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TEMA 3

FUENTES DEL ORDENAMIENTO PRESUPUESTARIO

1. La Constitución y las fuentes del ordenamiento presupuestario .

La CE de 1978 es la principal fuente, es fuente del Derecho y norma que regula las fuentes del
Derecho, pero no señala una fuente concreta para el ordenamiento presupuestario, dentro de
la legislación ordinaria hay un precepto similar, la Ley General Tributaria (LGT).

El esquema de fuentes del Derecho presupuestario son:

- Constitución
- Tratados Internacionales (los que supongan obligaciones financieras para la Hacienda
Pública)
- Normas de la Unión Europea y de otros organismos internacionales o supranacionales.
- Leyes orgánicas
- Leyes ordinarias (LGP, Leyes de Presupuestos del Estado, …
- Disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores del
Estado y CCAA.
- Derecho supletorio (civil, administrativo)

2. El Derecho de la Unión Europea. Las disposiciones de los Tratados, el Derecho

derivado y “soft law” presupuestario.
El Derecho de la Unión Europea es nuestro Derecho supranacional, desde el Tratado de
Adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1985, que debe autorizarse por ley
orgánica, art. 93 CE.

Se puede hablar de un Derecho financiero europeo o Derecho financiero comunitario, como el

Derecho de la UE que comprende las normas y principios que regulan el sistema de ingresos y
gastos de las Comunidades Europeas y el ejercicio de competencias financieras de los Estados
miembros.

- Las fuentes del ordenamiento de la UE son:

o Derecho originario: compuesto por los tratados originarios (Tratado de la UE y el
Tratado de Funcionamiento de la UE, Carta de los Derechos Fundamentales de la UE
o Derecho derivado: compuesto por el conjunto de normas producidas por los órganos
comunicatorios:
-con carácter vinculante: reglamentos, directivas, decisiones,
-sin carácter vinculantes: recomendaciones, dictámenes.
o En los últimos tiempos tiene importancia en el régimen jurídico de la estabilidad
presupuestaria las medidas “soft law” (reglas que no tienen fuerza jurídica vinculante,
aunque produzcan efectos prácticos)

En la jurisprudencia constitucional la primacía del Derecho de la UE se ha plasmado en una

Declaración y en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional. También se ha señalado
que el ordenamiento europeo no es un conjunto de normas constitucionales, autónomas. Hay
sentencias del TC sobre responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la UE.

3. Tratados Internacionales. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza

en la unión económica y monetaria.
Los Tratados o convenios internacionales son fuentes del Derecho internacional convencional:
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- Son suscritos entre los Estados para que una vez incorporados a su ordenamiento
interno se puedan resolver mejor los conflictos que surjan.
- Se requiere la previa autorización de las Cortes Generales para la celebración
(consentimiento) de tratados que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda
Pública.

Son muchos los convenios y disposiciones que incorporan previsiones que están encaminadas
a garantizar determinados derechos (ej. Justicia gratuita).

De las disposiciones internacionales ratificadas por España existen obligaciones financieras

para nuestro Estado (art. 10.2 CE), conlleva:

- La obligación de incluir los gastos de los Presupuestos de partidas que son necesarias
para los compromisos de rango internacional asumidos por nuestro país.
- Esta obligación también es del Parlamento, que está obligado a otorgar su
consentimiento a los compromisos del gasto o modificaciones presupuestarias (si no
se ha denunciado o no se deroguen las normas de rango internacional).

La celebración de los Tratados con atribución a organizaciones internacionales con

competencias que se derivan de la Constitución requieren la tramitación ante las Cortes de
una Ley Orgánica de autorización, art. 93 CE), ejemplo es la ratificación del Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (TECG) firmado
en Bruselas en 2012, también se le llama “Pacto presupuestario” y “Fiscal Compact”:

- Es un acuerdo intergubernamental firmado por 25 jefes de Estado o de Gobierno de

países de la Unión (no lo hicieron Reino Unido ni República Checa), que influye en la
consolidación de la Constitución económica europea.

- El TECG consta de 16 artículos, tiene las siguientes obligaciones:

o Equilibro o superávit de la situación presupuestaria que tienen que tener las
Administraciones públicas.
o Se fija un déficit estructural más estricto, 0,5% del PIB.
o Puede haber desviaciones en circunstancias excepcionales.
o Si hay desviaciones significativas a medio plazo se activará un mecanismo corrector.
o Si hay déficit excesivo se establecerá un programa de colaboración presupuestaria y
económica
o Ante de aprobar un plan de emisión de deuda pública hay que informar a la Comisión y
al Consejo.
o Los Estados se comprometen a apoyar las propuestas y recomendaciones de la
Comisión.
o Las Constituciones políticas nacionales deberán incorporar la regla de equilibrio
presupuestario.
o El encargado de verificar estas obligaciones será el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, que defiende el Derecho de la UE, sus sentencias serán vinculantes y su
incumplimiento conlleva una multa.

4. Algunas especialidades de las leyes financieras .

 Iniciativa: el art. 87.3 CE dispone la prohibición de la iniciativa legislativa popular

en materia tributaria. En materia presupuestaria tampoco cabe pues el art. 134.1
CE la atribuye exclusivamente al Gobierno.
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 Procedimiento legislativo: hay limitaciones a la iniciativa legislativa si hay variación

en el presupuesto aprobado.
El Gobierno tiene que ser consultado y mostrar o no su conformidad a la
tramitación de enmiendas y proposiciones de ley que impliquen aun aumento del
gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios (art. 134.6 CE).

La Ley de Presupuestos Generales del Estado tiene preferencia en su tramitación en cualquier

otro asunto y se debate en el Senado por procedimiento de urgencia.

 Clases de leyes:
- Leyes de pleno, siguen todas las fases de elaboración parlamentaria.
- Leyes de comisión, son aprobadas por las comisiones legislativas permanentes.

Las leyes de Presupuestos Generales no se pueden aprobar en comisión (art. 75.3 CE)

- Leyes ordinarias y leyes orgánicas. Nuestra Constitución establece que se aprobarán

por Ley Orgánica:
o la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas, art. 136 CE
o Competencias financieras autónomas de los recursos de las CCAA, art. 157 CE
o Para desarrollar el principio de estabilidad presupuestaria, art 135 CE (dentro
de este punto, la regulación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad
Fiscal también será por ley orgánica).

5. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

(remisión)
El desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria, art 136CE, se aprobó la Ley Orgánica
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).

Su función es:

- Distribución de los límites de déficit y deuda de las Administraciones públicas.

- Fijación de supuestos excepcionales de esos límites.
- Regulación del método y procedimiento para calcular el déficit estructural.
- Responsabilidad de cada Administración Publica en caso de incumplimiento.

Esta nueva Ley comenzó a regir el 1 de mayo de 2012, derogó nuestro “pacto interno” de
estabilidad presupuestaria, ha sido modificada varias veces.

6. Función presupuestaria y leyes de Presupuestos

La función presupuestaria, la que aprueba los Presupuestos, está referida a las Cortes
Generales en el art. 66.2 CE como una función “equidistante” entre la potestad legislativa y el
control de los actos del Gobierno.

Existe una función previa preparatoria del acto de Presupuestos, exclusivamente del Gobierno,
art. 134.1 CE.

El ciclo presupuestario además de la aprobación de los Presupuestos también engloba:

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- La intervención parlamentaria (conocimiento y aprobación) sobre las variaciones de

los Presupuestos
- El control político de la actividad económico-financiera.

Esta función el TC la calificó como “competencia específica de la potestad legislativa”. Las

Cámaras participan en el examen, enmienda y aprobación de las leyes de Presupuestos y de la
dirección y orientación de la política económica del Gobierno (que es quien elabora el
Presupuesto) art. 134. CE

En todo caso los Presupuestos tienen plena naturaleza legal y las leyes presupuestarias son
verdaderas leyes aunque tengan peculiaridades.

La aprobación del Presupuesto, art. 66.2 CE, es uno de los principales cometidos del
Parlamento, las Cámaras cumplen 3 objetivos:

- Asegurar el control democrático de la actividad financiera pública.

- Participar en la dirección política, aprobando o rechazando el presupuesto.
- Controlar la asignación de los recursos públicos, art. 31.2 CE

7. Naturaleza, función y contenido de las leyes de Presupuestos.

En el análisis constitucional del Presupuesto se conoce la visión política, su configuración y

características reconocen el sistema político.

La Constitución ratifica la plena naturaleza legal de los PGE, ordenando las competencias que
tienen el Gobierno y las Cortes Generales.

Los arts. 66.2, 134.1 y 75.3 CE contienen normas de atribución de competencias:

- El Gobierno elabora los PGE, las Cortes aprueba la Ley de PGE.

- Los Plenos y las Comisiones de las Cortes impiden que los PGE se aprueben en
Comisión, sin pronunciamiento del Pleno.
- La reserva de Ley es competencial y no material.
- Del art. 134 CE se deduce:
o La iniciativa presupuestaria exclusivamente del Gobierno (no caben las
proposiciones de Ley de PGE ni las enmiendas as la totalidad)
o El carácter anual de la autorización de los presupuestos que dan las Cortes
(control).
o El contenido natural de las PGE: principio de unidad (totalidad de los gastos e
ingresos del sector público estatal), también deben consignar los beneficios
fiscales que afecten al Estado, es el principio de universalidad.
o La tramitación parlamentaria está sujeta a previsiones particulares
(presentación, tramitación, prórroga automática (“hambre presupuestaria”, se
refiere hasta la aprobación de los nuevos presupuestos, no de los siguientes, y
en cuanto a su contenido)
o Fase de ejecución de los PGE, distribuyen las competencias, el Gobierno puede
presentar iniciativas para modificar los PGE que requieren la aprobación de las
Cortes y para que se puedan tramitar requieren la conformidad del Gobierno.

El apartado 7 amplía el contenido natural, la LPGE no puede crear tributos (habría que aprobar
leyes tributarias) y podrá modificar tributos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea.

8. Las leyes de Presupuestos en la jurisprudencia constitucional.

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El Tribunal Constitucional ha mantenido la sustancial identidad de las LPGE y de las CCAA,

constituyen claros vehículos de dirección y orientación de las medidas de política económica.

Los Estatutos también establece el clásico reparto competencial Gobierno-Parlamento y el

carácter legislativo de los Presupuestos autonómicos.

Aunque sean instituciones comparables, el art. 134 CE rige solamente el presupuesto del
Estado y no puede inferir para los autonómicos.

Síntesis de la doctrina del TC sobre las leyes de Presupuestos:

- El Presupuesto es la clave del parlamentarismo y la Constitución recoge el

desdoblamiento del principio de legalidad financiera.
- Las Cortes Generales ejercen una función peculiar y definida en la CE al aprobar los
Presupuestos.
- A través de la función presupuestaria, las Cortes cumplen 3 objetivos:
o Aseguran el control democrático de la actividad financiera pública
o Participan de la actividad de dirección política
o Controlan que la asignación de los recursos púbicos se efectúa de forma
equitativa.
- Los PGE tienen que incluir “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público
estatal” y son un “instrumento de dirección y orientación de la política económica”
- La Ley de Presupuestos es una ley singular, de contenido constitucionalmente
determinado y exponente máximo dela democracia parlamentaria.
- Está sujeta a limitaciones.
- El Presupuesto debe contener una “foto fija” del gasto público, sin perjuicio de
modificaciones puntuales.
- La LPG es una norma directamente vinculada a la Constitución
- Las relaciones entre la leye de Presupuestos y las demás leyes ordinarias se explican
por el principio de competencia.
- Los Presupuestos de las CCAA no pueden aplicarse por analogía a los presupuestos del
Estado., art. 134 CE, hay que acudir a los Estatutos y a las leyes estatales donde se
delimitan las competencias del Estado y las CCAA.

9. Actos del Gobierno con fuerza de ley. Los decretos-legislativos y los decretos-
leyes en materia presupuestaria.
La Constitución contempla la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con rango de
ley:

- En los casos de delegación legislativa otorgada por las Cortes Generales (decretos
legislativos) arts. 82 a 85 CE
- En los casos de extraordinaria y urgente necesidad (decretos-leyes) art. 86 CE

Decretos Legislativos:
-No pueden versar sobre materias reservadas a ley orgánica.

-Requieren una previa delegación por las Cortes Generales para:

o Una regulación de una materia concreta, dentro del plazo fijado por la ley de
delegación, la ley de bases que después será continuado por el decreto
legislativo, su objeto y alcance debe ser precisa, no puede ser tiempo
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indeterminado, tampoco delegaciones implícitas, no pueden autorizar su

propia modificación y dictar normas con carácter retroactivo.
La ley ordinaria especificará la refundición.

En materia presupuestaria no cabe la aprobación de los Presupuestos por Decreto Legislativo

Decretos-Leyes
Representa una norma con rango de ley, art. 86 CE

- Situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.

- Estas normas son excepcionales.
- Son leyes provisionales
- Los límites son: no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, derechos y
deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las CCAA y al Derecho electoral
general.
- Deben ser convalidados o derogados por el Congreso en el plazo de 30 días.
- Se pueden tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Según la jurisprudencia constitucional existen límites implícitos.

Decretos-Leyes en materia presupuestaria.

-Los PGE no pueden aprobarse por decreto-ley

-Los decretos-leyes no son adecuados para la reforma o modificación de Presupuestos

aprobados.

-Es inadecuado e innecesario acudir a los decretos-leyes para situaciones de prórroga de los
Presupuestos.

10. La potestad reglamentaria en materia presupuestaria .

Los reglamentos son la fuente más típica del Derecho administrativo en relación con el
Derecho privado.

Son disposiciones de carácter general, tienen naturaleza normativa, subordinadas a las leyes y
dictadas por la Administración

En materia financiera el principio de reserva de ley limita el reglamento como fuente.

La Constitución no contiene una reserva material de regulación mediante reglamentos.

El Gobierno tiene la potestad reglamentaria, art. 967 CE y corresponde su control a los

Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo.

El Tribunal Constitucional ha admitido que la ley puede otorgar a los Ministros el ejercicio de la
potestad reglamentaria, son frecuentes las Ordenes ministeriales de reglamentos generales
aprobados por Decretos y esto también ocurre en la Ley General Presupuestaria, por ej. El
procedimiento de elaboración de los PGE, la composición de la Comisión política de gasto, etc.

Modernamente se ha catalogado a las modificaciones presupuestarias como actos de gestión

presupuestaria: no tienen contenido normativo, estabilidad ni permanencia, son actos que e
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equiparan a los de ejecución de las leyes de presupuestos de cada ejercicio, su finalidad es la

adecuación de las consignaciones inicialmente aprobadas em el Presupuesto a las nuevas
necesidades.

En las CCAA han reconocido la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno-

Importancia tienen los reglamentos financieros locales por falta de potestad legislativa de las
Corporaciones locales y en virtud de su autonomía tributaria y presupuestaria.