Tema 1
El Estado social y democrático. Modelos, políticas y problemas actuales del Estado del Bienestar
El Estado es una forma de organización que, mediante procedimientos racionales, pretende
conseguir resultados unitarios desde la pluralidad social. Para ello, dispone del imperium, un tipo
de poder de ordenación y mando generalizado superior a cualquier otro dentro de su territorio y
configurado jurídicamente, de modo que se impone límites a su propio ejercicio.
Esta limitación al poder del Estado por el Derecho, la regulación y control por la ley de los poderes
y actividades estatales, califica a nuestro modelo de estado como Estado de Derecho, frente a
otros modelos que, si bien, crean un orden jurídico y dictan leyes, no pueden considerarse como
tales.
El Estado de Derecho se materializa como realidad teórica y práctica en el siglo XVIII, primero en el
sistema estadounidense de chek and balance y después en los sucesivos gobiernos tras la
Revolución Francesa, que buscaba terminar con el antiguo régimen, un sistema de Estado
Absolutista en el que monarca y otros poderes ejercían con arbitrariedad las normas que ellos
mismos creaban. El Estado de Derecho termina con esa arbitrariedad y la subsiguiente
incertidumbre jurídica, garantizando la libertad individual.
Para ello, se basa en elementos materiales y formales, siendo los materiales los derechos
fundamentales (también llamado derechos humanos), que son el objeto del Estado de Derecho
cuya finalidad es la seguridad individual, y siendo los formales los mecanismos jurídicos para la
realización de esos derechos. Estos mecanismos pueden resumirse en cuatro:
El Imperio de la ley
Es decir, la ley está por encima de los ciudadanos y de los gobernantes y debe ser la expresión de
la voluntad general, orientada a defender los derechos y las libertades de los ciudadanos. Es el
rasgo definitorio del Estado de Derecho.
La Separación de poderes
En el Estado de Derecho, el poder soberano reside en el pueblo, que elige a los integrantes de los
otros tres poderes y así los configura. Estos poderes son el legislativo, el ejecutivo y el judicial.
Cada uno de ellos se encarga de una parcela del imperium y deben controlarse los unos a los otros,
siendo esta separación mayor en sistemas anglosajones, y jerárquica en otros como el español,
donde el ejecutivo emana del legislativo y el judicial debe comportarse como “boca de la ley”.
El tercer mecanismo es la Representación política democrática
Que es la forma que adopta el poder soberano que reside en el pueblo y que hoy en día sólo se
entiendo como sufragio universal, dejando atrás el sufragio censitario.
Y, finalmente, el Control de la Administración
Conocido también como “rendición de cuentas”. Aquellos que participan del poder deben
responder de su gestión y su responsabilidad ante las demandas de los ciudadanos.
Si bien estas son sus bases, puede hablarse de dos grandes tipos de Estado de Derecho: el Estado
liberal de Derecho y el Estado Social de Derecho, cuya diferencia radica en los elementos
materiales, en concreto, en la concepción que tienen de los derechos fundamentales. Estas dos
concepciones de Estado de Derecho ni son estancas ni conforman dos bloques homogéneos, la
realidad y la historia de cada país y la tendencia política del eje izquierda-derecha de cada
momento los hace heterogéneos.
El Estado liberal sólo considera derechos fundamentales aquellas libertades que consisten en no
influir en las decisiones individuales. Son Estados cuya forma primera de actuación es la
abstención y garantizar que otros no intervengan en las libertades de los demás. El ejemplo clásico
de un derecho fundamental que exige y se protege siempre de este modo es la libertad de
expresión.
El Estado social mantiene los derechos fundamentales del Estado liberal y añade los derechos
económicos y sociales, por lo tanto, entiende que debe garantizar también la protección de
necesidades básicas, aunque algunos ciudadanos las cubrirán por sí mismos y no interesarán a
todos los sectores. Son Estados cuya actuación es activa ante las peticiones de los ciudadanos.
España se encuentra constitucionalmente dentro de éste segundo tipo de Estado de Derecho: el
artículo primero de la Constitución anuncia que España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho, recogiendo así el espíritu del preámbulo de la Constitución que
establece como uno de sus objetivos asegurar el imperio de la ley como expresión de la voluntad
popular.
Cada una de las partes de la fórmula “Estado social y democrático de Derecho” incorpora
características propias y constituye una realidad que debe interpretarse de manera conjunta a las
otras.
Con “Estado social”, la Constitución de 1978 recoge el enfoque de la Constitución de 1931, que
habla de una “república de trabajadores de toda clase”. Como término, aparece por primera vez
en el artículo 20 de la Ley Fundamental de Bonn, que habla de Alemania como una República
federal, democrática y social, dualizándose el término al referirse tanto a la estructura del Estado
como a su orientación política. Surge como reacción frente al Estado liberal y, más tarde, frente al
Estado estrictamente democrático. Mientras en el Estado liberal la libertad individual es siempre
frente al Estado, en el Estado democrático, la libertad significa la participación en la vida pública. El
Estado social, por demás, entiende que la dignidad del ser humano exige que intervenga
positivamente para garantizar el ejercicio de esas libertades, lo que significa que el Estado asume
la función de redistribuir la riqueza y la renta.
Esta concepción del Estado social se plasma en el artículo 9.2 de la Constitución, que dice:
“corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social”. Es decir, “Estado social” en el sistema español de 1978
significa que el Estado asume una acción positiva al servicio de la libertad y que esa acción se
manifiesta también promoviendo condiciones y removiendo obstáculos para realizar la igualdad.
Con “Estado democrático”, la Constitución de 1978 introduce que la soberanía nacional reside en
el pueblo y que de él derivan todos los poderes del Estado, por lo que se trata de un principio de
estructura, pero también de una norma de convivencia. Como término aparece explícita en varios
artículos, destacando el 6 y el 7 (que exigen a los partidos políticos y a los sindicatos una
estructura y funcionamiento democrático), en el artículo 27 (que establece que la educación debe
tener como finalidad el respeto a los principios democráticos y a los derechos y libertades
fundamentales) y en el artículo 36 (que exige a los colegios profesionales también una estructura y
funcionamientos democráticos).
La democracia está vinculada a la participación, por lo que el sistema estatal desarrollado por la
Constitución y el ordenamiento jurídico debe tener crear una estructura que la permita, de ahí el
principio de estructura. El artículo 9 establece que los poderes públicos deben facilitar la
participación de los ciudadanos en la vida política, social, cultural y económica. El artículo 23
reconoce el derecho a participar en los asuntos públicos de manera directa o mediante
representación a través de elecciones periódicas. Por este segundo mecanismo se estructura a las
Cortes Generales en el artículo 66, y en los artículos 105 y 125 se prevé la forma de participación
en la administración de justicia (fundamentalmente, jurado y acción popular).
La interpretación de la democracia como norma de convivencia implica otros principios como el
principio de libertad de expresión (que aparece en el artículo 20: libertad de expresar y difundir
libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro
medio de reproducción) y el principio de igualdad del artículo 14 (donde se establece con carácter
general) y del artículo 23 (en relación al voto y al acceso a la función pública). El principio de
participación, además de su vinculación a la idea de “democracia”, es consecuencia de ese artículo
primero de la Constitución que atribuye la soberanía al pueblo español, articulándose la
participación como sufragio universal, partidos políticos, sindicatos, otros tipos de asociación y
Cortes Generales.
Finalmente, con “Estado de Derecho”, la Constitución propone un sistema de control legal sobre el
propio poder del Estado, como he mencionado anteriormente.
Esto se recoge en los artículos 9 y 10 de la Constitución. El artículo 9 establece que están sujetos a
ella y al resto del ordenamiento jurídico tanto los ciudadanos como los propios poderes públicos.
El artículo 10 expone que la dignidad de la persona tiene que ser la base del Derecho, que la
persona posee unos derechos inherentes que son inviolables y que el respeto a la ley y a los
derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.
Cuando se interpretan estas tres premisas de forma conjunta (Estado social, Estado democrático y
Estado de Derecho), se concluye que:
Un Estado de Derecho democrático significa que los ciudadanos y poderes públicos deben cumplir
el Derecho que dicta el legislador, quien es el representante de la voluntad del pueblo, y que, a su
vez, este legislador está limitado por el respeto a la dignidad de la persona.
Un Estado de Derecho social es aquel en el que el Estado promueve las condiciones para que,
tanto la liberad, como la igualdad que corresponde a la dignidad de la persona, sean efectivas.
En cuanto a los modelos, y problemas actuales del Estado del Bienestar
Primero debe conceptualizarse el “Estado de bienestar”, que se entiende como aquél en el que se
produce una intervención de los poderes públicos encaminada a mejorar las condiciones de
asistencia sanitaria, seguridad social, subsidios de desempleo, planes de pensiones… una lista que
ha ido ampliándose a lo largo del siglo XX y que se modifica según los criterios de la sociedad y la
época, dando a veces una apariencia de término ambiguo.
Donde no hay ambigüedad es en su origen y relación con Europa central y occidental, sus valores y
civilización. El Estado del Bienestar aparece como una realidad tras la Segunda Guerra Mundial por
decisión y planificación política de mano de las democracias cristianas y de los países
socialdemócratas para cubrir las necesidades de la clase obrera y así restar fuerza a los discursos
de corte o ideología comunistas. El Estado de Bienestar no cubre en exclusiva a la clase obrera,
sino a todos los ciudadanos que, sin su ayuda, no podrían llevar una vida mínimamente aceptable
según los estándares de la sociedad europea moderna o que, por una circunstancia sobrevenida,
podrían verse abocados a la pobreza. Según Amartya Sen, la idea de base es que todos los seres
humanos se encuentran en una situación de interdependencia, de un modo similar al que pueden
encontrarse en un sistema de libre mercado como el descrito por Adam Smith.
Debido a su tendencia al cambio y a que debe adaptarse a cada sociedad y época, se habla de
distintos modelos de Estado de Bienestar. La atención suele fijarse en los países del Norte de
Europa socialdemócratas (Suecia, Dinamarca y Finlandia) ya que dedicaron y dedican grandes
esfuerzos a consolidar este sistema, sin embargo, atendiendo a sus características,
tradicionalmente se habla de cuatro modelos:
El modelo universalista o socialdemócrata que es, típicamente el modelo sueco, se basa en una
alta protección social que no distingue por rentas, en una cobertura universal para todos y en
todos los ámbitos y en la financiación vía impuestos, que causa una fuerte presión fiscal. Es un
modelo que ha conseguido reducir de manera notoria y constante las desigualdades sociales.
El modelo liberal-individualista, típico del Reino Unido, se distingue por una cobertura selectiva
para paliar problemas específicos y en un alto nivel de mercantilización de servicios que cubren las
necesidades típicas del Estado del Bienestar, como la educación y la sanidad, en forma de colegios
y clínicas privadas, por ejemplo.
En tercer lugar, el modelo conservador-corporativista puede encontrarse en Centroeuropa, como
en Alemania y Austria con algunas reservas, y se caracteriza por las negociaciones entre el
Gobierno, los empresarios y las centrales sindicales, así como por una cobertura relativamente
selectiva para paliar problemas específicos.
Finalmente, el llamado sistema mediterráneo puede corresponderse con países como Italia y
Grecia y España. En él el mercado de trabajo es poco flexible, se produce cierta mercantilización y
predominan las estructuras clientelares y la economía sumergida.
Además de estos modelos, cada Estado estructura su sistema atendiendo a su realidad y a las
exigencias de su ciudadanía. En el caso de España, la estructura del Estado del Bienestar se asienta
sobre cuatro pilares: las pensiones, la educación, la sanidad y los servicios sociales.
El sistema de pensiones en España es de régimen de reparto: las pensiones de un determinado
ejercicio se financian con las cotizaciones de los afiliados al sistema de la Seguridad Social en ese
mismo periodo de tiempo. Actualmente, con una pirámide poblacional cuasi-invertida, el Estado
debe sufragar con impuestos la diferencia entre lo que ingresan quienes ahora cotizan y lo que
gasta la Seguridad Social en los actuales pensionistas. Existe también la modalidad no contributiva
en España, una pensión a la que tienen derecho las personas que no han cotizado a la Seguridad
Social y que carecen de rentas o ingresos que lleguen al mínimo fijado por la ley.
La Educación básica en España es gratuita, ya sea en colegios públicos, ya sea en privados con
régimen de concierto, y cuenta con una asentada red de Universidades Públicas que reciben
importantes transferencias del Estado y de las Comunidades Autónomas.
La asistencia sanitaria es gratuita en España, tanto ambulatoria, como domiciliaria, de urgencia o
en régimen de internado, sin necesidad de alta en la Seguridad Social. La medicación también es
gratuita durante los ingresos públicos o por concierto, por accidentes o enfermedades
profesionales y para minusválidos, los mayores de sesenta y cinco años satisfacen únicamente
porcentajes del precio en relación a su pensión y todo paciente paga sólo una parte del precio de
venta al público en la mayoría de medicamentos. La sanidad española cuenta también con alta
calidad científica y técnica en personal y equipamiento. El sistema permite los conciertos,
pensados para aliviar las listas de espera y algunos servicios puntuales, y también permite la
sanidad privada, que ofrece la elección del profesional y otras elecciones relacionadas con el
confort, sin embargo, la utilización de una no excluye de poder acudir y utilizar de manera gratuita
la otra.
Finalmente, los servicios sociales conforman el cuarto pilar del Estado del Bienestar, siendo el más
reciente. Su función es dar respuesta a las necesidades de aquellos ciudadanos que se sienten
fuera del sistema, para ayudarlos a nivel personal y para mantener los niveles de cohesión e
integración social que se esperan. Destaca entre estos servicios y sirve de ejemplo, la Ley 39/2206
de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a Personas en Situación de
Dependencia. Para su financiación colaboran el Estado, las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones Locales: la Administración General del Estado garantiza el nivel básico de
protección, las Comunidades Autónomas gestionan los servicios y los recursos para valorar y
atender la dependencia, y las Corporaciones Locales participan en la gestión de acuerdo con la
normativa de sus Comunidades Autónomas.
El mantenimiento del Estado del Bienestar tiene un altísimo coste, tanto por las nuevas demandas
que cubre como por la realidad social, poblacional y económica, especialmente la globalización. La
solución pasa por repensar los programas de protección social para evitar la sobreprotección y la
infrapretección o por refundar el Estado del Bienestar. Para Rafael Serrano y González Rabanal,
hay ocho circunstancias que han generalizado esta crisis:
La paradoja a las que conduce el sistema ya que su financiación eleva la presión fiscal y ésto frena
el crecimiento.
La pobre evolución demográfica que afecta a la Seguridad Social basada en el régimen de reparto y
a la infraestructura de la Sanidad Pública.
Los desincentivos derivados del funcionamiento de los distintos programas de bienestar.
La insuficiente redistribución y los problemas de información para la clase baja o los grupos
marginales.
La menor eficiencia que caracteriza algunas de las actuaciones del sector público, sobre todo
relacionadas con la burocracia de la Administración y la falta de competencia.
La progresiva desviación de los que se ocupan de la acción pública en busca el rédito personal, en
lugar del interés público, por ejemplo, aumentando los programas sociales en época pre y
electoral.
Los cambios en las actitudes de los potenciales beneficiarios que reclaman una atención creciente
y más sofisticada cada vez.
Y la pérdida de legitimación del propio Estado del Bienestar, sobre todo por la clase media, que
cubre gastos sociales de los que puede prescindir y contrata privadamente otros para aliviar la
sobrecarga del sistema, por lo que se siente doblemente fiscalizada.
Frente a esta problemática, las propuestas son tres: limitarse a lo imprescindible, podar para
conservar y/o reformar las prestaciones.
Limitarse a lo imprescindible supone reducir la cobertura del Estado y aumentar la responsabilidad
personal, confiando y exigiendo la previsión individual.
Podar para conservar es recortar los gastos sociales ya que la presión fiscal y de la Seguridad Social
es muy elevada en relación al PIB en todos los Estados. Se proponen cuatro posibilidades: podar
las ramas muertas (desprenderse de cargas que el Estado ha ido adquiriendo y que no le
corresponden, como la jubilación anticipada o las reestructuraciones empresariales, que van a
costa del sistema de pensiones), retrasar la edad de jubilación (debido a la situación
demográficas), instaurar una red de seguridad (sustituir el sistema por unas garantías mínimas de
subsistencia) y/o reducirse a ayudar a los más necesitados (limitar por renta el acceso a
prestaciones).
Y, la tercera solución, reformar las prestaciones de protección social, especialmente terminar con
las transferencias monetarias, que evitan la pobreza absoluta, pero no arreglan la exclusión social
que, de hecho, va en aumento en algunos estados y es una preocupación en la OCDE, también
deben revisarse los fraudes, muy comunes en algunos tipos de protección, como la invalidez en
trabajadores ya no necesarios o la jubilación anticipada para reducir plantilla.
En conclusión, España es un sistema de Estado social y democrático de Derecho, que busca la
libertad individual, la seguridad jurídica y la igualdad que exige la dignidad del ser humano por
medio de la Constitución y el ordenamiento jurídico, y un Estado del Bienestar que trata de
satisfacer las necesidades básicas de todos ciudadanos, incluyendo a aquellos que no puedan
sufragarlas y reduciendo el riesgo a que caigan en la pobreza, de modo que se cree una sociedad
cohesionada e integradora que respete los principios de ese Estado social y democrático de
Derecho.
