“Los Tratados de Libre Comercio de China en América Latina:
Desarrollo y Perspectivas”.
Fernando Reyes Matta(1) , Director del Centro de Estudios Latinoamericanos sobre China (CELC)
de la Universidad Andrés Bello desde 2011.
Resumen: El artículo ofrece un análisis sobre el desarrollo y las perspectivas contenidas en
los Tratados de Libre Comercio (TLC) suscritos por China con tres países
latinoamericanos: Chile (a partir de 2006); Perú (2010) y Costa Rica (2011). En este
sentido, es notoria la asimetría desde el punto de vista de la balanza comercial, destacando
el predominio de materias primas (recursos naturales y minería) en los casos de Chile y
Perú, sin que esto signifique un aumento de las inversiones a consecuencia del incremento
en el intercambio comercial. Del mismo modo, la evolución del TLC en el marco de las
relaciones entre China y estos tres países latinoamericanos implicará la concreción de una
estrategia de mayor dimensión, no estrictamente limitada al acceso preferencial al mercado
chino o a la diversificación de los envíos sino a una mayor interacción empresarial y de
nuevas formas de producción.
Palabras clave: China, Chile, Costa Rica, Perú, Tratados de Libre Comercio (TLC),
Texto:
Los Tratados de Libre Comercio (TLC) entre China y tres países latinoamericanos
(Chile, Perú y Costa Rica) constituyen un laboratorio de análisis sobre las características
reales que tiene el intercambio comercial entre ambas orillas del Pacífico y las
potencialidades a impulsar. Ya se acumulan algunos años de experiencia: con Chile, el TLC
entró en vigencia en octubre 2006; con Perú en marzo 2010 y con Costa Rica en agosto
(1)
Este análisis se ha hecho basado en informes y notas de prensa de DIRECON, Dirección de Relaciones
Económicas de Chile; la Cámara de Comercio Peruano-China, CAPECHI; PROCOMER y Embajada de
Costa Rica en Beijing; los libros e informes de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL,
especialmente “China y América Latina y el Caribe: hacia una relación económica y comercial estratégica”,
ECLAC, 2012. También los informes que elabora el Centro de Estudios Latinoamericano sobre China, CELC,
de la Universidad Andrés Bello en Chile.
2011. Colombia, por su parte, pareciera intentar seguir esa ruta, pero aún el debate interno
es muy fuerte sobre la conveniencia de un acuerdo de este tipo.
Todas las contrapartes latinoamericanas ligadas con un TLC a China señalan con
entusiasmo resultados muy positivos en el incremento de sus intercambios. Pero un análisis
más minucioso demuestra que, en los tres casos, el flujo predominante está definido por
unos pocos productos (recursos naturales y minería), lo cual reitera las características del
intercambio comercial preexistente, especialmente en los casos de Chile y Perú. A su vez,
el supuesto de un incremento de las inversiones como consecuencia del aumento en los
intercambios comerciales no se ha cumplido, especialmente en el caso de Chile. La lógica
de las inversiones sigue otra vía de intereses y no está, necesariamente, acoplada a los
flujos comerciales en uno u otro sentido.
Sin embargo, en los márgenes de comercio que quedan tras las cifras derivadas de
esos cuatro o cinco grandes rubros está el acceso de productos como la fruta y otros
alimenticios o de partes y piezas para manufacturas. Si bien son cantidades menores o
mínimas en el total de los intercambios, constituyen retornos importantes a nivel de la
economía local. Por ejemplo, en Perú se valoró de manera significativa – al cumplirse cinco
años del acuerdo en marzo de 2015 – que las agro exportaciones hacia China pasaron de
US$ 33 millones en 2010, a US$ 142 millones el 2014.
En Chile, también a comienzos de este año, se inició la exportación de animales
vivos, con más de 7.000 vacas lecheras de raza Holstein por un valor de US$ 16 millones,
estimándose que se llegará a los US$ 70 millones en el año. Cifras mínimas en el total de
los volúmenes exportados a China desde ambos países, pero significativas para productores
locales o exportadores pymes que se han atrevido con el mercado chino. Las exportaciones
del vino chileno embotellado a China ronda los US$ 100 millones, pero el prestigio e
imagen que éste ha sembrado para el país en la sociedad china es enorme, tanto como los
US$ 240 millones derivados de las cerezas, que llegan oportunas al Año Nuevo Chino.
Casi una década en Chile
El TLC firmado en 2005 en el marco de la cumbre del Foro de Cooperación
Económica Asia Pacífico (APEC) celebrada en Corea del Sur, vino a ratificar los vínculos
de creciente amistad entre ambos países, que en el 2015 cumplirán 45 años de relaciones
diplomáticas ininterrumpidas. La suscripción del TLC de China con Chile fue una sorpresa
para distintos sectores por las diferencias de peso económico y políticos entre uno y otro.
Sin embargo, para China hacer el experimento de una negociación fuerte con Chile
constituía una experiencia formadora para sus perspectivas: a futuro, a esa fecha había
explorado los mecanismos de libre comercio sólo dentro de la Asociación de Naciones del
Sudeste Asiático (ASEAN). Chile había sido el primer país latinoamericano en reconocer a
China su calidad de economía de mercado y en apoyar su ingreso a la Organización
Mundial de Comercio (OMC). También importaba asumir la fuerte experiencia chilena en
negociaciones de comercio exterior que, a esa fecha, ya venía de negociar TLCs con
Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá, México y varios otros países de la región
latinoamericana.
A partir de 2010, China pasó a ser el primer socio comercial de Chile, destino del
24% de las exportaciones de este país al mundo. Desde la firma del TLC entre Chile y
China en 2005, las exportaciones chilenas se cuadruplicaron, de poco menos de US$ 5 mil
millones en 2005 a US$ 19 mil millones en 2013. Uno de cada cuatro dólares que Chile
recibe por concepto de exportaciones proviene de China. ¿Cuál es el carácter de esas
exportaciones? Los datos de 2013, ya afinados, demuestran el predominio absoluto del
cobre en las ventas chilenas, más del 80% lo cual, como porcentaje, es igual a lo que
ocurría antes de la firma del TLC. Lo que trajo el TLC fue un incremento de esas
exportaciones en condiciones más favorables, a la vez que abrió espacio para rubros
diversos que, si bien menores en las estadísticas totales, importantes por sus efectos en el
desarrollo local.
Dentro de ese universo, los alimentos han visto grandes avances. En 2013, Chile,
que ya es el mayor exportador de fruta fresca en el Hemisferio Sur, fue el segundo mayor
exportador a China, con US$ 543 millones, superando a los Estados Unidos. Y en varios
productos, como manzanas (con un 53% del mercado), uvas (45%), arándanos (98%) y
cerezas (79%), las frutas chilenas ocupan el primer lugar de las ventas de fruta importada
en China. En vino, Chile ya ocupa el segundo lugar entre los exportadores a China, en el
primer semestre de 2014, sólo superado por Francia. En salmón, las ventas crecen rápido,
con US$ 61 millones en 2013, con perspectivas muy altas de crecer en ventas.
Desde el 1° de enero de 2015, todos los productos acordados en el tratado pasaron a
tener arancel cero en su ingreso a China, condición también ganada por otros acuerdos con
Australia y Estados Unidos. En total, estos tres países representan el 37% de los mercados
de destino de las exportaciones chilenas. Con China se cumplió el último plazo, que
corresponde a la categoría Año 10 en el tratado. Como consecuencia, a los 5.725 productos
que ya estaban favorecidos se agregaron 1.611, entre los cuales se destacan la uva fresca,
algunos tipos de vinos, harina de pescado, truchas congeladas, ácidos bóricos, salmones,
aceite de oliva. Sin embargo, de ese total de oportunidades aún hay muchas que no han sido
ocupadas o lo han sido mínimamente.
La contraparte de estos flujos comerciales desde China ha estado ligada a
manufacturas en telefonía, computación, industrias electrónicas, automóviles de diversas
categorías, zapatos, vestuarios y otros rubros ya clásicos. En todos estos años, el
intercambio ha dejado una balanza a favor de Chile: en 2012 fue de US$ 4.687 millones.
El acuerdo que entró en vigencia en octubre de 2006 correspondió a las reglas
identificadas para el sector de bienes. Durante 2007 se negoció el complemento relacionado
con servicios, el cual fue suscrito en abril de 2008 en Beijing y puesto vigencia en agosto
de 2010. Los primeros resultados fueron importantes para sectores locales, ya que 42
empresas registraron inversiones en China por 212 millones de dólares en 10 ciudades, para
entregar servicios tan diversos como bancos, retails, grafitería, industria química y, de
manera más importante, en minería, donde no sólo se aportó con capital, sino también con
la experiencia chilena en este rubro.
Finalmente, en abril de 2014 entró en vigencia el Acuerdo Suplementario sobre
Inversiones, que pasó a mejorar los instrumentos previos en esta materia. Con todo, este es
un campo de poca interacción entre Chile y China. De hecho, las inversiones chilenas en el
país asiático son mayores que las concretadas por China en Chile. Entre 1974 y 2013, la
inversión china acumulada materializada alcanzó a los US$ 116,2 millones, representando
un 0,12% del monto total invertido en el país.
De ese monto, el sector financiero ha acaparado el 36,8% de los recursos, con US$
42,8 millones. Le siguen la silvicultura, con casi US$ 37 millones (31,8%) y minería con
US$ 33,7 millones (28,9%). Insignificantes comparado con las inversiones en Brasil,
Venezuela, Ecuador o Perú. Conversaciones impulsadas por el Comité de Inversión
Extranjera de Chile, llevaron a que durante 2013 se aprobaran 11 solicitudes para proyectos
de empresas chinas por valor de US$ 1.250 millones, pero estas no han pasado a la
categoría de inversión materializada.
Como ya se señaló, la inversión chilena casi duplica esos chinos en Chile. Razones
para explicar esta situación es que las condiciones demandadas por los inversionistas chinos
(garantías especiales del Estado, condiciones más favorables en lo tributario y otras) no
coinciden con las reglas vigentes en Chile, donde la legislación es rigurosa, pero a la vez
pareja y clara para todos los inversionistas, chilenos o extranjeros. A los chinos les interesa
explorar inversiones en la gran minería (pero allí no existen oportunidades por ahora), en
energía en algún grado como también en agricultura, pero con montos menores.
El TLC con Hong Kong
En la interacción comercial con China en el 2014 se dio otro paso importante,
aunque autónomo, ligado a la misma dinámica de mercado: el TLC con Hong Kong. Tras la
publicación en el Diario Oficial, el 29 de noviembre de dicho año, se formalizó la entrada
en vigencia de este Tratado entre Chile y Hong Kong, acuerdo que se proyecta abrirá
amplias oportunidades para ambas partes, tanto en el comercio de bienes, como en el de
servicios.
En el mensaje enviado al Congreso, el Ejecutivo señaló que la negociación forma
parte de la política “Una sola China” y se sustenta en la búsqueda de Chile por profundizar
sus relaciones comerciales con el pueblo chino. Además, acotaron, se espera que en el área
de servicios y servicios financieros se abran nuevas oportunidades para los exportadores y
proveedores de servicios de Chile, al obtener un nivel de apertura sustancialmente mayor al
de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Para Chile, la ubicación geográfica de Hong Kong, en la costa sudeste de China, le
entrega una posición estratégica en la región, presentándose como puerta de entrada y
salida en Asia Pacífico. Por este acuerdo, exportadores e inversionistas tendrán acceso
preferente en múltiples áreas, entre éstas se esperan nuevas oportunidades en materia de
servicios financieros, señalaron las altas autoridades chilenas del comercio exterior. Como
dato histórico, se ha rescatado que Chile ya tuvo un representante consular en Hong Kong
en 1842.
Firmado en septiembre de 2012, en el marco de la Cumbre de Líderes del Foro de
Cooperación Económica del Asia Pacífico (APEC), realizada en Vladivostok (Rusia), el
acuerdo de carácter comprehensivo, incorpora capítulos relativos al comercio de bienes,
servicios, reglas de origen, cooperación aduanera, medidas sanitarias y fitosanitarias,
obstáculos técnicos al comercio, compras públicas, defensa comercial, servicios
financieros, entre otros. Además, ambas partes acordaron un memorándum de
entendimiento en Cooperación Laboral.
Por el lado de Chile, se entregó un 88% del universo de productos con arancel cero,
y en excepciones un 2,3%. Respecto de Hong Kong, si bien es una economía sin aranceles,
el acuerdo permitirá consolidar esta situación para los exportadores nacionales, no
pudiendo esta economía imponer aranceles futuros a Chile, si es que más adelante quisiera
hacerlo. Además, Chile y Hong Kong acordaron que, tras la entrada en vigor el Tratado de
Libre Comercio, se iniciarán negociaciones con vistas a materializar un acuerdo
comprehensivo de inversiones, con el propósito de promover y proteger las inversiones en
ambos territorios.
Hong Kong, es un mercado de más de siete millones de habitantes, muy atractivo
para los exportadores chilenos, dado el alto estándar de vida de su población. El 2013 el
PIB per cápita a paridad de poder de compra fue de US$ 52.722. Además, es una de las
economías más abiertas y competitivas del planeta, habiéndose transformado en una
potencia en el comercio de servicios, especialmente financieros y de transporte. En este
contexto, el TLC abrirá oportunidades para que empresas chilenas puedan proveer servicios
en diversos sectores, como servicios arquitectónicos, servicios de ingeniería, servicios
veterinarios, servicios educacionales y servicios de entretenimiento.
Por su parte, en materia de servicios financieros, se crearán oportunidades en los
sectores bancarios, de valores y de seguros. También se abrió espacio para los servicios
profesionales, medioambientales, y relacionados con temas de innovación y tecnología. A
su vez, los inversores hongkoneses tendrán un trato preferencial que permitirá facilitar los
flujos en esta materia.
Según cifras derivadas de las estadísticas del Banco Central de Chile, en el año 2013
las exportaciones de Chile a Hong Kong alcanzaron los US$ 174 millones. La totalidad de
los envíos correspondió a productos no mineros ni celulosa, estando las cerezas, nectarinas
y arándanos, entre los principales alimentos enviados a ese mercado. Por su parte, las
importaciones totalizaron US$ 110 millones, siendo el año pasado los computadores
portátiles y celulares, los productos que lideraron la lista. Se trata de un intercambio aún en
condiciones de crecer y una plaza clave para la inserción de Chile en China y otros países
del Sureste asiático.
La experiencia del TLC China-Perú
En marzo de 2015 se cumplieron los cinco años de vigencia del TLC entre China y
Perú. Las negociaciones fueron anunciadas en 2008, precisamente cuando se celebró el
Foro APEC en Lima y el entonces Presidente Hu Jintao pronunció un discurso clave en el
Congreso de la República del Perú sobre las políticas que China deseaba impulsar en el
continente: una suerte de “hoja de ruta” de diversos campos de cooperación. A diferencia
de la vinculación con otros países, las relaciones entre Perú y China tienen como
antecedente la fuerte migración china, especialmente de la provincia de Cantón, que llegó a
tierras peruanas en el siglo XIX. Son lazos históricos que han contribuido a las
vinculaciones contemporáneas.
En ese marco, también es significativo que China ha desplazado a Estados Unidos
como principal destino de las exportaciones peruanas. Sin embargo, esto no deja tener ecos
y debates a nivel local. En nota de prensa (Perú21) de noviembre pasado se señala que no
se ha podido sacar provecho al tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos,
vigente desde 2009, según demuestran las conclusiones del estudio Evaluación Comercial
en una Perspectiva Comparada: Perú, Chile y México, desarrollado por la Universidad del
Pacífico. El trabajo da cuenta de un aumento en las exportaciones peruanas, pero que éstas
no están vinculadas con sectores productivos internos y, por ello, no ha habido una mejora
significativa de los empleos e ingresos.
Al inaugurar el Foro “Retos y Oportunidades a Cuatro Años de Vigencia del TLC
Perú-China” (abril de 2014), organizado por la Cámara de Comercio Peruano China, la
Universidad de Lima, la Embajada de la República Popular China y el Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, con la finalidad de difundir las oportunidades que ofrece el
TLC entre ambos países y evaluar los principales resultados a lo largo de estos cuatro años,
se informó que las exportaciones peruanas hacia ese país se incrementaron un 35% entre el
2010 y el 2013, alcanzando un total de US$ 7 346 millones al cierre de 2013. Siendo la
exportación de minerales también el rubro dominante, se subrayó el avance registrado en
las exportaciones no tradicionales, con un aumento del 41% en sectores como el
agropecuario, que ha ganado importantes cuotas de mercado en China. Un ejemplo fueron
las estadísticas referidas a las exportaciones no tradicionales, que subieron de US$ 72
millones en enero-febrero de 2013, a US$ 101 millones de dólares en el mismo bimestre,
que concuerda con el período de verano en el sur, época de exportaciones de frutas y otros
derivados agropecuarios.
Entre los principales productos exportados no tradicionales destacan moluscos como
la llamada pota, uvas frescas, tablillas y frisos para parqués, maderas aserradas, pelo fino de
alpaca y llama, prendas de vestir para niños y bebés, así como tara en polvo, algas frescas,
entre otros. En tanto que los principales productos importados son los teléfonos móviles,
computadoras, motocicletas, vehículos ensamblados, televisores, calzado y grupos
electrógenos de energía eólica.
Perú reconoció a China como economía de mercado en 2004, lo cual fue uno de los
requisitos para poder negociar el TLC con China. Además, Perú renunció al derecho de
aplicar las disposiciones 15 y 16 del protocolo de adhesión de China a la OMC, en materia
de dumping y subvenciones. Durante las negociaciones hubo inquietudes muy fuertes de
sectores industriales, especialmente del sector textil, que dijeron ver amenazado su futuro
ante una entrada libre de productos de ese tipo desde el país asiático. Al final, Perú logro
excluir del Tratado un grupo significativo de productos (592), principalmente textiles,
confecciones, calzado y metalmecánica. Este tratado representó para Perú la desgravación
inmediata para el 61% de sus exportaciones a China. Los demás productos se liberalizaron
en diferentes plazos: 12% a 5 años; 21% a 10 años. Fueron excluidos del tratado el 5% de
las partidas arancelarias exportadas por Perú a China. Los productos excluidos incluyen
productos de sensibilidad de China entre ellos, productos pesqueros, café, trigo, arroz,
maíz, azúcar, madera, papel, televisores, motocicletas, entre otros. Sin embargo estos
productos solo representan el 1% de las exportaciones peruanas hacia el país asiático.
Por su parte, China logró una desgravación del 63% de las sub-partidas arancelarias
exportadas al Perú. Los productos sensibles peruanos fueron equivalentes al 10% de las
exportaciones de China a Perú, entre ellos 592 productos en sectores como plásticos, textil
y confecciones, calzado y metalmecánico. Perú, al igual que Chile, presentó una balanza
comercial superavitaria frente al país asiático entre 2009 y 2012. La situación cambió en
2013, donde la balanza fue deficitaria para Perú en US$ 1.050 millones, pero al cumplirse
el quinto año de la entrada en vigencia del TLC se ven perspectivas favorables a Perú en
este intercambio comercial. En suma, al igual como ocurre en el acuerdo China-Chile, los
volúmenes de exportación están concentrados en muy pocos productos tradicionales (cobre,
harina de pescado) con un 90% de los volúmenes totales. Pero tanto en uno como en el otro
país sudamericano se pone especial atención al significado social laboral que tienen las
exportaciones no tradicionales.
En Perú se valora también el acuerdo porque se dice que es el primer Tratado de
Libre Comercio Comprensivo firmado por China con una economía latinoamericana.
Además de la liberalización comercial incluyó un acuerdo en cooperación aduanera y un
memorando de entendimiento en cooperación en empleo y seguridad laboral.
A mediados de 2014 asumió como nuevo Ministro de [Link]. de Perú quien era
previamente su embajador en China, Gonzalo Gutiérrez quien, además de valorar el
crecimiento del intercambio económico ligado a la vigencia del TLC, señaló que este
también ha sido un catalizador para el incremento de las inversiones chinas en el Perú. Tal
afirmación tiene como referencia principal la explotación por parte de compañías chinas de
las minas de Toromocho y Las Bambas.
El año 2013 fue un período importante para las inversiones chinas en el Perú,
debido que fue clave por la adquisición de compañías peruanas por parte de empresas
chinas. A mediados de noviembre, PetroChina, la mayor compañía de petróleo y gas de
China, anunció la compra de los activos de Petrobras en el Perú por US$ 2.600 millones.
Meses atrás, China Fishery Group realizó una oferta hostil y terminó pagando US$ 806
millones por el 99,1% de las acciones de Copeinca, la emblemática pesquera del Grupo
Dyer. Hoy las inversiones chinas en el Perú suman alrededor de US$ 6.000 millones,
mientras el ICBC Perú Bank, filial del Industrial and Commercial Bank of China Limited,
el banco más grande del mundo en capital bursátil, abrió sus oficinas a partir de enero de
2014.
El caso de Costa Rica: con más valor agregado
Costa Rica decidió establecer relaciones diplomáticas con la República Popular
China en 2007, quebrando el dominio aún existente de Taiwán en Centroamérica como
representante de China. Aquel paso abrió un ámbito político que Beijing ha cuidado con
especial interés. Las visitas de los presidentes Hu Jintao y Xi Jinping al país
centroamericano ratifican el peso diplomático que Costa Rica ha ganado en el radar chino
respecto a los escenarios de su presencia en América Latina. Costa Rica es, en muchos
sentidos, su base de acción política en la región centroamericana.
En ese marco, cabe analizar el significado del TLC de China y Costa Rica, que entró
en vigencia el 1° de agosto de 2011. Las exportaciones de Costa Rica hacia el continente
asiático son sostenidas, en su mayoría, por las compras realizadas por China. Entre el año
2000 y 2012, el intercambio comercial entre Costa Rica y China pasó de US$ 91 millones a
casi US$ 1,7 mil millones. Este crecimiento fue impulsado principalmente por la
participación de Costa Rica en la cadena de valor de microprocesadores, dentro de la cual
China juega un rol importante, y, en menor medida, por las exportaciones de productos
agrícolas. En el siguiente cuadro se aprecia la situación al momento de iniciar las
conversaciones para un TLC
Desde una perspectiva más amplia, en los últimos veinte años, Costa Rica ha
construido una sólida plataforma de comercio exterior, que ya le permite la exportación de
más de 4.000 productos a 146 destinos diferentes. Entre estos productos se destacan los
circuitos integrados (chips) y microestructuras electrónicas, partes de computadoras,
banano, concentrados de frutas, aparatos de transfusión IV y suministro de equipos, prótesis
para uso médico, medicamentos, neumáticos y cables eléctricos. En la actualidad, Costa
Rica es el primer exportador de alta tecnología en América Latina per cápita, de acuerdo
con el Banco Mundial. Asimismo, es líder agrícola en innovación y eficiencia, como lo
demuestran diferentes certificaciones internacionales.
Poco después del establecimiento de relaciones diplomáticas entre Costa Rica y
China en junio de 2007, PROCOMER se dio a la tarea de identificar aquellos sectores y
productos específicos con potencial para mejorar los lazos comerciales entre ambos países.
Costa Rica destaca entre sus exportaciones a China los envíos de pulpa y jugo de naranja,
cueros, pieles de bovino, banano y algunos productos lácteos, luego de implementarse el
TLC entre ambas naciones. El Ministerio de Comercio (Comex), explica que el predominio
de China se debe, en gran parte, a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (TLC)
con ese país en 2011. Pero por otro lado, también se debió a la crisis global de 2008 que
afectó a los principales socios comerciales de Costa Rica, Estados Unidos y Europa, lo que
obligó a diversificar sus destinos.
En 2013, la Cumbre Empresarial China- América Latina – que cada año se organiza,
una vez en China y otra en un país latinoamericano – tuvo lugar en Costa Rica, en una
muestra más de la importancia que Beijing ha decidido dar al país. Con todo, lo se han
registrado cambios en áreas que el país considera importantes para atraer la inversión china,
ni en el sector turismo ni en infraestructura. También un proyecto para levantar una
refinería, cuyo acuerdo ya estaba suscrito, quedó paralizado por diferencias entre las partes.
El nuevo presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, viajó a China a comienzos
de enero de 2015, con la esperanza de definir un programa de relaciones estratégicas a diez
años para inversiones chinas en cuatro provincias del país centroamericano. Dos son los
proyectos con inversión china pendientes de concretarse en suelo costarricense: la refinería
caribeña de Moín, y la ampliación de la carretera entre San José y Limón. El primero de los
proyectos, y donde China ha mostrado interés en comenzar cuanto antes, supondría una
inversión de US$ 1.300 millones. Sin embargo, tal proyecto se encuentra paralizado desde
mediados de 2013, cuando la propia Contraloría General de la República (CGR) emitió dos
actos administrativos que le prohibieron a Refinería Costarricense de Petróleo (Recope)
usar el estudio de factibilidad del proyecto realizado por la empresa HQCEC, y el análisis
de riesgo y factibilidad que elaboró WorleyParsons. Las contrapartes chinas no han
ocultado su decepción ante los obstáculos administrativos encontrados ese proyecto.
Respecto de la carretera que uniría las costas del país aún se está en los primeros estudios
de factibilidad.
Marco político y proyecciones
Los tres TLCs de los cuales hemos dado cuenta previamente muestran un fuerte
dominio de exportaciones tradicionales ligadas a productos básicos y recursos de mínimo
valor agregado, especialmente en los casos de Perú y Chile. Pero los tres si coinciden en
buscar abrir oportunidades a más diversidad en sus envíos, especialmente buscando
espacios para la agroindustria y la producción pesquera. La creciente demanda de la
población china, en particular sectores medios, por alimentos de mejor calidad ha generado
oportunidades que desde estos países se busca satisfacer.
El desarrollo de estos tres TLCs y las primeras aproximaciones entre China y
Colombia para un acuerdo similar, han coincidido con otro esfuerzo impulsado por la
estructura china dedicada al comercio exterior: la puesta en marcha de las Cumbres
Empresariales de China y América Latina. Estas se iniciaron en noviembre de 2007 en
Chile, inaugurada en ese entonces por la presidenta Michelle Bachelet en su primer
gobierno.
Las sucesivas citas que cada dos años se han realizado en suelo latinoamericano,
han tenido lugar en Colombia, Perú y recientemente en Costa Rica. Dichos eventos, que
para la parte latinoamericana eran prometedores en términos de concretar numerosos
negocios, han sido más bien un mecanismo con énfasis político concordante con la
estrategia general de China hacia el continente. La idea de encuentros de altos
representantes empresariales latinoamericanos con sus contrapartes chinas no se ha dado;
en cada ocasión, si bien las inauguraciones han sido al más alto nivel con los mandatarios,
las jornadas posteriores han estado marcadas por encuentros de directivos y funcionarios de
las distintas Cámaras de Comercio de la región, predominando en el resto de la audiencia
empresarios locales de nivel medio. A ello se agrega que, en las ocasiones donde el
encuentro ha tenido lugar en China, el nivel de las autoridades, sobre todo en las
inauguraciones, ha sido de un representante chino y no del nivel de alta autoridad. Más allá
de su alcance protocolar, estas cumbres no han sido el punto de encuentro para concretar
grandes acuerdos o firmas de negocios que Latinoamérica esperaba.
Pero la estrategia de acercamiento ha sido contundente desde otros ámbitos. En
2008, China dio a conocer su Documento de la Política de China hacia América Latina y el
Caribe. Los contenidos del documento plantearon las primeras definiciones de áreas de
trabajo en ámbitos de cooperación política, económica, social y cultural. Pasó el tiempo y
no hubo análisis ni respuesta común desde el continente a dicha propuesta, salvo Chile que
entregó un documento elaborado al respecto. Esta carencia de diseño común, de pensar el
siglo XXI en la relación China-América Latina, ha sido promovida mucho más por China
que desde el lado latinoamericano. Las respuestas desde este continente han sido
claramente de estrategias bilaterales – cada país buscando sus oportunidades, sus mercados,
sus inversiones - para el diálogo con China, sin asumir la urgencia de un diseño de política
común a gran escala.
Fue el Primer Ministro Wen Jiabao el que planteó desde la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) la idea de crear un Fondo para el Desarrollo Agrícola y
otros programas de créditos e inversiones. Y también desde allí en el 2011 Xi Jinping,
entonces Vicepresidente de China, dio a conocer lo que debería ser el futuro de la relación
de China con el continente latinoamericano. Con sus diversas visitas se convirtió en el
primer mandatario chino que, antes de su asumir su cargo como líder de la República
Popular China (RPCh) ya había tomado conocimiento de América Latina y sus
posibilidades.
Durante la última gira de Xi Jinping por la región, con motivo de la Cumbre BRICS
en Brasil, se generó una nueva alternativa de trabajo conjunto con el mecanismo de China-
CELAC. Xi propuso el marco “1+3+6” para promover la cooperación de beneficio
recíproco: Uno en referencia al Plan de Cooperación China-América Latina y el Caribe
(2015-2019), con el objetivo de lograr crecimiento inclusivo y desarrollo sostenible; Tres
por los “tres motores” (comercio, inversión y cooperación financiera); y Seis sobre los
campos de energía y recursos, construcción de infraestructuras, agricultura, manufacturas,
innovación científica y tecnológica, y tecnología de la información.
Ya en 2015, a comienzos de enero en el discurso inaugural del I Foro Ministerial de
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) con China, Xi Jinping
dijo que el comercio entre China y los países de Latinoamérica y el Caribe alcanzará en una
década los US$ 500.000 millones, mientras las inversiones rondarán los US$ 250.000
millones. Junto con los grandes anuncios y la declaración general, ese Foro definió los
contenidos de un Plan de Acción 2015-2020 directamente ligado a las seis áreas señalas.
Pero, al mismo tiempo, dentro de sus diversos capítulos, hubo uno dedicado especialmente
al comercio y los mecanismos de desarrollo y expansión. Y allí – novedoso, por llamarlo
así – no existe ninguna mención específica ligada a los Tratados de Libre Comercio.
Textualmente, este es el contenido de ese capítulo del Plan de Acción:
III. Comercio, Inversión y Finanzas
1. Promover en mayor medida el comercio e inversión entre China y los Estados
miembros de la CELAC. Trabajar en conjunto para incrementar el comercio en ambos
sentidos entre China y la región y de forma balanceada y mutuamente beneficiosa, a los
500 mil millones de dólares y elevar el stock de las inversiones recíprocas por lo menos a
los 250 mil millones de dólares durante los próximos diez años. En cuanto al stock de las
inversiones de la CELAC, se pone especial énfasis en las áreas de alta tecnología y la
producción de bienes de valor agregado.
2. Intensificar la cooperación, impulsar el comercio de servicios y el e-commerce, sin
perjuicio del comercio tradicional, promover el comercio bilateral equitativo y manejar
adecuadamente las fricciones comerciales en cumplimiento de las reglas de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) y los acuerdos comerciales existentes entre
China y los Estados miembros de la CELAC.
3. Estimular la promoción y facilitación de la inversión, incluyendo a través del
establecimiento de alianzas de negocios y de asociaciones.
4. Brindar apoyo para que la Cumbre Empresarial China - América Latina y el
Caribe continúe celebrándose.
5. Promover la cooperación estrecha entre las micro, pequeñas y medianas empresas
de la CELAC y China, con el fin de apoyar la internacionalización e integración de las
PYMES en las cadenas de valor global.
6. Reforzar la colaboración en materia aduanera y de control de calidad.
7. Intensificar el diálogo y la colaboración entre los Bancos Centrales y las
autoridades de regulación financieras.
8. Aprovechar plenamente el Fondo de Cooperación China - América Latina y el
Caribe, el Crédito Especial para la Infraestructura China - América Latina y el Caribe, las
líneas de crédito en condiciones preferenciales ofrecidas por China, así como otros
recursos financieros para apoyar los proyectos de cooperación prioritarios entre China y
los Estados miembros de la CELAC, de acuerdo con las necesidades de desarrollo en
materia social, económica y medioambiental de la región CELAC, así como con una visión
de desarrollo sostenible.
9. Fortalecer la cooperación entre China y los Estados miembros de la CELAC a
través de las instituciones financieras para el desarrollo en la región.
De una u otra forma el devenir de los tres TLCs vigentes quedará sumido en esta
política mayor. Los acuerdos seguirán aplicándose con los plazos ya acordados y buscando
más espacio para productos no tradicionales, pero la clave será ver cuánto hay en ellos
como base para un intercambio comercial donde la parte latinoamericana exporte productos
con mayor valor agregado. En esto podrán jugar un papel clave no sólo las actuales
empresas nacionales, sino también aquellas con carácter de joint-venture chino-latinas que
puedan formarse a futuro.
La CEPAL, en sus diversos estudios al respecto, ha señalado que el desafío mayor
del lado latinoamericano es incorporarse a las “cadenas de valor” de la producción china.
Tarea no fácil, entre otras razones por la distancia, pero la experiencia de Costa Rica es
ilustrativa al respecto. El 2 de septiembre de 2014 esa entidad regional organizó, en su sede
en Santiago de Chile, un Taller sobre las relaciones entre China y América Latina con
autoridades y especialistas, los cuales concordaron en que la elevada demanda china de
alimentos, energía, metales y minerales ha beneficiado a los países exportadores de esos
productos, mejorando sus términos de intercambio y estimulando su crecimiento, pero a la
vez marcaron la cara crítica de esa realidad. Entre los concurrentes estuvo el ex presidente
chileno Eduardo Frei, hoy embajador especial para el Asia-Pacífico del gobierno chileno, y
Tao Tao Chen, Directora Ejecutiva del Centro de Estudios de Gestión China-América
Latina de la Universidad Tsinghua (China).
Los participantes recordaron que, en 2011, China desplazó a la Unión Europea
como el segundo principal origen de las importaciones regionales. Este creciente vínculo
económico y comercial con China plantea oportunidades e inquietudes, indicaron los
miembros en el taller. Entre las oportunidades están la atracción de nuevas fuentes de
inversión extranjera directa, mejoras en términos de intercambio, mayores tasas de
crecimiento y, por ende, recursos adicionales para invertir en educación, infraestructura e
innovación, mientras que las inquietudes incluyen la reprimarización de las exportaciones
hacia sectores basados en recursos naturales y de menor productividad, riesgos de
desindustrialización, “enfermedad holandesa”, acceso a tierras e inmigración. Como señaló
la CEPAL en esa cita, “América Latina y el Caribe exporta a China menos productos, y
menos sofisticados, que los que exporta a sus otros mercados principales. Ambas partes
debemos trabajar hacia una diversificación de nuestro comercio, con una óptica de
beneficio mutuo.”
Este análisis, que miró a la región en su conjunto, es aplicable en su totalidad a los
tres países que han suscrito un TLC con China. Tras las reuniones recientes de los
respectivos comités de evaluación de cada acuerdo, se ha visto la necesidad de hacer ajustes
en las contrapartes. Por ejemplo, a comienzos de junio de 2014 se desarrolló la V Reunión
de la Comisión de Libre Comercio del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Chile y
China. La instancia se convoca de forma periódica con el propósito de evaluar cómo se ha
ido implementando el TLC, y buscar soluciones para eventuales contingencias comerciales
que puedan surgir en la relación comercial bilateral, en el marco del Acuerdo. Allí se
discutió respecto del Mecanismo de Diálogo Económico bilateral, que permitirá expandir el
horizonte de las conversaciones entre ambos países a nuevas áreas, tales como minería,
energía, infraestructura y educación.
Esta iniciativa fue acordada por los dos países en el marco de la Cumbre de Líderes
APEC realizada en octubre de 2012, en Vladivostok (Rusia). Chile valoró de manera muy
positiva que China propusiera como contraparte en este Mecanismo a la Comisión
Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR), una instancia de alta incidencia en ese país,
con funciones amplias en las reformas en marcha y en la evaluación de los planes
quinquenales dentro de su gobierno.
Ello parece indicar que el desarrollo a futuro de los TLCs vigentes entre China y sus
contrapartes latinoamericanas quedará enmarcado en una estrategia mayor, donde la clave
no estará tan determinada por el acceso preferencial al mercado chino y la diversificación
de los envíos sino por nuevas formas de producción, donde la interacción de empresarios
chinos y latinoamericanos sea más fuerte. Y esto con perspectivas de asentamiento tanto en
América Latina como en China.
