TEMA 6. El Reglamento como fuente específica del derecho Administrativo.

Concepto y caracteres. Fundamento de la potestad reglamentaria. Requisitos de

validez y eficacia. Clases de reglamentos. Control de los reglamentos.
- Curso 2021/2022-

1. Concepto y caracteres del reglamento.

2. Fundamentos de la potestad reglamentaria.
3. Titulares de la potestad reglamentaria.
4. Clases de reglamentos.
5. Requisitos de validez: Límites de la potestad reglamentaria.
6. Procedimiento de elaboración de los reglamentos.
7. Remisión normativa y sus límites.
8. Control de la potestad reglamentaria

1. Concepto y caracteres del reglamento

Al igual que las Leyes son aprobadas por el poder legislativo los reglamentos lo son por
el poder ejecutivo, art. 97 de la CE.

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En términos generales podemos definir el reglamento como una “disposición

administrativa de carácter general y de rango inferior a la Ley”. De la citada definición
tres aspectos resultan especialmente relevantes. De un lado, que los reglamentos
sean disposiciones administrativas significa que se trata de regulaciones jurídicas
dictadas por el Poder Ejecutivo y más en concreto por la Administración. De otro lado,
el carácter general de los reglamentos deriva de su consideración como norma jurídica
que ha de ser respetada por sus destinatarios al integrarse en el ordenamiento
jurídico. Y, por último, es necesario incidir en su rango infralegal, es decir, los
reglamentos se encuentran subordinados a la Ley.

1
[Link]

El reglamento dispone de una serie de caracteres propios que le diferencian de los

denominados “actos administrativos” -AA- (estos últimos no son normas jurídicas). Se
trata de caracteres propios de la norma jurídica, y por tanto, que sirven para distinguir
a los reglamentos de los actos administrativos. Los referidos caracteres son los
siguientes:

A) El reglamento se inserta en el ordenamiento jurídico: lo que deriva en que

dichas disposiciones aportan algo nuevo al conjunto de normas que
forman el ordenamiento, creando nuevas previsiones, modificando las ya
existentes o derogándolas.

B) La inderogabilidad singular de los reglamentos: que impide que los

reglamentos puedan ser modificados o derogados y eliminados del
ordenamiento jurídico a través de un simple acto administrativo. Ello a
pesar de que el acto se dicte por una autoridad de igual o superior rango.
Como norma jurídica que es el reglamento, para su derogación o
modificación se debe respetar el procedimiento de elaboración de
disposiciones reglamentarias, y por ello no se afectan por lo dispuesto en
los simples actos.

Por ejemplo: un acto del Gobierno no puede incumplir una orden

ministerial por ser una norma de inferior rango. El gobierno resulta
vinculado por la inderogabilidad singular de los reglamentos.

Conforme a lo establecido en el art. 37.1 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común (en
adelante Ley 39/2015):
“1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán
vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó
la disposición general”.

C) Nulidad de pleno derecho de los reglamentos ilegales. Según el artículo

47.2 de la Ley 39/2015, los reglamentos ilegales son nulos de pleno
derecho. Esta circunstancia supone que si estas disposiciones
administrativas contravienen o vulneran lo establecido por la
Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, son nulas, y por tanto, inexistentes, debiendo devolverse las
cosas al estado anterior al dictado del reglamento ilegal.

El art. 37.2 de la Ley 39/2015 dice: “Son nulas las resoluciones

administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
2
 reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas
recogidas en el artículo 47”.

Así, el art. 47.2 de la citada norma dice “también serán nulas de pleno
derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales”.

D) Los reglamentos, como normas jurídicas que son, pueden modificar

derechos adquiridos por los particulares. Es decir, aunque el administrado
disponga de un derecho adquirido, podría ser privado del mismo
mediante una disposición administrativa reglamentaria, lo que por el
contrario no sucede con los actos. (Ejemplo: añadir un curso más a un
Grado universitario).

2. Fundamentos de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria es el poder jurídico que se atribuye a la AP para

dictar reglamentos, subordinados jerárquicamente a las leyes y disposiciones
normativas con rango de ley. Diversas razones se pueden alegar para justificar el
mantenimiento de esta facultad administrativa en nuestros días, la principal es la
necesidad de que la Administración complete las tareas del legislador a través del
establecimiento de una serie de normas complementarias o de desarrollo.

Así, las normas reglamentarias dictadas por las distintas Administraciones

públicas vienen a concretar en un determinado lugar y para un momento concreto las
disposiciones legales emanadas de la Cortes, que son necesariamente abstractas. El
Poder Legislativo debe remitir la regulación pormenorizada de determinadas materias
a favor de la Administración ante la imposibilidad de que la Ley pueda prever con
precisión los supuestos concretos. Con este fundamento, se procede a realizar una
habilitación a favor de la Administración que le permite dictar normas reglamentarias
que se integran en el ordenamiento jurídico.

Existen dos tipos de habilitación. De un lado, la habilitación expresa realizada

por el Parlamento a favor de la Administración en una norma legal, para que
desarrolle las previsiones legales mediante la aprobación de reglamentos. De otro
lado, también se alude a la existencia de una habilitación genérica a favor de la
Administración que le permite dictar disposiciones reglamentarias en las materias de
su competencia. Dicha habilitación genérica de la potestad reglamentaria viene
establecida en el artículo 97 de la Constitución Española y se desprende también del
ordenamiento jurídico en su conjunto.
3
 3. Titulares de la potestad reglamentaria

Debe quedar claro que la potestad reglamentaria se atribuye a los órganos del Poder
Ejecutivo. Pero, ¿qué órganos concretos de la Administración pueden dictar
reglamentos? Para contestar a esta pregunta debemos ayudarnos del esquema de
organización de las Administraciones territoriales, en el que se distinguían tres niveles
de organización administrativa: el estatal, el autonómico y el local.

3.1) En la Administración del Estado

Según el artículo 97 de la Constitución Española el Gobierno tiene como una de sus

principales atribuciones el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria
de acuerdo con la Constitución y las leyes. Además, de acuerdo al art. 9.2 b) LRJSP (Ley
40/2015) en ningún caso pueden ser objeto de delegación las competencias relativas a
las disposiciones de carácter general.

Así pues, en el ámbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley 50/1997,
de Gobierno (LG). En el artículo 5 de esta norma legal se señala que “el Consejo de
Ministros dispone de competencia para la aprobación de los reglamentos para el
desarrollo y ejecución de las Leyes, así como las demás disposiciones reglamentarias
que procedan”. Además, los Ministros también tienen reconocida potestad
reglamentaria mediante lo expuesto en la Ley de Gobierno, también reconocida por la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, reguladora del Régimen Jurídico del Sector Público, en
el art. 61.a) para su ejercicio en las materias propias de la competencia o ramo del
Departamento Ministerial del que son titulares y siempre que una norma de ley
posibilite de forma expresa la producción de una orden ministerial (Ejemplo: El
Ministro de Fomento tiene competencia para aprobar reglamentos en materia de
transporte, carretas, ferrocarriles, aeropuertos, pero no en materia de sanidad).

El ministro es titular de la potestad reglamentaria cuando una ley lo atribuye

expresamente, de ahí que el art. 129.4 de la Ley 39/2015 “Las habilitaciones para el
desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al
Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los
departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse
en la ley habilitante”.

Dependiendo del órgano que apruebe el reglamento, éste revestirá una forma u otra.
Así, los reglamentos del Presidente o del Consejo de Ministros se aprobarán mediante
Real Decreto; mientras que los reglamentos de los Ministros serán aprobados por
Orden Ministerial. (Artículo 25 LG; sobre este punto volveremos al referirnos al orden
jerárquico que existe entre los distintos reglamentos).
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3.2) En la Administración autonómica

En la esfera autonómica, la titularidad de la potestad sigue el mismo patrón que en la

Administración General del Estado (AGE), debiendo estar a lo dispuesto por las
distintas Leyes de Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas.

En consecuencia debemos afirmar que en las distintas CCAA la potestad reglamentaria

la ejerce, de un lado, el Consejo de Gobierno, y de otro, los Consejeros, éstos últimos
en las materias propias de su departamento.

En nuestra Comunidad Autónoma, el Estatuto de Autonomía (a probado por la LO

1/2006) realiza la oportuna referencia a la potestad reglamentaria de los órganos de
gobierno valenciano. Los titulares de la potestad reglamentaria en nuestra Comunidad
son, por tanto, el Consell de forma general y los Consellers en las materias de su
departamento, así lo indica también la Ley 5/1983 del Gobierno Valenciano.

3.3) En la Administración local

En el nivel de la Administración local, se reconoce a todas las entidades locales

(Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos, Asamblea Vecinal en concejo abierto,
comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades, pleno a asamblea vecinal de
autoridades de ámbito inferior al municipio). Dentro de ellos, se atribuyen a pleno la
competencia de la potestad reglamentaria. Los titulares de la potestad reglamentaria
son los Plenos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones.

En el caso de Ayuntamientos la atribución de dicha facultad se establece por el

art. 22.2.d de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
(LBRL) al señalar que Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones:
d) La aprobación del Reglamento orgánico y de las Ordenanzas. Las referidas
Ordenanzas municipales incorporan los reglamentos de este ámbito.

En lo relativo a las Diputaciones Provinciales, el art. 33.2.b) de la LBRL establece

que corresponde en todo caso al Pleno: b) La aprobación de Ordenanzas, que son las
normas mediante las cuales se procede a la aprobación de los reglamentos.

En el ámbito de la Administración local hay que distinguir entre Ordenanzas y

Reglamento orgánicos. Mientras que las Ordenanzas son normas reglamentarias que
regulan las relaciones con los ciudadanos, los Reglamentos orgánicos o de régimen
interno son normas también de rango reglamentario que regulan la organización
interna de determinados órganos de la Administración (por ejemplo, Reglamento
interno de funcionamiento del Pleno del Ayuntamiento X).

5
3.4) En las entidades u organismos NO territoriales (Administración Institucional)

También se reconoce la potestad reglamentaria a entidades no territoriales como

universidades y autoridades independientes (circulares del Banco de España,
CNMV…). De acuerdo con el art. 129.4 de la Ley 39/2015: “Las leyes podrán habilitar
directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida
esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando
la naturaleza de la materia así lo exija”.

En relación con la administración corporativa (colegios profesionales o federaciones

deportivas) solo tienen potestad reglamentaria “ad intra”, por lo que sus normas son
aplicables a sus miembros.

4. Clases de reglamentos

Seguiremos en este punto la clasificación de los reglamentos establecida por

Ramón Martín Mateo y Juan José Díez Sánchez en su Manual de Derecho
Administrativo. Podemos realizar así una cuádruple clasificación de los reglamentos:

4. 1) En cuanto a sus destinatarios

En base a los destinatarios a los que se dirigen los reglamentos podemos

distinguir entre reglamentos generales y especiales.

A) Reglamentos generales. Se trata de reglamentos que se dirigen a todos los

ciudadanos, sin precisarse características singulares de los sujetos a los que van
a afectar. Sin embargo, en determinadas ocasiones queda en manos de los
propios sujetos el colocarse o no en las circunstancias que determinan la
aplicación de los reglamentos. (Ejemplo: el reglamento de carreteras es de
aplicación a todos los ciudadanos sin distinción, aunque sólo afectará
directamente a los usuarios de las carreteras, sean quienes sean.
Evidentemente si no usas las carreteras el reglamento no te afecta). Estos
reglamentos generales suelen tener contenido policial o de seguridad y se
destinan a lograr el buen orden.

B) Reglamentos especiales. Son aquellos dirigidos a quienes se encuentran en una

situación de especial sujeción respecto de la Administración. En relación con
estas personas, la Administración dispone de mayores posibilidades
reglamentarias en cuanto a los límites de propiedad y libertad, pues han sido los
ciudadanos quienes libremente han decidido incorporarse a esa relación de
especial sujeción con la Administración. (Ejemplo: Reglamento que regula el
trabajo fin de grado para los alumnos de la Facultad de Derecho de la UA)
6
4.2) En cuanto a su relación con la Ley

En relación con la relación que tienen con la Ley podemos distinguir entre
reglamentos ejecutivos e independientes.

A) Reglamentos ejecutivos. Los reglamentos de esta clase son aquellos que se

aprueban con el objetivo de desarrollar las previsiones establecidas en una
determinada norma de rango legal, razón por la cual se les conoce como
ejecutivos o de desarrollo. Es decir, se establecen para concretar o pormenorizar
las previsiones abstractas de la norma legal, por lo que su contenido es
normativo al completar la regulación legal. Por esta razón, normalmente se
aprueban este tipo de reglamentos en atención a un mandato expreso
contenido en la Ley que van a proceder a desarrollar. En su procedimiento de
elaboración requieren preceptivamente dictamen del consejo de estado u
órgano autonómico similar.

B) Reglamentos independientes. No se conectan directamente con una Ley, y

operan sobre sus disposiciones sobre ámbitos distintos de los regulados por las
Leyes y de acuerdo con autorizaciones que permiten a la Administración aprobar
sus reglamentos para regular sus propias competencias y cometidos. A
diferencia de los reglamentos ejecutivos, los independientes no completan las
disposiciones legales, y suelen utilizarse en el ámbito organizativo de la
Administración o para regular las situaciones de especial sujeción. Se subordinan
a la Constitución y a los principios generales del derecho. Caracteres: no son
resultado de una habilitación previa, materias no reservadas a ley y no es
necesario el dictamen del consejo de estado u órgano equivalente. VG
Reglamento de organización del Ministerio de Hacienda.

4.3) En cuanto a sus titulares

Podemos distinguir cuatro tipos de reglamentos por sus titulares: estatales,

autonómicos, locales e institucionales.

A) Reglamentos estatales. Son aquellos que emanan de los órganos de la

Administración estatal.

B) Reglamentos autonómicos. Son aquellos que proceden de la Administración de

las Comunidades Autónomas.

C) Reglamentos locales. Son aquellos procedentes de la Administración local, sea

del Pleno del Ayuntamiento o del de la Diputación Provincial.

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 Hay que diferencia las ordenanzas, reglamentos orgánicos y bandos. Mientras
que las ordenanzas locales y los reglamentos orgánicos son normas, los bandos
del alcalde son simples actos administrativos.

D) Reglamentos institucionales. Son aquellos procedentes de las personas jurídico-

públicas institucionales.

4.4) En cuanto a su jerarquía

La distinción más importante de los reglamentos es la que versa sobre su orden

jerárquico. Esta clasificación se realiza en atención al mayor o menor rango del órgano
del que emanan los reglamentos, ya que los reglamentos también se ordenan
jerárquicamente entre sí.

El artículo 23. 3 de la Ley de Gobierno es el que dispone que los reglamentos se

ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1º. Las disposiciones
aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. De este modo, hemos de tener
claro que un reglamento aprobado por Real Decreto será superior a aquél aprobado
por Orden Ministerial, que deberá respetar las previsiones del que se encuentra
jerárquicamente en un escalafón superior.

REAL
DECRETO

ORDEN MINISTERIAL

De otro lado, hay que destacar que los órganos jerárquicos superiores pueden hacer
valer su primacía sobre los inferiores jerárquico mediante instrucciones y órdenes de
servicio (art. 6 LRJSP). Su función es informarles de datos y estadísticas, directrices de
funcionamiento o el estándar de prestación de un servicio público y reducir la
discrecionalidad de los inferiores en la interpretación de las normas. En aplicación de
las leyes o reglamentos, las AAPP pueden dictar circulares internas interpretativas o
aclaratorias que sólo vinculan a los órganos inferiores, no innovan el ordenamiento, y
en este sentido se entiende que son actos administrativos de carácter general, así
8
mientras los reglamentos pueden ser impugnados ante los tribunales, las instrucciones
pueden ser objeto de recurso de reposición o de alzada.

4.5) Denominación de los reglamentos de la Administración General del Estado (AGE)

Reproducimos aquí el contenido del art. 25 de la Ley del Gobierno, donde se analizan
los Reales decretos, los Acuerdos y las Órdenes Ministeriales, estableciendo finalmente
su jerarquía.

Artículo 25. De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno

de la Nación y de sus miembros.

2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o
acordado en el Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

5. Requisitos de validez: Límites de la potestad reglamentaria

Como sabemos, la Administración, en sus tres niveles (Estatal, Autonómico y

Local) tiene reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo, dicha potestad no es
ilimitada, y se encuentra sujeta a una serie de limitaciones de orden formal, material y
judicial.

5.1) Límites formales

El poder reglamentario ha de ejercitarse de acuerdo con unos trámites

establecidos, de acuerdo con el art. 105 CE. Los reglamentos, como normas jurídicas
que son, deben aprobarse respetando escrupulosamente el procedimiento previsto
legalmente para su confección y promulgación en el artículo 26 de la Ley de Gobierno.
Son requisitos formales aquellos no relativos al contenido de fondo de la norma
reglamentaria, es decir, principalmente los “pasos” necesarios impuestos por la LG
para que pueda ser aprobado un reglamento.

Las vías procedimentales previstas en la LG imponen el necesario respeto de los

requisitos formales o externos (no de contenido) exigidos por la norma, tales como, la
publicación de los reglamentos en los boletines correspondientes para su
conocimiento general o el preceptivo dictamen del Consejo de Estado cuando se trate
de reglamentos ejecutivos de leyes estatales. El incumplimiento de estos límites

9
formales supone que nos encontremos ante un reglamento ilegal, y la consecuencia
que de ello deriva es la nulidad del mismo.

5.2) Límites materiales

Además del cumplimiento de los citados requisitos formales, los reglamentos

deben respetar unos límites materiales, también conocidos como sustanciales o de
fondo. Estos límites están vinculados a los principios de legalidad, jerarquía normativa
e irretroactividad desfavorable, y todo reglamento que vulnere los mismos será nulo
de pleno derecho.

Los principales límites materiales o sustanciales son:

- La Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a

las leyes (reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes
Generales. En estos supuestos nos encontraríamos ante una vulneración
del principio de legalidad (de reserva de ley), y por tanto, dichos
reglamentos serían nulos de pleno derecho.

- La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias

contrarias a la CE y las leyes, lo que también vulneraría los principios de
legalidad y de jerarquía normativa, ya que la disposición de rango
inferior (reglamento) debe respetar y ajustarse en todo caso y de forma
obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes).

- Los reglamentos deben respetar el principio de jerarquía que rige entre

ellos, es decir, el principio de jerarquía reglamentaria. Un reglamento de
rango inferior (por ejemplo una Orden) debe respetar el contenido y
previsiones de los reglamentos de rango superior (por ejemplo los Reales
Decretos).

- Igualmente son también ilegales los reglamentos que no respeten el

principio de irretroactividad desfavorable. Es decir, los reglamentos que
vulneren la irretroactividad desfavorable perjudicial o restrictiva de los
derechos individuales son nulos de pleno derecho. (Ejemplo de
irretroactividad desfavorable: existe un reglamento que dispone que las
tasas académicas para el año 2016/2017 son de 9 euros el crédito. Un
alumno, en dicho curso y bajo la aplicación del reglamento paga la
cuantía correspondiente. La Administración dicta un nuevo reglamento
para el curso académico 2017/2018 en el que establece las tasas a 15
euros, y lo pretende aplicar no sólo a los del curso 2017/2018 sino
también a los del curso 2016/2017. Como la norma posterior es
perjudicial, 15 euros es peor que 9, no se puede aplicar hacia atrás en el
tiempo (retroactividad), y si se aplicara el reglamento sería ilegal y, por
10
 tanto, nulo. Si fuera favorable sí podría aplicarse si así lo quisiese la
Administración).

Recordemos el contenido de los puntos 2 y 3 del art. 128 de la Ley 39/2015, relativo a
los límites de la Potestad reglamentaria.
2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos
de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de
desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o
infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos,
exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carácter público.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos
de otra de rango superior.

5.3) Control judicial por superación de los límites formales y materiales

Ante la existencia de un reglamento que incumpla los límites formales o

materiales que hemos indicado (con la extralimitación de uno sólo bastaría), se puede
proceder a impugnar el mismo mediante un recurso judicial contencioso-
administrativo, ante el cual, el Juzgado o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo,
comprobada la existencia del vicio formal o material anulará total o parcialmente la
norma impugnada.

Artículo 106 CE
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.

Ley 50/1997, Titulo VI, Del control del Gobierno

Artículo 29. Del control de los actos del Gobierno.

1. El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en
toda su actuación.

11
 2. Todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de
las Cortes Generales.
3. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de
hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son
impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo
dispuesto en su Ley reguladora.
4. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los
términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo.

Además, la Ley Orgánica del Poder Judicial, permite a los Juzgados y Tribunales
que se hallen ante un reglamento ilegal (por vulnerar la CE, las leyes o reglamentos
superiores) que no lo apliquen, ya que la ilegalidad del mismo implica su no
pertenencia al ordenamiento jurídico al ser nulo de pleno derecho.

6. Procedimiento de elaboración de los reglamentos

El procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos es aplicable

también a la elaboración de los proyectos de ley. Se establece expresamente en el
artículo 26 de la Ley de Gobierno. Su inobservancia o defectuoso cumplimiento
conlleva la nulidad de la norma reglamentaria.

Dicho procedimiento se exige para los reglamentos estatales, la administración

autonómica tendrá su procedimiento y la administración local debe seguir el art. 49
LBRL. La administración debe garantizar el acierto y legalidad de la norma como la
necesidad y la oportunidad de la misma (art. 26.1 LG)

En el ámbito concreto de la administración estatal, además de un

procedimiento normal existe otro de tramitación abreviada por motivos de urgencia,
que obvia la consulta previa, la reducción de los plazos a la mitad y la posibilidad de
continuar el procedimiento cuando un informe preceptivo no se emita en plazo. Se
establece en el art. 27 LG cuando:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo
exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras
leyes o normas de Derecho de la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no
habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la
norma. En estos casos, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo que
acompañe al proyecto mencionará la existencia del acuerdo de tramitación
urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento.

12
 En cuanto al procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y
reglamentos. El art. 26 LG dispone los siguientes trámites:

1. La redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
2. Al igual que el art. 133 LPAC, el art. 26 LG señala que podrá realizarse una
consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter
previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más
representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual
deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince
días naturales. Para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos
necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder
pronunciarse sobre la materia.

Podrá prescindirse del trámite de consulta pública en el caso de la elaboración

de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o
de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones
graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga
un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones
relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También
podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de
iniciativas normativas. La concurrencia de alguna o varias de estas razones,
debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo.

3. El centro directivo competente deberá elaborar con carácter preceptivo una

Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes
apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que
deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la
alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión
Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas
como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución
de competencias.
13
 d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su
aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el
efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con
la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la
realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la
propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para
los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y
medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de
desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de
oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de
situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de
consulta pública.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo

que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

4. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo

competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos,
cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la
legalidad del texto, salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes
preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se
solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial
independencia o autonomía.

En todo caso, los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser

informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes,
y si la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la
Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a
la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano
competente para promulgarlos. Será además necesario informe previo del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la
distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

El art. 26.6 ordena la publicación en el portal web cuando la norma afecte a los
derechos e intereses legítimos de las personas, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por
otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las
personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y
14
cuyos fines guarden relación directa con su objeto (es decir a los colegios
profesionales).

El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles,

y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen; El trámite de audiencia e información
pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que
deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no
será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos,
cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a
éstas.

El art. 26.7 indica que se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente. No sólo
en la elaboración del reglamento sino también cuando existan modificaciones
sustanciales.

Los arts. 129 y 133 duplican esta regulación y añade el principio de buena
regulación, y los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad
jurídica, transparencia, y eficiencia. La nueva ley racionaliza el ejercicio del poder
normativo. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo
de Ministros para su aprobación. El Ministerio de la Presidencia, analizará la calidad
de la actividad normativa del Gobierno.

Hay que precisar que se conservarán en el correspondiente expediente

administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como
todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.

Se exige que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la

Presidencia, que apruebe antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que
se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las
iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como
las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que
hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa. Así el art. 130
y 132 LPAC asegurar la publicidad del plan anual normativo y la evaluación periódica
que la AP debe realizar, y en la que se deben incluir las recomendaciones acerca de las
modificaciones o derogaciones que resulten aplicables. El plan anual normativo se
publicará en el portal de transparencia.

De acuerdo con el art. 131 LPAC, la publicación de las normas reglamentarias es

aplicable para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de
manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de
15
publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las
sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad
competente tiene en las condiciones y con las garantías que cada Administración
Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. La
publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo
competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías
que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos
previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.

En el caso de las ordenanzas locales, se incluye un trámite de información pública e

informe a los interesados. La exigencia de publicación en el BOP es una condición de
validez, de acuerdo con el art. 70.2, incluyendo la totalidad de las normas de los planes
urbanísticos cuya competencia de aprobación corresponda al ente local.

7. El control de la potestad reglamentaria

Toda acción está sometida a control. La actividad del poder ejecutivo no es una
excepción y así lo recoge la CE y la Ley 50/1997

La primera forma de control de la potestad reglamentaria surge para dar respuesta

a la cuestión de si los reglamentos deben aplicarse cuando sean manifiestamente
ilegales. Uno de los graves problemas de la actuación administrativa tiene lugar,
precisamente, cuando la regulación que le es propia (los reglamentos) traspasa los
límites que arriba enunciamos. Hablamos entonces de Reglamentos ilegales.
Cuando tal hecho sucede, la sanción obligada es la nulidad de dichos reglamentos.

Observemos la consagración legal de esta sanción:

- Por de pronto el art. 1.2 del Código Civil afirma que “carecerán de validez las
disposiciones que contradigan otras de rango superior”.
- A la misma conclusión llega el art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del
Procedimiento Administrativo Común; “También serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a
la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”. Así todo reglamento que rebase los
límites formales y materiales contiene un vicio de nulidad absoluta.

Frente a los reglamentos ilegales cabe reaccionar por las siguientes vías:

a) Inaplicación de los reglamentos.

Esta es la potestad que se reconoce a jueces y tribunales a través del siguiente

respaldo constitucional y legal:
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∙ Art. 8 LOPJ: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican”.
∙ Art. 6 LOPJ: “Los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos a cualquier otra
disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”.

b) Por vía de recurso (contencioso-administrativo).

1. Recursos contencioso-administrativos: A través del recurso directo contra

reglamentos, en el plazo de 2 meses desde que se dictan. “El recurso contencioso-
administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general...”
(Art. 25.1 LJCA). Objeto de recurso contencioso puede ser cualquier norma de rango
inferior a la ley, y también de los decretos legislativos cuando incorporen contenido
que no esté cubierto por la habilitación contenida en la ley de habilitación, como
contenido reglamentario puede ser objeto de valoración por la jurisdicción
contencioso. La impugnación de los reglamentos puede basarse en cualquier infracción
del ordenamiento jurídico, es un control de legalidad. Si el tribunal aprecia la
vulneración de la legalidad, declarará la nulidad de la disposición. La anulación no
afecta a la eficacia de sentencias o actos firmes que lo hayan aplicado salvo que
supusiera la reducción de sanciones aun no ejecutadas completamente.

A través del recurso indirecto. Según reconoce el art. 26.1 LJCA: “Además de la
impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la
de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales
disposiciones no son conformes a derecho”. El recurso indirecto se articula frente a los
actos en ejecución y se pretende su anulación fundándose en que es nula la norma
reglamentaria en la que se basan. La sentencia solo declara nulo el acto y no declara la
ilegalidad de los preceptos reglamentarios.

c) Recursos ante el Tribunal Constitucional.

-- Vía del recurso de amparo. Puede solicitarse la nulidad reglamentaria por

vulneración de un derecho fundamental
---Vía de recurso de inconstitucionalidad. Art. 161.2 CE: “El Gobierno podrá impugnar
ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los
órganos de las Comunidades Autónomas”.
-- Conflictos de competencias: Art. 61.1 LOTC: “Pueden dar lugar al planteamiento de
los conflictos de competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los
Órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades autónomas o la omisión de
tales disposiciones, resoluciones o actos” (desarrollado en arts. 62-63 LOTC).

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