevención, caracterizarlas según sus modos de opera-
En general, se parte de la idea de que, en estos sec- ción, estimar los niveles de participación y, por último,
tores deprimidos, en los cuales es recurrente el alto ries- analizar la percepción de los habitantes del barrio en
go o peligrosidad en la que se vive en la cotidianidad, torno a la efectividad de estas respuestas comunitarias.
se pudiera estar produciendo lo que Max Weber (1922) Se trató de una aproximación metodológica de tipo
llama una “ayuda de vecindad”. cualitativa a las experiencias que en materia de vigilan-
Claro, se pudieran considerar esas formas de res- cia y prevención del delito, se dieron en los barrios po-
puestas como parte de acciones de la población para pulares del Estado Zulia específicamente de Maracaibo.
prevenir y reducir la Criminalidad (Rico, 1991) y también Esto requirió la precisión de:
como la apertura del camino para la búsqueda de otros Población y muestra:
medios de protección ciudadana. Es decir, como conse-
Se seleccionaron dos sectores en los cuales se tenía
cuencias de una objetivación en el imaginario colectivo
experiencia de organizaciones vecinales para la vigilan-
de la desprotección que se vive frente a la criminalidad.
cia y prevención del delito, quedando seleccionados
Así, las respuestas particulares son asumidas como la
dos barrios del sector Integración Comunal (Villa Vene-
oportunidad de satisfacer la expectativa de alcanzar
cia y 6 de enero). Se tomaron dos muestras en virtud
la disminución de situaciones de riesgo vinculadas a la
de la aplicación de instrumentos de naturaleza distinta
violencia delictiva.
– uno cuantitativo y otro cualitativo -. En el primer caso,
Esa constituye una visión “ligh”, que suaviza el carác-
a través de un muestreo aleatorio simple se selecciona-
ter violento de las rondas “comunitarias”. Es evidente
ron dos manzanas en cada sector; utilizando un nivel
que son expresiones de la tensión acumulada y de la
de confianza de 95% y un error estimado del 95%, se
desesperación; pero, también es cierto que representan
eligieron 60 hogares en 6 de Enero y 20 en Villa Venecia.
riesgos adicionales a la violencia delictiva. Pues están
En cada hogar se entrevistó a una persona mayor de 18
 Estudio de la policía 169

años y con más de cinco años viviendo en el sector. En urbanística. Esto se refleja en sus calles ciegas y difi-
el segundo caso, para la aplicación de las entrevistas a cultad de acceso a sus diferentes sectores. Carecen de
profundidad, se empleó muestreo intencional a fin de servicios públicos como red de cloacas, aguas blancas,
recoger los relatos de las personas que habían partici- pavimentación y gas doméstico. Para el año 2000, con-
pado como vigilantes o líderes de la organización veci- taban con aproximadamente 1000 habitantes y 150 vi-
nal (05 en 6 de Enero y 04 en Villa Venecia). La ubicación viendas, en su mayoría construidas con techos de zinc,
de los informantes claves requirió de una ardua tarea paredes de bloques sin frisar, pisos de arena y cercas de
de investigación en el campo y de entrevistas informa- madera; sin embargo, hay unas pocas que fueron cons-
les a los habitantes de ambos barrios. truidas por el Instituto Nacional de la Vivienda (Inavi).
Sus habitantes en su mayoría son marabinos que
Instrumentos de recolección:
invadieron los terrenos por no tener posibilidades de
En los hogares seleccionados se aplicó un cuestio- resolver de otra manera; pero también hay otros vene-
nario tipo encuesta con el cual se recogió información zolanos provenientes de Los Andes y del estado Falcón.
sobre las percepciones que los habitantes tenían sobre Junto a ellos se encuentra una importante porción de
los modos de operación, motivos para organizarse, par- colombianos de la Costa que ingresaron de manera
ticipación, liderazgo, apoyo de los cuerpos policiales, ilegal y que han ido regularizando su situación labo-
entre otros. En el caso de los informantes claves, se les ral y habitacional al margen de mecanismos estatales,
aplicó una entrevista a profundidad para indagar te- pues éstos no funcionan; sus hijos, nacidos en el país,
mas relativos a los factores que originaron la vigilancia en los barrios de Maracaibo están integrados sin ma-
nocturna, las guardias, los roles, los miembros, las nor- yores conflictos. Hay también el componente indígena,
mas, el uso de armas, los castigos usados y el apoyo de representado por una cantidad importante de familias
los cuerpos policiales. A partir de tales testimonios fue de origen wayuú (Goajiras).
posible elaborar una descripción y explicación sobre la En 6 de Enero y en Villa Venecia, como en la mayo-
naturaleza y origen del surgimiento de organizaciones ría de las zonas pobres de Maracaibo -que ocupan el
en contra de la delincuencia en los barrios populares. 60% de su territorio- se vive una cotidianidad barrial
Procesamiento: dominada por la informalidad (por la marginalidad -por
lo que está al margen, a pesar de la fuerza de su pre-
Los cuestionarios fueron trabajados por medio del
sencia en el espacio urbano-). Porque, como señalan
paquete estadístico SPSS 10.0, que permitió la realiza-
Echeverría y Chourio, en “Maracaibo se ha operado en
ción del análisis porcentual, basado en la construcción
los últimos años un proceso socioespacial extremada-
y revisión de los cuadros de distribución de frecuencias.
mente complejo(...)una metropolitanización que afecta
Las entrevistas a profundidad ameritaron de un trabajo
a ciertos tipos de ciudades: centros urbanos con más de
de mayor rigurosidad que consistió en la transcripción,
un millón de habitantes, con cierta pluralidad cultural y
la elaboración de un análisis vertical y horizontal de los
poseedores de una cierta tradición industrial o comer-
textos y en la posterior construcción de la llamada re-
cial a lo largo de su historia” (2000, 390)
jilla de análisis, procedimiento propuesto por Poirier y
Agregan estos investigadores zulianos:
colaboradores (1983).
“La ciudad de Maracaibo constituye un ámbito urba-
LAS PATRULLAS VECINALES DE LOS BARRIOS 6 no en donde lo informal es el elemento unificador; ade-
DE ENERO Y VILLA VENECIA EN MARACAIBO más de ser el aspecto que le da su carácter fundamen-
Los barrios 6 de Enero y Villa Venecia, ubicados al tal: segregación social y espacial blanda, producto de la
sur de la ciudad de Maracaibo, se fundaron hace apro- irregularidad e improvisación permanentes con la que
ximadamente veinte años y su creación, al igual que la se construyen todos sus espacios. (...)A lo interno de la
mayoría de los sectores populares, fue sin planificación ciudad se desarrolla toda una tupida gama de activida-
170 Estudio de la policía

des económicas y sociales informales: nodos informa- azotao...Robaban y atracaban también, aquí los pobres tra-
les para el intercambio de mercancías; áreas completas bajadores, en aquellas esquinas no podían salir a las cinco
dominadas por el subsector inmobiliario informal y en porque los atracaban.
sí, todo un sistema de funciones y relaciones mercanti- (B/Villa Venecia 75a/m)
les precarias que se superponen y entrelazan con la es-
Estos relatos describen situaciones realmente sig-
tructura de relaciones formales, comportándose como
nificativas a la hora de juzgar sobre la peligrosidad de
mecanismos de compensación y complementariedad:
los barrios. Hechos como las reuniones nocturnas que
transporte “pirata”, empleo a destajo, diversificación y
jóvenes sospechosos realizaban en las esquinas del ba-
“especialización” en los trabajos de la más baja califica-
rrio y las consecuencias que tales reuniones, con mez-
ción, trabajo clandestino, entre otros aspectos”. (Eche-
cla de droga y sexo, traían para tranquilidad de las fa-
verría y Chourio,2000, 603)
milias, fueron realidades que contribuyeron a crear la
LA INSEGURIDAD: UNA RAZÓN PARA ORGANIZARSE necesidad de tomar medidas para “sanear” el sector:
¿Cuáles fueron las principales razones que los ve- “Porque estaban viniendo de otros sectores... muchos jó-
cinos tuvieron para organizarse? ¿Por qué decidieron venes a eso de once o doce (noche) y se paraban en las dife-
organizarse? ¿Cómo percibían sus barrios? ¿Fue la rentes esquinas del barrio donde estaba una bombilla... ellos
percepción de vivir en zonas de alta peligrosidad lo hacían sus reuniones... había sexo, droga... to tipo de actitud
negativa se veía ahí en esas esquinas. Comenzó la venta de
que condujo a organizarse? Estas interrogantes fue-
droga, como en veinte puntos aproximadamente entre Villa
ron claves.
Venecia y Girardot, que son dos sectores junticos. ... se vio la
La percepción que sobre la peligrosidad de su barrio
necesidad de que hiciéramos como un esfuerzo comunal por
tenían los habitantes, resultó de gran relevancia para eliminar esos grupos, y no solamente los grupos en las esqui-
verificar si según su opinión era realmente necesario nas, sino que ya esos tomaban parte del robo de viviendas,
tomar medidas para hacer de su hábitat más tranquilo se introducían en las viviendas a robar desde gallinas hasta
para bienestar de sus familias. A la interrogante plan- equipos de sonido... cualquier cosa ellos se llevaban”.
teada debieron responder en una escala de cuatro al- (B/Villa Venecia 46a/f)
ternativas (nada peligrosas, poco peligrosas, algo pe-
ligrosas y muy peligrosas). En el sector Villa Venecia la “Se metieron en mi casa... me robaron... bueno se metie-
casi totalidad de los entrevistados afirmó que su barrio ron conmigo, ahora sí hablé con la comunidad. Porque cada
dos días se estaban metiendo en las casas. ¿Por qué nos va-
era peligroso; sólo una pequeña porción lo caracteri-
mos a dejar?, ¿Qué van a acabar con uno?... tendrá que ven-
zó de poco o nada peligroso. En el caso de 6 de Enero
der uno e irse y de ¿dónde uno – saca - reales?... bueno vamos
igualmente la mayoría coincidió en que era peligroso.
a tener que proponernos a salir hacer vigilancia, a buscar a
Se trata de una percepción de peligrosidad que se la policía, alguna cosa tenemos que hacer, porque aquí cada
ratifica en los testimonios: vez se está poniendo peor y si nos dejamos...
“Sí demasiado...porque aquí uno no podía entrar porque (B/Villa Venecia 45a/f)
ya lo estaban atracando, por aquí golpearon a mucha gente
los malandros.” Como se puede observar, además de las incivilida-
(B/6 de Enero42 a/f ) des se fueron añadiendo otros tipos de delitos más
graves como la venta de drogas, el robo de artefactos
“Sí...mejor dicho el sectorcito donde nosotros estamos,
domésticos de valor y las constantes amenazas a perso-
porque nosotros nos ayudamos mucho en el sector donde
nas, situaciones que reforzaron más el argumento para
estamos...”
la conformación de la organización vecinal.
(B/6 de Enero 54 a/m)
En las preguntas del cuestionario, sobre las razones
“Totalmente peligroso, maluco...uno...se la mantenía con para la organización, se obtuvo que en el barrio 6 de
el asociego... no puede ser... cómo va vivir uno en un barrio Enero un 68,6% de las personas dijo que lo hicieron por
 Estudio de la policía 171

dos razones; el auge delincuencial y la venta de drogas, bajo, organizan las actividades, deciden las acciones,
un 18,6% opinó que fue por la inseguridad. establecen las normas de actuación? Todas estas in-
En Villa Venecia la casi totalidad de los consultados terrogantes fueron claves para conocer y compren-
afirmó que el motivo para organizarse fue la inseguri- der la naturaleza de este tipo de organizaciones. Al
dad ante el auge delincuencial en su comunidad y un respecto, a través de respuestas al cuestionario y de
pequeño grupo mencionó las ventas de drogas. los testimonios de quienes activamente formaron
Los testimonios recogidos en 6 de Enero son claros parte de estos grupos, fue que se pudo elaborar el
en relación a las razones para organizarse: perfil de cada organización.
“Todo nos llevó la inseguridad que nosotros vivíamos En Villa Venecia el 70% de los consultados opinó que
acá, calándonos las ventas de drogas, ya que el gobierno, la quienes habían promovido la organización fueron per-
misma policía no actuaba contra ellos... entonces, nosotros sonas jóvenes, adultas y ancianas del sector. Para la casi
vivíamos tranquilos hasta que... se comenzó esto a fundar de totalidad de los informantes (90%) quienes conforma-
malandros, venta de drogas y hubo alguien que nos llamó ron la organización hasta su disolución fueron los mis-
a la reflexión que fue el señor José... él nos dijo ‘qué pensá- mos que la habían fundado: gran número de miembros
bamos hacer nosotros, si dejarnos matar o salir nosotros en fueron líderes pero, en su mayoría fueron los mismos
contra de ellos, que primero estaba la seguridad de nuestros
vecinos quienes se sintieron comprometidos con los
hijos...’ bueno y así fue nosotros nos fundamos y empezamos
objetivos de la organización.
a hacer guardias durante la noche.”
La cantidad de miembros oscilaba entre treinta y
(B/6 de Enero 54a/m)
cuarenta personas en su mayoría hombres cuyas cón-
“...resulta que yo trabajaba en el Lago... y salía a las tres yuges, de igual forma, participaban en tareas distintas
y media de la madrugada y veía a los malandros allá en la como en la preparación de alimentos para quienes se
esquina fumando droga y broma... yo me iba todo asustado encargaban de vigilar durante la noche. Los testimo-
pensando que... después que yo esté en el Lago se fueran a nios dan cuenta de tal situación:
meter aquí en la casa, me le fueran hacer algo a ella (señala “Inicialmente (éramos) como doce personas” (B/Villa Ve-
a su hija)... a mis hijos también a mi esposa inclusive. Una vez necia 45a/f) “Salieron alrededor de cincuenta caballeros...”
llegué a mi casa... me habían robado el televisor...” (B/Villa Venecia 46a/f )
(B/6 de Enero 48a/m)
“Cuarenta personas habíamos.”
Nótese, que a todo este marco de auge delincuencial (B/Villa Venecia 75a/m)
se incorpora la percepción de un aparato policial ino-
perante – que no actúa – situación que pudiera refor- En relación a los roles de los hombres y mujeres en la
zar un sentimiento de inseguridad, no sólo en relación organización, dijeron:
a los bienes materiales sino que se traslada al aspecto “Por lo menos los hombres... eran los que hacían la vi-
personal-familiar. Esta situación explica y da testimonio gilancia. Porque una vez agarraron a... un delincuente que
de que los sectores más desprovistos, como no tienen había violado a una niñita, lo agarraron... y nosotras nos pu-
simos a gritar... entonces ellos (los hombres) se pusieron que
otros espacios de esparcimiento y vida que los de sus
nosotras las mujeres no podíamos estar cuando ellos estuvie-
trabajos y sus barrios, quieren que éstos sean pacíficos,
ran agarrando a un delincuente, porque había que castigar-
que la violencia – el vandalismo- no los acose. (Aniyar
lo... para que respetara por aquí.”
de Castro, 2003)
(B/Villa Venecia 45a/f )
¿QUIÉNES SE ORGANIZAN?
“Nosotras (mujeres) pasamos seis meses haciéndoles
¿Quiénes son los que promueven la organización; café, chocolate, haciéndole comida...
líderes comunitarios, víctimas del delito, jóvenes,
Las mujeres le dábamos café para que no se durmieran,
adultos, hombres, mujeres? ¿Quiénes liderizan el tra- porque eso de estar toda la noche dando vueltas y... cuando
172 Estudio de la policía

tomaban una dama, las damas éramos quienes teníamos En definitiva, se trata de un tipo de organización sus
que revisar, porque el caballero no podía actuar ahí, enton- generis, que se moviliza a partir de la cooperación como
ces las damas nos encargábamos... norma; tal como lo explica Martín-Baró (1985) al indicar
(B/Villa Venecia 46a/f) que este tipo de acción prosocial se caracteriza por dos
aspectos esenciales: a)perseguir fines comunes o com-
En el barrio 6 de Enero los testimonios describen
partidos por varios sujetos o grupos y b)sus costos son
una organización constituida mayoritariamente por
repartidos entre los participantes. En este sentido, se
adultos, en su totalidad vecinos – no líderes comuni-
observó la conformación de dos grupos de vigilantes,
tarios quienes se mantuvieron en la actividad hasta la
en su mayoría hombres, mayores de edad, con una can-
disolución.
tidad de 20 a 30 miembros.
Del mismo modo, el número de integrantes supe-
Las mujeres, en su mayoría esposas de los vigilantes,
raba las veinte personas, equitativamente del sexo
tenían un rol distinto, su participación se centraba en la
masculino y femenino y al igual que en el barrio Villa
elaboración de alimentos y en la captura de presuntos
Venecia, las mujeres se encargaban de preparar los ali-
delincuentes del sexo femenino.
mentos. Con relación a este último aspecto los testimo-
Otra tarea, de gran importancia, era realizada por las
nios son elocuentes:
mujeres, tal es el caso de las planificación de las guar-
“Bueno, eso fueron todos los hombres, desde la punta
dias y el recordatorio a los vigilantes de los días y horas
aquella hasta la punta aquella (Señala una cuadra del sector
que se les asignaba.
donde está ubicada su vivienda), yo creo que habían más de
veinte hombres” NORMAS, MODO DE OPERACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE
(B/& de Enero 42 a/f) LAS GUARDIAS NOCTURNAS

“Llegamos casi a cuarenta, cincuenta personas y todas... Un aspecto bien importante y que llama la atención
tomábamos muchas decisiones... todos participaban en la en este tipo de iniciativas son las pautas de normas in-
organización ahí hubo participación de todos”. formales (no escritas) que regulan la actuación de sus
(B/6 de Enero 54a/m) miembros. En este sentido, destacó en los testimonios
del barrio 6 de Enero lo siguiente:
“Las mujeres, nosotras lo que hacíamos era que hacía- En cuanto a las normas: ¿Cuáles normas guiaban su
mos el café, la comida...” actuación? En el barrio 6 de Enero indicaron:
(B/6 de Enero 42a/f) “ ...la persona pongamos, no aceptábamos que durante
las guardias se tomara, se consumiera licor, porque habían
En el siguiente testimonio se observa que las mujeres
guardias que eran sábado y domingo, viernes...”
tenían un papel clave en la organización, pues eran ellas
quienes planificaban y supervisaban las guardias, garan- (B/6 de Enero 54a/m)
tizando que cada hombre cumpliera con su jornada. Para tocar este mismo aspecto, en Villa Venecia re-
“Al principio sí hacían guardias... acompañaban a sus lataron:
esposos y ellas se reunían en un lugar y si (veían) algo sospe- Acerca de las normas que guiaban su actuación:
choso nos llamaban a nosotros (hombres)... por medio de pi-
“... cuando se salía a vigilar no podían ni tomar, ni nada
tos. La obligación de salir, que no que a mi se me olvidó que...
porque era un peligro, ellos dijeron (los miembros) que se es-
siempre había alguien de las mujeres que salía; “Mira a ti te
taba trabajando con una organización y eso es una respon-
toca guardia, a fulano”... las mujeres se encargaban de eso.”
sabilidad...”
(B/6 de Enero 54 a/m)
(B/Villa Venecia 45a/f )
“Quienes hacían guardias eran ellos, los hombres... y ellos
“El que ingería (licor) pues que se fuera pa’ su casa a dor-
fueron sacando lentamente los malandros...”
mir, a pasarla ahí, porque hubo problemas también por eso...
(B/6 de Enero 42a/f) no era el hecho... por capricho... sino que era un trabajo que
 Estudio de la policía 173

tenía que hacerse porque el barrio lo necesitaba.” na sospechosa... los amarraban a una matica que había
(B/Villa Venecia 46a/f ) por acá.”
(B/6 de Enero 42a/f)
“... a las ocho de la noche... ya se estaba ordenando la
gente aquí. Íbamos a caminar pa’llá, pa’ ca, eso toda la no- “Utilizábamos timbres... que nos comunicaba con el veci-
che y hasta amanecer y sin beber aguardiente porque era... no... eso lo utilizábamos mucho después casi ya terminando
delicado, el que estuviera rascao no podía ir pal patrullaje, las guardias..., como no teníamos teléfono como llamar a
porque rascao no se le pone nada bueno... puede matar a un vecino “mira tengo a alguien en mi patio o sospecho que
una persona.” alguien está aquí, para salir uno... arriesgarse a salir solo,
(B/Villa Venecia 74a/m) entonces utilizábamos un timbre que nos daba a una o dos
casas, que al activarlo acá, sonaba en esas dos, y ellos se tras-
A cerca de los requisitos para ingresar a la organiza- ladaban hasta acá”
ción: (B/6 de Enero 54a/m)
“...la voluntad de las personas que quisieran, con mucho
gusto la aceptábamos, inclusive de la otra calle vinieron tres En Villa Venecia la situación descrita era similar:
señoras y tres señores.” (B/ 6 de enero 48a/m) “...personas que fueran extrañas y no lo conocían los de
“La persona se presentaba voluntariamente, pero noso- aquí, los que eran de aquí le sacaron un carné, por lo menos
tros escogíamos, porque hay veces que hay personas que se la persona que llegara tarde tenía que demostrar de que era
presentan voluntariamente... no tienen buena reputación... de aquí, del sector... Entonces, se le fue sacando un carné a
entonces nosotros le decíamos “duerme tranquilo, nosotros cada quien, mayores de dieciocho años... a cada familia...
ya estamos completos”...” que si llegaba tarde era porque ellos estaban estudiando...”

(B/ 6 de Enero 54a/m) (B/Villa Venecia 45a/f)

En relación a cómo opera la “Patrulla Vecinal”: “...ellos usaban pitos, el que conseguían por ejemplo, ellos
estaban un grupo en una esquina aquí, otro grupo más allá...
La descripción que suministran los relatos, perfila un
entonces, cada grupo que veía un sospechoso tocaba el pito,
modo de operar basado en la “tesis de la agresión terri-
ya eso era en apoyo que tenía que tener... cinco no se iban a
torial”, la cual es utilizada por los etólogos para explicar
enfrentar a ese sujeto, sino que entonces tocaban pito y to-
los procesos de agresión individual y colectiva. Según dos iban a apoyar y así se fue saneando..... Ellos los amarra-
esta tesis, cada individuo o grupo exige un espacio te- ban en el postal y entonces llamaban a la policía.”
rritorial, necesario para obtener los recursos vitales. Ese
(B/Villa Venecia 46a/f)
territorio es investido con significados simbólicos, que
consagran su inviolabilidad y derecho a su defensa. Por Acerca de cómo organizan las guardias:
tanto, la invasión de ese territorio por otro animal o gru- En el barrio 6 de Enero:
po, provoca una agresión defensiva. “Ellos pasaban toda la noche caminando, pero no de
No se trata de si estamos de acuerdo o no con la idea veinte... sino que ellos: “esta noche le toca a cinco y mañana
de un instinto agresivo en el ser humano; porque lo que a cinco más...” Y así de seis de la tarde a seis de la mañana.”
sí parece indudable es que toda persona tiene una ten- (B/6de Enero 42 a/f)
dencia a conservar su vida, aunque para ello deba asu-
“Entonces yo le dije: “Vamos hacer una cosa, vamos a di-
mir comportamientos violentos ante ciertas amenazas.
vidirnos en guardias de tres horas... aparté un grupo de nue-
Obsérvese los siguientes relatos:
ve de la noche hasta las doce, y de doce a tres de la mañana,
“Si alguien entraba, allá ellos lo esperaban, le decían; y de tres de la mañana a seis de la mañana. Y la forma de
¿para dónde van?, si era de acá del barrio ellos lo acom- trabajar era, cada uno tenía un pito... Las mujeres en cada
pañaban hasta su casa para saber si vivían acá en el ba- casa tenían una mesa en el frente, y en una hacían café... a
rrio, y si no, ellos se silbaban unos a otros con esos pitos. cada casa le tocaba un día. (Para atrapar a los malandros)
Entonces se aglomeraban ahí... donde estaba... la perso- corriendo... con las manos en la masa lo agarrábamos, des-
174 Estudio de la policía

pués lo interrogábamos... le conseguíamos cuchillo, a uno le Ahora bien, ¿qué tan dispuestos están los habitan-
conseguíamos la droga y ya estaba listo.” tes de la comunidad a aportar dinero para mantener
(B/6 de Enero 48a/m) la patrulla?, al respecto la mayoría de los consultados
en el sector 6 de Enero (98,5%) y en Villa Venecia (90%)
“Nos compartíamos la noche en tres grupos, salía un gru-
expresaron que estaban dispuestos a hacerlo. Los testi-
po al principio de once a una y media, a esa hora salía el otro
monios al respecto son claros:
grupo que lo reemplaza, a las tres y media, hasta la seis de la
mañana.” “Nosotros mismos... por lo menos si a mí me tocaba el
café, yo compraba mi café, algo así. Me tocaba por lo menos
(B/6 de Enero 54a/m)
una comida para todos, entre todos de aquí de la calle nos
En Villa Venecia relataron: reuníamos.”
“Habíamos que compartirnos... una calle, otra calle, se (B/6 de Enero 42 a/f)
tenían pitos, que cuando agarraban a uno entonces pitaran
“...Es que casi no teníamos gastos, el cafecito y eso lo tenía
para que los otros personajes salieran. Entonces, se organizó
la gente que le tocaba.”
que todos los días, los fines de semana se les hacían comida
a las personas que salían a vigilar... Entonces, recogimos co- (B/6 de Enero 48 a/m)
bres cada calle,... entonces a cada calle le tocaba una noche.” “Con el aporte de cada uno... nosotros utilizábamos en
(B/Villa Venecia 45a/f) la noche... como una especie de merienda y eso le tocaba a
cada uno aportar.”
“Por ejemplo se ponían seis por calle... toda la noche... de
once o doce hasta las cuatro, cinco de la mañana, porque (B/6 de Enero 54 a/m)
aquí roba a las seis de la mañana.” “Unos aportaban comida... y otros aportaban quinientos
(Villa Venecia 46 a/f ) bolívares semanal”

PARTICIPACIÓN Y APOYO ECONÓMICO (B/Villa Venecia 45 a/f )

DE LOS VECINOS “Cada calle tenía su responsabilidad con comida... la pro-
Un elemento clave en este tipo de iniciativas es pia gente, cada quien daba quinientos bolívares.”
el compromiso de los vecinos de asumir las activi- (B/Villa Venecia 46 a/f)
dades y asistir a reuniones convocadas por quienes
“Era voluntad... sin sueldo, porque nosotros no ganá-
las dirigen. Al respecto en el barrio 6 de Enero se
bamos sueldos, nosotros lo que teníamos era cosa de cada
constató que la mayoría (65,7%) de los consultados
quien, que dábamos pal pan, pal café, pal hielo... era puro
están dispuestos a participar en las vigilancias noc- costo de nosotros...”
turnas que planifica la organización, el resto (34,3%)
(B/Villa Venecia 75 a/m)
se mostró negativo. En Villa Venecia el resultado fue
similar, un 60% se mostró dispuesto y los restantes APOYO INSTITUCIONAL
(40%) no. Otro aspecto que se indagó fue el apoyo que solici-
En lo atinente a los ingresos económicos se encon- taron y recibieron de las instituciones a la hora de for-
tró que el 85% de los interrogados en Villa Venecia mar sus brigadas de vigilancia, bien sea por parte de los
afirmó que los encargados pedían dinero a los veci- cuerpos policiales o del gobierno regional a través de
nos y que además éstos lo aportaban gustosamente sus instancias de justicia como las Prefecturas y Jefatu-
(50%), un 30% opinó que lo hacían a regañadientes ras Civiles. Al respecto, el 60% de los entrevistados en
y sólo un 5% dijo que no lo aportaban. Para el caso Villa Venecia informó que sí habían recibido apoyo de
del 6 de Enero las respuestas fueron más equilibradas, la gobernación para organizarse y un 75% afirmó que
el 51,4% de los entrevistados indicó que sí le pidieron la policía igualmente había estimulado la formación de
dinero y el 45,7% lo negó. la organización.
 Estudio de la policía 175

En el barrio 6 de Enero ocurrió lo contrario, el 70% de “El Prefecto en Luís Hurtado Parroquia sí nos prestó un
los entrevistados negó que el gobierno regional hubiese poquito de apoyo, nos dijo “bueno salgan a la calle que yo
estimulado de alguna manera la creación de la organiza- trato de ayudarlos en lo que pueda”. Pedimos ayuda a la go-
ción vecinal, al igual que un 65,7% contradijo que recibie- bernación, a la comandancia de policía, con el Secretario de
ron apoyo de la policía. En los relatos se aclara el asunto: gobierno,... nunca tuvimos respuestas.”

“Nosotros fuimos allá (policía) le explicamos todo, la car- (B/ 6 de Enero 54a/m)
ta que pasamos, entonces de allá nos pasaron un memoran- “Ellos fueron... la mayoría de acá a Los Robles... para que
do, cualquier cosa ellos nos llamaban... nos facilitaron unos prestaran apoyo policial... y ninguno se atrevió a meterse
detectives para... venir a detectar la droga... nosotros tenía- para acá.”
mos que llevarle el croquis en las partes que vendían droga
(B/6 de Enero 42a/f)
y marcarle con una crucecita roja la casa donde la vendía...”
(B/Villa Venecia 45a/f) Así opinan de por qué la policía no les prestó apoyo:
“Bueno yo creo que sería porque le tenían miedo a los
“Hicimos varias reuniones... hablamos con la Municipal
malandros, porque ahorita un policía al contrario lo que ha-
del asunto, le enviamos cartas y ellos nos decían unas res-
cen es: agarran los malandros, le quitan reales a los malan-
puestas muy chéveres; “sí nosotros los vamos a apoyar”, pero,
dros para poderlos soltar... eso es lo que hacen la mayoría de
en verdad al principio no vimos apoyo... íbamos a jefatura,
los policías por acá.”
prefectura... acudimos a diferentes instancias y no hubo res-
puestas de vigilancia de una redada policial, no hubo. (B/6 de Enero 42 a/f)

... Cuando la policía comenzó a ver que nos organizamos En tal sentido, se preguntó de quién recibían el mayor
y que sí era evidente... que la comunidad los llamaba; “aquí apoyo, a lo que el 97 % (6 de Enero) y 55% (Villa Venecia) de
tenemos a dos... a tres... “ ellos venían, se los llevaban... no- los consultados afirmó que el principal apoyo lo recibían de
sotros sabemos que los soltaban, pero si ellos volvían (delin- la comunidad.
cuentes) le daban una paliza (la Vigilancia).”
USO DE ARMAS DE FUEGO: UN TEMA ESCABROSO
(B/Villa Venecia 46a/f )
Los resultados del cuestionario indican que en Villa
“(La Policía)... se llamaba cuando ya había elementos Venecia, según la mayoría de los consultados (el 80%) la
agarrao, que se les daba garrote, venían hasta tres patru-
patrulla sí utilizaba armas de fuego. En el caso de 6 de
llas y se los llevaban. Ultimadamente nos evitaron que los
Enero el porcentaje varió, pero más de la mitad (55,7%)
estropeáramos, porque era delicado... pero... agarraban un
aseguró que sí utilizaban armas de fuego, mientras que
elemento de eso ya a los tres días lo sueltan o los suelta la
una importante porción (31,4%) dijo lo contrario. Los
patrulla más adelante. No estoy de acuerdo, ¿ pa’ qué los
agarran entonces?. testimonios permiten profundizar en el asunto:
(B/Villa Venecia 75a/m) “El cuñao mío, buscó, consiguió una escopeta, cuando
vio el poco de gente también se entusiasmó. Consiguió una
En el barrio 6 de Enero el apoyo recibido fue casi nulo, así escopeta, después un revólver, una pistola. ... el señor de la
lo narran los entrevistados: bodega tiene un revólver, también el de la otra bodega... Y
“Bueno, una vez fuimos a la prefectura de aquí de Los Robles, alguno que tenían escopeta y esos no tenían permiso (eran)
en ese tiempo estaba de prefecto Aguirre, no nos quiso prestar ‘Maicaeras’ y habían escopetas de esas normales también”
colaboración porque eso era pa’allá pa’ca. Si pero, no estaba de (B/6 de Enero 48a/m)
acuerdo con eso, porque y que eso era violencia. Pero, ¿Qué más
violencia que la que engendran los malandros?. Bueno, pa’ que “Por supuesto, el hampa está armada, nosotros tenía-
se aquieten, porque ellos se meten en la casa de una persona y mos que armarnos. Porque nosotros no podíamos salir...
ellos no tiene compasión de si hay niñitos... niñitas, si el padre, la ellos con armas y nosotros con una liguita. Nosotros nos ar-
madre, viejitos... lo que sea.” mamos con escopeta... y salimos a luchar.”

(B/6 de Enero 48a/m) (B/6 de Enero 54a/m)

176 Estudio de la policía

“Bueno... Entonces se compró una escopeta. Recogimos “A diario... tres, cuatro al principio. Cinco días después;
cinco mil bolívares por casa, se compró una escopeta... tu sa- tres, dos. Después, se agarraba uno diario, uno cada dos días.
bes se salía con palos, con machete y le daban planazos a Después, no agarrábamos ninguno.”
los... delincuentes.” (B/ 6 de Enero 48a/m)
(B/Villa Venecia 45a/f )
“Al principio atrapábamos tres, cuatro, cinco, la primera
“Palos y machetes, ellos no usaron armas de fuego... la noche... a veces cinco... ya después se redujo, a que a veces en
policía no quería que la comunidad tomara armas ni nada, la semana atrapábamos uno... ya al final no atrapábamos a
porque ellos decían que era peligroso, podían pagar inocen- nadie.”
tes... Los vecinos que tenían armas ellos las utilizaban, pero, (B/6 de Enero 46a/m)
los que no tienen armas tenían que esconderse del que les
disparara.” En los cuestionarios aplicados en Villa Venecia se
(B/Villa Venecia 46a/f) indagó ¿Qué le hacían a los sospechosos captura-
dos? El 25 % de los interrogados indicó que los cas-
“Aquí teníamos escopetas, empadronadoras que la poli- tigaban por cuenta propia y un 35 % afirmó que se
cía no se puede meter con eso, eso era autorizado, porque yo los entregaban a la policía. Pero, un 40% aseguró que
te diré, uno no va a salir cuatro, seis por una calle desarmao,
primero los golpeaban y luego se los pasaban a la
porque esos condenaos andan es armaos.”
policía. En el caso del 6 de Enero, el 24,3% aseveró
(B/Villa Venecia 75a/m) que los castigaban los vecinos, el 42,9% indicó que
LA CAPTURA DE SOSPECHOSOS: RIESGOS, se los entregaban a la policía y el 32,9% expresó que
ENFRENTAMIENTOS Y MIEDOS una cosa seguía a la otra.
Algunos de los consultados, en Villa Venecia (35%)
Sin duda, por la inexperiencia en la persecución y
no quisieron involucrarse en el hecho e indicaron des-
captura de delincuentes, para una organización de este
conocer las formas en que la patrulla imponía el castigo.
tipo es más peligroso enfrentar el hampa que para cual-
Sin embargo, la gran mayoría (65%) afirmó que la orga-
quier otro tipo de personal especialmente preparado
nización castigaba a los delincuentes amarrándolos y
-como el caso de los policías- Se habló incluso de en-
golpeándolos incluso con palos. En el sector 6 de Enero
frentamientos entre bandas de delincuentes y la patru-
el porcentaje fue mayor, un 42,9% dijo desconocer los
lla, y de temores de algunos de sus miembros durante
tipos de castigos que se aplicaba a los delincuentes.
la actividad de vigilancia.
Mientras que un 57,1% manifestó que los amarraban y
Lo relativo a la forma cómo se capturaba a los pre-
les daban golpes con palo. Las narraciones de los invo-
suntos delincuentes queda claro en los relatos:
lucrados como miembros de las organizaciones confir-
“Bueno en la noche, lo que era viernes, sábado y domin-
maron esta información:
go agarraban hasta diez, pues más eran los vendedores de
droga”. “... muchos recibieron paliza, porque ellos creían que era
cuestión de... claro hubo excesos. También había vecinos que
(B/Villa Venecia 45a/f)
había que llamarles la atención, porque decían no pueden
“Eso fue en viernes, sábado apresaron a diez ya el domin- ustedes matar a palo...
go fueron como siete, cinco pero venían ahí a comprar dro- En una oportunidad agarraron a uno que llamaban “el
ga, venían en carros lujosos a la una, dos, tres de la mañana”. catire” ¡bárbaro! Violador... le arrancó... los dos dedos a la
(B/Villa Venecia 46a/f) niña con los dientes... el famoso caníbal. A él lo golpearon...
¡Ay Dios mío!
“Al principio se agarraban hasta cuatro en la noche... en
Lo tenían desnudo a ese señor, que eso no tenía carne por
el día se agarraban como uno o dos.”
ningún lado, puro hueso y le daban con aquellos bates...”
(B/6 de Enero 42a/f)
(B/Villa Venecia 46a/f)
 Estudio de la policía 177

“El delincuente que se agarraba, el malandro que se aga- En lo relativo a los problemas entre la policía y la
rraba, se amarraba del postel y se le daba garrote sin consi- organización destacó que la mayoría (90%) de los con-
deración...Yo le di unos garrotazos a un carajo en la espinilla, sultados en Villa Venecia aseveró que nunca los hubo.
porque dicen que al malandro hay que darle en la espinilla”. El grupo que señaló la existencia de conflictos, men-
(B/Villa Venecia 75a/m) ciona como la causa fundamental que la policía una
vez que se llevaban a los delincuentes que atrapaba
“Los golpeaban a los malandros, de ahí se los llevaba la
policía. ... con las manos, a puño...” la patrulla, los soltaban después de recorrer unas cua-
dras fuera del sector.
(B/6 de Enero 42a/f)
En barrio 6 de Enero mayoritariamente (62,9%) se-
“Le dábamos con palos, con piedras, con las manos, con ñalan que no hubo problemas con la policía; pero un
las piernas...” 24,3% confirma que los hubo y que además estos suce-
(B/6 de Enero 48a/m) dieron porque los vecinos portaban armas ilegalmente.
En las narraciones, los entrevistados expresaron su opi-
“Los esposábamos, porque teníamos un juego de espo-
nión de la siguiente manera:
sas,... hasta que llegara la policía... En ciertas ocasiones sí
(los golpeamos), sí porque esas son personas que no tienen “Varias discusiones con ellos, que porque nosotros.... se
clemencia de uno; ... se meten a una casa y consiguen a una agarraba un personal y entonces ellos lo que hacían, se lo
niñita de diez, once años... no le importa violarla... matarle llevaban dos o tres cuadras y ellos lo soltaban. Nosotros nos
al padre ni la madre. Y no era que los golpeábamos, le dába- dimos cuenta...
mos una paliza con un mecate, agarrábamos un mecate y le Tuvimos unas palabras con ellos... que no tenían que sol-
dábamos su paliza... Porque agredirlo físicamente demasia- tarlos... los denunciamos por la radio...”
do, era tener problemas con la policía. “ (B/Villa Venecia 45a/f)
(B/6 de Enero 54a/m)
“... Tuvimos dos percances... con la policía; en una opor-
Otra situación examinada se relacionó a los riesgos tunidad que nos detuvieron a tres de los que trabajaban con
a los cuales se exponían los miembros de la patrulla. nosotros en las guardias... porque con anterioridad nosotros
Según las personas que respondieron al cuestionario habíamos sacado un muchacho de aquí con droga que era
(Villa Venecia) la mayoría (85%) de ellas opinaron que sobrino de un policía.
los integrantes se exponían a represalias por parte de ...las escopetas sí nos las quitaron, ellos (policías) se que-
los delincuentes y a tener enemigos gratuitos. El resto daron con ellas, yo no se en qué pararía eso, porque dijeron
(15%) indicó que exponían hasta sus propias vidas. que nos las iban a entregar... pero en ningún momento nos
las entregaron.”
En 6 de Enero expresan mayoritariamente (54,2%) que
los miembros exponían la vida; el 45,9% afirmó que se (B/6 de Enero 54a/m)
arriesgaban a las represalias por parte de los delincuentes Según la mitad (50%) de los consultados en Villa Vene-
y a tener enemigos gratuitos. Esto es lo que dicen acerca cia hubo enfrentamientos entre la patrulla y algunos de-
de a qué se exponen los miembros de la organización: lincuentes. Señalan además que la razón principal fue la li-
“Empezaron (los delincuentes) a amenazar a uno. Tene- mitación para poder realizar sus acciones. Por el contrario,
mos que unirnos toditos porque vamos a trabajar en comu- en el 6 de Enero la mayoría (75,7%) aseguró que no hubo
nidad. A la presidenta la vinieron a amenazar, a otros tres enfrentamientos de esta índole. Apenas un 14,3% afirmó
que hacían vigilancia también... “
que sí y que estuvieron relacionados con el dominio del
(B/Villa Venecia 45a/f) barrio, pues la patrulla no los dejaba entrar en el barrio.
“...que si lo pueden conseguir en la calle, lo pueden matar, Así lo explicaron quienes narraron la historia:
los malandros a estos que hacen las guardias.” “.... entonces, hubo un enfrentamiento... la mamá de la
(B/6 de Enero 42a/f ) vendedora de droga con la presidenta (Asociación de Veci-
178 Estudio de la policía

nos), ella se alteró y se dieron cachetada y todo, esa señora “De tener miedo sí teníamos miedo, porque supuesta-
con la presidenta se dieron cachetadas. Pero, toditos estába- mente varias veces nos mandaron a amenazar, de que iban a
mos ahí unidos, porque ellos... eran los que estaban faltando, venir en un carro con una metralleta y le iban a dar a todo el
porque no querían aceptar. que estuviera caminando, pero, eso como todo quedó ahí, en
También la pararon (ella decía)... “¿qué era el motivo de amenaza, gracias a Dios eso quedó en amenaza.”
que tanto... venían... investigando... tocando lo que carga- (B/6 de Enero 42 a/f)
ba...”. Entonces, se enfrentó la presidenta con la señora.”
“Sí... yo principalmente... sentía temor, porque mis hi-
(B/Villa Venecia 45a/f)
jas van al colegio.... pero teníamos que tomar esa actitud,
“... La presidenta fue amenazada de muerte... los mismos porque si nosotros no tomábamos esa actitud no íbamos a
malandros, porque no podían entrar porque ella era la que terminar con el vandalismo y la delincuencia que había en
había organizado eso (las guardias). Entonces, una vez la nuestro sector....”
quisieron golpear y los vecinos la apoyamos... estos los ven- (B/ 6 de Enero 54a/m)
dedores de droga, porque era una amenaza para su negocio.”
REFLEXION FINAL: PEOR EL REMEDIO
(B/Villa Venecia 46a/f)
Se debe considerar con la mayor claridad la impor-
“Eso sería como a las once de la noche un día viernes, los tancia del esfuerzo que los vecinos han realizado con
de allá, los malandritos del barrio Robinsón Medina, quisie- la organización de las “Patrullas”. Porque suponen una
ron venir a atracar una casa en la calle esa de 6 de Enero.
historia asociativa y constituyen iniciativas en las cuales
Entonces fueron varios de aquí, y aquellos le echaron tiros a
ponen a disposición sus recursos y hasta sus personas.
estos de acá. Los de aquí se fueron porque no tenían armas”.
Además, reúnen al menos dos de las condiciones para
(B/6 de Enero 42a/f)
que un modelo participativo vecinal tenga éxito: Las
Ante la situación descrita de enfrentamiento entre mismas comunidades han identificado sus problemas
delincuentes y la patrulla vecinal, se investigó sobre los y sus objetivos son compartidos.
miedos que sentían quienes se encargaban de la vigi- Pero hay que tomar en cuenta, fundamentalmente,
lancia. Este aspecto sólo fue indagado en las entrevistas que la violencia y la inseguridad tienen un alto compo-
a profundidad. Tanto en Villa Venecia como en el 6 de nente subjetivo, tanto por las dificultades para realizar
enero, los integrantes indicaron que el temor era más juicios informales y racionales en esta área, como por la
por la seguridad de sus familiares, es decir, por las re- notable carga sentimental que conllevan y la compulsi-
presalias contra éstos. Otros expresaron que no lo sen- vidad de las acciones en respuestas. Así, no sabemos de
tían porque más grande era la necesidad de “limpiar” el manera científica cuál es y cómo varía el componente
barrio y garantizar la seguridad de los suyos. subjetivo de la violencia y cómo se relaciona este com-
“... la mayoría tiene miedo de que vayan a coger represa-
ponente con las situaciones reales de peligrosidad y
lias con uno, los hijos, por lo menos mi esposo no acepta, no- acceso o previsión de seguridad personal de actores
sotros hemos tenido problemas, porque él dice que... no me sociales con recursos desiguales (Briceño-León, 2002)
meta en eso, porque si a él le pasa algo o a los muchachos yo Estamos entonces, en presencia de un nuevo pro-
voy a ser la responsable, por estar blema: necesariamente la impunidad fomenta con-
metida ahí en esta organización”. ductas indeseables; porque habría que preguntarse
(B/Villa Venecia 45a/f) por lo que hacen las víctimas frente a las agresiones
y ante la ausencia de la protección que debe garan-
“... ¡No! Temor no ¿por qué?, más era la necesidad, mayor tizar el Estado y si sus respuestas, también violentas,
era la necesidad de limpiar el barrio que el temor... Ahí se le va que cada día se generalizan tienen alguna “justifica-
el temor a cualquiera que... esté en peligro su vida familiar”. ción” por la percepción de indefensión. Perfectamente
(B/Villa Venecia 46 a/f) puede tratarse de una visión deformada de la realidad
 Estudio de la policía 179

donde el riesgo que se percibe es mayor que la ame- sí y para su grupo mientras niega los derechos de los
naza real. La pregunta central es si las acciones de la otros, que considera amenazan su seguridad. Además,
población ayudan a prevenir y a evitar la violencia o sus códigos alternos efectivamente fracturan el espacio
si más bien ayudan a profundizarla y a deteriorar aún público y potencian la reapropiación de la violencia. Lo
más la convivencia social. que se evidencia en las respuestas frente a la violencia
Para nosotros, el involucramiento de la población delictiva, es la profundización de la polarización social
en tareas de autoprotección no implica una ampliación y la ampliación de la fragmentación del ámbito público.
del espacio público, por el contrario, ayuda a establecer En breve, no hay una extensión de la vida comunitaria,
controles privados basados en el castigo inmediato y la sino más bien un empobrecimiento de la vida pública.
satanización del extraño (del diferente). Así, no se hace Estamos entonces, en presencia de un nuevo pro-
posible lograr verdaderas alternativas de organización; blema: necesariamente la impunidad fomenta conduc-
porque en ausencia de un proceso de construcción de tas indeseables; si se toma en cuenta lo que hacen las
ciudadanía, con las respuestas no se constituyen rela- víctimas frente a las agresiones y ante la ausencia de
ciones sociales, sino que se reproduce la fragmenta- la protección que debe garantizar el Estado. Además
ción, mediante la acción arbitraria y violenta hacia cual- sus respuestas, también violentas, no tienen justifica-
quier otro considerado peligroso. ción por la percepción de indefensión; porque podría
El sentido del otro y la comunión con otros iguales tratarse de una visión deformada de la realidad donde
quedan totalmente afectados: el otro pasa a ser un ex- el riesgo que se percibe es mayor que la amenaza real.
traño. Ya no es un vecino, un transeúnte o persona co- En definitiva, estas acciones de la población no ayu-
mún y corriente; sino alguien que, según su apariencia, dan a prevenir ni a evitar la violencia; sino que más bien
en términos del estereotipo, puede ser un delincuente. contribuyen a profundizarla y a deteriorar aún más la
Tal percepción del otro como peligroso constituye una convivencia social. Dicho coloquialmente: “El remedio
barrera entre el mundo extraño y el pequeño feudo es peor que la enfermedad”; sobretodo en una socie-
donde la seguridad queda resguardada dad como la venezolana profundamente polarizada
Entonces, no parece ser cierto que la activación de política y socialmente.
las respuestas esté basada en la existencia de fuertes Lo que está planteado es el enfrentamiento de la
vínculos comunitarios y elevados niveles de partici- violencia delincuencial dentro de un marco de respe-
pación. El involucramiento de la gente no se genera to de los derechos humanos, de manera totalmente
después de una reflexión en torno a las condiciones democrática. Hay que desterrar los elementos que fa-
en las cuales han ocurrido los supuestos hechos de- vorecen la autoprotección individual y dan paso a la
lictivos, ni acerca de las condiciones de las personas violencia social y a una visión sesgada y represiva de la
consideradas peligrosas; mucho menos, en relación al inseguridad personal.
orden social. Porque se trata de respuestas, planifica- En el caso de las “Patrullas Vecinales” tiene que
das o espontáneas, que reproducen la violencia que se producirse una transformación radical apoyada en la
vive en las urbanizaciones y barrios, sobre todo en los noción de seguridad ciudadana y no en la noción de
sectores populares. acción policial. Cambio basado en la convicción que
En esto hay una contradicción que tiene que ver los vecinos colaboran con la policía, pero no son ellos
con los derechos humanos: la gente exige respeto para mismos policías.
180 Estudio de la policía

Ensayo 11: La mejor policía del mundo aprende 68 sobre 80 en asuntos tales como “satisfacción de la
a cualquier precio....* (Otto M.J. Adang, 2010) población”, cantidad de arrestos y rapidez3. Por lo me-
INTRODUCCIÓN nos esa conclusión está basada en la comparación, en
criterios claros y resultados mensurables, aunque uno
Existen no menos de 15 fuerzas policiales que son
podría obviamente no coincidir con los criterios utiliza-
las mejores del mundo. Por lo menos, eso es lo que
dos. Uno podría discutir eternamente sobre eso, pero
ellas creen de sí mismas. Una búsqueda en Internet
sería en vano. Porque en el lugar que vivo, difícilmente
arrojó 15, parcialmente autodenominadas, candida-
llamaría a la policía de Ámsterdam o de Twente la mejor
tas al título “mejor policía del mundo”, entre ellas los
de los Países Bajos.
“bobbies” del Scotland Yard, la “policía más eficaz del
Considerarse el mejor, tal vez sea útil para motivar
mundo” desde Nueva York y el FBI estadounidense.
a los oficiales, de manera que las razones de un jefe
En marzo de 2005, un experto musulmán de origen
policial para llamar a su fuerza “la mejor” son com-
francés explicó que luego del atentado del 9/11, Fran-
prensibles. Sin embargo, también tiene sus desven-
cia no tuvo dificultades con la población musulmana,
tajas. Es abrumadora la frecuencia con la que uno es-
en gran parte, –y como todos saben– Francia cuenta
cucha la frase “mejor policía del mundo” cuando algo
con la mejor fuerza policial del mundo1. Ignoro si este
sale mal, o cuando se debe evitar o detener un cam-
experto mantuvo su opinión luego de los disturbios
bio. La policía de la provincia de Buenos Aires no solo
ocurridos en los barrios periféricos de todo el país en
es la más grande de Argentina, con cerca de 48.000
noviembre de 2005.
efectivos, sino que también es la de peor reputación,
Mi país de origen, los Países Bajos, es un ejemplo en sí
a causa de los casos de corrupción a gran escala, vio-
mismo. Allí, los policías, especialmente en Ámsterdam,
laciones a los derechos humanos y participación de
también se consideran los mejores del mundo. Cuando
los oficiales en hechos delictivos. Ante una crecien-
en 1997, el entonces jefe de la policía, Nordholt, encar-
te presión para su reforma, el entonces gobernador
gó que se escribiera la “biografía” de la policía de Ám-
provincial, Duhalde, llamó a su fuerza –sí adivinaron–
sterdam, le dijo al profesor al que le había asignado la
“la mejor policía del mundo”4.
tarea: “quedará claro una vez más que Ámsterdam tiene
En Gran Bretaña, aún con las sospechas de haber
la mejor policía del mundo”2. ¿Cómo puede alguien lle-
condenado erróneamente a los seis de Birmingham o a
gar a esa conclusión con sólo recorrer la ciudad hablan-
los cuatro de Guildford, basándose en confesiones fal-
do con los oficiales de Ámsterdam?, porque eso es lo
sas obtenidas mediante el uso de violencia, o el hecho
que hizo el profesor, sigue siendo una pregunta sin res-
de que la policía metropolitana matara al ciudadano
puesta. Pero mientras Ámsterdam tiene la mejor fuerza
brasileño inocente en el subterráneo de Londres, in-
policial del mundo, otra fuerza holandesa es la mejor
variablemente se enfatiza que la policía británica es la
de los Países Bajos. Esa, en todo caso, es la conclusión
mejor del mundo5.
del primer ministro luego de comparar los resultados
De esta manera, la etiqueta se convierte en una ba-
de todas las fuerzas policiales holandesas. Las fuerzas
rrera contra el cambio, una barrera contra el aprendi-
policiales de Twente obtuvieron el puntaje más alto:
zaje y la adaptación. ¿Qué es lo que puede aprender-

* Traducción de Marcela Lazzari, revisada por el autor. Publicado en Cuadernos de Seguridad, No 9 04-2009, p 47 - 62. Consejo de Seguridad
Interior, Buenos Aires, Argentina, 2009
1 [Link]
2 C. Zwart (1999) Diender in Amsterdam. Uitgeverij Balans, p 33
3 [Link]
4 [Link]
5 [Link]
 Estudio de la policía 181

se cuando uno ya lo sabe todo? Es en esos momentos vista e indica cuáles son los obstáculos que dificultan
cuando debe ponerse más énfasis en la necesidad de un sistema mediante el que el análisis, la investigación
ser una organización “en aprendizaje”. Este concepto y el conocimiento constituyen las bases del accionar
fue acuñado por Peter Senge y se refiere a una organi- policial. Muchos de ustedes conocen estos obstáculos:
zación que expande continuamente sus posibilidades • Se mira con escepticismo a los científicos en sus to-
para adaptarse y crear su propio futuro6. rres de marfil: la investigación es a menudo poco
Hoy quisiera hablarles sobre ese concepto, sobre una práctica y está lejos de las acciones cotidianas.
policía que desea aprender a cualquier precio, basándo- • Se investiga mucho a la policía sin ningún aporte o
me en algunos ejemplos concretos de mantenimiento del participación real de las fuerzas policiales.
orden público. Porque como la policía monopoliza el uso
• La idea de que “con nosotros es diferente”, y de que
de la fuerza en nombre de todos nosotros, es importante
supuestamente no hay parámetros establecidos en
que ciertos criterios se establezcan: el uso de la fuerza de-
la labor policial.
bería ser proporcional, responsable, razonable, necesario
• La idea de que pensar y reflexionar debilita la escala
o como prefieran calificarlo. Deberíamos esperar de la po-
jerárquica o la disciplina.
licía, exigir a la policía, que sepa lo que hace cuando ejer-
ce su autoridad, basándose en principios bien fundados. • La idea de que pensar y reflexionar debilita la nece-
Cuando vamos al médico, no esperamos menos que eso: sidad de acción que es central en la labor policial.
esperamos que realice un buen diagnóstico y que actúe • La idea de que dedicar tiempo al conocimiento y la
profesionalmente según prácticas válidas. investigación no es “trabajo real”.
Cada vez son más las fuerzas policiales en todo el • El hecho de que es más cómodo aferrarse a una pos-
mundo que desean ser organizaciones en aprendizaje tura apreciada que enfrentarse a la posibilidad de
¿y quién podría oponérseles? El científico de la policía tener que amoldarla según las circunstancias.
estadounidense William Geller, enumeró lo que impli- • Y, por supuesto, el obstáculo eterno: la falta de tiem-
caría que la policía hiciera lo que realmente es necesario po, de oportunidades y de recursos.
para ser o convertirse en una organización en aprendi-
Geller propone varias ideas para superar estos obs-
zaje7. El punto central de su enumeración es la necesi-
táculos dentro de las fuerzas policiales. Una de sus su-
dad de analizar las situaciones y problemas con los que
gerencias consiste en mostrar ejemplos convincentes
uno se enfrenta y estudiar qué funciona y qué no, en
de investigación que en la práctica fueron útiles para
lugar de ilusionarse con una táctica aplicada a otro pro-
las organizaciones policiales y para sus oficiales. Eso es
yecto. Para hacer otra comparación con el mundo de
lo que me gustaría hacer en los próximos minutos.
los deportes: los mejores entrenadores no pierden su
tiempo leyendo revistas deportivas, analizan videos de AFRONTAR SITUACIONES DE CONFLICTO
sus rivales y de sus propios equipos. Permítanme comenzar explicándoles brevemente
Geller compara las fuerzas policiales con alguien que la investigación que realizamos sobre la preservación
prueba la profundidad en el agua tirándose con ambos del orden público en situaciones cotidianas de la labor
pies al mismo tiempo y no es de sorprender que hable policial que representan situaciones potencialmente
de la policía como una organización con una discapaci- peligrosas o conflictivas8.
dad para el aprendizaje. Explica claramente su punto de

6 Senge, P. (1990). The Fifth Discipline: The art and practice of the learning organization, Doubleday, New York
7 Geller, W.A. (1997) Suppose we were really serious about police departments becoming “learning organizations”? Presentation at an NIJ “clus-
ter conference” of participants in the Institute’s locally initiated research partnerships, Washington, D.C., on January 24, 1997. National Institute
of justice journal, december.
8 Adang, O., N. Kop, H. Ferwerda, J. Heijnemans, W. Olde Nordkamp, P. de Paauw & K. van Woerkom (2006) Omgaan met conflictsituaties: op
zoek naar goede werkwijzen bij de politie.. Uitgeverij Kerkebosch, Zeist
182 Estudio de la policía

Según los resultados obtenidos en las investiga- tenimiento nocturno e interactuando con personas
ciones, en el 97% de los arrestos, los oficiales conser- con facultades alteradas.
van el control de la situación y no hay resistencia por Si bien elegimos lugares específicamente teniendo
parte del sospechoso o uso de la fuerza por parte en cuenta la posibilidad de que este tipo de situacio-
del oficial9. nes ocurriera, en el transcurso de 467 horas de obser-
Para llegar a comprender bien la forma en que los vación durante 57 turnos, nuestros observadores solo
oficiales afrontan situaciones potencialmente peli- advirtieron 67 situaciones que podrían considerarse
grosas, analizamos documentos, realizamos una serie potencialmente peligrosas. Uno de los factores regis-
de entrevistas grupales con especialistas y llevamos a trados fue el uso o no por parte de los oficiales de los
cabo observaciones prácticas. Nos concentramos en elementos que constituyen actualmente el sistema
tres situaciones típicas diferentes de conflicto poten- utilizado en la formación y el entrenamiento policial:
cial: los jóvenes itinerantes, vigilando áreas de entre- el análisis del objetivo.

antes
establecer un objetivo
durante

calcular los riesgos

comprobar autoridad

comprobar posibilidades

crear un plan

dar a conocer el plan

solicitar información adicional

solicitar ayuda

0 5 10 15 20 25 30

Figura 1. Utilización de elementos del sistema de análisis del objetivo antes y durante potenciales situaciones de conflicto (porcentaje sobre
todas las situaciones observadas, N = 64).

9 Uildriks (1997) en bureau Driessen (Kop e.a. 1997)

 Estudio de la policía 183

Los resultados mostraron que los oficiales rara vez • Cualquier opinión sobre el accionar policial en situa-
planifican su accionar y no informan a los demás de qué ciones de riesgo solo pueden fundamentarse en las
manera van a encarar una situación determinada. La circunstancias del hecho: si la policía reacciona ante
cooperación surge “espontáneamente”. En este contex- la provocación de los civiles, la responsabilidad por
to, cabe destacar que los oficiales que trabajan juntos las consecuencias recae en los civiles.
por más tiempo, utilizan más elementos del sistema de De acuerdo con los resultados de nuestra investiga-
análisis del objetivo que quienes no tienen experiencia ción, las intervenciones policiales no ocurren en frac-
en el trabajo en equipo, para quienes no puede haber ciones de segundos. El tiempo entre el aviso desde el
colaboración manifiesta automáticamente. centro de operaciones y la llegada de los oficiales al lu-
El trabajo de investigación también demostró que gar de los hechos, por lo general, es de 5 minutos. Y, si
los oficiales a menudo erróneamente consideran a los bien es cierto que no hay dos situaciones exactamente
incidentes como acontecimientos aislados, en lugar de iguales, es posible determinar una cantidad limitada
hechos que forman parte de una sucesión: hacen uso de situaciones típicas o generalizadas. La clave para
limitado de la información que estaba disponible des- intervenir exitosamente en potenciales situaciones de
de el principio. Luego de una intervención, muy pocos riesgo, es tener presente que no deben tratarse como
oficiales hablaron con otros acerca de la forma en que si fueran acontecimientos aislados, anticipar hechos tí-
manejaron la situación. picos, formular principios generales para enfrentarlos y
Sin embargo, los oficiales SÍ tienen opiniones acerca dar a conocer esos principios. Esta comunicación –o vi-
de lo que es una “buena práctica”, es solo que no hablan sión conjunta entre policías profesionales– es esencial
entre ellos del tema. Mientras eso suceda, es imposible para lograrlo.
lograr consenso sobre lo que constituye una buena
práctica. Además, el denominado “síndrome de la frac- LO QUE SÍ FUNCIONA
ción de segundo” [split second syndrome] les juega una El punto de partida del trabajo “Afrontar situacio-
mala pasada10. Las características del síndrome de la nes de conflicto” era la idea de que, con el objeto de
fracción de segundo son: poder detectar “buenas prácticas”, lo importante no es
• No hay dos situaciones similares: no existen princi- concentrarse en lo que salió mal, en incidentes que fue
pios generales que rijan la forma de enfrentar he- imposible contener. Eso sería como observar solamen-
chos de violencia. te a los enfermos para comprender el funcionamiento
• La única forma de manejar las situaciones de peligro del cuerpo humano. Es de suma importancia que se
es capacitar a los policías para que logren reaccionar investigue que es lo que SÍ funciona. Comprender los
lo más rápido posible ante posibles emergencias y aciertos es tan importante como comprender los erro-
planificar soluciones en forma inmediata. res. Esta línea de pensamiento coincide con el sistema
“lo que sí funciona” que introdujeron Sherman y otros, y
• A causa de la presión bajo la que se encuentran y de
que en los últimos años se hizo muy conocido, especial-
la escasa disponibilidad horaria, lamentablemente a
mente en el área de la prevención del delito11.
veces los resultados no son satisfactorios.
Sherman sostiene que el ejercicio policial debería
• Cualquier crítica desfavorable sobre lo ocurrido es
basarse en evidencia científica acerca de lo que mejor
injusta o excesiva y desacredita acciones futuras fir-
funciona. Sin un trabajo de investigación es imposible
mes y enérgicas.
determinar si una práctica tiene efectivamente el efec-

10 Fyfe, JJ (1986). The split-second syndrome and other determinants of police violence. In AT Campbell & JJ Gibbs (Eds.), Violent transactions
(pp. 207-225). New York: Basil Blackwell.
11 Sherman, L.W., D. Gottfredson, D. MacKenzie, J. Eck, R. Reuter & S. Bushway (1997). Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s
Promising. Report to the U.S. Congress. Washington, D.C.: U.S. Dept. of Justice
184 Estudio de la policía

to deseado o si tal vez es contraproducente. Tener una Si seguimos las reglas de Sherman, ¿cómo podríamos
opinión formada sobre determinado enfoque no es su- determinar si el concepto de operaciones funcionó evi-
ficiente y, los años de experiencia son de valor limitado, tando que la situación empeorara o si tal vez otras tácti-
cuando el accionar no tiene un sustento firme. cas hubieran evitado el conflicto en su totalidad? ¿De qué
Sherman es muy estricto en su sistema basado en manera deberíamos haber llevado a cabo el experimento,
la evidencia (lo compara con las pruebas en medicina). aleatoriamente? ¿Deberíamos haber dividido a los mani-
Observó las características metodológicas de los estu- festantes en dos grupos cada uno con una táctica diferen-
dios de investigación y evaluación y distinguió cinco te? ¿Deberíamos haber promovido otra manifestación,
niveles diferentes. El primero es el estudio correlativo, como control? Por supuesto, dicho de esta manera, todos
el segundo nivel es la medición anterior y posterior sin estarían de acuerdo con que el sistema ideal de Sherman
grupo de control. Los resultados de los estudios son sería absurdo en el contexto de la preservación del orden
tenidos en cuenta por Sherman solo si logran por lo público. Y aún si fuera posible, seguiríamos sin saber cuá-
menos el tercer nivel metodológico (plan cuasi-expe- les serían los resultados en otras situaciones.
rimental con grupo de control) pero, lo ideal es que las Entonces, ¿cómo podemos determinar si se utiliza-
prácticas sean analizadas ron buenas prácticas y si el concepto de operaciones es
mediante experimentos en los que otras variables sean tan efectivo como debiera? ¿O basta con concluir que,
controladas (cuarto nivel) o que sean aleatorias (quinto ni- después de todo, el resultado no fue tan malo? Pueden
vel). Se trata de un requisito que exige mucho, y sin ser coexistir opiniones diversas: ¿quizás hubo poco diálo-
víctima del síndrome de la fracción de segundo, es impor- go o demasiado? ¿Tal vez debería haber habido tole-
tante tener en cuenta el contexto y, en la vida real, existe rancia cero desde un primer momento? En la práctica,
una cantidad de factores que un investigador (o para el se observa la utilización de diferentes enfoques para si-
caso, un policía) no deben ejercer ninguna influencia. Po- tuaciones similares, no solo entre distintos países, sino
dría correrse el riesgo de una generalización exagerada. también en el ámbito de un mismo país. Y tal vez no
Sherman, algo arbitrariamente, exalta un solo método todas las fuerzas policiales implicadas piensen que son
científico, el experimento. En cambio a mí me parece que la mejor del mundo, pero indefectiblemente creen que
no es equitativo con otros métodos científicos. Además en están haciendo un buen trabajo.
el accionar policial no siempre es posible llevar a cabo un Es por esta razón que es necesario investigar. Y que
experimento de acuerdo con los criterios científicos. desde hace unos años me dedico a estudiar este as-
Recuerdo una manifestación en Buenos Aires cuando pecto específico de la preservación del orden públi-
distintas agrupaciones estudiantiles convocaron a una con- co. Cerca de veinte años atrás, comencé a investigar
centración en las inmediaciones del Congreso Nacional con los disturbios observando lo que sucede en la prácti-
el objetivo de impedir la elección de autoridades de la Uni- ca, realizando observaciones sistemáticas, reuniendo
versidad de Buenos Aires (UBA). Los estudiantes bloquearon datos que me permitieran comparar situaciones que
desde muy temprano los ingresos al Congreso apostándose empeoraron en relación con las que no lo hicieron;
en las 4 esquinas, pero no lograron impedir que los conse- tratando de descubrir si es posible llegar a compren-
jeros llegaran al lugar por el subte e ingresaran al congre- der bien las consecuencias de las tácticas y estrategias
so. Una vez conocida la noticia del comienzo de la sesión policiales. Con el tiempo, hay un apoyo creciente de
se desataron fuertes enfrentamientos entre estudiantes y la noción de lo que llamo el sistema amigable y firme
policías que culminaron con heridos de ambos bandos y 7 de bajo perfil (a veces denominada el enfoque pól-
personas detenidas (6 estudiantes y un docente). der12) para la preservación del orden público es una

12 El enfoque pólder holandés: el hecho de que sobre cada asunto hay una gran variedad de opiniones en los Países Bajos, requiere que los
holandeses conversen entre ellos en la búsqueda de soluciones para cualquier problema, hasta lograr un acuerdo, denominado así en honor
al sistema de terrenos ganados al mar por el que son conocidos los Países Bajos.
 Estudio de la policía 185

buena práctica. Este sistema se caracteriza por la pre- un sistema respaldado por evidencia. Además, ahora
sencia visible de la policía con los uniformes de uso nos encontramos en condiciones de entender mejor
diario, patrullando en pares o pequeños grupos y en- PORQUÉ es una buena práctica.
tablando comunicación con los hinchas, recabando
EUROCOPA 2004
información e interviniendo directamente y en forma
específica cuando se transgreden los límites presta- Quisiera compartir con ustedes el siguiente cuadro
blecidos. Ahora ya es más que otra opinión, se trata de que ilustra lo que se acaba de mencionar.

incidents

12

10

0
euro 2004 (n=1896) euro 2000 (n=658)

Figura 2. Incidentes durante los campeonatos Eurocopa 2000 y 2004 según observaciones sistemáticas, como por-
centaje de las muestras observadas.

Nos encontramos en condiciones de afirmar objetiva- incidentes en Portugal? Luego del campeonato muchos
mente, según los datos que nosotros mismos recogimos, explicaron que era lógico: Portugal se encuentra en la pe-
que hubo muchos menos incidentes durante el campeo- riferia de Europa (a diferencia de Alemania, donde se va a
nato de fútbol europeo que se llevó a cabo en Portugal jugar el Mundial este año), lo que convierte al evento en
en 2004. Y, como utilizamos la misma metodología que menos problemático: Portugal es un destino turístico en
la empleada en la Eurocopa 2000, organizada en los Paí- el que el sol siempre brilla, es un país sin problemas de ba-
ses Bajos y Bélgica, podemos hacer comparaciones. La rrabravas, y a muchos vándalos del exterior se les impidió
Eurocopa 2000 fue llamada un éxito, porque la “guerra que viajaran a Portugal mediante órdenes de restricción.
madre entre vándalos” que se había previsto no aconte- Además, Portugal tuvo suerte. Esta misma gente es la que
ció. ¿Cómo es posible entonces que hubiera tan escasos de antemano había advertido que las cosas no saldrían
186 Estudio de la policía

bien en Portugal, porque la policía portuguesa no tenía en el ámbito nacional y a otros eventos masivos, tales
experiencia en la contención de los barrabravas. En Portu- como las manifestaciones a las que nos referimos ante-
gal, los medios de comunicación se referían a los “hunos” riormente en Estocolmo. El interés por estas enseñan-
del norte de Europa que invadirían el país. Una vez más: zas está en aumento, y esta ocasión es un indicio de eso.
las opiniones eran divergentes. En segundo lugar, los sucesos de Portugal son un cla-
Afortunadamente, podemos ir más allá de las meras opi- ro ejemplo de lo que puede lograr la buena interacción
niones, ya que recogimos una gran cantidad de información e intercambio entre teoría, práctica y entrenamiento. La
en Portugal que nos permitió determinar si Portugal tuvo policía portuguesa, al escoger un bajo perfil, hizo uso ex-
suerte o no13. La policía nacional portuguesa, PSP, había de- plícitamente de los beneficios de la experiencia durante
cidido adoptar una actitud de “bajo perfil” (similar al polder- la Eurocopa 2000, resultado de la evaluación, el análisisy
approach holandés). Las unidades portuguesas antimotines el conocimiento disponible sobre el desencadenamiento
(los cuerpos de choque) no estaban a la vista. Se encontra- y el desborde de las situaciones de violencia masiva. An-
ban en el lugar, pero fuera del alcance de la vista. tes de la Eurocopa 2004 (también en colaboración con la
Según los datos recogidos, nos aventuramos a concluir Universidad de Liverpool) compartimos conocimientos
que el enfoque pólder, el sistema amigable y firme de bajo que fueron usados en Portugal para entrenar a los jefes y
perfil tuvo éxito y contribuyó a la existencia de una identi- oficiales en la preparación para el torneo. Como resultado
dad común y al fortalecimiento de las normas no violentas de estos vínculos, pudimos reunir datos únicos que con-
y al control social informal activo. Por supuesto, otros fac- tribuyeron a la elaboración de una teoría científica (más
tores tales como la hospitalidad y la actitud de los hinchas específicamente la teoría de identidad social ESIM15).
también desempeñaron un papel importante. El bajo Por momentos la diferencia entre investigación fun-
perfil muchas veces es señalado como débil, pero es im- damental y aplicada se desvanece: la forma en que lleva-
portante destacar que no es este el caso. Por el contrario, mos a la práctica nuestra labor nos conduce a perspec-
un elemento crucial en este sistema es establecer límites, tivas más fundamentales. Y luego de que presentamos
instando a la gente a participar. Lograrlo exige mucho más los resultados de nuestro estudio en Portugal a la PSP,
de los policías que alinearse y tal vez ir al frente. inmediatamente se organizó una reunión para poner en
Estos resultados representan buenas noticias para el claro las consecuencias de la formación policial. Uno de
cuerpo de seguridad pública de Portugal, pero ¿cuál es el los jefes de las unidades de intervención actualmente
uso fuera de Portugal? Creo que el uso tiene tres aspectos. imparte cursos en la Academia de Policía de Portugal.
En primer lugar, ahora sabemos que tenemos otros En tercer lugar: los acontecimientos de Portugal, una
cimientos para una buena práctica: el sistema emplea- vez más, indican que la manera en que realizamos clasi-
do en Portugal podría servir como modelo para otros ficaciones no siempre es útil. Habitualmente los hinchas
países que organicen eventos similares. Pero lo apren- de fútbol se clasifican en A, B o C. La tercera, C o “barra-
dido podría incluso tener una importancia más amplia. bravas”, es la categoría de mayores riesgos, es decir, son
Los principios son generalmente más relevantes14. Una los más decididos a cometer u organizar actos violentos.
vez más es necesario que no caigamos en la trampa del A la hora de clasificar, es importante no caer en lo que el
síndrome de la fracción de segundo: básicamente, los científico británico Richard Dawkins llama la tiranía de la
mismos principios se aplican a los partidos de fútbol mente discontinua16. En el mundo real, la motivación a

13 Adang, O.M.J. (2006) Mantenimiento del orden público: teoría, práctica y educación, Cuadernos de Seguridad, No 1 08-2006, p 79 - 95. Con-
sejo de Seguridad Interior, Buenos Aires, Argentina
14 Adang, O.M.J. (2005) Met alle geweld leren .... De strategische aanpak van risico-evenementen. Elsevier overheid, ’s-Gravenhage
15 Reicher, S. (1996) ‘The Battle of Westminster’: Developing the social identity model of crowd behaviour in order to explain the initiation and
development of collective conflict. European Journal of Social Psychology, 26, 115-134.
16 In Dawkins (2004) The Ancestor’s Tale: A Pilgrimage to the Dawn of Evolution. Houghton Mifflin Company
 Estudio de la policía 187

la violencia varía en una escala continua de baja a alta. CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTUDIOS SOBRE LA
Establecer una línea entre diferentes niveles para defi- PRÁCTICA POLICIAL
nir quién cae bajo qué categoría es arbitrario ya que las Los ejemplos que mencioné muestran la forma en
diferencias dentro de una misma categoría podrían ser que considero que deberían conducirse los estudios
mucho más significativas que aquellas entre categorías sobre la práctica policial. Las características comunes
distintas. Por ejemplo, un hincha B que se encuentra ape- a todos los estudios que realizamos sobre el accionar
nas por encima de los criterios de un hincha C puede ser policial son las siguientes:
muy distinto de otro hincha B que está justo por encima • Siempre que sea posible, la investigación debe rea-
de los criterios del hincha A que de un hincha C. Las cate- lizarse en el campo y no detrás de un escritorio. Las
gorías pueden parecer prolijas, pero indefectiblemente organizaciones policiales y los oficiales deben com-
dejan información afuera. Antes de darse cuenta, uno pletar cuestionarios solo si es estrictamente necesa-
comienza a creer que el mundo es así y que sólo si desa- rio.
rrollamos una manera de identificar y localizar sin ambi-
• • Siempre que sea posible,las observaciones directas
güedades a los hinchas C, se acabarían los problemas de
deben efectuarse sobre lo que ocurreen la práctica
violencia en el fútbol.
policial real.
Eso es ingenuo por más de una razón. Al hacerlo se
• • La investigación involucra a los instructores policia-
ignora completamente la dinámica grupal y la interac-
les, a los estudiantes y a los profesionales.
ción entre policías e hinchas que cumple un rol funda-
mental en el desencadenamiento y la gravedad de los • • Cada estudio representa la colaboración entre dis-
hechos de violencia. Los sistemas que tienen éxito no tintos participantes.
toman como punto de partida la clasificación de los • • No hay límites: ni entre las distintas disciplinas ni
hinchas, sino el comportamiento real y se concentran entre las distintas instituciones ni entre las distintas
en aquellos individuos que tienen un papel prepon- fuerzas policiales ni entre los distintos países. Los
derante en relación con los demás según el análisis de problemas no saben de fronteras, y el conocimiento
distintas fuentes17. El paso siguiente, consiste en tomar debe buscarse donde puede ser hallado. Mi presen-
medidas teniendo en cuenta a esos individuos para cia hoy aquí demuestra que ustedes también han
reducir la influencia que ejercen en las conductas ne- descubierto la importancia de este principio.
gativas. De esta manera, las intervenciones policiales • • Incluso antes de comenzar un estudio, se dedica
son más específicas y se evitan fricciones innecesarias tiempo a pensar en el uso potencial, la aplicación
que ocurren cuando los hinchas bien intencionados posible, la difusión de los resultados y el traspaso
son perjudicados por las medidas que en realidad es- a la práctica, la formación y el entrenamiento. Al
taban dirigidas contra quienes causan problemas. De respecto, tratamos de aplicar los principios de eva-
este modo, el inicio o incremento de las discrepancias luación centrada en la utilidad19. En este tipo de eva-
entre los hinchas con buenas intenciones y la policía, luación, la pregunta más importante que se efectúa
las autoridades del club, etc. pueden reducirse. Tanto desde el comienzo es ¿quién debería hacer algo con
las fricciones como las discrepancias son factores im- los resultados y qué uso se les daría a las recomen-
portantes en el desencadenamiento y la escalada de daciones? Nos encontramos en el proceso de aplica-
la violencia colectiva18. ción de este sistema de evaluación de la preserva-

17 For example: “Focus on hooligans”, Ferwerda, H.B. & O.M.J. Adang (2005) Hooligans in beeld. Van informatie naar aanpak. Uitgeverij Kerke-
bosch, Zeist.
18 Adang, O.M.J. (2005) Met alle geweld leren .... De strategische aanpak van risico-evenementen. Elsevier overheid, ’s-Gravenhage, 2005.
19 Patton, M.Q. (1997) Utilization-focused evaluation. The new century text. Sage Publications, Thousand Oaks
188 Estudio de la policía

ción del orden público, entre otros, en el programa a causa del vandalismo. El uso de fuegos artificiales so-
piloto actual con un equipo de evaluación europeo. lamente fue responsable de un total estimado de 1100
A propósito, ¿sabían que la tarea del observador que heridos, de los cuales el 5 % tuvo que ser hospitaliza-
realiza una evaluación es la más antigua del mundo? do. No se sabe cuántas personas fueron tratadas por
Patton, el evaluador estadounidense más distingui- heridas producidas por la violencia. Esta vez hubo so-
do, se refiere al “Génesis de la evaluación” lamente una víctima mortal a causa de los festejos de
En el principio Dios creó el cielo y la tierra. Vio todo lo Año Nuevo (suele haber entre 3 y 5 víctimas mortales).
que había creado y dijo, “es muy bueno”. El séptimo día Asimismo la policía registró un promedio de llamadas
descansó de toda su obra y el arcángel vino a él y le dijo tres veces mayor que en un día normal (y el estudio
“Dios, ¿Cómo sabes que lo que has creado es bueno? ¿Cuá- demostró que la víspera de Año nuevo es tan ocupada
les son tus criterios y cuáles los datos en los que basas tu que no todas las llamadas se registran). Los siguientes
juicio? ¿Qué impacto esperas alcanzar en tu creación? ¿No tipos de incidentes mostraron un marcado y significa-
estás demasiado cerca de tu obra como para evaluarla ob- tivo incremento:
jetivamente?” Dios pensó en estas preguntas durante todo Incendios intencionales:
el día y no pudo descansar como había querido. El octavo 9 veces más incidentes, con un claro pico el 31 de
día, Dios dijo “¡VETE AL INFIERNO, LUCIFER!” Ese día na- diciembre y el primero de enero.
ció la evaluación. Molestias:
Una última característica de nuestros estudios so- Más del triple de incidentes, empezando bien antes
bre la policía es que el centro no son los incidentes. El de las fiestas de Año Nuevo pero alcanzando un pico de
enfoque es comparativo, es una búsqueda explícita de llamadas más de cinco veces mayor el 31 de diciembre.
buenas prácticas. En muchos países, hace falta que se Vandalismo:
produzca un hecho grave antes de que se lleve a cabo Más del triple de incidentes, con un claro pico el pri-
el aprendizaje serio. ¿No sería mejor que no hicieran fal- mero de enero con casi cinco veces más incidentes.
ta incidentes para identificar las buenas prácticas? ¿No Violencia:
sería mejor ahorrarnos el dolor que causan esos inci- Casi el triple de incidentes el primero de enero.
dentes, dolor que va más allá del hecho aislado y que El incremento de incidentes se refleja también en un
podría durar años? incremento en los arrestos, alrededor de la víspera de
A modo de ejemplo final de nuestro enfoque, qui- Año Nuevo casi el doble de sospechosos fueron arres-
siera contarles algo sobre el estudio que empezamos tados por provocar incendios, molestias, vandalismo e
en 2007 sobre incidentes en la víspera de Año Nuevo incidentes violentos en comparación con un día prome-
en los Países Bajos.20 No pudimos encontrar financia- dio. En total unos 1000 sospechosos fueron arrestados
miento para este estudio porque no se lo consideraba por este tipo de ofensas. A esto habría que agregar va-
un tema de relevancia. De todas formas, desde la pos- rios cientos de sospechosos que fueron arrestados se-
tura independiente que nosotros tenemos, decidimos manas o meses más tarde, tras las investigaciones sobre
hacer el estudio. Aunque no había cifras detalladas, los incidentes de Año Nuevo.
parecía que en vísperas de Año Nuevo todos los años A pesar de que la tendencia hacia el incremento de
había daños por varios millones de euros en los Países incidentes y arrestos fue visible en todas las fuerzas
Bajos (para la víspera de Año Nuevo de 2008 se esti- policiales, hubo grandes diferencias entre las distintas
maba una cifra de 50 millones de euros), desde autos fuerzas y, dentro de ellas, entre municipios y áreas den-
incendiados y escuelas incendiadas a bienes dañados tro de los municipios.

20 Adang, O.M.J & E.J. van der Torre, red (2007) Hoezo rustig?! Een onderzoek naar het verloop van jaarwisselingen in Nederland. Politieacade-
mie, Apeldoorn
Adang, O.M.J & E.J. van der Torre, red (2008) Nederlands grootste evenemtn. Eeen jaar na Hoezo rustig?!: Het verloop van de
jaarwisseling 2007-2008. Politieacademie, Apeldoorn
 Estudio de la policía 189

A modo de conclusión, entendimos que la víspera como nacional. En los preparativos para el Año Nuevo
de Año Nuevo no es solamente el evento más grande de 2008 muchas fuerzas policiales y municipalidades
de los Países Bajos, en el cual participa una gran par- utilizaron las conclusiones y recomendaciones del es-
te de la población, sino que también es el evento más tudio. En enero de 2008 el Ministerio del Interior formó
riesgoso. Es notable cómo este hecho fue minimizado un grupo de trabajo dedicado a convalidar y ampliar las
durante tantos años, con los informes de prensa de la recomendaciones.
policía indicando que había sido un “calmado y tranqui-
CONCLUSIÓN
lo Año Nuevo, aparte de algunos incidentes”. Nosotros
caracterizamos esta situación de la víspera de Año Nue- Mi intención fue convencerlos de que los estudios
vo como un ejemplo de “incidentalismo estructural”, policiales son beneficiosos en la práctica tanto para
una acumulación de repetidos incidentes que colecti- las organizaciones policiales como para los oficiales
vamente tienen gran impacto en el orden público. de policía. Está en ustedes decidir qué tanto éxito
Nuestro estudio fue realizado con la participación de tuve. La mejor fuerza policial del mundo es aquella
estudiantes de policía, profesores de policía, investiga- que sabe lo que está haciendo, porque utiliza buenas
dores de la Academia Policial e investigadores externos. prácticas que han sido investigadas y justificadas, es
Además de un análisis de las cifras de la documentación aquella que desea aprender y continuar aprendiendo
policial y del contenido de los medios, nuestra meto- a cualquier precio.
dología incluyó observaciones de campo, estudios de Nuestra revisión de las prácticas policiales en este
casos y entrevistas individuales y grupales con más de documento deriva de un informe de un subcomité so-
cien expertos. También investigamos la política y prác- bre la eficacia policial, que forma parte de un estudio
ticas utilizadas para mantener el orden público durante más amplio sobre investigación policial y prácticas rea-
la víspera de Año Nuevo con el fin de identificar bue- lizado por la National Academy of Sciences, dirigido por
nas prácticas. Teóricamente el estudio fue interesante Wesley G. Skogan. Copresidimos el subcomité encarga-
porque planteó la pregunta de bajo qué circunstancias do de analizar la eficacia policial, que también incluía
la violencia y la criminalidad en las comunidades es- a David Bayley, Ruth Peterson y Lawrence Sherman.
tán asociadas con una fuerte cohesión social en lugar Aunque en gran medida nos basamos en esta revisión,
de con una falta de cohesión social, como se asume nuestro análisis va más allá y representa nuestra inter-
habitualmente. La relevancia práctica del estudio fue pretación de los resultados. Nuestro estudio se ha be-
aún más pronunciada. Tras la publicación de nuestras neficiado en gran medida de los comentarios que ama-
conclusiones, expertos de diferentes niveles (desde blemente nos hicieron Carol Petrie y Kathleen Frydl, de
oficiales de calle a jefes de policía) y autoridades públi- la National Academy of Sciences. También queremos
cas reconocieron nuestras conclusiones y de repente la agradecer a Nancy Morris y a Sue-Ming su ayuda en la
fiesta de Año Nuevo estuvo en la agenda, tanto local preparación de este documento.
190 Estudio de la policía

Ensayo 12: Bases conceptuales de métricas y hace es uno de los mayores desafíos contemporáneos
patrones de medida del desempeño policial para la Seguridad Pública1, y esto es suficiente para evi-
*(Jacqueline de Oliveira Muniz** y Domício denciar su relevancia2.
Proença Júnior***, 2010). En este ambiente se comprende que aparezcan
modismos, en el que alguna que otra idea parcial, in-
Introducción
dependientemente de su aplicabilidad y valor puntual,
¿Cómo medir lo que hace la policía? Creemos ne-
acabe erigida en fórmula capaz de conseguir un buen
cesario hacer frente a esta cuestión. Refugiarse en las
desempeño policial. Esto resulta particularmente per-
perspectivas de que la evaluación policial sería un saber
judicial cuando los indicadores se trasladan de una rea-
iniciático, vedado a quien no tiene la vivencia policial, o
lidad social a otra, sin prestar atención a las circunstan-
que el trabajo de la policía se resume en dar insumos
cias, contextos, límites y a su aplicación original. Pasa el
al sistema de justicia criminal y agencias de asistencia
tiempo, en ocasiones un tiempo breve, y la incapacidad
social o a alguna relación entre efectivos policiales y
del modismo de ocasión acaba llevándonos a un nuevo
poblaciones, son bálsamos que anestesian pero que no
modismo. Abordajes útiles en sus aplicaciones locales y
dan soluciones. Son insuficientes para evaluar la poli-
para sus propósitos de origen, se destruyeron por la im-
cía, inducen a errores corporativistas, funcionalistas o
plantación apresurada, distorsionando lo que pudiesen
empíricos que acaban por ignorar lo que es la realidad
informar y alimentando un escepticismo en lo que se
del trabajo policial, llegando a invertir los términos de
refiere a la utilidad de cualquier abordaje3.
su éxito y fracaso. Reducir a la policía a los resultados
La cuestión es comprender qué indicadores y enfo-
puntuales de acciones espectaculares o memorables,
ques necesitan una inserción más amplia para poder
a los números de personas y bienes capturados o a la
contribuir de manera significativa a su entendimiento.
convergencia con alguna medida de proporción demo-
Esto supone, en parte, la necesidad de situar un indica-
gráfica, deja vacía la función policial, simplificándola a
dor o enfoque en sus términos de origen, que incluya
cifras progresivamente estériles. De tales perspectivas,
los elementos normativos, así como las expectativas y
aparece la falsa impresión de que no habría cómo com-
representaciones sociales de lo que es la policía y para
probar el desempeño policial propiamente dicho, o lo
qué existe. Únicamente se puede dar uso, apreciar, o
que es peor, que lo que la policía hace, y cómo lo hace,
criticar un indicador o enfoque cuando se tienen claros
es irrelevante en sí mismo. Sería entonces imposible
los términos por los cuales expresan el entendimiento
formular y, a la vez, evaluar, cualquier orientación o po-
sobre qué y por qué medir.
lítica pública (policy) sobre la policía [Cusson 1999 cf.
Esto es lo que se propone el presente texto, esta-
Reiner 1996, Sacco 1996, Diedizic 1998 y Walker 2004].
blecer los términos con los cuales se logre apreciar lo
Nada de esto se sostiene ante lo escrito sobre estu-
que es relevante medir para evaluar el desempeño po-
dios policiales [Bayley 1996, Kelling 1996]. Pero inclu-
licial, haciéndolo transparente para el público, ya que
so esta literatura reconoce que medir lo que la policía

* Este texto se beneficia del trabajo de investigación desarrollado en conjunto con Mauro Guedes Mosqueira Gomes (DSc), Érico Esteves Duarte
(MSc) y Tiago Cerqueira Campos (MSc) financiado por el premio del Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas de la SENASP/MJ en 2005 (Proc.
No. 08020.0001500/2003-93, ref. 170-C-6), cuyo informe final se encuentra disponible en el sitio [Link]/senasp. Publicado especial-
mente en este libro, con autorización del autor
** Profesora de la Maestría en Derecho de la Universidad Cándido Mendes. Directora Científica del Instituto Brasileño de Combate al Crimen
(IBCC). Consultora de la Red de Policías y Sociedad Civil en Latinoamérica.
*** Profesor del Coppe/UFRJ, Director Científico del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC). O.M.D. Miembro de IISS, IACP.
1 Couper [1983], Whitaker [1996], Bayley [1998], Hoover [1998].
2 Para una breve introducción al caso brasileño, ver Lima [1994], Garotinho et al. [1998], VVAA [1998], Muniz [2001], Proença Jr & Muniz [2006a].
3 Ver Bayley [1994], Bayley & Shearing [1996, 2001], Feltes [2003].
 Estudio de la policía 191

dichos términos resultan necesarios y suficientes para su papel como instrumento de dominación de clases.
conocer la realidad de la policía. Se propone estable- Rathz [2003] ofrece una síntesis de las prácticas policia-
cer las bases conceptuales de las métricas del desem- les en relación con el uso de la fuerza, afirmando que
peño policial, de las cuales dependerá la capacidad de una teoría de la policía, pese a ser útil, no resulta nece-
producir patrones de medida que tengan significado, saria para el entendimiento de la acción policial. Feltes
constituyendo el substrato conceptual de la aprecia- [2003] va más lejos afirmando que no existe una teoría
ción, uso y crítica de todo y cualquier indicador o en- de la policía y que sería necesario construirla. Proença
foque. Jr & Muniz [2006b] desdoblan la teoría de la policía de
Para eso, se comienza con la presentación de la Bittner, evidenciando las implicaciones del mandato del
teoría de la policía, que encuadra los fenómenos de uso de la fuerza en los procesos de auto-regulación so-
la realidad policial, explicándolos y relacionándolos. A cial, a partir del análisis de los experimentos de patrulla
continuación, se presentan de manera sumaria los ele- en Kansas City y Newark y de las huelgas policiales en
mentos conceptuales para la medición del desempeño. Brasil. Todos estos trabajos dialogan, de manera directa
A esto le sigue el apartado principal de la presentación: o indirecta, más o menos explícita con la propuesta de
la institución de métricas y patrones de medida capa- Bittner [1974] de una teoría de la policía4, cuyo punto
ces, necesarias y suficientes para trabajar con el manda- principal es la conceptualización del mandato policial.
to teóricamente identificado del lugar de la policía: el
CONCEPTO Y PRAXIS DE LA POLICÍA A PARTIR DE
ejercicio autorizado del uso de la fuerza bajo la ley. Para
BITTNER
finalizar, se presentan algunas consideraciones finales
sobre las circunstancias y la utilidad potencial de la ca- De acuerdo con Bittner, el mandato autoritario de
pacidad de evaluación del desempeño policial. la policía es el uso de la fuerza. El concepto de policía
corresponde a la proposición de que “la policía, y única-
TEORIA DE LA POLICÍA EL MANDATO POLICIAL mente la policía, está equipada [armada y entrenada],
Algunos de los más influyentes autores contempo- autorizada [respaldo legal y consentimiento social] y es
ráneos en el campo de los Estudios Policiales no ela- necesaria para actuar con toda exigencia [en cualquier
boraron una teoría de la policía que buscase explicar situación de perturbación de la paz social] donde se
el fenómeno policial, optaron por abordar cuestiones deba usar la fuerza.” [Bittner 1974: 256]. Este concepto
específicas acerca de las prácticas policiales. Skolnick de policía pretende superar la perspectiva de que la di-
[1966] señala cómo el dilema entre ley y orden estruc- cotomía entre oficial de la ley y oficial del orden explica-
tura y permite comprender las prácticas policiales en ría todo el contenido del trabajo policial [Banton 1964],
las sociedades democráticas. Muir Jr. [1977] se propone proponiendo la solución para el clásico dilema entre ley
analizar las dinámicas de poder por la caracterización y orden [Skolnick 1966, Muir Jr 1977]. Al conceptualizar
de diferentes tipos-ideales de coerción en las interac- a la policía como una realidad que comprende, aunque
ciones entre la policía y los ciudadanos. Klockars [1985] no se reduce, a las prácticas de vigilancia, Bittner revela
presenta la tensión constitutiva entre las prácticas os- el devaneo empírico, simplista que hace equivaler “lo
tensivas e investigadoras como reveladoras de la natu- que las policías hacen” a “porqué lo hacen” y, con esto, “a
raleza del trabajo policial. Bayley [1985] pretende teo- lo que la policía es”; lo expone como el intervalo de su
rizar la acción policial a lo largo de la historia, en busca misión, rectifica las formas departamentales de división
de la comprensión de los diversos mecanismos de re- del trabajo policial, patrulla e investigación, como ex-
gulación y control social. Neocleous [2000b] teoriza so- presiones necesarias y suficientes, únicas y últimas del
bre las funciones sociales de la policía, enfatizando en lugar del policía [cf. Bittner 1967, 1970, 1983].

4 Un panorama inicial incluiría a Vizzard [1995], Cusson [1999], Manning [1999a], Fielding [2002], Jones & Newburn [2002], Crank [2003], Feltes
[2003], Manning [2004].
192 Estudio de la policía

Bittner reconstituye la integración del trabajo poli- o viole las leyes. La policía es un instrumento de po-
cial dándole dos dimensiones empíricas: lo que se espe- der, cuya intervención produce obediencia, por el uso
ra que la policía haga y lo que de hecho hace. Identifica apropiado de la fuerza, siempre que sea necesario en
el uso de la fuerza como el atributo común que articula los términos y formas convenidos socialmente. La auto-
las expectativas sociales en todo lo que la policía es lla- rización conferida socialmente para el uso de la fuerza
mada a hacer y el contenido sustantivo de todo lo que por la policía es objeto de constante negociación en la
la policía hace. Establece, de esta forma, la plenitud del realidad social. Es denunciable, aunque en sus circuitos
mandato policial, delimitando conceptualmente lo que se haya dado un consentimiento previo, que proviene
la policía es. del pacto social, instrumentado en una forma dada de
La policía está autorizada a usar la fuerza y se espe- gobierno. Esta autorización social es el resultado del
ra que lo haga siempre que sea necesario, y se le pide debate continuo entre las múltiples dinámicas de legiti-
que actúe cuando “algo que no debería estar pasando mación del mandato policial, las cuales se alimentan de
está pasando y alguien debe hacer algo al respecto en las representaciones sociales acerca de la policía y de
ese momento” (Bittner 1974: 249, énfasis en el original). la lógica-en-uso del quehacer policial. La autorización
Esto revela el porqué la policía puede atender las emer- de la policía para vigilar, intervenir y usar la fuerza para
gencias, respaldar la ley, mantener el orden público, producir obediencia se encuentra, bajo control colecti-
preservar la paz social o desempeñar otras funciones vo, sometida a la acción de las miradas vigilantes de los
sociales. Aclara porqué las policías ejecutan las más di- grupos sociales.
versas formas o patrones de vigilancia. En fin, explica La producción de obediencia respaldada por el uso
que a la policía se la llame para actuar, y actúe, en cual- policial de la fuerza tiene límites, ya sea en términos de
quier situación donde la fuerza pueda ser útil. su aplicación o en términos de alcance de las soluciones
¿Por qué se le llama a la policía cuando la fuerza puede que puede imponer. Esto da un carácter pragmático y fi-
ser útil? ¿Qué diferencia hay entre el uso de la fuerza nito a la solución policial. Si, por un lado, la policía puede
policial y el uso de la fuerza utilizada por otros actores? imponer una solución inmediata, de su propia labor, sin
La policía es una respuesta al desafío de producir admitir atrasos, recursos o excusas, por otro, toda solu-
“enforcement” sin que esto le lleve a la tiranía o pase ción policial es expedita, parcial y transitoria en el tiem-
a servir a intereses particulares. Por esta razón, el uso de po. Ayudar, socorrer, disuadir, dirigir, mantener, someter
la fuerza por la policía tiene un propósito político distin- o lo que la policía pueda hacer es transitorio y provisorio.
tivo e invariante: producir alternativas pacíficas de obe- La provisionalidad de la solución policial refleja tanto la
diencia bajo consentimiento social, bajo el Imperio de la imposibilidad de que este tipo de solución dé cuenta de
Ley. Esto corresponde a un objetivo, el uso de la fuerza las causas de los eventos sociales en los que la policía in-
para fines restrictos y transparentes, de tales maneras y terviene, como la inviabilidad de la sustentación de coer-
con tales controles, que lo salvaguarde de convertirse ción por la fuerza por tiempo indeterminado.
en una herramienta de opresión o en un instrumento al La solución policial se dirige a situaciones, conflictos,
servicio de individuos o grupos de poder. actos y actitudes. Es una respuesta a su existencia y a
La naturaleza política de la policía se revela aquí de sus efectos, puesto que los procesos sociales que los
forma clara y explícita: la policía es el instrumento legal producen están más acá del lugar de policía y más allá
y legítimo de respaldo por la fuerza en los términos del del alcance de su capacidad instrumental. La solución
contrato social de una determinada comunidad políti- policial está coaccionada por la legalidad y legitimidad
ca (polity). La policía se interpone, y se espera que se que conforman el lugar de policía. Esto, a su manera,
interponga, entre voluntades opuestas o intereses en determina las alternativas admisibles cuando la policía
conflicto, en cualquier situación que amenace la paz usa la fuerza, exigiendo, moderando, modificando o
social, arriesgue derechos y garantías de las personas prohibiendo determinadas elecciones o posibilidades
 Estudio de la policía 193

tácticas, de manera que las alternativas de obediencia Esta evaluación está sujeta a directrices amplias en lo
que la policía pueda imponer sean pacíficas. La policía que se refiere a la oportunidad e iniciativa y a las priori-
actúa con estas reglas de enfrentamiento, establecidas dades y contenidos, emanados de la organización poli-
para asegurar que los medios no atenten contra los fi- cial o aprendidos en un determinado contexto. Normal-
nes, reflejando el pacto social de una comunidad políti- mente se realiza independiente de un encuadramiento
ca (polity) bajo el Imperio de la Ley. Porque la solución legal previo.
policial es producto de una alternativa pacífica de obe- El poder discrecional de la policía se revela, por tan-
diencia bajo consentimiento social, admite revisión, en- to, con más amplitud que la autorización del uso de
mienda o reversión política, legal o judicial. la fuerza [cf. Brooks 2001, por ejemplo]. No se atribu-
El poder de decidir sobre la forma de solución más ye únicamente a las oportunidades y propiedades del
adecuada a un cierto tipo de evento, o incluso de de- uso de la fuerza, sino que alcanza a la pertinencia y a la
cidir actuar o no en una determinada situación, revela forma de toda y cualquier actividad policial, ya que co-
que la toma de decisiones discrecionales es la praxis rresponde al ejercicio de governance, al ejercicio de la
esencial de la policía. Por su propia naturaleza y contex- toma de decisiones políticas en la esquina (streetcorner
to, la solución policial sólo puede ser producida a través politics). Sin embargo, el poder discrecional gana en
de un abordaje autónomo. La producción de la solución complejidad a medida que el agente policial se siente
policial, presionada por las circunstancias y expuesta a más involucrado en las tareas de vigilancia, las cuales
las contingencias de la vida social, revela una tempora- están, por su visibilidad, más expuestas a la apreciación
lidad particular, transversal. La solución policial se da en y a los controles sociales.
un tiempo presente prolongado. Se inscribe en una se- La contrapartida de la delegación a los policías de
rie de eventos, conectados o desconectados, continuos poderes superiores a los de un ciudadano común, en
o discontinuos, envolviendo dinámicas con diversas especial la posibilidad del recurso a la coacción por el
interacciones, cuya intensidad, densidad y consecuen- uso de la fuerza, es la apreciación cotidiana de los ac-
cia imponen la tempestividad del actuar para el agente tores sociales de la labor de la policía. Estos actores
policial. Esto hace que sea imposible predeterminar la reiteran, o no, su confianza en la policía. Como resulta-
acción de cada policía en cada situación, precisamen- do de esta apreciación se atribuye o no la legitimidad,
te porque los elementos idiosincrásicos presentes en prestando o no credibilidad a las soluciones policiales.
una situación particular pueden constituir el relevo El impacto potencial de desvíos de conducta y erro-
más importante en la solución policial y es igualmente res, es una apreciación que contrasta la adherencia de
imposible conocerlos hasta que se revelan de manera reglas de enfrentamiento y de los procedimientos po-
concreta, inmediata, presente. El contenido de lo que liciales a los términos presentes del mandato bajo el
sea la acción policial no se reduce a un guión predeter- Imperio de la Ley.
minado, ni es posible que esté dirigido por otro, ni so- A esta altura, nos parece oportuno comentar algu-
metido a un conjunto rígido de principios normativos. nos de los beneficios de llegar a un concepto de poli-
Esto caracteriza el trabajo policial como profesional en cía. Se definió policía como a aquél que responde por
el sentido estricto y técnico del término. el mandato del uso de la fuerza bajo el consentimiento
La decisión sobre la forma de actuar pertenece a la social, en el Imperio de la Ley en una comunidad polí-
policía, que depende de su poder discrecional para po- tica (polity). Tal proposición permite un ordenamiento
der realizar su trabajo. Por esto, la acción policial está consistente de las realidades relacionadas con el uso de
sujeta a la apreciación política, social o judicial sola- la fuerza en el interior de los territorios, identificando
mente a posteriori. Ante esta situación se puede com- de manera clara cuáles corresponden a la policía, cuáles
prender que la iniciativa de la acción policial es el resul- no y por qué. Esta clasificación se realiza por la aprecia-
tado de una evaluación ad hoc por el agente policial. ción de las reglas de enfrentamiento que determinan
194 Estudio de la policía

las alternativas del uso de la fuerza; donde dichas reglas de su expresión legal. Favorecen espacios y formas de
de enfrentamiento expresan el contenido del mandato control y participación social en la administración del
policial, se tiene policía. En este caso, el concepto sirve Estado, induciendo a áreas de transparencia que pro-
para poder apreciar en qué medida se aproximan o se pician el perfeccionamiento de las prácticas policiales.
alejan las actividades de una organización policial del Estas dinámicas de transformación social vivifican los
hardcore que caracteriza al lugar de la policía. contornos del mandato policial, contribuyendo a que
Desde el punto de vista conceptual, cualquier orga- surjan nuevas funciones y atribuciones para las policías
nización que actúe o pase a actuar bajo reglas de en- que, en este contexto, tienen cada vez más que hacer, e
frentamiento que expresen el mandato policial es de insumo para hacerlo cada vez mejor.
facto Policía, independientemente de que se trate de Así, no es en el llamado “Estado Policial” en el que
una actuación permanente, interina, o puntual. Esto se tendría una “era de oro de las policías”. Es más, el lu-
aclara los términos dentro de los cuales se puede hacer gar de la policía ni siquiera existe en tal Estado puesto
uso de las organizaciones en un Estado, para el cum- que éste se confunde con el propio gobierno, corres-
plimiento del mandato policial, al margen de su des- pondiendo a alguna forma de tiranía. En tal contexto, el
tino formal o de su identidad institucional como es el consentimiento social, el Imperio de la Ley, o ambos, no
caso, por ejemplo, del uso de los contingentes militares informan del uso de la fuerza. El apego a esta fantasía
como policía en Misiones de Paz [Diedizic 1998, Hansen puede alimentarse en la creencia de que, en un “Estado
2002] que dependen de la legitimidad de la población Policial”, las soluciones policiales dejarían de ser provi-
a quien sirven, pese a ser extranjeras y no estar en pose- sionales y finitas, volviéndose definitivas y completas,
sión de un idioma en común [Kelly 1998, Schmidl 1998]. hasta el punto de promover una sociedad quimérica
De la misma manera, revela que las organizaciones de sin desorden o crimen. Se construye, de esta forma, una
fuerza que no actúan bajo reglas de enfrentamiento falsa nostalgia de que cuando la policía lo puede todo,
que expresen el mandato policial no son, de facto, poli- se trata de una policía mejor.
cías, aunque puedan serlo de jure, o realizar una o más
MÁS ALLÁ DE BITTNER: LOS EFECTOS DE LA POLICÍA
actividades que emulen el trabajo policial. En este caso,
independientemente de su origen doméstico o exter- En términos originales, Bittner [1974] define a la Po-
no, se caracterizan como fuerzas invasoras, de ocupa- licía como el ejercicio autorizado del uso de la fuerza en
ción o de represión al disidente, que sustentan distintas el interior de una comunidad política dada pero no des-
formas de opresión sobre la población en los territorios dobla las implicaciones de su propia formulación, cuyo
en los que actúan. mérito es innegable. No aprecia, de modo explícito ni
Resulta interesante observar que el concepto de consecuente, lo que es el uso de la fuerza y las formas
policía trae consigo un resultado curioso en lo que se por las que se expresa la autorización para su empleo
refiere a la relación entre el Estado Democrático de De- en una sociedad. Todo ocurre como si tomase los tér-
recho y el alcance de la acción policial que contraría al minos que prestan la singularidad al mandato policial
sentido común. Al contrario de lo que se imagina, el cír- como realidades presumidas, dadas a priori.
culo virtuoso de la policía se vuelve posible y factible Tal orden de naturalización acaba por ocultar la reali-
en la medida en que avanzan los procesos de consti- dad de la praxis policial que su propio concepto hace que
tución, expansión y consolidación de los derechos ci- aparezca. Incluso en textos posteriores, Bittner [1990b]
viles, políticos y sociales. La garantía de los derechos expresa un entendimiento del uso de la fuerza como
constituidos y el reconocimiento de nuevos derechos, pura sanción, limitada únicamente al acto físico, sin con-
difusos o emergentes, justifican, amplían, solidifican y siderar la utilidad de su potencial. De la misma forma, en
actualizan reglas de enfrentamiento y procedimientos un texto escrito con David Bayley [Bayley & Bittner 1985]
policiales, en adelanto, simultáneamente o en la estela se contenta en anunciar la autorización social como una
realidad auto-referida, abstracta, sin representaciones,
 Estudio de la policía 195

expectativas y contextos sociales que le prestan materia- prender sus efectos, sobre todo, donde su manifestación
lidad en términos de la confianza pública y de la credibili- como tal no existió, es decir, donde la apreciación de su
dad policial. Se percibe lo lejos que están los contenidos potencialidad fue suficiente para compeler voluntades.
de los términos centrales del mandato policial, el uso de Este efecto no es menos uso de fuerza porque prescindió
fuerza y la autorización social, de la ambición conceptual de su realización en hecho sino que se siente en toda su
de la propia formulación teórica de Bittner. plenitud el uso de la misma al obligar.
Para comprender plenamente la praxis policial es Con lo expuesto anteriormente, se aclara el universo
necesario tener en cuenta, por un lado, la totalidad del de resultados plausibles de la praxis policial en térmi-
uso de fuerza por parte de la policía, y por otro, el al- nos de la utilidad de la fuerza. El potencial de la fuer-
cance de la autorización social, relacionándolas. Solo za explica los efectos disuasorios y, en alguna medida,
así será posible apreciar el desempeño de la policía de preventivos de la presencia de la policía, o hasta de la
forma consistente. Se trata, por tanto, de ir más allá de posibilidad de esta presencia. Lo concreto de la fuerza
Bittner. Se trata de comprender los efectos de la policía explica los efectos represivos y, en alguna medida, di-
en la comunidad política que sirve, rescatando las inte- suasorios de la acción manifiesta de la policía.
rrelaciones entre lo que la policía hace y puede hacer, Los términos del ejercicio autorizado del uso de la
lo que es o puede ser a la luz de lo que se espera y con- fuerza configuran el rol de alternativas tácticas admisi-
siente que sea y haga. bles para la policía en una comunidad política (polity)
concreta. Es, precisamente, la autorización o consenti-
USO POTENCIAL Y CONCRETO DE LA FUERZA LA
miento social, traducido en adherencia social, pacto po-
POSIBILIDAD DE LA ACCIÓN POLICIAL
lítico y dispositivos legales los que dan contenido a las
En el contexto de las relaciones humanas, el uso de reglas de enfrentamiento bajo las cuales la policía eje-
la fuerza expresa una forma particular de coerción. Sus cuta su mandato. Esto es más evidente y característico
fines son los mismos que los de cualquier alternativa cuanto más próximo se está de la acción manifiesta de la
coercitiva: someter las voluntades, alterando actitudes policía, donde la oportunidad de lo concreto de la fuerza
e influyendo en los comportamientos de los individuos aparece. Una policía puede estar autorizada o no a usar
y grupos. Lo que la diferencia de otras formas de coac- determinados armamentos o tácticas en función de las
ción son sus medios, los medios de fuerza. 5 exigencias puestas por las reglas de enfrentamiento. És-
No hay como comprender el uso de la fuerza como un tas pueden exigir, modificar, moderar o prohibir alterna-
fenómeno autónomo, que existe en sí mismo, algo exter- tivas del uso de la fuerza, reflejando las representaciones,
no a las relaciones sociales y, por eso, capaz de interrum- expectativas y contextos sociales específicos de una poli-
pirlas o substituirlas. El uso de la fuerza es un instrumento ty en relación a su policía. Se ve así que el uso de la fuerza
al servicio de las formas del ejercicio del poder, con todo que la policía hace o puede hacer depende de lo que se
lo que conlleva de pasiones, voluntades e intereses. La consiente y espera que sea y haga. Depende de la idea
alternativa del uso de la fuerza expresa un modo parti- de policía de una comunidad política.
cular de interacción social, tan previsible como cualquier
otra . En este sentido, el uso de la fuerza refleja las expec- LA IDEA DE POLICÍA: LA EXPECTATIVA
tativas sociales en cuanto a su posibilidad y consecuen- DEL MANDATO POLICIAL
cia, conformando su experimentación anticipada como En el proceso de fabricación simbólica y material del
un hecho posible o su vivencia como un acto manifiesto. orden social, la autorización que conforma el mandato
Esto revela la totalidad de las expresiones empíricas del policial, prestando contenidos específicos a su realiza-
uso (potencial y concreto) de la fuerza. Permite com- ción, resulta de lo que una comunidad política, de modo

5 Esta presentación expone resultados basados en Blumberg [2001], Halberstadt [1994], Heal [2000], Hunt [1999], Manning [1999c], Mijares et
al. [2000], Muniz [1999] e Muniz, Proença Jr & Diniz [1999].
196 Estudio de la policía

más o menos tácito, espera, desea y consiente que su como a los medios a ser empleados y sus consecuencias
policía sea y haga en pro del mantenimiento del orden ante el fin pretendido por cada uno de ellos en su convi-
social6. Esto es lo mismo que afirmar que, el consenti- vencia y en la dirección de la solución de sus problemas.
miento social que sustenta el lugar de la policía da una La existencia de la policía como una alternativa de produc-
idea de policía elaborada y negociada por los diversos ción de coerción susceptible de ser movilizada por todos,
grupos sociales que constituyen una sociedad concreta. motiva cambios en las estrategias sociales de onvivencia y
La Idea de Policía se puede comprender como un en la administración de las voluntades en conflicto.
conjunto diverso de representaciones y expectativas La Idea de Policía engloba todos los posibles efectos
sociales acerca de la policía, sus papeles y funciones en que la Policía puede producir en razón de su existencia, de
la producción del control social. Se refiere a las percep- la expectativa o manifestación de su presencia o acción.
ciones sobre el ejercicio de la coerción por el uso (po- Devela y articula los efectos inductores sobre la auto-regu-
tencial y concreto) de la fuerza. Se trata de un universo lación social: los efectos preventivos cuando la Policía no
de significados asociados a un tipo particular de auto- está físicamente presente, disuasivos cuando se hace pre-
ridad política los cuales se encuentran en permanente sente sin actuar, y represivos cuando actúa para frustrar ac-
construcción, al calor de las experiencias y vivencias ciones que atenten contra la paz social o violen las leyes. Su
constituidas en las y por las propias interacciones entre alcance puede verse en la siguiente ilustración (Figura 1):
policías y otros actores sociales. Los efectos de la existencia de la policía, de la pre-
En la dimensión de la praxis social, la idea de policía sencia policial y de la acción policial propiamente di-
retrata el modo en el que las policías están y van siendo cha dependen y se subordinan a los instrumentos de
inscritas en el imaginario social de una sociedad a lo largo control del orden social que son estructuralmente an-
del tiempo. Plasma las concepciones y vivencias de una teriores a la acción policial y conforman el contexto de
comunidad política sobre la praxis policial. Retrata la ca- su praxis. Estos mecanismos de regulación intergrupa-
pacidad de la Policía (The Police) de cumplir el mandato les e intragrupales, formales o informales, directos o
policial produciendo alternativas pacíficas de obediencia indirectos, manifiestos o potenciales, expresan niveles
por el uso de la fuerza (policing stricto sensu), según las diferenciados y discontinuos de coacción social, cons-
reglas sociales del juego y bajo el Imperio de la Ley, de tituyendo la infraestructura del ejercicio del mandato
acuerdo con un determinado conjunto de prioridades de policial. Su dinámica es la que conforma el campo de
gobierno (policy) fruto del proceso político (politics). posibilidades de los efectos policiales, y no la propia
La idea de policía se articula, de forma sensible, con policía. Esto califica, una vez más, el carácter intrínse-
los instrumentos de control y regulación del orden social. camente finito y provisional de las soluciones policiales
Estimula e incluso induce a la búsqueda de los mecanis- en la construcción del orden social.
mos comunitarios de auto-regulación, que siguen siendo La idea de policía, con todo lo que significa en tér-
el primero y más importante recurso a ser agotado en las minos de expectativas y vivencias relacionadas a la
dinámicas conflictivas. Esto es posible debido a que las ex- existencia de la policía y a la ejecución de su mandato,
pectativas en cuanto al mandato policial y su praxis orien- intermedia a la aceptación y a la adhesión de las solu-
tan tanto los equilibrios y elecciones de los actores sociales ciones policiales, determinando las formas del recur-

6 Todas las sociedades humanas, sean tribales o complejas, desarrollan, de acuerdo con sus características históricas y culturales, mecanismos
de regulación colectiva del comportamiento de los individuos, para garantizar la cohesión social en la experimentación de la diversidad hu-
mana, y, de esta forma, a su propia posibilidad de existencia y reproducción simbólica y material. El orden social es una expresión concreta
de la operación de estos mecanismos de cohesión. El orden social es, ante todo, el entrecruzamiento de las diversas expectativas de orden
construidas por los más distintos grupos sociales que compone una sociedad. El orden social está construido por la diversidad de territorios
simbólicos, morales, físicos, etc. Se presenta como un escenario del encuentro complejo de la multiplicidad de flujos sociales, de los eventos
volátiles y de las interacciones discontinuas. Es la expresión de una gramática ampliada y multicultural que hace posible el experimentar inte-
reses divergentes y la emergencia de concepciones plurales, de percepciones distintas y peticiones diversas de orden y seguridad públicas. Cf.
Kappeler [2000a, b] y, más ampliamente, Kappeler [1999], Bayley [1998b].
 Estudio de la policía 197

IDEA DE POLICÍA
eXpectatiVas del
Mandato policial

Representaciones y expectativas
inducción
sociales sobre la policía y su dE auTo-REGuLación
capacidad para ejercer el
mandato del uso de la fuerza

PREVEnción

USO DE LA oRdEn
FUERZA POLICIAL
sociaL
disuación
uso potencial

uso concReto REPREsión

Figura 1.

so a la fuerza para producir obediencia. Contextualiza En las dinámicas de control y auto-regulación social,
los efectos preventivos y disuasorios de la presencia la credibilidad policial traduce las expectativas colecti-
policial por el impacto del uso potencial de la fuerza, vas de que la policía vendrá, estará presente, en aque-
situando la oportunidad de los efectos represivos de llas situaciones en que se desea que la policía se haga
la acción policial por el uso concreto de la fuerza. La presente como una alternativa necesaria, ofreciendo
pertinencia del uso concreto de la fuerza es uno de los soluciones aceptables. Corresponde a la percepción de
factores que fortalece o fragiliza la autorización social que la policía es capaz de cumplir su mandato, respon-
de la Policía, reforzando o no la credibilidad de las so- diendo en cada situación vivida y en el conjunto de to-
luciones policiales. das las interacciones con la sociedad, a lo que la policía
La Idea de Policía tiene su expresión más aparen- es o debe ser tanto como a los “por qué” y “para qué” y
te e instrumental en la credibilidad policial. La credi- “cómo” hacer de la policía.
bilidad policial puede comprenderse como un tipo La credibilidad policial operacionaliza la confianza y
de síntesis funcional de la idea de policía, una forma la adhesión social ante la perspectiva de cómo la policía
de aprensión del consentimiento social referente al es una alternativa ecuánime e igualitaria, competente
ejercicio autorizado del uso de la fuerza en el inte- para construir soluciones diferenciadas y aceptables en
rior de una comunidad política bajo el imperio de una amplia variedad de circunstancias, externas a los
la ley. intereses particulares, pero obedientes al pacto social y
198 Estudio de la policía

a las leyes. En cada solución policial, se tiene o no el re- Cuando una policía disfruta de poca credibilidad, su
fuerzo de la credibilidad policial resultante del cuestio- papel como inductor del control social se esfuma has-
namiento cotidiano del mandato y prácticas policiales ta tal punto que sus soluciones, cualesquiera que sean,
por los individuos y grupos sociales. Es la credibilidad son recibidas con desconfianza anticipada o sospecha
policial la que se considera inmediatamente cuando se previa. Estas soluciones se ven como ajenas a los tér-
le llama o no a la policía, se acepta o no lo que propone, minos presentes en un pacto social más amplio, diso-
se cree o no en lo que hace, dice que hace, informa o nantes en relación a lo que se considera aceptable en
sugiere; cuando se contempla la adopción o no de apa- su contenido o forma. La baja credibilidad amplía y
ratos particulares de uso de la fuerza. recrudece los niveles de resistencia a la acción policial,
Cuando una policía disfruta de una credibilidad ra- comprometiendo los efectos inductores de la policía
zonable, pasa a operar el control social con un grado en términos de resultados preventivos y disuasorios,
de adhesión tal, que la orientación policial se toma en acabando por sobrellevar artificialmente las soluciones
cuenta, y cada vez más expresamente, en los términos represivas ante cualquier situación que amenace la paz
presentes del pacto social más amplio. En este contex- social o el cumplimiento de las leyes. En este contex-
to, la acción policial presenta una elevada consonan- to, se generan actitudes intolerantes, discriminatorias y
cia con los términos y requisitos del mandato policial. provocativas de los individuos en relación a la policía y
Esa perspectiva tiene lugar cuando la policía, de forma de la policía en relación al público.
transparente, continuada y, siempre que sea necesa- En la medida en que la policía se vuelve y se siente
rio, explicita, reconoce, se avergüenza y se adapta a los extranjera para su comunidad, pasa a ser amenazada
requisitos cambiantes de tal mandato. Así, las reglas ante cualquier problema social y, al mismo tiempo, es
de enfrentamiento, los procedimientos y las prácticas vista como una amenaza para esta comunidad. La pér-
policiales se hacen cada vez más conocidos, compar- dida de credibilidad policial corresponde tácitamente
tidos y apreciados por los individuos o grupos. Esto, a a una fragilidad de la autorización social, una pérdida
su vez, da una creciente previsión a las acciones poli- de legitimidad de la Policía para ejercer su mandato.
ciales, ampliando y reforzando la adhesión social a las Una policía desautorizada está constreñida a tener una
soluciones policiales. conducta con pautas marcadas únicamente por la ley,
Se consigue con esto, una maximización del con- arriesgándose a imponer una visión intolerante anta-
trol social de la policía. En contextos de significativa gónica con el orden social propiamente dicho.
credibilidad policial, el cuestionamiento de las accio- En contextos sociales de baja credibilidad policial
nes policiales se presenta con un carácter pedagógico, aumenta el riesgo de que el recurso a la fuerza se re-
resultante del acervo de nociones compartidas entre duzca a una dimensión concreta. Se crea el escenario
policía y sociedad. Esto instruye tanto a los agentes en el cual una policía desautorizada usa la fuerza con-
policiales como a la comunidad sobre cómo se funda- creta con más frecuencia e intensidad de lo que sería
menta y cómo opera una solución policial. Permite la oportuno y apropiado. Esto a su vez aumenta aún más
vigencia de formas de control que se aproximan a la el descrédito y la resistencia social, incitando más al uso
responsabilidad plena de las soluciones policiales y de concreto de la fuerza.
la rendición de cuentas sobre cómo, y por qué, fueron Es importante señalar que la rutina del uso inoportu-
producidas. Se establece, de esta forma, un equilibrio no o inapropiado de la fuerza evidencia que esa policía
sutil entre la policía obediente al mandato policial y se volvió menos capaz para el ejercicio de su mandato,
una comunidad que consiente obedecer a su policía. agregando costos y riesgos. Paradójicamente, esta si-
Una alta credibilidad policial significa que el público tuación coloca una demanda creciente sobre los recur-
reconoce a su policía y ésta, a su vez, se reconoce en- sos policiales. La policía debe emplear más tiempo y es-
tre el público. fuerzo para actuar en cada evento porque se confronta
 Estudio de la policía 199

con resistencias previas y rechazos. Como resultado, efectos por la cristalización de una Idea de Policía cu-
la policía interviene en un número menor de eventos yas expectativas en lo que se refiere al mandato policial
debido a la inmovilización durante largos períodos de son enteramente negativas. La Policía pasa entonces a
los agentes policiales en cada caso. Tarda cada vez más ser vista como un mal, que no se justifica ya como ne-
en atender peticiones y tiende a declinar de atender- cesario, excepto ante la emergencia más extrema que,
las, especialmente, en los casos de emergencia y en los paradójicamente, se vuelve más frecuente porque la
períodos de alta demanda. Esto refuerza la pérdida de solución policial no está ya disponible como una alter-
credibilidad de la policía, en la medida exacta en que nativa rutinaria. Aquí, la policía puede vivir su hora más
llamarla deja de producir resultado. desesperada: es llamada a enfrentar un número cada
Cuando la desconfianza y la sospecha hacia la poli- vez mayor de demandas que exigen su intervención.
cía se transforma en un rechazo hacia la solución poli- Esto incluye llamadas que nunca habrían llegado a la
cial, se llega a hacer inviable la presencia de la policía policía, a no ser por la pérdida de la credibilidad policial;
en determinados territorios, en ciertas comunidades, llamadas en las cuales la simple perspectiva de la llega-
sobre todo en aquellas expuestas al alto riesgo social, da de la policía habría resultado suficiente. Esto además
denominadas “áreas degradadas”. En una situación lí- implica demandas por refuerzos del efectivo policial in-
mite, la población puede excluir deliberadamente las dependientemente de la necesidad real, precisamente
soluciones policiales como una alternativa aceptable. porque la presencia física, cuando no, incluso, la acción
En este caso, no hay razón para llamar más a la policía manifiesta del uso de fuerza por parte de la policía se
o esperarla, pudiendo incluso llegar a resistir activa- convirtió en la única alternativa restante para produ-
mente a las soluciones policiales o hasta impedir la cir algún efecto. Sin embargo, es también posible que,
presencia policial. Cualquier alternativa de resolución mucho antes de que llegue ese momento, el público
de conflictos, violenta o no, legal o ilegal, pasa a ser ya haya abandonado a la policía como alternativa, y el
preferible a la participación de la policía. En estos ca- apagar de las luces de una organización policial se mar-
sos, la policía viene siendo percibida como invasora, ca con el hecho de que no se la llama ya y que cuando
como fuerza de ocupación: ilegítima, aunque legal- se hace presente se la confronte o ignore.
mente pueda estar respaldada. En este contexto, la En todo el proceso, en uno u otro caso, la comuni-
policía se ve ante la terrible situación de ser sentida dad política aún mantiene una Idea de Policía, que ante
como un instrumento de opresión. la realidad del colapso de la credibilidad policial, pre-
Si la credibilidad policial cae hasta tal punto de serva y alimenta un devenir. Aunque juzgue que una
que se reduce tan solo a la credibilidad de agentes o Policía puede ser útil y acepte los costos de su reins-
equipos policiales individuales, nos encontramos ante titución, puede inaugurar o refundar la organización a
el preanuncio del colapso de la policía como ejercicio quien confiar el mandato policial.
autorizado del uso de la fuerza bajo el Imperio de la Una vez que se comprenda cómo la Idea de Policía
Ley. Nos hallaremos en la víspera del instante en el que conforma los contornos y los contenidos de lo que la
puede perderse la expectativa pública de que hay una policía es capaz de producir en términos de efectos
policía y de que ésta acudirá. sobre el orden social, se pueden volver a presentar las
Cuando la credibilidad policial se aproxima a tal prácticas policiales en términos teóricamente consis-
punto, puede ser demasiado tarde. Exactamente cuan- tentes. Es posible identificar lo que son los resultados
do la policía necesitaría de toda la destreza para poder de la policía como expresión de la articulación entre las
recuperar su credibilidad, es cuando ésta se revela me- expectativas del mandato policial y las posibilidades
nos capaz de actuar. La reducción de la autorización so- de la acción policial. Esto excluye los otros fines que le
cial a su dimensión formal, protocolar, de jure, alejó de son dados, atribuidos o esperados de una determinada
la policía la capacidad de producir la totalidad de sus policía, dado que no pertenecen al lugar de la policía
200 Estudio de la policía

en sentido estricto. En este sentido, las así llamadas “competencias residuales” de una determinada policía son
atribuciones o papeles adicionales, variables. Éstas corresponden a expedientes administrativos o funcionales que
se valen de las organizaciones policiales así como podrían valerse de cualquier otra organización de regulación
social. El esquema que aparece a continuación (Figura 2) muestra las relaciones entre los efectos preventivos, di-
suasorios y represivos de la policía, reinterpretándolos en términos de los resultados de la existencia, presencia y
acción de la policía.

IDEA DE POLICÍA
eXpectatiVas del Mandato policial

inducción dE auTo-REGuLación

Reproducción anticipada
de la oportunidad
Resultados
de acción
de la presencia policial

Frustración de la oportunidad
de acción

FRusTRación dE La acción
alcance de las Métricas posibilidades de
acción policial
USO DE LA FUERZA POLICIAL
todo para lo que se llamase a la policía

Figura 2. Resultados de la Acción Policial

Todo lo que la policía realiza en términos de acción esto corresponde a la “frustración de la oportunidad de
manifiesta, con el uso de la fuerza (potencial o concre- la acción”, que comprende los efectos disuasorios y, en
to) para interrumpir, revertir o anular una acción recal- alguna medida, preventivos de la policía.
citrante7 ante la paz social o del cumplimiento de las La combinación de la presencia policial con arre-
leyes, corresponde al resultado general de “frustración glos situacionales, capaces de eliminar o restringir las
de la acción”, que comprende los efectos represivos y, propias oportunidades de acción recalcitrante, corres-
en alguna medida, disuasorios de la policía. Cuando ponde a la “reducción anticipada de oportunidades de
el uso de la fuerza potencial, la simple presencia o la acción”, que comprende los efectos preventivos y, de
perspectiva de la presencia policial es suficiente para manera más amplia, los efectos inductores de auto-
impedir o evitar una acción recalcitrante, entonces, regulación social8. Los efectos preventivos de la policía

7 La elección del término “recalcitrante” busca circunscribir la oposición de voluntades de individuos delante de la paz social, de la obediencia
a las leyes y el desafío al comando implícito o explícito de agentes policiales. Por un lado, su adopción busca abordar las diversas posibilidades,
potenciales o concretas, de conflictos, violaciones o violencias en los cuales la policía puede tener un papel. Por otro, se restringe esta carac-
terización a actos o actitudes de individuos en un determinado contexto. De ese modo, rechaza juicios estigmatizantes y discriminatorios que
incriminan trayectorias, estilos de vida o comportamientos sociales.
8 Aunque esta aproximación sea original de los autores, ver Proença Jr & Muniz [2006b], resulta oportuno contrastarlo con Clarke [1992], que
se limita al crimen; Chalon et al [2001], que señala, correctamente, el horizonte del gobierno y Neocleous [2000a] que sitúa de manera opotuna
lo que es la cuestión central de la prevención.
 Estudio de la policía 201

en la reducción de oportunidades de acción se pueden so, no es posible aislar, y muchas veces ni identificar, el
comprender como efectos asociados, dado que se ins- proceso por el cual se produce este resultado.
criben en procesos que se extienden más allá de la po- Cada uno de estos resultados admite una medida
licía. Superan lo que puede ser atribuido a lo que la po- de superposición en términos de su caracterización y
licía hace o puede hacer. En términos amplios, hablan causalidad. Pueden identificarse los dos primeros como
respecto de las dinámicas de auto-regulación social y resultados distintivos de la presencia policial, en la frus-
de los arreglos situacionales que los potencian en una tración de la acción y de su oportunidad. Todavía eso
determinada comunidad y que involucran a una varie- se hace más difícil en la medida en que se consideran
dad de actores y posibilidades, incluso a la policía. los efectos preventivos, los resultados de reducción de
Más específicamente, se reportan a los efectos acu- oportunidades y la inducción a la auto-regulación. Este
mulativos de un conjunto de acciones policiales (incluso recorte inicial que distingue los resultados cuando la
las disuasorias y represivas) y de iniciativas individuales presencia policial es segura, pudiendo ser aislada pro-
y de grupo, que se benefician, incluso yendo más allá, duciendo una solución policial, configura el alcance de
de la presencia policial o su expectativa, modificando las métricas consideradas a estos resultados.
las condiciones materiales o la predisposición de los
CONCEPTO DE DESEMPEÑO: EFICACIA Y PROFICIENCIA9
actores a realizar acciones recalcitrantes. Tal orden de
complejidad en la producción de la prevención no hace El concepto de desempeño corresponde al reco-
viable la atribución de causalidad entre un resultado de nocimiento de dos aspectos a ser considerados: la si-
reducción de oportunidades de acción recalcitrante y tuación o resultado final y la forma en que se produce
una acción policial preventiva. Si por un lado, la policía esta situación o resultado. En este último está implícito
juega un papel importante en las dinámicas de reduc- el proceso de planeamiento, preparación y ejecución
ción de oportunidades, por otro, no es posible aislar lo que conforman la acción policial, de manera amplia,
que es su contribución a un caso particular. la forma en que se utilizan los recursos disponibles.
La forma en que las expectativas y representaciones Esta dualidad corresponde al entendimiento de que
sobre la policía, la Idea de Policía se asocia a la de la no sería suficiente comparar el desempeño solamen-
existencia de la Policía, a la perspectiva y al efecto acu- te por los resultados obtenidos o por la forma en que
mulativo de sus acciones, referencia, pauta, modifica y se produjeron. Este concepto del desempeño es capa-
sustenta los comportamientos de individuos y grupos z9de trabajar con esta dualidad y denomina eficacia a la
sociales. Sirve como un elemento que media solucio- producción de la situación final deseada y proficiencia
nes de convivencia en las que uno o más actores modi- a la forma de obtención de esta situación, es decir, a la
fican sus actitudes cuando consideran la posibilidad de utilización de los recursos policiales disponibles .
10

llamar a la policía, o que ésta pueda hacerse presente, Así se pueden identificar, en términos abstractos,
alterando la dinámica de un determinado contexto o cuatro alternativas para la caracterización del desem-
conflicto de voluntades. Esta amplia variedad de resul- peño policial. Los dos primeros corresponden uno al
tados que tiene efecto en ausencia de la policía como “mejor” resultado posible y el otro al “peor” resultado
consecuencia de su existencia, corresponde a la “induc- posible. En términos absolutos:
ción a la auto- regulación” del orden social. Aunque sea 1. el mejor desempeño posible corresponde a la ob-
la policía la que se encuentre en el centro de este proce- tención del resultado deseado de acuerdo con las

9 Este texto reconsidera y avanza sobre Gomes [2001], Gomes & Proença Jr [2001] y los términos del informe al que se ha hecho referencia en
la nota 1. Da sentido específico a los elementos propuestos (aunque no específicamente al desempeño) en Reynolds [1997] y Blanchard [1998].
10 NT. Lo concepto de proficiencia es una derivación necesaria del proficiency del inglés, que corresponde a la habilidad de uso de capacidades
y medios. Para los propósitos de este texto, el concepto de proficiencia corresponde a la habilidad de usar tales capacidades y medios en una
situación concreta.
202 Estudio de la policía

formas de acción legal y legítima, sin muertos o A estos se añaden también las situaciones interme-
heridos (bajas cero), sin efectos colaterales (daños dias, en los términos definidos anteriormente,
materiales, por ejemplo), con la sumisión de los 3. en los que hay eficacia, pero no proficiencia.
que se muestran recalcitrantes sin el uso inade- 4. en los que hay proficiencia, pero no eficacia.
cuado de la fuerza, obteniendo el control de los
locales apuntados. Estos cuatro puntos absolutos circunscriben los tér-
minos para la evaluación del desempeño policial, ca-
2. el peor desempeño posible correspondería a la no
racterizándola como un análisis conjunto de la eficacia
obtención del resultado deseado, con formas de
y de la proficiencia, que permite la siguiente ilustración
acción ilegales e ilegítimas, con bajas de todos los
(Figura 3) de los resultados posibles a ser obtenidos,
recalcitrantes, policías y civiles involucrados, con
dónde los números indican los extremos descritos y se
grandes efectos colaterales, la no-sumisión de los se
identifican los cuadros asociados a las altas y bajas efi-
que muestran recalcitrantes y sin que se obtenga el
cacias y proficiencias.
control de los locales apuntados.

y 3 1
(+)

(-,+)( +,+)
(-)

(-,-) (+,-)
2 x 4
(x,y) (-) (+)

Un abordaje simplista para la evaluación del desem- sociales, logísticas y, eventualmente, estratégicas, que
peño sería la de elegir una razón directa entre una me- caracterizan al escenario y al ambiente de la acción; la
dida de eficacia y una medida de proficiencia. Pero este dinámica interactiva entre los actores involucrados, es-
abordaje es insuficiente, en la medida en que se hace pecialmente, entre los agentes recalcitrantes y los poli-
imposible comparar el desempeño en dos acciones dis- cías; y otras externas.
tintas o incluso en acciones similares, además porque
EFICACIA
no se tiene en cuenta la realidad del trabajo policial, ig-
norando los elementos que prestan singularidad a los Eficacia no es sinónimo de victoria, depende de la
casos reales. Esa simplificación oculta las condiciones consideración de los resultados deseados y de la for-
del contorno de la acción policial: las exigencias legales ma en que éstos se obtienen. La acepción de que ser
que circunscriben el mandato policial, las considera- eficaz es “vencer” denota una visión marcial, guerrera,
ciones políticas que orientan y califican la misión atri- que sabotea el lugar de policía por la destitución de la
buida y la situación final deseada, las consideraciones naturaleza política de su acción y, a su vez, de su ins-
 Estudio de la policía 203

trumentación. La policía no lucha, no lucha por luchar, ponibles del inventario de soluciones inmediatamente
no lucha para “vencer”. Ésta usa la fuerza para producir aplicables. Al contrario, la acción policial depende del
obediencia bajo el consentimiento social. Esto significa juicio y talento de los agentes policiales, de sus tomas
que los resultados de la acción policial solo tienen sen- de decisión rumbo a la adaptación virtuosa de sus sa-
tido cuando se les toma como medios para un deter- beres, habilidades y recursos frente a la realidad, caso
minado fin, es decir, para el mantenimiento autorizado a caso. Ésta es la única perspectiva que puede permitir
de la paz social, del orden público y de las leyes. Ésta comprender de qué manera puede ser competente la
es la única perspectiva que puede permitir compren- policía, al considerar cómo conjuga cada acción poli-
der de qué manera puede ser eficaz la policía, ponde- cial los recursos disponibles y las decisiones de su uso
rando tanto el resultado que se desea obtener, como oportuno y apropiado en un determinado caso, para un
las reglas de enfrentamiento policiales, cuyo contenido determinado fin, es decir, para ser eficaz.
expresa lo que está pactado como legal, políticamente Independientemente de su adherencia al conjunto
admisible y consentido por los ciudadanos. de prácticas conocidas, el estado-de las-prácticas, o
La definición de eficacia tiene que ocuparse de dos incluso la mejor práctica conocida, el estado-del-arte,
aspectos: la misión, que corresponde a la expresión la proficiencia no puede obedecer a su propia lógica.
explícita del resultado deseado en el emprendimiento Ésta únicamente tiene sentido en el contexto de la bús-
de una acción policial concreta, ambicionando aproxi- queda de un determinado resultado, es decir, como
mar el objetivo político más amplio; y el conjunto de instrumento en la búsqueda de la eficacia. Así las co-
resultados colaterales o asociados a la manera en que sas, la definición de proficiencia debe tener en cuenta
se condujo la acción. la apreciación de la calidad de la toma de decisiones y
ejecución de la acción a la luz de un determinado crite-
PROFICIENCIA
rio de adherencia, sea éste al estado-de las-prácticas o
Proficiencia no es sinónimo de capacitación técnica. al estado-del-arte.
Depende de la consideración de la praxis policial a la
luz del estado-de las-prácticas o incluso del estado-del- MÉTRICAS Y PATRONES DE MEDIDA DEL DESEMPEÑO
arte. El entendimiento usual de que la proficiencia es POLICIAL
el logro de un determinado nivel de desempeño en el Para medir algo es preciso antes saber por qué una
entrenamiento, sea en el uso de equipamientos o en determinada medida es útil para un determinado fin,
la adherencia a una doctrina, refleja una visión fordis- estableciendo qué es lo que se quiere medir. Sabiendo
ta, burocrática, que oculta la discrecionalidad policial, lo que se quiere medir, se puede entonces considerar
descalificando el proceso decisorio y la propia acción cómo medirlo.
policial. Por ejemplo, reducir la tarea policial a “disparar
MÉTRICAS E INDICADORES11
bien” supone el riesgo de perder de vista cuestiones ta-
les como cuándo se hace oportuno disparar y cuándo Por qué y qué medir puede no presentar dificulta-
disparar bien es apropiado. La policía no es una línea de des cuando se trata de la medida de elementos físicos.
producción, en la que cada policía lo hace mejor cuan- El espacio, por ejemplo, es una vivencia compartida por
do obedece mecánicamente a la fracción de trabajo todos los seres humanos, por tanto, por qué medir es de
que le corresponde en un esquema abstracto, supues- fácil comprensión. Todos sabemos que para trasladarnos
to enteramente previsible en términos de recursos dis- de aquí a allí resulta necesario atravesar un cierto tramo

11 Esta presentación se beneficia y actualiza trabajos anteriores, especialmente Gomes [2001] y Gomes & Proença Jr [2001], pese a tomar un rum-
bo particular a la luz de la temática policial. La discusión de métricas e indicadores en el campo policial es mucho más fragmentaria que lo que
se podría imaginar a la luz de de experimentos como el Compstat, del que se puede tener una comprensión con más detalle y rigor que en otras
fuentes en McDonald [2001, 2002]. Para métricas y patrones de medida, véase Burge [1996], con la cautela de que el trayecto expositivo de este
texto remite a las bases de la posibilidad de mensurar de manera significativa y no a alguna forma de medida pragmáticamente instituida.
204 Estudio de la policía

de espacio. Saber qué espacio separa esto de aquello Aunque sea posible estimar extensiones, áreas y
puede tener alguna utilidad y esto permite una com- volúmenes, es difícil medir directamente todas las dis-
prensión de la distancia y su definición como el menor tancias, superficies y contenidos (de recipientes). Es
trayecto que va de un punto a otro punto, descartando posible mensurar un camino con un bastón graduado,
vueltas y desvíos. Esto permite establecer el concepto de sobreponer cuadrados de un área conocida, la superfi-
“extensión” como un patrón de medida. Se puede medir cie que se quiere medir, o fraccionar un volúmen que
la extensión de diversas maneras, sea en línea recta o a lo se desea conocer en pequeños volúmenes conocidos.
largo de un camino. Una vez que se haya establecido un Pero es más simple calcular la extensión, el área o el vo-
patrón de medida, es necesario expresar su grandeza, lo lumen a partir del conocimiento de las dimensiones de
que lleva a que se escoja una unidad de medida. sus contornos, admitiendo un margen de error conoci-
Una unidad de medida natural es el paso. Pero el do. Por otro lado, sólo el entendimiento que nace del
paso varía de persona a persona, de un ritmo de mar- cálculo resuelve problemas de errores intuitivos, como
cha a otro: es una unidad de medida tan variable, idio- aquellos cálculos con los que los niños están familiari-
sincrásica que compromete los elementos de regulari- zados: es el mismo volúmen de agua en un vaso alto, en
dad y precisión que permiten sistematizar y comparar un bol, o en una bandeja. Es a partir de la comprensión
realidades. Para obtener una medida más constante es de las bases conceptuales que explican porqué medir
útil y razonable elegir una unidad común e invariable, alguna cosa, estableciendo qué medir, que se puede
universal. En el caso del Sistema Internacional de medi- comprender quecómo medirlo depende de los diversos
das, se tiende al metro. matices de entendimientos conceptuales. Es a partir de
Las nociones geométricas de “extensión”, “área” y estos que se establecen los patrones de medida de la
“volúmen” expresan entendimientos conceptuales: el extensión, área y volumen, para los cuales se pueden
espacio que separa dos puntos, la superficie de un de- entonces elegir (de hecho, arbitrar) unidades de medi-
terminado perímetro, el contenido de un determinado da útiles y adoptar formas prácticas de medición12.
recipiente. Extensión, área, volumen son patrones de Con este preámbulo, se puede comprender a la mé-
medida cualitativamente distintos y conceptualmente trica como un arreglo conceptual que explica de mane-
precisos. La extensión trata del menor camino entre ra teóricamente consistente lo que es relevante medir.
dos puntos, no importa en que dirección; el área trata A partir de la elaboración de una métrica es posible es-
de la superficie de un perímetro, no importa su diseño; tablecer patrones de medida y, a partir de éstos, unida-
y el volumen trata del contenido de un recipiente, no des de medida para ponderar una determinada calidad.
importa su forma. Esta comprensión del espacio como Esa medida puede ser cuantitativa o cualitativa. En el
tridimensional afirma que área puede ser expresada ejemplo presentado, una métrica del espacio permite el
como el cuadrado de las dimensiones que la delimi- establecimiento de patrones de medida cuantitativos:
tan (medidas como extensiones) y que volúmen pue- la medida de la distancia entre dos ciudades, de la su-
de ser expresado por el cubo de las dimensiones que perficie de un terreno o del contenido de un estanque
lo circunscriben (también medidas como extensiones). de agua. La métrica del espacio comprende la utiliza-
Esta relación no es tan evidente, depende de una teoría ción de las ideas geométricas para formular patrones
geométrica que lo demuestre, aunque las cualidades de medida (cuantitativa) de la extensión, del área y del
que distinguen extensión, área y volumen sean obvias. volúmen afirmándolos como necesarios y suficientes,

12 En todo proceso de medida existen consideraciones previas que dan cuenta de la magnitud, de resolución y de la viabilidad de mensurar lo que
se desea medir, así como del propósito de la medida, o sea, su utilidad social. Los tres primeros aspectos se relacionan con la cuestión de escoger
las unidades y escalas de medida, que resultan directamente de las métricas adoptadas, subordinándose a los fines de la medida en términos de
significado, discriminando lo que se puede medir en un determinado momento en función de las posibilidades técnicas de mensuración o de su
relevancia. La cuestión de la utilidad de la medida, del para qué medir varía en función de los intereses y necesidades humanas y tiene tratamiento
explícito en los ítems concluyentes del texto.
 Estudio de la policía 205

integrándolos por la adopción de unidades de medida ras, acumulándose el número de fallas a cada 300 ho-
consistentes del m, m2 y m3. ras. En las primeras 300 horas se registran 2 fallas, lo que
Una vez que se establezcan métricas, patrones y uni- establece un MTBF de 150 horas. En las horas siguien-
dades de medida, es posible medir. Entonces se puede tes, cada levantamiento de 300 horas produce respecti-
buscar comprender el significado de las medidas de di- vamente 2, 1, 1, 1, 0 e 0 fallas. Con el uso del software a
versas maneras. En este proceso, que combina análisis y lo largo del tiempo, se puede elaborar un registro que
creatividad, se descubren una o más métricas de mane- revela que el MTBF del software vario (150, 300, 300,
ra que produzcan resultados analíticos o descriptivos, 300, y más de 600, ya que no hubo falla en 2 periodos
elaborando indicadores para determinados fines. Este de 300 horas sucesivas). Así, el resultado de la medida
es un recurso necesario y útil en función de los límites sería que el MTBF medio del software es de 300 horas.
de la cognición humana. Un indicador corresponde a la elección del resultado
Por ejemplo, cualquier usuario de computador ex- de una o más métricas para ampliar la comprensión. En el
perimenta fallas en el funcionamiento de un software ejemplo del software, el indicador “fallas acumuladas a lo
determinado. Éstas resultan de impropiedades de pro- largo del tiempo en periodos de medida” sugiere algo que
gramación o errores de proceso. En diversos casos, como podría perderse delante de la medida “MTBF medio = 300
en sistemas de monitoreo médico o procesos químicos, horas”. Este indica que cuanto más tiempo se usa el soft-
es importante saber cuan confiable es un determinado ware, se torna más confiable. Esa capacidad de iluminar
software, porque una falla puede tener consecuencias fa- algo que podría pasar desapercibido es la gran ventaja de
tales o causar grandes perjuicios. Una métrica de calidad, utilizar indicadores. Aunque, en un sentido estricto, ellos
“confiabilidad”, asocia la interrupción del funcionamien- no agreguen más información sobre la realidad, pueden
to del software, cuyo patrón de medida es cualitativo, la representarla de diversas maneras, facilitando la cogni-
“falla”, con el control del tiempo, cuyo patrón de medida ción de aspectos de la realidad o produciendo insights13.
es cuantitativo, medido en unidades de tiempo (horas), La capacidad de cualquier indicador de ampliar la
estimando el número de fallas por unidades de tiempo. comprensión o producir insights válidos depende de lo
La elección de una determinada unidad de medida robusto de las métricas adoptadas. Éstas, a su vez, de-
para estimar la confiabilidad con esa métrica depende penden de la calidad conceptual de sus fundamentos.
de quién desea medir y para qué. Un hospital puede Sólo métricas conceptualmente sólidas permiten iden-
considerar que una métrica de confiabilidad es el “tiem- tificar patrones de medida consistentes con lo que se
po medio entre fallas” (Mean Time Between Failures - quiere medir, posibilitando escoger unidades de medi-
MTBF), porque lo que le importa es la ocurrencia, o no, da compatibles con lo que se desea medir y formas via-
de la falla. Para producir una medida de confiabilidad bles de cómo medirlo (y producir medidas). Ese camino
de software, se puede operar un software por 2100 ho- puede ser visualizado en el siguiente esquema:

¿por qué medir? patrón de Medida Medidas

Métrica
¿Qué medir? unidad de Medida indicadores

intención
del texto

Figura 4. De Métricas a Indicadores

13 De forma análoga, una industria química podría formular unidades de medida que enfatizaran no la ocurrencia de la falla, como fue el caso
del hospital, pero sí la extensión del periodo de falla. Así, su unidad de medida de confiabilidad podría ser el downtime, el tiempo por el cual la
ocurrencia da falla interrumpe el funcionamiento del software. Eso no altera ni la métrica, ni el patrón de medida de la confiabilidad, pero produce
medidas e indicadores distintos sobre la misma realidad, precisamente porque el propósito de la medida es otro.
206 Estudio de la policía

Lo que sigue corresponde, como se indica en la par- pectativas, contenidos y detalles, implícitos o explícitos.
te sombreada de la figura anterior, a la elaboración de Por eso es útil tratarla en términos cualitativos, evaluan-
métricas y patrones de medida conceptualmente ro- do exclusivamente la atención de su contenido explí-
bustos. Éstos asocian la teoría sobre la policía con la cito, en la producción o no del resultado deseado. Por
apreciación conceptual del desempeño en términos de esto, la métrica de la misión policial es simplemente:
eficacia y proficiencia, presentados anteriormente. Cir- cumplirla o no14.
cunscriben lo que se quiere medir por lo explícito del (ii) Resultados asociados y colaterales. Los resultados
porqué su estimación es pertinente para la evaluación asociados y colaterales corresponden a la apreciación
del desempeño policial. de la forma por la cual la misión fue cumplida. En sí
El estado actual de los estudios policiales todavía no misma, admitiría todo el universo de eventos, resulta-
permite la elaboración de métricas capaces de estimar dos y consecuencias, intencionales o accidentales, du-
el conjunto de resultados del trabajo policial anuncia- rante y después de la acción policial. Dado su amplitud,
dos en nuestra construcción teórica, en términos de las es necesario tratarlos de forma analítica, recortando
“expectativas del Mandato Policial”, de los “efectos de el proceso de producción y el resultado de la acción, a
la presencia de la policía” y de la “posibilidad de acción partir de conjuntos de variables afines, potencialmente
policial”. Este texto corresponde a la expresión de una presentes en cualquier acción policial. Estos conjuntos
agenda de investigación en desarrollo, y se limita a la son agrupados alrededor de las variables recalcitrante
consideración de métricas y patrones de medida capa- (R), terreno (T), tiempo (T), agentes policiales (P) y el
ces de estimar lo que se presentó más arriba como la inmenso universo de cautelas (C) políticas, sociales y lo-
“frustración de la oportunidad de la acción” y la “frustra- gísticas que conforman las reglas de enfrentamiento de
ción de la acción”. la acción policial. Se reconoce que estos conjuntos son
heterogéneos y agrupan variables multidimensionales
MÉTRICA Y PATRÓN DE MEDIDA DE LA EFICACIA
y discontinuas. Por esto es útil combinar criterios cua-
Establecer los términos de una métrica para efica- litativos y cuantitativos de evaluación, cuyas métricas
cia corresponde a la división de los aspectos de la (i) no existen por sí solas como ocurre en la misión poli-
misión y de los (ii) resultados colaterales y asociados cial. Las métricas relacionadas a resultados asociados y
en términos de una determinada forma de mensu- colaterales reflejan prioridades políticas para la acción
ración. Como cualquier estimación, ella se apoya en policial, y se modifican para alcanzar estas prioridades.
la adopción arbitraria de un determinado patrón de Cabe resaltar que cuando un determinado resultado
medida, cualitativo o cuantitativo, que exige la traduc- asociado o colateral es parte explícita de la situación fi-
ción de las dimensiones del concepto de eficacia en nal deseada por la autoridad competente, entonces hace
definiciones operacionales. parte de la misión policial, y su métrica pasa a ser pura-
(i) Misión policial. La misión policial (M) es definida mente cualitativa, de cumplirla o no. Con estos elemen-
como la expresión de la situación final deseada por la tos, se puede entonces expresar la definición operacional
autoridad competente, a la luz de prioridades políticas, de eficacia como la combinación de la misión atribuida y
cuando determina la realización de una acción policial. de los resultados de la siguiente formula (Figura 5):
En sí misma, una misión admite grados variados de ex-

14 Esto significa que, el concepto de eficacia adoptado no admite fragmentación de la medida de obtención del resultado deseado. Se descartan,
así, cualquier abordaje que quiera expresar el suceso en el cumplimiento de la misión en términos parciales o porcentuales, con todo lo que esto
tiene de paliativo. Se trata de afirmar de forma acertiva el caráter polar del suceso de la misión en términos de la producción, o no, del resultado
deseado. Esta postura implica, en sí misma, una demanda explícita por claridad en lo que sea la misión de parte de los que toman decisiones.
Como sería de esperar, una definición conceptual expresada en un concepto de eficacia trae rigor tanto para el output de la acción – el resultado
deseado – como para el input: los términos por los cuales se expresa la misión para una determinada unidad en una determinada acción. Es impor-
tante marcar que esta es una demanda conceptualmente derivada para cualquier acción y no una cuestion de deber administrativo. Sin claridad
de los términos de la misión, del resultado deseado, se torna imposible cualquier perspectiva de evaluación de desempeño, entre otras cosas.
 Estudio de la policía 207

EFICACIA = Misión (M)

+ [Recalcitrantes (R)
+ Terreno (T)
+ Tiempo (T)
+ Agentes Policiales (P)
+ Cautelas (C) ]

Esto admite su expresión por la siguiente formula: (cuando entonces serían, por definición, explícitos) en
Eficacia = M+RT2PC la misión policial (M).
Esta fórmula sirve como punto de partida ilustra- Cada uno de los resultados asociados y colaterales
tivo para un análisis de sensibilidad de las variables, y puede, o no, ser prioritario en la acción policial. No se
por lo tanto del contorno de sus métricas, sustentando trata de maximizar o minimizar la relevancia o presen-
la formulación de una topología exhaustiva de todas cia de un determinado resultado asociado o colateral
las composiciones de eficacia posibles en términos de en sí mismo, pero sí reconocer que diferentes preocu-
resultados deseados y asociados. Esta topología pro- paciones políticas pueden determinar la importancia
duce composiciones de eficacia que no son compati- relativa de un resultado sobre los demás. La definición
bles con la actividad policial. De ahí que sea necesario operacional de eficacia incorpora la importancia rela-
restringir el campo de las composiciones de eficacia tiva de las variables, admitiendo los niveles de priori-
a aquellas que son pertinentes a la realidad policial. dad política para resultados asociados o colaterales: si
Esto, a su vez, corresponde a la prioridad relativa de son prioritarios, aparecen escritos en MAYÚSCULA, o
determinadas variables en la composición de eficacia si no son prioritarios, aparecen escritos en minúscula,
(RT2PC); nuevamente, desde que no estén presentes como se indica en la tabla abajo.

Prioridad Pública
Resultados
(En cuanto a...) Priorizados No Priorizados
Recalcitrante R r
Terreno T t
Tiempo T t
Agentes Policiales P p
Cautelas C c

Es importante señalar que la misión policial, por definición, es siempre prioritaria y, por lo tanto, siempre escrita
en mayúsculas y representada por (M). Esto permite construir una lista de todos los componentes de eficacia, pon-
derando las diferentes prioridades para cada una de las variables (RT2PC), produciendo un universo de 32 tipos
lógicos expresados en la siguiente tabla.
208 Estudio de la policía

Número de Resultados Priorizados

5 4 3 2 10
RTTPC RTTPc RTTpc RTtpc Rttpc rttpc
RTTpC RTtPc RtTpc rTtpc
RTtPC RTtpC RTtpc rtTpc
RtTPC RtTPc RTTpc rttPc
rTTPC RtTpC rTTpc rttpC
RttPC rTtPc
rTTPc rTtpC
rTtPC rtTPc
rTTpC rtTpC
rtTPC rttPC

Estas 32 composiciones de eficacia corresponden a realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a los 16
todas las combinaciones posibles de prioridad de va- tipos lógicos donde (C) aparece escrito en mayúscula.
riables, abarcando todas las posibilidades de resultados La preservación de los agentes Policiales (P) también
asociados o colaterales. Se aplica, pues, a cualquier si- es siempre prioritaria en la acción policial. El sacrificio
tuación en que el uso de fuerza sea considerado, sea deliberado de policiales no es una alternativa política
compatible o no con el mandato policial. Ya las cuatro abierta a los que planean y ejecutan las acciones poli-
composiciones señaladas corresponden a las que se re- ciales. Al contrario: no es ni lógico, ni razonable, ni tole-
fieren a la realidad policial, cuya caracterización es pre- rable que el cuidado con las vidas de los policiales sea
sentada a continuación. excluido de las formas como se planea o ejecuta una
acción policial. No es lógico, porque la indiferencia en
COMPOSICIONES DE EFICACIA POLICIAL
cuanto a la victimización policial contraria la propia ra-
Cuando se considera la prioridad relativa de las varia- zón de ser de la policía como instrumento de protec-
bles que describen resultados asociados y colaterales, se ción contra riesgos y peligros que amenacen al públi-
constata que el universo de 32 composiciones de eficacia co. No es razonable, porque una duda en cuanto a la
no se aplica de manera integral a las acciones policiales. prioridad de la preservación de los policías sabotea la
En la composición de eficacia policial, las cautelas cohesión y compromete la calidad del servicio policial,
(C) son siempre prioritarias y son, usualmente, parte ampliando niveles de inseguridad, riesgo y peligro tan-
de las reglas de enfrentamiento policiales. Como se ha to para policías como para el público. No es tolerable,
visto arriba, reglas de enfrentamiento son las normas porque la vida y la salud son derechos indiscutibles de
que exigen, restringen, modifican o prohíben determi- todos los ciudadanos, entre éstos los policías. Así, aun-
nadas alternativas en la acción policial, en función de que los policías puedan, eventualmente, estar expues-
las provisiones legales, juicios políticos, dinámicas so- tos a situaciones de riesgo y peligro, sólo se puede ad-
ciales, consideraciones logísticas o incluso estratégicas. mitir composiciones de eficacia policial donde la salud
Son estos elementos de contorno que delimitan y co- y seguridad ocupacionales de los agentes policiales (P)
locan en contexto la acción de la policía, una vez que sean prioritarias. Con esto se tiene una reducción de las
entregan especificaciones al mandato policial en cada composiciones de eficacia potencialmente válidas para
situación concreta. Al reconocerse que las cautelas son la realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a 8 ti-
siempre prioritarias, se tiene una reducción de las com- pos lógicos donde las variables cautelas (C) y policías
posiciones de eficacia potencialmente válidas para la (P) aparecen escritos en mayúscula.
 Estudio de la policía 209

El tiempo (T) de duración en una acción policial es A esta altura cabe recordar el límite de las métricas
siempre prioritario. La rapidez es un atributo indispen- presentadas en este artículo. El conjunto de las métri-
sable de la acción policial. La naturaleza misma de los cas aquí propuesto reconoce las diferentes temporali-
problemas en los cuales la policía es llamada a inter- dades de la policía y sus efectos. Con todo, su alcance
venir demanda siempre alguna medida de urgencia actual está restringido a aquellos resultados en que se
en su encaminamiento y solución por envolver niveles puede establecer, de forma más rigurosa, una relación
diferenciados, objetivos y subjetivos, de riesgo y peli- causal entre la presencia o acción policial y la frustra-
gro. La temporalidad de la policía es marcada por las ción de oportunidades o acciones recalcitrantes. Ya en
expectativas sociales de que está disponible, responde relación a la reducción de oportunidades de acciones
de manera inmediata y dé cuenta de la situación cuan- recalcitrantes e inducción de autorregulación social en
do se hace presente. Tales representaciones se refieren el tiempo, los resultados producidos por la presencia o
respecto a la capacidad de la policía de cumplir órde- acción policial no pueden ser fácilmente aislados, una
nes y, con esto, sustentar la idea de policía. La acción vez que están disueltos o mediados por los efectos pro-
policial, a su vez, admite una repartición en cuanto a la ducidos por las acciones de otros actores sociales que
temporalidad de sus actividades, en términos de la re- constituyen las redes primarias de control y protección
ducción anticipada de oportunidades, de la frustración social. Aquí los efectos producidos por la policía se
de oportunidades o de acciones que desafíen la paz so- combinan y, en buena parte, se confunden con las más
cial, la vigencia de las leyes o que demanden el uso de diversas prácticas de regulación social, lo que exigiría
la fuerza como herramienta de producción pacífica de trabajos que consideraran cómo los diferentes actores
obediencia. Son esos elementos que hacen que la poli- sociales contribuyen a la sustentación del orden públi-
cía sea un recurso siempre disponible e integralmente co y su interacción con la policía15. La presentación teó-
empeñado en cada momento. rica realizada anteriormente identificó y relacionó estos
Cada acción policial puede durar más o menos tiem- fenómenos dejando en evidencia el potencial de avan-
po. Pero cada acción tiene que ser resuelta satisfacto- zar rumbo a establecer nuevos conjuntos de métricas
riamente con rapidez, para que la policía pueda estar que sobrepasen los límites de este artículo.
disponible antes, durante o después de su acción, o No es posible realizar la misma reducción del fin de
para que pueda actuar en otra parte. Por su propia na- composiciones de eficacia hechas para las variables an-
turaleza, la policía es un recurso escaso ya que los even- teriores en el caso de la prioridad o no del terreno (T) y
tos sobre los cuales puede ser llamada a actuar pueden del recalcitrante (R). El control del lugar en que se desa-
ser simultáneos, o discontinuos y dispersos tanto en el rrolla la acción policial admite una amplia variación en
espacio como en el tiempo. En relación a esto, cualquier términos de prioridad política. Esto va desde la necesi-
composición de eficacia policial tiene que considerar la dad de control total del terreno como parte de la misión
atención a la rapidez de la acción policial, priorizando la policial, pasando por el aislamiento provisorio, exclusiva-
variable tiempo (T). Con esto se tiene una reducción de mente durante una acción policial, hasta una relativa in-
las composiciones de eficacia potencialmente válidas diferencia en cuanto a la situación y control del lugar. La
para la realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a situación final del recalcitrante también admite variación
4 tipos lógicos donde las variables cautelas (C), policías de la prioridad: va desde una situación en que la deten-
(P) y tiempo (T) aparecen escritos en mayúscula. ción de un recalcitrante es la misión policial, pasando por

15 Líneas de investigación que desarrollan estudios sobre las representaciones sociales acerca de las policías y etnografías sobre las dinámicas
formales e informales de resolución de conflictos en una sociedad dada o comunidad, por ejemplo, pueden ser muy útiles para la elaboración
de un conjunto de métricas de eficacia capaz de convivir con las formas por las cuales una determinada acción policial contribuye a la reducción
anticipada de oportunidades de acción recalcitrante, o induce a la autoregulación social.
210 Estudio de la policía

aquella en que el control del recalcitrante es oportuno contemplada en términos de cautelas (C), que son siem-
o temporal, hasta una relativa indiferencia en cuanto al pre prioritarias en acciones policiales16.
control del recalcitrante al fin de la acción policial o in- Delante de lo expuesto, se llega a los 4 tipos de
cluso durante la misma. Nótese que la atención a las nor- composición de eficacia policial, que reflejan diferentes
mas de enfrentamiento policial incluyen las salvaguar- prioridades relativas al recalcitrante (R o r) y al terreno
dias relativas a incolumidad de todos los envueltos en la (T o t), escritos con mayúscula y minúscula, conforme
acción policial. La situación final de los involucrados es se ve en la tabla posterior:

Prioridad de Resultados
Tiempo
RecalcitranteT erreno Policiales Detalles
Cautelas

R T
R t
TPC
t T

r t

PATRONES DE MEDIDA DE LA EFICACIA POLICIAL cia de toda y cualquier acción policial relacionadas con la
La apreciación de la métrica adecuada para la misión frustración de la oportunidad o de la acción recalcitrante.
policial permitió identificar un patrón de medida cualitati- En sintonía con lo que se encuentra expuesto en las
vo, de suceso o fracaso, correspondiente al cumplimiento bases conceptuales de desempeño, se trata ahora de
o no cumplimiento. La identificación de las composicio- apreciar las formas por las cuales se puede establecer lo
nes de eficacia policial permitió identificar los patrones de que se debe medir en términos de la proficiencia policial.
medida por los cuales estimar los resultados asociados y
MÉTRICA Y PATRONES DE MEDIDA DE LA PROFICIENCIA
colaterales de la acción policial en función de sus priorida-
POLICIAL
des políticas. Se tiene con esto 5 posibilidades de patrón
Tal como ya fue presentado, la proficiencia avala
de medida, que se encargan de la estimación de la efica-
la calidad de la planificación y ejecución de acciones

16 Es oportuno considerar, al tratarse del control del recalcitrante, el hecho de que en algunas circunstancias la policía puede usar la fuerza poten-
cialmente letal para producir obediencia. Cada país tiene dispositivos legales propios para reglamentar y normalizar estas situaciones. En el caso
brasileño, excluyendo ocasiones en que esto corresponde a defensa de la vida del policía o de otros, matar deliberadamente un recalcitrante se
caracteriza como asesinato.
 Estudio de la policía 211

policiales, que se traducen en el uso de los recursos de los profesionales de la policía envueltos en la ac-
policiales disponibles para la producción de eficacia. ción. Nótese que estos conjuntos de recursos no son
La métrica de la proficiencia es un agregado, que tie- ni equivalentes, ni homogéneos en una determinada
ne tantos componentes como tipos de recursos po- organización policial. Son discontinuos en lo que se
liciales disponibles para las acciones de frustración refiere a su distribución y uso en el tiempo y espacio.
de la oportunidad o de la acción recalcitrante. Los Esto significa que en una misma organización pueden
recursos policiales son también multidimensionales coexistir diferentes disponibilidades, y distintas cuali-
y variados, siendo útil agruparlos en conjuntos de re- dades de uso, de cada conjunto de recursos. Por ejem-
cursos afines, presentes en cualquier acción policial. plo, es posible que todos los agentes policiales tengan
Estos conjuntos corresponden al soporte y articu- un arma de fuego, pero no todos estén capacitados o
lación organizacionales, a los equipos y materiales, tengan proficiencia policial para su uso.
al conjunto de procedimientos, a la capacitación de Exactamente porque la proficiencia busca evaluar
individuos y equipos, a la capacidad de decisión y a la calidad del uso de recursos policiales disponibles, la
la proficiencia policial orientada por la búsqueda de definición de sus métricas depende de una referencia
eficacia en la acción. externa a la propia acción policial, que puede ser la del
Cada uno de estos conjuntos admite un breve des- estado de las prácticas o del estado del arte en el uso
criptivo. Por soporte y articulación organizacionales, se de cada conjunto de recursos policiales. El estado de
comprende todo lo que la organización policial puede las prácticas consiste en la best practice (mejor prác-
proveer a individuos o equipos policiales, incluyendo tica) alcanzada por una determinada organización
ahí la distribución del efectivo policial en el espacio policial, o por un determinado grupo de organizacio-
y en el tiempo. El conjunto de equipos y materiales nes policiales. El estado del arte consiste en la best
incluye desde el uniforme, armamento y municiones practice conocida por las organizaciones policiales,
hasta el suministro de vendajes en el kit de primeros convirtiéndose en el límite máximo posible a alcanzar.
auxilios, pasando por los instrumentos de comunica- En cualquier organización policial se puede combinar
ción, de protección personal, o talonario de multas. componentes de proficiencia cuyos patrones de me-
El conjunto de procedimientos se refiere al conjunto dida son a veces los del estado de las prácticas y otras
de conductas de acción, que incluye la aplicación de veces los del estado del arte. Es posible que las armas
reglas de enfrentamiento en diversas circunstancias de fuego disponibles para los policías se aproximen o
particulares, y se refleja el conocimiento policial cons- coincidan con el estado del arte de los armamentos,
truido por la experiencia colectiva en la planificación en cuanto que la capacitación o proficiencia policial
y ejecución de la acción policial. La capacitación de in- para su uso está distante del estado de las prácticas,
dividuos y equipos se refiere al resultado de los proce- siendo un atributo de pocos. Se ve que los compo-
sos educacionales que se expresa en la preparación de nentes de la proficiencia depende de los grados de
la acción policial. La capacidad de decisión correspon- actualidad profesional de una organización policial en
de a las habilidades discriminatorias, de decidir cursos relación con los recursos que dispone y de la forma
de acción y comandar individuos o equipos policiales. como los utiliza. Esto admite la representación de la
La proficiencia policial se somete a diferentes perfiles proficiencia policial por el siguiente esquema:
212 Estudio de la policía

{
Recursos

Soporte y Articulación Organizativa Métricas y padrones

Equipos y Materiales de Medida derivados
Archivo de Procedimientos del ESTADO DE LAS
Capacitación de individuos y Equipos PÁRCTICAS o del
Capacidad Decisoria ESTADO DEL ARTE
Competencia Policial

Una vez que la proficiencia policial es un medio para Es importante recalcar que la oportunidad de obte-
la producción de la eficacia, sea porque restringe, sea nerse una proficiencia óptima depende tanto de la dis-
porque posibilita determinadas alternativas de acción posición del recalcitrante en reconocer la asimetría con
por la disponibilidad o calidad del uso de recursos, se la cual se confronta, como de la capacidad de la policía
torna posible circunscribir los términos de la proficien- de anunciarla. La proficiencia óptima muestra un jue-
cia óptima como referencia general para la conforma- go de expectativas entrecruzadas que puede admitir
ción de métricas. Se trata de una división indispensable alguna medida de manipulación, sobre todo por parte
para el entendimiento pleno de los resultados produ- de la policía. Hay espacio para el “bluff” policial por el
cidos por la presencia policial, iluminando sobre todo anuncio de recursos superiores a los disponibles. Hay
aquellas situaciones aparentemente paradójicas en las espacio para la teatralidad de sus recursos más compe-
que la policía es eficaz sin actuar. Tales situaciones, tan tentes, buscando los beneficios del efecto de demos-
cotidianas, acostumbran ser interpretadas como un de- trar. Hay todavía espacio para el impacto de la fama o
safío a la mensuración, una vez que dicen respecto a reputación de un determinado equipo o liderazgo. Las
una especie de no hecho, de no ocurrencia, por la su- posibilidades de manipulación de expectativas de par-
puesta ausencia de uso de fuerza. te del recalcitrante son más limitadas, pero tienden a
ser más concretas, girando alrededor del agravamiento
LA PROFICIENCIA POLICIAL ÓPTIMA
de las circunstancias, o de su simulación. Hay espacio
El reconocimiento de la existencia y la apreciación para actos o amenazas que dejen más compleja la ac-
que se haga de la proficiencia óptima explica, y permite ción policial, demandando más proficiencia de parte de
mensurar, el resultado de las situaciones en que la sim- la policía para seguir siendo eficaz.
ple presencia policial se revela eficaz. En otras palabras, La incapacidad o falta de disposición del recalci-
ella describe un uso de recursos policiales capaces de trante en reconocer la asimetría con que se confronta
producir obediencia, frustrando oportunidades o ac- puede frustrar la ocurrencia de un resultado que reve-
ciones recalcitrantes, solamente por el uso potencial laría una proficiencia óptima. Si no se trató de un bluff
de fuerza. En los casos de proficiencia óptima se obtie- o de una demostración policial, entonces la asimetría
ne la alteración de actitudes de recalcitrantes en razón en favor de la policía irá casi seguro a producir un re-
de sus expectativas en cuanto a la propia posibilidad sultado eficaz. Pero la proficiencia de este resultado ya
de acción policial. Los recursos disponibles indican tal no será óptima, porque ella falló en producir resultado
orden de asimetría que conduce al abandono de cual- solamente por su potencial. Por otro lado, la incapaci-
quier forma de resistencia delante de la policía. En estos dad o rechazo de los policías en reconocer las posibili-
eventos el uso concreto de fuerza no tuvo lugar. Delan- dades del uso potencial de fuerza puede llevar a su uso
te de la perspectiva o proximidad del uso de fuerza, su concreto, con todo lo que se arriesga en términos de
potencial fue suficiente para producir sumisión. lo externo, cuando esto es simplemente superfluo. Esto
 Estudio de la policía 213

se vuelve todavía más grave cuando la propia organiza- aproximarse a la meta desafiante de mantenerse siem-
ción policial tiene dificultades de comprender y evaluar pre disponible e integralmente empeñada.
los efectos de la presencia policial y del uso de fuerza La proficiencia óptima sirve además de refuerzo al
potencial, lo que estimula el uso concreto de fuerza de entendimiento conceptual de que el desempeño poli-
forma equivocada, comprometiendo la proficiencia po- cial solo puede ser adecuadamente tratado cuando es
licial y, a su vez, la eficacia. considerado a partir de un análisis que tome en cuenta
Es con estas consideraciones que se puede afirmar tanto las métricas y patrones de medidas de la eficacia
que la proficiencia óptima como un extremo lógico es como las de la proficiencia.
sustantivamente real, y que pauta todas las demás me- RUMBO A LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO POLICIAL:
didas de proficiencia. El hecho de que parte expresiva ANÁLISIS CONJUNTO DE EFICACIA
de las oportunidades o acciones recalcitrantes son frus- Y PROFICIENCIA
tradas por el uso potencial de fuerza clarifica y explica La evaluación del desempeño policial por el análisis
lo que es de hecho el efecto disuasivo de la presencia conjunto de eficacia y proficiencia implica reconocer que
policial, desmitificándolo y operándolo. Revela la fra- el establecimiento de métricas tiene el potencial de re-
gilidad del entendimiento corriente de la disuasión definir las formas por las cuales se percibe y entiende la
policial como un resultado no sólo independiente de praxis policial17. Este es un tema particularmente oportu-
los recursos disponibles y de las formas de su uso, sino no porque las métricas policiales se aplican a un campo
también inferior, que correspondería, en esta lectura en que preexisten prácticas establecidas para la descrip-
simplista, a una respuesta subalterna delante de una ción, mensuración y evaluación. El establecimiento de
falla de las acciones de prevención. métricas compite, de esta forma, para el encuadramiento
La proficiencia óptima refuerza la concretización y la de los contornos por los cuales se aprende el contenido y
viabilidad de la rapidez policial. Cuantas más situacio- las formas de apreciación del quehacer policial. Ayudan
nes en las que la policía es llamada a hacerse presente a reinterpretar los resultados y las formas de la acción
pudieran ser resueltas de manera eficaz solamente por policial en términos de análisis conjunto de desempeño,
el uso potencial de la fuerza, más la policía tendería a conforme al esquema posterior (figura 7).

{
Misión
Agentes de Desobediencia
Terreno
Tiempo
Agentes Policiales
Desempeño Cautelas
Policial Soporte y Actuación Organizacional
Equipos y Materiales
Acervo de Procedimientos
Capacitación de Individuos y Equipos
Capacidad Decisoria
Competencia Policial

17 Nótese la distancia que la consideración teórica, articulada con la teoría de la medida, establece entre lo que se expone y el rumbo de Couper
[1983], Cordner et al [1996] y el propio Cordner [1996].
214 Estudio de la policía

Con la eficacia se ve la capacidad de la acción poli- diálogo entre la forma de producción del resultado de
cial de producir el resultado deseado por la autoridad la acción y las alternativas disponibles. Que sus métricas
competente. La métrica de eficacia de la misión (en identifiquen cómo sus patrones de medida dependen
términos de cumplimiento o no cumplimiento) tiene del estado de las prácticas, o del estado del arte, refle-
el potencial de reconfigurar el contenido y práctica ja el rigor de un abordaje que reconoce la mutabilidad
del comando y control policial, al revelar la demanda contingente de los recursos policiales y de las formas
de calidad de parte a parte. Especifica tanto como la de su uso. Que sea la propia métrica de la proficiencia
autoridad formula, puede o debe formular, los térmi- que lleve a la actualización, no apenas de la proficien-
nos del resultado deseado, como además la Policía cia, pero principalmente de la propia Policía delante de
se aproxima, puede o debe aproximarse, a la tarea de su oficio, es también un resultado contra-intuitivo, que
producirlos. La métrica de los resultados asociados y diverge de la idea de una doctrina policial estática de
colaterales se remite directamente a la especificación las formas del quehacer policial. Al agrupar los recursos
policial de la acción, dejando explícito el significado policiales en términos del soporte y articulación orga-
sustantivo de los términos del consentimiento social nizacionales, de los equipos y materiales, del conjunto
sobre el Imperio de la Ley. La estabilidad esencial de de procedimientos, de la capacitación de individuos y
las reglas de enfrentamiento y expectativas sociales equipos, de la capacidad decisiva y de la proficiencia
en cuanto a la acción policial permiten reconocer policial se establece el esbozo de la elección conciente
el carácter diferente en el actuar policial. Se explica de focos para la apreciación y perfeccionamiento de la
la prioridad intrínseca de las variables cautelas (C), capacidad de la policía de hacerse eficaz. Es exactamen-
tiempo (T) y agentes policiales (P), desmitificando te la amplitud de su fin que explica su potencial des-
las variables terreno (T) y Recalcitrante (R), al revelar- criptivo y analítico, tan estrecho como un componente
las priorizadas o no. Que de eso se pueda extraer los dentro de los conjuntos de recursos, tan amplio como
elementos de contorno de una tipología de los cinco la medida de la propia proficiencia global de una orga-
tipos de acción policial, un resultado contra-intuitivo nización policial dada.
delante de la diversidad de tareas de la Policía, es un Es en el análisis conjunto que se establece el diá-
beneficio que ejemplifica la ganancia del estableci- logo entre la realidad medida y la utilidad pretendida
miento de métricas. Así, se puede apuntar cómo esta por la evaluación del desempeño. Es este diálogo que
comprensión de la eficacia busca agotar el significa- explica y delimita el significado de los datos utilizados,
do de los elementos externos a la acción de indivi- su pertinencia y utilidad para un determinado propó-
duos o grupos policiales, sus contextos sociales y los sito organizacional, político y social. Depende del sig-
contornos particulares en una situación dada. nificado, políticamente determinado y técnicamente
Con la proficiencia se busca agotar el significado consistente, que se atribuye a las unidades de medida
de los elementos internos a la acción de individuos y adoptadas y a las variaciones de cada medida conferi-
grupos policiales, permitiendo el encuadramiento sis- da. Este significado expresa términos particulares de lo
temático de su habilidad en el uso de recursos. Lo que que el consentimiento social y la vigencia de las leyes
sean los recursos disponibles y las formas como pueden permiten, esperan y aceptan de la Policía en una comu-
usarse son previos y concurrentes, y esencialmente dis- nidad política dada. Esto deja en evidencia la fragilidad
tintos de la situación en la que la acción policial tiene lu- de cualquier propuesta universal de evaluación de des-
gar. Pertenecen a la caracterización de un determinado empeño policial. Esto sucede porque el contexto social
individuo o grupo y son, en este sentido, atributos or- de la acción policial atraviesa todos los aspectos de su
gánicos. El recorte adoptado para el establecimiento de práctica. Es determinante del alcance y de la resolución
métricas toma cuenta de la calidad del uso de los recur- de las medidas de eficacia (cuando considera diferentes
sos disponibles en la acción policial, estableciendo un prioridades de resultados asociados y colaterales) y de
 Estudio de la policía 215

proficiencia (cuando subordina sus patrones de medi- para los aspectos de la organización policial en los cua-
da a estados de práctica o estados del arte), y, además, les se asemeja a cualquier otra organización. Aunque
de las medidas de desempeño. esto pueda ser útil, sin embargo minimiza, cuando no
El análisis conjunto tiene lugar delante de un caso anula, lo que es el carácter distintivo del trabajo policial.
concreto y no sobre una abstracción. Aquí la cuestión No sirve, por lo tanto, para la elaboración de los térmi-
es distintiva, porque el análisis convierte los datos de nos de la evaluación del desempeño policial. La Policía
una determinada acción en elementos empíricos por la tiene que ser evaluada en términos de lo que son sus
aplicación de las métricas. Esa es precisamente la ins- resultados y formas de actuar, o se arriesga a ser con-
tancia en que la adquisición de métricas diferencia al siderada desde perspectivas que ignoran su destino,
análisis conjunto de otras formas de juicio, porque su dificultades y realizaciones.
recorte de lo que es pertinente y su encuadramiento El establecimiento de métricas para la eficacia y
de cómo eso se relaciona con los resultados de la ac- para la proficiencia policiales responde a esta pers-
ción son conceptualmente robustos. Es lo que le permi- pectiva, especificando los términos del porqué se
te crear o aprovechar conjuntos de datos, indicadores, propone medir el trabajo policial, y lo que pondera de
resultados de otras evaluaciones, etc., sin evitarse la este trabajo, por la identificación de patrones de me-
crítica a la composición o contenido de tales conjun- dida. Así, se establecieron los términos de estimación
tos. Nótese que eso no significa que el análisis conjunto de la eficacia policial, definida como la apreciación de
comience, o tenga que comenzar, de cero. Al contrario, los resultados explícitamente demandados por la au-
ella ya tiene sus términos generales de las reglas de en- toridad competente (la misión policial, (M)), y de los
frentamiento en vigor y, más ampliamente, de lo que resultados asociados y colaterales a la luz de los tér-
está establecido como la mejor práctica de una deter- minos de la autorización social del uso de fuerza por
minada policía. Eso no exime que, en el análisis conjun- la Policía en una comunidad política (polity), sobre el
to de eficacia y proficiencia, se tenga un espacio de crí- Imperio de la Ley, amparados en la consideración de
tica a la propiedad de tales reglas o prácticas. las variables recalcitrante (R), terreno (T), tiempo (T),
Nada de esto resulta directa o automáticamente de agentes policiales (P) y cautelas (C) sobre las reglas de
la medida en sí. El análisis conjunto, rumbo a la eva- enfrentamiento policiales. Así, considerando las va-
luación del desempeño, depende del tratamiento y de riables externas, se puede plantear la acción policial
contextualizar lo que se mide. En términos amplios, de en términos de la ponderación de su resultado en la
cómo se mide y para qué se mide. Como eso es externo forma sintética del grafismo E = M+RT2PC. La apre-
a las métricas, precisamente porque las usa para deter- ciación de la forma como los estados de las prácticas
minados fines, entonces la cuestión puede ser colocada y estados del arte referencian el uso de los recursos
en términos sucintos. A partir de las formas que se dis- policiales disponibles permitió establecer la compren-
pone para medir, y de lo que se desea al considerar el sión de la proficiencia, que toma en cuenta las con-
desempeño policial, el proceso de análisis conjunto la sideraciones internas, en este sentido asociadas a in-
evaluación del desempeño corresponde a la identifica- dividuos o equipos policiales, de la acción policial. La
ción de los recursos sujetos a la ponderación y adecua- identificación de conjuntos afines de recursos en tér-
dos a determinados fines esperados. minos de soporte y articulación organizacionales, los
equipos y materiales, el conjunto de procedimientos,
CONSIDERACIONES FINALES
la capacitación de individuos y equipos, la capacidad
No existe una fórmula simple que permita ponde- de decisión y la proficiencia policial orientados por la
rar el desempeño policial en todas sus actividades y en búsqueda de eficacia en la acción, pauta el proceso
todos los lugares. Intentos de elaborar algún tipo de diferencial de calibración de la proficiencia en una or-
medidor universal a partir de los resultados administra- ganización policial.
dos por la actividad de cada policía, sólo tiene utilidad
216 Estudio de la policía

Con esta perspectiva, se puede recuperar, en la las reglas de enfrentamiento como expresión del con-
consideración de la evaluación conjunta, los términos sentimiento social, y en la incidencia de determinados
que explican porqué se tiene tales métricas, subordi- aspectos de la proficiencia que sirven para producir efi-
nándolos a un destino específico, lo que viene a ser el cacia en una policía dada, que se puede reinterpretar la
propósito de una determinada evaluación de desem- “modernización policial”. Modernizar adquiere el conte-
peño. Es con eso en mente que se pueden reconocer nido de un incremento en la eficacia o en la proficien-
los beneficios y límites de tal evaluación. La adquisi- cia, sea en la calificación de los términos de la misión,
ción de métricas,de un conjunto articulado de ellas y sea en la mejora de la forma de uso de los recursos po-
de patrones de medida construidos sobre el encuadra- liciales en pro de la eficacia. Más todavía, explica como
miento teórico de la Policía, corresponde a un recorte una y otra son elementos de toma de decisión política,
necesario y suficiente para la medición, y por lo tanto a la luz del que sean el estado presente de la Idea de Po-
de evaluación, del desempeño policial. Que cada una licía y los términos técnicamente consistentes de me-
de estas métricas sea transparente en su construcción joría del desempeño policial de forma crecientemente
y especificación asegura que sus términos y resultados transparente. Esto confronta y expone el fetichismo
permanezcan abiertos a la crítica, sujetos a los mecanis- de incremento de efectivos, de bienes de capital, de
mos correctivos del conocimiento científico. Con aten- alcance organizacional, subordinándolos a finalidades
ción por lo tanto a los límites actuales de su alcance y a explícitamente conexas al lugar de política y al servicio
la limitación de sus elementos, se tiene un conjunto de policial para una sociedad.
métricas que toma cuenta de todo lo que es relevante Con todo eso, es forzoso reconocer las dificultades
en el ejercicio autorizado del mando del uso de la fuer- de aceptación de mecanismos de evaluación de des-
za sobre la ley, donde la presencia, la acción o la pers- empeño en el ámbito de las organizaciones policiales,
pectiva de ellas puede explicar el resultado de la acción porque la vivencia de los practicantes es la principal
policial, es decir de la solución policial. fuente del conocimiento sobre el tema. De hecho, al-
Un punto importante de este proceso es lo que co- gunos de los principales autores de estudios y trabajos
rresponde al entendimiento de la naturaleza, contenido y en el área sintetizan trayectorias vividas más que ela-
alcance de las reglas de enfrentamiento. Cuando se com- boraciones de ambición conceptual. Evaluaciones de
prende que ellas expresan de forma dinámica los térmi- desempeño en este ambiente de conocimiento están
nos del pacto social, de la propia autorización que deter- abiertas a la repuesta por la vivencia de los evaluados
mina el mandato policial, se gana una perspectiva capaz tanto como vulnerables a los reveses de la vida presen-
de enfrentar la tendencia de tomarlas como expresión te en una sociedad no esta claro.
de un tipo cualquiera de técnica autónoma. Al percibirse Esto es relevante porque las evaluaciones de desem-
como constituido por las elecciones policiales admisibles, peño se confunden con el propio proceso de evaluación
se gana la libertad con la cual se puede comprender la for- del éxito o fracaso, de la adecuación o impropiedad de
ma como dialogan, interactúan y articulan la discreción de una política de Seguridad Pública, cuando deberían
la autoridad policial. En este proceso, se percibe todavía el servir como insumos para tal evaluación. Cuanto más
carácter ilimitado de su proficiencia intrínseca, y el papel grande es la visibilidad de una determinada acción, ma-
que tiene en el proceso de comunicación entre la policía yor su consecuencia política, y más arriesgado se tor-
y la sociedad que ella vigila y resguarda, al prestar los ele- na evaluarla sin el beneficio de métricas y patrones de
mentos de previsión de términos pactados que maximi- medida establecidos, practicados y experimentados a
zan la capacidad de regular de la propia policía, amplian- priori. Esta dualidad tiene efectos sobre cualquier pro-
do su papel en el soporte al orden social. puesta de evaluación de desempeño, porque arriesga
Es en la articulación entre contenidos calificados de contaminar el proceso de evaluación, instrumentali-
misión policial, apoyados en este entendimiento de zándolo políticamente y llevándolo a su abandono.
 Estudio de la policía 217

Frente a un fracaso o un éxito problemático, sur- un caso determinado. Existen bases objetivas, las mé-
gen presiones para que la evaluación de desempeño tricas, para que se afirme la adecuación o impropiedad
sirva al propósito inmediato de justificar la acción, y, del proceso de toma de decisión de las diversas ins-
por extensión, la corrección de la política de seguri- tancias organizacionales involucradas, sea en términos
dad. Eso corresponde a dinámicas políticas y orga- amplios, de la política pública de Seguridad Pública, sea
nizacionales absolutamente corrientes, que no pue- en términos del proceso de toma de decisión expresa-
den ser ignoradas, más allá de expresar los factores da en una misión policial, sea en términos de la toma
de riesgo y error de cualquier organización orientada de decisión discrecional de agentes policiales en una
por el uso de fuerza. Pero el riesgo de ese uso políti- situación particular.
co de la evaluación de desempeño trae consigo las En segundo lugar, se establecen las bases concep-
semillas de la destrucción de la posibilidad de eva- tuales para el acompañamiento del desempeño de una
luación. Para que se pueda conducir la evaluación de determinada organización policial, ya sea en términos
desempeño, es necesario encuadrarla de tal mane- del conjunto de sus agentes y equipos, o en términos
ra que esta posible instrumentalización sea mante- individuales, a lo largo del tiempo. Esto permite orien-
nida sobre control, bajo pena que la evaluación de tar el proceso de preparación en cuanto a perfeccionar
desempeño no sobreviva mucho tiempo. Donde la el empleo, apoyando todavía el proceso de calificación
evaluación de desempeño tiene o adquiere este ca- y especialización de unidades y capacitaciones, dando
rácter militante, de instrumento político, de defensa dirección y fundamento a procesos de auto- perfeccio-
inequívoca de la acción gubernamental en el policía, namiento con bases conceptualmente claras: eficacia y
en breve acaba siendo tan irrelevante que deja de ser proficiencia policiales.
un argumento, para finalmente ser abandonada. La En tercer lugar, las mediciones de eficacia o profi-
evaluación de desempeño se reduce a un discurso ciencia, permiten establecer comparaciones signi-
más, y el abandono de métricas contrarias a la politi- ficativas en el desempeño en términos de agrupa-
zación es un paso lógico, entonces se propone como mientos útiles en cuanto a contextos, circunstancias
evaluación de desempeño juicios más o menos mili- y situaciones. Esto sirve a una variedad de procesos
tantes que alimentan los procesos de construcción organizacionales de estructuración, priorización y
de legitimaciones. asignación de unidades y recursos, y además a los
Esta situación justifica la perspectiva de que una eva- elementos motivadores de la emulación y del apren-
luación de desempeño capaz de pronunciarse sobre el dizaje mutuo.
contenido de la acción, juzgando el mérito en un análisis Es a partir de estos elementos que se puede apuntar
pautado por métricas conceptualmente robustas y trans- a lo que es la principal contribución del establecimien-
parentes. La evaluación de desempeño crece en credibi- to de métricas: su capacidad de prestar densidad téc-
lidad cuando sus resultados son transparentes, pautados nica al proceso de responsabilidad policial. La cuestión
por criterios técnicos que puedan ser conocidos no sólo más amplia de la responsabilidad policial todavía espe-
por la organización policial, sino también por la sociedad. ra estudios, y solo es posible apuntar contornos [Mu-
Exactamente por eso, la evaluación de desempeño nece- niz & Proença Jr 2003]. Aunque el tratamiento de esta
sita ser salvaguardada de interferencias, porque tiende a cuestión se encuentra más allá del alcance de este tex-
ser alternadamente bien recibida y valorada o mal recibi- to, es inevitable que se apunte a cómo lo presentado
da y condenada por los actores que son objeto, o sufren corresponde a un insumo crítico para el establecimien-
las consecuencias de la evaluación. Con esto, se puede to de una mayor sintonía entre las personas que toman
proponer los siguientes elementos concluyentes. decisiones y aquellas que las evalúan y las operan, así
En primer lugar, se establecen los parámetros con como también entre las organizaciones policiales y la
los cuales comprobar la propiedad del desempeño en población [cf. Manning 1999b].
218 Estudio de la policía

Así, se puede detallar cómo las métricas y los patrones de medida sirven directamente a las prioridades políti-
cas y a las necesidades de control social sobre las policías. La evaluación de desempeño permite la construcción
de una evaluación del mérito sustantivo de la acción y de la solución policial, de todo el espectro de consideracio-
nes en que la policía tiene alguna relevancia. Subsidia la definición y la compresión de los propósitos y limites del
desempeño. Sirve para que se pueda establecer de manera políticamente consecuente y técnicamente robusta las
propias condiciones de ejecución del quehacer policial.

Ensayo 13: ¿Cómo evaluar a la policía?* Este artículo va a tratar fundamentalmente de la me-
(Ignacio Cano **, 2010). dición de la eficacia de la policía, de forma que cabe al
Introducción lector re- flexionar posteriormente sobre cómo aplicar
estas consideraciones a la hora de mensurar eficiencia.
Los ciudadanos de una ciudad o de un país tienen
La primera puntualización que debemos hacer es
una imagen formada de cómo es su policía, de en qué
que cualquier evaluación debe ser realizada en función
medida es una buena policía. Sin embargo, hacer una
de los objeti- vos inicialmente trazados y de los medios
evaluación más precisa, comparar la calidad de dos
disponibles. No es posible ni sería justo evaluar “a pos-
fuerzas policiales, por ejemplo, es una tarea cargada de
teriori” una institución sin que se conozcan de antema-
dificultades.
no qué funciones o metas debe atender. Por poner un
En el lenguaje de la evaluación, se distinguen dos dimensio-
ejemplo, en el período de las dictaduras militares de
nes básicas:
los año 70 y 80 muchas policías latinoamericanas se
1. la eficacia o efectividad, o sea, el grado en que una
mostraron notablemente eficaces en su propósito de
persona o una organización alcanza los objetivos
desarticular y eliminar a los opositores políticos. Cabe
que estaban marcados;
preguntarse hasta qué punto fueron eficientes, dado el
2. la eficiencia, esto es, la capacidad de lograr esos ob- alto costo político y social que esta actuación tuvo para
jetivos con el mínimo costo posible. En el caso de la los regímenes que la impulsaron, pero tal vez sería
policía, la noción de costo podría ser considerada no posible afirmar que fueron incluso razonablemente
sólo en términos económicos sino también de otras eficientes, dada la magnitud de los objetivos.
formas (grado de violencia usado, limitaciones a los Obviamente, este trabajo contemplará la evalua-
ejercicios de los derechos individuales, per- sonas ción de una policía democrática, concebida funda-
acusadas injustamente, etc.). mentalmente como un servicio social en los términos
Resulta obvio que si una organización no consigue pioneros enunciados por Sir Robert Peel cuando creó
sus metas, no cabe hablar de eficiencia, puesto que ésta la policía londinense en el siglo pasado. Así, nuestra
sólo puede ser medida como costo por objetivo logra- tarea consiste en evaluar a una policía que tiene como
do (por ejemplo, gasto en policía por cada sospechoso objetivo principal no el control de los ciudadanos o su
capturado o por cada crimen evitado). No obstante, la sometimiento al poder político sino la protección de
importancia de la idea de eficiencia es recordarnos que los mismos. Desgraciadamente, no es posible afirmar
no vale la pena la eficacia a cualquier costo, especial- que todas las policías de la región tengan asumido o
mente cuando el costo, como en el caso de la policía, interiorizado estos principios y, de hecho, muchas de
puede ser medido también en términos de vidas huma- ellas guardan aún una cierta herencia del período au-
nas o de violaciones a los derechos de las personas. toritario, pero si las evaluamos con arreglo a estos cri-

* Tomado del libro La policía y su evaluación. Propuestas para la construcción de indicadores de evaluación del trabajo policial, previa autorización
de su autor.
** UERJ-Río de Janeiro
 Estudio de la policía 219

terios estaremos aumentando la probabilidad de que cíficamente a este fin. Famosos experimentos sobre
sean tomados en consideración en el trabajo policial. el policiamiento preventivo inespecífico en Kansas
Los únicos límites que la po- licía debe observar en su City o sobre interrogatorios en la calle en San Diego
disposición de servicio a los ciudadanos son la ley y los lograron, de hecho, cambiar la forma de pensar so-
principios democráticos contenidos en la Constitución bre la policía en las últimas décadas;
del país. Por ejemplo, cualquier fuerza policial demo- 3. la calidad de una organización policial en su conjun-
crática está obligada a impedir un linchamiento, por to, para responder a las preguntas “¿tenemos una
mucho que lo pida la comunidad, y no puede asumir buena policía?” o “¿cómo debería mejorar nuestra
actitudes contra las minorías étnicas independiente- policía?”. Un ejemplo son los 22 indicadores de cali-
mente de cuál sea el clima social al respecto. dad policial propuestos por la Comisión de Audito-
El otro elemento que debe ser considerado son ría para Autoridades Locales y el Servicio Nacional
los medios a disposición de los policías y el contexto de Salud del Reino Unido. Este es, probablemente,
en que trabajan. No sería razonable esperar el mismo el más difícil de los tres tipos de evaluaciones, consi-
desempeño de fuerzas que operan en metrópolis ur- derando la multiplicidad de dimensiones, abordajes
banas caracterizadas por el crecimiento descontrolado, e indicadores, así como las limitaciones de los datos
la desigualdad y la violencia, y de organizaciones que existentes. Este artículo estará centrado en esta últi-
trabajan en un hábitat rural poblado por pequeños ma opción: cómo evaluar una organización policial.
productores, digamos. De la misma forma, cómo exigir
Otra de las consideraciones previas a una evalua-
los mismos resultados de organizaciones policiales que
ción en esta área es el propósito de la evaluación. Una
cuentan con todos los medios técnicos y altos salarios
evaluación puede ser desarrollada como un procedi-
y de cuerpos mal pagados que trabajan en condiciones
miento rutinario de monitoreamiento, para permitir
precarias. En palabras de David Bailey (1996) precisa-
un control central sobre fuerzas locales, o para premiar
mos evaluar a las policías “en términos que reflejen las
unidades policiales con un mejor desempeño. El pro-
necesidades públicas y en términos de lo que razona-
pósito de la evaluación es fundamental no sólo porque
blemente puede esperarse que consigan”.
ayuda a decidir las dimensiones y los indicadores es-
Cuando hablamos de evaluaciones policiales, tres son los po-
cogidos para ser medidos sino también porque deter-
sibles ámbitos de evaluación
minará la actitud de la propia institución policial ante
1. el desempeño individual de cada policía, en la lí-
la misma. Así, cuanto más importantes sean las con-
nea, por ejemplo, del trabajo del Comité Sheehy en
secuencias prácticas de la evaluación para los policías
el Reino Unido. Este componente es de gran utili-
(premios, aumentos o disminuciones de presupuestos,
dad gerencial para los dirigentes de la organización
etc.), más probable será que ellos tiendan a influenciar
policial, para decidir sobre recompensas, castigos y
las informaciones correspondientes. Toda organización
promociones a los agentes, pero no se aplica al nivel
evaluada según las informaciones que ella misma pro-
macro;
duce tiende a modificarlas de alguna forma y la policía
2. el impacto de un nuevo programa de policiamiento. no es una excepción. Como veremos más adelante, si
En las últimas décadas, especialmente en el mundo la policía es evaluada según el esclarecimiento de los
anglosajón, se ha experimentado el surgimiento casos investigados, puede acentuar su tendencia a no
de estrategias de policiamiento comunitarias, des- registrar casos de hurtos de poca cuantía que son tam-
centralizadas y basadas en la resolución de proble- bién de difícil solución. Y cuanto mayor sea la presión
mas. Cada innovación operativa debe ser evaluada de esta evaluación, mayor será el peligro. Por ejemplo,
para conocer sus resultados y límites. A pesar de la una policía crecientemente presionada para ser eficaz
dificultad técnica, existe toda una metodología de y eficiente en el Reino Unido a finales de los 90 mostra-
evaluación de programas sociales destinada espe- ba una reducción en los crímenes registrados mientras
220 Estudio de la policía

que las encuestas continuaban señalando un aumen- aspectos de una función más amplia, que es la pro-
to en la incidencia criminal (Reiner, 98). Esto era debi- visión de un servicio de seguridad a los ciudadanos1.
do, según el autor, a que la policía estaría jugando “el De cualquier forma, estos dos cometidos deberán ser
juego de los números”. Esta es una de las paradojas tí- evaluados de forma diferente y con indicadores dife-
picas en esta área: cuanto más relevante sea una eva- rentes.
luación mayor es el riesgo de que los datos obtenidos 1. Una distinción fundamental entre los indicadores
sean poco fiables. posibles es la que determina qué tipo de dimen-
sión está siendo medida:
Funciones, Dimensiones e Indicadores
2. De un lado tenemos indicadores dirigidos a las
Las policías cumplen funciones diversas. Muchos
actividades-medio, esto es, que ana- lizan lo que la
países cuentan con varias fuerzas policiales que tie-
policía hace (por ejemplo, número de detenciones
nen cometidos diferentes. La división más importante
o número horas/ agente de patrulla por día );
es la que separa la función de perseguir los crímenes
Del otro lado encontramos indicadores que miden
de la función de preservar el orden y la paz ciudadana.
el impacto final, los objetivos últimos de la actividad
La primera corresponde a las policías judiciales o
policial (por ejemplo, la incidencia criminal).
investigativas, que constituyen un órgano fundamen-
Es indudable que cualquier evaluación de impacto
tal del sistema de justicia criminal. En general, estas
de una institución debe contemplar, prioritariamen-
unidades o fuerzas policiales sólo actúan de forma
te, los resultados finales obtenidos, y no simplemente
reactiva, cuando solicitadas por los ciudadanos, y su
los esfuerzos desarrollados para conseguirlos. De qué
objetivo es colocar a los culpables de los crímenes a
serviría tener más agentes patrullando en la calle si,
disposición de los jueces con pruebas suficientes para
al final, esto no consigue disminuir la inseguridad rei-
permitir una condena judicial.
nante. Así, las actividades-medio deberían ser consi-
La segunda se aplica a las policías de patrullamien-
deradas sólo en la medida en que consiguiesen sus
to ostensivo, a los cuerpos anti-disturbios y a cual-
objetivos. Vistas las cosas de esta forma, ¿no sería más
quier unidad que tenga por objetivo la prevención del
simple medir los resultados y olvidarse de los medios?
crimen o el mantenimiento del orden. Su actuación
La contestación a esta pregunta, en el mundo
puede ser tanto reactiva como por iniciativa propia,
ideal, debería ser un sí rotundo. En el mundo real, la
como en el caso del patrullamiento.
respuesta es más complicada. El problema principal,
Puede decirse que la naturaleza de una policía in-
como Bailey (1994) ha mostrado mejor que nadie, es
vestigativa es fundamentalmente represiva, mientras
que el producto final del trabajo policial, la seguridad
que la de una policía de patrullamiento es principal-
de las personas, depende primordialmente de facto-
mente preventiva, aunque en última instancia las dos
res que están lejos del alcance de la policía. Las tasas
convergen. Así, no hay mejor medida preventiva que la
de criminalidad varían mucho más en función de fac-
captura y puesta a disposición judicial de los delincuen-
tores estructurales —como la pobreza, la desigualdad,
tes habituales que actúan en un área, y, por otro lado,
los hábitats urbanos inadecuados, las migraciones
es normal que durante el patrullamiento la función
masivas, la desestructuración familiar, la presencia de
preventiva se transforme inmediatamente en represiva
minorías marginalizadas— que como resultado del
cuando el policial presencia un crimen flagrante.
desempeño de la policía local. La mejor policía del Ca-
Es importante no olvidar que tanto la investiga-
nadá, por ejemplo, tendría problemas muy serios para
ción criminal como la preservación del orden son dos

1 En efecto, la tentativa de consideración de la policía como un órgano exclusivamente de combate al crimen, cuyo único cometido sería impedir
los crímenes y arrestar a los criminales, independientemente de las consecuencias que esto pudiera acarrear, ha llevado frecuentemente a generar
efectos perversos para la población. Por eso, una policía pensada como servicio debe privilegiar el bienestar de la comunidad, cuando sea preciso,
sobre su labor de combate al crimen.
 Estudio de la policía 221

acabar con la inseguridad de nuestras poblaciones, ran- un aumento de la criminalidad. Así, cuando la policía
chitos, villas miserias y favelas, si tuviera que trabajar en relata un aumento espectacular del volumen de drogas
estas condiciones. El mito de que cualquier problema confiscado como un ejemplo de eficacia, muchos ana-
de seguridad es resultado de una mala policía y podría listas fruncen el ceño pensando en un probable creci-
ser resuelto por una buena policía es simplemente eso, miento del volumen de drogas en circulación.
un mito recurrente, que sigue poblando las conciencias Por su parte, las acciones preventivas solían ser
de mucha gente y los programas electorales de algunos evaluadas en función también de la actividad policial:
candidatos. Así las cosas, evaluar a la policía en función número de policías por habitante, número de horas/
de este producto final significa juzgarla como resultado agente de patrullamiento en carro o a pie, etc. Como
de elementos que están en su mayor parte fuera de su ya hemos señalado, estas acciones policiales pueden
control y, posiblemente, colocar un listón exagerada- no tener el impacto deseado en el resultado final, el au-
mente alto. Cuando se piensa en evaluación de inter- mento de la seguridad. De hecho, algunas investigacio-
venciones o programas concretos, es posible pensar en nes muy conocidas, como el experimento de patrulla-
metodologías que intenten aislar el efecto específico miento de Kansas City en 1972-1973, mostraron que el
de los cambios en la policía en este contexto, analizan- simple aumento de patrullamiento no disminuyó la cri-
do la situación antes y después y comparando áreas minalidad ni la percepción de inseguridad y ni siquie-
donde hubo y donde no hubo cambios en la actuación ra mejoró la evaluación que los ciudadanos tenían de
policial. Sin embargo, cuando se trata de evaluaciones la policía. Diversos estudios (Spelman & Brown, 1981)
sistémicas, esta posibilidad se nos antoja muy limitada. mostraron que la reducción en el tiempo de reacción a
Por otro lado, la mensuración de este producto final, las llamadas de emergencia no aumentaba la probabili-
la seguridad, es bastante compleja y está sujeta a ses- dad de captura de los sospechosos, fundamentalmente
gos de diverso tipo, como veremos más adelante. porque las personas denunciaban bastantes minutos
Si le sumamos a todo esto el hecho de que las activi- después de los hechos, de forma que la rapidez de la
dades-medio están bajo control directo de la policía — llegada de la policía no tenía ninguna consecuencia.
que puede así incrementarlas o disminuirlas para con- Todos estos trabajos contribuyeron para cuestionar el
seguir un mejor “desempeño”— y no sujetas al albur vínculo, supuestamente automático, entre actividades
incontrolable de los elementos sociales, no es difícil en- de prevención y reducción de la criminalidad.
tender por qué los criterios de evaluación tradicionales ¿Qué hacer ante este escenario de resultados finales
de las policías son, sobre todo, indicadores de actividad que no son consecuencia fundamental del trabajo
policial. Entre ellos, por ejemplo: número de arrestos; policial y actividades-medio que no garantizan el
número de objetos o productos incautados y tasa de objetivo final? La respuesta no puede ser volver a contar
esclarecimiento de crímenes investigados. simplemente arrestos, drogas y agentes. De hecho, no
Estos tres indicadores fueron los más usados para existe una respuesta definitiva y satisfactoria a este
evaluar fuerzas policiales durante las últimas décadas, dilema. En consecuencia, los especialistas tienden a
junto al número de crímenes registrados por la policía, concordar en que son necesarios tanto los indicadores
que no es exactamente un indicador de actividad poli- de impacto final como los indicadores de actividad y
cial aunque también sea producto, en parte, del modo aún los de estructura de la propia fuerza policial. Nun-
como la policía actúa. ca debemos olvidar el producto final, pero, como este
La insatisfacción con algunos de estos indicadores es resultado de múltiples factores, es preciso también
como índices de desempeño es clara. El número de examinar lo que la policía hace y cómo se estructura.
arrestos o de productos incautados, por ejemplo, pue- A la hora de evaluar a la policía hay que tomar en
de incrementarse como resultado de un mejor trabajo cuenta no apenas las funciones teóricas que desempe-
de la policía, pero también en función, simplemente, de ña sino todas las otras que realiza en la práctica. Estu-
222 Estudio de la policía

dios en varios países muestran que las policías osten- La incidencia criminal ha sido medida tradicional-
sivas y de patrullamiento pasan la mayor parte de su mente como una tasa que especifica el número de re-
tiempo en actividades que nada tienen que ver con el gistros criminales de determinado tipo de crimen para
crimen: regulación del tráfico y de grandes eventos, cada grupo de ciudadanos. Cada país define los críme-
auxilio emergencial de diversa índole, etc. Una parte nes de forma diferente y presta atención preferencial
de esta actividad corresponde al mantenimiento del a unos u otros, pero las tasas más comunes son la de
orden, pero otra se encaja en actividades asistencia- homicidios, y la de robos y hurtos. En el caso de homi-
les que no están contempladas dentro de sus funcio- cidios, hablamos de número de víctimas de homicidio
nes específicas. Estas intervenciones son normalmente registradas en un año por cada 100.000 habitantes.
deflagradas por el sistema de llamadas telefónicas de Otros crímenes más frecuentes vienen expresados en
emergencia o por pedidos en la calle. Con frecuencia, tasa por 100.000 o por 1.000 habitantes.
la intervención policial se limita a un primer momento La interpretación más obvia sería considerar que
y acaba en el encaminamiento a una agencia pública índices de criminalidad bajos revelan una policía de
más apropiada para tratar con el problema. mejor cualidad. Alternativamente, un descenso de los
En cualquier caso, dado que esta actividad ocupa mismos indicaría una mejora en el desempeño. Así, una
buena parte de su tiempo y es demandada por la ciuda- fuerza policial esperaría poder atribuirse el mérito de
danía, una evaluación basada en la visión de la policía una disminución de las tasas de criminalidad, aunque
como un servicio no puede dejar de lado estas inter- tampoco es poco común que tasas crecientes sean
venciones. Por otro lado, la ayuda ofrecida por los po- bienvenidas por las corporaciones como “prueba” de
licías en situaciones que no son típicamente de policía que más efectivos policiales y más recursos son nece-
contribuye a mejorar la imagen de la organización y su sarios para luchar contra el crimen. De cualquier forma,
relación con la comunidad donde trabaja, reforzando esta interpretación directa es problemática por varias
justamente la idea de servicio a la sociedad. razones, la primera de las cuales es que, como ya fue
• Nuestra revisión de los diferentes indicadores de indicado, los determinantes más importantes de la cri-
efectivi- dad policial estará dividida en varias áreas: minalidad estarían fuera de la esfera policial.
• Incidencia Criminal y de Desorden. El problema clásico para la mensuración de la inci-
dencia criminal es que los registros policiales no depen-
• Actividad Policial.
den sólo de la prevalencia del fenómeno en cuestión
• Tasa de Esclarecimiento de Investigaciones Crimina-
sino de varios otros factores. En todos los países del
les
mundo, hay numerosos delitos que no son denuncia-
• Percepción de Inseguridad dos a la policía porque la gente piensa que no vale la
• Evaluación de la policía por la Comunidad pena el esfuerzo. En este sentido, se habla de una tasa
• Autoimagen de los policías de subregistro o de subnotificación, que tiende a ser
• Corrupción, violencia y arbitrariedad policial. mayor cuanto menor sea la gravedad del crimen. El su-
bregistro de los hurtos, por ejemplo, es tradicionalmen-
• Estructura y gerenciamiento de la institución.
te superior al de los robos. El subregistro es también
Indicadores de Criminalidad y Desorden mayor cuanto menor es la confianza en el sistema de
Este es el indicador de producto final por antono- justicia criminal. Si la policía y los tribunales son consi-
masia. derados ineficientes o, peor todavía, corruptos o peli-
El objetivo último de cualquier policía es proveer grosos, muchos ciudadanos no acudirán a la comisaría
seguridad, esto es, disminuir la incidencia de crímenes para denunciar. Se producen así algunos efectos para-
y actos de desorden para conseguir que la comunidad dójicos, como el hecho de que una mejora del servicio
esté relativamente libre de riesgos y se sienta como tal. policial o de la imagen de la policía puede redundar en
 Estudio de la policía 223

un aumento de los registros criminales. Dado que la vi- los de la policía. Para los robos de carros o de objetos
sión tradicional consiste en interpretar un aumento de de mucho valor, las aseguradoras disponen de datos re-
los registros como un crecimiento de la criminalidad, levantes. Para el conjunto general de crímenes, la me-
cualquier autoridad pública que consiga mejorar la po- jor estrategia es recurrir a encuestas de victimización
licía podrá enfrentar problemas de comunicación para en las que se pregunta a una muestra significativa de
explicar la situación. la población si ellos o sus familias han sido víctimas de
Por su parte, los propios policías cuentan con me- robos, agresiones, etc. durante los últimos seis meses o
dios variados para influenciar el número de registros. el último año. Esta fuente también está sujeta a algunos
Algunos de los registros son fruto de la acción pro-acti- sesgos relativos a la memoria diferencial de los hechos
va de la organización, como por ejemplo los flagrantes y a la propia definición de los crímenes (por ejemplo, si
por venta de drogas. En este punto, no podemos olvi- alguien se niega a devolver un libro a su propietario al-
dar que el trabajo policial envuelve una amplia dosis de gunas personas pueden considerar esto un robo y otras
discrecionalidad y todos los policías del mundo la ejer- no, pegarle a un niño puede ser percibido como agre-
cen, por ejemplo, en la decisión de si arrestar o procesar sión por algunas personas y no por otras, etc.). Sin em-
pequeños delitos que dan trabajo burocrático y no re- bargo, ofrece datos de mucha mayor credibilidad que
sultan en sentencias apreciables. Por tanto, la actividad los de la policía, porque son recogidos directamente de
policial tiene una influencia decisiva sobre el número las víctimas sin interferencia institucional. Aun más, las
de estos crímenes que acaba siendo registrado. encuestas de victimización permiten medir la tasa de
Otros registros son resultado de la iniciativa de los subregistro, o sea, cuánta gente no fue a denunciar los
propios ciudadanos. Incluso en estos casos, los policías incidentes y las razones para ello. Si las encuestas son
disponen de un amplio margen para incentivar o, más realizadas periódicamente, también permiten saber si
comúnmente, desincentivar la presentación de denun- este subregistro está cambiando. Varios países cuentan
cias. Varios estudios muestran que no todas las perso- con encuestas nacionales de victimización anuales, que
nas que acuden a una comisaría con la intención de constituyen un instrumento clave para monitorear la
registrar una denuncia acaban de hecho registrándola. incidencia criminal y evaluar los propios datos de la po-
Es común que la policía en muchos países convenza a licía. El problema es que cuando se pretende evaluar la
la gente de no registrar un hurto de documentos, por incidencia criminal en áreas pequeñas, como un barrio
ejemplo, para evitar trabajo burocrático o el deterioro o una comisaría, el costo de estas encuestas se eleva
de los índices. Es importante entender que esta capa- de forma exponencial, pues es necesaria una muestra
cidad de la policía de condicionar los registros crimina- diferente (y de un tamaño relativamente grande) para
les no nace necesariamente de una intención dolosa o cada una de estas áreas. Esa es una de las razones que
de un propósito de alterar la realidad sino de su propio ha frenado la difusión de esta metodología.
modo normal de trabajar. No obstante, el peligro de in- Si ya es difícil medir la incidencia criminal, es aún
fluencia es mayor cuando la policía tiene un gran inte- más complicado estimar la prevalencia de actos de des-
rés en los resultados del indicador. orden en la comunidad, como vandalismo, pintadas,
La mejor estrategia contra los problemas de validez ruidos en alto volumen, peleas callejeras, etc. Los regis-
de los registros criminales como indicadores de inci- tros policiales de estos actos son todavía menos fiables,
dencia criminal consiste en obtener los datos de otras porque ni los policías ni la gente los registran sistemá-
fuentes alternativas. Contar con otras fuentes permite ticamente. Esto no los hace menos importantes, en vis-
también verificar la validez de la información policial. ta de que la sensación de seguridad de los moradores
En el caso de los homicidios, los certificados de defun- de una comunidad depende muchas veces, en buena
ción procesados por los sistemas sanitarios ofrecen da- parte, de estos fenómenos. Una opción es incluir estos
tos más homogéneos y a menudo más confiables que elementos en las encuestas de victimización o recurrir a
224 Estudio de la policía

una observación directa de la comunidad, con los pro- Como ya sabemos, las prisiones pueden aumentar
blemas conocidos. Si esta observación es efectuada por por una mayor eficacia policial, pero también por un
los policías estará sujeta a los sesgos ya apuntados, si aumento de la actividad criminal. Además, dada la
es realizada por observadores independientes será mu- discrecionalidad de su trabajo, los policías optan to-
cho más cara. dos los días por detener o no a los protagonistas de
Otra opción es acudir a indicadores indirectos como pequeños delitos (prostitución, consumo de drogas,
variaciones en el precio del metro cuadrado de suelo etc.). Una policía a la que se le exigen “mejores resul-
en la zona 3⁄4 comparado con otras zonas de similares tados” en términos de prisiones puede fácilmente
características con mayor o menor nivel de criminali- echar mano de este “ejército de reserva”. De hecho,
dad3⁄4, o a la utilización del espacio público (horarios las prisiones son utilizadas a veces como una estra-
de cierre, presencia de gente o de actividades comer- tegia de control social contra esos pequeños delitos,
ciales en la zona, etc.). Estos indicadores son apenas más que como un primer paso para la presentación
aproximaciones y su mayor valor radica en los posibles de denuncias criminales. Los detenidos son enton-
cambios observados en los mismos que puedan ser ces liberados y no enfrentan acusaciones formales,
atribuidos a una mayor o menor seguridad en la zona. es la propia detención la que sirve como castigo y
En este caso, los indicadores reflejarán el impacto tanto mecanismo de micro-control. Pero si estas prisiones
de la criminalidad como de desórdenes públicos. son realizadas como mecanismo de control, debe-
Cuando se interpreta la evolución de los indicado- rían ser juzgadas según el control producido, o sea,
res de incidencia criminal o de desorden en pequeñas según la prevención de crímenes o desórdenes, y no
áreas no puede olvidarse la posibilidad de desplaza- en función simplemente del número.
miento criminal. Este desplazamiento puede hacer que b. Incautaciones de productos u objetos ilegales, como
la actuación criminal cambie de unas áreas para otras toneladas de drogas aprehendidas o armas confis-
áreas próximas, de unos períodos a otros, de un tipo de cadas. Como en el caso anterior, un aumento del
crimen a otro o, aún, que haya una variación en el perfil número puede ser tanto una buena noticia 3⁄4ma-
de las víctimas o en el modus operandi (Karchner & Eck, yor efectividad policial3⁄4 como una mala noticia
1998). Esta preocupación es especialmente relevante 3⁄4incremento del flujo. De forma equivocada, los
cuando se producen intervenciones policiales focaliza- aumentos suelen ser festejados por las autoridades
das a algunos locales o tipos de crímenes. como prueba de lo primero sin reflexionar mucho
sobre la segunda posibilidad.
Indicadores de Actividad Policial
c. Número de llamadas de emergencia atendidas y
Como ya hemos visto, los indicadores que miden la rapidez de la atención. La rapidez se refiere tanto a
actividad de la policía adolecen simultáneamente de la recepción de la llamada telefónica como al envío
dos de los principales problemas en esta área: depen- de los policías al lo- cal. Por ejemplo, se calcula el
den excesivamente de los criterios de la propia policía número medio de minutos en que una patrulla lle-
que puede alterarlos según su voluntad; y no garanti- ga al lugar donde fue llamada o, alternativamente,
zan que esta actividad desemboque necesariamente porcentual de los casos en que los policías llegan
en una mejora de la seguridad de la comunidad. De dentro de un cierto tiempo límite estipulado por el
cualquier forma, son importantes en la medida que nos departamento, de acuerdo a las condiciones loca-
revelan, cuando menos, en qué gasta su tiempo nues- les. Algunas agencias policiales cuentan también el
tra policía. La mayoría de ellos están centrados en la re- número de accidentes provocados por el desplaza-
presión y no en la prevención. miento de los vehículos policiales en respuesta a es-
Algunos de los indicadores más comunes en esta área son tas llamadas, como una forma de limitar la tenden-
a. Número de prisiones o arrestos efectuados o, más cia de llegar antes a cualquier precio.
precisamente, número de sospechosos arrestados.
 Estudio de la policía 225

d. Proporción del tiempo de los policías dedicado a represiva. De cualquier modo, estos nuevos paradig-
actividades-fin, sea en investigación o en patrulla- mas de policialmiento suelen usar como indicadores
miento. Alternativamente, puede ser calculada la el número de estas acciones iniciadas por los propios
proporción de policías dedicados a la actividad fin. policías: número de visitas a ciudadanos y comercios de
Este es un indicador común a otras áreas de la ad- su área; número de reuniones mantenidas con la comu-
ministración pública, destinado a medir el tamaño nidad, etc.
del aparato administrativo en relación a las activi-
Tasa de Esclarecimiento de Crímenes
dades prácticas ejercidas. Idealmente, ningún de-
partamento debería dedicar un alto porcentual de La tasa de esclarecimiento es el indicador por anto-
su tiempo o de su personal a actividades de apoyo. nomasia para evaluar una policía investigativa. Tradi-
Esto no significa que lo ideal sea minimizar este per- cionalmente, una policía de investigación es una fuerza
sonal, que también es necesario, apenas mantenerlo eminentemente reactiva que sólo actúa a partir de las
en una proporción razonable. denuncias que recibe para comprobar si sucedió un
crimen, determinar la identidad de los autores, colocar
Es necesario volver aquí a la cuestión de las acciones los acusados a disposición del juez y acumular pruebas
asistenciales y de diverso tipo que la policía desarro- suficientes que permitan una condena judicial2.
lla aunque no formen parte de su cometido formal. A Este es de hecho el producto final del trabajo de
pesar de que indicadores de actividad policial en este policía investigativa, mucho más específico que el de
ámbito no son tan comunes, es importante registrar es- una policía preventiva o de patrullaje. En consecuencia,
tas intervenciones: número de personas atendidas, en- las policías de investigación son evaluadas fundamen-
caminamientos médicos, encaminamientos a servicios talmente en función de este indicador de resultado.
sociales, etc. En efecto, en esta área asistencial no hay Las actividades desarrolladas por la policía de inves-
ninguna alternativa de medición que no sea un indica- tigación no tendrán mucho valor si no culminan en la
dor de actividad policial. Esto es debido a que no es po- identificación y prisión de los culpables para que sean
sible pensar en indicadores relativos al producto final condenados.
en este caso, ya que la policía no es la principal respon- La tasa de esclarecimiento no es, por tanto, un indi-
sable por estos servicios. Por ejemplo, no podríamos cador de actividad policial, pues no mide la actividad
evaluar a la policía en función de la situación sanitaria en sí sino el éxito en su cometido. Es más bien un indi-
de una comunidad, ya que esto es competencia de los cador de calidad del trabajo policial investigativo.
servicios de salud, pero vale la pena acompañar las oca- A pesar de ser un indicador mucho más directo que
siones en que la policía ayudó en emergencias médicas. los del policialmente preventivo, no está exento de
En la medida en que la filosofía de policiamiento fue problemas. El más importante concierne a la propia
cambiando en muchos países de una estrategia reacti- definición de esclarecimiento. Normalmente, las orga-
va centrada en llamadas a una estrategia pro-activa ba- nizaciones policiales consideran esclarecido un crimen
sada en la resolución de problemas (denominada con cuando ha habido un arresto de al menos un sospecho-
las etiquetas de “policialmiento de resolución de pro- so. Excepcionalmente, algunas fuerzas permiten contar
blemas” o “policialmiento comunitario”), se intensificó el caso como esclarecido cuando, habiendo estableci-
la búsqueda de indicadores para medir estas nuevas do la identidad del autor del crimen y su paradero, el
prioridades. De hecho, es más difícil mensurar la acti- arresto no es posible por alguna razón. En el caso de la
vidad policial preventiva y pro-activa que la reactiva y definición usada en el “Uniform Crime Report” publica-

2 En verdad, una policía de investigaciones puede actuar también de forma pro-activa estimulando las denuncias de los ciudadanos, considerando
la alta tasa de subregistro anteriormente explicada, pero esto no suele ser común. De todas formas, considerar este elemento complicaría notable-
mente los indicadores de evaluación de este tipo de policías.
226 Estudio de la policía

do por el FBI en los EEEUU, un caso puede considerarse cular tasas de esclarecimiento para cada tipo de crimen.
excepcionalmente esclarecido cuando el autor del cri- En segundo lugar, si la confianza en la policía aumenta,
men: a) está muerto; b) la extradición del mismo no fue como ya fue explicado, crecerá el número de registros
concedida por otro país; c) la víctima del crimen se nie- policiales porque gente que antes no iba a la comisa-
ga a cooperar; d) es un menor que en vez de ser arres- ría ahora sí lo hará. Como los crímenes no denunciados
tado es dejado bajo la supervisión de sus tutores; e) la son con frecuencia los de menor valor o daño y los de
fiscalía se niega a acusar al sospechoso por cualquier menor probabilidad de resolución, es muy probable
razón diferente de falta de pruebas. que el aumento de denuncias se ejerza precisamente
Todas estas precisiones no eliminan el hecho funda- sobre los casos más difíciles de esclarecer. La conse-
mental de que la definición de “prueba suficiente” para cuencia de esto será un deterioro aparente de la tasa
acusar no es tan objetiva como podría pensarse y pue- de esclarecimiento.
de variar entre organizaciones policiales distintas. De Para intentar enfrentar algunos de estos problemas,
hecho una de las limitaciones del estudio tradicional la Comisión de Auditoría del Reino Unido efectuó las
de RAND (1975) sobre la eficacia de los departamentos siguientes recomendaciones relativas al cálculo de esta
de investigación en los EEUU es que las mejores organi- tasa:
zaciones policiales probablemente aplicaban criterios 1. Definir de forma más rigurosa los criterios de “escla-
más rigurosos que las fuerzas policiales menos brillan- recimiento”;
tes a la hora de considerar un caso como esclarecido 2. considerar la dificultad relativa de resol- ver cada
(Hoover, 1998). tipo de crimen, estableciendo, por ejemplo, un “ín-
Por otro lado, una institución presionada para pro- dice de solubilidad” que dependa de las caracterís-
ducir mejores tasas de esclarecimiento puede, dentro ticas de la denuncia. Esto estimularía a los policías a
de su discrecionalidad, desarrollar acciones que mejo- intentar resolver los casos más difíciles y no apenas
ren su desempeño de forma espúrea. Estas medidas van los fáciles;
desde la concentración de sus recursos justamente en
3. calcular la tasa de esclarecimiento por policial en el
los tipos de crímenes más fáciles de resolver, abando-
servicio de investigación y no sólo por número de
nando los otros, pasando por la negociación con presos
denuncias recibidas. Esto ayudaría a disminuir los
para que asuman crímenes supuestamente cometidos
impactos en la fluctuación de las denuncias ante-
por ellos, hasta la simple falsificación de crímenes para
rior- mente mencionados, aunque con la des- ven-
poder “resolverlos” después. En el caso de la policía de
taja de que un posible aumento de las denuncias no
Kent (Reino Unido), se comprobó que había agentes
investigadas, que tendría un efecto muy negativo
que anotaban la matrícula de carros que veían pasar en
para la comunidad, no sería siquiera contemplado
la calle para después informar de su “recuperación”, sin
por esta nueva tasa.
que el dueño del automóvil se enterara de nada.
Hasta aquí hemos tratado del numerador de la tasa Sin embargo, la única forma de evitar la ambigüe-
de esclarecimiento, esto es, de los crímenes resueltos. dad relativa al concepto de prueba suficiente para la
Por su parte, el denominador 3⁄4las denuncias recibi- condenación es obligar a que el esclarecimiento no sea
das3⁄4 también está sujeto a fluctuaciones que pueden considerado tal hasta que sea confirmado por una acu-
afectar el resultado final independientemente de la ca- sación de los fiscales y una condena de los jueces. Una
lidad de las investigaciones. En primer lugar, si el tipo policía que aumenta el número de arrestados que des-
de crímenes registrados varía, y aumentan los crímenes pués son puestos en libertad o absueltos por falta de
particularmente fáciles (o difíciles) de esclarecer, habrá pruebas no sólo no está contribuyendo a mejorar la se-
un claro impacto sobre la tasa, aunque el desempeño guridad sino que está desperdiciando sus recursos en
policial se mantenga igual. Por eso, es importante cal- vano y está sometiendo a personas inocentes a severas
 Estudio de la policía 227

limitaciones de sus derechos y a un injusto menoscabo Otro problema adicional es el período considerado
de su imagen pública. Los arrestos sólo tienen sentido para el cálculo de la tasa. A rigor, lo indicado sería tomar
si son aplicados a personas consideradas culpables al una serie de denuncias en un momento inicial y anali-
final del proceso. zar cuántas fueron esclarecidas en un momento final.
Sin embargo, esta estrategia enfrenta dos serios pro- Para eso, es preciso pensar un plazo razonable para que
blemas: los casos sean investigados, un plazo que podría ser lar-
1. Una condena judicial en firme puede demorar años, go y que podría depender del tipo de crimen.
lo que no es un plazo operativo para una evaluación Por causa de estas dificultades y de los problemas
policial; operativos relativos a acompañar un conjunto de casos
2. cualquier cambio en los criterios o en el desempeño a lo largo de todo el proceso, lo más común es usar para
de fiscales y jueces (por ejem- plo, una tendencia a el cálculo las denuncias recibidas, digamos, en un mes
un mayor rigor) pue- de afectar la probabilidad de o un año y los casos resueltos durante ese mismo mes o
condena y, en consecuencia, incidir indirectamente año. Aquí no hay ninguna garantía de que los casos que
sobre la evaluación de la policía. están en el numerador resueltos sean los mismos que
están en el denominador denunciados , porque ambos
En efecto, a ninguna organización le agrada ser eva- pueden pertenecer a momentos diferentes. Sin embar-
luada por el trabajo de otra y la policía no es una ex- go, la tasa es mucho más fácil de calcular y por eso es la
cepción. Los policías suelen negarse sistemáticamente opción más
a aceptar cualquier noción de esclarecimiento que no utilizada. El problema fundamental de esta estrate-
dependa exclusivamente de ellos mismos. Por otro lado, gia de cálculo es que si hay un cambio en el flujo de
conseguir que una institución sirva como parámetro denuncias (por ejemplo un gran aumento de las de-
para analizar los datos de otra institución refuerza la no- nuncias en el mes actual), esto tendrá un fuerte impac-
ción de que el sistema de justicia criminal es justamen- to sobre la tasa (en este caso, disminuyéndola) sin que
te eso, un sistema, y que todos los órganos tienen que la policía haya tenido tiempo realmente de investigar
funcionar de forma coordinada para tener éxito, com- estas denuncias. Si el flujo de denuncias es aproxima-
batiendo así la tendencia al aislacionismo institucional. damente constante, entonces la tasa disfruta de un alto
Un compromiso razonable sería calcular la tasa de grado de validez. Por lo tanto, si la tasa es calculada de
esclarecimiento como el número de casos de un cier- esta forma simplificada, es crucial acompañar el flujo de
to tipo de crimen en que hubo una acusación del fiscal denuncias a lo largo del tiempo para poder interpretar
dividido por el número de denuncias de ese crimen re- los resultados.
cibidas, salvo casos de muerte del sospechoso o prue- Una tasa análoga a la tasa de esclarecimiento para
ba de que el crimen no existió. Esta convalidación de los delitos contra la propiedad es la tasa de recupera-
los arrestos por la fiscalía supondría un control externo ción de objetos robados, fundamentalmente los de
sobre la calidad de las pruebas acumuladas y evitaría mayor valor, como automóviles. La tasa sería igual al
aumentos de los arrestos injustificados, y al mismo número de carros recuperados dividido por los número
tiempo no tendría que esperar tanto tiempo como una de carros robados. Es un aspecto importante porque en
sentencia judicial. estas situaciones la prioridad de la víctima es recuperar
De cualquier modo, la proporción de los arrestados el objeto antes incluso que capturar al culpable. Al cál-
por la policía que acaban siendo acusados por la fisca- culo de esta tasa se le aplican las mismas consideracio-
lía y la proporción de los arrestados por la policía que nes abordadas anteriormente en relación a la tasa de
acaban siendo condenados por el juez son dos indi- esclarecimiento, con la ventaja de que la definición de
cadores fundamentales que deben ser monitoreados recuperación de un objeto es mucho más obvia que la
para controlar la posibilidad de un aumento de las de- de culpabilidad de un sospechoso. Por último, si el ob-
tenciones injustificadas.
228 Estudio de la policía

jeto reaparece pero dañado, podría calcularse una tasa la policía, la sensación de seguridad o el miedo están
alternativa dividiendo el valor económico del objeto también determinados por varios otros elementos de
recuperado sobre el valor total sustraído. fuerte influencia, ajenos a la policía y a la propia inci-
dencia criminal. Resulta claro que debe haber una fuer-
Indicadores de Percepción de Seguridad o Inseguridad
te correlación entre la prevalencia de crímenes y actos
El objetivo de la policía es que la población esté se- de desorden en un área y la sensación de inseguridad,
gura y se sienta segura. Esto es importante no sólo por pero la relación dista de ser automática.
una sensación psicológica de bienestar sino también Algunos eventos aislados de gran repercusión, como
porque la percepción de inseguridad tiene un costo un crimen famoso o perverso que deja honda huella en
concreto en la vida de las personas: limitaciones de lo- los moradores de un lugar, pueden tener más impacto
comoción y de horarios, diminución de la actividad co- que una subida general de la criminalidad. En la socie-
mercial, caída del precio de los inmuebles, etc. dad moderna, el papel de los medios de comunicación
La única forma de medir la inseguridad sentida por es fundamental en este campo, por la difusión dada a
los ciudadanos es realizar encuestas de opinión pública las noticias de violencia y el filtro selectivo sobre la re-
sobre percepción de seguridad, que pueden ser hechas percusión de unos hechos u otros. Una disminución de
junto con las encuestas de victimización. Cuando las la violencia mal divulgada puede verse revertida en la
policías comenzaron a ir más allá de los tradicionales opinión pública por una prensa que dé amplia cobertu-
indicadores de actividad policial para evaluar sus resul- ra a algunos sucesos específicos. En cualquier caso, es
tados, la percepción de seguridad fue una de las prime- importante divulgar los índices de criminalidad y des-
ras medidas incluidas. orden para que la percepción de la población se paute,
Así, cuestionarios padronizados aplicados a una al menos en alguna medida, en indicadores objetivos y
muestra significativa de la población contienen pre- no en impresiones subjetivas. Vale la pena recordar que
guntas como las siguientes: los pequeños actos de desorden, que tienden a ser más
1. escalas de seguridad-inseguridad o esca- las de mie- frecuentes que los crímenes, muchas veces desempe-
do relativas a la comunidad o la ciudad; ñan un papel tan o más importante que la criminalidad
2. escalas de seguridad-inseguridad aplica- das a ac- en la sensación de miedo y vulnerabilidad.
tividades concretas (por ejemplo: ¿en qué medida Como en el caso de la incidencia criminal, este es
piensa usted que es se- guro caminar solo por las uno de los objetivos finales del trabajo de la policía
calles de su co- munidad durante la noche?, con res- 3⁄4proveer sensación de seguridad 3⁄4 y como tal debe
pues- tas como muy seguro, seguro, ni seguro ni in- ser monitoreado, incluso si también depende de facto-
seguro, inseguro y muy inseguro); res ajenos al trabajo policial. A primera vista, esta inse-
3. preguntas sobre si la persona ya pensó en mudarse guridad percibida puede parecer más fácil de controlar
por problemas de inseguridad; que la incidencia de crímenes o desórdenes, pero la
4. preguntas sobre qué tipo de crimen pien- sa que opinión pública puede ser bastante volátil. En varios
puede ocurrir con más probabilidad contra el entre- países, tasas de criminalidad consistentemente bajas
vistado o su familia; conviven con una sensación de inseguridad popular.
De cualquier forma, el peso dado a la percepción
5. comparación de la sensación de seguridad en su co-
de seguridad en la evaluación policial nunca debe ser
munidad con otras comunidades;
superior al de la propia criminalidad o el desorden me-
6. comparación de la seguridad percibida en el perío- didos de forma objetiva, porque no queremos que la
do actual con un período anterior. policía haga de la percepción de tranquilidad su priori-
De la misma forma que la incidencia criminal depen- dad incluso por encima de la seguridad física de las per-
de de muchos factores además de la intervención de sonas. Un énfasis excesivo en estos indicadores podría
 Estudio de la policía 229

tentar a las policías a ocuparse más de aspectos cosmé- estrategia no es reducido, tiene la ventaja de que la en-
ticos o de impacto en los medios de comunicación que cuesta de victimización y la de percepción de seguridad
de las tasas de riesgo reales. Y dar atención prioritaria a pueden ser hechas conjuntamente. La única limitación
los ciudadanos que tienen más miedo podría significar es que si se pretende evaluar la introducción de alguna
en algunos casos dar preferencia a quien tiene más te- novedad o cambio en el policiamiento, un gran número
mor pero sufre menos riesgo la tercera edad, por ejem- de personas puede no tener conocimiento preciso de
plo en comparación con aquellos que no tienen miedo los mismos. En esos casos puede ser conveniente volver
pero están expuestos a un riesgo máximo los jóvenes. a la idea de entrevistar líderes comunitarios.
Un elemento importante para la evaluación es el
Indicadores de Evaluación de la Policía
grado de satisfacción de personas que tuvieron una
por la comunidad
relación reciente con la policía, particularmente los de-
Si pensamos en una policía como servicio público y nunciantes, vía telefónica o presencial. Una muestra de
en la ciudadanía como la clientela de la policía, nada los denunciantes debe ser recontactada para aplicárse-
más lógico que considerar la satisfacción de la pobla- le un cuestionario que pregunte, por ejemplo, sobre su
ción como un punto importante a la hora de evaluar grado de satisfacción con el tratamiento recibido por
a la policía. En efecto, hay algunos jefes policiales que parte de los policías, con la rapidez de la atención y con
afirman, dentro de la nueva mentalidad gerencial, que el resultado final de la denuncia.
no hay mejor evaluación de la policía que la otorgada En cuanto al público en general, la encuesta pue-
directamente por la comunidad a la que sirve. de incluir preguntas como las siguientes: a) escalas de
Al igual que en el caso de la percepción de seguri- evaluación o notas (de 0 a 10) concedidas a la policía
dad, la evaluación de la policía también depende de en general; b) escalas de evaluación o notas sobre di-
otros factores diferentes al desempeño de la propia po- mensiones específicas como la cordialidad en el trato
licía, como las noticias vehiculadas por la prensa. Como de los policías, su profesionalismo, su grado de efica-
en este último caso, esto debe llevar a ciertas cautelas cia, su nivel de honestidad, etc. ; c) escalas de estatus o
en la interpretación de los resultados pero no disminu- prestigio de la profesión policial, comparada con otras
ye la importancia de esta dimensión. profesiones; d) escalas relativas al grado de confianza
No obstante, debe ser advertido de nuevo que un en la policía; e) preguntas sobre qué tipo de sensación
énfasis exclusivo o excesivo sobre este punto en detri- (de seguridad o inseguridad) siente el ciudadano cuan-
mento de la incidencia criminal o de desorden podría do ve un policía en la calle; f ) preguntas abiertas sobre
empujar a la policía a preocuparse más con su imagen qué cosas podría o debería mejorar la policía.
que con el riesgo real para la población. Estas encuestas pueden ser realizadas por correo, tele-
Estudios en otros países parecen indicar que la eva- fónicamente o domiciliares y deben ser siempre efectua-
luación general de la policía es bastante estable en das por personas e instituciones ajenas a la policía para
cada país y no depende mucho de factores coyuntura- mantener la neutralidad y estimular respuestas sinceras.
les, por lo que sería más indicada para comparar fuer- Varios estudios mostraron que la evaluación de la
zas policiales diferentes que para evaluar cambios en la policía depende del perfil de la persona. Por ejemplo,
evaluación de una fuerza a lo largo del tiempo. los jóvenes, que tienen más probabilidad de verse en
La evaluación de la policía puede ser obtenida de una situación de oposición a la policía y que en mu-
diversas formas, como entrevistas con líderes comuni- chos países se sienten perseguidos por la misma, tien-
tarios o análisis de las informaciones publicadas en la den a reflejar una evaluación más negativa que los
prensa. Sin embargo, la forma más adecuada para me- ciudadanos de más edad. Por eso, es importante que
dir de forma fidedigna la evaluación de la ciudadanía la muestra sea representativa y contemple todos los
es realizar una encuesta de opinión a una muestra re- sectores sociales.
presentativa de la población. Aunque el precio de esta
230 Estudio de la policía

La policía puede intentar mejorar su imagen entre de auto- estima; b) escalas de estatus o prestigio de la
los colectivos que desconfían de ella promoviendo profesión policial, comparada con otras profesiones; c)
contactos pro-activos con los mismos en situaciones no percepción de la imagen que los policías piensan que la
amenazadoras para ellos, aunque algunas investigacio- sociedad tiene de ellos; d) escalas de satisfacción labo-
nes muestran que estos contactos en situaciones espe- ral, en general y particularizando diversas dimensiones;
ciales no son generalizados a la percepción de la policía e) escalas de identificación con la institución y pregun-
en general. Así, el trabajo de Hopkins et al. (1992) relata tas sobre la centralidad de su profesión en su propia
que los policías en las escuelas eran percibidos de for- identidad; f ) preguntas sobre su deseo de que sus hijos
ma positiva, pero los estudiantes no los asimilaban a los sean policías.
policías de su barrio, a los que continuaban viendo de Este último ítem, el porcentaje de policías a los que
forma más negativa. les gustaría que sus hijos fuesen policías puede resumir
bastante bien esta dimensión. Una organización en la
Autoimagen de los policías
que nadie quiere que sus hijos entren a formar parte
Esta es una dimensión complementaria de la ima- de ella es una organización de alguna forma enferma.
gen que el resto de la sociedad tiene de la policía. Su
importancia es relativa. Si bien es posible encontrar Corrupción, violencia y arbitrariedad policial.
fuerzas policiales con un alto grado de identificación Cuando pensamos en medir la eficacia policial es-
de sus miembros, auto-estima y satisfacción laboral al tamos implícitamente respondiendo a la pregunta de
mismo tiempo que la sociedad recela de ellas, como si la institución consigue alcanzar sus objetivos o, por
posiblemente ocurría durante las dictaduras militares, el contrario, desperdicia nuestros recursos en vano. La
lo contrario es muy difícil. No es concebible que una sensación aparente es que la policía puede ser eficaz
organización cuyos miembros presentan una baja au- o inocua, y parece que nos olvidamos que, dada su si-
toestima, rechazan su propio trabajo y las condiciones tuación y su carácter armado, tiene también el poder
del mismo sea al mismo tiempo una institución eficien- para ejercer efectos muy negativos. Estos impactos ne-
te, sensible a las necesidades del público y respetada y gativos deben necesariamente ser tomados en consi-
querida por la gente. deración a la hora de la evaluación. No queremos una
La desidentificación y la falta de autoestima de sus organización que inhiba el crimen, por un lado, pero lo
miembros, la insatisfacción con su trabajo y con la orga- practique por otro, que prevenga la violencia pero que
nización, que encontramos en varias policías del con- actúe con brutalidad.
tinente, son síntomas de deficiencias mucho más am- Estos comportamientos desviados o innecesaria-
plias que se reflejan en su eficacia y en su relación con mente violentos no sólo pueden privar a la policía de
la sociedad. La satisfacción laboral, que es un aspecto su legitimidad y su buena imagen en la población sino
central en cualquier profesión, es aún más relevante en que implicarán un costo directo para la comunidad.
la policía por este valor diagnóstico. Sólo policías satis- Desgraciadamente, la corrupción es, con algunas
fechos y orgullosos de su trabajo podrán darle a la co- excepciones, un fenómeno relativamente frecuente en
munidad el trato y el servicio que precisa, de la misma las policías latinoamericanas y muy difícil de erradicar
forma que sólo policías que sean tratados con respeto cuando llega a un nivel endémico. Cuando la corrup-
por sus superiores tratarán correctamente a los ciuda- ción se ejerce para librar a una persona del castigo
danos. que la ley dispone a cambio de algún beneficio per-
Así, sería conveniente realizar una encuesta entre sonal para el agente, como por ejemplo el cambio de
los policías que repitiese varias de las preguntas y es- una multa de tráfico por una cantidad menor pagada
calas de evaluación de la policía mencionadas en el directamente al policía, estamos ante el denominado
epígrafe anterior. Además, debería contener: a) escalas “crimen sin víctima”. Se trata del desvío más invisible de
 Estudio de la policía 231

todos, porque las dos partes en la transacción tienen fácil que los ciudadanos decidan reclamar por este tipo
interés en mantenerla secreta y normalmente no hay de cuestiones, entre otras cosas como consecuencia de
testigos. Para poder detectar al menos una parte de es- una expectativa más exigente en relación a la policía.
tos casos, es preciso mantener un buen sistema de su- La medición de estos crímenes e irregularidades co-
pervisión y un departamento de asuntos internos muy metidos por policías puede ser hecha de varias formas:
activo. Los actos de corrupción o desvíos de conducta a) número de denuncias oficialmente presentadas ante
en los que hay un perjudicado, como los malos tratos, la propia policía; b) número de denuncias presentadas
son más fáciles de detectar porque la probabilidad de ante órganos especiales habilitados para tratar con esta
denuncia es mayor. cuestión (“Ouvidorias”, “Procuradoría de los Derechos
En todo caso, si la medición de la incidencia de crí- Humanos”, etc.); c) preguntas sobre abusos sufridos por
menes ya era difícil, lo será mucho más en estos casos de parte de policías incluidas en encuestas de victimiza-
corrupción policial donde el subregistro acostumbra ser ción. Si la encuesta es anónima, es posible preguntar
muy elevado. Por tanto, cuando se piensa en medir este incluso sobre pequeños actos de corrupción a policías
fenómeno, no se puede concluir que si no hay denuncias (“coimas”) en los que el propio ciudadano está envuel-
formales contra policías no hay casos de desvío de con- to; d) registros aparecidos en la prensa, que no son una
ducta. La existencia de denuncias depende más de que fuente muy confiable pero a veces no hay otra mejor.
haya estructuras y canales para denunciar estos hechos Un punto importante es el uso de la fuerza por parte
y confianza de los ciudadanos para hacerlo sin temer re- de la policía, particularmente de la fuerza letal. Una bue-
presalias que del nivel de irregularidades existentes. Así, na policía hace un uso mínimo de la fuerza, de acuerdo
si hay denuncias al respecto podremos concluir que hay a las circunstancias, y consigue contener situaciones de
un problema en la policía, pero la ausencia de las mismas tensión sin casi nunca tener que recurrir a la fuerza letal.
no debe llevarnos necesariamente a la conclusión con- Una mala policía hace más uso de las armas del que sería
traria. A menudo sucede que en las áreas de la ciudad estrictamente necesario, bien por falta de preparación o
donde hay más abusos policiales los moradores están bien porque comete ejecuciones sumarias. Varios estu-
demasiado asustados como para denunciarlos, mientras dios se han dedicado al análisis de indicadores de uso
que en áreas donde la situación es mejor hay mayor pro- excesivo de la fuerza letal (Chevigny, 1991; Cano, 1997)
babilidad de que prosperen las denuncias. por parte de la policía. Ellos son particularmente nece-
Además de los crímenes hay que considerar, en un sarios cuando el propio sistema de justicia criminal, por
nivel de importancia inferior, la existencia de reclama- corporativismo, tolerancia, etc. es incapaz de detectar y
ciones menores, como un trato desconsiderado por juzgar los casos de ejecuciones sumarias.
parte de los policías o la falta de atención a los pedidos 1. Algunos de estos indicadores posibles en esta área
de intervención de los ciudadanos. Estas quejas tam- son los siguientes:
bién nos dan una idea de la relación entre la comuni- 2. número de opositores3 muertos por la policía, pon-
dad y la policía y de la calidad de esta última. Normal- derado de tres formas diferentes: dividido por el nú-
mente, estas reclamaciones tienden a presentar una mero de policías, por el número de arrestos y por el
cierta relación inversa con las acusaciones de crímenes número de ha- bitantes. Este indicador debe ser lo
cometidos por policías. Cuando hay muchos crímenes más moderado posible.
o desvíos de conducta perpetrados por policías, el am-
3. número de policías muertos en acción, pondera-
biente no suele ser propicio a denuncias menores ni los
do también de tres formas: dividido por el número
ciudadanos piensan que valga la pena presentar quejas
total de policías, por el número de arrestos y por el
de este tipo. Por otro lado, cuando una policía es consi-
número de policías que participaron en incidentes
derada eficiente y protectora de los ciudadanos, es más

3 “Opositores” son personas contra las que la policía disparó deliberadamente, independientemente de si la acción fue legítima o no.
232 Estudio de la policía

armados. Este no es, obviamente, un índice de uso lesiones incompatibles y diferentes de las provocadas
excesivo de la fuerza contra otros sino, por el con- por arma de fuego, que, caso sea alta, puede ser indi-
trario, de la capacidad de la policía de protegerse a cativa de agresiones previas a la ejecución; disparos a
sí misma. Si la acción es arriesgada para el policía, quemarropa que, salvo excepciones de lucha corporal
debe esperar si es posible la llegada de refuerzos y directa, son el signo más claro de una ejecución.
una situación más favorable. Un número alto de po-
Estructura y Gerenciamiento de la Institución
licías muertos en servicio no es tanto una señal de
Como ya fue explicado anteriormente, el hecho de
heroísmo como de falta de profesionalismo.
que el producto final del trabajo policial sea depen-
1. número medio anual de balas disparadas por poli-
diente de muchos factores motiva el recurso frecuen-
cía, ponderado de tres maneras: dividido por el nú-
te a medidas de actividad policial y a indicadores que
mero de policías, por el número de arrestos y por el
revelen cómo es la estructura y el funcionamiento ge-
número de armas incautadas. Los tres resultados de-
neral de la policía. El énfasis reciente en policiamiento
ben ser reducidos, especialmente el último que es
comunitario y policiamiento basado en resolución de
más preciso al medir uso excesivo de la fuerza.
problemas reforzó esta tendencia, en la medida en que
2. porcentual de los homicidios dolosos provocados el impacto de estos cambios en el resultado final del
por intervenciones policiales, incluyendo oposito- trabajo policial sólo se revelará a medio o largo plazo.
res, muertes accidentales y policías. Este valor debe Por eso, para saber si estas reformas estaban teniendo
ser reducido, teniendo en cuenta que la policía está éxito, el primer objetivo pasó a ser conocer si la estruc-
para proteger vidas y sólo debe usar la fuerza letal tura de la policía es aquella que favorece el tipo de po-
excepcionalmente, justamente para salvar vidas. liciamiento procurado.
3. número de opositores muertos dividido por el nú- De hecho, si estamos proponiendo un modelo de
mero de policías muertos en enfrentamientos. policía democrática basada en el principio de servicio
Aunque es esperable que el número de víctimas ciudadano, un aspecto central de la evaluación consis-
opositoras sea mayor que el de los policías, si la des- tirá en analizar si el modo cómo la policía está organiza-
proporción es superior a 10 a 1, el profesor Chevigny da y la manera como es gerenciada son estimuladores,
resalta que se trata de un uso claramente excesivo compatibles o contrarios a estos ideales básicos.
de la fuerza. Los indicadores de esta área son inevitablemen-
4. número de opositores muertos por cada opositor te cualitativos en su gran mayoría y dependen de la
detenido ileso, que debe ser una fracción mínima. comparación entre diversas organizaciones policiales
para poder ser interpretados de forma razonable. Sin
5. número de opositores muertos por cada opositor
embargo, son centrales para saber si tenemos o no el
herido, denominado “índice de letalidad”. Este es
tipo de policía que deseamos tener. Esta parte de la
probablemente el mejor indicador de abuso de fuer-
evaluación debe realizarse fundamentalmente a partir
za. Se espera en cualquier enfrentamiento armado
de documentos y, en segundo lugar, de entrevistas a
un número mayor de heridos que de muertos. Cual-
algunos informantes claves dentro de la institución. Le-
quier cociente superior a 1 estará apuntando a un
yes, reglamentos y documentos administrativos de las
abuso de la fuerza y a la existencia de ejecuciones
policías, así como presupuestos, resoluciones y notas
sumarias.
oficiales deben ser reunidos para este fin.
indicadores forenses tomados de las autopsias de
Algunas de las dimensiones de la estructura y el ge-
los opositores muertos, entre ellos: proporción de las
renciamiento que deben ser evaluadas de forma cuali-
víctimas que recibieron disparos por la espalda y que
tativa son las siguientes:
sufrieron disparos en la cabeza, que deberían ser redu-
a. Presupuesto. El dinero destinado a seguridad públi-
cidas; proporción de los cadáveres que presentaban
ca en general y a la policía en particular debe ser su-
 Estudio de la policía 233

ficiente para proveer servicios de calidad y relativos La academia policial debe ofrecer cursos especiali-
a las expectativas de la población. El presupuesto zados en áreas de policiamiento específico, pero no
debe ser público y su ejecución debe estar super- sin antes garantizar la formación global de todos los
visada por las autoridades competentes y los ciuda- agentes en las bases generales del trabajo policial.
danos. Idealmente, sólo las disciplinas técnicas que son
b. Selección. Cuáles son los requisitos de entrada en la especializadas deberían ser estudiadas en la Acade-
policía y cómo son las pruebas de entrada. Busca- mia, el resto de las materias debería ser recibida por
mos una policía con requisitos de entrada relativa- los alumnos en cursos normales de la universidad,
mente exigentes. Por ejemplo, agentes que tengan para fomentar la integración entre policías y otros
educación secundaria o, mejor aún, universitaria. La profesionales y evitar el aislacionismo común en
selección debe hacerse por pruebas objetivas apli- este tipo de instituciones.
cadas por personal competente e independiente y La formación y las instituciones de enseñanza poli-
debe incluir necesariamente una evaluación psico- ciales no deben estar dirigidas exclusivamente a los
lógica que evite la entrada de personas con desequi- nuevos candidatos sino que deben ser ofrecidas a
librios o tendencias agresivas. Idealmente, sería con- todos los policías, de los que se debe exigir un reci-
veniente que los candidatos tuviesen experiencia en claje regular y a los que se debe ofrecer posibilida-
algún tipo de actividad profesional y que no fuesen des de especialización.
demasiado jóvenes, ya que la madurez es un com- d. Remuneración, que debe ser suficiente para llevar
ponente esencial de un buen agente. una vida digna y estar de acuerdo con la responsa-
c. Formación. La formación de los agentes debería bilidad del trabajo policial, de forma que contribuya
ser relativamente prolongada, no inferior a un año para conseguir una auto-estima favorable y presti-
y, por descontado, nunca inferior a 6 meses. Debe gio profesional, a la vez que desestimula la corrup-
contemplar no sólo enseñanza de técnicas policiales ción. Las diferencias salariales entre la cumbre y la
sino también del papel del policía en una sociedad base de la pirámide organizacional deben ser mode-
democrática. Los derechos humanos deben ser par- radas para reforzar la unidad del cuerpo.
te integral del curriculum, de preferencia no como e. Estructura funcional, en particular, qué cargos y ni-
una disciplina aparte sino impregnando todas las veles existen. No debe existir un elevado número de
otras, en especial las técnicas y operativas. niveles, no más de 5 o 6, para mantener la unidad
En el caso particular de enseñanza de tiro, el entre- institucional y evitar fracturas intrainstitucionales
namiento debe hacerse en un número suficiente de entre, por ejemplo, oficiales y soldados, o comisarios
sesiones y no debe estar basado en el disparo a las y el resto. De la misma forma, el acceso a la organiza-
zonas centrales de muñecos estáticos, muchas ve- ción debe ser único y cualquier agente que comien-
ces sin piernas ni brazos. El entrenamiento debe ser ce en el nivel inferior debe tener una posibilidad
fundamentalmente situacional, presentando los po- razonable de ascender hasta los niveles más altos.
sibles objetivos en un contexto real, y reforzando el La promoción debe seguir criterios profesionales,
cuidado en la decisión inicial de si usar o no el arma, como el desempeño funcional y los cursos realiza-
no sólo la precisión en el tiro. Estas técnicas pueden dos, y no simplemente la antigüedad ni, mucho me-
ser aplicadas en ambientes adecuados o en simula- nos, las simpatías políticas o personales.
dores de computador. Los agentes deben contar con órganos de represen-
El entrenamiento de uso de la fuerza debe enfatizar tación de algún tipo, que deben ser oídos y consul-
la reducción de la fuerza empleada y técnicas psico- tados para decisiones importantes relativas a la ins-
lógicas para reducir la tensión en emergencias. titución. En este sentido, la prohibición de asociarse
y expresarse es un síntoma muy negativo del clima
234 Estudio de la policía

institucional y repercutirá negativamente en la rela- formas de resolver este problema, como una carrera
ción de los policías con los ciudadanos. o cuerpo propio con estabilidad funcional. También
f. Instrumentos de protección. Todo policía debe tener debe haber estímulos para que los mejores investiga-
acceso a equipamiento de protección como chaleco dores trabajen allí, pues a menudo los departamen-
antibalas y a las armas necesarias para su labor. Una tos de asuntos internos se con- vierten en destinos
fuerza policial que obliga a sus miembros a adquirir indeseables donde sólo va quien no puede evitarlo.
sus propios instrumentos, como las armas, está fal- En el aspecto valorativo, es importante que el espíri-
tando a su deber profesional y fomentando la proli- tu de cuerpo no sea interpretado como protección a
feración de ar- mas. Los agentes deberían tener ac- los colegas que cometen irregularidades o crímenes,
ceso a mecanismos de protección no letales, como y que la fidelidad a la comunidad sea priorizada so-
sprays, perros y porras. bre la fidelidad a la corporación.
g. Acompañamiento psicológico permanente, con es- Es deseable que exista alguna instancia especializa-
pecial atención a agentes en puestos de alto estrés y da de colecta de denuncias contra policías (“ouvido-
a dependencias químicas, para detectar quién debe rias”, “procuradurías especiales”, etc.) dado el temor
ser retirado de la calle temporalmente para prevenir tradicional a denunciar a los miembros de la orga-
accidentes y tragedias. nización. No puede acontecer que la víctima de un
h. Reglamento disciplinar. El reglamento debe ser pú- abuso policial deba acusar al agente en la propia ins-
blico, ofrecer oportunidades de defensa y apelación titución en la que este último trabaja. El anonimato
en todas las instancias, y al mismo tiempo garantizar del denunciante en estos casos debe ser protegido.
correcciones relativamente rápidas. Contrariamente k. Uso de la Información. Una policía que sirve a los
a lo que sucede con muchas instituciones policiales ciudadanos debe estar lista para atender demandas
de corte militar, la gravedad de las penas debe ser y adaptarse a los cambios en las mismas, huyendo
proporcional al daño causado a la sociedad y no a la de la tentación burocrática de ejercer un mismo
ruptura de la jerarquía institucional. No se concibe papel de forma repetitiva. Para ello es fundamental
una pena de privación de libertad por una infracción contar con una información de calidad, que debe ser
administrativa, como ocurre en algunos cuerpos mi- usada en la planificación de objetivos y actividades.
litares. El reglamento debe traducir los mismos prin- De la misma forma, la información que la poli-
cipios y garantías para todos los niveles de la policía. cía produce, salvo la identificación de víctimas y
i. Existencia de Normativas y Reglamentos Específicos. sospechosos que debe permanecer confidencial,
La conducta policial debe estar pautada, en la me- debe estar a disposición de los ciudadanos con
dida de lo posible, por reglamentos concretos que total transparencia y con un mecanismo de difu-
sean públicos y que sirvan de protección tanto a la sión eficaz. Entre otros, es muy importante que
comunidad contra abusos como al agente contra los índices de criminalidad y de desórdenes sean
críticas infundadas. Ejemplos de esto son normas de divulgados periódicamente.
uso del arma de fuego o normas para la detención l. Contacto con la comunidad. La organización debe
de personas. contar con foros apropiados y regulares para tener
j. Investigación de desvío de conductas. La sección de contacto con los ciudadanos, oír sus demandas y sus
investigaciones internas, cualquiera que sea su nom- quejas y presentar resultados. Los Consejos Comunita-
bre, tiene que ser fuerte y bien dotada de recursos. rios o Estatales de Seguridad son ejemplos de órganos
Debe contar con algún mecanismo que garantice que facilitan este intercambio de forma sistemática
que los agentes que trabajan en ella no van a volver m. Relación con otras policías. Si existen varias orga-
al policiamiento normal si no lo desean para no sufrir nizaciones, es oportuno indagar si la relación entre
represalias de aquellos que investigaron. Hay varias ellas es de cooperación, competencia o de conflicto.
 Estudio de la policía 235

Una policía saludable debe colaborar y no concurrir rar los indicadores de actividad policial y, en particular,
con las otras, a pesar de poder tener culturas organi- los indicadores de estructura y de gerenciamiento po-
zacionales diferentes. licial para comprobar si ellos son convergentes con el
n. Descentralización. Es consenso entre los especia- modelo de policía propugnado.
listas que una policía de servicio al ciudadano debe No puede olvidarse que es necesario evaluar a la po-
contar con un margen de discrecionalidad, que ya es licía no sólo según su mandato teórico sino incluir tam-
tradicionalmente grande de todas formas, aún ma- bién en esa evaluación las actividades que la institución
yor, para poder decidir localmente y adaptarse a las acaba haciendo aunque no sean de su competencia,
demandas de los sectores locales. como la atención asistencial. Especialmente si recorda-
o. Perfil y Composición de los agentes. La policía debe mos que son intervenciones solicitadas por los propios
contar con miembros de todos los sexos y orí- genes ciudadanos y que estamos considerando un paradigma
étnicos, de manera que sea lo más representativa de policía como servicio.
que sea posible de la sociedad donde vive. La aper- Dado que el producto final del trabajo de la policía
tura a agentes de diversos orígenes étnicos ayudará depende de muchos factores, es metodológicamente
en la relación con esas comunidades y disminuirá los más sólido comparar los indicadores de varias organi-
prejuicios en ambos lados. zaciones, o acompañar los indicadores de una fuerza
a lo largo del tiempo, que intentar interpretar el valor
Conclusiones
absoluto de un indicador. Así, esta comparación lon-
Una primera conclusión de todo este panorama es gitudinal nos dirá si la situación está mejorando o em-
que no existe un indicador único o sintético de calidad peorando y, dado que varios de los factores que inciden
de la policía. Es preciso contemplar una multiplicidad en la situación pueden ser considerados relativamente
de indicadores. constantes, será más factible intentar interpretar la in-
Obviamente, un lugar preponderante le correspon- fluencia de los cambios en la policía sobre estos resul-
de a la tentativa de monitorear el impacto final del tra- tados. Del mismo modo, si varias comunidades vecinas
bajo policial, básicamente el grado de seguridad en y con un perfil similar tienen organizaciones policiales
que vive la comunidad, medida tanto a través de tasas que divergen fuertemente en un indicador, es más pro-
de incidencia criminal y de desórdenes como de la per- bable que esa divergencia sea debida de hecho a algu-
cepción subjetiva que los ciudadanos tienen de su pro- na característica de la propia policía.
pia seguridad. Como estos resultados finales dependen Para finalizar, tal vez una de las metas de cualquier
fundamentalmente de otros muchos factores estructu- evaluación sea divulgar para los ciudadanos que el
rales ajenos a la policía, sería injusto juzgar a la policía poder de la policía para resolver los problemas que le
directamente en función de los mismos. son atribuidos es bien menor de lo que muchos ima-
Por esa razón, aunque monitorear estos indicadores ginan, y este punto debe ser tomado en consideración
sea muy importante, la policía no puede ser evaluada cuando se interpretan los resultados de cualquier eva-
exclusivamente en función de ellos. Es preciso conside- luación policial.
236 Estudio de la policía

Ensayo 14: Evaluando la policía tecnológicos suficientes, despliegue territorial, su-

(Andrés Antillano, 2010). pervisión, re- colección, procesamiento y uso de
SOBRE LAS SITUACIONES, ESTRATEGIAS información pertinente, planificación eficiente de
Y RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD POLICIAL operaciones y habilidad para resolver problemas.

City Response Time Analysis. Police Executive Forum 3. Una adecuada economía entre los medios operati-
vos y los fines perseguidos, que procure reducir los
Las situaciones y demandas que enfrenta la policía medios utilizados (uso de la fuerza, coacción) y opti-
tienen una alta heterogeneidad y variabilidad, y pueden mizar los resultados.
ser redefinidas de manera constante por el poder políti- 4. Regularidad: procedimientos y procesos regulares y
co (a través de la asignación de recursos y la fijación de estandarizados, que permitan la previsibilidad tanto
prioridades), la misma policía (por medio de la asigna- de su presencia como de su respuesta frente a inci-
ción de recursos operativos, planes tácticos y selectivi- dentes.
dad proactiva o de la priorización de las solicitudes de
5. Uniformidad: distribución uniforme en el territorio
servicios) o el público (según las demandas de servicios).
de recursos operativos, que permitan atender de-
Frente a una misma situación, un policía puede usar
mandas e incidentes en distintas áreas.
una diversidad de métodos de intervención (incluyen-
do la abstención de actuar) para enfrentar una situa- 6. Atención oportuna (en términos de tiempo de res-
ción, produciendo resultados diversos. Las intervencio- puesta) y adecuada (solución satisfactoria por me-
nes y resultados que implican alguna imposición legal dios le- gítimos) a incidentes (en intervenciones
(administrativa o arresto) son sólo uno de los posibles proactivas) y solicitudes de servicio (en intervencio-
cursos de acción. nes reactivas).
Las estrategias policiales pueden variar de acuerdo 7. Legitimidad de su actuación, que implica su suje-
a sus objetivos (reforzamiento de la ley, mantenimien- ción a leyes, reglamentos, derechos y garantías indi-
to de la paz y provisión de servicios varios), y según su viduales y la adecuación a las expectativas públicas.
versatilidad y atención a problemas específicos (estra- 8. Imparcialidad y transparencia.
tegias uniformes, como patrullaje aleatorio, o focaliza- 9. Enfoque de la actividad policial en problemas y
das en problemas y áreas determinadas, como policía áreas y versatilidad de las respuestas.
orientada a problemas o policía comunitaria). Aunque
los objetivos pueden variar para cada policía, según SOBRE LOS EFECTOS DE LA ACTIVIDAD POLICIAL
prioridades institucionales, características organiza- La policía no incide, o incide poco, de manera di-
cionales, dimensiones sociales o tipo de demandas de recta sobre el volumen de delitos y desorden, pues en
servicios, incluso pueden combinarse estrategias y ob- estos intervienen procesos y factores que están fuera
jetivos distintos, es conveniente mantener estrategias de su alcance. Su incidencia se reduce a efectos sobre
uniformes y rutinarias, que garanticen un servicio cons- factores situacionales, redistribuyendo territorial y so-
tante y regular, junto con estrategias focalizada, orien- cialmente oportunidades y riesgos de victimización cri-
tadas a resolver problemas o atender grupos y territo- minal y coacción policial.
rios con métodos creativos y adecuados a la situación. Otro tipo de efectos de la actividad policial es la
1. Los factores que parecen más relevantes para un definición y reforzamiento de un determinado orden
buen desempeño policial, tanto en términos de efi- normativo, en términos de conductas que son permi-
cacia como de eficiencia, serían: tidas y conductas proscritas. El acatamiento por parte
2. La capacidad de respuesta de la policía, como resul- del público de este orden puede ser pacífico, cuando
tado de una apropiada formación y entrenamiento prevalece el efecto disuasivo de la policía y se reduce
de los policías, equipamiento, dotación y medios su intervención efectiva, o coercitivo, cuando predomi-
 Estudio de la policía 237

na la coacción material de la policía por medio del uso siva) como preventivo (la capacidad de promover la
efectivo de la fuerza física. auto- regulación social).
Este continuo permite distinguir entre efectos pre-
EVALUACIÓN Y MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO POLICIAL
ventivos, disuasivos y represivos de la policía. Los efectos
preventivos suponen que el desempeño policial induce Con relación a cualquier otra agencia y política pú-
y promueve la auto-regulación de los grupos sociales, lo blica, la evaluación del desempeño policial implica con-
que permite el acatamiento pacífico del orden normati- siderables dificultades conceptuales y operativas:
vo aún en ausencia de la policía. Su capacidad disuasiva 1. Si consideramos su desempeño en términos de efi-
descansa en su visibilidad o presencia ostensiva, en tan- cacia (cumplimiento de objetivos y fines), la activi-
to que inhibe conductas adversas a éste. Finalmente, el dad policial supone resultados paradójicos. Por una
uso de la coacción, que implica tanto niveles variables parte, la relación entre actividad policial y resultados
de uso de la fuerza física como imposición de medidas terminales esperados (reducción del delito y pacifi-
legales, supone su acatamiento forzado o coercitivo1. cación social) es accidental (la intervención policial
El acatamiento pacífico dependerá, en buena medi- no es nunca suficiente ni siempre necesaria para su
da, del consentimiento social con que cuente la policía obtención). Esto hace difícil estimar el aporte de es-
para su actuación. En contexto de alto grado de con- fuerzos de la policía a la reducción de delitos, miedo
sentimiento, aumenta la auto-regulación (en ausencia y desórdenes.
de la policía) y la disuasión (en su presencia). El consen- 2. Por la otra, los efectos de la policía son intangibles,
timiento social de la actuación policial es función de pues más que un conjunto de eventos, se espera
su predictibilidad, o la expectativa del público de una como resultado terminal de su actividad una ausen-
intervención oportuna y eficaz frente a incidentes y so- cia de eventos (prevención de delitos y desorden).
licitudes de servicio; su legitimidad, o grado de acepta- Esto supone implicaciones para la medición (¿cuán-
ción de su actuación, tanto por el tipo de situaciones tas situaciones, en términos de delitos y desórdenes,
en que interviene como por la intensidad y tipo de res- se han prevenido?) e incluso para su actuación (la
puesta que provee2; y su credibilidad, entendida como policía cumpliría su propósito en la medida en que
la creencia que la actuación policial no responde a in- no se haga necesaria su intervención).
tereses parciales y factores externos (parcialidad perso- 3. Al evaluar su eficiencia, (la adecuada relación entre
nal, compromiso con delincuencia, agendas costos y beneficios), en el caso de la policía, cuyos me-
institucionales distintas a los objetivos del servicio, dios principales implican un grado de amenaza a los
injerencia de poder político y de actores externos). derechos de los ciudadanos, la relación medio fines
En contextos de bajo consentimiento social, la debe considerar la protección de estos derechos. El
policía tenderá a un uso generalizado de la coerción debido proceso, las garantías y los derechos, no sólo
como medio para imponer el orden normativo al pú- limitan la eficiencia policial (la policía no puede esco-
blico. Bajo estas condiciones la policía ve compro- ger medios expeditos que supongan una amenaza
metido su desempeño, que se vuelve problemático innecesaria a estos valores) sino que redefinen qué
e ineficiente, tanto en su alcance inmediato (repre- entender por eficiencia. Una mayor eficiencia policial
sión), al generar resistencia y rechazo, como en sus se entenderá por el logro de su cometido a un menor
efectos disuasivos (fundados en su presencia osten- costo de los derechos y garantías de los ciudadanos.

1 En otras palabras, el desempeño frustra acciones (represión), bloquea oportunidades (disuasión) e induce expectativas de acatamiento
(prevención).
2 Lo que se expresa en respuestas proporcionales y en el uso preferencial de medios benignos de bajo grado de coerción. Esto no quiere decir que
se excluyan las intervenciones que supongan algún grado de coerción o uso de la fuerza, pero sólo si estas son legítimas, en tanto necesarias como
proporcionales a la situación, tendrán efectos positivos en la aceptación del público y podrán influir en interaccio- nes futuras.
238 Estudio de la policía

4. Otra consideración sobre la eficiencia se despren- La medición y evaluación del desempeño atenderá en térmi-
de de lo planteado en cuanto a su impacto: Una nos de priorización, a:
buena policía puede requerir muchos recursos y 1. Indicadores de insumo4 o condiciones organiza-
esfuerzos para no hacer nada. Esto parecería al- cionales: Registro de las condiciones y requisitos
tera la relación entre medios y rendimiento, de organizacio- nales que afectan el desempeño de
modo que se invierten muchos recursos para po- la policía.
cos resultados. 2. Indicadores de procesos5: Registro de operaciones
5. Otra dificultad en la evaluación y medición del des- rutinarias de la policía y medición de su eficiencia.
empeño policial, es que la mayor parte de la acti- Con- siderando la variabilidad de situaciones que
vidad policial es invisible, en tanto no susceptible encara la policía, y la versatilidad de sus métodos,
de registros en términos de resultados o produc- se atenderá aquellos procedimientos rutinarios más
tos. Una inadecuada definición de los indicadores, comunes, y a factores que pueden significar una op-
prescribiendo situaciones o resultados de manera timización de su performance.
rígida, implicaría una mayor invisibilización de ac- 3. Indicadores de malas prácticas policiales: Registro y
tividades relevantes para la actividad policial, fo- medición de actos desviados que impactan negati-
mentando la informalización y la denegación de va- mente en los procesos y resultados. Ante la di-
servicio, o produciría efectos no deseados, como versidad de malas prácticas y desviaciones posibles
el ritualismo, al prevalecer la atención a resultados en la actividad policial, y la dificultad para su detec-
intermedios sobre la resolución de problemas, o la ción y registro, se inferirán a través de indicadores
sobre-reacción y el incremento del abuso policial, objetivos de hechos graves, según registro de ins-
al procurarse de manera principal o exclusiva de- tancias externas a la policía.
terminados resultados que significan riesgos a los
4. Innovación: Planes, proyectos y prácticas colectivas
derechos y garantías.
dirigidas a resolver problemas de seguridad y me-
jorar el desempeño de la policía, en el marco de la
INDICADORES PARA MEDIR Y EVALUAR
legalidad y los principios que rigen la actividad po-
EL DESEMPEÑO POLICIAL
licial, que supongan innovaciones en los patrones
Se considerará el desempeño policial como un con-
organizacionales u operativos convencionales.
junto de procesos (en términos de condiciones orga-
5. Resultados6: productos registrados de las operaciones
nizacionales requeridas y operaciones policiales), que
policiales. Se atenderá a productos estandarizados.
permiten enfrentar diversas situaciones con métodos
variables, ajustados a la legalidad y preservación de los 6. Impacto7: cambios en la situación del delito, el des-
derechos ciudadanos, produciendo resultados o produc- orden, la percepción de la seguridad y evaluación
tos (outputs) distintos, que tienen impacto en el cumpli- del pú- blico hacia el servicio policial.
miento de la ley, el mantenimiento de la paz social, el El aporte de estas dimensiones a la evaluación del
respeto de los derechos y la confianza ciudadana3. buen desempeño policial es variable, según la consisten-

3 La preservación de los derechos son tanto un medio (o una condicionante de su actuación) como un fin para la policía.
4 Se entiende como indicadores de insumos aquellos referidos a recursos necesarios para desarrollar determinados procesos: Materia
prima, recursos humanos, recursos financieros, condiciones organizacionales, planificación y herramientas de gestión, etc.
5 Indicadores de procesos aluden a actividades y tareas que convierten los insumos en productos y servicios.
6 Indicadores de resultados refieren los productos y servicios que se generan de los procesos.
7 Indicadores de impacto miden efectos a largo plazo de los productos sobre la realidad a cambiar.
 Estudio de la policía 239

cia y auditabilidad de la medición, y el mayor grado de a situaciones complejas y cambiantes, tienen tam-
relación de los indicadores con el desempeño esperado bién un peso importante, aunque menor a los an-
• Los indicadores de insumos (organizacionales) y de teriores.
procesos (operativos) al ser mejor contrastados y au- 2. En tanto que una mayor productividad (mayor nú-
ditables (confiabilidad) y mantener una relación más mero de arrestos, de aplicación de medidas adminis-
directa con el buen desempeño policial (validez) en trativas, decomisos, etc.) no necesariamente supone
cuanto a la regularidad, previsibilidad, legitimidad un mejor desempeño policial (en cuanto a la regula-
y credibilidad de su actuación, deberían tener un ridad, uniformidad, atención oportuna y adecuada,
peso principal en la evaluación. legitimidad e imparcialidad del servicio de policía), al
1. Los indicadores que miden las malas prácticas y menos que se articulen con las dimensiones anterio-
desviaciones policiales, en tanto que se dirigen a res, los indicadores de resultados tendrían una valo-
visibilizar conductas que reducen el impacto de la ración menor.
actividad policial, o son generados como efectos 3. Indicadores de impacto: la dificultad de medi-
no deseados por determinadas prácticas policiales ción (baja confiabilidad) y la relación indetermi-
orientadas a resultados (arrestos ilegales, abuso nada entre desempeño y resultados finales, hace
de fuerza policial, etc.), y los indicadores de inno- que los indicadores de impacto tengan un peso
vación policial, en tanto valoran la capacidad de la relativamente insignificante al evaluar la activi-
organización para resolver problemas y adaptarse dad policial.

Impacto
Resultados

Innovación
Mala Práctica Policial
Procesos
Insumos
240 Estudio de la policía

RELACIÓN ENTRE INDICADORES Y ESTRATEGIAS CORRECTIVAS

alto puntaje
dimensión de Posibles
Bajo puntaje
medición (descripción y posibles factores correctivos
intervinientes)

indicadores de aceptaBle-optiMo a MejoRaR. asistencia técnica.

insumo:
implementación de medidas Factores a considerar: estímulos para mejoras
organizacionales con impacto institucionales.
condiciones positivo en desempeño policial: inercia institucional
organizacionales Fortalecimiento
incrementando la capacidad inadecuada aplicación de institucional.
operativa (formación, estándares.
equipamiento, despliegue Financiamiento.
operativo, comunicación) Baja inversión en
cambios institucionales.
Mejorando la supervisión.

optimizando mecanismos
de rendición de cuenta y

indicadores de aceptaBle-optiMo a MejoRaR

Proceso:
desarrollo de operaciones
y acciones que impactan en operativa, por
operaciones desempeño distribución de recursos
policiales operacionales, rigidez, e
ampliando las situaciones
atendidas y permitiendo resultar de:
responder a las demandas del
público. Valores y capacidades
institucionales.
permitiendo respuestas más
debilidades gerenciales
tiempo y de respeto a los
derechos y legalidad. y supervisión de
operaciones).
implementando mecanismos de
evaluación.
funcionarios.
 Estudio de la policía 241

alto puntaje
dimensión de Posibles
Bajo puntaje
medición (descripción y posibles factores correctivos
intervinientes)

malas prácticas inaceptaBle aceptaBle-optiMo se requiere:

policiales
alto volumen de malas prácticas detección, prevención,
y desviaciones policiales. sanción y tratamiento malas prácticas y de
posibles factores intervinientes: de malas prácticas factores asociados.
policiales.
Fortalecimiento de
procesos y mecanismos
debilidades organizacionales internos, externos y
(supervisión, disciplina judiciales de rendición de
y rendición de cuentas, cuentas, supervisión y
equipamiento y dotación, control.
tácticas utilizadas,
remuneraciones y asistencia técnica.
reconocimiento).
otras formas de
injerencia indebida de actores regulación externa
externos (mandos políticos) que (intervención,
debilitan control institucional y suspensión).
fomentan oportunidades para
actividades ilícitas.

(formación y entrenamiento,
equipamiento, factores que
aumenta incertidumbre y
promueven oportunidades para
actividades ilícitas).

presión indebida por resultados,

aún a costa de violaciones de la
legalidad y derechos humanos.

prácticas desviadas ocultas

(grupos y actividades
parapoliciales, compromiso
con crimen, venta de servicios
policiales, uso politizado de la
policía, etc.).
242 Estudio de la policía

alto puntaje
dimensión de Posibles
Bajo puntaje
medición (descripción y posibles factores correctivos
intervinientes)

innovación aceptaBle-optiMo a MejoRaR cooperación (con

universidades, expertos,
capacidad de promover y Rigidez e inercia
desarrollar cambios. institucional. técnica y otros actores

adaptación de organización
y operaciones a problemas y asistencia técnica.
situaciones.

incorporación de innovaciones e
investigaciones.

Resultados aceptaBle-optiMo a MejoRaR (salvo baja asistencia técnica.

productividad por bajo
operaciones y tácticas volumen de incidentes) incentivos institucionales.

Baja productividad, que Formación.

compromiso de funcionarios. puede ser consecuencia
de:
contribuyan con baja
.Bajo nivel de incidentes productividad

.no detección de
situaciones (reactivas y
proactivas).

.Bajo nivel de credibilidad

.denegación de servicio.

.despliegue operativo y
tácticas inadecuadas.

.entrenamiento

.equipamiento
inapropiado o

.Bajo compromiso de
funcionarios.

.prácticas desviadas
ocultas.
 Estudio de la policía 243

alto puntaje
dimensión de Posibles
Bajo puntaje
medición (descripción y posibles factores correctivos
intervinientes)

impacto aceptaBle-optiMo a MejoRaR (salvo

incidencia de factores
impacto de procesos y ajenos la operatividad
productos de la policía en policial)
disminución de victimización,
sentimiento de inseguridad Factores fuera del
alcance de la policía.
percepción de la policía
Factores no controlados/
no considerados por la
policía, que entran dentro
de su área de atención.

adulteración de registros.

prácticas desviadas
ocultas.

Ensayo 15: Controles internos policiales

o de cómo la policía vigila a la policía*
(Ernesto López-Portillo Vargas** Resumen
y Verónica Martínez-Solare***, 2010). Durante la segunda mitad del siglo XX el control del
comportamiento policial se ubicó entre los temas fun-
«...a este respecto, la brutalidad policial es como la co- damentales para garantizar un desempeño profesional
rrupción policial: hay algunas manzanas podridas, pero ge- y respetuoso de los derechos humanos por parte de los
neralmente es el propio barril el que está podrido »1
oficiales. Recientes perspectivas teóricas proponen que
«... la creación de un sistema disciplinario efecto dentro los controles efectivos sólo son posibles dentro de sis-
de la policía debería ser una primera prioridad »2 temas complementarios, internos y externos, que ade-
más deben propiciar el aprendizaje, dentro de un dise-

* Versión revisada del siguiente documento publicado en español: López-Portillo, Ernesto, Verónica Martínez-Solares (2007). Controles inter-
nos policiales o de cómo la policía vigila a la policía en Caruso, Haydée, Jaqueline Muniz y Antônio Carlos Caballero Blanco, comps. (369-386).
Policía, Estado y Sociedad: prácticas y saberes latinoamericanos. Brasil: Organización Viva Río. Disponible en [Link]- [Link]
** Presidente fundador del Instituto para la Seguridad y la Democracia – [Link]- y consultor internacional en reforma policial
*** Investigadora para la International Organization for Victim Assistance –[Link]- y consultora internacional en prevención del delito
y justicia penal
1 Bayley, 2001:40. En este sentido, Neild (s/a) señala que dentro del proceso de reforma policial, los CIP deben crearse y «operativizarse» en la
primera etapa de la misma.
2 Aunque el autor prefiere el uso del término inglés “accountability”, del que en un trabajo en este mismo libro, Muniz y Poenca advertían su difícil
traducción y su sentido polisémico, hemos preferido traducirlo como “rendición de cuentas”, a riesgo de distorsionar el sentido original del térmi-
no, para facilitar su lectura por el público hispanoparlante (Nota del Editor).
244 Estudio de la policía

ño institucional donde el principio de accountability o ducta policial, sea por corrupción o abuso de poder y,
rendición de cuentas3 juega un papel operativo y orga- de manera más reciente y creciente, cómo es posible
nizador amplio4. Ahora es posible encontrar comple- controlarla (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a).
jos mapas respecto a las modalidades y categorías del La respuesta a las denuncias y quejas por mala con-
control policial, si bien la teoría coincide en asignarles ducta policial tuvo, hasta la segunda mitad del siglo
de manera directa un valor esencial para la contención pasado, una respuesta informal. El reporte de la Royal
de abusos, e indirecta para el desarrollo y crecimiento Commission on the Police producto del debate reali-
institucional. Dado que las atribuciones de la policía la zado entre 1959 y 1964 (Marshall en Newburn, 2005:
convierten en instrumento de ejercicio del monopolio 624) en el Reino Unido, puso sobre la mesa la pregun-
legítimo de la fuerza del Estado, los controles sobre ella ta fundamental sobre «... ¿de qué manera y ante quién
para evitar desviaciones adquieren un valor crítico en la policía debe rendir cuentas de su actividad?», lo que
un régimen democrático y de derecho. derivó en una «estructura tripartita» de rendición de
cuentas (Chief Constable, the Home Office, and the
Introducción
Police Authority, modificado por la Police Reforms Act
Cada vez más la literatura relacionada con la policía 2002 que creó la Independent Police Complaints Com-
está enfocada en las áreas problemáticas de la conduc- mission). Por su parte, la McCone Commission -1965-
ta policial, especialmente en la corrupción y en el abuso (Neild, s/a) en Los Ángeles, Estados Unidos, después de
de poder. Tal acercamiento no es casualidad. Si bien es los disturbios de los años 60, «...propuso la creación de
cierto que gran parte de la literatura de la primera mi- un mecanismo interno de verificación».
tad del siglo pasado tuvo como interés primordial un El surgimiento de mecanismos de control es una re-
acercamiento histórico, para luego desplazarse al ámbi- acción natural frente a los abusos policiales y a la co-
to normativo, poco a poco un mayor número de inves- rrupción, es producto, por tanto, de la democratización
tigaciones se enfocan no sólo en el rol y las funciones de todas las estructuras de autoridad estatal, incluyen-
de la policía, vistas desde las estructuras formales, sino do la cara más visible de los regímenes autoritarios: la
en la cultura, las estrategias, las desviaciones, la ética y policía.
el control policial (tanto de la policía como institución, La preocupación por el control de la actividad poli-
como de la conducta de sus elementos) y, como conse- cial vio su reflejo jurídico internacional principalmente
cuencia, en su reforma institucional con una perspecti- en el Código de Conducta para Funcionarios encarga-
va invariablemente democrática (Bayley, 2001, Okudze- dos de Hacer Cumplir la Ley de 1979 (artículo 8 c)), para
to, 2005). ser ratificada con posterioridad en los Principios Básicos
Dicho proceso, de acuerdo con Kelling y More Sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por
(Newburn, 2005:88-108) atraviesa tres distintas etapas: los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley
la era política, la era de reforma y la era de la solución (1990, especial atención reviste el numeral 25).
comunitaria de conflictos. Sin embargo, a pesar de los Como podemos observar, la idea de control (accou-
avances democráticos en la etapa de reforma e inclu- ntability o rendición de cuenta policial) y su implemen-
sive en la descripción final, dos elementos no pierden tación efectiva, son sumamente jóvenes. Como todo
vigencia y, por el contrario, revisten cada vez mayor im- proceso, está plagado de éxitos y fracasos, sobre todo
portancia: el entendimiento y análisis de la mala con-

3 Aunque el autor prefiere el uso del término inglés “accountability”, del que en un trabajo en este mismo libro, Muniz y Poenca advertían su
difícil traducción y su sentido polisémico, hemos preferido traducirlo como “rendición de cuentas”, a riesgo de distorsionar el sentido original
del término, para facilitar su lectura por el público hispanoparlante (Nota del Editor).
4 El Instituto para la Seguridad y la Democracia mantiene a su interior una amplia discusión sobre el concepto y los alcances de accountabilty, así
como respecto a su mejor traducción posible al español, en el contexto temático de la reforma policial democrática. Si bien esta discusión rebasa
los límites del ensayo, los autores desean dar cuenta de la problemática que implica la vasta multiplicidad de temas asociados al concepto mismo.
 Estudio de la policía 245

por lo que hace a su implementación en las diversas es- que fue muy dañino para la policía y la justicia penal de
tructuras, sistemas y estrategias de operación. los Ángeles (Varenik 2006)6.»
Latu sensu, los controles policiales se dividen en ex- No obstante, hacia finales de la década de los se-
ternos e internos –sobre lo cual abundaremos más ade- senta del siglo XX, nos dice al autor, comenzaron los
lante- (Gareth, 2005; Neild, s/a; Varenik, 2005; Cano, s/a) esfuerzos hacia la creación de mecanismos perma-
y éstos, a su vez, en formales e informales (ver figura 1). nentes de rendición de cuentas, primero por la vía
Desde cualquier ángulo, a casi medio siglo de la idea de controles externos, típicamente enfocados en la
del control y la rendición de cuentas, la maquinaria po- recepción y algunas veces investigación de quejas
licial y de los aparatos encargados de hacer cumplir la ciudadanas contra la policía. Al paso del tiempo, los
ley presentan especiales problemáticas para la cons- límites de los controles externos se hicieron evidentes
trucción de una teoría de accountability (rendición de ante las cadenas internas de comando policial, pero la
cuenta) democrática, en gran medida debido a lo di- lección quedó clara: era necesario crear mecanismos
versificado de las instituciones, mecanismos, procesos permanentes de rendición de cuentas para garanti-
y procedimientos; pero también debido a los múltiples zar la atención necesaria a los problemas asociados al
retos que deben enfrentar en la práctica y que, a pesar control policial. Y se ha acumulado importante apren-
de bases legales sólidas, les impiden funcionar adecua- dizaje, en particular durante los últimos 30 años del
damente (Punch, 2003; Skolnick y Fyfe en Newburn, siglo XX. Varenik propone un conjunto de lecciones,
2005;) tanto en el desempeño como en la conducta algunas de las cuales son:
policial, especialmente en países bajo transición demo- 1. Para lograr modelos sostenibles de rendición de
crática o en situación de post conflicto (Gareth, 2005:2, cuentas, la policía debe ser sujeto y objeto de los
Cano, s/a; Caparini, 2003; Call, 2003, O’neill, 2005). procesos de reforma. Es decir, debemos lograr que
La historia de los esfuerzos por desarrollar accounta- la policía de alguna manera acepte que tiene que ju-
bility en la policía tiene dos grandes capítulos: la prime- gar un papel que asegure que las reformas sean exi-
ra y la segunda mitad del siglo XX. En la primera mitad tosas al establecer sistemas apropiados de control y
tales esfuerzos se caracterizaban por ser coyunturales rendición de cuentas.
y generalmente a consecuencias de hallazgos de co- 2. Enfocarse exclusivamente en casos es un medio in-
misiones temporales formadas para enfrentar un es- eficiente para terminar con mala conducta policial o
cándalo. Las recomendaciones que surgían no estaban para promover buenas prácticas. El argumento es al
acompañadas de mecanismos que forzaran su aplica- mismo tiempo simple y poderoso: las malas conduc-
ción, que revisaran o que guiaran su implementación. tas de la policía tienen atrás aspectos institucionales
El impacto era por tanto limitado. Se trata de un ciclo: fundamentales (la selección, el entrenamiento, los
escándalo, formación de una comisión, inadecuada im- incentivos, la cultura policial, la supervisión, etc.) los
plementación de los cambios propuestos, resurgimien- cuales deben ser abordados mediante estrategias
to del problema, nuevo escándalo y así sucesivamente de mayor impacto.
«Este patrón persiste todavía: La golpiza propinada a
3. En la práctica, la rendición de cuentas requiere
Rodney King condujo a la detallada investigación de la
múltiples mecanismos, internos y externos, rela-
Comisión Christopher5, seguido por los cuestionables
cionados por medio de sistemas que permitan su
esfuerzos de la Policía de los Ángeles por dejar de lado
complementación.
el tema, y diez años más tarde, el escándalo Ramparts,

5 Reporte disponible en [Link]

6 «This pattern persists today: Rodney King’s public beating led to careful findings by the Christopher Commission, followed by the LAPD’s ques-
tionable effort to fix the problems, and ten years later, the massive Ramparts scandal which in many ways was more harmful to the police and the
criminal justice in Los Angeles (Varenik 2006).»
246 Estudio de la policía

La relevancia de tal complementación es extraordi- lidad de la policía por las acciones que realiza. Pero va
naria porque un sistema desequilibrado de controles más allá, en tanto recoge el valor del aprendizaje como
internos y externos puede, en lugar de fortalecer, debi- un proceso hacia el mejoramiento continuo y el man-
litar algunos de ellos o ambos. tenimiento de un diálogo que es transparente, infor-
«Aunque nosotros enfatizamos aquí la importancia mado y mutuamente respetuoso entre la policía y los
de desarrollar mecanismos internos, es necesario promotores de instituciones policiales respetuosas de
subrayar que estos mecanismos funcionarán mejor si derechos (Varenik, 2006).
están sujetos a un régimen constructivo de revisión, Se trata de trascender la idea –correcta desde
auditoria, análisis y aportes constructivos. Lamenta- luego- que considera al buen entrenamiento y buen
blemente, es probable que con alguna fuerza se in- personal como los mejores instrumentos para mini-
crementen los casos en que el sistema interno no fun- mizar los riesgos asociados a la función policial, para
cione tanto como nos gustaría, y donde sea necesario pensar en instituciones que revisan y analizan sus
tener capacidad externa para asegurar la investiga- prácticas, comunican sus resultados y suman con-
ción, resolución y comunicación al público y a la po- secuencias a sus conclusiones, y por esa vía asegu-
licía. Si hay una verdad indiscutible que proviene de ran que las mejores prácticas están en la calle, que
una larga experiencia en el área, es que necesitamos los policías desplegados desarrollarán sus mejores
alcanzar un saludable balance que asegure en última instintos y mejor juicio frente a lo rutinario o lo no
instancia el rol primario de los mecanismos internos esperado. Se trata de una combinación: normas y
en el control de la conducta policial, y el manteni- políticas claras con procesos de revisión y decisión
miento de mecanismos externos vibrantes cuyo es- que permiten a la institución orientar mejor a sus
crutinio y presión actúan como acicate sobre la policía oficiales. Los indicadores que pueden ser derivados
para mantener la casa en orden»7. de este proceso de revisión y análisis fortalecen la
Las implicaciones de la rendición de cuentas inclu- estructura de rendición de cuentas porque permiten
yen la detección, investigación, vigilancia y medición una mejor evaluación sobre cómo los individuos, las
de la conducta, sea buena o mala, y la imposición de unidades y la institución en su conjunto se compor-
las consecuencias necesarias de manera que el oficial tan, y permiten que, poco a poco, el departamento
y la institución en su conjunto asimilen en la práctica de policía se enfoque en sus problemas y desarrolle
las lecciones de su experiencia. Lo anterior implica, en sus fortalezas (Varenik, 2006).
parte, el sistema disciplinario –sanción y premios- pero En seguida haremos una exploración, descrip-
mucho más importante es la construcción de sólidos ción y breve análisis de los denominados controles
sistemas de flujo de información y análisis, de comuni- internos policiales (CIP), también conocidos como
cación y gestión estratégica, todo trabajando de mane- rendición de cuentas o supervisión interna, no sin
ra que las políticas, entrenamiento, valores y mandatos antes subrayar que cualquier mecanismo eficaz de
de las instituciones policiales se reflejen en la práctica vigilancia refuerza una actividad policial efectiva y
de todo el personal. Esta perspectiva centraliza el prin- respetuosa, en virtud de que favorece la coopera-
cipio de rendición de cuentas, a modo de plataforma ción con la ciudadanía y disminuye la violación de
que garantiza el control, el escrutinio y la responsabi- derechos fundamentales.

7 «Although we have emphasized here the importance of developing internal mechanisms it’s also necessary to underline that these mecha-
nisms will function better if they’re subject to a constructive regimen of review, audit, analysis and constructive input. Sadly, it’s probable in any
force that cases will arise in which the internal system does not function as we would like and where it will be necessary to have the external
capacity to ensure investigation, resolution and communication to the public and the police. If there is one indisputable truth arising from long
experience in this area, it’s that we need to strike a healthy balance between ultimately ensuring the primary role of internal mechanisms in
controlling police conduct and maintaining vibrant external mechanisms whose scrutiny and pressure will act as a spur on the police to keep
the house in order (Varenik, 2006).»
 Estudio de la policía 247

DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTROLES INTERNOS DE LA POLICÍA (CIP)

De acuerdo con Bayley (en Varenik, 2005: 31-sigs.), las modalidades de control se pueden conceptuar de la siguiente manera:
La amplitud estructural queda reducida a la definición que de CIP proporcionan diversos autores. Neild (s/a)
les define como aquellos que «[e]n líneas generales, regulan y orientan las actividades cotidianas de la institución,
tratan casos particulares de abuso, y pueden colaborar en el análisis y transformación de procedimientos y siste-
mas administrativos y reguladores para refinar la capacidad policial, mejorar su desempeño y eficacia, y elevar su
conducta ética”»

MODALIDADES DE CONTROL INTERNO DE LA POLICÍA

Situacional De control incidental

Externos Internos o exclusivos

Institucionales Desde la sociedad
Explícitos Implícitos
Explícitos Incidentales
o inclusivos
Cadenas de mando Asociación
de agentes
voluntarios
Responsabilidad
Compartida
Criterios de paga
y promoción
Procesos
Disciplinarios
Formales Contacto con
la comunidad
Asuntos Internos

Estructura

Centralizada Descentralizada Ad hoc o discrecional

Figura 1. Elaboración propia

248 Estudio de la policía

Varenik (2005:32) señala que « rendición de cuen- la respuesta a las demandas ciudadanas como en los
tas interna [es] la capacidad de un cuerpo de policía procedimientos internos de control.
para investigar la mala conducta de sus propios agen- Características
tes, y su capacidad para examinar y controlar su uso De acuerdo con Neild (s/a), las características gene-
de la fuerza, atributo que lo distingue de otras entida- rales son las siguientes:
des civiles.» 1. Son mecanismos administrativos (Caparini, 2003)
Para Caparini (2003:5), la forma de control interna, 2. Se encuentran establecidos en las leyes orgánicas
o auto-control policial, «se refiere a la socialización de de la policía, reglamentos disciplinarios, reglamen-
los oficiales de policía y la interiorización de las normas tos operativos o códigos de ética (en este sentido,
y de la ética policial democrática a través del entre- Alemika y Chukwuma, 2003)
namiento, educación, “estándares de Modalidades de
3. Se rigen por las leyes nacionales e internacionales,
profesionalización”, el ejemplo brindado por los oficia-
incluida la jurisprudencia (principio básico de lega-
les más antiguos, y la cultura dentro de la organización
lidad, rule of law (estado de derecho) o due process
policial, más ampliamente.»
(debido proceso), ver Okudzeto, 2005:53)
Call (2003:9), por su parte, señala que los mecanis-
4. Regulan procesos disciplinarios (Neild, s/a; Varenik,
mos internos de vigilancia «incluyen cualquier unidad
2005:32; Caparini 2003:5, Call, 2003:9; Okudzeto,
interna que investiga o reporta las infracciones cometi-
2005:60; Gareth, 2005)
das por el personal de policía (por ejemplo, “Unidades
Disciplinarias”, “Asuntos Internos”, etc).» 5. La regulación no es consistente: infracciones meno-
Para la International Advisory Commission of the res/infracciones graves; centralizada/descentraliza-
Commonwealth Human Rights Initiative (Okudzeto, da (Neild, s/a)
2005:60, en el mismo sentido Gareth, 2005), dos meca- Pueden ser verticales (disciplina ejercida por línea
nismos definen a la rendición de cuentas interna: de mando) u horizontales (mecanismos internos espe-
1. El ambiente disciplinario, construido tanto por el cializados en disciplina –inspectorías generales, unida-
aparato formal para reprimir y censurar la mala con- des disciplinarias o de control y oficinas de responsabi-
ducta policial y por la cultura informal que priva en lidad profesional); centralizados, descentralizados o de
la institución, y creación discrecional.
2. La relativamente nueva técnica del control gerencial Sin embargo, existen elementos clave para su buen funcio-
del desempeño policial, a través de la configuración namiento:
de objetivos y el análisis estadístico (indicadores de 1. Voluntad política (Neild, s/a; Alemika y Chukwuma,
gestión y calidad). 2003: 52)
La información que deriva de los indicadores de 2. Liderazgo (Neild, s/a; Bayley, 2001:208; US De-
disciplina policial (information managment systems – partment of Justice, 2001:11; Okudzeto, 2005:63, 65)
sistemas de manejos de información- o “early warning” 3. Independencia (Neild, s/a; O’neill, 2005:7)
systems –sistemas de alertas tempranas) son de gran 4. Confiabiabilidad, s/a; Varenik, 2005:41)
importancia en la medida que proporcionan elemen- 5. Transparencia (Cano, s/a, Neild, s/a, Varenik, 2005;
tos para la prevención de malas conductas, el diseño de Okudzeto, 2005: 65, 66)
políticas de selección, capacitación, actualización, pre-
6. Objetividad e imparcialidad (US Department, 2001:8,
miación y promoción de agentes, así como de sanción;
Varenik, 2005: 41; Okudzeto, 2005:66)
y, por supuesto, el mejoramiento institucional, tanto en
7. Efectividad (O’neill, 2005:7)

8 De hecho, el rol del director de policía es considerado como «... the key to changing any aspect of Policing.»
 Estudio de la policía 249

8. Basados en el principio de seguridad Jurídica (Neild, siones se basa, lo más próxima posible, en la práctica.
s/a, Varenik: 2005:41) «El abuso policial se puede corregir eficazmente con una
9. Con personal idóneo y bien capacitado, es decir, estrategia doble: por un lado, la sanción a los individuos
profesional (Neild, s/a, Okudzeto, 2005:66) responsables de abusos, y por otro, la corrección de las
10. Basado en un sistema gerencial idóneo (Okudzeto, debilidades institucionales o de un ejercicio policial nocivo.
Lo primero requiere que las autoridad judiciales y policiales
2005:66)
estén dispuestas a investigar y sancionar el crimen. Lo segundo
Algunos elementos que dificultan el buen funciona- puede darse a través de una amplia gama de medidas, desde
miento de los CIP: una capacitación puntual, mejorada, hasta la reforma de
Varenik (2005) identifica un punto nodal en el regis- reglamentos y la adopción de nuevos modelos policiales como
tro de la información: calidad, constancia y sistematiza- aquellos llamados “community policing” (policía comunitaria).»
ción. Neild (s/a), por su parte, señala al alto hermetismo MODELOS DE CIP
y confidencialidad en los procesos, como dos barreras
Los CIP son convencionalmente entendidos como
relacionadas a la información (especialmente lo frágil
una media en contra de la corrupción y los abusos poli-
del control por número de casos, sobre tipo de denun-
ciales, y como sistema de perfeccionamiento profesio-
cia, nombre y rango del oficial, estado de la investiga-
nal, acepción dominante con respecto a todo mecanis-
ción o juicio, coherencia y proporcionalidad en la san-
mo de rendición de cuentas .
ción, es la calidad de la información y uso necesario en
«La responsabilidad de todo gobierno es mantener una
la prevención de abusos: análisis de datos para identi-
policía bajo accountability. Pero es responsabilidad de los
ficar patrones, calidad en la gerencia policial y la admi-
policías por ellos mismos para asegurar que los sistemas
nistración de la fuerza y prácticas operativas nocivas).
internos garanticen disciplina, buen desempeño y un buen
Por su parte, Okudzeto (2005:53-56), identifica los siguientes
ambiente en la actividad policial. Convencionalmente, los
puntos débiles en la práctica: sistemas internos dependen casi exclusivamente de la in-
1. Estructuras jerárquicas rígidas vestigación policial de otros policías. Su efectividad refleja el
2. Problemas en la implementación, especialmen- grado de compromiso que tiene la policía de mantener por
te los relativos a la cultura institucional particular ellos mismos lo más altos estándares.» (Okudzeto, 2005:60).
(falta de voluntad, procesos oscuros, manejo de la
Varenik (2005:55-60) proporciona un modelo gené-
evidencia, términos)
rico sumamente didáctico:
3. Liderazgo 1. Admisión
4. Regulación imprecisa en la gravedad de las faltas 2. Procesamiento
5. Secrecy o código del silencio 3. Disposición
6. Los problemas de la recolección y uso de la infor- 4. Revisión
mación
Para Okudzeto (2005:52) el sistema interno, al lidiar
Los cinco valores básicos son (Okudzeto, 2005:66): con mala conducta seria, se divide en cuatro partes:
1. Claridad en los objetivos de la organización • Queja
2. Transparencia • Investigación
3. Visibilidad respecto de los límites de la actividad po- • Audiencia
licial
• Apelación
4. Responsabilidad. Cada miembro es personalmente
fiscalizable respecto de sus acciones Ambos autores coinciden en el contenido del proce-
5. Empowerment (empoderamiento). La toma de deci- so (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a).
250 Estudio de la policía

Estructura general
Admisión Procesamiento Dispocisión Revisión
Tipo: Queja Internos Resultado de Funciones:
o información o exclusivos la investigación *Inspección interna
*Control de calidad
InternaE xterna Estructura Estrategias *Retroalimentación
y prácticas

Características Características Características

*De fácil acceso *Cadena de mando *Proporcional
*Procedimiento claro y jerarquía *Sanciones claras
*Debe garantizar la *Con facultades *Transparencia
seguridad del correctivas de las sanciones
delincuente *Respeto fundamental (si deriva en delito)
*Debe obligar a un de los derechos así como:
correcto registro de las partes -Apelación
de la información *Con base en los -Reparación
principios que a la víctima
rigen el debido
proceso
*En plazos razonables

Figura 2. Elaboración propia

Existen dos formas de lidiar con las quejas (Neild, 158, Call, 2003:9, O’neill, 2005:7; Alemita y Chukwuma,
s/a): 2003:56). La experiencia demuestra que sin mecanis-
• Ofensas menores. Investigadas por el inmediato su- mos externos es muy probable que los internos gocen
perior jerárquico de absoluta discrecionalidad para determinar cuáles
• Ofensas serias. Usualmente son investigadas por asuntos son susceptibles de investigación y cuáles no,
agencias fuera de la cadena de mando tales como lo que reviste especial preocupación en la violación
una unidad de investigación interna dentro de la de derechos humanos, como casos de tortura o eje-
organización policial, comités disciplinarios ad hoc, cuciones extrajudiciales. 
Para Bayley (1985:177-178,
compuesto por oficiales policiales con mayor anti- también Neild, s/a), en principio los controles internos
güedad; o por agencias externas. 
Todos siguen las son preferibles por tres razones: 1. Están mejor infor-
reglas del debido proceso. mados que los externos 2. Pueden ser más minuciosos,
completos y extensivos. 3. Pueden ser más variados, su-
Relación entre los CIP y los Controles Externos tiles y diferenciados. 
La duda sobre la dificultad de la
Los CIP y los controles externos no son excluyen- confianza se encuentra en que en este tipo de contro-
tes ni contradictorios, por el contrario, ambos son im- les es la policía la que se investiga a sí misma (Alemita
portantes, necesarios y complementarios (Bayley, 1985: y Chukwuma, 2003:55;), por lo que se presumiría una
 Estudio de la policía 251

investigación laxa e incompleta; en muchos aspectos, a. Imperio de la ley: ley como expresión de la voluntad
revive el antiguo conflicto sobre «quién vigila al vigi- general.
lante», básicamente por tres razones (Neild, s/a): frágil b. División de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.
voluntad política, débil liderazgo y una larga tradición c. Legalidad de la Administración: actuación según ley
represora (militar y política) especialmente en Améri- y suficiente control judicial.
ca Latina. 
Los sistemas de control externos son com- d. Derechos y libertades fundamentales: garantía jurí-
plementarios a los CIP (Gareth, 2005: 3,8, Call, 2003:9; dico-formal y efectiva realización material
Newham, 2000.). Pero en todo caso, parece que éstos Tales principios revisten mayor importancia cuan-
son lo que cuentan con los mejores instrumentos para do se trata del uso del monopolio de la coerción legí-
lidiar efectiva y rápidamente con los problemas de mala tima, monopolio que frente a la actuación ciudadana,
conducta y asumir acciones para enmendarlas. Por su ostenta la policía. Como consecuencia de ello, los Es-
parte, los controles externos son otra fuente receptora tados tienen la obligación de implementar especiales
de quejas y denuncias y supervisan no sólo la actuación medidas en el uso de la misma, debido a que su actua-
policial, sino también la propia de los CIP (Neild, s/a). ción debe basarse en los intereses de la sociedad que
El éxito o fracaso de la relación entre estos se encuen- protegen y no en los de los políticos o en los propios
tra en las dinámicas de comunicación de ambos tipos de de la institución.
control, es decir, entre los departamentos de policía, la Los CIP se convierten en uno de los instrumentos
sociedad civil y los cuerpos de vigilancia en sí. fundamentales en la consolidación democrática de las
En muchos sentidos, las deficiencias de los CIP han instituciones toda vez que implica la voluntad policial
sido suplidas por los controles externos (Cano s/a), de autocontrol. Son una de las características de una
como las oficinas de Derechos Humanos, pero éstos actividad policial democrática (son base en el sistema
no podrían funcionar sin la cooperación de los CIP, en de pesos y contrapesos que caracteriza a todo sistema
gran medida porque colaboran proporcionando, bási- democrático de gobernabilidad), una de las maneras
camente, información. en que es posible lidiar con la mala conducta institucio-
Sobre toda discusión, lo innegable es que la infor- nal y que, por lo tanto, genera consecuencias (Okudze-
mación que generan ambos cuerpos de control con- to, 2005: 27).
tribuyen al mejoramiento de la conducta, tanto ins- «Todo sistema de rendición de cuentas que funcione
titucional como de los oficiales: políticas de cambio y bien está basado, por encima de todo, en mecanismos,
recomendaciones, acciones correctivas y de reforma, procesos y procedimientos de control interno. Los siste-
en cualquier etapa, del reclutamiento o selección a la mas de disciplina confiables así como los apropiados ni-
promoción o sanción. veles de entrenamiento y supervisión, y sistemas de mo-
CIP y democracia nitoreo, evaluación y registro de desempeño así como de
registro de información criminal, crean el aparato nece-
«Un policiamiento democrático se basa en la idea de la
sario que mantiene a la actividad policial dentro de altos
policía como protector de los derechos de los ciudadanos y
estándares.»
del estado de derecho, mientras asegura la seguridad y sal-
«Es posible identificar elementos clave en una estructura
vaguarda de todos por igual.»9
legal sólida para una actividad policial democrática y para la
Dentro de las teorías constitucionalistas, alcanzar
rendición de cuentas de la policía. Estos son:
un Estado Social y Democrático de Derecho (Díaz,
• El irrestricto respeto a los derechos humanos en la defi-
1979:29; Croswell y Baltasar, 1996:137) significa con-
nición de los deberes policiales
cretar fundamental, aunque no exclusivamente, los
• Procedimientos claros de supervisión y controles de-
siguientes principios:
mocráticos

9 Okudzeto, 2005:24
252 Estudio de la policía

• Sistemas disciplinarios internos fuertes, adecuados y justos en un contexto institucional que propicia, explota y
• Cooperación entre los mecanismos internos y externos tolera el abuso?
de rendición de cuentas policial. ¿Cómo propiciar un alineamiento de expectativas
• Por lo menos, una unidad independiente que reciba las entre la policía y los ciudadanos, de manera que los
quejas acerca de la conducta policial controles funcionen como instrumentos reguladores
• Supervisión multipartidaria sobre la policía a través de capaces de arrojar beneficios recíprocos?
los cuerpos colegiados como lo son los parlamentos, las le- ¿Cómo inducir el instrumental técnico necesario
gislaturas o los consejos locales para el desarrollo institucional de los controles
• Interacción obligatoria entre la policía y la ciudadanía». internos en la policía, ahí donde no hay experiencia ni
conocimiento al respecto?
CONCLUSIONES ¿Qué método o métodos seguir para detonar
Más que conclusiones, en esta reflexión final dinámicas de aprendizaje al interior de la policía, en
queremos lanzar un conjunto de cuestionamientos clave de control del desempeño?
que atienden a una preocupación central: lograr la ¿Es posible impulsar el rediseño institucional para
eficacia y legitimidad de los controles policiales, in- construir controles eficaces sin desarrollar una lectura
ternos y externos, en instituciones policiales cróni- profunda e informada de la cultura policial?
camente débiles, como lo son en la gran mayoría de ¿Cómo posicionar entre la sociedad civil organizada los
América Latina, parece un desafío extraordinaria- incentivos necesarios para habilitarla como contrapeso y
mente complejo; más aún, en la medida que la de- control externo de la policía, cuando desde la sociedad
bilidad institucional de la policía ha sido un factor muchas veces se propicia el abuso policial?
funcional a su carácter autoritario intrínseco, esta- ¿Cómo inducir entre otros órganos del Estado
blecer controles puede suponer procesos mayúscu- (legislativo, poder judicial, ombudsman) un proceso de
los de reconstrucción en la policía que van desde su construcción de capacidades para el control externo de
base doctrinal y hasta sus instrumentos operativos la policía?
más específicos. En el terreno policial operativo, ¿cómo transitar des-
Por eso, preguntamos para el debate: de esquemas estratégicos y tácticos históricamente
¿Cómo propiciar entre los policías una auténtica intuitivos y gobernados principalmente por controles
apropiación respecto a la idea de que los controles informales, hacia esquemas técnicos controlados des-
los fortalecen, no los debilitan, cuando han operado de plataformas formales de control?

Ensayo 16: Violencia de pareja y respuesta INTRODUCCIÓN

policial* Hoy por hoy, la violencia doméstica ocupa un alto
UN ESTUDIO DESCRIPTIVO DE LAS lugar en la lista de los problemas sociales y delictivos
ACTITUDES
Y RESPUESTAS DE LOS POLICÍAS más graves en diversas partes del mundo. Más aún, en
VENEZOLANOS ANTE LA DENUNCIA POR ciertos países, la violencia doméstica ha sido calificada
VIOLENCIA DE PAREJA como un problema de salud pública.
Caso de estudio: Policía Municipal de Baruta, Gracia Fuster (2002) divide la violencia doméstica en
estado Miranda tres tipos a saber, calificados de acuerdo a la víctima:
la violencia contra la mujer, el maltrato infantil y la vio-
(Reynaldo Hidalgo López **, 2010)
lencia contra los ancianos, siendo la primera, probable-

* Publicado especialmente en este libro, con autorización del autor

** Profesor de la Facultad de Cs. Jurídicas y Políticas de la Universidad de Los Andes
 Estudio de la policía 253

mente, la de mayor relevancia, no sólo por el impacto (disponible en: [Link]

que tiene en las estadísticas delictivas, sino por el efec- les/fundamujer/data/Boletí[Link] ). Uno de los da-
to negativo, tanto físico como psicológico, que tiene so- tos interesantes ofrecido por los números presentados
bre el resto de la familia, implicando así, probablemen- en este informe es que el 40% de las denuncias fueron
te, las otras formas de violencia ya mencionadas. realizadas ante Organizaciones No Gubernamentales,
Uno de los efectos más visibles de la violencia de pa- mientras que el 60% de las denuncias fue procesado
reja es la escasa asistencia por parte del Estado hacia ante instancias públicas.
las víctimas, ya que la incertidumbre que asalta a la víc- Rodríguez (1998) presenta un informe basado en los
tima acerca del resultado de su denuncia es tan grande, datos recogidos en las jefaturas civiles de varias parro-
especialmente ante los cuerpos policiales y Fiscalía del quias de Caracas, oficinas donde tradicionalmente se
Ministerio Público, que ha traído como consecuencia, recibían las denuncias por maltratos, especialmente
a lo largo de los años, una constante negativa de acu- del hombre hacia la mujer. Según este informe, reali-
dir y denunciar los hechos de agresión que han sufri- zado con datos del año 1992, las respuestas dadas a las
do, favoreciendo así lo que Gracia Fuster (2002) llama denuncias se concentraban en las siguientes: firma de
el Iceberg de la violencia intrafamiliar, que no es otra caución (36%), remisión a trabajo social (32%), arresto
cosa que el inmenso número de casos de violencia in- leve (15%) y amonestación verbal (11%) (1998:33). En
trafamiliar desconocidos y sumergidos en la oscuridad estos pocos datos recolectados se refleja la baja inci-
de la tolerancia social. dencia que tenía el arresto como respuesta al maltra-
En Venezuela, los datos sobre violencia intrafamiliar, to doméstico. Esta situación se mantiene más o menos
específicamente sobre violencia de pareja, son muy estable hasta el año 1998, cuando se promulga la Ley
dispersos e inconsistentes. En principio porque suelen Sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia1, instru-
confundirse los datos sobre violencia de pareja con los mento legal que vino a tutelar la integridad de la familia
datos de violencia de género, confusión común en el como célula fundamental de la sociedad.
escenario de las políticas criminales a escala mundial. Un balance sobre la aplicación de la Ley Sobre la Vio-
Por otra parte, esta dispersión de información demues- lencia Contra la Mujer y la Familia en sus primeros años
tra la ausencia de una política coherente y sostenida de de vigencia, revela el papel que desempeña el autor
atención al problema por parte del Estado venezolano. de la denuncia en la activación del sistema de justicia,
Álvarez y León (2004) señalan que en el año 2003, viniendo a ser aquel el responsable casi absoluto de las
según datos presentados en el Boletín en Cifras, acciones, lo cual demuestra un gran desconocimiento
Violencia Contra las Mujeres, de 2.863 casos atendidos de la naturaleza propia de este tipo de situaciones y de
por distintos organismos gubernamentales y ONGs, relaciones violentas. Por ejemplo, los órganos receptores
en los cuales se registró la relación entre la víctima y el de la denuncia facultados por la ley no toman en cuenta
agresor, el 79.2% corresponde a víctimas de su pareja el riesgo que representa para la mujer (principal agravia-
actual, ya sea cónyuge o concubino, y el 9,56% de su ex da) el acto conciliatorio, por lo que hacen uso indiscri-
pareja. La Asociación Venezolana para una Educación minado de este recurso legal. Otro aspecto que pone de
Sexual Alternativa (AVESA),conjuntamente con el Cen- manifiesto la importancia de las actuaciones del denun-
tro de Estudios para la Mujer de la Universidad Central ciante (quien se asume como la víctima de los hechos)
de Venezuela y Fundamujer, tomando datos recolec- es que, en algunos casos, la remisión del expediente por
tados por diversas instituciones, señala que durante el parte de la jefatura civil al tribunal penal no se realiza sin
año 2005, Organizaciones No Gubernamentales y Ca- la presión constante del denunciante, quien en la mayo-
sas de la Mujer recibieron 36.777 denuncias de mujeres ría de los casos no suministra la información necesaria
violentadas por sus esposos, compañeros o ex/ parejas para su seguimiento judicial, aún cuando al frente del
1 La Ley Sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia, fue promulgada en Gaceta Oficial No 36.531 de fecha 03 de septiembre de 1998, vigente
a partir del 1o de enero de 1999
254 Estudio de la policía

seguimiento del caso está el Cuerpo de Investigaciones nal de los Derechos de la Mujer y la Consultora Jurídica
Científicas, Penales y Criminalísticas (Álvarez, 2002). del Instituto Nacional de la Mujer, se dieron por citadas
La Ley Sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia ante el tribunal y pidieron se les tuviese como parte de-
de 1998, representó, en Venezuela, el surgimiento de fensora de la constitucionalidad de los artículos men-
un nuevo paradigma en el tratamiento, prevención y cionados, al tiempo que solicitaron la declaratoria de
represión, de los delitos y faltas por violencia doméstica inadmisibilidad de la demanda de nulidad presentada
(Bolaños, 2001). Significó el nacimiento de una legisla- por el Fiscal. Las citadas alegaron continuamente que
ción propia y específica que amparaba a las víctimas esta acción representaba un retroceso en el tratamiento
(especialmente la mujer), convirtiéndose en una nueva de la violencia intrafamiliar en el país por parte de los
y moderna herramienta para la política antidelictiva del organismos del Estado, toda vez que dejaba desampa-
Estado en materia de violencia doméstica (Martínez Rin- rada de acciones inmediatas a las víctimas, al quitarle,
cones, 2001). Sin embargo, la incertidumbre policial y especialmente a las jefaturas civiles y cuerpos policia-
judicial provocada por la aplicación del Código Orgáni- les, la potestad de aplicar las medidas cautelares más
co Procesal Penal (especialmente lo relacionado al con- efectivas para proteger la integridad física y psicológica
cepto de flagrancia) representó el principal obstáculo de aquellas (disponible en: [Link] [Link].
de la Ley Sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia, ve/comunicado010606. html).
toda vez que coincide la entrada en vigencia de estos En el mes de mayo del 2006, la Sala Constitucional
dos instrumentos legales que, en proporciones distin- del Tribunal Supremo de Justicia se pronuncia, decla-
tas, marcaron un hito en la historia reciente del dere- rando la nulidad del artículo 34 in fine y del precepto
cho penal adjetivo en Venezuela, cada uno con nuevas que surge de la aplicación conjunta de los artículos
informaciones y, en general, nuevos paradigmas, en lo 39, cardinal 3, y 32, cardinales 1 (en lo que se refiere al
que a sus respectivos campos se refiere. Juez de Paz), 3, 4, 5 de la Ley sobre la Violencia contra
Para el año 2003, el Fiscal General de la República Bo- la Mujer y la Familia (Disponible en: [Link]
livariana de Venezuela introduce ante la Sala Constitu- ve/decisiones/scon/Mayo/[Link]).
cional del Tribunal Supremo de Justicia, una demanda La controversia que surge alrededor de esta polémica
de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad sentencia trajo como consecuencia nuevas dudas e in-
e ilegalidad, contra los artículos 3, cardinal 4 (faculta de certidumbres en cuanto a las potestades de los órga-
los órganos receptores de denuncia de dictar las medi- nos receptores de denuncia y a las medidas cautelares a
das cauteles prevista en la misma ley), 32 (de los órga- aplicar por los mismos2.
nos receptores de la denuncia), y 39, cardinales 1, 3 y 5 Para el año 2007, la Ley Sobre la Violencia contra la
(orden de salida de la parte agresora de la residencia Mujer y la Familia es derogada y reemplazada por la Ley
común, arresto transitorio hasta por setenta y dos -72- Orgánica Sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida
horas, que se cumplirá en la jefatura civil respectiva y Libre de Violencia, cuya aplicación ha sido bastante tar-
prohibición de acercamiento del agresor al lugar de tra- día, toda vez que las instancias judiciales competentes
bajo o estudio de la víctima, todas estas como medidas para su aplicación se han ido creando muy lentamente.
cautelares a ser aplicadas por los órganos receptores de El impacto más importante de todo esto es el desampa-
la denuncia) de la Ley Sobre la Violencia Contra la Mujer ro en el que han quedado las víctimas en situaciones de
y la Familia. crisis, escenario que tradicionalmente es protagoniza-
En el mes de septiembre del mismo año, la Sala do por los cuerpos policiales.
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia admi- Si bien, la interpretación y aplicación de la ley, cua-
te la demanda, y un mes después, la Defensora Nacio- lesquiera de ellas, en sí misma ha sido limitada y diver-

2 Para ver más acerca de la polémica generada por el fallo del Tribunal Supremo de Justicia en mayo del 2006, visitar la página del Instituto
Nacional de la Mujer, [Link]
 Estudio de la policía 255

sa, dependiendo de los actores institucionales, la res- Pero el mayor peso predictivo de la respuesta po-
puesta de los cuerpos policiales ºha estado marcada licial lo llevan las variables actitudinales. Los mismos
por factores muy concretos. Para comienzo de la déca- autores han señalado que la disposición de la víctima
da del 2000, ante la entrada en vigencia del Código Or- a denunciar, impulsar la denuncia y acusar judicialmen-
gánico Procesal Penal, los policías solían sostener que te al agresor son factores definitivos en la decisión del
ellos no podían arrestar al agresor, pues, la ley vigente policía de practicar el arresto de éste y llevar el proce-
se los impedía; así como también les impedía ordenar dimiento adelante. Estos factores vienen a ser consis-
la salida del hombre de la casa, para lo cual necesitaban tentes con la percepción generalizada que ha esgrimi-
la orden de arresto emitida por un tribunal, y diversas do continuamente la policía según la cual los policías
justificaciones que, en todo caso, inhibían la actuación tienden a hacer nada en materia de violencia de pareja
de la policía frente a la denuncia por un hecho de vio- toda vez que la víctima, por lo general, es cómplice de
lencia de pareja (Martínez Rincones, 2001). Sin embar- la situación al no hacerse parte actuante de la acusa-
go, esta confusión de los cuerpos policiales respecto a ción y de instancia continua de la causa.
la ley no era exclusivamente frente a los hechos de vio- Al apreciar la interpretación que se ha hecho de la
lencia doméstica. La incertidumbre creada por la en- Ley Sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia, la
trada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal tardanza en la implementación de la nueva Ley Orgáni-
se manifestó en muchos sectores del quehacer policial, ca Sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de
y en general en todo el aparato de administración de Violencia, y los diversos escenarios legales que ha con-
justicia venezolano. frontado la policía para definir sus actuaciones, surge
La respuesta de los cuerpos policiales ante los he- un gran vacío en el conocimiento de la interpretación
chos de violencia de pareja (y en general, como órganos que hacen los agentes policiales de esta realidad social,
de reacción ante el delito) tiende a medirse a partir de en la percepción que tienen del problema, cómo cons-
las acciones tomadas desde el mismo momento en que truyen sus propias acciones a partir de la definición que
se tiene conocimiento del hecho. Por tanto, para valo- hacen de la situación, en fin, acerca del papel que, como
rar el impacto de la actuación policial sobre la violencia actores sociales institucionales con competencia sobre
de pareja se tiene como punto de partida las medidas la materia, desempeñan frente a la violencia de pareja.
adoptadas por la policía contra el presunto agresor, en Una investigación realizada en la Policía Munici-
especial el arresto de éste. pal de Baruta, estado Miranda, durante los años 2007
Diversas investigaciones han indagado acerca de y 2008, da cuenta de las actuaciones de los agentes
los factores que inciden sobre la decisión de la policía policiales frente a la violencia de pareja. Se reflejan en
de practicar o no un arresto del agresor en los casos este trabajo los factores actitudinales vinculados al de-
de violencia de pareja. De los trabajos sobre la mate- nunciante que influyen en la decisión del funcionario
ria, los de Buzawa y Austin (1993) y Buzawa y Buzawa de hacer algo en relación con el caso e identificar qué
(1996) contienen los hallazgos más relevantes hasta acciones toma dependiendo de las actitudes reconoci-
hoy. Para estos autores, las variables situacionales son das; también se propone este trabajo analizar, las justi-
representativas a la hora de predecir el resultado de la ficaciones más comunes dadas por los agentes policia-
intervención policial. De estas, la presencia del agresor les cuando no despliegan conducta alguna frente a un
al momento de practicar la visita domiciliaria, el com- caso de violencia de pareja.
portamiento del agresor frente a la policía, la presencia
METODOLOGÍA Y TÉCNICA DE LA INVESTIGACIÓN
de armas en el lugar de los hechos, el uso de alcohol o
drogas y la presencia de menores de edad en la escena La investigación realizada se define como una in-
de los hechos, constituyen variables con una influencia vestigación cualitativa, de tipo descriptiva – compren-
relevante en la materia. siva, toda vez que se persigue describir la realidad en
cuestión y comprender la naturaleza de las relaciones
256 Estudio de la policía

sociales que subyacen alrededor del fenómeno. Rusque sociales medio y alto, así como barriadas, e incluso, zo-
(2003) afirma que la cualidad descriptiva del fenómeno nas rurales.
consiste en restituir la evidencia a la experiencia, por lo La selección de los funcionarios a entrevistar se hizo
que la descripción del fenómeno tal y como se da en la conformando una muestra estructural. Dávila (1995)
conciencia del sujeto da cuenta de la intencionalidad. define la muestra estructural como aquella que se cen-
La investigación cualitativa permite explanar amplia- tra no en la cantidad sino en la calidad del discurso pro-
mente las cualidades y características de los hechos, ducido, es una muestra que pretende saturar el espacio
comprender el fenómeno mismo a partir de la cons- simbólico, el espacio discursivo sobre el tema a tratar.
trucción que hacen los propios actores sociales, es de- Por tanto, se intenta saturar la estructura, no siendo
cir, a partir de las percepciones de los sujetos, producto importante la cantidad de participantes sino la compo-
de la escala de valores sociales culturalmente adquiri- sición del grupo, dado que un número mayor de parti-
dos, así como reconstruir esta escala frente al problema cipantes no supone necesariamente más información
tratado (Rusque, 2003), en este caso la actuación de los (en el sentido de novedades, nuevos aportes al discur-
agentes policiales frente a la violencia de pareja, vista so), sino más redundancia, repetición de lo ya obteni-
por los mismos protagonistas de los hechos, es decir, do. Lo que importa a la investigación cualitativa es la
los policías. discontinuidad del discurso, su heterogeneidad, y no la
El diseño cualitativo es abierto, tanto en lo que con- linealidad del mismo, como ocurre en la investigación
cierne a la selección de participantes-actuantes en la cuantitativa (Dávila, 1995, Pp. 77-78).
producción del contexto situacional, como en lo que Al ser escogidas la Oficina de Atención Integral al
concierne a la interpretación y análisis, es decir, la arti- Ciudadano (tres funcionarios), encargada de la recep-
culación de los contextos situacional y convencional- ya ción de denuncias por violencia intrafamiliar, y la Ofici-
que tanto el análisis como la interpretación se conjugan na de Enlaces con la Comunidad (diez funcionarios, uno
en el investigador (en tanto sujeto de la investigación) por cada sector del municipio), encargada de atender
que es quien integra lo que se dice y quién lo dice (Dá- novedades por zonas del municipio, la muestra la con-
vila, 1995, p. 77). formó el 100% de los miembros de las mismas. Cada
Para llevar a cabo la recolección de información se funcionario de la OAIC ocupa un rango jerárquico dis-
realizaron entrevistas en profundidad a un grupo de tinto, lo que supuso una visión distinta del problema.
trece (13) funcionarios de la Policía Municipal de Baru- Así mismo, cada agente adscrito a la OEC representa
ta, estado Miranda, que, para el momento, se desempe- un sector distinto del municipio, caracterizado por una
ñaban al frente de labores de patrullaje o recepción de diversidad socio económica relevante para el estudio,
denuncias, labores claves para el conocimiento de los por lo que la problemática que cada funcionario podía
hechos que originan la investigación. La escogencia de reflejar en sus relatos marca diferencias que enriquecen
la Policía Municipal de Baruta se basó en que el Muni- el discurso que se pretende construir sobre la actuación
cipio Baruta de la policía en los casos de violencia de pareja.
es uno de los cinco municipios que integran el Distri- La entrevista realizada a los funcionarios abarcó los
to Capital que abarca la ciudad de Caracas, capital de la siguientes temas:
República Bolivariana de Venezuela y asiento principal • ¿Qué es lo primero que hacen cuando reciben una
de los poderes públicos. Junto con el Municipio Liber- llamada o una denuncia por violencia o maltratos
tador, Baruta abarca territorialmente la mayor exten- domésticos?
sión geográfica del Distrito Capital. Por otra parte, es un • ¿Cuáles son los aspectos más importantes que to-
municipio que se caracteriza por una heterogeneidad man en cuenta cuando reciben una llamada o una
en su conformación socio-económica, comprendiendo denuncia por violencia doméstica?
áreas comerciales y residenciales urbanas de estratos
• ¿Qué tipo de medidas o de acciones toman cuando
 Estudio de la policía 257

interviene en un caso de violencia doméstica? RESULTADOS

• Narración de casos vividos que ilustren los temas Para proceder a la identificación temática o unidad
anteriores. de registro, se tomaron como punto de partida los ha-
Alrededor de los ejes temáticos mencionados se de- llazgos de investigaciones previas en materia de vio-
sarrolló una conversación abierta, donde cada entrevis- lencia de pareja y respuesta policial (Buzawa y Austin,
tado habló de todos aquellos aspectos que consideró 1993; Buzawa y Buzawa, 1996; Feder, 1998; Kane, 1999;
relevantes para responder las inquietudes del investi- Connolly, Huzurbazar y Routh-McGee, 2000; Robinson
gador. La narración de casos fue uno de los recursos y Chandek, 2000). De esta manera se pudo realizar un
más usados por los entrevistados, proporcionando una análisis del texto a la luz de teorías propuestas por otras
visión, en cada uno, muy completa de las acciones e im- investigaciones foráneas que dan cuenta de las acti-
presiones del funcionario frente al mismo. tudes y reacciones de los agentes policiales frente al
Las entrevistas realizadas a los agentes policiales problema de la violencia doméstica en general. Estas
de Baruta fueron transcritas (convertidas a texto) a los investigaciones, si bien buscan explicaciones causales
efectos de proceder al análisis de contenido de las mis- al fenómeno, especialmente desde la perspectiva situa-
mas. El análisis de contenido ofrece la posibilidad, entre cional, ofrecen diversos escenarios de aproximación a
tantas otras, de arrojar un punto de vista interpretativo la descripción de las partes en conflicto, de la situación
acerca de los relatos y construcciones hechas por el en- como tal y de las salidas a la misma. Asimismo, la ma-
trevistado a lo largo de la entrevista. Esta interpretación nera como perciben los funcionarios policiales los pro-
que hace el entrevistador -y por tanto subjetiva como cesos legales y la importancia que tienen las leyes en la
todo proceso interpretativo- no persigue otro objetivo definición de conductas.
que la comprensión del mundo tal y como lo construye Quedan así definidas dos áreas temáticas:
el propio entrevistado, a la luz de la experiencia, el sen- • Descripción de los aspectos actitudinales que se
tido común y el propio acervo de conocimientos del in- perciben favorables a la actuación policial
vestigador, lo cual, como técnica viene a ser congruente • Descripción del procedimiento policial por violencia
con los principios de la escuela fenomenológica (Rus- de pareja
que, 2003; Schwartz y Jacobs, 2003). Esta comprensión La identificación de los datos, entonces, se realiza en
del mundo del entrevistado se lleva a cabo a través de torno a estos dos ejes temáticos. Al depurar y reducir
la reconstrucción del constructo personal del entrevis- los textos a datos, en torno a los aspectos significativos
tado y de la captación de los significados que encierra de los ejes temáticos mencionados, fueron creadas dos
este constructo (Ruíz Olabuenaga e Ispizua, 1989). categorías conceptuales que permitieron la interpreta-
Adoptando las distintas etapas del análisis de con- ción de los datos en su contexto más amplio y discur-
tenido expuestas por los autores citados, se procedió sivo. Cada una de estas categorías obedece a aspectos
a reducir los datos a sus expresiones significativas de comunes entre sí que afectan un rasgo del problema
acuerdo al eje central de la investigación, a codificar tratado.
las expresiones asociadas al mismo, y a la creación de La agrupación de los datos se efectuó utilizando dos
categorías o familias de códigos que representan enun- criterios de análisis:
ciados posibles que ilustran el mundo personal del en- • La frecuencia de los conceptos enunciados durante
trevistado. Con estos enunciados se reconstruyen los el desarrollo de una misma entrevista – frecuencia
procesos que resultan relevantes al trabajo, tales son interna del discurso, que se llamará aquí frecuencia
las distintas reacciones que generan los hechos de vio- relativa indicando el número de entrevistas en las
lencia de pareja en el funcionario policial entrevistado cuales aparece el concepto o los conceptos asocia-
y la posición institucional que el funcionario percibe en dos a un código o familia de códigos – y la frecuencia
torno al mismo problema. con que fueron enunciados los mismos conceptos
258 Estudio de la policía

en todas las entrevistas, que se denominará frecuen- tos de palabras para la construcción de contenidos
cia absoluta o frecuencia global del discurso. Los temáticos que aparecen obvios o manifiestos en el
conceptos fueron asociados a palabras claves que texto de las entrevistas.
traducen (arbitrariamente para el investigador) los
contenidos que se buscan en el texto y construir así DESCRIPCIÓN DE ACTITUDES DE LAS PARTES Y
el código respectivo. Cada una de estas frecuencias RESPUESTAS DE LOS FUNCIONARIOS
tiene un valor particular. La frecuencia relativa revela Codificación de los datos
la importancia o significación que pueda tener para De la lectura simple y del análisis de las palabras,
uno o varios entrevistados un aspecto en concreto frases y estructuras semánticas completas surgieron los
del problema, lo cual puede ser analizado de acuer- códigos que describen las actitudes y conductas asu-
do con las características propias de estos sujetos midas por los actores del caso como tal en los hechos
o en el contexto de su discurso particular. Mientras de violencia de pareja, es decir, la víctima o denuncian-
que la frecuencia absoluta revela la reiteración que tie- te (quien puede o no constituirse en parte) y la policía
ne el tema en el discurso colectivo, lo que puede tradu- como órgano de control social receptor de la denuncia
cirse, con ciertas limitaciones de orden epistemológico, o interventor en la situación incidentalmente. Desde
en un discurso institucional. esta perspectiva se codificaron las actitudes de la vícti-
• La concordancia (o compañía) de las palabras con ma en relación con la denuncia y con el procedimiento
otras palabras u otros temas, lo que evidencia el iniciado por la policía, así como la respuesta procedi-
contexto lingüístico del uso de las palabras. Aquí mental dada por la policía de acuerdo con estas actitu-
se recurre de nuevo a la frecuencia con que están des o con los preceptos legales, todo de acuerdo con la
usados los mismos esquemas de palabras o conjun- construcción del caso que hace el funcionario.

TaBLa nº 1

PaLaBRa o conJunTo
códiGo dEFinición dEL códiGo
dE PaLaBRas asociadas

acV Formalizar la denuncia – acudir a la Fiscalía alta cooperación de la Víctima: el funcionario

– detener al hombre – acusar al agresor, entrevistado percibe que la víctima tiene
marido, esposo, compañero – solucionar la disposición de instar permanentemente
el procedimiento policial hasta formalizar
una denuncia en la Fiscalía y llevar el caso

BcV Retirar la denuncia – soltar al marido, Baja cooperación de la Víctima: el funcionario

esposo, agresor – asustar al esposo, marido entrevistado percibe que la víctima no tiene la
al hombre, al agresor – dejar eso así – no disposición de continuar con el procedimiento
quiere hacer nada – no hacen nada – no policial ni de llevar el caso a instancia judicial,
quie re n de nunc ia r – mie do a l ma rido, e s pos o, la víctima no tiene claro que es lo que quiere
compañero con la denuncia ante la policía pero, en todo
caso, no quiere causarle ningún tipo de daño
al agresor.

La Tabla Nº 1 muestra la lista de códigos usada para identificar los datos y agruparlos en esta categoría:
 Estudio de la policía 259

TaBLa nº 1

PaLaBRa o conJunTo
códiGo dEFinición dEL códiGo
dE PaLaBRas asociadas

eXV sacarlo del hogar – prohibirle que se acerque expectativas de la Víctima: se trata de
– detener al esposo, marido, al hombre, enumerar y describir las expectativas que,
al agresor – que lo citen a la policía – según los funcionarios entrevistados, tienen
amonestación – amonestar – citación – susto las víctimas cuando acuden a poner una
– sustico – amenazar al hombre, al esposo, denuncia por violencia de pareja, es decir, lo
al marido, al agresor – meterle miedo que persiguen con la denuncia y la respuesta
que esperan de la policía.

Análisis e interpretación de los datos

a. Determinación de frecuencias:
Aplicando los criterios de cuantificación de las palabras y frases se procedió a determinar las frecuencias abso-
lutas y relativas de los códigos definidos en la tabla anterior.

TaBLa nº 2

FREcuEncia FREcuEncia
códiGo
aBsoLuTa RELaTiVa

acV 24 2

BcV 91 11

eXV 119 13

b. Interpretaciones semánticas: tivas que tienen las víctimas cuando acuden a la policía
La codificación de los contenidos semánticos se en- a denunciar o en búsqueda de ayuda por un caso de
contró con dos aspectos muy puntuales en la dinámi- agresión entre pareja. A continuación se describen es-
ca actitudinal del problema por parte de los policías. tos elementos en el contexto perceptivo de los policías.
El primero de ellos, la poca disposición de la víctima a “Más tarda uno en detener al hombre que ellas en venir a
cooperar con el desarrollo de la investigación y a forma- pedir que lo suelten”3
lizar una denuncia ante la fiscalía que de continuidad Esta frase quizá sea la más apropiada para sinteti-
judicial al caso. El segundo, y probablemente el conte- zar el espíritu que reina entre los funcionarios policia-
nido más reiterado en el continuo del discurso de los les cuando se trata de hablar de violencia de pareja. La
funcionarios entrevistados, es el conjunto de expecta- frase encierra casi todos los aspectos puntuales para

3 OEC7
260 Estudio de la policía

describir el fenómeno: la víctima es la mujer, es la que de todo, pero no pasó ni media hora cuando ya había salido
busca ayuda, el agresor normalmente es el hombre y, y había regresado con comida y ropa limpia para el hombre,
finalmente, la actitud que tiene la víctima frente a la in- pero eso no fue lo peor sino que cuando entró a verlo... Es que
tervención policial es la de hacer nada, detener la inter- al tipo ni siquiera lo habíamos llevado a un calabozo, estaba
vención policial o retractarse de la denuncia realizada. todavía aquí, en la oficina porque le estábamos tomando la
declaración... La mujer entró, y... y... se quedó viéndolo y se
Para varios funcionarios el problema de la coopera-
puso a llorar, el hombre le pidió disculpas, le dijo que él no lo
ción con la investigación y la disposición a denunciar
iba a hacer más nunca, y entonces le dijo, que cómo era po-
ante la fiscalía está vinculado con la dependencia eco-
sible que nosotros lo hubiéramos llevado preso, que él nunca
nómica de la mujer respecto al hombre y esta situación, había pasado por una cosa así... ella... la mujer, ella entonces
a pesar de que las funcionarias de la OAIC perciben que agarró y se me fue encima a mí, y me insultó, me dijo que yo
el estatus socio económico no es un factor que discrimi- era un abusador, que por qué yo tenía que meterme en lo que
ne la incidencia de violencia de pareja, los funcionarios no me interesaba, que los problemas de ella no eran asunto
de Enlaces con la Comunidad hacen mayor énfasis en mío... Pero todo aquello era, con, agarrando... con dándome
los casos ocurridos en los barrios, cuando se trata de golpes, que yo tuve que aplicarle una llave para someterla a
problemas económicos. Al profundizar sobre las razo- ella también y de inmediato llegó una femenina y me ayudó,
nes que tendrían las víctimas de estatus social alto para porque sino hubiera tenido que esposarla. Es que son locas,
no denunciar, lo atribuyen más un problema de respe- yo llenando el acta para dársela para que ella se fuera para la
tabilidad social, al “qué dirán”, que a factores económi- fiscalía de una vez y ella que lo que hace es caerme a golpes...”
cos propiamente dichos, cosa que, según los agentes, sí (OEC3)
afecta a la mujer humilde. “Cada cosa es peor que la otra. Yo iba por la redoma de
En general, los funcionarios perciben muy poca coo- los Samanes y veo que el tipo la tiene contra la baranda, que
peración por parte de la víctima. Sin embargo, al pro- la mujer está a punto de caerse por el barranco pa‘bajo, yo
me bajé corriendo y veo que la mujer está toda golpeada y
fundizar en la conversación sobresale la reincidencia
pidiendo auxilio. Yo... yo, agarro y pongo los ganchos al hom-
como factor determinante. En la mayoría de los casos
bre y se lo logro quitar de encima. Menos mal que yo andaba
donde ocurre una agresión por primera vez, la víctima
con una compañera y ella se encargó de la mujer. Allí que...
tiene mayor disposición a formalizar la denuncia ante entonces yo me lo traje y mi compañera le dice a la señora
la fiscalía y obtener así una respuesta definitiva al pro- que le vamos a llenar los papeles para poner el hombre a la
blema. orden de fiscalía... Imagínese, la compañera mía todavía la
En los casos de reincidencia, es decir, personas que estaba ayudando a limpiarse la cara de la sangre que tenía
ya se han presentado más de una vez a denunciar al para llevarla a la medicatura para el examen... O sea, noso-
compañero por agresiones, existe poca disposición a tros no hacemos examen forense, ese no tiene valor de exa-
formalizar la denuncia, y por tanto poca cooperación men médico forense pero sí vale como prueba de las condi-
en el seguimiento judicial del caso. Los siguientes casos ciones en las que encontramos a la víctima... No, la mujer
ilustran la detención de ciudadanos en plena vía públi- vino y salió de la oficina y dijo que sí, que ella iba para fiscalía
ca y lo que ocurrió momentos después con las víctimas: pero a denunciarnos a nosotros por privación ilegítima de la
libertad, porque habíamos puesto preso a su esposo sin mo-
“Me di cuenta, pues, que el hombre la había golpeado a
tivo alguno... Eso formó un alboroto, salió el Comisario y ha-
ella y que lo que estaba era defendiéndose para que no la si-
bló con ella y la mujer le dijo un cuento chino... total que nos
guiera golpeando. Intervinimos para separarlos, la mujer ahí
levantaron una actuación a mi compañera y a mí y los dos
me dio un golpe a mí también, pero uno entiende que ella
se fueron felices... y nosotros con un llamado de atención”
está bajo el efecto de una crisis... Agarramos al hombre y lo
(OEC6)
trajimos al comando y más atrás llegó la mujer a poner la
denuncia... En un primer momento, la mujer estaba furiosa y “... el otro día vino a decirme que ella no quería poner nin-
llegó dando gritos, que ella no quería ver a ese hombre más guna denuncia, que ella lo que quería era que se lo sacaran
nunca, que si era un perro, un coño de madre... Bueno, eso dijo de la casa los fines de semana porque los fines de semana él
 Estudio de la policía 261

se va de rumba y llega borracho y le da coñazos cuando llega, gaño, pero más nada, realmente no quieren que uno haga
pero que el resto de la semana, el hombre es un modelo... O más nada. Entonces, sí las afectadas son ellas... la que está
sea, que se lo entretengamos los fines de semana para que el llevando golpes es ella... Y uno les dice “pero mire vaya a la
hombre no beba y no le pegue... Esa sí es brava, o sea que en fiscalía, ponga la denuncia, lleve los papeles” No, no vuelven,
vez de solucionar su problema se lo vamos a solucionar no- en lo que uno les dice fiscalía y no vuelven más, “no, que si
sotros... Yo le dije, bueno un día de estos va a llegar y le va dar ustedes no hacen nada, que si yo voy para allá será para que
una paliza que la va a matar y entonces no va a haber más él me mate”... Pero igual un día de estos te va a matar criatura
fines de semana... ¿Qué pasó? Al mes... no al mes no... menos, sin que tú hayas hecho nada para evitarlo... ¡Es que si tú no te
sí, al mes, vino corriendo la hija de ella, que no era hija de él, ayudas yo no te puedo ayudar! ¡Qué va, eso les entra por un
la hija de ella a decir que el hombre estaba golpeando a su oído y les sale por el otro! Al mes... qué digo al mes... ¡A la se-
mamá, nos fuimos y sacamos a la mujer en una ambulancia mana ya están aquí otra vez, moradas hasta las orejas! Qué
con fracturas y heridas hasta por debajo de la lengua (Con más le queda a uno, uno les toma la declaración y ya, porque
cara de asombro) ¡Y todavía así la mujer no puso la denun- ahí no hay más nada que hacer” (OAIC3)
cia! Nosotros lo procesamos por flagrancia pero después no En general se percibe un fuerte espíritu de frustra-
sé qué pasó, a lo mejor se quedó hasta ahí” (OEC11) ción en los testimonios, cada caso presentado o ejem-
A los ojos de los entrevistados, los factores más re- plo narrado refleja más o menos la misma situación,
levantes y significativos que surgen de los contenidos la poca disposición de la víctima a instar permanente-
de las entrevistas, que inciden en la mayor o menor mente el proceso a partir de la denuncia formal ante la
cooperación de la víctima para con el caso son la gra- Fiscalía del Ministerio Público, especialmente cuando la
vedad de las lesiones y la reincidencia de los hechos. víctima afirma que no es la primera vez que ocurre este
La reincidencia fue expuesta por algunos funcionarios tipo de situación violenta. Los funcionarios perciben
de manera explícita o implícita en sus relatos, como el que aquellas personas que son víctimas por primera
detonante de la activación policial. Los siguientes testi- vez de una agresión por parte de su pareja, muestran
monios dan fe de la situación: mayor disposición a buscar una salida, sobre todo si son
“Máximo dos veces... dos veces... Después ya uno se da parejas jóvenes o de poco tiempo de casados o de con-
cuenta que eso no va en serio, que la mujer se acostumbra... vivencia, ya que temen que se convierta en costumbre
Cuando vienen por primera vez uno las aconseja para que algo a lo cual no están acostumbradas y que rompe con
pongan la denuncia... Por lo general sí van y ponen la denun- sus expectativas conyugales.
cia en la fiscalía... Cuando es la segunda vez, de repente uno En cambio, en aquellas pareja donde la violencia
hizo un acto conciliatorio y la mujer creyó que era verdad que
ha encontrado su asiento como parte de la manera de
el hombre iba a cambiar, o tienen poco tiempo de casados
relacionarse, los funcionarios afirman que en realidad
y... ¿Cómo le digo? Se dan una nueva oportunidad... Pero des-
muy pocas veces, si acaso casos extraordinarios, la víc-
pués de la segunda vez no.... Uno ya sabe que eso no prospe-
tima tiene una fuerte disposición y la firme decisión de
ra, uno les dice y ellas “que sí, que ellas van ir” pero uno sabe
que no, que ya se acostumbraron a los golpes, entonces para poner punto final a las agresiones. Por lo general, se-
qué uno va a perder el tiempo... yo les digo, por no dejar, pero gún los policías, la mujer se acostumbra y ya no depara
no van a hacer nada... Se acostumbran, eso es lo que yo pien- en la gravedad de la situación, reincidiendo una y otra
so... Si es la primera vez, vale la pena que uno insista y trate de vez en ir en búsqueda de ayuda a la policía, pero sin
hacerle entender la importancia de que ponga la denuncia demostrar mayor interés en llevar el caso a las instan-
en la fiscalía y uno manda todas las actuaciones, pero si es cias judiciales, donde esta realidad podría encontrar
la segunda, tercera o cuarta vez, no, eso... eso... noooo, .. no una solución definitiva.
camina” (OAIC1) Ahora, la gravedad de las lesiones representa un ele-
“(...) es que cuando ya no es primera vez es porque la mu- mento importante en la atención del caso por parte de
jer no está dispuesta a hacer nada... Viene porque quiere que la policía. Los relatos de los entrevistados son bastante
le saquen al marido de la casa, para que uno le eche un re- reiterativos en sus ejemplos para ilustrar esta situación.
262 Estudio de la policía

De hecho, en los casos ya relatados anteriormente se insulta todos los días, me dice groserías delante de la gente,
puede apreciar como la acción policial fue contundente delante de mis hijos, y si yo le contesto me dice que se va a ir
cuando se trató de situaciones donde los policías apre- de la casa”. O sea, todo un cuadro, que... (Cara de conformis-
ciaron heridas y daños físicos a la vista, sobre todo, de mo) ¿Qué podía hacer yo? Le dije que se calmara, la aconsejé,
terceros, como los casos de detenciones del agresor que hablara con él cuando no estuviera molesto... Pero de ahí
en adelante, yo no puedo hacer nada” (OAIC2)
en plena calle (OEC3 y OEC6). Igualmente la insistencia
de los funcionarios de la Oficina de Atención Integral “A veces hay unas que vienen todas las semanas ¡Que si
al Ciudadano para que la víctima formalice la denuncia mi marido me mandó a callar, que si mi esposo me insultó,
que si no lo soporto, que si llegó borracho...! Yo les pregunto
ante la fiscalía lo más pronto posible, antes que desapa-
¿Pero te hizo algo, te maltrató, te golpeó? No, no, pero es que
rezcan las evidencias físicas de golpes y heridas, sobre
yo no lo soporto, ya no lo aguanto... Bueno mi`ja, usted se
todo cuando las mismas han causado graves daños a la
casó con él, no yo ¿Cómo quiere usted que la policía le resuel-
persona (fracturas, cortadas, grandes hematomas). En va su problema de comunicación con su esposo? En ese caso
estos casos, los funcionarios demuestran que tendrán tiene que ir a un especialista, a una consulta de pareja, pero
listos todos los recaudos y actuaciones policiales a la no para acá” (OAIC3)
orden de la fiscalía a fin de dar respuesta rápida al caso, La siguiente es la opinión de uno de los funcionarios
producto de la gravedad del mismo. masculinos de mayor experiencia y uno de los de ma-
La gravedad del caso evidenciada en las agresiones yor edad. Probablemente su opinión resuma lo que, en
o lesiones físicas que presente la víctima, deja sin pro- definitiva, sea la construcción que tienen los funciona-
tección policial aquellas situaciones que han llegado a rios, a medida que avanzan en su carrera, de lo que es la
ser consideradas tan o más graves, muchas veces, que atención a los casos de violencia de pareja:
la violencia física, como lo es la violencia verbal y sico- “Mire doctor, si por las mujeres fuera, ellas quisieran te-
lógica. Pareciera que los funcionarios consideran las ner un policía vigilando al hombre mañana, tarde y noche...
agresiones verbales (insultos, humillaciones, amenazas, Eso es (con énfasis) ¡lo ideal! para ellas. Pero la cosa no puede
etc.) y violencia sicológica como parte de la naturaleza ser así. Si uno se deja lo agarran de guachafita “mire que me
de las relaciones, o en todo caso, como algo que escapa miró feo, mire que me dijo esto, mire que me dijo lo otro” Ah,
por completo al dominio institucional. La violencia que pero uno agarra y se lleva preso al hombre y entonces vie-
pudiera producirse como resultado de las palabras, las nen a llorar a la puerta del comando para que lo suelten...
acciones indirectas sobre las personas, decisiones, etc., “no, eso es una injusticia, si él es una maravilla de hombre,
no cuenta, a los ojos de los funcionarios, con un respal- que como va a ser posible, que sus hijos lo extrañan...” ¿En-
do probatorio capaz de producir acción alguna, y en tonces? ¿Quién las entiende? Yo le digo una cosa, si yo veo
que hay una situación de golpes, que hay heridas, que hay un
todo caso, es materia de las relaciones interpersonales
hecho de sangre... Bueno, ahí sí, uno dice, hay que hacer algo
de carácter privado en las cuales la policía no puede ni
porque ya eso es un delito, es una cosa más seria, pero ese
debe intervenir.
bochinche de todos los días... Eso es perder tiempo”. (OEC13)
“(...) una señora, muy angustiada, lloraba... A mí, ¿cómo le
“Yo lo que quiero es que le den un sustico para que
digo? A mí me daba mucha cosa, porque en verdad... se veía...
aprenda”
Mal. Temblaba, incluso, casi no podía ni hablar. Le dimos
Al analizar el contenido de las primeras entrevistas,
agua, yo le dije que se calmara. Imagínese, la señora venía a
surgió un aspecto relevante que fue explorado inten-
denunciar al marido porque la amenazaba a cada rato, por-
que la insultaba delante de los hijos, porque le decía... Qué cionalmente en las siguientes: ¿Qué es lo que esperan
sé yo... Cualquier cantidad de cosas. Y yo le digo “ajá, pero las víctimas (especialmente la mujer) que haga la poli-
qué quiere usted que yo haga” “Bueno, que lo llamen, que le cía cuando acuden a denunciar agresiones o violencia
digan... No sé, algo”. Eso es una cosa muy difícil, porque ya de pareja?
eso es meterse en las peleas privadas de la gente. Yo le dije Es decir ¿qué expectativas tiene la mujer que denun-
“señora, pero ¿él le pega, la ha maltratado?” “No, no, pero me cia de la actuación policial? La inquietud surgió produc-
 Estudio de la policía 263

to de comentarios en relación con la poca cooperación través de la firma de un acta, que ambas partes se
de las víctimas en el desarrollo del caso –como ya fue comprometan al cese de las agresiones. A las partes
explicado anteriormente– o ante la negativa a formali- se les informa en este acto que en caso de produ-
zar una denuncia ante la Fiscalía del Ministerio Público cirse una nueva agresión, la víctima deberá acudir
que permita instar judicialmente el proceso hasta ob- a la Fiscalía del Ministerio Público y formalizar una
tener una sentencia definitiva y firme por parte de un denuncia que culminará con un proceso penal y una
tribunal. sentencia. Los funcionarios aseguran que esta amo-
Ante estas interrogantes, los funcionarios policia- nestación y este compromiso tienden a causar algún
les fueron, al principio, poco explícitos. Sin embargo, efecto positivo en aquellos casos donde ha ocurrido
al profundizar y explorar más en los casos narrados, se una agresión por primera vez, pero donde la situa-
pudo constatar que existe una secuencia de acciones ción ya es reiterada, no surte efecto alguno, si acaso
que define, consecutivamente, lo que las personas es- provoca mayor ira y retaliación del hombre contra la
peran que los policías hagan en relación con su caso. mujer, por lo que es una salida poco deseada por las
Codificando los deseos o expectativas de las víctimas, víctimas.
ya fuera por expresión directa del entrevistado o por • Proporcionarle “un sustico”: Los funcionarios co-
deducción del caso narrado (tomando como base lo mentan que esto resulta un petitorio absurdo de la
que el funcionario relata que expresó la víctima cuan- víctima y que demuestra su poca disposición a so-
do denunció ante la policía), se pueden resumir las si- lucionar definitivamente el problema, ya que lo que
guientes expresiones: ellas definen como un “sustico” es que el policía de-
• Sacar al agresor del hogar común: la víctima lo que tenga al agresor y se lo lleve al calabozo del coman-
pide a la policía es que acudan a su domicilio para do central de la policía, y lo mantenga detenido por
que saquen al hombre de la casa, sin que necesaria- un lapso de dos a tres días, y luego lo ponga en li-
mente esto signifique una detención. La víctima no bertad. Con ello, las mujeres esperan que el hombre
desea hacerle daño a su pareja, sólo desea que no escarmiente y rectifique en su conducta. Los policías
esté momentáneamente en el hogar común a fin de explican que ellos no pueden hacer esto porque la
cesar el hostigamiento y la agresión. ley se los impide, ya que podrían ser objeto de una
• Prohibir el acercamiento del agresor al hogar o a la denuncia por privación ilegítima de la libertad. En
persona de la víctima (y eventualmente a los hijos): estos casos los policías dicen que suelen ser objeto
Semejante al anterior, pero con la contundencia de de crítica por parte de las víctimas, quienes alegan
firmar una caución que le impida al agresor acer- que la policía no sirve para nada y que por eso es
carse a la víctima o los hijos, evitando así cualquier que la gente no confía en la policía ni denuncia la
posible agresión contra ellos. Según los agentes, los violencia doméstica. Esta expectativa normalmen-
efectos de esta caución tienden a perderse ya que es te va acompañada de un espíritu de frustración por
la misma víctima quien busca el acercamiento nue- parte del funcionario, ya que es una de las expresio-
vamente hacia el hombre. nes de la poca cooperación que ofrecen las víctimas
• Citar al agresor a la policía y amonestarlo: La amo- para adelantar un proceso judicial a través de una
nestación, procedimiento por demás formalizado denuncia formal, por lo que los funcionarios afirman
por los funcionarios en el marco de sus competen- que estos casos son realmente inútiles y se les presta
cias legales, especialmente por los de la Oficina de poca atención.
Atención Integral al Ciudadano, busca normalmente De todas las expectativas expresadas, la única que
concientizar al agresor acerca de los daños que cau- los funcionarios reconocen que pueden cumplir es el
sa su conducta para la relación de pareja y para la tercer aparte, citar al agresor a la OAIC y formalizar un
convivencia familiar en general. Este acto busca, a acto conciliatorio. Los demás apartes constituyen accio-
264 Estudio de la policía

nes para las cuales la policía no tiene potestad, espe- minos del éxito futuro del procedimiento, obteniendo
cialmente el primero y el segundo, toda vez que tales una sentencia condenatoria contra el agresor en un
potestades le fueron arrebatadas, en principio por una proceso judicial. Pero, al intervenir en un caso, actúa
sentencia del Tribunal Supremo de Justicia y posterior- apegado a los límites que le impone la legislación so-
mente por la nueva Ley Orgánica Sobre el Derecho de bre la materia.
la Mujer a una Vida Libre de Violencia, del 2007, la cual No es materia de este trabajo, discutir o explicar los
reemplazó a la antigua Ley Orgánica Sobre la Violencia procedimientos previstos en las normas, ya que entre
Contra la Mujer y la Familia, de 1998. el levantamiento de la información y la publicación de
este trabajo, ha habido una serie de cambios de carác-
ACTUACIÓN Y RESPUESTA POLICIAL
ter legal que han alterado las posibles respuestas que,
A los efectos de reconstruir los procedimientos po- en el marco de un discurso legalista, podría implemen-
liciales en materia de violencia de pareja, fueron com- tar la policía. El punto en cuestión es que el papel de la
paradas las opiniones de los funcionarios al ser inte- policía, indistintamente de las normas derogadas y de
rrogados directamente sobre el tema, con las acciones las decretadas, es más o menos similar, ya que lo que
emprendidas en cada uno de los casos narrados para se ha buscado es asegurar las garantías procesales a las
ejemplificar sus experiencias. No se encontró contra- partes desde el punto de vista judicial, previstas en los
dicción alguna. Inicialmente, las respuestas de los fun- principios que rigen el proceso penal ordinario, además
cionarios lucían altamente estructuradas, basadas en de establecer penas específicas para los tipos delictivos
los mandatos legales, lo que le daba a las respuestas creados en esta materia, así como procedimientos e
un tono socialmente deseable, es decir, una manera de instancias judiciales acordes con las especificidades de
quedar bien y no demostrar conductas reprochables tales tipos delictivos.
ante el escrutinio externo ejercido por el investigador. Codificando los distintos procedimientos empren-
No obstante, al preguntar y repreguntar desde diver- didos por los funcionarios para atender los casos de
sos puntos de vista, por las acciones o procedimientos violencia de pareja, resultaron las siguientes respues-
seguidos a una denuncia o una intervención sobre un tas, cuya descripción obedece al contexto de los casos
caso específico de violencia de pareja, hubo absoluta en las que fueron implementadas:
congruencia con el discurso formal. Esto supone una Mediación: Se produce cuando el funcionario acu-
asimilación bastante sólida de los mandatos legales. de al sitio ante una llamada telefónica, un patrullaje, o
El margen de error en la interpretación de la ley se la denuncia de un tercero ante el módulo de servicio.
encuentra siempre en la capacidad discrecional del En estos casos, los agentes se presentan en el lugar y
funcionario de atender o no el caso como tal, influyen- solicitan voluntariamente el ingreso al domicilio, si es
do para ello las variables ya mencionadas anteriormen- el caso, e interrogan a las partes. En caso de ingresar
te (cooperación de la víctima, disposición para instar por invitación directa de las partes y no percibir hechos
permanentemente el procedimiento a nivel judicial y de sangre o heridas graves en alguna de las mismas,
la gravedad del caso en términos de evidencia física de los funcionarios recomiendan a las partes cesar en las
lesiones o heridas) y que, en muchos casos, no tienen agresiones, dejando constancia en un acta policial de la
una incidencia exclusiva sobre los casos de violencia de visita realizada. Si existen agresiones más severas, pero
pareja, sino que actúan sobre la disposición del funcio- que aún no ameriten atención médica, recomiendan a
nario a responder o emprender un procedimiento en la víctima denunciar al agresor ante la Fiscalía del Mi-
general, ante cualquier demanda ciudadana. Es decir, nisterio Público para proceder judicialmente y evitar
la contundencia o determinación del funcionario de nuevas agresiones. En este caso, si la víctima interpone
iniciar un procedimiento y llevarlo hasta sus últimas una denuncia en el sitio contra el agresor, existe la posi-
consecuencias, está mediado por circunstancias que bilidad de detener al mismo y presentarlo ante la fisca-
le permiten valorar el impacto de sus acciones en tér-
 Estudio de la policía 265

lía por flagrancia. En caso de presencia de menores en primera vez que la víctima se presenta a denunciar, las
el lugar y que se perciba riesgo o peligro para estos, se heridas muestran tal gravedad que ameritan atención
notifica al Concejo de Protección del Niño y el Adoles- médica inmediata, independientemente que el hecho
cente, que tomará las medidas al respecto. Es un proce- no pueda ser presentado por flagrancia porque haya
dimiento poco usado debido a la poca frecuencia con transcurrido más tiempo del previsto en la ley o el su-
que terceros tienden a denunciar hechos por violencia jeto no se encuentre disponible para su aprehensión.
de pareja, ya que, a menos que exista sospecha de he- En este último caso la remisión puede ser de oficio, es
ridas o lesiones graves, las personas no acostumbran decir, la misma OAIC oficia a la fiscalía poniéndolos al
a entrometerse en asuntos privados de sus vecinos o tanto del caso. En los casos anteriores la remisión es a
familiares, y mucho menos involucrar a la policía, por instancia de parte acusadora, es decir, se le advierte a
considerar que esto puede traerle consecuencias aún la víctima que debe acudir a la fiscalía a denunciar for-
más graves a la víctima, por efecto de la retaliación del malmente los hechos por haberse agotado la instancia
agresor. policial. En cualquiera de los casos, la policía remite lo
Actos Conciliatorios: Se producen cuando la vícti- actuado a petición de la fiscalía, hecho este importante
ma acude ante la Oficina de Atención Integral al Ciu- para demostrar la atención que se le dio al caso a nivel
dadano a denunciar un hecho por primera o segunda policial, además de asegurar algunas evidencias que re-
vez. El acto conciliatorio se produce siempre y cuando sulten útiles a la investigación y al seguimiento judicial
se trate de agresiones leves (no hay heridas que ame- del caso.
riten asistencia médica ni hechos de sangre), violencia Aprehensión del sospechoso: Es la medida más
psicológica o agresiones verbales (con las reservas ya contundente que puede legalmente tomar la policía,
expresadas anteriormente). En estos casos la oficina li- de acuerdo a lo previsto en el Código Orgánico Proce-
bera una citación a ambas partes dentro de las 48 ho- sal Penal, específicamente en casos de flagrancia. Los
ras siguientes a la denuncia, escucha a las partes por funcionarios afirman que cuando tienen conocimiento
separado, luego las reúne y les expone las consecuen- por denuncia de la víctima en la OAIC, en el módulo po-
cias, riesgos y peligros que trae la violencia para la re- licial de la zona o, en menor proporción, por el clamor
lación. Evalúa las posibilidades (a criterio subjetivo del popular, de un hecho de violencia de pareja, pueden
funcionario de guardia) de que la pareja resuelva sus aprehender al agresor y llevarlo hasta la jefatura de los
problemas y continúe conviviendo o sugiere una even- servicios para ponerlo a la orden inmediata de la fisca-
tual separación para evitar males mayores. En todo lía, siempre y cuando la víctima presente heridas graves
caso, como resultado de este acto se levanta un acta (lesiones graves, hematomas, heridas de sangre) que
que firman las partes donde se comprometen a cesar ameriten atención médica inmediata. En estos casos
las agresiones, bajo la advertencia de ser remitidos a un los agentes deben cuidar algunos aspectos: en primer
procedimiento judicial a la orden de la fiscalía. En caso lugar la existencia de tales heridas y fundados indicios
de presentarse nuevas agresiones en la misma pareja, que señalen al compañero de la víctima como el res-
el acta suscrita por las partes constituye evidencia de la ponsable de las heridas, principalmente el señalamien-
actuación de la víctima en una ocasión anterior, por lo to por parte de la misma víctima, ya sea porque lo de-
que puede representar un agravante para el caso. nuncia directamente o porque al llegar al lugar de los
hechos, la víctima lo señala como el responsable de las
Remisión del caso a la Fiscalía del Ministerio
heridas que presenta.
Público: se produce en los casos de flagrancia, que
Los funcionarios afirman, especialmente los de En-
se explicarán más adelante, y aquellos casos donde la
laces con la Comunidad que trabajan en los módulos
víctima acude a denunciar nuevas agresiones a la OAIC,
policiales, que cuando tienen conocimiento de los
después de haber firmado un acta de conciliación. Tam-
hechos por el clamor popular, porque los hechos se
bién se remite el caso a la fiscalía cuando, a pesar de ser
266 Estudio de la policía

desarrollan en un lugar público, o por patrullaje ruti- y acompañarlos a la delegación de la policía y una
nario, no es necesaria la denuncia de la víctima, basta vez allá lo presentan a la jefatura de servicios por fla-
con que exista evidencia inmediata de la identidad del grancia y queda a la orden de la fiscalía. De no salir
agresor, por testimonio directo de los agentes o seña- voluntariamente del domicilio, se requerirá la de-
lamiento de testigos presenciales, para aprehender al nuncia formal de la víctima ante la fiscalía para que
sujeto. En estos casos la mujer es llevada a la medica- ésta emita una orden de allanamiento o una orden
tura forense para el examen médico legal y posterior- de captura contra el sospechoso, pero ya el caso sale
mente a la jefatura de los servicios para que forma- de la competencia policial. Los funcionarios afirman
lice la denuncia. En caso de que la mujer se resista a que cuando hay niños presentes hay mayor proba-
acompañar a los funcionarios, puede ser obligada por bilidad de que el sospechoso sea aprehendido más
incurrir en encubrimiento de hecho delictivo. rápidamente, ya que en estos casos es notificado en
Cuando los hechos se producen en el interior del forma inmediata el Concejo de Protección del Niño
domicilio u otro sitio privado, se requiere necesaria- y el Adolescente, y esta instancia actúa, al decir de
mente de la denuncia de la víctima para poder ac- ellos, más rápido que la fiscalía, para ordenar la se-
tuar por flagrancia, en estos casos, dicen los agen- paración del agresor del hogar y proteger así la vida
tes, que ellos invitan al sujeto a salir del domicilio y la integridad de los menores.

MAPA DEL CASO DE VIOLENCIA DE PAREJA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS FUNCIONARIOS POLICIALES

VÍCTiMa

Primaria reincidente

alta cooperación Baja cooperación

Está dispuesta a formalizar Solo espera

una denuncia ante la Fiscalía “un sustico”
del Ministerio Público

insta el proceso desea que liberen

hasta obtener al agresor
una sentencia judicial

aCTuaCiÓN PoLiCiaL aCTuaCiÓN PoLiCiaL

EFECTiVa dEFiCiENTE

1.- escuchar la denuncia

2.- levantar el acta policial
3.- aconsejar a la víctima
 Estudio de la policía 267

DISCUSIÓN Y CONCLUSIÓN Manning (1988) sostiene que las organizaciones

Las actitudes y respuestas de los funcionarios Las son fenómenos, representaciones de los significados
condiciones bajo las cuales las organizaciones poli- elaborados por sus miembros que constituyen direc-
ciales a los casos de violencia de pareja responden a trices que permiten hacer rutinarios los problemas del
demandas por parte de sus “clientes”ilustrados ante- mundo exterior. Hasta cierto punto, las organizaciones
riormente dan cuenta de la complejidad del proble- definen, estructuran y moldean el ambiente en el cual
ma. Algunas perspectivas reduccionistas, especial- se desempeñan sus miembros (P. 34). Desde este punto
mente las que abordan la violencia de pareja como un de vista, las construcciones que hacen los funcionarios
problema de violencia de género, intentan encajarlo policiales a través de las justificaciones a sus propias
en un simple esquema de machismo y autoritarismo acciones, constituyen significados que se traducen en
institucionalizado, en el que la policía deambula sin acciones organizacionales.
norma alguna y actúa con un margen de discreciona- Las condiciones bajo las cuales responden a deman-
lidad que raya en la arbitrariedad, la discriminación das por parte de sus “clientes” no pueden ser descritas
y el abuso contra la mujer, generando así una doble independientemente de las acciones que realiza la pro-
victimización (Francia, 1998; Medina, 2002), sin que pia organización al codificar, procesar y decodificar el
existan patrones de responsabilidad que den cuenta flujo de estímulos que provienen del ambiente que la
de lo que el funcionario hace o deja de hacer en una rodea, es decir, de la sociedad en la cual está inserta la
situación determinada. organización (Weick, citado por Manning, 1988:10).
Las opiniones y relatos de los agentes policiales so- En el caso de la organización policial, los estímulos
bre casos de violencia de pareja van más allá. La des- del ambiente externo, que no son más que conjuntos
cripción que cada uno hace de sus propias experien- de hechos dispersos o expresiones de conducta, son
cias vividas, de los argumentos de las partes, de lo que transformados por los procesos internos de comunica-
pensó, o aún hoy piensa, sobre los sujetos involucra- ción organizacional formales o informales (la manera
dos, exhiben un espectro de posibilidades, tan amplio como se transmiten las experiencias de un funcionario
como amplia y diversa es la realidad social. Esta diver- a otro, redacción de las actas policiales, presentación de
sidad es la que verdaderamente interesa al presente la denuncia, entre otras). Así, la respuesta de la policía
trabajo. Como se dijo antes, en las investigaciones de ante un problema parece ser parte del significado que
tipo cualitativo- fenomenológicas no resulta relevan- el ambiente exterior le asigna al problema, la respuesta
te la continuidad del discurso, es la discontinuidad lo viene codificada en sí misma en el significado del pro-
que permite apreciar las diversas construcciones so- blema. El significado de los hechos no surge, entonces,
ciales que hacen los sujetos de la investigación, a fin de una lógica propia de la función policial, en tanto los
de reconstruir mapas conceptuales que den cuenta receptores de la información dentro de la organización
de construcciones intersubjetivas dentro del grupo policial no diferencian la cantidad (el nivel) de estímulo
social, en este caso, la policía. externo, sino que el significado que el ambiente exter-
La respuesta de la policía al caso de violencia de pa- no (la sociedad externa) le da al problema fluye libre-
reja como una construcción simbólica producto de la mente por los canales de comunicación interna de la
cultura organizacional. policía.
El aspecto central del análisis, por la relevancia en Los casos de violencia de pareja, tal y como son des-
relación con los objetivos de la investigación, es la des- critos por los funcionarios entrevistados, se inician ge-
cripción realizada por los entrevistados en cuanto a la neralmente por demanda (denuncia) de la parte agra-
respuesta dada a los casos de violencia de pareja, así viada, comúnmente la mujer. La información que fluye
como las justificaciones expuestas sobre cada una de dentro del sistema de comunicación policial está car-
las actuaciones. gada de significados construidos socialmente por una
268 Estudio de la policía

de las partes de la relación. Los hechos convertidos en va mucho más allá de la aplicación de la ley (Cohen,
estímulos del ambiente externo, han sido codificados 1985) abre un espectro de posibilidades que para ellos
– o más bien simbolizados – desde la perspectiva de la también están muy claras: el arresto no es una opción
victimización de la mujer por parte del hombre. Pero a válida, es un tiempo perdido y no produce efecto algu-
la denuncia interpuesta por la mujer le siguen una serie no para solucionar el problema.
de acciones que también constituyen estímulos exter- La socialización del funcionario policial en este am-
nos, la conducta de la víctima en el desarrollo policial biente organizacional conlleva la asimilación de estos
del caso. Esta conducta desplegada por la víctima for- principios, en los funcionarios más nuevos. Es una pre-
ma parte inseparable del significado que el funcionario sunción compartida, una definición emergente de las
forma del caso, haciendo de esta construcción simbó- contingencias rutinarias que son asumidas en equipo, y
lica un patrón de comportamiento organizacional. La por tanto reproducidas en forma de patrón cultural de
conducta de la víctima forma la conducta de la organi- la organización. El funcionario se socializa para asumir
zación y sirve de discurso de justificación de sus funcio- las respuestas que sus compañeros tradicional e histó-
narios, pero al mismo tiempo este discurso constituye ricamente dan a las distintas situaciones de la rutina
el estímulo sobre el cual se construye la percepción so- diaria de trabajo. Es la mejor manera de ser un buen
cial de la organización policial. funcionario (Manning, 1978; 1997). En este ambiente
En los casos de violencia de pareja narrados por los organizacional, la violencia de pareja se construye, en-
entrevistados se observaron ciertas acciones que pa- tonces, como un caso donde la policía tiene realmente
recen haberse estandarizado en la organización y por muy poco que hacer, y donde las partes, especialmente
tanto pueden representar características de la cultura la víctima, es la que define realmente el curso de las ac-
organizacional de la policía. Estas acciones constituyen ciones a seguir.
la respuesta que el funcionario dio en su momento al Al observar el mapa del caso de violencia y compa-
caso determinado. En el contexto de la entrevista, el rarlo con las expectativas de las víctimas a la hora de
funcionario no sólo narra tales acciones, sino que opi- denunciar, se observa una total incongruencia. La ma-
na acerca de las mismas y acerca de las acciones de sus yoría de las respuestas que los policías suelen dar a los
compañeros, lo cual, según ellos, ha creado una “mane- casos pueden ser consideradas meras formas de hacer
ra” de responder ante los casos. cosas sin impacto alguno, acciones que no comprome-
La respuesta “no hay que hacer nada porque más ten al policía más allá de la simple manifestación de ha-
tarda uno en arrestar al hombre que la mujer en venir ber atendido el caso y demostrar ante otras instancias
a sacarlo” es una construcción que se ha extendido en (especialmente judiciales) que algo se hizo pero que
el tiempo y en el espacio, a lo largo de la institución. no hubo los recursos necesarios para continuar con
La consistencia con la cual los funcionarios explican lo las actuaciones. En este caso, esos recursos parecieran
que hacen al momento de intervenir en una situación siempre estar vinculados con las propias acciones em-
de violencia en una pareja, demuestra la fuerte elabo- prendidas por la víctima. De ser así, la víctima es la que
ración previa que tienen del caso. Los funcionarios más anticipa la respuesta policial, a pesar que las expectati-
antiguos, tal es el caso de la Comisaria de la Oficina de vas de aquella, en la mayoría de los casos, representan
Atención Integral al Ciudadano y dos Inspectores ads- acciones que escapan a la autoridad de la policía (el
critos a la Oficina de Enlaces con la Comunidad, fueron sustico) y por tanto deja al policía desarmado frente a
absolutamente claros y no ofrecieron dudas en cuanto otras acciones posibles.
al procedimiento a seguir, un procedimiento claramen- La estructura del caso está muy clara y es muy cierta
te establecido en la ley, pero que en ese margen (am- para el policía desde el principio, el vínculo afectivo de
plio por demás) discrecional que goza el policía para la víctima con el victimario induce a una forma de res-
decidir qué tipo de acción tomar sobre el terreno, y que puesta que el policía predice, de alguna forma, como
 Estudio de la policía 269

“suficiente” para lo que realmente espera y quiere la sostiene sobre la afirmación tipo “nadie cooperará por-
víctima. Esta manera de justificar la respuesta al caso que la víctima es la menos interesada en que se produz-
de violencia de pareja no viene a ser más que una cons- ca un arresto con consecuencias definitivas”.
trucción discursiva que busca resolver el eterno conflic- En conclusión, desde el punto de vista de sentido
to entre las expectativas de la audiencia (la sociedad común del policía “¿A quién le interesa el arresto de
en general) y el mandato formal de la función policial este señor?” “La situación es muy complicada para to-
(Hidalgo y Monsalve, 2003), más allá de las reglas o ins- mar una decisión – la de arrestar – que no terminará
trucciones que surgen de los instrumentos legales. en nada, más tardaré yo arrestando al tipo que la mu-
La firme convicción que tiene el policía acerca de la jer pidiendo que lo suelte, no poniendo la denuncia y
poca cooperación que prestará la víctima para instar ju- por tanto no presentándose ante fiscalía”, “Más trabajo
dicialmente el caso se interpreta a partir de lo que Man- para nada”. Son afirmaciones que se encuentran den-
ning (1978) sugiere como unos de los principios que tro de un escenario cultural intersubjetivo, donde las
orientan el sentido común de la función policial en tér- construcciones sociales de los policías han definido
minos de la experiencia “Un policía lo ha visto todo”. De históricamente el caso de violencia de pareja como un
allí que la acción proyectada en la conciencia del sujeto caso inútil, de poca solución, y que por tanto, amerita
al definir un caso como de violencia entre una pareja, una intervención precaria por parte de la policía, quien
obedezca a un acervo de conocimientos forjado so- en todo caso, se ve a sí misma como un tercero en el
cialmente (en la institución policial) y a mano (Schutz, escenario de un conflicto que a todas luces es parte
1962), donde las salidas o resultados de la definición, de una relación privada de las personas, y donde, por
son las que el policía es capaz de adelantar, asumiendo consiguiente, los intereses en conflicto, serán resueltos
una posición más o menos acorde con las expectativas según las voluntades implicadas en el mismo.
del grupo social de referencia, en este caso, la propia Un análisis fenomenológico de esta naturaleza con-
institución que lo ha socializado en sus principios. firma la tesis de Manning (1988) según la cual la orga-
Por otra parte, la poca práctica del arresto como nización (en este caso la policía) actúa absorbiendo,
respuesta preventiva y/o represiva en los casos de vio- procesando, produciendo y reproduciendo símbolos
lencia de pareja está suficientemente documentada en en forma de mensajes, que se reciclan en los distintos
investigaciones de tipo cuantitativo (Connolly y Routh- escenarios sociales con los que interactúa la misma or-
McGee, 2000; Kane, 1999; Robinson y Chandek, 2000). ganización, a través de sus miembros.
En una teoría más general, Black (1976) sostiene que Los agentes policiales no sólo son funcionarios pú-
es la distancia social lo que influye decisivamente para blicos, son, primero y simultáneamente, ciudadanos,
que el policía practique o no un arresto, afirmando que hombres y mujeres, habitantes de un país, miembros de
mientras más grande sea la distancia social entre la víc- una cultura con particularidades nacionales, regionales y
tima y el victimario, mayor probabilidad hay de que el locales. Estos hombres y mujeres se han separado de sus
resultado de la intervención policial sobre un hecho de- contextos sociales de origen para pasar a formar parte de
lictivo sea un arresto. En este caso, la relación de pareja una de las instituciones más emblemáticas de la socie-
sería una expresión de uno de los grados más altos de dad moderna como lo es la policía. Sin embargo, el pasar
cercanía entre ambas partes del hecho, lo que llevaría la a formar parte de esta organización no los sustrae de una
decisión de no arrestar a su máxima expresión. historia común con el resto de sus pares de la sociedad
En los casos narrados y en las opiniones de los funcio- en general. Han nacido, se han educado, socializado e
narios se evidencia la importancia que tiene la relación interactuado en un escenario social que se amplia y se
afectiva entre las partes para determinar el resultado de reduce, tanto como generales y particulares en el tiempo
la acción policial. La actuación de los funcionarios, en y en el espacio puedan ser los comportamientos que los
términos de conducta situacionalmente justificada, se han rodeado a lo largo de sus biografías individuales.
270 Estudio de la policía

Al hacerse parte de la institución, los policías ad- emprende su proyecto de acción e intervención, el cual
quieren una nueva identidad social que forma, y su vez termina siendo igualmente precario y poco fundamen-
ha sido formada por, una percepción en el público que tado, por ende, poco efectivo para proveer soluciones
define su marco de actuación, en este caso individual, factibles y sostenibles. Al estar las acciones emprendi-
pero que se traduce más tarde en lo organizacional. das por los policías directamente influenciadas por la
Este tránsito de la vida social en general a la vida orga- actuación de la víctima frente al caso, se alcanza sólo
nizacional de la policía construye en el sujeto un mun- una satisfacción precaria de las demandas de ésta, lo
do particular de conocimientos que lo determina en el cual se aleja de cualquier espíritu reformista que pre-
marco de los significados culturales de una sociedad tenda crear un aparato de control y sanción que tute-
dada, el marco de la función policial. El mundo propio le en forma efectiva la salud y el bienestar de la pareja
del policía se conforma, entonces, como un flujo conti- como núcleo de la relación doméstica y/o familiar.
nuo de transformaciones de los modelos de conducta Al particularizar el enfoque de los resultados sobre
de la sociedad que lo rodea interpretados a partir del el cuerpo policial estudiado, la Policía Municipal de Ba-
significado que en ese mismo contexto social tiene la ruta, estado Miranda, hay que hacer algunas considera-
función policial. El policía es un producto de la interac- ciones especiales. En primer lugar, las competencias de
ción simbólica de las expectativas sociales transforma- las policías municipales aún son bastante inciertas. Si
das por la organización policial para justificar y explicar acaso, las labores de tránsito y circulación vehicular han
sus propias actuaciones. sido las más extendidas, por lo que la percepción por
La violencia de pareja, tal y como resulta narrada por los parte de la ciudadanía es bastante limitada en cuanto al
policías, no dista mucho de las concepciones tradicionales alcance y la actuación que tiene este tipo de cuerpo po-
que tiene el ciudadano común: es un problema de la vida licial. No obstante, el propósito de su creación, el cual
privada de las personas, en el que los terceros sólo traen es establecer un sistema policial más cercano a la co-
más problemas y complican los escenarios de violencia; munidad, que se identifique con sus particularidades e
por lo general estos terceros, como el caso de la policía, intereses, se deja ya notar en el tipo de relación que es-
terminan siendo mal vistos y maltratados por las partes tablecen los miembros de las comunidades cercanas, al
en conflicto. La violencia de pareja viene siendo percibida menos con los funcionarios adscritos a los módulos de
como un hecho de naturaleza privada en el que los policías servicio instalados en los vecindarios o zonas residen-
tienen poco que hacer, y sólo intervienen por mandato de ciales. Por otra parte, tal y como fue descrito oportuna-
una legislación proteccionista, por demás simbólica, que mente en el marco metodológico, Baruta es un muni-
poco conoce a fondo la realidad del problema, tal y como cipio que presenta una amplia heterogeneidad social.
sí es conocido por los funcionarios policiales. Es claro que la construcción del discurso de los po-
El contenido más claro detectado en las respuestas licías sobre la violencia de pareja depende mucho de
de los entrevistados es la falta de claridad en lo que a su los entornos sociales particulares a los cuales prestan
papel se refiere cuando se trata de intervenir en casos de servicio diario. Las funcionarias de la Oficina de Aten-
violencia de pareja. A pesar de las constantes afirmaciones ción Integral al Ciudadano probablemente presentan
de tipo legalistas, convenientes en todo caso cuando se un discurso más uniforme y continuo en sus apreciacio-
trata de declarar ante un agente externo como lo es un nes en cuanto a la afectación del problema hacia todos
investigador, el discurso en términos generales se vuel- los estratos sociales; esta oficina atiende en igualdad
ve contradictorio. No hay particularidades que permitan de condiciones y bajo el mismo procedimiento, a todas
asociar tal o cual descripción de los hechos con caracteres aquellas personas que acuden a presentar una denun-
personales de los policías. La confusión es general. cia por violencia doméstica, por lo que el discurso varía
Partiendo de la poca comprensión de la naturale- según el denunciante se identifica con un tipo u otro de
za propia de la violencia de pareja, el policía diseña y demanda, lo cual para las funcionarias es poco relevan-
 Estudio de la policía 271

te, ya que para ellas todas las mujeres actúan igual, sin es el interés de la(s) parte(s) afectada(s) lo que determina
importar su posición social. que la policía deba o no deba actuar, y, en todo caso, la
Caso distinto, y más emblemático de las diferencias, manera como debe actuar.
se presenta con los funcionarios de Enlaces con la Co- Una descripción como la anterior acerca de la acti-
munidad. Estos particularizan sus discursos, e incluso su vación policial convierte a la policía en una institución
manera de expresarse es relativamente distinta de unos al servicio de los intereses privados de las personas, de-
a otros, según la ubicación que tengan en la geogra- jando de lado la función eminente pública, de preven-
fía socio-económica municipal. Aquellos funcionarios ción y represión del delito. La policía, al actuar a instan-
que laboran regularmente en zonas más comerciales cia de los particulares, desvirtúa la naturaleza misma de
y menos residenciales, de hecho saben muy poco del un órgano de control social formal, que responde a los
problema, sus opiniones lucen más generales, constru- más altos intereses que definen y modelan la conducta
yendo un discurso más convencional, poco descriptivo desviada a los fines de su persecución, represión y san-
y lleno de lugares comunes respecto a lo que creen que ción en el marco de la legislación vigente y respetando
es la violencia de pareja. las garantías legales y personales respectivas. La policía
Mientras tanto, los funcionarios que mantienen más se muestra así, ante los ciudadanos, como un órgano
contacto con zonas residenciales, ya fueran de mayor incapaz por sí mismo para la definición adecuada de
o menor estrato social, presentaron descripciones mu- situaciones que ameritan de su intervención, represen-
cho más abundantes en detalles, resaltando los aspec- tando una institución poco garante de la aplicación de
tos que caracterizan a los habitantes de sus respectivas la ley y del ejercicio del control en el contexto de una
zonas y las actitudes que muestran hacia la policía. Los sociedad que demanda cada vez más la modernización
policías pueden diferenciar la percepción y el trato que de sus instituciones de justicia, entendiendo por mo-
reciben de acuerdo al nivel socio económico de la zona. dernidad, en este sentido, el alcance de un mayor equi-
La posición social es para ellos un factor definitivo y librio y racionalidad en el ejercicio del control social en
determinante de la mayor o menor apertura a la inter- todas y cada una de sus instancias e instituciones.
vención policial que muestra la comunidad. Esto de por La presente investigación no pretende en modo alguno
sí constituye un hallazgo relevante de la investigación, ser concluyente. Una pretensión semejante atentaría con-
ya que viene a ratificar trabajos precedentes que dan tra la naturaleza misma de sus principios teóricos y meto-
cuenta de la influencia que tiene el estrato social de la dológicos. El propósito de la investigación, en términos de
comunidad en su relación con la policía. un trabajo descriptivo ha sido cumplido. La dinámica de la
El factor definitivamente más continuo en el discurso actuación policial sigue siendo objeto de estudio por parte
de los entrevistados es la importancia que tiene la conduc- de la sociología, en continuos esfuerzos por comprender
ta proactiva de la víctima para instar un proceso judicial en una de las instituciones más polémicas de los sistemas po-
contra del victimario. Dejando de lado la visión manierista líticos modernos. El siglo XX representó un paso al frente
de víctima y victimario que ya fue criticada anteriormen- en el conocimiento y modernización de este antiguo cuer-
te, esta posición demuestra la importancia que en general po de seguridad. El siglo XXI aún espera por definir cuáles
tiene la conducta de las personas para activar la actuación serán los nuevos retos que la policía, y en general los cuer-
policial. Pareciera que lo que verdaderamente importa pos de seguridad del Estado, deben asumir en el marco del
para la policía no es el rol institucional que determina la crecimiento y transformación de las sociedades democrá-
existencia misma de la organización, sino los deseos de ticas contemporáneas, en el que, definitivamente, el con-
la comunidad, el querer, la satisfacción deseada y la de- trol social y las instituciones que lo ejercen en cada una de
finición de acciones que demanda la propia ciudadanía sus modalidades, juega un papel determinante, para mo-
afectada por un problema. No importa realmente cuanto delar y recrear las expectativas de desarrollo y los nuevos
pueda saberse de un problema o una situación delictiva, rumbos del comportamiento social del ser humano.
272 Estudio de la policía

Ensayo 17: LA CONSTRUCCIÓN POLICIAL DEL elaboración del caso que será procesado en un tribu-
CASO PENAL EN VENEZUELA* nal. La investigación empírica en el medio anglosajón
(Luis Gerardo Gabaldón, Yoana Monsalve muestra la participación determinante de la policía en
Briceño y Carmelo Boada Tomé, 2010) la construcción del caso judicial y en la decisión que
el tribunal finalmente adopta frente al mismo, bien a
INTRODUCCIÓN
través del suministro de información sobre los ante-
DESEMPEÑO POLICIAL, CONTROL SOCIAL y
cedentes policiales del indiciado, importantes para la
PROCESAMIENTO PENAL.
negociación judicial de la culpabilidad, bien median-
La importancia de la policía, como agencia de con- te la participación directa en la preparación de la evi-
trol social formal en el Estado moderno es obvia y ha dencia disponible por parte del fiscal o del tribunal
generado una vasta literatura. Al producirse la transfe- para la decisión de enjuiciar y condenar (Baldwin y
rencia del ejercicio de la coacción al Estado nacional, [Link],1977, Ericson, 1981 ; [Link], 1981).
tiende a desarrollarse un cuerpo profesionalizado y En América Latina no existe investigación sistemáti-
estable, una burocracia, en términos weberianos, que ca sobre el rol policial en la construcción del caso judi-
monopoliza (o pretende hacerlo) la administración cial. Ello parece sorprendente, considerando la función
de la fuerza como medio para arbitrar y resolver con- de instrucción que, siguiendo el modelo inquisitivo
flictos (Bittner, 1980). Este fenómeno es universal y se hispánico, se le ha asignado a la policía dentro del sis-
manifiesta en relación directamente proporcional a la tema de justicia penal; sin embargo, resulta explicable
presencia del Estado como entidad impersonal en el considerando el hermetismo
medio social y a los recursos fiscales disponibles para propio de la policía y la falta de tradición en la in-
el gasto público (Huggins, 1991). La disminución del vestigación empírica vinculada a esta instancia de
ingreso fiscal, aunado al incremento de la tasa delicti- control social. Los datos hasta ahora disponibles, aun-
va, genera la expansión del sector privado de vigilan- que no asociados directamente a la construcción del
cia y protección, aunque no necesariamente a expen- caso judicial, muestran que la disposición del ciudada-
sas del sector público de la policía (Harper, 1995) dado no a recurrir a la policía es relativamente menor en el
que las necesidades satisfechas por ambos no son to- medio latino-americano que en el contexto de los paí-
talmente equivalentes. ses anglosajones (Birkbeck, Gabaldón y LaFree , 1990;
La policía moderna no sólo resuelve sobre el terre- Acevedo, Amaya, Femández y Becerra, 1984; Navarro,
no problemas y conflictos utilizando diversas dosis y 1983; Universidad de Panamá, 1975; van Dijk, Mayhew
modalidades de coacción, sino que prepara y organiza y Killias, 1990). Sin embargo, la policía en América La-
procesos referidos a otras instancias, como los tribu- tina pareciera ocuparse, proporcionalmente, más de
nales, a fin de que se aplique una coacción no inme- delitos que de otros hechos; la relación entre casos no
diata, determinada por la decisión judicial. Dada la delictivos y delictivos en una estimación para una ciu-
capilaridad y presencia policial en el medio social, ella dad mediana venezolana resultó de 0 .7 a 1 (Gabaldón,
constituye la instancia oficial primaria para identificar Birkbeck y Bettiol, 1990), mientras para Londres, Gran
y detectar infracciones que constituyen el objeto de la Bretaña, ha sido estimada en 2 a 1 (Jones, McLean y
fuerza diferida, aplicada por los tribunales a través de Young, 1986). Todo ello plantea una disyuntiva intere-
la pena y de la detención judicial (Gabaldón, 1987). In- sante: si bien en América Latina la policía es convoca-
dependientemente de las normas legales vigentes en da con menos frecuencia para resolver variados asun-
un país sobre los poderes y límites de la policía, y de tos por parte de la población, incluyendo la denuncia
su capacidad para detectar la conducta definida como de hechos delictivos, su participación dentro de la in-
delictiva, su función es importante en la preparación y vestigación de los casos penales pareciera ser mayor

* Publicado originalmente en Revista Cenipec, 16, 1995 , pp. 9-34

 Estudio de la policía 273

que en el contexto anglosajón. Si ello es cierto, resulta sibilidad como condición del comportamiento supone
pertinente una aproximación al desempeño efectivo otras características constantes, como la gravedad del
de la policía en la investigación y construcción del caso hecho, dado que eventos insignificantes, aún siendo
penal, comparando sus patrones de activación, inter- muy visibles, no generarían denuncias o atención di-
vención y resolución con datos de la investigación con recta por parte de la policía como materia de control.
otros entornos culturales. Dentro de este contexto se Por otra parte, la disponibilidad de recursos parece
inserta la presente investigación (1). también incidir en la activación de la agencia de con-
trol social. La policía pareciera ajustar su persecución
ESPACIO DE INTERVENCIÓN POLICIAL VISIBILIDAD DE
de infracciones a una clientela predefinida en función
LA OCURRENCIA Y RECURSOS DISPONIBLES
de su accesibilidad, previa identificación (Hagan y Zatz,
Los conceptos de espacio de intervención, visibili- 1985); los fiscales decidirían enjuiciar en función de los
dad del hecho susceptible de intervención y recursos elementos de prueba preliminares disponibles, a fin de
disponibles por parte de una agencia de control social, optimizar sus esfuerzos y obtener una tasa más produc-
tienen que ver con un modelo de activación que toma tiva de condenas (Gottfredson y Gottfredson.
en cuenta la factibilidad de operación frente a un caso 1988; Feeney, Dill y Weir, 1983), así como los jueces
determinado. confían básicamente en las recomendaciones de agen-
La visibilidad se ha definido como exposición, aper- cias extrajudiciales especializadas para la decisión de
tura y obviedad del comportamiento que se realiza. Los otorgar la libertad provisional (Nagel, 1979), debido,
recursos como disponibilidad de medios materiales y probablemente, a la necesidad de ajustar las decisiones
percepción por parte de la agencia de un ámbito de in- a la división del trabajo y al reconocimiento de las pro-
tervención aceptado por los sujetos pasivos de control pias limitaciones en cuanto a los recursos disponibles.
(Gabaldón. 1989: 41). Estas dimensiones, visibilidad del comportamiento
Como ha sido ilustrado por la literatura especializa- y recursos disponibles, podrían incidir en la decisión
da, hay razones para pensar que mientras mayormente policial de abrir y proseguir una investigación penal.
visible resulta un comportamiento objeto de control, Dado que esta apertura implica la inversión de tiempo
mayor es la probabilidad de la intervención de la agen- y esfuerzo, es presumible que los funcionarios policia-
cia oficial. Respecto a la policía, la ocurrencia de con- les ajusten su desempeño a algunos criterios que les
ductas como la embriaguez, en sitios públicos y mayor- permitan optimizar su inversión. Y dado que la inves-
mente concurridos, está asociada al arresto (Lundman, tigación penal a nivel policial se traduce en un expe-
1974; Petersen, 1972). La presencia de mayor número diente que debe ser decidido en uno u otro sentido, las
de personas en un sitio ha sido asociada a la frecuencia decisiones policiales preliminares son fundamentales
de las detenciones (Smith y Visher, 1981), con lo cual para explicar el curso de intervenciones posteriores, en
se demostraría el efecto de “audiencia amplia” frente a materia de control social formal.
la medida aplicada. En lo que ha Venezuela se refiere, Con el objetivo de evaluar dos proposiciones formu-
se ha podido destacar cómo la propia gente denuncia ladas anteriormente en torno a las variables visibilidad
mayormente a la policía los hechos ocurridos en sitios y recursos (Gabaldón, 1989), decidimos adelantar una
públicos que los ocurridos en sitios privados (Gabal exploración a nivel de policía judicial sobre las deci-
dón, Birkbeck y Bettiol, 1990), así como la relación entre siones preliminares adoptadas y el curso de la investi-
el cúmulo de antecedentes policiales y la adopción de gación penal, antes de remitir el caso al tribunal o de
medidas punitivas en forma sumaria, lo cual constituye declararlo archivado. Mediante dichas proposiciones
una forma de visibilidad cumulativa de hechos censu- asumimos que la intervención policial será más activa,
rables respecto a un sospechoso (Gabaldón y Bettiol, en términos de tiempo de procesamiento del caso y
1992-93). Es plausible, sin embargo, suponer que la vi- decisión de remitirlo al tribunal, en la medida en que
274 Estudio de la policía

el comportamiento detectado sea mayormente visible. cada caso conocido suministra una idea del total de
También asumimos que la intervención policial variará esfuerzo dedicado, constituyendo una indicación de
en razón directa a los recursos disponibles por parte de los recursos selectivamente dispuestos para las diver-
la policía. sas situaciones. También se ha realizado una estima-
El método para recabar la información utiliza una ción de las diligencias efectuadas en las primeras 72
planilla de registro para los casos observados a nivel horas de la investigación, pues ello es indicativo de los
policial, en el departamento de recepción de noveda- recursos inicialmente invertidos para el caso; investi-
des, de acuerdo con un formato aplicado inicialmente gación antecedente muestra la importancia de las de-
por el primer autor de este artículo en la ciudad de Al- cisiones de los detectives en la fase inicial de la inves-
buquerque, Estados Unidos, al trabajo de los detectives tigación policial (Ericson, 1981). Dado que dentro de
(Gabaldón, 1993-94). La planilla recoge información la dimensión recursos incluimos, conceptualmente, la
sobre el hecho que es referido a la policía y sobre el si- noción de espacio de intervención, como percepción
tio en el cual se produce, el número de personas pre- de apertura y penetración frente a las personas que
sentes y la fuente de la información. También especifica interactúan con la policía (Gabaldón, 1989:41), deci-
la decisión preliminar, si esta decisión es inmediata o dimos analizar algunas respuestas policiales sobre la
diferida, los comentarios del funcionario y una apre- factibilidad del caso en cuanto a investigación y reso-
ciación de gravedad en una escala de 1 a 5. Luego se lución, que se discuten adelante.
reportan las diligencias realizadas en las primeras 72 La variable dependiente, que en nuestro contexto
horas, así como un inventario de todas las actividades definimos como la construcción del expediente policial,
de investigación adelantadas respecto al caso, hasta su puede ser evaluada en diversos momentos e instancias.
conclusión a nivel policial. Existe, además, una sección Hemos decidido tomar en consideración dos indicado-
sobre evaluación, por parte del funcionario policial, del res, el tiempo que dura la investigación y la decisión po-
prospecto de la investigación en términos de prioridad licial adoptada. Suponemos que menor tiempo de re-
para la policía, factibilidad de pruebas, perspectiva de solución del caso y mayor número de casos enviados al
resolución, accesibilidad a testigos, poder del sospe- tribunal implican mayor activación para el control por
choso y probabilidad de la condena. Ladecisión policial parte de la policía.
del expediente puede ser cualquiera de las siguientes De este modo, la aproximación hacia la construcción
posibilidades: enviar el caso al tribunal, archivarlo sin policial del caso penal se encuentra orientada por un
diligencias ulteriores, por infundado, o mantener la marco de referencia que supone una activación dife-
averiguación abierta en espera de nuevos elementos rencial en función de las diversas características de la
probatorios (2). ocurrencia reportada y de los recursos dispuestos por la
La visibilidad está operacionalizada en este estudio agencia policial para resolver el hecho reportado .
por el número de personas presentes, con excepción
UNA EVALUACIÓN EN VENEZUELA
del indiciado, en el momento del hecho reportado, y
LA POLICÍA TÉCNICA JUDICIAL
por el sitio de la ocurrencia, distinguiendo los espacios
públicos o abiertos de los privados o restringidos. El ambiente de la observación: organización y recursos de la
Los recursos de la agencia resultan difíciles de ope- Policial Judicial en Mérida
racionalizar en función de los casos singulares, dado La ciudad de Mérida tenía una población, para el
que hay una cantidad constante de talento humano año 1990, de 171.000 habitantes (Venezuela 1992 :37).
y equipos para manejar las denuncias, exceptuando La sede de la Delegación de Policía Judicial en estudio
aquéllas que requieren inversión de tecnología sofis- se encuentra ubicada en una de las principales vías
ticada. Sin embargo, un inventario de la totalidad de de acceso al centro de la ciudad; cuenta con una edi-
diligencias efectuadas por la agencia policial frente a ficación moderna, que data de 1983, y que, en gene-
ral, ofrece un espacio físico acorde con las necesidades
 Estudio de la policía 275

propias de la actividad policial. La Delegación de Méri- instancia policial y los casos enviados a los tribunales.
da depende administrativamente de la Región Andina, La Oficina de Sumario (Departamento de Investigación)
con sede en la ciudad de San Cristóbal, Estado Táchira. es de gran importancia porque los detectives llevan el
A su vez, tiene como secciónales dependientes a las se- control junto con una sumariadora de las diligencias
des de El Vigía y Tovar, las dos ciudades más importan- que van formando un expediente y todo el trabajo se
tes del Estado Mérida, después de la capital. ejecuta bajo estricta reserva, por lo cual el acceso a la
En la Delegación del Estado Mérida, objeto de este información desde el exterior es muy restringido.
estudio, para Enero de 1995 existían un Comisario, dos El personal del área Técnica Policial constaba de
Sub Comisarios, tres Inspectores, cuatro Sub Inspec- ocho funcionarios, de los cuales cuatro de ellos cum-
tores, trece detectives, ocho agentes y tres peritos. En plen horario de veinticuatro horas, de acuerdo con
conjunto el personal de la PTJ (ahora CICPC) está distri- cada grupo de guardia. Entre éstos tenemos un agente,
buido en cinco brigadas a saber, Personas, Propiedad, un detective y dos auxiliares de perito. Por otra parte,
Drogas u otros delitos, Vehículos y Comisiones. Las cua- como personal fijo , están el Jefe de la Sala Técnica, una
tro primeras brigadas están dedicadas al procedimien- secretaria y dos fotógrafos.
to de instrucción de los expedientes, realizando las di- Los recursos materiales provistos para la Delegación
ligencias útiles antes de ser remitidos a los tribunales del Estado Mérida, contando entre ellos la disponibilidad
penales, pero trabajando basados en la especificidad de equipos tecnificados, responden a criterios centrali-
de la materia, es decir, de acuerdo con el delito reporta- zados, al igual que la distribución presupuestaria para
do. La brigada de Comisiones, por el contrario, se dedi- mantenimiento, reparación y otros gastos inherentes. La
ca al trabajo de campo y a la ejecución de actividades asignación a esta Delegación era de doscientos mil bolí-
complementarias (inspección ocular, otras diligencias, vares (Bs. 200.000) mensuales por estos conceptos.
etc.) una vez que el caso ha pasado a la instancia ju- Finalmente, es importante hacer referencia al Depar-
dicial, cuando a criterio del juez dichas diligencias son tamento de Recepción de Novedades, abierto al públi-
importantes para recopilar información adicional. co, donde se encuentra destacado un grupo de guardia
La distribución del personal es como sigue, para en un espacio de aproximadamente 30 m2, incluyendo
el periodo del estudio: la brigada de Personas estaba el área de formalización de denuncias que consta de
bajo la jefatura de un sub Inspector, contando con dos unos 12 m2 y cuya dotación son tres escritorios con
sub Inspectores y dos detectives. La brigada de Drogas cuatro sillas y dos máquinas de escribir en regular esta-
u Otros delitos se encontraba bajo las órdenes de un do, además de seis líneas telefónicas. El área de recep-
Sub Comisario supervisando el trabajo de un inspector, ción comprende la sala de formalización de denuncias,
cuatro detectives y un agente. La brigada de Propiedad el espacio donde permanece el grupo de guardia y la
estaba dirigida por un inspector Jefe, contando con un habitación contigua para ese personal.
sub inspector y cuatro detectives. Finalmente, la briga- El método de observación y registro
da de Comisiones estaba a cargo de dos detectives y El trabajo de campo fue realizado por tres obser-
una sumariadora (asistente administrativa). En la Dele- vadores, los cuales cubrieron m periodo de 240 horas
gación de Mérida, para 1995, había un total de nueve entre el 16/01/95 y el17/07/95, con un promedio de 9
sumariadoras, de las cuales dos se encontraban adjun- horas semanales aproximadamente en diferentes tur-
tas al Departamento de Recepción de Novedades, una nos del día y de la noche. Al inicio de la observación el
se ubicaba en la Brigada de Comisiones, y el resto traba- acceso a la información de interés fue restringido, toda
jaba como personal del Departamento de Sumario bajo vez que los detectives se sentían algo incómodos con la
la dirección de un Sumariador Jefe. Este último controla presencia de los observadores. Sin embargo, a medida
la actividad interna, supervisando los libros diarios don- que progresó la observación se establecieron lazos de
de se registra el total de los casos que entran en esta confianza y hubo mayor flujo de información.
276 Estudio de la policía

Los observadores se ubicaron la mayor parte del detective encargado del mismo y remisiones a la suma-
tiempo en el Departamento de Prevención o Recepción riadora auxiliar. Sin embargo, las limitaciones de tiem-
del Público, por ser el lugar de la Delegación de acce- po algunas veces impidieron la información inmediata
so inmediato externo, con cuatro grupos de guardia y del detective, por lo cual invitaban a una próxima en-
un horario rotatorio de veinticuatro horas, comprendi- trevista donde se complementaría el requerimiento de
do generalmente entre las 6:00 a.m. y las 6:00 a.m. del los observadores.
día siguiente, con un día de descanso después de cada Comparación entre el total de los casos ocurridos en el perio-
guardia. Normalmente, estos grupos están compuestos do de observación y los casos registrados por los observadores
por seis o siete funcionarios de distinto rangos que per- Luego de terminado el periodo de observación se
tenecen a las brigadas antes mencionadas. El grupo de hizo un censo de los casos conocidos por la policía en
guardia, por su ubicación en el Departamento de Pre- dicho periodo, con la finalidad de estimar la represen-
vención, tiene la obligación de escuchar cualquier tipo tatividad de los casos registrados en la observación
de denuncia antes de formalizarla, seleccionando los respecto de la totalidad de los casos conocidos. Para
casos que requieran la activación de la policía. efectos de comparación se usaron tres variables, tipo
Los observadores tomaron notas de los hechos y co- de delito, decisión y tiempo de resolución en días.
mentarios que consideraban de interés para la investi- Es importante señalar que la correspondencia entre
gación durante sus horas de presencia en la delegación. casos registrados en la observación y el total registrado
La selección de casos operó básicamente sobre aque- por la policía no debe ser sistemática, dado que la ob-
llos que se formalizaron en su presencia; sin embargo, servación no operó en forma estrictamente aleatoria.
a fin de cubrir mejor la variedad de hechos reportados, En efecto, cada observador no registraba únicamente
se registraron casos que fueron referidos en cualquier las denuncias formalizadas ante el departamento de re-
hora del día. En varias oportunidades y en forma inde- cepción, sino que también daba cuenta de casos refe-
pendiente los observadores fueron invitados a la ejecu- ridos por los funcionarios de guardia. El grado de con-
ción de diligencias en diferentes sitios de la ciudad y a fianza que se tenga con el detective influye de manera
distintas horas, lo cual permitió apreciar de cerca y en significativa en esta selección, ya que el seguimiento
detalle el trabajo policial en las calles. Muchas de estas del caso se facilita, obteniéndose con ello mayor infor-
diligencias son inspecciones oculares rutinarias en el mación de interés.
sitio de ocurrencia del hecho, frecuentemente ejecuta- En el cuadro No 1, se reporta la comparación entre
das frente al denunciante, y en muchas oportunidades casos totales y casos registrados en términos de tipo
con la finalidad de demostrar la presencia policial en el de delito. Los delitos contra las personas están sobre
lugar de comisión del delito. A juicio de los detectives representados en la muestra observada, con una dife-
tienen escasa significación de contenido, aunque son rencia en términos porcentuales de un 16.7% Por otra
importantes como exigencia formal en los casos que parte, la categoría otros delitos representa 8.4% menos
son remitidos a los tribunales. de los casos que corresponden al censo del periodo. El
La reconstrucción de cada caso ameritó un segui- valor del chi cuadrado demuestra que estas diferencias
miento a través de constantes conversaciones con el son significativas.
 Estudio de la policía 277

cuadRo nº 1
casos conocidos Y casos oBsERVados sEGÚn TiPo dE dEREcHo

cEnso oBsERVaciónd iFEREncia

TiPo dE dELiTo
canT.% canT.% %

*contra las personas 385 22.3 39 39 16.7

contra la propiedad 1.048 60.66 54 54 .6

drogas5 99 .7 4 4 1.7

otros delitos3 197 11.4 3 8.4

total 1.729 100 100 100 --------

*incluye delitos sexuales (X2 = 18.751 G.L. = 3 P <.10)

El cuadro No. 2, reporta la comparación entre los tipos de decisión policial para cada grupo de casos. Como se
puede observar, las diferencias no son significativas y así lo demuestra la prueba de chi cuadrado, resultando casi
idéntica la proporción de los casos enviados a tribunal para ambos conjuntos de datos.

cuadRo nº 2
casos conocidos Y casos oBsERVados sEGÚn TiPo dE dEcisión PoLiciaL

cEnso oBsERVaciónd iFEREncia

TiPo dE dELiTo
canT.% canT.% %

*tribunales 973 56.35 65 60 .3

archivados 406 23.5 19 194 .5

averiguación abierta 350 20.22 52 5 4.8

total 1.729 100 100 100 --------

*incluye Tribunal de menores y municipios urbanos (x2 = 1.567 G.L. =2 P< .10)
278 Estudio de la policía

El cuadro No. 3 reporta el tiempo de resolución de los casos enviados al tribunal para los dos conjuntos de
datos. Se excluyen los casos de averiguación abierta y archivados ya que no existe para el censo un registro que
precise la fecha en que se archiva el caso o se deja como averiguación abierta. Aquí encontramos que, mediante
la prueba del chi cuadrado, existe similitud entre los casos observados y los censados. Los periodos considerados
toman en cuenta el lapso máximo para el envío de un expediente al tribunal cuando hay detenidos (hasta 8 días).

cuadRo nº 3
casos conocidos Y casos oBsERVados sEGÚn TiEmPo dE La dEcisión PoLiciaL

cEnso oBsERVaciónd iFEREncia

TiPo dE dELiTo
canT.% canT.% %

* 1 a 8 días 415 42.7 22 39.3 3.4

9 a 30 días 246 25.3 12 21.4 3.9

Más de 31 días 312 32.1 22 39.3 7.2

total 973 100 56 100 --------

(x2 = 1.872 G.L. = 2 P< .10)

Las comparaciones hechas entre los dos grupos les, 19; robo, 12; violación, 9; estafa, 6; rapto, 6; apropia-
de datos permiten concluir que los casos registrados ción indebida, 4; posesión de drogas, 4; homicidio, 3;
en la observación muestran concordancia con el total actos lascivos, 3; pérdida de placas de vehículo, 2; emi-
ocurrido en las dos variables de interés para esta in- sión de cheques sin fondos, 1; abandono de personas,
vestigación, como son tiempo de resolución y decisión 1.
aplicada, mientras que las diferencias mayormente sig- Los delitos totales, considerando los hechos com-
nificativas se encuentran en cuanto al tipo de hecho plejos, con más de un delito, en el caso de los hurtos se
registrado. elevan a 32, los de lesiones a 26, los de robo a 14 y los
Estas diferencias no inciden sobre la posibilidad de de cheque sin fondo a 2. Adicionalmente hay 5 casos
generalizar e inferir para todos los casos conocidos, si de concurso de detentación de arma blanca y 4 casos
tomamos en cuenta que la variable tipo de delito no ha de arma de fuego.
sido incorporada dentro del marco teórico como rele- En la ciudad de Mérida se produjo el 81 % de los ca-
vante para explicar el proceso de construcción del caso sos, en otra ciudad del Estado el 3% y en áreas rurales el
penal por parte de la policía. 16%. El 32% se registró en la calle, el 22% en un sitio de
acceso público, el 11 % en sitio de acceso restringido y
RESULTADOS
el 28% en casas de habitación.
Sitios, horas de ocurrencia y fuente de información del caso La fuente de información principal es la denuncia
En el periodo de estudio fueron registrados cien personal de la víctima (56%), seguida de la denuncia
(100) casos que corresponden a los siguientes hechos personal de un tercero (19%), de la referencia por una
primarios (delito básico por el cual se abre la averigua- institución oficial (16%) y de la detección policial di-
ción): hurto, incluyendo tentativa, 31; lesiones persona-
 Estudio de la policía 279

recta (6%) . Estos últimos casos corresponden a la de- A fin de determinar la inversión de esfuerzos en cada
tección por parte del propio Cuerpo Técnico de Policía caso y el nivel de activación de la agencia policial, fue-
Judicial. En solo dos casos hubo referencia telefónica, ron tomadas dos estimaciones. La preliminar evalúa
de la víctima u otra persona, y en uno más la referencia las diligencias efectuadas dentro de las 72 horas de la
de una institución privada (empresa). Estos resultados investigación. La acumulada evalúa el total de diligen-
muestran una actividad fundamentalmente reactiva cias efectuadas para cada investigación. En cuanto a la
por parte de la policía, así como el énfasis en el aper- primera dimensión, en el 70% de los casos hubo algún
sonamiento en la sede policial, que requieren los de- tipo de pesquisa, incluyendo la inspección ocular en el
tectives normalmente, antes de proceder a iniciar la sitio de los acontecimientos, y en el 39% algún tipo de
averiguación. prueba o examen de laboratorio. Es conveniente seña-
Decisiones policiales preliminares y desarrollo de la investigación lar, sin embargo, que dentro de las pesquisas se cuen-

En el 96 % de los casos se abrió la investigación tan las denominadas “inspecciones oculares” del sitio
penal, asignándosele de inmediato un número serial del suceso, que son rutinarias y pretenden incorporar a
al expediente, mientras que en dos casos se interrogó un acta policial la descripción del entorno físico donde
detenidamente a la víctima, como primera opción, y en se produjo el hecho delictivo, en muchos casos sin nin-
dos más se ordenaron experticias (exámenes médico guna relevancia fundamental.
legales) antes de formalizarse la apertura de la averi- Con el objeto de determinar el conjunto de trabajo
guación. Ello demuestra que no existe propiamente policial desarrollado para cada caso, se realizó un inven-
una selección de casos antes de la apertura de la averi- tario del cúmulo de diligencias efectuadas a lo largo de
guación, y que ésta se ordena casi siempre de manera todo el proceso de investigación para los 100 casos
rutinaria. De los 96 casos en los cuales se abrió averi- analizados. Los datos se reportan en el cuadro n. 4. Con
guación de inmediato, en 30 se ordenaron también estos hallazgos se construyó una escala conforme a los
experticias, en 16 se arrestó (o se mantuvo arrestado) siguientes criterios: 1 punto por interrogatorios a sos-
al sospechoso, interrogándosele de inmediato en dos pechosos, a un testigo o a otro informante y por una
oportunidades, y en 15 fueron examinados testigos. En pesquisa o inspecciónyporpruebasdelaboratoriooex-
6 casos, el funcionario de guardia notificó a un superior perticias;2 puntos por interrogatorios de 2 ó 3 testigos
sobre el hecho que procesaba. Alguna de estas decisio- y por más de una pesquisa o inspección; 3 puntos por
nes fue adoptada de inmediato en el 91% de los casos y interrogatorios de 4 o más testigos. Los puntos por
diferida en 9% de ellos. interrogatorios de sospechosos, testigos u otros infor-
Con el objeto de controlar la gravedad percibida del mantes, y los de pesquisas e inspecciones y experticias
hecho delictivo y su incidencia en la investigación su- son acumulables, para un puntaje máximo de 7 y un
cesiva, se requirió del funcionamiento encargado de la mínimo de O, caso éste en el cual no se haya realizado
investigación la estimación de dicha gravedad en una ninguna diligencia. Esta escala es un instrumento para
escala de 1 a 5, apenas se levantaba la información preli- cuantificar el monto de los recursos invertidos en cada
minar del hecho. Ello implica que este juicio es también caso, considerando que a mayor cantidad de diligen-
preliminar, y se basa, fundamentalmente, en los elemen- cias efectuadas, mayor cantidad de recursos humanos
tos fácticos de que dispone el detective cuando recibe la y materiales, en términos de tiempo empleado en la
novedad o interroga al denunciante. Un 16% de los ca- investigación.
sos fue evaluado como nada grave, un 28% como poco En cuanto a la factibilidad percibida para la investi-
grave y de mediana gravedad, respectivamente, un 18% gación en general, se utilizan las respuestas a 6 pregun-
como grave y un 10% como muy grave. Esta evaluación tas específicas. En el 43% de los casos los funcionarios
de gravedad será luego incorporada en el análisis de los estimaron que el caso era prioritario; en el 51 % que las
patrones de resolución del caso policial. pruebas eran fáciles de obtener; en el 64% que existían
280 Estudio de la policía

buenas perspectivas de resolución y en el 52% que era conoció la novedad en la policía, hasta el día en el cual se
fácil el acceso a testigos. Estas preguntas tienen por- realizó la última diligencia policial, tanto para casos archi-
centajes de no respuesta del 2%, 8%, 9% y 13%, respec- vados, averiguaciones abiertas o envíos a tribunal, fluctúa
tivamente. Las respuestas frente a la condición de po- entre un día y 174 días. Existen dos casos, de placas de
der del sospechoso y de la condena probable son muy vehículos extraviadas, que fueron archivados en el mismo
sesgadas, con 67% de negativa y 28% de no respuesta, día de su conocimiento y para los cuales la averiguación
en el primer caso, y con 22% de negativa y 48% de no fue abierta con la finalidad de tener un número de refe-
respuesta, en el segundo. Ello no permite incluirlas en rencia para el expediente, sin que se realizara diligencia
el análisis de los resultados. alguna ulterior a la transcripción de la denuncia. Sin em-
En cuanto a la resolución policial del caso, el 56% fue bargo, otro caso archivado llevó 125 días antes de tomarse
enviado a algún tribunal, como investigación concluida, la decisión, y corresponde a una apropiación indebida en
con o sin detenidos, el 25% quedó como averiguación la cual, habiéndose recuperado el objeto apropiado y en-
abierta, en la sede policial, y el 19% fue archivado. Estos tregado a su dueño, la policía estimó que no había motivo
últimos casos implican el no proseguir investigación ulte- para continuar el proceso. La distribución por cuartiles del
rior, salvo que por razón de otro delito se encuentren vin- tiempo de resolución es como sigue: hasta 5 días, 23%; de
culados por un sospechoso común. En las averiguaciones 6 a 9 días, 23% ; de 10 a 45 días, 29% ; de 47 a 174 días,
abiertas se mantiene la posibilidad de realizar diligencias 25 %. Ello indica que el 50% de los casos se resuelve en
ulteriores, que la presión de los casos más apremiantes poco más de una semana, y que dicho porcentaje no co-
hace pasar a un segundo plano. Por lo que se refiere al rresponde exclusivamente a los casos archivados prelimi-
tiempo de resolución, medido desde el día en el cual se narmente, que representan sólo el 19% del total.

cuadRo nº 4
casos conocidos Y casos oBsERVados sEGÚn TiEmPo dE La dEcisión PoLiciaL

interrogatorios a sospechosos:

uno 29%

dos 9%

tres 4%

cuatro y más 3%

interrogatorios a testigos:

uno 23%

dos 9%

tres 11%

cuatro y más 11%

 Estudio de la policía 281

otros interrogatorios:

uno 33%

dos 11%

tres 3%

cuatro y más 3%

pesquisas e inspecciones:

en casas, s/o/allanamiento 26%

en casas, c/o/allanamiento 14%

en vehículos 11%

4%

3%

cacheos 7%

Experimentos y pruebas de laboratorio: 57%

Análisis de la incidencia de los indicadores de visibilidad y recursos en el tiempo de resolución y en el tipo de decisión sobre el
cYaso
a hemos mencionado como indicadores de visibilidad el sitio de ocurrencia y el número de personas presen-
tes, asumiendo que los hechos ocurridos en sitios públicos o abiertos al público son mayormente visibles que los
ocurridos en sitios privados o de acceso restringido. Por otra parte, asumimos que a mayor cantidad de personas
presentes en el momento de ocurrir el hecho reportado, más obvia es su perpetración. También hemos menciona-
do como indicadores de recursos la activación desplegada por la policía en cada caso, en términos de diligencias
efectuadas, tanto en la primera fase como en el curso total de la investigación. Finalmente, la activación para el
control se estima a través de los indicadores del tiempo de resolución, utilizando la distribución en cuartiles para
los análisis bivariados y la distribución global para los multivariados, así como a través del tipo de decisión policial.
A fin de examinar el peso relativo de las variables pertinentes se procedió, en un primer momento, a un análisis
bivariado, por pares de variables, y luego a un análisis multivariado que incorpora, mediante modelos de regre-
sión, las variables que posiblemente tienen mayor peso en los indicadores de activación, tiempo de resolución del
caso y tipo de decisión policial.
El lugar de ocurrencia de la situación no parece incidir en el tiempo de resolución. Mediante la prueba del chi
cuadrado entre los casos ocurridos en sitios públicos o abiertos al público y los casos ocurridos en sitios privados
o de acceso restringido, y el tiempo de resolución estimando cuatro intervalos, según los cuartiles de la distribu-
282 Estudio de la policía

ción, el coeficiente de Pearson no es sigllificativo (.081, Con el objeto de explorar las relaciones entre otras
p > 0.10). Tampoco es relevante el lugar de ocurrencia variables y estas dimensiones dentro de un modelo
para la decisión de la policía de enviar el expediente al multivariante, fue adelantado un análisis de regresión
tribunal (.357, p > 0.10). múltiple entre las variables independientes número de
La relación entre la percepción del hecho como prio- personas presentes (visibilidad), activación inicial y acti-
ritario para las autoridades y el tiempo de resolución, vación global (recursos) y gravedad percibida del hecho
también en cuatro intervalos según los cuartiles de la (variable de control) y la variable dependiente tiempo de
distribución, es contraria a lo supuesto por la hipótesis; resolución del caso, tomando todos los valores de la dis-
en efecto, los casos definidos como prioritarios tienden a tribución entre 1 día y 174 días. El cuadro No. 5 reporta
demorar más que los definidos como no prioritarios (chi estos resultados. La única variable asociada significativa-
cuadrado 11.28, p = 0.01). Sin embargo, en cuanto a la mente al tiempo de resolución es el número de perso-
decisión policial, los casos definidos como prioritarios, nas presentes, pero en sentido contrario al supuesto por
significativamente, tienden a culminar mayormente en la hipótesis, esto es, a mayor número de personas pre-
expedientes enviados a tribunales que los casos defini- sentes, mayor tiempo de resolución (b= 0.23 , P = 0.03).
dos como no prioritarios (chi cuadrado 14.41, p< 0.001). Aunque existe una relación inversa entre la activación
Algo equivalente ocurre con la percepción de fácil ac- inicial, la activación global y el tiempo de resolución, en
ceso a los testigos; mientras la relación no es muy clara el sentido supuesto por la hipótesis, tal relación no es es-
entre dicha percepción y el tiempo de resolución, sí lo es tadísticamente significativa. Tampoco hay relación entre
entre ella y la decisión policial, predominando los casos gravedad percibida del hecho y el tiempo de resolución
enviados al tribunal cuando es mayormente percibido del caso policial. La relación estadísticamente significa-
como asequible el testigo (chi cuadrado 19.92, p< 0.001). tiva entre el número de personas presentes y el tiempo
Tampoco la percepción de la facilidad en la obtención de de resolución desaparece cuando se excluyen los casos
la prueba o la perspectiva de resolución del caso están archivados, dejando sólo el tiempo correspondiente a
asociadas a menor tiempo de resolución, aunque sí a la los casos de averiguación abierta y enviados al tribunal
decisión policial, siendo que, sustancialmente, un núme- (b= 0.11, P = 0.33). Ello implica que el número de per-
ro mayor de casos en los cuales ambas respuestas son sonas tiende a incrementar la duración de los casos ma-
positivas son también enviados al tribunal (chi cuadra- yormente elaborados (averiguación abierta y enviados
dos = 37.06 y 31,62, P < 0.001, respectivamente). Todo .al tribunal) frente a los restantes (archivados), probable-
ello permite estimar que las dimensiones tiempo de re- mente debido a que ello implica mayor número de tes-
solución y decisión policial del caso no son covariantes tigos y, por consiguiente, mayor tiempo empleado en la
y probablemente responden a determinantes diversos. sustanciación del testimonio.

cuadRo nº 5
coEFiciEnTEs dE REGREsión mÚLTiPLEs dE Las VaRiaBLEs VisiBiLidad, REcuRsos,
GRaVEdad dEL dELiTo Y TiEmPo dE REsoLución dEL caso

Variable Beta Valor de t. sig.t.

personas presentes 0.232061 2.172 0.0324
activación inicial -0.073705 -0.620 0.5364
escala de activación -0.093728 -0.807 0.4218
Gravedad percibida 0.090217 0.859 0.3927
 Estudio de la policía 283

Valores de las variables. Personas presentes (0=ninguna, 3=cuatro o tanto preliminares como acumuladas, a mayo número
más). Activación inicial (0=ninguna diligencia, 3=entrevistas, experi-
mentos y/o pesquisas). Escala de activación (0=ninguna diligencia,
de testigos interrogados, y a mayor percepción inicial
7=interrogatorios de testigos y sospechosos, pesquisas y experimen- de prioridad para las autoridades, de facilidad en reca-
tos). Gravedad percibida (1=nada grave, 5=muy grave). Tiempo de bar la prueba, de una buena perspectiva de resolución
resolución, 1 a 174 días.
Fuente: Casos Observados (n=100) y de un fácil acceso a los testigos, mayor probabilidad
Con el fin de determinar la incidencia de las dimen- de que el expediente policial sea enviado al tribunal.
siones visibilidad y recursos en la decisión policial, se Sin embargo, estas relaciones no rigen para el tiempo
adelantó una regresión logística entre las variables de resolución del caso, aunque el resultado no es, en
independientes número de personas presentes (visi- realidad, sorprendente, si se considera que un mayor
bilidad), activación inicial y activación global (recur- cúmulo de diligencias policiales implica mayor inver-
sos), la escala de gravedad asignada por el detective sión de tiempo en cada caso. La excepción podría es-
(variable de control) y, como variable dependiente, la tar dada por lo expedientes policiales con sospechosos
decisión policial del caso, categorizada entre enviar o arrestados, que deben ser procesados en un lapso legal
no enviar el expediente al tribunal. El cuadro No 6 re- máximo de ocho días a fin del que el tribunal se pronun-
porta estos resultados. La activación inicial ( B=0.83, cie sobre la detención judicial. Sin embargo, no hemos
p= 0.01) y la activación global ( B=0.48, p= 0.005) se controlado esta variable dado que el interés ha sido
encuentran significativamente asociadas a la decisión analizar los casos policiales en general. Los indicadores
de enviar el caso al tribunal, mientras que el núme- de visibilidad, por el contrario, no se han demostrado
ro de personas presentes y la gravedad percibida del asociados ni a la decisión policial del caso ni al tiempo
caso no tienen incidencia de resolución, conforme a lo supuesto por la hipótesis.
significativa en la decisión. Si se sustituye la escala Un dato interesante de la investigación es que la
de activación global por los interrogatorios tiende a gravedad percibida del caso no tiene incidencia ni en
haber más casos enviados al tribunal (B=0.60, p= 0.02). el tiempo de resolución ni en la decisión de enviar el
Ello implica que la policía, desde el inicio de la averigua- expediente al tribunal. El hallazgo no deja de ser sor-
ción sumarial, y a lo largo de toda ella, dispone recursos prendente, si se considera que la literatura muestra una
de forma selectiva para cada caso y que, aquéllos en los relación estrecha entre la gravedad del hecho y la dis-
cuales invierte mayor esfuerzo terminan produciendo posición de denunciar a la policía (Birkbeck, Gabaldón
un expediente remitido al tribunal. No pudimos seguir y LaFree, 1990; Skogan, 1984). Sin embargo, un hallazgo
los casos, enviados al tribunal para determinar su conti- cualitativo de esta investigación puede explicar esa fal-
nuación en sede judicial, aunque, al menos para la po- ta de correspondencia. Los funcionarios policiales de-
licía, dichos casos se encuentran concluidos, salvo que ben cumplir con cuotas mensuales de trabajo, que se
los tribunales devuelvan los expedientes para realizar traducen en expedientes concluidos para ser enviados
diligencias complementarias. al tribunal. El propio Director del Cuerpo Policial indicó
Valores de las variables, igual que en el cuadro an- que “si no se exigiera el mínimo de 15 casos mensua-
terior. Decisión policial del caso, 1= otra decisión, 2= les por detective, los funcionarios no llegarían a resol-
enviado a tribunal Fuente: Casos Observados (n=100) ver ninguno” (entrevista 11/10/95). Al parecer, según
informó otro funcionario, las exigencias mensuales de
DISCUSIÓN Y PERSPECTIVAS productividad varían de acuerdo con cada Estado y con
Los resultados obtenidos permiten sostener un res- las condiciones de población y recursos del cuerpo po-
paldo parcial a la hipótesis de que los recursos disponi- licial, pero siempre son contabilizadas por expedientes
bles por la policía son relevantes en la activación para el concluidos y enviados al tribunal (entrevista 28/9/95).
control, al menos en lo que se refiere al tipo de decisión Un funcionario indicó que a veces los expedientes son
policial. Efectivamente, a mayor cúmulo de diligencias, enviados al tribunal sin todo lo que sería deseable, o
284 Estudio de la policía

algunos de los casos enviados no revisten mayor im- negó a asentar la denuncia por hallarla en estado de
portancia, pero debe cumplirse con la cuota de produc- embriaguez, pidiéndole este funcionario al observador
tividad, pues de no hacerse así, se imponen sanciones que, en caso de tener problemas por un reclamo de la
como horas extras de trabajo y restricción de permisos mujer con el superior, le sirviese de testigo de lo suce-
(entrevista 5/4/95). Este sistema de cuotas genera fric- dido (23/1/95). Otro funcionario comentó que “si uno
ciones entre los detectives, pues quien no ha cumpli- es víctima de alguien que lo agrede y no tiene testigos
do con su cuota, cerca del fin de mes, trata de ocupar está jodido, ya que es la palabra de uno contra el otro y
otros expedientes asignados a sus compañeros, con la allí no se puede hacer nada” (entrevista 19/5/95).
molestia consiguiente de éstos, quienes, por otra parte, Los datos de esta investigación apuntan, pues, ha-
se encuentran en alto nivel de estrés para poder cum- cia un mecanismo de construcción del caso policial en
plir los últimos días con dicho compromiso (entrevista el cual intervienen factores complejos y, en oportuni-
20/6/95). dades, ajenos a la racionalidad de la jerarquización de
Estas observaciones permiten suponer que la exi- la intervención policial en términos de la entidad del
gencia burocrática de la productividad, medida por los daño y de la gravedad percibida, pero en cuyo proce-
casos concluidos y enviados al tribunal, se impone an- samiento es clara la identificación, desde el primer mo-
tes que la gravedad percibida del caso, al momento de mento, de las situaciones de más factible resolución, en
concluir un expediente, aunque, por supuesto, no ex- las cuales se invierte selectivamente tiempo y recursos.
plica del todo dicha decisión, pues, como ya se ha visto, Esta factibilidad parece estar determinada fundamen-
la inversión selectiva de recursos por parte de la policía, talmente por los testigos identificables desde el primer
pareciera distinguir desde el primer momento los casos momento, y la inversión de tiempo y diligencias apunta
percibidos como de mejor perspectiva de resolución. hacia la conclusión de un expediente “técnicamente”
La frecuencia de los interrogatorios a los testigos adecuado, formalmente exhibido como prueba y es-
como variable importante en esta decisión tampoco tándar de productividad individual dentro de la orga-
resulta sorprendente. En efecto, el Código de Enjuicia- nización. En este proceso, la celeridad de cada caso es
miento Criminal venezolano otorga gran peso al testi- relevante únicamente como condición para cumplir la
monio para la prueba del hecho y de la culpabilidad del cuota mensual exigida o la duración máxima autoriza-
indiciado. Fuera de ello, algunos comentarios obteni- da de la detención policial, pero no como un criterio
dos de los funcionarios policiales en el curso de la ob- general para el manejo del caso.
servación dan cuenta de que el recurso probatorio más Una de las cuestiones que plantea esta investiga-
importante para los funcionarios policiales, incluso en ción es la sustentación del caso en sede judicial. En las
casos de conducta irregular por parte de la policía, que conversaciones sostenidas con los funcionarios duran-
pudiera acarrear sanciones disciplinarias, es el testimo- te el periodo de observación no se hizo manifiesto el
nio. Es así como en visitas domiciliarias se pudo presen- interés por una sentencia condenatoria, sino el reclamo
ciar el reclutamiento de testigos en la calle y , en una de que los tribunales “sueltan de inmediato” a los delin-
oportunidad, le solicitaron a uno de los observadores cuentes. Tal pareciera que la condena en sí misma no
que sirviera como tal. Los casos de delitos sin testigos entra en el horizonte del detective en el momento de
son prácticamente descartados por los funcionarios trabajar el caso, y el número de respuestas negativas o
como inviables, así como les resulta incomprensible de no respuesta a la pregunta sobre la probabilidad de
que un expediente “bien preparado con testigos” ter- la condena parece confirmarlo. Si ello es así, es posible
mine con la libertad del indiciado (entrevista 22/4/95). que exista una desvinculación entre la activación poli-
En una oportunidad, uno de los observadores presen- cial y la instancia judicial, acompañada de una frustra-
ció la situación de una abogada que fue a denunciar el ción por no mantenimiento de la detención preventi-
extravío de una bicicleta y el funcionario de guardia se va del sospechoso, como evidencia de que el caso no
 Estudio de la policía 285

esta sustentado. Este aspecto merece investigación penal, pero no la materialidad de la construcción del
adicional, mediante un seguimiento de los casos una caso penal, que sigue descansando, básicamente, en
vez que ingresan al tribunal y mediante la evaluación la actividad policial, si bien ahora dirigida por el Mi-
especificada de las actitudes de los funcionarios poli- nisterio Público. Aunque ya no se mencionen legal-
ciales frente a las sentencias judiciales, Dichos aspectos mente “averiguaciones sumariales” o “expedientes”,
permitirían dilucidar algunas cuestiones vinculadas al sino “actas policiales” y “actas procesales”, la policía de
comportamiento o no como sistema de la denominada investigación sigue desempeñando un papel crucial
justicia penal. en la identificación de la infracción, la recolección y
organización de los elementos de prueba y la prepa-
Notas ración del legajo documental que respalda los juicios
1. Esta investigación se llevó a cabo bajo la vigencia del o las decisiones de archivo fiscal y sobreseimiento.
Código de Enjuiciamiento Criminal venezolano. Con Por ello, las observaciones y conclusiones del presen-
la entrada en vigor del Código Orgánico Procesal Pe- te estudio guardan plena vigencia en lo que se refiere
nal, en 1998, se instauró el modelo acusatorio y se al análisis de los patrones de activación y desempeño
desplazó el modelo inquisitivo para el procedimiento policial y su incidencia en la conformación del caso
penal. Esto implicó que la policía judicial dejó de con- penal que es materia de adjudicación por parte de los
siderarse “órgano de instrucción penal” y que la direc- tribunales de justicia.
ción de la investigación penal fue trasladada al Minis-
2. Estas decisiones corresponden dentro del nuevo
terio Público. Con estas salvedades debe analizarse
modelo procesal a los fiscales del Ministerio Público
la presente investigación. Sin embargo, al parecer lo
y equivalen a los actos conclusivos de acusación, so-
que ha cambiado son los roles formales en el proceso
breseimiento y archivo fiscal, respectivamente.
286 Estudio de la policía
 Estudio de la policía 287

REFERENCIAS Hidalgo, Reynaldo. (2010). Ensayos sobre desempeño y

Adang, Otto. (2010). Ensayos sobre desempeño y evalua- evaluación de la policía. Tomo III. Caracas: Consejo Ge-
ción de la policía. Tomo II. Caracas: Consejo General neral de Policía.
de Policía. López-Portillo, Ernesto y Martínez-Solare, Verónica.
Andrés Antillano (2010). Ensayos sobre desempeño y (2010). Ensayos sobre desempeño y evaluación de la
evaluación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo Ge- policía. Tomo III. Caracas: Consejo General de Policía.
neral de Policía. Luis Gerardo Gabaldón y Andrés Antillano. (2010). Ensa-
Antillano, Andrés. (2010). Ensayos sobre desempeño y yos sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo
evaluación de la policía. Tomo III. Caracas: Consejo I. Caracas: Consejo General de Policía.
General de Policía. Mannig, Peter. (2010). Ensayos sobre desempeño y eva-
Black, Donald. . (2010). Ensayos sobre desempeño y eva- luación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo General
luación de la policía. Tomo II. Caracas: Consejo Gene- de Policía.
ral de Policía. Monsalve, Yoana. (2010). Ensayos sobre desempeño y
Cano, Ignacio. (2010). Ensayos sobre desempeño y eva- evaluación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo Ge-
luación de la policía. Tomo III. Caracas: Consejo Gene- neral de Policía.
ral de Policía. Olivera, Jacqueline y Proenca, Domicio. (2010). Ensayos
El Achkar, Soraya. (2010). Ensayos sobre desempeño y sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo I.
evaluación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo Ge- Caracas: Consejo General de Policía.
neral de Policía. Olivera, Jacqueline y Proenca, Domicio. (2010). Ensayos
El Aissami, Tareck. (2010). Ensayos sobre desempeño y sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo III.
evaluación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo Ge- Caracas: Consejo General de Policía.
neral de Policía. Romero, Alexis y Rujano, Raima. . (2010). Ensayos sobre
Gabaldón, Luis Gerardo y Murúa, Mario. (2010). Ensayos desempeño y evaluación de la policía. Tomo II. Cara-
sobre desempeño y evaluación de la policía. Tomo II. cas: Consejo General de Policía.
Caracas: Consejo General de Policía. Rosales, Elsie. (2010). Ensayos sobre desempeño y eva-
Gabaldón, Monsalve y Boada. (2010). Ensayos sobre des- luación de la policía. Tomo I. Caracas: Consejo General
empeño y evaluación de la policía. Tomo III. Caracas: de Policía.
Consejo General de Policía. Weisburd, David y Eckhor, John. (2010). Ensayos sobre
desempeño y evaluación de la policía. Tomo II. Cara-
cas: Consejo General de Policía.
288 Estudio de la policía

NOTAS
Estudio de la policía 289
290 Estudio de la policía

NOTAS
Estudio de la policía 291