Tema 1

Las fuentes del Derecho

Administrativo. La jerarquía de las
fuentes. El acto administrativo:
concepto, clases y elementos. Eficacia
y validez de los actos administrativos.
Revisión, anulación y revocación.
El principio de legalidad en la
actuación administrativa.
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DERECHO

Referencias Legislativas
• Constitución española de 1978.
• Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
• Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
Derecho Administrativo General

Guión-resumen

1. Las fuentes del Derecho 6. Referencia a la autonomía y al

Administrativo. La jerarquía de las sistema de fuentes
fuentes 6.1. Ideas generales
1.1. Concepto de fuentes del derecho 6.2. Los Estatutos de Autonomía
1.2. Clases de fuentes 6.3. Leyes de las Comunidades
1.3. La jerarquía de las fuentes Autónomas
2. La Constitución 6.4. Relaciones entre los
2.1. Concepto ordenamientos estatal y
autonómico
2.2. Caracteres
7. El acto administrativo: concepto,
2.3. Contenido
clases y elementos
2.4. Valor jurídico formal
7.1. Concepto y características
3. La Ley
7.2. Clases
3.1. Acepciones del término ley
7.3. Elementos
3.2. Requisitos
8. Eficacia y validez de los actos
3.3. Clases de leyes administrativos
3.4. La reserva de ley 8.1. Eficacia
3.5. Leyes orgánicas 8.2. Validez de los actos administrativos
3.6. Leyes ordinarias 9. Motivación, notificación, publicación
3.7. Elaboración de las Leyes y revisión de los actos
4. Disposiciones normativas con fuerza 9.1. Motivación
de ley 9.2. Notificación y publicación
4.1. Notas comunes a ambas 9.3. Revisión y anulación de los actos
categorías administrativos: la revisión de
4.2. Notas diferenciales de ambas oficio
categorías 9.4. Revocación de los actos
4.3. Decretos Legislativos administrativos y rectificación de
4.4. Decretos-Leyes errores
5. El reglamento 10. El principio de legalidad en la
5.1. Concepto actuación administrativa
5.2. Naturaleza 10.1. Concepto
5.3. Clases de reglamentos 10.2. Manifestaciones en nuestro
derecho positivo
5.4. La potestad reglamentaria
Anexo
5.5. Límites de la potestad
reglamentaria
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5.6. Reglamentos ilegales: reacción

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frente los reglamentos ilegales ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

1. Las fuentes del Derecho Administrativo.

La jerarquía de las fuentes
1.1. Concepto de fuentes del derecho
El concepto de fuente del Derecho es fundamental para este temario, y a estos efec-
tos hay que diferenciar entre:

— Fuentes del Derecho en sentido material, que son aquellas fuerzas sociales o ins-
tituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Comunidades Autó-
nomas, los grupos sociales en tanto que generadores de costumbres, etc.
— Fuentes en sentido formal, que son las formas en que se manifiesta el Derecho:
la Ley, el Reglamento, la costumbre, etc.
¿Tiene el Derecho Administrativo un sistema propio de fuentes, distinto del resto del
ordenamiento? La respuesta ha de ser negativa: el art. 1.1 del Código Civil es bien claro
(“Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los Principios
Generales del Derecho”). No hay más que un ordenamiento jurídico (entendido como el
conjunto de normas vigentes) y lógicamente ha de regirse todo él por el mismo sistema de
fuentes; otra cosa es que se hable del ordenamiento administrativo o del ordenamiento tri-
butario (entendidos como grupos de normas sectoriales), así como del ordenamiento
autonómico o local (entendido como ámbitos de competencias que corresponden a los
distintos poderes territoriales del Estado).

1.2. Clases de fuentes

¿Cuáles son las fuentes del ordenamiento jurídico? Las recoge el art. 1 del Código
Civil, dividido en seis números:

— 1.1.: las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los
Principios Generales del Derecho.
— 1.2.: carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior
(el art. 9.3 de la Constitución garantiza el principio de jerarquía normativa).
— 1.3.: la costumbre sólo rige en defecto de Ley aplicable, y sólo si no es contraria
a la moral o al orden público y resulta probada.
— 1.4.: los Principios Generales del Derecho se aplican en defecto de Ley y de cos-
tumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
— 1.5.: los tratados internacionales no serán de aplicación directa hasta que formen
parte del ordenamiento mediante su publicación en el BOE.
— 1.6.: la jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctri-
na que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al inter-
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pretar la Ley, la costumbre y los Principios Generales del Derecho. VINCIT

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Derecho Administrativo General

Por lo que respecta al ámbito del Derecho Administrativo, pueden diferenciarse las
siguientes fuentes productoras del Derecho:
a) Fuentes directas (que son fuente del ordenamiento por contener en sí mismas
las normas):
— Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas en sentido amplio, como
norma escrita: leyes, reglamentos,…
— No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.
b) Fuentes indirectas (las que no contienen normas en sí mismas):
Los Tratados internacionales no publicados en el BOE y la Jurisprudencia.

1.3. La jerarquía de las fuentes

Dos son los criterios que GARRIDO FALLA usa para establecer el orden jerárquico de
aplicabilidad de las fuentes directas del Derecho Administrativo:
— El criterio de la primacía del Derecho escrito.
— El criterio de jerarquía del órgano del que emana la regla escrita de Derecho.

1.3.1. El criterio de la primacía del Derecho escrito

Por aplicación de este criterio, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el
Derecho Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias.
Esto es, desde luego, rigurosamente cierto si se pone en contraste la Ley formal (cons-
titucional u ordinaria) con la costumbre, pues aun dando por supuesta la solución positi-
va al problema de su existencia en Derecho Administrativo, únicamente será posible acu-
dir a ella en defecto de regulación expresa legal, sin que, por lo demás, pueda admitirse
una costumbre “ccontra legem”. Pero esta misma preeminencia debe reconocerse, frente a
la costumbre, a cualquier disposición administrativa de carácter general dictada por órga-
no competente para ello (por ejemplo, un Reglamento).
Por lo que se refiere a los Principios Generales del Derecho, también debe decirse, en
términos generales, que su aplicación es subsidiaria y que, por tanto, sólo podrán ser invo-
cados a falta de texto jurídico escrito aplicable a la cuestión comprometida.
En cualquier caso la importancia de los Principios Generales del Derecho en el Dere-
cho Administrativo es capital.

1.3.2. Criterio de la jerarquía del órgano de que emana

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones
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que aprueban respectivamente, las normas previstas en los arts. 82

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y 86 de la Constitución. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adop-
ción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben
normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban
adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que
no deben adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y
resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de
Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la com-
petencia corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la
disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden
del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
El principio de jerarquía viene expresamente recogido, en el art. 51 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi -
miento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC):
1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las
Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Auto-
nomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asamble-
as Legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establez-
can las leyes.
La jerarquía de dichas normas queda, por tanto, establecida así:

FUENTES DEL DERECHO

Poder Legislativo
• Materiales Administración
Pueblo

• Principal-Ley (Norma escrita)

.FUENTES DEL • Directas
DERECHO • Costumbre
• Subsidiarias
• Principios Grales. de Derecho
• Formales
Tratados Internacionales no publicados en el BOE
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• Indirectas Jurisprudencia
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Doctrina científica
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Derecho Administrativo General

JERARQUÍA DE LAS NORMAS

• Criterio de la primacía del Derecho Escrito.

CRITERIOS APLICABLES
• Criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma.

1: Constitución.
2: Leyes Orgánicas.
• Legislativas (leyes)
3: Leyes Ordinarias, Decretos-Leyes (por razones de urgente necesidad)
ORDEN JERÁRQUICO
y Decretos-Legislativos (textos articulados o refundidos).
..FUENTES DIRECTAS

• Administrativas 4: Reglamentos del Gobierno.

(Reglamentos) 5: Reglamentos Ministeriales.

.ORDEN JERÁRQUICO 6: La costumbre.

.FUENTES SUBSIDIARIAS 7: Los principios generales del Derecho.

2. La Constitución
2.1. Concepto
No existe un concepto único y de general aceptación sobre lo que debe entenderse
por Constitución. Nosotros vamos a examinar los sentidos principales en que puede enten-
derse.

— En sentido material, o sea, por su contenido, se entiende por Constitución la

organización fundamental de un Estado, es decir, la estructura esencial jurídico-
política del Estado, prescindiendo de que este orden fundamental se encuentre
o no recogido en un texto escrito.

En este sentido CARRO MARTÍNEZ la define como “organización fundamental

de las relaciones de poder del Estado”, pero no de todas las relaciones de poder
del Estado, sino solamente de aquellas de carácter fundamental, de las que están
más cerca del poder soberano.

— En sentido formal, o sea, por su jerarquía formal la Constitución es una super-

ley, es decir, un texto escrito (una Constitución material puede no serlo, como
ya vimos), promulgado por el poder constituyente (que puede no ser el poder
legislativo ordinario), con carácter de super-ley, es decir, con un rango superior
al de las Leyes ordinarias que no pueden oponérsele.

Es esencial o consustancial a la Constitución el hecho de que sirve de límite al poder

del Estado: toda la historia del constitucionalismo se circunscribe a la búsqueda de limita-
ciones del poder absoluto del Rey.
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

2.2. Caracteres
Generalmente las Constituciones tienen los siguientes caracteres:
— Es una norma dictada por el poder constituyente, que en la actualidad radica en
el pueblo.
— Es una norma superior a las leyes ordinarias y orgánicas.
— Su finalidad es limitar el poder.
— Actualmente, salvo algunas excepciones, están escritas y codificadas (reunidas en
un solo texto).

2.3. Contenido
Ya la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Fran-
cesa de 1789 estableció que “todo país en el que la separación de poderes no esté estable-
cida y los derechos de los ciudadanos no estén garantizados no tiene Constitución”.
Se apunta aquí el contenido mínimo para que un texto pueda ser considerado Cons-
titución en el sentido liberal del término. Posteriormente, se añaden otros contenidos a las
Constituciones.
Esta idea ha sido completada por LOEWENSTEIN que señala el siguiente contenido a
las Constituciones:
— Diferenciación de funciones del Estado y la adscripción de cada una a órganos
separados (poderes del Estado).
— Las relaciones entre los diferentes poderes del Estado.
— Un catálogo de derechos y libertades públicas de los ciudadanos tanto indivi-
duales como sociales.
— Un procedimiento de reforma que haga posible la adecuación de la Constitución
a las necesidades de cada momento. Este procedimiento puede ser más o menos
complejo o rígido.
Íntimamente relacionado con el contenido de la Constitución está el aspecto de cuá-
les son las partes que se pueden distinguir en ella, que pasamos a examinar a continuación.
En la mayoría de las Constituciones actuales se pueden distinguir las siguientes partes:
— Un preámbulo: en el que generalmente se contienen unos principios generalísi-
mos y una referencia al poder constituyente, que actualmente es el pueblo en las
Constituciones contemporáneas. En épocas anteriores lo tuvo el
monarca, o éste y el pueblo a la vez.
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— En la parte dogmática: se contienen las declaraciones de principios

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y se proclaman los derechos individuales. Modernamente, además ADAMS

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Derecho Administrativo General

de los derechos individuales (que representan un límite de la actuación del Esta-

do) se incluyen los derechos económicos y sociales (que implican una actuación
positiva del Estado). A los derechos individuales que afirman la libertad del hom-
bre, los derechos sociales añaden la posibilidad de esa libertad, y así, el Estado
liberal abstencionista del siglo XIX se convierte en el Estado intervencionista y
empresario del XX, preocupado por el bienestar social.
— Parte orgánica: es la más importante, según la mayoría de los autores. Contiene
la organización de los poderes públicos, sus competencias y sus relaciones. En las
Constituciones clásicas, era un dogma el principio de la división de poderes en
legislativo, ejecutivo y judicial que formuló MONTESQUIEU. Hoy este principio,
aunque vigente en lo esencial, se entiende en un sentido más flexible.
— Parte dedicada a reforma: por último puede existir en toda Constitución el pro-
cedimiento de reforma, que debe utilizarse para modificarla en el futuro, aunque
existan Constituciones que no contienen la fórmula de revisión.

2.4. Valor jurídico formal

La Constitución marca, por así decirlo, las reglas de juego generales que debe obser-
var todo el funcionamiento del Estado. La Constitución está integrada por una serie de nor-
mas y principios, organizatorios unos, directamente aplicables otros, que encuadran y
ordenan toda la actividad pública. Las leyes constitucionales se caracterizan frente a las
ordinarias, formalmente, por llevar aparejadas unas garantías especiales, unas formalidades
más rigurosas y solemnes en cuanto a su promulgación y posibilidades de modificación. Se
adoptan, pues, cautelas para que el legislador ordinario no pueda alterar los principios y las
normas constitucionales si no es en virtud de un procedimiento generalmente complejo.
El texto constitucional prima así sobre las Leyes orgánicas y ordinarias, de manera que
éstas deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. Las leyes que cho-
quen con las normas constitucionales, se califican de anticonstitucionales, son contrarias a
los principios básicos del ordenamiento. Para evitar estas desviaciones, en unos países se
arbitran unos tribunales especiales, los tribunales constitucionales, como ocurre entre
nosotros con el Tribunal Constitucional, que examinan las eventuales contradicciones de
las leyes ordinarias frente a la Constitución, anulando, en su caso, tales Leyes. En otros,
simplemente los tribunales ordinarios pueden declarar la nulidad o inaplicación de una Ley
ordinaria con base a su inconstitucionalidad.
En España la preeminencia de la Constitución se deriva del art. 9.1, que establece:
“La sumisión de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico.”
De ello se derivan dos consecuencias fundamentales:
— Las leyes que contradigan la Constitución son declaradas inconsti-
tucionales y anuladas por el Tribunal Constitucional (el Poder
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Legislativo, representante del pueblo y titular del máximo poder

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del Estado, queda así sujeto al texto constitucional). ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

— La Constitución reconoce derechos y garantiza su ejercicio directamente, sin nece-

sidad de otra norma inferior (una ley) que lo desarrolle o precise (art. 53.1), esta-
bleciéndose un procedimiento judicial directo, preferente y sumario para su tute-
la ante los Tribunales ordinarios y ante el Tribunal Constitucional (art. 53.2.).

La necesaria acomodación de las leyes a la Constitución, al tener ésta el carácter de Ley

de Leyes, se comprueba también en los arts. 161 y 164 de la misma, donde se hace refe-
rencia al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuer-
za de Ley.

A juicio de GARRIDO FALLA la palabra “resto” implica dos cosas:

— Que la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico.

— Que dentro de él ocupa el lugar preeminente y que cabalmente no basta con

hablar de ordenamiento jurídico.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 16/1982

que la Constitución española de 1978 es una norma jurídica, la norma jurídica suprema de
nuestro ordenamiento.

El art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante,
LOPJ), establece:

“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos

los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según
los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos
que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de
procesos.”

3. La Ley
3.1. Acepciones del término ley
En sentido material o amplio, Ley equivale a norma jurídica general y obligatoria,
incluyéndose los reglamentos y demás normas vinculantes. Es el sentido que habitual-
mente se emplea en el Código Civil.

En sentido formal o técnico, Ley es norma emanada del poder legislativo según un
procedimiento establecido y solemne: de este modo, sólo son leyes las que aprueban las
Cortes y sanciona el Rey, y no lo son, pues, los reglamentos de la Administración. Es la
acepción que se empleará en este tema, y en general en el estudio del Derecho Adminis-
trativo: en dicho ámbito, la Ley es únicamente la norma jurídica de carácter general y obli -
gatorio emanada del órgano estatal titular del poder legislativo, definición
que abarca tanto el aspecto material (norma jurídica general y obligatoria)
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como el aspecto formal (norma emanada del Poder legislativo: las Cortes
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Generales). ADAMS

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Derecho Administrativo General

3.2. Requisitos
Es clásica la distinción en la Teoría General del Derecho entre los requisitos intrínse-
cos y los requisitos extrínsecos de las leyes.
Como requisitos intrínsecos suelen señalarse:
— La racionalidad (en cuanto al contenido de la ley).
— La obligatoriedad (en cuanto que la ley ha de contener un mandato y una sanción).
— La universalidad o generalidad (en cuanto que, en principio, ha de ser estableci-
da de modo permanente para un número determinado de actos o hechos).
Como requisitos extrínsecos suelen señalarse:
— La aprobación en forma legal.
— La sanción real.
— La promulgación.
— La publicación.
La doctrina más reciente se refiere con nueva terminología a los requisitos de interna
legitimidad (observancia de los preceptos constitucionales) y requisitos externos de solem-
nidad (haber seguido el “iter” -tramitación parlamentaria- previsto para su elaboración, y
la sanción, promulgación y publicación de la ley).
Además, entre los requisitos de la ley podemos hablar de su eficacia, de su vigencia
temporal y del contenido que le está reservado en cuanto a las materias que han de lle-
varse a cabo necesariamente mediante ley (el principio de reserva de ley).

3.3. Clases de leyes

El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativos
con valor y fuerza de ley, y dejando aparte las disposiciones del ejecutivo con rango de ley
que son objeto de estudio más adelante, podemos distinguir las siguientes normas legales:
— Leyes orgánicas.
— Leyes ordinarias, distinguiendo entre ellas:
• Leyes de Pleno de las Cortes.
• Leyes de Comisiones de las Cortes.
• Leyes de armonización.
• Leyes marco.
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• Leyes de las Comunidades Autónomas. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

CLASES DE LEYES

1. Orgánicas

1. De Pleno.
2. De Comisión.
3. De armonización.
2. Ordinarias
4. Marco.
5. De base.
6. De las CCAA.

3.4. La reserva de ley

Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos límites al poder regla-
mentario de la Administración determinando a tal fin que la regulación de ciertas materias ha
de hacerse necesariamente por medio de ley formal, por norma emanada del Parlamento.

Dentro de la reserva de ley que nuestra Constitución consagra hay que diferenciar dos
tipos de reserva de ley: la reserva material y la reserva formal.

a) La reserva material se refiere a la necesidad de que sólo por ley (orgánica u ordi-
naria) se regulen determinadas materias.

— Reserva de ley orgánica

Que se da en las materias establecidas en el artículo 81 de la Constitución
española y en aquellos casos diseminados en la Constitución en que ésta
exige ley orgánica.
— Reserva de ley ordinaria
Que se da cuando la Constitución establece que una materia se regulará por
ley, pero no exige que sea orgánica, bastando ley ordinaria en este caso.
b) La reserva formal se desdobla a su vez en los principios de jerarquía normativa y
de congelación de rango.
— Principio de jerarquía normativa
El profesor GARCÍA DE ENTERRÍA afirma que de este principio se infiere
que para dictar una norma nueva es necesario darle un rango normativo por
lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir
o innovar, ya que para dejar sin efecto un acto jurídico se
requiere un acto contrario de la misma solemnidad.
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Derecho Administrativo General

— Principio de congelación de rango

Regulada una determinada materia por la ley, el rango normativo queda con-
gelado y sólo una ley podrá intervenir posteriormente en ese ámbito material.

RESERVA DE LEY

1. Material
{ 1. De Ley orgánica.
2. De Ley ordinaria.

2. Formal
{ 1. Principio de jerarquía normativa.
2. Principio de congelación de rango.

3.5. Leyes orgánicas

La Constitución de 1978 ha introducido un nuevo tipo de leyes en el ordenamiento:
las leyes orgánicas, cuyo origen está en la Constitución francesa de 1958. Las leyes orgáni-
cas suponen una limitación al Poder legislativo: las Cortes no pueden legislar como quie-
ran, sino que, en ciertas materias, ha de seguir un procedimiento especial.

¿Qué materias son éstas? El art. 81 de la Constitución (CE) es el que contiene los pre-
ceptos relativos a las leyes orgánicas. Dice así:

“1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría

absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

Así pues, las leyes orgánicas versan sobre materias determinadas y requieren formali-
dades especiales. Estudiemos estas dos diferencias:

LEYES ORGÁNICAS

1. Concepto
{ 1. Materias específicas.
2. Procedimiento de elaboración especial.

2. Rango normativo De Ley.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

3.5.1. Materias reservadas a la ley orgánica

— El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sección 1ª del

Capítulo II del Título I de la Constitución).
— Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía.
— El régimen electoral general también debe ser regulado por Ley Orgánica (Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio).
Además la Constitución impone la expresa reserva de Ley Orgánica en los siguientes
artículos:

— Art. 8.2: La Ley Orgánica reguladora de las Bases de la Organización Militar.

— Art. 54: El Defensor del Pueblo.
— Art. 55.2: Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos
terroristas.

— Art. 57.5: “Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho

que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una ley orgánica”.

— Art. 87.3: “Una Ley Orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la
iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley”.

— Art. 92.3: “Una Ley Orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las
distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”.

— Art. 93: “Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por
los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución”.

— Art. 104.2: “Una Ley Orgánica determinará las funciones, principios básicos de
actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.

— Art. 107: “El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno.
Una Ley Orgánica regulará su composición y competencia”.

— Art. 116: “Una Ley Orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de
sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes”.

— Art. 122.1: “La Ley Orgánica del Poder Judicial determinará la constitución, fun-
cionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurí-
dico de los jueces y magistrados”.

— Art. 136.4: “Una Ley Orgánica regulará la composición, organiza-

ción y funciones del Tribunal de Cuentas”.
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Derecho Administrativo General

— Art. 141.1: “Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aproba-
da por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica”.
— Art. 144: “Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de
interés nacional:
• Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito
territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apar-
tado 1 del art. 143.
• Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios
que no estén integrados en la organización provincial.
• Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el aparta-
do 2 del art. 143”.
— Art. 147.3: “La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido
en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales,
mediante Ley Orgánica”.
— Art. 148.1.22ª: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias
sobre la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en
los términos que establezca una Ley Orgánica”.
— Art. 149.1.29ª: “Seguridad Pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de
policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”.
— Art. 150.2: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante Ley Orgánica facultades correspondientes a materia de titularidad esta-
tal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”.
— Art. 151.1: “No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se
refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea
acordada dentro del plazo del art. 143.2, además de por las Diputaciones o los
órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Muni-
cipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la
mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada
mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los elec-
tores de cada provincia en los términos que establezca una Ley Orgánica”.
— Art. 157.3: “Mediante Ley Orgánica podrá regularse el ejercicio de las compe-
tencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para
resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración
financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado”.
— Art. 165: “Una Ley Orgánica regulará el funcionamiento del Tribu-
nal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento
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ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones”.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

3.5.2. Procedimiento de aprobación

— Se necesita la mayoría absoluta del Congreso (en el Senado basta la mayoría sim-
ple) en una votación sobre la totalidad del proyecto.
— Su aprobación no puede hacerla una Comisión parlamentaria: deben aprobarla
los plenos de ambas Cámaras.

3.5.3. Rango jerárquico de las leyes orgánicas

La principal cuestión que se ha planteado en relación con leyes orgánicas es la de su
jerarquización con las leyes ordinarias.
— Para GARRIDO FALLA, ÓSCAR ALZAGA y SOSA WAGNER, las leyes orgánicas
tienen el máximo vigor y ocupan el superior rango después de la norma básica
constitucional. La Constitución ha establecido una distinción entre las Leyes emi-
tidas por las Cortes, creando una nueva categoría de las mismas: son las Leyes
Orgánicas, que por necesitar un procedimiento de aprobación más riguroso que
el de las Leyes ordinarias, en el ámbito del Estado, sólo pueden ser derogadas por
otras adoptadas con los mismos requisitos, y no por las ordinarias, cuya mayor
sencillez aprobatoria lo impide. De aquí podría deducirse que las Leyes Orgáni-
cas tienen un mayor valor que las Leyes Ordinarias.
— GARCÍA DE ENTERRÍA, ENTRENA CUESTA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ,
piensan que ambas normas tienen igual grado jerárquico, distinguiéndose sólo
por la materia sobre la que recaen (art. 81.1) y por la mayoría que requieren
(absoluta para las orgánicas, simple para las ordinarias) del Congreso de los
Diputados.
— Tribunal Constitucional: en esta línea se sitúa también la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 13 de febrero de 1981, resolutoria del recurso de inconstitu-
cionalidad promovido contra la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que
se regula el Estatuto de Centros Escolares (actualmente derogada por la Ley
Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación), en la que
el Alto Tribunal dice, muy justamente, que:
“Cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de enten-
derse que tal reserva lo es en favor de Ley Orgánica -y no una reserva de Ley
ordinaria- sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la
norma fundamental (art. 81 y conexos). La reserva de Ley Orgánica no
puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reser-
va, por el hecho de estar incluida en una Ley Orgánica, haya de gozar defi-
nitivamente del efecto de congelación de rango y de la mayoría, de una
mayoría cualificada, para su ulterior modificación (art. 81.2), pues tal efec-
to puede, y aún debe, ser excluido”. Para los preceptos de
aquélla “que no participan de tal naturaleza”, lo que obliga a
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afirmar -concluye la sentencia-:

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Derecho Administrativo General

“que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81),
también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y
que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley Orgánica que
invadiera materias a la Ley ordinaria”.

La inconstitucionalidad de la Ley ordinaria (o del Decreto-Ley, del Decreto Legisla-

tivo o de la Ley territorial, es decir, ley autonómica) no resulta, pues, de su presunta infe-
rioridad de rango con respecto a la Ley Orgánica, es decir, de la infracción del principio
de jerarquía normativa que establece el art. 9.3 de la Constitución (precepto que no
citan, por ello, ni el art. 28 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional (en adelante, LOTC), ni la Sentencia constitucional de 13 de febrero de
1981), sino de la invasión de ámbitos competenciales reservados expresamente a la Ley
Orgánica por el art. 81, esto es, de la vulneración del principio de competencia, que es
el que regula las relaciones entre la Ley Orgánica y la Ley ordinaria, imponiendo a ambas
un respeto recíproco, tal y como la Sentencia constitucional antes citada subraya nítida-
mente.

3.6. Leyes ordinarias

Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realización de la función legislativa
por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la
Constitución a otro tipo de norma, constituyendo la legislación habitual.

Las Leyes ordinarias pueden ser:

3.6.1. Leyes de Pleno y Leyes de Comisiones

Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras existen las
que podrían denominarse Leyes de Comisión caracterizadas porque suponen un traspaso
interno de competencia del Pleno de la Cámara legislativa hacia órganos parlamentarios
restringidos. Según el art. 75.2 CE “llas Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legis -
lativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley” .

Conviene destacar en este momento: por una parte, y de acuerdo con las técnicas
genéricas de la delegación, el órgano plenario puede en cualquier momento recabar el
debate y la votación de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de dele-
gación, cuestión perfectamente explicable si se piensa que este tipo de delegación es inter-
na y no supone abandono alguno de la típica facultad parlamentaria; por otra parte, debe
de ponerse de relieve, asimismo, que existen límites importantes para la utilización de esta
fórmula. Así, se exceptúan de la aprobación mediante Leyes de Comisión las cuestiones
que se refieran a la reforma constitucional, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de
bases y Presupuestos Generales del Estado.

Es obvio también apuntar, que el valor jurídico de las Leyes de Comi-

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sión, una vez perfeccionadas y puestas en vigor, es idéntico al del resto de las
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leyes ordinarias. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

3.6.2. Leyes marco

El art. 150.1 CE determina que las Cortes Generales, en materias de competencia esta-
tal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dic-
tar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fija-
dos por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley
marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas.

3.6.3. Leyes de armonización de las disposiciones normativas de las

Comunidades Autónomas
El art. 150.3 CE determina que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los prin-
cipios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autó-
nomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija
el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cáma-
ra, la apreciación de esta necesidad.

3.6.4. Leyes de las Comunidades Autónomas

La posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen función legislativa ha sido

considerada afirmativamente por la doctrina señalándose que del contenido de los arts.
149, 150.1, 152 y 153.a) CE, se desprende que las Comunidades Autónomas podrán rea-
lizar efectivamente dicha función normativa.

Ningún precepto constitucional consagra abierta y directamente la existencia de un

poder legislativo propio de las Comunidades Autónomas, pues las escasas referencias expre-
sas que el texto constitucional hace a las normas con fuerza de ley emanadas de aquéllas no
pasan de reconocer su mera posibilidad. Así ocurre con lo dispuesto en el art. 150.1, según
el cual, “las Cortes Generales en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o
a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legis-
lativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal”.

Es claro que el precepto citado expresa una posibilidad de delegación legislativa, pero
la misma tiene claro carácter excepcional y nada obliga al Estado a realizarla.

El art. 153.a) no añade realmente nada a lo que resulta del análisis precedente, ya que
dicho precepto se limita a encomendar al Tribunal Constitucional, el control de la consti-
tucionalidad de las disposiciones normativas con la fuerza de la Ley de las Comunidades
Autónomas, lo cual no significa, obviamente, una atribución de competencia legislativa,
sino sólo la previsión del mecanismo procesal de garantía aplicable en los supuestos en que
tal competencia exista y se ejercite.

El art. 152 parece más concluyente al respecto, ya que dispone que las
Comunidades Autónomas especiales (es decir, aquéllas en las que por ser más
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fuertes los sentimientos autonomistas se elimine la fase inicial de rodaje que VINCIT

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Derecho Administrativo General

prevé el art. 148 para las de Derecho común) contarán en todo caso con una Asamblea
Legislativa. La existencia de un órgano de esta clase presupone lógicamente el reconoci-
miento de una potestad legislativa, pero no prejuzga en absoluto la intensidad de ésta, y se
refiere únicamente a las Comunidades Autónomas que acceden por la vía del art. 151.

Actualmente, y en virtud de sus respectivos Estatutos, las Comunidades Autónomas

de la vía común o normal (art. 143) también tienen Asamblea Legislativa.

El art. 149 atribuye como competencia exclusiva del Estado las bases o la legislación
básica, de lo que se desprende que entre las facultades que pueden asumir las Comunida-
des Autónomas está el desarrollo de dicha legislación, no existe sin embargo precepto algu-
no que les obligue a dicha asunción.

En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de la Comu-

nidades Autónomas, del art. 153 CE se deduce que las Comunidades Autónomas pueden
dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas
a aquéllas.

En todo caso ni las normas con fuerza de ley ni los reglamentos de las Comunidades
Autónomas está jerarquizados con los del Estado, ya que deberán siempre tratar de distin-
tas materias, con lo que si una norma Estatal chocase con otra de una Comunidad Autó-
noma (o viceversa), no debe deslindarse el conflicto a través de la primacía de la norma de
mayor rango, de las dos, sino que en realidad lo que ha ocurrido es que una de las dos nor-
mas ha invadido las competencias que la Constitución reserva a la otra, y, el conflicto se
produciría pues, no entre las dos normas consideradas sino entre una de éstas y la Consti-
tución con la lógica primacía de ésta.

3.7. Elaboración de las Leyes

La elaboración de las leyes es la competencia esencial de las Cortes Generales.
La función legislativa de las Cortes Generales se realiza a través de las actuaciones inde-
pendientes, aunque coordinadas, de ambas Cámaras.
Todas las leyes requieren la aprobación de ambas Cámaras, salvo en el caso (muy
improbable) de veto por parte del Senado (aartículo 90.2 CE), en que la ley se aprobaría tan
sólo por el Congreso.
El proceso legislativo ordinario comprende el conjunto de procedimientos y trámites
que impulsan y acompañan a la ley, desde la presentación del proyecto hasta la aprobación
del texto definitivo.
El proceso legislativo puede dividirse en tres fases:
— Fase introductoria.
— Fase constitutiva.
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— Fase integradora de la eficacia. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

3.7.1. Fase introductoria

Designa el momento de la presentación del texto del proyecto ante las Cámaras o “iini -
ciativa legislativa”.

De acuerdo con la Constitución (aartículo 87.1), los legitimados para iniciar el proce-
so legislativo son:

— El Gobierno.

— El Congreso.

— El Senado.

— Las Asambleas de las CCAA (art. 87.2 CE).

— El pueblo español (art. 87.3 CE).

Dependiendo entonces de dónde se origine el impulso tendremos cuatro formas de

iniciativa legislativa.

A) Iniciativa gubernamental

Cuando el texto presentado tiene su origen en una resolución aprobada por el Con-
sejo de Ministros se denominará “proyecto de ley” (aartículo 88) y se introducirá, como
regla general, a través del Congreso.

La iniciativa gubernamental goza de preferencia en la tramitación parlamentaria res-

pecto de la iniciativa del resto de los titulares de la misma (aartículo 89.1).

B) Iniciativa parlamentaria

Corresponde tanto al Senado como al Congreso y ha de ser presentada por un Grupo

Parlamentario o por 15 Diputados o 25 Senadores.

En caso de iniciativa parlamentaria el texto presentado se denomina proposición de ley.

C) Iniciativa autonómica

Este procedimiento se recoge en el art. 87.2 CE y permite a las Asambleas de las

Comunidades Autónomas una doble vía:

— Solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley.

— Remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando

ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea
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Comunitaria para su defensa.

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Derecho Administrativo General

D) Iniciativa popular

Se encuentra contenida en el art. 87.3 CE y desarrollada en la Ley Orgánica 3/1984,

de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular.
El trámite exigido comprende la presentación por la Comisión promotora de la ini-
ciativa de una proposición de ley ante el Congreso.
Una vez admitida por el Congreso, la Comisión promotora deberá obtener un míni-
mo de 500.000 firmas acreditadas que avalen la iniciativa, obtenidas en el plazo de nueve
meses con posible prórroga de tres meses más si la Mesa del Congreso aprecia causa mayor.
La Constitución y la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa
legislativa popular, excluyen de esta posibilidad:
— Materias propias de Ley Orgánica.
— Materias de naturaleza tributaria.
— Asuntos relativos a la prerrogativa de gracia.
— Materias de carácter internacional.

— Materias del art. 131 CE (planificación económica).

— Materias del art. 134.1 (cuestiones presupuestarias).

— La reforma de la Constitución.

3.7.2. Fase constitutiva

Es la fase que comprende los trámites en los que se desarrolla la elaboración y apro-
bación del texto presentado.

El procedimiento es esencialmente el mismo en ambas Cámaras y se compone de los

siguientes trámites:

A) Presentación de enmiendas

Una vez presentado el proyecto de ley la Mesa de la Cámara abre un plazo para la pre-
sentación de enmiendas, es decir, para la presentación de modificaciones al texto original.

Las enmiendas pueden ser:

— Enmiendas a la totalidad: rechazan todo el Proyecto o presentan otro alternativo.

— Enmiendas parciales: que pueden ser de adición, de supresión o de

modificación.
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

B) Debates a la totalidad en el Pleno

Las enmiendas a la totalidad se debatirán en el Pleno. Si estas enmiendas se rechazan,

el proyecto original pasará a la Comisión para el debate de las enmiendas parciales.
Si alguna de las enmiendas a la totalidad es aprobada, el proyecto o proposición se
devuelve al iniciador, aceptándose el texto alternativo, que se trasladará a la Comisión para
su ulterior debate y tramitación.

C) Debates en Comisión
Tienen lugar una vez concluido el debate de totalidad en el Pleno.
La Comisión a la que corresponda el proyecto o proposición nombrará una Ponencia,
que redactará un informe que servirá de base para el debate en la Comisión.
El dictamen final sobre el proyecto o proposición originario es lo que se devuelve a la
Mesa del Congreso para el siguiente trámite.

D) Deliberación en el Pleno
Se inicia 48 horas después de recibir el dictamen de la Comisión.
Concluida la deliberación y debate del Pleno, el texto finalmente aprobado se remiti-
rá al Senado. Esta Cámara repetirá todo el procedimiento descrito, pudiendo, al final, optar
entre:
a) Vetar (rechazar), por mayoría absoluta el proyecto de ley enviado. En este caso,
el Congreso podrá:
— Ratificar inmediatamente por mayoría absoluta el texto rechazado por el
Senado.
— Esperar dos meses y volver a aprobar el texto rechazado por el Senado por
mayoría simple.
b) Enmendar el proyecto enviado, en cuyo caso las enmiendas del Senado se deba-
tirán en el Congreso y quedarán incorporadas al proyecto las que obtengan
mayoría simple.
El plazo de que dispone el Senado para vetar o enmendar el texto es de dos meses, a
partir del día de la recepción del texto. Este plazo se reducirá a 20 días naturales en los pro-
yectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

3.7.3. Fase integradora de eficacia

La forman aquellos trámites que dotan de eficacia a la Ley aprobada por
las Cortes Generales.
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Derecho Administrativo General

Estos trámites son:

— Sanción.

— Promulgación.

— Publicación.

• Sanción, promulgación, publicación y entrada en vigor

Se trata de vestigios históricos: antiguamente el Rey tenía que dar su consentimiento

a las leyes. Hoy no tiene ningún poder decisorio sino que se limita a firmarlas (sanción) y
a proclamarlas como tales (promulgación), implica, formalmente, la concesión de fuerza
obligatoria. Pese a todo, son requisitos indispensables para la validez de una ley.

Una vez aprobadas las leyes por las Cortes Generales, el Rey las sancionará en el plazo
de 15 días y la promulgará y ordenará su inmediata publicación (art. 91 Constitución) en
el BOE, comenzando a regir a los 20 días de su completa publicación, salvo que en la pro-
pia ley se disponga otra cosa (art. 2.1 del Código Civil).

Hay que hacer referencia al Real Decreto 489/1997, de 14 de abril, sobre publicación
de las Leyes en las lenguas cooficiales de las Comunidades Autónomas, que establece que
las Leyes, los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos, una vez sancionados
por el Rey serán publicados en castellano en el BOE (art. 2.1. Código Civil), derivándose
de dicha publicación su plena eficacia.

Dichas disposiciones podrán ser también publicadas en las demás lenguas oficiales de
las diferentes Comunidades Autónomas si así lo decidieran los órganos competentes de las
mismas. Se podrán publicar en el BOE o en el Boletín propio de la Comunidad Autóno-
ma.

3.7.4. Derogación y vigencia de las leyes

En cuanto a su vigencia, “las leyes sólo se derogan por otras disposiciones posteriores.
La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a
todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ante-
rior” (art. 2.2 del Código Civil).

Las leyes estarán en vigor mientras no se deroguen, con la sola excepción de las leyes
temporales que pierden su vigor cuando cese el plazo para el que se dictaron o cesen las
condiciones que las motivaron.
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES

INICIATIVA

• Congreso
• Senado Proposición
GOBIERNO Proyecto de Ley • Asambleas Legislativas de Ley
• Pueblo (500.000 firmas)
CONGRESO

Publicación proyecto
MESA Ordena
• Se tramita igual que un
Apertura plazo de 15 días
proyecto de ley
para presentar enmiendas • Debe ser tomada en con-
Envío a la
COMISION sideración
correspondiente

Enmienda a la Enmiendas Debatidas

totalidad al articulado y votadas en
la Comisión
El
Debate de proyect0 Deliberación y
totalidad en el vuelve a la aprobación por el
PLENO Comisión PLENO

Se repite, en líneas generales, el

Aprobación de la Rechazo de la procedimiento expuesto
enmienda enmienda SENADO
puede ocurrir Tramitación en 2 meses (20 días,
si el proyecto es urgente)
Devolución al
Gobierno, etc.

2.° que se aprueben 3.° VETO mayoría absoluta

enmiendas
1.° que no se
presenten enmiendas

CONGRESO CONGRESO

Finaliza
tramitación Si la enmienda del
en las Cámaras Senado obtiene • Ratifica texto por mayoría
mayoría simple, absoluta
se incorpora al • O espera 2 meses, bastando
proyecto mayoría simple

• Sanción y promulgación Rey 15 días

• Publicación en el BOE
En el plazo señalado por la propia Ley
• Entrada en vigor
En 20 días, si no establece plazo

4. Disposiciones normativas con fuerza de ley

Existen dos casos en los que un órgano no titular del Poder legislativo (el Gobierno)
puede emitir normas con rango de Ley. Se trata de que en estos dos casos excepcionales el
Gobierno invade parcialmente aquel nivel de la jerarquía normativa que le está vedado.

¿Cómo se justifica el que el Gobierno dicte normas que se equiparan a

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la Ley? Se trata de supuestos muy concretos, que consisten en la necesidad de

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Derecho Administrativo General

una intervención rápida o en que la materia es muy técnica y las Cortes entienden que es
más eficaz y poco peligroso el cederla puntualmente al Gobierno.
En razón de la gravedad del hecho (pues transgrede la previsión constitucional de que
el Parlamento es el único titular del Poder legislativo), se rodea a los dos supuestos de
amplias garantías. Veamos ya cuáles son estos supuestos:
— Decretos Legislativos. Son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa
delegación del poder legislativo.
— Decretos-Leyes. Son disposiciones dictadas por razones de extraordinaria y
urgente necesidad, que no permiten separar la intervención del legislativo.

4.1. Notas comunes a ambas categorías

— Se trata siempre de normas que desde un punto de vista subjetivo emanan del
ejecutivo.
— Desde el punto de vista formal unas y otras tienen el mismo valor que las leyes
ordinarias dictadas por el legislativo.

4.2. Notas diferenciales de ambas categorías

— Mientras que en las leyes delegadas el Parlamento interviene dictando el acto de
delegación que legitima la actuación legislativa del ejecutivo, en los Decretos
Leyes la intervención del legislativo se realiza a posteriori.
— Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Legislativo se da al eje-
cutivo unas bases o Principios Generales y una autorización, los Decretos Leyes
se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anterior-
mente haya intervenido el poder legislativo.

4.3. Decretos Legislativos

4.3.1. Definición
Los decretos legislativos son normas con rango de Ley dictadas por el Gobierno en vir-
tud de una delegación de las Cortes (art. 82 CE). Es el Parlamento quien, a iniciativa pro-
pia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que normalmente no le com-
peten: es el Parlamento el que toma la iniciativa y establece un control a priori. Este
mecanismo recibe el nombre genérico de “legislación delegada”.

4.3.2. Fundamento
Las Cortes llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configu-
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ración del ordenamiento jurídico, en aquellas materias técnicas o complejas

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de las cuales la Administración tiene un conocimiento mayor. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

DECRETOS LEGISLATIVOS

1. Texto Refundido Ley ordinaria.

2. Texto Articulado Ley de bases.

4.3.3. Clases de Decretos Legislativos

De lo que acabamos de indicar se desprende la existencia de dos grandes modalida-
des de Decreto Legislativo:
— El texto refundido. El texto refundido comporta la reducción de diversos textos
legales a un único texto, en el cual se refunden (de aquí el nombre) los textos
preexistentes. La técnica de fundido de textos normativos facilita el conocimien-
to de la legislación por parte de los ciudadanos y sirve, por tanto, al principio de
seguridad jurídica. La refundición de textos puede circunscribirse a la mera for-
mulación de un texto único o bien puede incluir la regularización, aclaración y
armonización de los textos legales que hayan de ser refundidos (art. 82.5 CE). Se
considera doctrinalmente que la actividad de refundición no es innovadora de
legislación. Aun así, parece indudable que el texto refundido supone siempre un
juicio de fuentes sobre la interpretación sistemática de las reglas refundidas.
— El texto articulado. Por medio de un texto articulado, el Gobierno desarrolla las
bases previamente suministradas por el órgano legislativo. La articulación de un
texto -a veces de gran extensión- a partir de las directrices emitidas por el Parla-
mento comporta una actividad que es claramente innovadora de legislación. Por
su importancia, la Constitución delimita con fuerte precisión el acto de conce-
sión de la delegación y su ejercicio.

4.3.4. Régimen jurídico de la delegación

El ejercicio de la facultad legislativa por delegación no es ilimitada. Podemos distinguir
entre unos límites de tipo subjetivo y objetivo:
— Límites subjetivos. Son los que derivan del art. 82.1 CE: la delegación ha de otor-
garse por las Cortes Generales y en favor exclusivamente del Gobierno. No se
admite, por tanto, la delegación en favor de otros órganos del poder ejecutivo,
ni tampoco la práctica de la subdelegación (art. 82.3 CE).
Se ha planteado si es admisible el recurso a la técnica de la delegación legislativa
en el ámbito de las Comunidades Autónomas. El art. 153.a) CE
parece entrever la posibilidad, que ulteriormente ha sido plena-
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mente confirmada por el art. 27.2 de LOTC y por las disposiciones

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de la mayoría de los Estatutos de Autonomía. ADAMS

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Derecho Administrativo General

— Límites objetivos. La Constitución establece la pluralidad de límites objetivos a la

delegación legislativa:
• En primer término, hay materias en las que no se admite delegación: las
materias propias de ley orgánica (art. 82.1).
• En segundo término, se exige que haya siempre una ley habilitante: en el
caso de formación de textos articulados ha de tratarse de una ley de bases,
que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación y los prin-
cipios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.2 y 4); en el
caso de formación de textos refundidos ha de tratarse de una ley ordinaria
(en el sentido que no es necesario que contenga bases), que habrá de deter-
minar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación y
el alcance sustantivo de la operación de refundido (art. 82.2 y 5).
• En tercer término, se dispone que en cualquier caso la delegación legislativa se
otorgue de forma expresa, para materia concreta y con un término para su ejer-
cicio, sin que se pueda entender concedida de manera implícita o por tiempo
indeterminado. Asimismo, la delegación se agota por el uso que hace el
Gobierno por medio de la publicación de la norma correspondiente (art. 82.3).
• Según la Ley Orgánica del Consejo de Estado, los Decretos Legislativos
requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado.

4.4. Decretos-Leyes
4.4.1. Definición
Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobier -
no en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitución). En este
caso quien toma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situación lo requiere, por
ser grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervención, dicta un decreto en una
materia normalmente reservada a la Ley (de ahí su nombre de Decreto-Ley). De este
modo no existe ningún control “a priori”, ni el Gobierno obra por delegación.

4.4.2. Fundamento
El fundamento del Decreto-Ley reside en que la vía parlamentaria (que es la que
correspondería) no sería eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situación,
ya que requiere bastante más tiempo (tramitación como Ley); de manera que es el
Gobierno, que tiene una mayor y más rápida capacidad de respuesta, el que dicta la
norma en el caso concreto.

4.4.3. Presupuesto habilitante

La actuación del Gobierno está supeditada a la existencia de un “caso de
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extraordinaria y urgente necesidad”: si no se da tal caso, no se puede utilizar

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la vía del Decreto-Ley. Y, si se utiliza, su existencia la controla el Congreso. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

4.4.4. Ámbito de aplicación

Los Decretos-Leyes no pueden afectar a derechos y libertades de los ciudadanos, régi-
men de las Comunidades Autónomas, régimen electoral e instituciones básicas del Estado.
Contrariamente al caso de los decretos legislativos, los gobiernos autonómicos no podrían,
en un principio, dictar Decretos-Leyes.
A pesar de que en un primer momento los gobiernos autonómicos no tenían reco-
nocida la potestad de dictar decretos-leyes, las últimas reformas estatutarias permiten tal
posibilidad: art. 64 Estatuto de Autonomía de Cataluña; art. 44.4 Estatuto de Autonomía
de la Comunidad Valenciana; art. 49 Estatuto de Illes Balears; art. 110 Estatuto de Auto-
nomía de Andalucía; art. 44 Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 25.4 Estatuto de Auto-
nomía de Castilla y León y art. 33.4 Estatuto de Autonomía de Extremadura.

4.4.5. Revisión parlamentaria

Dado que el Parlamento no puede intervenir antes de la actuación del Gobierno, lo
que hace es controlar después de la entrada en vigor del Decreto-Ley si reunía los requisi-
tos que lo legitimaban (si existía el presupuesto de hecho habilitante y si se ha respetado
el ámbito de aplicación permitido). Así, pues, en los treinta días siguientes a la aprobación
y entrada en vigor del Decreto-Ley, éste se somete a debate y votación en el Congreso (que
no en las Cortes) para ser ratificado o derogado.
— Si se ratifica, el Decreto-Ley no se convierte en Ley: formalmente sigue siendo un
Decreto-Ley, pero su rango normativo es el de una Ley.
— Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-Ley o que se ha
excedido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus trein-
ta días de vida no se ven afectados por esta anulación.
Por último, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada del
Gobierno pero con rango de Ley:
— Se trata de alteraciones puntuales de las relaciones entre la Ley y el Reglamento,
sin que el sistema constitucional de repartición de poderes entre Parlamento y el
Gobierno quede afectado.
— Los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes son reglamentos en sentido formal
y leyes en sentido material, siendo esta distinción muy importante.

5. El reglamento
5.1. Concepto
Se define el Reglamento como “disposición normativa de carácter general dictada por la
Administración y con rango inferior a la Ley”. Veamos sus notas características:
— Disposición normativa: significa que se integra en el ordenamiento
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jurídico (ya se dijo que el Reglamento era la fuente de la Adminis-

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tración por antonomasia). ADAMS

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Derecho Administrativo General

— Carácter general: al igual que la Ley, se dirige a la colectividad, que está obligada
en su conjunto a respetarlo (aunque no les afecte a todos directamente: el Regla-
mento de Instituciones Penitenciarias sólo afecta a los reclusos); sus destinatarios
no son determinables.
— Dictada por la Administración: únicamente la Administración (del Estado, auto-
nómica, local, institucional) puede dictar Reglamentos, y además no cualquier
órgano, como después veremos.
— Rango inferior a la Ley: en la pirámide normativa el Reglamento se somete siem-
pre a la Ley. Y algo más: las materias que puede regular la Administración por
medio de un reglamento están igualmente determinadas por la Ley.
principio de jerarquía normativa y principio de legalidad) son los
Estos dos principios (p
fundamentos de las relaciones entre la Ley y el Reglamento.

5.2. Naturaleza
5.2.1. Diferencia Reglamento/acto administrativo
Tradicionalmente se les distinguía por su generalidad (el Reglamento) o su concreción
(el acto); pero lo cierto es que existen Reglamentos con destinatarios concretos (Decreto
de indulto) y actos administrativos con carácter general (convocatoria de oposiciones,
declaración de día festivo por la alcaldía de un municipio). Si ya no cabe diferenciarlos por
sus destinatarios, ¿cuál será el criterio por el que se haga?

Tal criterio es el siguiente: el Reglamento es un acto normativo y, por lo tanto, se inte-

gra en el ordenamiento jurídico; contiene disposiciones que modifican derechos y obliga-
ciones y que derogan, modifican o aclaran otras normas; no se agota cuando se cumplen
sus previsiones. En cambio el acto administrativo no es normativo ni se integra en el orde-
namiento, agotándose en su cumplimiento.

El Reglamento invoca el Ordenamiento y se integra en él, siendo fuente del mismo:

no se agota en su cumplimiento sino que es una previsión general de duración en princi-
pio indefinida y conserva su fuerza vinculante una vez que se cumple, a semejanza de la
Ley (ni la Ley de Arrendamientos Urbanos ni el Reglamento de Espectáculos Taurinos pier-
den su vigencia cada vez que se aplican).

El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo: puede ser una
previsión con pluralidad de destinatarios (convocatoria de unas oposiciones), pero una vez
aplicado desaparece como tal previsión, puesto que no se ha integrado en el ordenamien-
to sino que era una mera aplicación de éste.

5.2.2. Diferencia Reglamentos/Decretos Legislativos y Decretos-Leyes

Como antes quedó dicho, los Decretos legislativos y los Decretos-Leyes
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son formalmente Reglamentos y materialmente Leyes; lo que les distingue de

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

los Reglamentos es que invaden competencias que no son propias del Gobierno sino que
pertenece al Poder legislativo. Los Reglamentos, en cambio, son expresión de una compe-
tencia propia del Poder ejecutivo, que la Constitución le reconoce en el art. 97 (“El Gobier-
no… ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución
y las leyes”).

Así pues, el Reglamento limita por arriba con los Decretos legislativos y los Decretos-
Leyes, y por abajo con los actos administrativos.

5.3. Clases de reglamentos

5.3.1. Según el órgano que los dicta
Los Reglamentos pueden provenir de la Administración central, autonómica, local o
institucional. El art. 137 de la Constitución contiene la llamada “garantía institucional”,
que asegura a municipios y provincias (Administración local) y a las Comunidades Autó-
nomas (Administración autonómica) “autonomía para la gestión de sus respectivos inte-
reses”.

5.3.2. Según su rango jerárquico

La categoría del Reglamento es una categoría general en la que caben distintos tipos
de normas; estas normas, todas ellas reglamentarias, se ordenan jerárquicamente aten-
diendo al mayor o menor rango del órgano que las produce.

Esta jerarquía interna de los Reglamentos del Estado viene señalada en el art. 23 de la
Ley del Gobierno que establece que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas
de competencia y jerarquía:

— Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
— Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

5.3.3. Según su contenido

Es la clasificación más importante a efectos de la relación Administración/administra-
dos. Se distingue entre:

— Reglamentos internos o de organización, que carecen de trascendencia directa sobre

la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia Administración.

— Reglamentos externos o de relación, que disciplinan las relaciones con los admi-
nistrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos (ejemplo:
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligro-
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sas).
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5.3.4. Según su posición respecto a la Ley

— Reglamentos ejecutivos, que desarrollan disposiciones contenidas previamente
en una Ley. El Reglamento se encarga de completar la regulación necesariamen-
te general que contiene la Ley (ejemplo: Ley de Costas y Reglamento de Costas,
Ley del Suelo y Reglamento de disciplina urbanística). Estos reglamentos necesi-
tan el dictamen del Consejo de Estado.

— Reglamentos independientes, que se dictan en materias en las que no existe una

Ley anterior. Se trata de una categoría controvertida, que algunos autores admi-
ten con carácter general, mientras que otros sólo en algunos casos.

En efecto, el art. 103.1 CE dice que la Administración está plenamente some-

tida a la Ley y al Derecho, con lo cual no cabe reconocerle un poder indepen-
diente, de modo que no cabe admitir sin más el Reglamento independiente.
¿En qué casos cabe, pues, reconocer este tipo de Reglamento? Para la mayoría
de la doctrina, únicamente en el ámbito organizativo interno que no afecte a
derechos y obligaciones de los administrados, por cuanto que la Administra-
ción puede autoorganizarse, sin tener que justificarlo en una Ley, pero no
puede crear Derecho para los demás sujetos sin una habilitación legal del Par-
lamento.

— Reglamentos de necesidad, se adoptan en materias propias de Ley formal, justi-

ficados por una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos es lo dis-
puesto en el art. 21.m) de la Ley de Bases de Régimen Local y las situaciones
excepcionales previstas en el art. 116 CE.

Como puede apreciarse, las dos últimas clasificaciones están íntimamente ligadas: un
Reglamento independiente sólo puede ser de tipo interno o de organización.

Por último, haremos especial hincapié en la diversidad de normas y de efectos que se

engloban en la categoría del Reglamento: un Decreto puede contener disposiciones tan
dispares como una sanción a una empresa por contaminar un río, la aprobación de un
nuevo Reglamento de Obras Públicas o el nombramiento de un Delegado del Gobierno en
una Comunidad Autónoma; pese a la dificultad que entraña sistematizar estas distintas rea-
lidades jurídicas, todas ellas tienen un mayor o menor nivel de generalidad y se integran
en el ordenamiento.

5.4. La potestad reglamentaria

Es la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones Públicas conferida por el
ordenamiento jurídico como propia de los mismos para dictar normas jurídicas de rango
inferior a la Ley; es decir, reglamentos.

La Constitución, en su art. 97, determina que es el Gobierno quien ejer-

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ce la potestad Reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

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Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurí-
dica propia como las Comunidades Autónomas, las provincias y los municipios. También,
los entes no territoriales o institucionales en el ámbito de sus competencias (como las Uni-
versidades, etc).

Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes:
— La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, que determinan
que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.
— La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan
el rango formal que la Ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitu-
ción por otras.
— La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza de
que la propia Administración se autolimite dictando reglamentos.
— La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo para que las
reglamente, puesto que el legislador no puede preverlo todo.
Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales:
— Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar
Reglamentos si no existe una delegación expresa del poder legislativo.
— Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento en
el poder discrecional de la Administración.
— Teoría de los poderes propios: la Administración tiene una potestad reglamenta-
ria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la Ley. Esta
es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esos
poderes propios? En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica
que para dictar Reglamentos se concede a la Administración, habilitación que
puede venir derivada directamente de la Ley o genéricamente de la Constitución
y del ordenamiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni
algo delegado expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtud
del ordenamiento jurídico.

5.5. Límites de la potestad reglamentaria

5.5.1. Límites formales
Hacen referencia a los requisitos de carácter formal que ha de contener el Reglamento.

A) Competencia
¿Qué órganos pueden dictar Reglamentos? En otras palabras: ¿A quién
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atribuye la Constitución la potestad reglamentaria?

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El art. 97 menciona al Gobierno, y los arts. 140, 141 y 152 hablan de autonomía para
la gestión de sus intereses o de funciones ejecutivas para, respectivamente, municipios,
provincias y Comunidades Autónomas, entendiéndose implícita la potestad reglamentaria.

Así pues, según la Constitución, un Ministro no tiene potestad reglamentaria, y sí el

Gobierno en pleno (Consejo de Ministros). Sin embargo, el art. 4 de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, LG) señala que los Ministros ejercen la
potestad reglamentaria “en las materias propias de su Departamento”. ¿Cómo se compa-
ginan estos dos preceptos? Se ha dicho a estos efectos que el Ministro no tiene potestad
reglamentaria general (reconocida en la Constitución sólo al Consejo de Ministros), pero
sí la tiene (según el art. 12.2 de la LOFAGE, modificado por la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, y art. 4 de la Ley del Gobierno) “en las materias propias de su Departamento”.
Se trata de una potestad doméstica, interna, organizativa, que no puede afectar directa-
mente a la esfera de los administrados, potestad que coincide a la medida con el ámbito
de los Reglamentos internos o de organización.

Al emitirse un reglamento han de adoptarse la vías procedimentales previstas para

ello. La Administración no puede dictar reglamentos sin más; está obligada a crear las dis-
posiciones a través de ciertas formalidades y con arreglo a determinados cauces. Viene obli-
gada a publicarlos para su conocimiento general.

El incumplimiento de estos límites formales de la potestad reglamentaria, la omisión,

por ejemplo, del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, cuando se trata de regla-
mentos ejecutivos de las leyes, lleva aparejada la nulidad del reglamento correspondiente.
Lo mismo sucede con la omisión del informe de las Secretarías Generales Técnicas de los
Ministerios de que procedan los reglamentos.

B) Procedimiento

El procedimiento de elaboración se encuentra regulado en el art. 24 LG, que repro-

ducimos a continuación:

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a

cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspon-
diente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportu-
nidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación
del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes,
dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se
estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el
impacto por razón de genero de las medidas que se establecen en el mismo.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, duran-
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te un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directa-

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

mente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que

los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el obje-
to de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar
audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expe-
diente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo,
y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información
pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando
razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trá-
mite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitar-
se, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o

asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o con-
sultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la

letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y auto-
ridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Adminis-
tración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elabora-

ción del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consul-
tas evacuados y demás actuaciones practicadas.

En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secreta -
ría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legal-
mente previstos.
Será necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas.
La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra
publicación en el Boletín Oficial del Estado.

5.5.2. Límites materiales

Se refieren al contenido del Reglamento.

A) Respeto a los Principios Generales del Derecho e interdicción de la arbitrariedad

El ordenamiento jurídico no está compuesto sólo de normas escritas (leyes, regla-
mentos, etc.), sino que contiene además una serie de principios (los Princi-
pios Generales del Derecho a que hace referencia el art. 1.1 del Código Civil)
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igualmente vinculantes. El art. 103.1 CE lo refleja claramente cuando dice que

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la Administración actúa “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. De ADAMS

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Derecho Administrativo General

este modo queda constitucionalizada la vieja constatación de que no todo el Derecho está
en la ley. Ejemplos de Principios Generales del Derecho comúnmente admitidos: principio
de buena fe en las relaciones jurídicas, principio de igualdad ante la Ley, etc.

Por otra parte, el art. 9.3 CE garantiza la “interdicción de la arbitrariedad de los pode-
res públicos”, precepto destinado a impedir que la actuación administrativa se aleje de cri-
terios de razonabilidad y de interés público.

B) La materia reglamentaria: reserva de ley y principio de legalidad

El principio de legalidad supone que toda actuación de la Administración ha de estar
cubierta por una ley; ya se dijo antes que no es tarea de la Administración el crear dere-
cho, el conformar las situaciones (derechos y obligaciones) de los demás sujetos, sino que
simplemente ejecuta normas que le vienen dadas por el Poder legislativo.

Este principio de legalidad, fundamental para comprender la posición y la actuación

administrativas, se concreta en distintas normas:

— Art. 9.3 CE (“La Constitución garantiza el principio de legalidad…”).

— Art. 103.1 CE (citado en el epígrafe anterior).
— Art. 53.2 LRJ-PAC (“El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico”).
— Art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) (“La sentencia estimará el recurso
contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incu-
rrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación
de poder”).
Además del principio de legalidad (toda actuación singular del poder debe estar justi-
ficada o amparada en una Ley previa), el ordenamiento contiene disposiciones concretas
para acotar o delimitar la actuación administrativa: la reserva de ley.

El art. 23.2 LG recoge este principio cuando establece que los reglamentos no podrán
regular materias objeto de reserva de ley. Además, sin perjuicio de su función de desarro-
llo y colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o
prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

Sin embargo, ahora es necesario destacar que entre estas materias que le están veda-
das al Poder ejecutivo se incluyen algunas que podrían denominarse domésticas o internas
de la Administración: art. 103.3 CE (“La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públi-
cos, el acceso a la función pública… el sistema de incompatibilidades…”). Y ello porque se
trata de un derecho fundamental (derecho al acceso igualitario a funciones y
cargos públicos recogido en el art. 23.2 CE), o de materias que pese a ser del
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ámbito interno de la Administración se consideran de especial trascendencia.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

Así pues, retomando la distinción entre reglamentos ejecutivos e independientes, no

cabe decir sin más que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin cobertura
legal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 CE no podrá darse el Regla-
mento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos (en este caso de
los funcionarios o aspirantes a serlo).

C) La jerarquía normativa
El principio de jerarquía normativa, contenido en el art. 9.3 CE (“La Constitución
garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa…”), supone que la Administración
no puede contradecir una Ley mediante una disposición con rango reglamentario: ya no se
trata de que haya materias reservadas a la Ley, sino que el Reglamento se sitúa por debajo
de la Ley en la pirámide normativa. Así lo dispone el art. 23.2 LG que establece que los regla-
mentos no podrán infringir normas con rango de ley.
El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningún reglamento podrá vulnerar pre-
ceptos de otro de jerarquía superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas
por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarquía y de reserva de Ley), cita-
mos el art. 51 LRJ-PAC:
“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes
ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis-
lativas de las Comunidades Autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establez-
can las leyes”.
El principio de la jerarquía normativa supone un límite, como ya hemos dicho ante-
riormente, en cuanto que la Administración no puede dictar disposiciones contrarias a las
leyes. La primacía de rango de la Ley se impone a todos los reglamentos, sancionándose,
también con nulidad, la infracción de tal principio. También dentro del ámbito propiamente
administrativo debe respetarse la jerarquía reglamentaria. Los reglamentos de rango inferior
que infrinjan lo dispuesto en un reglamento de rango superior son igualmente nulos.

D) Inderogabilidad singular de los Reglamentos

Este principio se recoge en el art. 52.2 LRJ-PAC, que establece que: “Las resoluciones
administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en
una disposición de carácter general aunque aquéllas tengan grado igual o
superior a éstas”.
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Derecho Administrativo General

En el mismo sentido el art. 23.4 LG dispone que: “Son nulas las resoluciones admi-
nistrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por
órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.
Según esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podría igual-
mente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un
caso concreto la aplicación del Reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo auto-
rice la excepción o dispensa.

Sin embargo, si se observa con atención el contenido de dicho precepto, se nota que la
prohibición contenida en el mismo va aún más allá, puesto que tal prohibición alcanza no sólo
a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerarquía. Por
ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar válidamente a una persona mediante un
Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligación impuesta a la misma
por una simple Orden Ministerial (“aunque tengan grado igual o superior a éstas”).

El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad sin-

gular de los reglamentos que constituye, más que un límite, en stricto sensu, a la potestad
reglamentaria de la Administración, una regla en orden a la aplicación de las normas regla-
mentarias.

5.6. Reglamentos ilegales: reacción frente los reglamentos ilegales

El ordenamiento ha de reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el
grave ataque que frente a él supone el reglamento ilegal. Esta reacción será la nulidad de
pleno derecho.

5.6.1. Inaplicación del reglamento ilegal (medios pasivos)

Ello obliga a que antes de la aplicación de un reglamento deba contrastarse con toda
atención su conformidad a las leyes. Si de este contraste previo resultase que el reglamen-
to contradice a las leyes, habrá que rechazar la aplicación del reglamento con objeto de
hacer efectiva la aplicación prioritaria de la ley por él violada; habrá que rehusar, pura y sim-
plemente, aplicar el reglamento ilegal o, en términos positivos, habrá que inaplicarlo.

El artículo 117.1 CE, al declarar a los jueces y tribunales “sometidos únicamente al

imperio de la ley”, les obliga más enérgicamente a buscar el respaldo legal de todo regla-
mento antes de cualquier aplicación de los mismos.

Por su parte, el artículo 6 LOPJ establece que: “Los jueces y tribunales no aplicarán los
reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al princi-
pio de jerarquía normativa”.

5.6.2. Impugnación del reglamento ilegal (medios activos)

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La inaplicación es la técnica por excelencia utilizada por el ordenamien-

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to frente al reglamento ilegal. Un paso más del ordenamiento consiste en ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

pasar de esa resistencia pasiva que es la inaplicación, a una resistencia activa y ofensiva, que
persiga la eliminación tanto de la fuerza vinculante del reglamento ilegal, como de su apa-
rición formal perturbadora. Son los remedios que estudiaremos seguidamente:

A) Impugnación en vía administrativa

Según el artículo 107.3 LRJ-PAC contra las disposiciones administrativas de carácter
general no cabrá recurso en vía administrativa. No obstante lo dicho, el mismo artículo
107.3 LRJ-PAC, en su párrafo segundo, establece que: “Los recursos contra un acto admi-
nistrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa
de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha reso-
lución” (posibilidad que algunos autores han denominado recurso de alzada indirecto con-
tra reglamentos). Nótese, no obstante, que la estimación, en vía administrativa, de un
recurso indirecto contra un reglamento da lugar a la anulación del acto administrativo de
aplicación que se recurre, pero no del reglamento. En sede administrativa, la Administra-
ción que lo dictó puede derogarlo (mediante un reglamento posterior), o iniciar la vía de
la revisión de oficio del artículo 102 LRJ-PAC, a la que nos referimos a continuación.
Con la reforma producida en la LRJ-PAC con ocasión de la Ley 4/1999, de 13 de
enero, es viable, según el artículo 102.2º la revisión de oficio de disposiciones administra-
tivas nulas (o reglamentos nulos), en cualquier momento, previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma:
“Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comuni-
dad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrati-
vas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.”.
Añade el apartado 4º del artículo 102:
“Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,
podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a
los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículo 139.2º y 141.1º de esta
Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dicta-
dos en aplicación de la misma.”

B) Impugnación en vía contencioso-administrativa

El principal de los medios técnicos de reacción activa frente a los reglamentos ilegales
viene constituido por los recursos contencioso-administrativos.
La LJCA, encomienda expresamente a los Tribunales de esa jurisdicción, el conoci-
miento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración
Pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la
ley. Esto quiere decir, en definitiva, que una de las funciones específicas de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa es controlar la legalidad de los regla-
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mentos y la de declarar, consecuentemente, la nulidad de los que estén afec-

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tados de algún vicio. ADAMS

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Derecho Administrativo General

Así lo declara con mayor solemnidad el artículo 106.1 CE: “Los Tribunales controlan
la potestad reglamentaria ...”.

Desde el punto de vista de los particulares, esta forma técnica de control de los regla-
mentos ilegales es la más interesante, en la medida en que son ellos mismos quienes pue-
den adoptar la iniciativa, bien impugnado directamente el reglamento viciado (recurso
directo), bien impugnado el acto concreto de aplicación de dicho reglamento en base, pre-
cisamente, a la ilegalidad de este último (recurso indirecto). Ambas posibilidades están cla-
ramente enunciadas en la LJCA.

C) Impugnación ante el Tribunal Constitucional

La LOTC, incluye dentro de las competencias de esta jurisdicción varios supuestos de

control de reglamentos; en concreto los supuestos de conflicto de competencias entre
Estado y Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, supuestos que determinarán el
conocimiento por el Alto Tribunal de recursos contra los reglamentos por razón de con-
flictos de competencias entre el Estado y las CCAA o entre éstas entre si (artículo 161.1 c)
CE: “El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y es com-
petente para conocer: ... c) De los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA
o de los de éstas entre sí”).

Debe señalarse que el Tribunal Constitucional no efectúa un enjuiciamiento del regla-

mento desde todos sus condicionantes de legalidad, sino exclusivamente desde el pará-
metro del respeto a la Constitución y los Estatutos de Autonomía, dentro del ámbito de
delimitación respectiva de competencias.

Asimismo, la LOTC (artículos 41 a 58) regula el llamado “recurso de amparo”, que

protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades reco-
nocidos en los artículos 14 a 29 CE (y derecho a la objeción de conciencia regulado en el
artículo 30.2º CE), originadas por disposiciones, actos jurídicos omisiones o simple vía de
hecho de los Poderes Públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás entes
públicos.

Por tanto, el Tribunal Constitucional, puede conocer del recurso de amparo contra
aquellos reglamentos que incurran en violación de los derechos antes mencionados origi-
nadas por normas reglamentarias. No obstante lo dicho, la interposición de este recurso de
amparo exige que antes se agote la vía judicial procedente, que no es otra que la del recur-
so contencioso-administrativo previsto en la LJCA.

Dicho recurso podrá tramitarse siguiendo el procedimiento general previsto en la

LJCA o, indistintamente, el procedimiento especial de protección de derechos fundamen-
tales, regulado, actualmente, en los artículos 114 a 122 de la misma ley.
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

LA POTESTAD REGLAMENTARIA

• Aquellas que sean reserva de Ley.

¿QUÉ MATERIAS • Tipificación de delitos, faltas o infracciones administrativas.
ESTÁN PROHIBIDAS A • Establecimiento de penas o sanciones.
LOS REGLAMENTOS? • Establecimiento de tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público.

• Se ajustarán a las siguientes normas de jerarquía y competencia:

1. Reales Decretos del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
POSICIÓN 2. Órdenes Ministeriales emanadas de los Ministros.
JERÁRQUICA DE LOS • Los reglamentos no podrán infringir normas con rango de Ley.
REGLAMENTOS • Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.
• Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido
dictadas por órganos de igual o superior jerarquía.

Iniciación El proyecto de reglamento se elaborará en el centro directivo competente

¿Cuándo será Cuando la disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de los
necesario? ciudadanos

¿A quién se • A los ciudadanos

oirá? • A las organizaciones y asociaciones pertinentes, reconocidas por la ley

El que motivadamente acuerde el órgano que haya acordado la apertura

Procedimiento
del trámite

• No inferior a 15 días hábiles

Plazo
Trámite de • Mínimo de 7 días hábiles, si existen razones motivadas para abreviarlo
audiencia
Omisión del
Por graves razones de interés público
trámite

Si las organizaciones o asociaciones representativas de los intereses de los

No será
ciudadanos hubiesen participado en la elaboración por medio de la emi-
PROCEDIMIENTO DE necesario
sión de informes o consultas
ELABORACIÓN DE LOS
REGLAMENTOS • A las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades regu-
No se lados en la Ley del Gobierno
aplicará • A las disposiciones orgánicas de la AGE o de las organizaciones depen-
dientes o adscritas a ellas
Tramite de • Cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje
información
pública • En los mismos plazos establecidos para el trámite de audiencia

• Informe sobre su necesidad y oportunidad

• Memoria económica
Informes que • Informe sobre el impacto por razón de género
deben acompañar
al proyecto de • Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento
reglamento • Dictamen del Consejo de Estado (cuando legalmente se determine)
• Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (cuando la norma pueda
afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA)

Publicación en el BOE y entrada en vigor

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Derecho Administrativo General

LÍMITES DE LOS REGLAMENTOS

1. Competencia para dictarlo.

1. Formales 2. Procedimiento.

1. Principios generales del Derecho.

2. Principio de jerarquía normativa.
3. Principio de reserva de ley.
2. Materiales
4. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
5. Inderogabilidad singular de los reglamentos.

6. Referencia a la autonomía y al sistema de fuentes

6.1. Ideas generales
La descentralización política operada por la Constitución de 1978 dota a las Comuni-
dades Autónomas de parte del Poder legislativo del Estado, y sus leyes se sitúan en pie de
igualdad respecto de las leyes estatales, rigiéndose sus relaciones por el principio de com-
petencia y no por el de jerarquía.
El problema que aquí se trata es el de las consecuencias técnico-jurídicas de esta repar-
tición política del poder: ya no hay un solo ordenamiento jurídico, sino una pluralidad de
ordenamientos (puesto que a cada centro de poder corresponde un conjunto de materias
que va a regular autónomamente). Recuérdese que dijimos que no hay más que un orde-
namiento, entendido como conjunto de normas vigentes; pues bien, lo que ocurre es que
aquí ordenamiento lo tomamos como parcela de poderes o competencias que se otorgan
a entidades territoriales con autonomía, para dictar normas.
Por ejemplo: el art. 148.1.2 establece que las Comunidades Autónomas tienen com-
petencias en materia de régimen local; en consecuencia, podremos encontrar junto a la Ley
de Régimen Local (ley estatal), una Ley de Régimen Local catalana, una gallega, etc. Este
pluralidad de ordenamientos”: una misma materia la regu-
es el sentido de la expresión “p
lan 18 centros de poder distintos (el Estado y las 17 Comunidades Autónomas).
De este modo, el sistema de fuentes que establece el art. 1.1 del Código Civil, aún
siguiendo vigente, se ha modificado profundamente en su composición tras la Constitu-
ción de 1978, puesto que otorga poder normativo (poder de producción de fuentes) a las
Comunidades Autónomas.

6.2. Los Estatutos de Autonomía

El art. 147.1 CE señala que son “la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte
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integrante de su ordenamiento jurídico”. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

Desde el punto de vista interno de la Comunidad Autónoma son una especie de mini
Constitución que regula las instituciones y la vida política autonómica.

Desde el punto de vista del Derecho estatal (aspecto formal de los Estatutos), son leyes
orgánicas con un procedimiento especial de tramitación, aprobación (por referéndum en la
Comunidad Autónoma de que se trate) y reforma.

Por lo tanto, los Estatutos de autonomía son la máxima norma del ordenamiento de
cada Comunidad Autónoma, a la vez que parte integrante del ordenamiento jurídico general.

6.3. Leyes de las Comunidades Autónomas

Como es evidente, constituyen la gran novedad de la Constitución de 1978 en lo que
a las fuentes se refiere. Nos remitimos a lo dicho en el apartado 3.6, no sin insistir en que
se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: sólo se diferencian por su ámbito
competencial.

6.4. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico

España es un Estado unitario con descentralización política; esta unidad exige que los
poderes central y autonómico, si bien independientes, estén coordinados y haya mecanis-
mos de cooperación, no sólo en aras de la unidad nacional, sino sobre todo en aras de la
eficacia política y económica del sistema (si hay 18 políticas de empleo juvenil, han de estar
coordinadas para que no se produzcan disfunciones ni se anulen unas a otras).

Veamos los distintos tipos de relación que podemos encontrar, aunque son bastante
heterogéneos:

6.4.1. La competencia compartida o concurrente

A lo largo del extenso art. 149.1 CE se establece que el Estado dictará las “bases”, los
principios o la legislación básica en ciertas materias. ¿Qué quiere esto decir? Pues que se
trata de una competencia compartida, a resultas de la cual el Estado establece el marco
legislativo de una materia y la Comunidad Autónoma lo desarrolla: dos centros de poder
tienen competencias sobre una misma materia. Ejemplo: el art. 149.1.16.ª menciona entre
las competencias estatales las “bases y coordinación general de la sanidad”.

6.4.2. Relación entre ordenamientos propiamente dicha

El art. 149.3 CE sienta tres principios muy importantes para el desarrollo de las rela-
ciones entre ordenamientos:

— En tanto una competencia no sea asumida expresamente por cual-

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quiera de los Estatutos de autonomía, pertenece al Estado: de este

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modo asume las competencias residuales. ADAMS

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Derecho Administrativo General

— En todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autó-

nomas prevalecerá el Derecho estatal: es decir, en las competencias compartidas
o concurrentes.
— El Derecho estatal es supletorio del autonómico, consecuencia lógica de consi-
derar a los ordenamientos autonómicos como parte integrante del ordenamien-
to jurídico general o del Estado.

6.4.3. Órgano fiscalizador

Al tener igual valor las leyes estatales y las autonómicas, la única instancia superior que
puede vigilar las relaciones entre ambos ordenamientos es el Tribunal Constitucional,
único Tribunal facultado para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; pero, además, en
tanto que árbitro del sistema de competencias, le compete resolver los conflictos de com-
petencias que se le planteen, tanto por parte del Estado como por parte de las Comunida-
des Autónomas.

7. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

7.1. Concepto y características
GARCÍA DE ENTERRÍA define el acto administrativo como: “declaración de volun-
tad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración, en ejercicio de
una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria ”.
De forma más sencilla, con ENTRENA CUESTA, el acto administrativo puede definir-
se como: “acto jurídico realizado por la Administración Pública, con arreglo al Derecho
Administrativo”.
Analizando ambas definiciones, se pueden establecer como características del acto
administrativo las siguientes:
a) Para que un acto sea administrativo es necesario que el acto sea jurídico.
El acto administrativo entraña una declaración intelectual, por tanto, no serán
actos administrativos los actos materiales o de pura ejecución de la Administración.
Así, por ejemplo cuando un Ayuntamiento, a través de sus operarios, efectúa la
demolición de un edificio en estado ruinoso, eso no es un acto administrativo, si
bien se encuentra respaldado por la existencia de un acto administrativo previo: el
acuerdo corporativo sobre dicha construcción declarándola en estado ruinoso.
Por otra parte, el acto administrativo como declaración intelectual que es, puede
consistir, a su vez, en una declaración de voluntad (por ejemplo una resolución
final de un procedimiento), de juicio (por ejemplo los actos de fiscalización o de
intervención financiera), de conocimiento (un informe, un dictamen,
o cualquier acto de los órganos de la llamada Administración Con-
sultiva) o de deseo (una propuesta, por ejemplo).
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

b) El acto ha de ser realizado por una Administración Pública.

Esta nota característica excluye de la noción de acto los siguientes:

— Los actos políticos del Gobierno.

— Los actos materialmente administrativos producidos por otros órganos

públicos no encuadrados en la Administración (Poder Judicial o Legislativo).

— Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurídicos confor-

me al Derecho Administrativo.

La mayor parte de la doctrina considera además, que el ato administrativo es,

esencialmente, unilateral (artículo 53 LRJ-PAC: “Los actos administrativos que
dicten las Administraciones Públicas se producirán por el órgano competente…”),
nota que permite distinguir al acto de los contratos administrativos o convenios,
en cuanto son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.

c) Para que un acto jurídico de la Administración tenga naturaleza administrativa

deberá estar regulado por el Derecho Administrativo.

Esta afirmación debe ser destacada, porque los actos de la Administración Públi-
ca pueden clasificarse en dos grupos:

— Actos de la Administración sometidos al Derecho Común, en cuyo caso la

Administración no actúa en el ejercicio de una potestad pública, o “impe-
rium” y sus actos no son, por tanto, administrativos, sino actos privados de
la Administración.

— Actos de la Administración sometidos al Derecho Administrativo, que son

los auténticos actos administrativos.

d) El acto ha de proceder de la Administración como consecuencia del ejercicio de

una potestad distinta de la potestad reglamentaria.

Recuérdese en este punto la diferencia entre acto y reglamento estudiada en el

tema anterior.

7.2. Clases
No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos admi-
nistrativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí se
proponen engloban las categorías más importantes de actos.

7.2.1. Por los órganos de los que emana el acto

— Acto simple, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si
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dicho órgano es un órgano colegiado (compuesto por una plurali-

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Derecho Administrativo General

dad de personas) se rige por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrá-

tico (compuesto por una sola persona).
— Acto complejo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

7.2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

— Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-
sonas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).
— Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o deter-
minables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el
Secretario de Estado competente en materia de función pública, nombra a diez
personas como funcionarios del Cuerpo General Administrativo).

7.2.3. Por los efectos jurídicos de su contenido

— Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-
ciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinatario
(concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si
restringen tal esfera jurídica (órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones).
— Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin inci-
dir sobre su contenido (certificación o notificación, p.e.).

7.2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo

— Acto de trámite es aquél que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a la
terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejem-
plo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).
— Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo
normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en general
han de ser notificados a los interesados. (Ejemplo: denegación de una licencia
urbanística). Contra estos actos caben recursos.

7.2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa

— Acto impugnable es aquél que pone término a la vía administrativa, que la agota,
no quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya única-
mente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-
administrativo.
El art. 25.1 de la LJCA, dice textualmente que “el recurso conten-
cioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones
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de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Admi-

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nistración Pública que pongan fín a la vía administrativa, ya sean ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el

fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.
Son impugnables los actos:
• Definitivos.
• De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
o causen indefensión.
• En todo caso, tales actos deben poner término a la vía administrativa.
De acuerdo con el art. 109 LRJ-PAC, ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
art. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición en
supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la
materia así lo justifique).
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición
legal o reglamentaria así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece que
ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administración General del Estado:
• Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejerci-
cio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que
son titulares.
• Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General
o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
• Los emanados de los máximos órganos de dirección uni-
personales o colegiados, de acuerdo con lo que establecen
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sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

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Derecho Administrativo General

— Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Admi-

nistrativa, por existir aún la posibilidad de un recurso ante la propia Administra-
ción.

También son actos no impugnables:

• Los actos firmes.

• Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.

• Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.

7.2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlo

— Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-
namiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino que
tiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, auto-
máticamente. (Ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista,
admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados en
la convocatoria.) Se ejercita una potestad reglada.

— Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especificado por el

ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respetan-
do en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta no
actúa automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejem-
plo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía infe-
rior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla,
o pasando por Granada o hacerlo por Córdoba.) Se ejercita entonces una
potestad discrecional .

7.2.7. Por el modo de exteriorizarse

— Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por la
Administración, normalmente en forma escrita; es decir, se trata de un acto
administrativo tal como se deduce de la definición antes dada.

— Acto presunto, cuando no se admite resolución alguna y entra en juego el silen-

cio administrativo.
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

POR LOS ÓRGANOS DE – Acto simple: El acto procede de un solo órgano administrativo.
LOS QUE EMANA – Acto complejo: En su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

– Generales: Los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos.

POR SUS EFECTOS
– Especiales: Destinados a una o varias personas determinadas o determinables.

– Constitutivos: Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas.

POR SU CONTENIDO – Declarativos: Acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su con-
tenido.

POR SU LUGAR EN EL – Definitivos: Ponen fin al procedimiento (resoluciones).

PROCEDIMIENTO – De trámite: Impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).

– Impugnables: Pueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general, debe tra-
tarse de actos que agoten la vía administrativa.
POR LA POSIBILIDAD
DE RECURRIRLOS EN – Inimpugnables: No admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha sido impugna-
VÍA CONTENCIOSA do mediante todos los recursos que establece el Derecho positivo o
cuando, notificado en legal forma, se han dejado transcurrir los pla-
zos de presentación de tales recursos.

POR LA POTESTAD – Reglados: Las normas regulan todos los aspectos y momentos de su producción.
EJERCITADA AL – Discrecionales: Ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuación no están
DICTARLOS totalmente delimitadas por las normas.

– Expresos: Existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad adminis-

trativa.
POR LA FORMA DE
EXTERIORIZACIÓN – Presuntos: No existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídico permite
suponer aceptada o denegada la solicitud, transcurrido el plazo de
resolución (silencio positivo y negativo).

7.3. Elementos
Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir para
que un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemen-
to subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal.
Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-
ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir en
todo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada caso
disponga el Derecho positivo.

7.3.1. Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser pro-
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ducido por una Administración Pública. Ahora bien, las entidades adminis-
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Derecho Administrativo General

trativas se estructuran y actúan a través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde,

etc.). De ahí que el acto administrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el orde-
namiento jurídico le atribuya competencia para ello (por ejemplo, el Ministro de Hacien-
da y Administraciones Públicas será el órgano competente para imponer la sanción de sus-
pensión a un funcionario destinado en su Ministerio, por estipularlo así la normativa
aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha de contar con la correspondien-
te legitimación y hallarse en una situación abstracta de imparcialidad.
De todas estas cuestiones se trata seguidamente, con una referencia especial a los dis-
tintos preceptos de la LRJ-PAC que regulan tales materias.

A) Órganos de las Administraciones públicas

Los órganos administrativos son las distintas unidades en que se descompone la orga-
nización de un ente público. A ellos se refiere el Título II (arts. 11 y ss.) LRJ-PAC.
Entre los distintos tipos de órganos a los que se suele aludir desde un punto de vista
doctrinal -representativos y no representativos, centrales y periféricos, activos y consultivos,
generales y especiales, unipersonales y colegiados-, la citada Ley sólo establece la regula-
ción de ciertos aspectos estructurales de los órganos colegiados:
— El órgano colegiado se caracteriza porque su titularidad corresponde a varias per-
sonas físicas, entre las que destaca el Presidente.
— Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del pro-
pio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente.
— Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones,
deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y
Secretario o, en su caso, de quienes le sustituyan y la de la mitad al menos, de
sus miembros.
— No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure
incluido en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del
órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de
la mayoría.
— Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos.
— De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secreta-
rio, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión,
las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos princi-
pales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.
— Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán
exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.
— Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigir-
se al Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida cer-
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tificación de sus acuerdos.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

B) La competencia (arts. 12 a 21 LRJ-PAC)

La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídi-

co atribuye a cada órgano.

La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos admi-

nistrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avoca-
ción.

Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el

órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedien-
tes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territo-
rio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.

La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen altera-

ción de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su
ejercicio que en cada caso se prevén.

a) Delegación de competencias

— En cada Administración Pública se podrá acordar la delegación del ejercicio

de competencias atribuidas a sus órganos administrativos en otros órganos,
aunque no sean jerárquicamente dependientes.

— En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Pre-
sidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de
los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asam-
bleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

• La adopción de disposiciones de carácter general.

• La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan

dictado los actos objeto de recurso.

• Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

— Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en

el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de
la provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegan-
te, y el ámbito territorial de competencia de éste.

— Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano
delegante.
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— Salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse las

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competencias que se ejerzan por delegación, ni el ejercicio de ADAMS

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Derecho Administrativo General

la competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido con ante-

rioridad dictamen preceptivo acerca del mismo.

— No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para

resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del
mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o infor-
me; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asun-
to concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emi-
tido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.

— La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la

haya conferido.

— La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo

ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse obser-
vando, en todo caso, dicho quórum (art. 13).

La Disposición Adicional decimotercera de la LOFAGE establece que la delega-

ción de competencias entre órganos deberá ser previamente aprobada en la
Administración General del Estado por el órgano ministerial de quien dependa el
órgano delegante y en los Organismos Públicos por el órgano máximo de direc-
ción, de acuerdo con lo establecido en sus normas de creación.

Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente, será necesaria la

previa aprobación del órgano superior común si ambos pertenecieren al mismo
Ministerio, o del órgano superior del que dependa el órgano delegado, si el órga-
no delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.

b) Avocación

Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya

resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos adminis-
trativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,
social, jurídica o territorial lo hagan conveniente (art. 14).

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente

dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por
el órgano delegante.

En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá

ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterio-
ridad a la resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en

el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Según la Disposición Adicional decimotercera de la LOFAGE toda

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avocación habrá de ser puesta en conocimiento del superior jerár-

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quico ministerial del órgano avocante. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

c) Encomienda de gestión
La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la
competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho públi-
co podrá ser encomendado a otros órganos o Entidades de la misma o de dis-
tinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios
técnicos idóneos para su desempeño (art. 15).
La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia.
Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distin-
tas Administraciones se formalizará, como regla general, mediante firma del co-
rrespondiente convenio entre ellas.
d) Delegación de firma y suplencia
Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia com-
petencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titula-
res de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan (art. 16).
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su
validez no será necesaria su publicación.
No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador.
Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente
en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad (art. 17).

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá

por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa.

La suplencia no implicará alteración de la competencia.

Las reglas relativas a la competencia, expuestas en los párrafos precedentes, se

resumen en el siguiente gráfico:
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1-51
Derecho Administrativo General

COMPETENCIAS

CONCEPTO FORMA Y CARACTERÍSTICAS

• Publicación en el Diario Oficial que

corresponda.
Implica conferir el ejercicio de compe-
• Revocable en cualquier momento.
DELEGACIÓN tencias a otros órganos de la misma
• No se puede delegar la adopción de
Administración, aunque no sean jerár-
reglamentos ni la resolución de
quicamente dependientes.
recursos en órganos que hayan dic-
tado el acto recurrido.

Asumir el conocimiento de un asunto

cuya resolución corresponda, ordinaria- • Mediante acuerdo motivado.
AVOCACIÓN mente o por delegación, a órganos • No cabe recurso contra tal acuerdo.
dependientes.

Supone encomendar la realización de

ciertas actividades a otros órganos o enti- Debe formalizarse, generalmente,
ENMIENDA DE
GESTIÓN dades de la misma o distinta Administra- mediante acuerdo o convenio.
ción, por razones técnicas o de eficacia.

• No necesita publicación.
Atribución de la firma de actos adminis- • No altera competencia del delegante.
DELEGACIÓN DE
trativos a órganos o a unidades inferio- • No procede en los mismos supuestos
FIRMA
res. que la delegación y tampoco si se
trata de resoluciones sancionadoras.

Sustitución temporal en caso de vacante,

ausencia o enfermedad por quien desig- No implica alteración de la compe-
SUPLENCIA
ne el órgano competente para nombrar tencia.
al sustituido.

e) Comunicaciones entre órganos

La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma
Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni repro-
ducciones a través de órganos intermedios.
Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por
cualquier medio que asegure la constancia de su recepción (art. 19).
f) Decisiones sobre competencia
El órgano administrativo que se estime incompetente para la reso-
lución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órga-
no que considere competente, si éste pertenece a la misma Admi-
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nistración Pública. VINCIT

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1-52
 Las fuentes del Derecho Administrativo

Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano

que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y
remita las actuaciones al órgano competente.
Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requie-
ra de inhibición al que esté conociendo del asunto.
Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una Admi-
nistración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que
no haya finalizado el procedimiento administrativo (art. 20).
g) Instrucciones y órdenes de servicio
Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerár-
quicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por
razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instruccio-
nes y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.
El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo
a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de
la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

C) Legitimación e imparcialidad de la persona física que actúa como titular del órgano

La competencia de cada órgano es ejercida por la persona o personas físicas titulares

del mismo: la voluntad de éste vale como voluntad de aquél. Para que este efecto se pro-
duzca, el titular del órgano ha de contar con la legitimación correspondiente, la cual deri-
vará de un nombramiento válido y eficaz.
Además, tal como ya se ha dicho, debe hallarse en una situación abstracta de impar-
cialidad. Nuestro ordenamiento jurídico intenta conseguirla, fundamentalmente, a través
de dos mecanismos: el régimen de incompatibilidades, y el establecimiento de unas cau-
sas de abstención, las cuales podrán dar lugar, en su caso, a la recusación.
a) Causas de abstención
Son motivos de abstención, según el art. 28 LRJ-PAC, los siguientes:
— Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-
lución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
— Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administrado-
res de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, repre-
sentantes legales o mandatarios que intervengan en el procedi-
miento, así como compartir despacho profesional o estar asociado
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con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

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Derecho Administrativo General

— Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.
— Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimien-
to de que se trate.
— Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa-
mente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Es evidente, por ejemplo, que la instrucción de un expediente sancionador no
puede encomendarse a un funcionario que sea padre, amigo, empleado, etc., del
expedientado.
Por ello, las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quie-
nes se den algunas de las circunstancias señaladas se abstendrán de intervenir en
el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo
procedente.
Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de
las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expe-
diente.
La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públi-
cas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la
invalidez de los actos en que hayan intervenido.
La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

b) Recusación
Es evidente que, si la autoridad o funcionario afectado por alguna de las citadas
causas no se abstiene de intervenir, el interesado, en cualquier momento de la
tramitación del procedimiento, podrá promover recusación que se sustanciará de
la siguiente forma:
— La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o cau-
sas en que se funda.
— En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da
o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su
sustitución acto seguido.
— Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo
de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportu-
nos.
— Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá
recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación
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al interponer el recurso que proceda contra el acto que termi-

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ne el procedimiento. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

7.3.2. Elementos objetivos

La teoría reitera, en este punto, los tres requisitos ya clásicos: el acto ha de referirse a
un objeto posible, lícito y determinado.
Por lo que respecta al contenido del propio acto, basta recordar que puede consistir
en una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

7.3.3. Elemento final

El elemento final o teleológico pretende dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿para
qué se ha dictado el acto?
Pues bien, partiendo de lo estipulado en el art. 103 CE -“la Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales”-, es obvio que todo acto administrativo debe
tender a la satisfacción del interés público; en caso contrario incurrirá en “desviación de
poder” y será anulable. El art. 70 LJCA define la desviación de poder como “el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”.

7.3.4. Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el “porqué” del propio acto; es decir, la
razón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un
acto administrativo se dicta.
Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plaza
que no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presu-
puesto -la plaza vacante- que da soporte al propio acto.

7.3.5. Elemento formal

En un sentido estricto, la forma hace referencia al medio de exteriorización de la
voluntad manifestada en el acto.
A dicha cuestión se refiere el art. 55 LRJ-PAC, indicando que “los actos administrati-
vos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más
adecuada de expresión y constancia”.
De ello se deduce que los actos expresos pueden ser escritos -forma habitual- orales
o, incluso, mímicos.
“En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma ver-
bal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titu-
lar del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunica-
ción del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones,
el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dic-
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tado de forma verbal, con expresión de su contenido”.

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Derecho Administrativo General

Un ejemplo de competencia ejercida en forma verbal es el acuerdo adoptado, median-

te votación, por un órgano colegiado.
“Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acor-
dado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que
individualicen los efectos del acto para cada interesado”.
Sería absurdo, por ejemplo, dictar cien resoluciones para nombrar a cien funcionarios
del Cuerpo General Administrativo.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SUBJETIVO
• Planteamiento general
La Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganos que deben ser compe-
tentes. Además, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en situa-
ción abstracta de imparcialidad.
• La competencia
— Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos
de delegación y avocación.
— Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganos administrativos, aun-
que no sean dependientes jerárquicos.
— Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento de un asunto que
corresponde a órganos dependientes.
• Legitimación
El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesión, etc.) para actuar en
nombre de la Administración.
• Imparcialidad
Causas de abstención (art. 28) Recusación (art. 29)
— Interés personal en el asunto; ser administra- — Se planteará en cualquier momento del pro-
dor de entidad interesada o tener cuestión cedimiento, por escrito.
litigiosa con un interesado. — En el día siguiente, el recusado manifestará si
— Parentesco de consanguinidad dentro del se da o no la causa alegada.
cuarto grado o de afinidad dentro del segun- — En el 1er caso, el superior podrá sustituirle
do con cualquiera de los interesados... acto seguido.
— Amistad íntima o enemistad manifiesta. — Si niega la causa, el superior resolverá en el
— Haber tenido intervención como perito o tes- plazo de tres días.
tigo en el procedimiento de que se trate. — No cabe recurso contra tal resolución.
— Tener relación de servicio (o haberla tenido en
los dos últimos años) con persona interesada.

OBJETIVO
• El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado.
• Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

FINAL
El acto debe tender a la satisfacción del interés general, de lo contrario incurrirá en desviación de poder.

CAUSAL
Es la razón justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.

FORMAL
• Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecua-
da de expresión y constancia.
• Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y firmará la
constancia escrita del acto.
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• Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrán refundirse en un
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único acto).
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

8. Eficacia y validez de los actos administrativos

8.1. Eficacia
El análisis de la eficacia de los actos administrativos debe dar respuesta a las siguien-
tes cuestiones:

— ¿En qué momento comienzan a producir efectos los actos administrativos?.

— ¿De qué prerrogativas dispone la Administración en orden a la realización de
tales actos?

8.1.1. Momento en que el acto administrativo comienza a producir efectos

Según el art. 57.1 LRJ-PAC, “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”

Se da por supuesto que los actos administrativos son válidos. Sin embargo, dicha pre-
sunción de legitimidad tiene los siguientes caracteres y límites:

— Aparece establecida en la Ley. Es el propio legislador quien dispensa a la Admi-

nistración de la necesidad de demostrar la validez de sus actos con carácter pre-
vio a la aplicación de los mismos.
— Es una presunción iuris tantum. El particular es el que debe recurrir frente al acto
que, en principio, se supone válido. Si se demuestra vulneración del ordena-
miento jurídico, el acto será anulado en vía administrativa o judicial, tal como se
verá en los temas relativos a los recursos.
El citado precepto estipula, además, que, como regla general, el acto producirá efec-
tos de forma inmediata (dictada la resolución, por ejemplo, se podrá llevar a cabo lo acor-
dado en ella). No obstante, dicha regla general presenta excepciones: en unos casos la
eficacia queda demorada mientras no se cumplan ciertos requisitos y, en otros, el acto
produce efectos retroactivos -extiende sus consecuencias a un momento anterior a aquel
en que se ha dictado-.

Según el art. 57.2, la eficacia quedará demorada:

— Cuando así lo exija el contenido del acto (condición, término, modo).

— Cuando sea preceptiva la aprobación superior.
— Cuando el acto haya de notificarse o publicarse.
El nombramiento, p.e., no acarrea inmediatamente la condición de fun-
cionario. La persona nombrada sólo adquirirá tal condición cuando realice un
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acto expuesto de aceptación de tal nombramiento, que se concreta en la toma

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de posesión. ADAMS

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Derecho Administrativo General

Por otra parte, resulta obvio que no se puede ejecutar una sanción si no se le ha noti-
ficado la resolución sancionadora al interesado.
Por último, el art. 57.3 establece que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos:
— Cuando se dicten en sustitución de actos anulados.
— Cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de
hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto
y ésta no lesiones derechos o intereses legítimos de otras personas.
Se trata de una manifestación del art. 9.3 CE, que caracteriza la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, y, “a
sensu contrario”, la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a las que sean favorables para
el interesado.

8.1.2. La ejecución de los actos: prerrogativas de la Administración

La Administración, cuando actúa sometida al Derecho Administrativo ostenta el pri-
vilegio de que sus “decisiones” son ejecutivas, esto es, que deben cumplirse. En esto con-
siste, precisamente, la denominada ejecutividad de los actos administrativos.
Además, sin necesidad de acudir a los Tribunales, los entes públicos pueden ejecutar
coactivamente sus actos administrativos: es la denominada ejecución forzosa de los mis-
mos, también conocida con el nombre de acción de oficio.
A todas estas cuestiones se refieren los artículos 56 y 93 a 101 LRJ-PAC, en los tér-
minos que se reflejan seguidamente.

A) Requisitos previos

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley (art. 56).
La Ley establece una garantía a favor de los particulares, al disponer en el art. 93 que:
— Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecu-
ción de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente
haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
— El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obli-
gado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación
administrativa.

B) Ejecutoriedad inmediata

De lo anteriormente expuesto se deduce que, producida y notificada la

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resolución, se podrá aplicar sin más dilaciones. Lo confirma el art. 94 en los

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siguientes términos: ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los arts. 111 y 138, y en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”.
Es importante destacar que el art. 138, al que hace referencia el precepto anterior, esti-
pula que la resolución de un procedimiento sancionadora sólo “será ejecutiva cuando
ponga fin a la vía administrativa” .
El art. 111, al que también se refiere el precepto anterior, responde a la siguiente pre-
gunta: ¿la impugnación de un acto suspende su ejecución?
La respuesta es negativa: “La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos
en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impug-
nado”.
Si una resolución ordena el derribo de un inmueble, el posible recurso interpuesto por
el titular no es causa suficiente para evitar la demolición del mismo.
Sin embargo, la enunciada regla general presenta excepciones:
El órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto
recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto
impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
— Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
— Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 62.1 LRJ-PAC, de las que trataremos en el
siguiente epígrafe del presente tema.
Por otra parte, si el recurrente solicita la suspensión de la ejecución y, en 30 días, el
órgano competente no decide nada al respecto, aquélla se producirá por imperativo legal:
“la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si, transcurridos treinta días
desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano com-
petente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto”
(art. 111.3).
Por último, el mencionado art. 111 establece las siguientes reglas relativas a la sus-
pensión de la ejecución del acto como consecuencia de un recurso:
— Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la efi-
cacia de la resolución o el acto impugnado.
— Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de cau-
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ción o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos

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establecidos reglamentariamente. ADAMS

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Derecho Administrativo General

— La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuan-

do exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspen-
sión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la
solicitud.
— Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo
que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su efi-
cacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

EXCEPCIONES A LA EJECUTIVIDAD INMEDIATA

1. La ejecución pueda causar perjuicios de imposible o

1. Por suspensión del acto por difícil reparación.
interposición de recurso cuando:
2. La impugnación se fundamenta en la nulidad del acto.
2. Supuesto del art. 138 LRJ-PAC.

3. Cuando lo establezca una norma.

4. Cuando el acto necesite aprobación o autorización superior.

5. Cuando la Ley o la Constitución exijan la intervención de los Tribunales.

C) La ejecución forzosa

“Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,

podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrati-
vos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuan-
do la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales” (art. 95).

La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siem-

pre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios, a los que alude el art. 96:

— Apremio sobre el patrimonio.

— Ejecución subsidiaria.
— Multa coercitiva.
— Compulsión sobre las personas.
A continuación se analiza cada uno de ellos, pero teniendo en cuenta que, si
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fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

Además, si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones

Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna auto-
rización judicial.

a) Apremio sobre el patrimonio

“Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida, se

seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en vía ejecutiva.

En cualquier caso, no podrá imponerse a los administrados una obligación

pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal”
(art. 97).

El apremio es el medio ordinario de ejecución forzosa administrativa. La titulari-

dad del poder administrativo de apremio pertenece, como regla general, a las
Administraciones territoriales (Estado, Comunidad Autónoma, Municipio, etc.).
No obstante, los créditos de la Seguridad Social son objeto de apremio y recau-
dación por la propia Tesorería General.

b) Ejecución subsidiaria

Consiste en la realización de lo dispuesto en el acto administrativo por sujeto dis-

tinto del obligado y por cuenta de éste.

Viene autorizada, con carácter general, por el art. 98 en los términos siguientes:

— Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no

ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

— En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a tra-

vés de las personas que determinen, a costa del obligado.

— El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dis-

puesto en el artículo anterior.

— Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la

ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

c) Multa coercitiva

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen,
las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos,
imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes
para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

— Actos personalísimos en que no proceda la compulsión direc-

ta sobre la persona del obligado.
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Derecho Administrativo General

— Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estima-

ra conveniente.

— Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con

tal carácter y compatible con ellas. Por tanto, la multa coercitiva no debe con-
fundirse con las multas-sanción: su finalidad no es el castigo del infractor, sino la
presión sobre éste para que cumpla la obligación que deriva del acto; precisa-
mente por ello puede ser reiterada “por lapsos de tiempo suficientes para cum-
plir lo ordenado”.

d) Compulsión sobre las personas

Como medida extrema, la Administración puede llegar al empleo de la fuerza

sobre las personas. Deben concurrir, sin embargo, los siguientes requisitos:

— Que se trate de actos administrativos que impongan una obligación perso-

nalísima de no hacer o soportar. En otro tipo de obligaciones, su cumpli-
miento se puede garantizar por otros medios.

— Que la ley lo autorice expresamente.

— Que se respete la dignidad de la persona y los derechos reconocidos en la

Constitución.

“Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la presta-

ción, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro
se procederá en vía administrativa” (art. 100.2).

Como una variedad de la compulsión directa podemos citar el denominado

“desahucio administrativo”, consistente en el lanzamiento por los propios agen-
tes de la Administración de quienes ocupan, sin título bastante, bienes de domi-
nio público.

Finalmente, no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los

órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo
con el procedimiento legalmente establecido (art. 101).
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ

Ejecutividad inmediata

Cumplimiento voluntario por el administrativo Incumplimiento por el administrativo

Acto favorable Acto de gravamen

Ejecución de oficio por la Resolución administrativa de ejecución

administración
Notificación al administrado

1. Apremio sobre el patrimonio.

Ación de oficio 2. Ejecución subsidiaria.
3. Multa coercitiva.
4. Compulsión sobre las personas.

EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

arts. 93 a 101

REGLAS GENERALES

APREMIO SOBRE MULTA EJECUCIÓN COMPULSIÓN

SOBRE LAS
EL PATRIMONIO COERCITIVA SUBSIDIARIA
PERSONAS

• Los actos administrati- • Se utilizará cuando, • Se impondrán en la • Debe tratarse de • Debe autorizarse la
vos serán inmediata- en virtud de acto forma y cuantía que actos no personalísi- Ley.
mente ejecutivos, pre- administrativo, las Leyes determinen. mos que puedan ser • Se respetará la digni-
vio apercibimiento. hubiese de satisfacer- • Pueden reiterarse por realizados por sujeto dad de la persona y
• No se iniciará ninguna se cantidad líquida. lapsos de tiempo sufi- distinto del obliga- los derechos estable-
acción ejecutiva sin • No podrá imponerse cientes para cumplir do. cidos en la Constitu-
resolución previa que la obligación pecunia- lo ordenado. • La Administración ción.
fundamente. ria que no estuviere • Es independiente de podrá realizar el acto • Procede cuando se
• La interposición de un establecida con las sanciones que pro- por sí o a través de trate de actos perso-
recurso no suspende la rango de ley. cedan y compatible las personas que se nalísimos de no
ejecución del acto con ellas. determine, a costa hacer o soportar.
impugnado, salvo que del obligado.
• Procede: • Si el responsable de
ésta pudiese causar per- • El importe podrá una obligación per-
- En actos personalísi-
juicios de imposible o liquidarse provisio- sonalísima de hacer
mos, si no cabe o no
difícil reparación o se nalmente y antes de no la ejecuta, resarci-
se cree conveniente la
fundamente en causa la ejecución. rá daños y perjuicios.
compulsión directa.
de nulidad.
- En actos cuya ejecu-
• No se admitirán inter-
ción pueda el obliga-
dictos contra las actua-
do encargar a otro.
ciones de los órganos
administrativos.
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Derecho Administrativo General

8.2. Validez de los actos administrativos

La validez del acto supone la concurrencia en el mismo de todos los elementos que
deben integrarlo. La falta de alguno de ellos arrastrará su calificación como nulo o anulable,
salvo que se trate de una irregularidad no invalidante.

La distinción entre nulidad (o nulidad absoluta o de pleno derecho) y anulabilidad

parte de un criterio de “gravedad”: la primera se produce en los supuestos en los que la
transgresión de la legalidad es más grande.

nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).

válido
anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).
ACTO
publicación (art. 60 de la LRJ-PAC).
eficaz
notificación (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).

8.2.1. La nulidad de pleno derecho

A) Nulidad de actos administrativos

Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes, enumerados en el art. 62:

— Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

— Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o
del territorio.
— Los que tengan un contenido imposible.
— Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
— Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación
de la voluntad de los órganos colegiados.
— Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.
— Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
De lo indicado en el precepto anterior se deduce que la nulidad puede
deberse, en primer lugar, a razones de incompetencia. El órgano debe ser
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“manifiestamente” incompetente. Según la jurisprudencia, la infracción de

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

las reglas de la competencia ha de ser “clara y terminante” o “notoria, evidente y grave”. En

cualquier caso, es meramente anulable -y, por ello, convalidable- el dictado por un órgano
jerárquicamente subordinado al que tiene atribuida la competencia para ello.
En segundo término, la nulidad puede tener su origen en una infracción del procedi-
miento. La ley no exige necesariamente que se prescinda de todo trámite, sino que es sufi-
ciente no haber seguido el procedimiento legalmente establecido (adjudicación de una obra
mediante procedimiento negociado, p.e., en el supuesto de que hubiere procedido celebrar
subasta en procedimiento abierto); en el supuesto del ejemplo se habría seguido un proce-
dimiento, pero prescindiendo “total y absolutamente” del establecido por la ley.
Por último, los restantes supuestos de nulidad derivan del contenido del propio acto:
imposible, constitutivo de delito o falta -o dictado como consecuencia de tales infracciones-,
contrario a los derechos y libertades, etc.

• Consecuencias de la nulidad

Son las siguientes:

— El acto no produce efectos. Es como si nunca se hubiera dictado.
— Esta ineficacia del acto se produce por sí misma, sin necesidad que la declare el
Juez. Si tiene lugar tal declaración, sus efectos se producirán desde al fecha en que
el acto se realizó.
— La nulidad del acto es susceptible de alegarse o ser tenida en cuenta por los inte-
resados.
— El acto nulo no puede convalidarse por transcurso del tiempo ni por voluntad de
la Administración.

B) Nulidad de las disposiciones administrativas (reglamentos)

También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:

— Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior.
— Regulen materias reservadas a la Ley.
— Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o res-
trictivas de derechos individuales (art. 62).

8.2.2. La anulabilidad
La LRJ-PAC ha tomado como punto de partida la catalogación exhaustiva
de los supuestos de nulidad absoluta, concibiendo de modo residual la anula-
bilidad. Serán anulables, por tanto, los actos que incurran en cualquier infrac-
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ción distinta de las enumeradas arriba. VINCIT

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Derecho Administrativo General

Dicho con las palabras del art. 63, “son anulables los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de
poder”.

Tal como se indicó al tratar del fin del acto administrativo, la desviación de poder con-
siste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico (art. 70 LJCA).

No obstante, cuando la infracción contenida en un acto no afecte a un elemento

esencial, ni siquiera se produce la anulabilidad, sino una mera irregularidad que no afecta
a la validez del mismo. Así:

— El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de

los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la inde-
fensión de los interesados.
— La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza
del término o plazo (art. 63.2 y 3).
Las citadas irregularidades no invalidantes -de las que constituyen supuesto típico las
actuaciones realizadas fuera de plazo- pueden dar lugar a consecuencias distintas de la nuli-
dad: responsabilidad del funcionario causante de la demora, valoración positiva o negativa
de la actividad (silencio administrativo), etc.

• Consecuencias

La anulabilidad se caracteriza por las siguientes notas:

— El acto produce efectos mientras no sea expresamente anulado.

— La anulabilidad del acto sólo afecta a los interesados: sólo ellos pueden alegarla,
tenerla en cuenta o pedir la anulación del acto administrativo.
— El acto anulable puede ser convalidado, por el mero transcurso del tiempo si los
interesados no piden que se anule, o por voluntad de la Administración.

8.2.3. El principio de conservación del acto administrativo

Tal como ya se ha indicado, “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al

Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa” (art. 57.1).

Pues bien, GARCÍA DE ENTERRÍA, entiende que la citada presunción de validez se

traduce en un principio favorable a la conservación de los actos administrati-
vos, que da lugar a una serie de técnicas concretas a las que la LRJ-PAC ha
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dado una configuración positiva.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

Tales figuras son: de transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación regu-

ladas en los arts. 64 a 67 LRJ-PAC dentro del Capítulo IV dedicado a la “Nulidad y Anula-
bilidad”.

A) Transmisibilidad

Según el art. 64 LRJ-PAC:

— La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el pro-
cedimiento que sean independientes del primero.
— La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las
partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
Se trata, por parte de la Ley, de proteger todos aquellos actos que forman parte del pro-
cedimiento y que sean válidos, con independencia de que otros puedan ser nulos o anulables.

B) La conversión

“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constituti-
vos de otro distinto producirán los efectos de éste” (art. 65).

El efecto específico de la conversión es, precisamente, la transformación de un acto

inválido en otro válido, aunque distinto.

C) Conservación de actos y trámites

“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la con-
servación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infracción” (art. 66).
La anulación del procedimiento lleva consigo un retraso de la decisión sobre el fondo.
Por ello, un elemental principio de economía procesal hace que, cuando es previsible que,
de retornar las actuaciones al momento en que se cometió la falta, se volvería a obtener el
mismo resultado, no es procedente llegar a la repetida nulidad de actuaciones.

D) Convalidación
La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anterior-

mente para la retroactividad de los actos administrativos.

Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la

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convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior

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jerárquico del que dictó el acto viciado. ADAMS

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Derecho Administrativo General

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto

mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

9. Motivación, notificación, publicación y revisión de los actos

9.1. Motivación
La motivación consiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Admi-
nistración a tomar una decisión, a dictar un acto determinado. En terminología legal es “la
sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho” que originan un acto concreto.

Como norma general, en nuestro Derecho, los actos no han de ser motivados. Por
ello, cuando se exterioricen por escrito, bastará que las resoluciones contengan la decisión
en que consisten (art. 89.3). Existe un importante sector doctrinal que entiende que la
situación debería ser la contraria: la motivación como regla y la omisión de la misma en
casos concretos.

En cualquier caso, sólo los actos enumerados en el art. 54 deben cumplir el requisito
de referencia. Según tal artículo serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fun-
damentos de derecho:

— Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

— Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos,

recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos
de arbitraje.

— Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dicta-
men de órganos consultivos.

— Los acuerdos de suspensión de actos cualquiera que sea el motivo de ésta así
como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 (las que
puede adoptar el órgano competente para asegurar la eficacia de la futura reso-
lución en cualquier procedimiento), y 136 de la Ley (las adoptarán en un proce-
dimiento sancionador).

— Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de pla-

zos.

— Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de con-
currencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las
normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acre-
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ditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

9.2. Notificación y publicación

La notificación, como medio de comunicación entre el órgano administrativo que
dicta el acto y su destinatario, cumple tres objetivos:

— Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano.

— Constituir una condición para la eficacia de los actos administrativos.

— Actuar como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los
que el administrado dispone para recurrir.

La LRJ-PAC se refiere a la notificación y publicación de los actos en los artículos 58 a

61, en los términos que se indican seguidamente.

9.2.1. Actos que deben ser notificados

La Ley establece en el art. 58.1 qué actos deben ser notificados a los interesados:

“Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a
sus derechos e intereses”.

9.2.2. Contenido
En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2, la notificación incluirá:

— El texto íntegro de la resolución.

— Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.

— Expresión de los recursos que procedan.

— Órgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interpo-
nerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
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NOTIFICACIÓN

1. Comunicar al administrado la voluntaddel órgano.

1. OBJETIVOS 2. Condición para la eficacia del acto.
3. Presupuesto para el comienzo del cómputo de los plazos para recurrir.

1. Texto íntegro de la resolución.

2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa.
2. CONTENIDO
3. Indicación de los recursos que proceden.
4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.

3. PLAZO Diez días a partir de que el acto fue dictado.

9.2.3. Plazo
El mismo apartado 2 del citado art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las
notificaciones:
“Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en
que el acto haya sido dictado”.

9.2.4. Práctica de la notificación (art. 59)

A) Medio
Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de
la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

B) Lugar
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practica -
rá en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posi-
ble, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo antes seña-
lado.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá
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hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domici-

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

lio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los
tres días siguientes.

C) Rechazo de la notificación
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

D) Notificación por medios electrónicos

El art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece a este respecto que:
— Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se reque-
rirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya con-
sentido su utilización.
— El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca
la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la
de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entende-
rá practicada a todos los efectos legales.
— Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días
naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha
sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 LRJ-PAC y normas
concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la
imposibilidad técnica o material del acceso.
— Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios
electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 LRJ-PAC,
excepto en los casos previstos en el artículo 27.6 de la presente Ley.
— Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-
trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-
pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

E) Notificación por publicación

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de
la notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practi-
car, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento
en su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se
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proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

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En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la noti-

ficación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o
Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación comple -

mentarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de
notificar conforme a los dos párrafos anteriores.

9.2.5. Notificación defectuosa

A) Concepto

Podemos definir la notificación defectuosa como aquélla que no contiene todos los
requisitos exigidos en el art. 58.2 LRJ-PAC.

B) Subsanación de la notificación defectuosa por actos del interesado

La LRJ-PAC, en su art. 58.3, indica que: “Las notificaciones que conteniendo el texto
íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior
surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan
el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación
o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.

Por tanto, se subsana el vicio por una manifestación expresa o implícita del interesado.

C) Subsanación por el contenido mínimo de la notificación

El citado art. 58 concluye estableciendo que “sin perjuicio de lo establecido en el apar-

tado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro
del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que
contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notifica-
ción debidamente acreditado”.

9.2.6. La publicación de los actos

A) Destinada a una pluralidad de interesados

La publicación sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguien-

tes casos:

— Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de perso-

nas o cuando la Administración estime que la notificación efectua-
da a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación
a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efec-
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tuada.
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— Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concu-

rrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedi-
miento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.

B) Por mandato o interés público

Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés públi-
co apreciadas por el órgano competente.

C) Contenido

La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del
artículo 58 exige respecto de las notificaciones (texto íntegro de la resolución, recurso que
procede, etc.). Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del
mismo artículo (convalidación de publicaciones defectuosas).

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,

podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamen-
te los aspectos individuales de cada acto.

9.2.7. Indicación de notificaciones y publicaciones

“Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la

publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en
el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar
donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conoci-
miento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento”
(art. 61).
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FORMA DE LA NOTIFICACIÓN

1. MEDIOS Cualquiera que permita tener constancia de la recepción por el interesado, de

la fecha, identidad y del contenido del acto.

1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientos iniciados a

instancia de aquél.
2. LUGAR
2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquier persona que esté
allí.

1. Porque se rechaza la notificación: se tendrá por notificado.

2. Porque los interesados son Se procederá a:

3. IMPOSIBILIDAD DE
NOTIFICACIÓN desconocidos.
• Notificar en el tablón de anuncios
3. Porque se ignora el lugar de del Ayuntamiento del último
notificación. domicilio.
4. Porque no se pudo practicar la • Se publicará en el BOE de la CCAA
notificación intentada. o de la provincia.

1. Regla General: ineficacia de la notificación.

4. NOTIFICACIÓN 2. Característica: le falta algún requisito esencial.
DEFECTUOSA 3. Excepción:
— Surte efectos si el interesado realiza actuaciones que demuestran el
conocimiento del acto o interpone recurso.
— Convalidación.

9.3. Revisión y anulación de los actos administrativos:

la revisión de oficio
En términos generales, la revisión de un acto administrativo supone la modificación
del contenido o de los efectos de un acto preexistente, sin hacer alusión con ello a los moti-
vos de tal alteración. Bajo esta rúbrica se englobarán, la revisión de oficio y la que tiene
lugar por la vía de recurso, a la que denominaremos revisión rogada. En el primer caso, la
modificación se introduce por iniciativa del propio órgano que dictó el acto en tanto que
en el segundo se lleva a cabo a instancia de su eventual destinatario (que normalmente
será un particular, aunque también puede serlo otra Administración Pública diferente).

De momento, tan sólo vamos a ocuparnos de la denominada “revisión

de oficio” dejando para más adelante la revisión rogada (temas relativos a los
recursos).
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 Las fuentes del Derecho Administrativo

9.3.1. Revisión de disposiciones y actos nulos

El art. 102 regula esta materia en los siguientes términos:

A) Revisión de actos nulos

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solici-

tud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consulti-
vo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad
de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 (supuestos de nuli-
dad de pleno derecho de los actos).

B) Revisión de disposiciones

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo

dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comuni-
dad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas
en los supuestos previstos en el artículo 62.2 (supuestos de nulidad de los reglamentos).

C) Inadmisión a trámite

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inad-

misión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de reca-
bar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carez-
can manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran deses-
timado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

D) Indemnizaciones, plazo de resolución y efectos

Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto podrán establecer, en

la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las indemnizaciones que proceda
reconocer a los interesados, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan
los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres

meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el pro-
cedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podrá entender la misma
desestimada por silencio administrativo.

E) Competencia para la revisión

Por último, es importante resaltar que la Disposición Adicional decimo-

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sexta de la LOFAGE establece que serán competentes para la revisión de ofi -

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cio de los actos administrativos : ADAMS

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Derecho Administrativo General

• El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los
Ministros.
• En la Administración General del Estado:
— Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dic-
tados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una
Secretaría de Estado.
— Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos
directivos de ellos dependientes.
• En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
— Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos
dictados por el máximo órgano rector de éstos.
— Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dic-
tados por los órganos de ellos dependientes.
La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación
de la misma.

9.3.2. Declaración de lesividad de actos anulables

Un acto desfavorable o de gravamen, que sea anulable, podrá ser retirado por la Admi-
nistración de la vida jurídica, sin más.
Ahora bien, si el acto favorece al particular -concesión de una licencia, una beca, adju-
dicación a una empresa de una obra, etc.-, la Administración no puede anularlo por sí
misma: debe recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, impugnando su pro-
pio acto, previa declaración de lesividad para los intereses públicos. Los órganos judiciales
serán, pues, los únicos competentes para decidir acerca de tal nulidad.
Se encuentra regulada en el art. 103 LRJ-PAC.

A) Actos afectados
Las Administraciones podrán declarar lesivos para el interés público los actos favora-
bles para los interesados que sean anulables, conforme a lo dispuesto en el art. 63 de esta
Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.

B) Plazo máximo para comenzar el procedimiento

La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cua-
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tro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audien-
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cia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. ADAMS

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

C) Plazo máximo para declarar la lesividad

Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

D) Competencia para declararla

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades

Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración
competente en la materia.

Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, la declara-

ción de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el
órgano colegiado superior de la Entidad.

9.3.3. Límites de la revisión

“Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de accio-
nes, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106).

Además, “iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para

resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación” (art. 104).

9.4. Revocación de los actos administrativos y rectificación de errores

9.4.1. Revocación de actos
La revocación, en sentido estricto, es un cambio unilateral de la voluntad de la Admi-
nistración, el mal acarrea la extinción de un acto administrativo anterior, válido, pero cuya
subsistencia es contraria a los intereses públicos.

La revocación ha encontrado su oposición y límite en la teoría de los derechos adqui-

ridos. Por ello, el art. 105 estipula que “las Administraciones Públicas podrán revocar en
cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.

9.4.2. Rectificación de errores

“Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de
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hecho o aritméticos existentes en sus actos” (art. 105.2).

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Derecho Administrativo General

La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revo-

cación del acto en términos jurídicos. El acto materialmente rectificado sigue teniendo el
mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de
transcripción o de simple cuenta con el fin de evitar cualquier posible equívoco.

Este carácter estrictamente material, y en absoluto jurídico, de la misma justifica que

para llevarla a cabo no se requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal alguno. La rec-
tificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio,
como a instancia del administrado.

REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Las Administraciones Públicas pueden anularlos:

• En cualquier momento.
• Por iniciativa propia o a instancia del interesado.
ACTOS NULOS • Previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma.
• Debe tratarse de actos nulos (art. 62.1) que agoten la vía administrativa o no recurridos en plazo.
• Procedimientos iniciados de oficio 3 meses caducidad
• Procedimientos a instancia de parte sin resolver silencio negativo

Las Administraciones Públicas pueden anularlas:

DISPOSICIONES • En cualquier momento.
NULAS • De oficio.
• Previos dictámenes arriba citados.

• Las Administraciones Públicas pueden declararlos lesivos e impugnarlos ante los órganos judiciales,
ACTOS los cuales decidirán acerca de su validez.
ANULABLES • Debe tratarse de actos favorables para el interesado.
• No pueden haber pasado más de cuatro años desde que se dictó el acto.
• Transcurridos seis meses desde iniciación - caducidad.

La Administración puede revocar:

REVOCACIÓN • En cualquier momento.
DE DATOS • Actos de gravamen o desfavorables.
• Si ello no es contrario al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

La Administración puede rectificar:

• En cualquier momento.
RECTIFICACIÓN
• De oficio o a instancia de los interesados.
DE ERRORES
• Errores materiales, de hecho o aritméticos.

10. El principio de legalidad en la actuación administrativa

10.1. Concepto
El principio de legalidad, en el ámbito de la actuación administrativa,
implica que toda acción singular del poder debe estar justificada en una ley
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previa. Dicha exigencia se fundamenta en dos motivos: VINCIT

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 Las fuentes del Derecho Administrativo

— La legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria, y la expresión típi-

ca de esta última es la ley.
— El principio técnico de la división de poderes quebraría si el Ejecutivo no se encar-
gase precisamente de “ejecutar la ley”, aplicarla a casos concretos. En definitiva,
el poder Legislativo prima sobre el Ejecutivo: este último debe actuar en el marco
previo de las decisiones de aquél (las leyes).

10.2. Manifestaciones en nuestro derecho positivo

La idea expuesta, que hoy puede resultar obvia, supuso una novedad histórica de pri-
mer orden generada por la Revolución francesa, y que encuentra su reflejo en diversos pre-
ceptos del Ordenamiento Jurídico español:
— “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto
del ordenamiento jurídico” (art. 9.1 CE).
— “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa... con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” (art. 103.1 CE). Este precepto, reco-
gido literalmente en el art. 3.1 LRJ-PAC, alude a la necesidad de una conformi-
dad total a las normas.
— “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídi-
co y será determinado y adecuado a los fines de aquellos” (art. 53.2 LRJ-PAC).
Por ello, afirma GARCÍA DE ENTERRÍA que “puede concluirse fácilmente que
no hay acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea, que el acto admi-
nistrativo, por diferencia sustancial con el negocio jurídico privado, es esencial-
mente típico..., nominado, no obediente a ningún genérico principio de auto-
nomía de la voluntad, sino, exclusivamente, a la previsión de la Ley”.
— “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infrac-
ción del ordenamiento jurídico” (art. 63, ya citado).
— “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo esta-
blecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o
superior rango a éstas” (art. 52.2 LRJ-PAC). Alude este precepto al principio de in-
derogabilidad singular de los reglamentos, que prohíbe a la Administración alterar
mediante actos singulares lo establecido en disposiciones que ella misma haya dic-
tado, incluso cuando éstas procedan de un órgano inferior al que dicte aquéllos
(una resolución del Consejo de Ministros, no será válida si vulnera lo establecido
en una orden ministerial).
En conclusión, el principio de legalidad en la actuación administrativa está plena-
mente recogido en el vigente Derecho español; no existe ningún espacio en que la Admi-
nistración pueda actuar con un poder jurídico. Por ello, para decidir acerca de invalidez de
un acto administrativo no hay que buscar necesariamente una norma que la
prohíba: es suficiente la inexistencia de un precepto jurídico que lo admita.
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Derecho Administrativo General

A modo de resumen, reflejamos en el siguiente gráfico los datos básicos relativos al

acto administrativo:

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma (verbal, mími-
FORMA
ca,…) más adecuada de expresión y constancia.

— Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

— Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrati-
vos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
— Los que resuelvan recursos.
— Los que se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes.
MOTIVADOS
— Los que se separen del dictamen de órganos consultivos.
— Los acuerdos de suspensión de actos, así como la adopción de medidas provisionales.
— Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
— Los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en
virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

REGLA GENERAL — Desde la fecha en que se dicte.

Demorada:
— Si lo exige el contenido del acto.
EFICACIA
— Cuando deba ser publicado, notificado...
EXCEPCIONES
Retroactiva:
— Si sustituye a otro anulado.
— Si produce efectos favorables, en determinados casos.

— Apremio sobre el patrimonio.

— Ejecución subsidiaria.
EJECUCIÓN
— Multa coercitiva.
— Compulsión sobre las personas.

— Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo cons-

titucional.
— Dictados por órgano manifiestamente incompetente.
— De contenido imposible.
— Constitutivos o consecuencia de infracción penal.
NULOS
— Dictados prescindiendo totalmente del procedimiento.
INVALIDEZ — Los contrarios al ordenamiento jurídico por los cuales se adquieran indebi-
damente derechos o facultades.
— Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango
legal.

— Los que incurran en cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico,

ANULABLES
incluso la desviación de poder.

— Defectos no esenciales de forma.

IRREGULARES
— Actuaciones fuera de plazo.
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1-80
 Las fuentes del Derecho Administrativo

Preguntas tipo examen

1. Señale la afirmación que no es correcta. Es una norma con rango de ley:

a) El Decreto Legislativo.
b) Los Presupuestos Generales del Estado, cuya elaboración corresponde al
Gobierno.
c) El Decreto-Ley, dictado por el Gobierno.
d) Una sentencia del Tribunal Constitucional por la que se invalida una ley.

2. Las leyes de bases, en aplicación de los artículos 82 a 85 de la Constitución espa-

ñola:

a) No podrán en ningún caso dictarse para la formación de textos articulados.

b) No podrán en ningún caso facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
c) Son leyes ordinarias que exigen, en todo caso, su aprobación por mayoría abso-
luta del Congreso.
d) Pueden otorgar la delegación legislativa de forma expresa o implícita y, si es
necesiario, por tiempo no determinado.

3. De conformidad con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno, los Reglamentos se ajustarán a la siguiente jerarquía:

a) (1) Real Decreto del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno; (2)
Orden Ministerial.
b) (1) Real Decreto Legislativo; (2) Real Decreto del Presidente del Gobierno.
c) (1) Real Decreto Legislativo o Real Decreto-Ley; (2) Real Decreto del Consejo
de Ministros.
d) (1) Real Decreto Legislativo; (2) Orden Ministerial.

4. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:

a) Los actos administrativos sólo pueden manifestarse por escrito.

b) Serán motivados aquellos actos que se dicten en el ejercicio de potestades dis-
crecionales.
c) Los actos desfavorables no pueden ser revocados salvo que sean nulos.
d) La compulsión sobre el patrimonio es uno de los medios de ejecución previs-
tos en esta ley.
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1-81
Derecho Administrativo General

5. Según el art. 81.1 de la Constitución española, son Leyes Orgánicas las relativas:
a) Al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que
aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución.
b) Al desarrollo de los derechos y deberes fundamentales, las que aprueben los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en
la Constitución.
c) Al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las
relativas a la organización de los poderes del Estado y las demás previstas en la
Constitución.
d) Al desarrollo de los derechos funamentales y de las libertades públicas, las que
afecten al desarrollo de los valores constitucionales y al régimen electoral gene-
ral y las demás previstas en la Constitución.

6. La declaración de lesividad de actos anulables, según la LRJ-PAC:

a) No podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde la notificación del
acto.
b) Podrá adoptarse en cualquier momento.
c) La administración no puede adoptar declaraciones de lesividad de actos anula-
bles.
d) No podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el
acto.

7. Señale una de las causas de nulidad de pleno Derecho de los actos administra-
tivos recogida en el artículo 62 LRJ-PAC:
a) Los que sean constitutivos de infracción penal o administrativa o se dicten
como consecuencia de ellas.
b) Cualquier otro supuesto que se establezca expresamente en una disposición de
rango reglamentario.
c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmen-
te establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la for-
mación de la voluntad de los órganos colegiados.
d) Los actos expresos pero no los presuntos contrarios al ordenamiento jurídico
por los que se adquieren facultades y derechos cuando se carezca de los requi-
sitos esenciales para su adquisición.

8. Conforme a lo dispuesto en la LRJ-PAC, ¿cuál de los siguientes no es un medio

de ejecución forzosa de los actos administrativos?:
a) Multa coercitiva.
b) Compulsión sobre las personas.
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c) Responsabilidad patrimonial.
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d) Ejecución subsidiaria. ADAMS

1-82
 Anexo
Esquema-resumen.
Actos administrativos.
 Actos administrativos

Acto administrativo

CONCEPTO Acto dictado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo.

Por los órganos Simple: El acto procede de un solo órgano administrativo.
de los que
emana Complejo: En su producción intervienen dos a más órganos administrativos.

Generales: Los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos.

Por sus efectos
Especiales: Los destinados a una o varias personas determinadas o determinables.
Constitutivos: Los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones
Por su jurídicas.
contenido Declarativos: Los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir
sobre su contenido.
Por su lugar Definitivos: Los que ponen fin al procedimiento.
en el
procedimiento De trámite: El que no da lugar a la terminación del procedimiento.

Impugnables: Los que ponen fin a la vía administrativa. Según el art. 109
LRJ-PAC son los siguientes:
• Las resoluciones de los recursos de alzada.
CLASES • Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art.
107.2 de la Ley.
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerár-
Por la quico, salvo que una ley establezca lo contrario.
posibilidad de
• Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición
recurrirlos en
legal o reglamentaria así lo establezca.
vía contenciosa
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
Inimpugnables: Los que no ponen fin a la vía administrativa o ya se han con-
vertido en actos firmes. Tampoco lo son:
• Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.
• Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.
Por la potestad Reglados: Las normas regulan todos los aspectos y momentos de su producción.
ejercitada al Discrecionales: Ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuación no están
dictarlos totalmente delimitadas por las normas.

Expresos: Existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad adminis-

Por la forma de trativa.
exteriorización
Presuntos: No existe tal exteriorización.

NOTA. – Según la Disposición Adicional 15ª de la LOFAGE ponen fin a la vía administrativa los actos y resolu-
ciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administración General del Estado:
— Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atri-
buidas los órganos de los que son titulares.
— Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior (Subsecretarios, Secreta-
rios Generales, Directores Generales y Secretarios Generales Técnicos), en relación con las
competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
3. En los organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
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— Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuer-

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do con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa. ADAMS

Anexo 1-85
Derecho Administrativo General

La Administración actúa a través de órganos que deben ser competentes. (La

competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atri-
buida, salvo los casos de delegación o avocación). Además, el titular del órgano
ha de contar con la correspondiente legitimación, la cual derivará de un nom-
bramiento válido y eficaz, y hallarse en situación abstracta de imparcialidad.
Nuestro ordenamiento jurídico intenta conseguir la imparcialidad, fundamen-
talmente, a través de dos mecanismos: el régimen de incompatibilidades y el
establecimiento de unas causas de abstención, las cuales podrán dar lugar, en su
caso, a la recusación. Son causas de abstención según el art. 28 LRJ-PAC las
Subjetivo siguientes:
• Tener interés personal en el asunto.
• Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo con cualquiera de los interesados.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta.
• Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento que se
trate.
• Tener relación de servicio con persona interesada (o haberla tenido en los dos
últimos años).
Se refiere al contenido del acto, que debe ser:
ELEMENTOS • Lícito.
DEL ACTO
ADMINISTRATIVO Objetivo • Posible.
• Determinado o determinable.
• Adecuado a su fin.
Es la circunstancia que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte.
Causal
Son los hechos determinantes de la actuación administrativa.
Teleológico La satisfacción del interés público, en caso contrario, la Administración incurrirá
o final en “desviación de poder” y el acto será anulable.
Hace referencia a:
• El procedimiento:
— Su ausencia determina la nulidad.
— Si solo tiene defectos, la anulabilidad.
• Su manifestación:
Formal
— Por escrito.
— Por otras formas más adecuadas de expresión y constancia.
• Su comunicación:
— La notificación.
— La publicación

NOTA.- Según el artículo 54 LRJ-PAC tienen que ser motivados con sucinta referencia de hechos y fundamen-
tos de derechos:
• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos administrativos,
reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo así como la adopción de
medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de la Ley.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
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• Los que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en
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virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. ADAMS

Anexo 1-86
 Actos administrativos

Regla
Desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga lo contrario
general
• Cuando lo exija el contenido del acto.
Eficacia
• Cuando requiera notificación o publicación.
demorada
• Cuando requiera aprobación superior.
• Cuando se dicten en sustitución de actos anulados.
EFICACIA Eficacia • Cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supues-
DE LOS
retroactiva tos de hecho ya existieran en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto
ACTOS
y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
ADMINISTRATIVOS
• ¿Quién?: El órgano que resuelve el recurso.
• ¿Cómo?: De oficio o a instancia de parte.
Suspensión • Causa:
de la — Daños de difícil o imposible reparación.
eficacia — Actos nulos de pleno derecho.
• Plazo: 30 días.
• Silencio: Positivo.
Causas:
• Vulneración de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Contenido imposible.
• Manifiesta incompetencia territorial o material.
• Prescindir totalmente del procedimiento o de las reglas esenciales de forma-
ción de la voluntad de los órganos colegiados.
Nulidad • Actos constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia
absoluta o de ella.
de pleno • Adquisición de beneficios careciendo de los requisitos para ello.
derecho • Otras establecidas por disposición de rango legal.
Efectos:
• Se puede pedir en cualquier momento, no prescribe la acción para hacer
valer la infracción determinante de la nulidad.
• No admite convalidación.
• Eficacia ex tunc. La declaración de nulidad priva de efectos al acto desde el
momento en que se produjo.

VALIDEZ Causas:
DE LOS ACTOS
• Cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico que no sea nulidad.
ADMINISTRATIVOS
• Desviación de poder.
Anulabilidad • Defecto de forma esencial (impide alcanzar el fin o genera indefensión).
o nulidad • Infracción de plazos determinantes de la validez del acto.
relativa Efectos:
• 4 años para la declaración de la anulabilidad.
• Si admite convalidación.
• Efectos ex nunc. La anulación produce efectos desde que se produce.
Causas:
Irregularidad • Defectos de forma no esenciales.
no • Infracción de plazos no determinantes de la validez del acto.
invalidante Efectos:
• No invalida el acto ni sus efectos.
Elementos • Conversión (producir los efectos del otro acto que contiene sus elementos).
comunes
• Conservación (mantener los actos no viciados).
a la nulidad
y la • Transmisibilidad o intransmisibilidad (las partes no viciadas no se ven afec-
anulabilidad tadas por las viciadas).
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Anexo 1-87
Derecho Administrativo General

Notificación y publicación

• Comunicar al interesado la decisión del órgano administrativo.

FINALIDAD • Condición para la eficacia del acto.
• Presupuesto para el inicio del cómputo de los plazos para recurrir.
• Texto íntegro de la resolución.
• Indicación de si el acto es definitivo o no en vía administrativa.
CONTENIDO
• Indicación de los recursos que proceden así como el órgano ante el que se pueden interpo-
ner y el plazo para interponerlos.
PLAZO • Diez días a partir de aquél en el que el acto ha sido dictado.
• Cualquiera que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su represen-
MEDIOS tante, de la fecha, la identidad y el contenido del acto. La acreditación de la notificación
efectuada se incorpora al expediente.
• En el lugar señalado por el interesado en la solicitud.
LUGAR • Si es el domicilio, puede recibir la notificación cualquier persona que se halle en él y acre-
dite su identidad.
• Es necesario señalarlo en la solicitud o consentirlo expresamente. Si en 10 días naturales no
NOTIFICACIÓN
se abre el correo se entiende rechazada, salvo problemas técnicos o materiales acreditados
TELEMÁTICA
de oficio o a instancia del destinatario.
Causas:
1. Porque el interesado o su representante rechaza la notificación.
2. Porque los interesados sean desconocidos.
IMPOSIBILIDAD 3. Porque se ignora el lugar o el medio.
DE EFECTUAR LA
4. Porque no se pudo practicar la notificación, habiendo efectuado el 2º intento en los tres días
NOTIFICACIÓN
siguientes y en hora distinta.
En los tres últimos supuestos se tiene que proceder a la NOTIFICACIÓN EDICTAL, es decir,
en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín Oficial que
corresponda.

• Regla general: ineficacia de la notificación. Hay que efectuar una nueva.

• Característica: le falta algún requisito.
• Excepción:
NOTIFICACIÓN — Surte efectos y se convalida si el interesado realiza actuaciones que supongan el conoci-
DEFECTUOSA miento del acto o interpone el recurso pertinente siempre y cuando la notificación con-
tenga el texto íntegro del acto notificado.
• El plazo de resolución y notificación se entiende cumplido si el primer intento se hace en el
plazo y contiene el texto íntegro.

• Actos integrantes de un proceso selectivo.

Sustitutiva
• Actos generales (dirigidos a una publicidad indeterminada de sujetos).

• Cuando la notificación a uno sólo de los interesados resulte insuficiente para

Adicional
el conocimiento por los demás.
PUBLICACIÓN
• Cuando la publicación lesione derechos o intereses (se publica el lugar y el
Indicativa
plazo de comparecencia).
• Que lo establezca la normativa reguladora.
Otros casos
• Que la naturaleza del procedimiento lo requiera.
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Anexo 1-88
 Actos administrativos

Revisión de los actos en vía administrativa

• De oficio o a solicitud del interesado.
• Si transcurren tres meses y no se ha dictado resolución se producen los
Actos siguientes efectos:
— Iniciado de oficio: caducidad.
— Iniciado por solicitud: silencio negativo.
• De oficio.
REVISIÓN
Disposiciones • Subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de las mismas.
DE ACTOS
administrativas • Si transcurren tres meses y no se ha dictado resolución se produce la cadu-
NULOS
cidad.
• La revisión se puede hacer en cualquier momento.
• Exige dictamen previo y favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
Elementos
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere.
comunes
• Al declarar la nulidad, las Administraciones Públicas podrán establecer
indemnizaciones si procede.
• Requisito indispensable para la legitimación activa de la administración, en
los casos en que se proponga actuar como parte demandante en recursos
contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de
Actos derechos.
DECLARA- anulables • Plazo: 4 años desde que se dictó.
CIÓN DE que sean • Procedimiento de declaración de lesividad previo al contencioso-administrativo:
LESIVIDAD favorables para — Iniciación de oficio.
los interesados — Exige como trámite preceptivo audiencia de cuantos aparezcan como
interesados.
— Si transcurren seis meses y no se ha dictado resolución se produce la
caducidad.
• En cualquier momento.
REVOCACIÓN Actos de • Límites: que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o
DE ACTOS gravamen sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.
• En cualquier momento.
Rectificación
• De oficio o a instancia de los interesados.
de errores
• Errores materiales, de hecho o aritméticos.
• Iniciado el procedimiento de revisión de oficio.
OTRAS Suspensión de
• Órgano competente: el que resuelve la revisión.
CUESTIONES la ejecución
• Causa: Perjuicios de imposible o difícil reparación.
• Motivos: prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias.
Límites de la
revisión • Que su ejercicio no sea contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de
los particulares o a las leyes.

NOTA. – La LOFAGE respecto a la Administración General del Estado establece que la competencia para la revi-
sión de oficio de actos nulos le corresponde a los siguientes órganos:
• El Consejo de Ministros: sus propios actos y los dictados por los Ministros.
• En la Administración General del Estado:
— Los Ministros: los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Depar-
tamento no dependientes de una Secretaría de Estado.
— Los Secretarios de Estado: los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.
• En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
— Los órganos a los que estén adscritos los Organismos: los actos dictados por el máximo
órgano rector de estos.
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— Los máximos órganos rectores de los Organismos: los actos dictados por los órganos de
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ellos dependientes.
ADAMS

Anexo 1-89