Revista Bitácora Urbano Territorial

ISSN: 0124-7913
bitacora_farbog@[Link]
Universidad Nacional de Colombia
Colombia

Ziccardi, Alicia
Pobreza urbana y políticas de inclusión social en las comunidades complejas
Revista Bitácora Urbano Territorial, vol. 13, núm. 2, junio-diciembre, 2008, pp. 93-108
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia

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 (2) 2008: 93 - 108
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá Dossier central

Pobreza urbana y políticas

de inclusión social en las
comunidades complejas
Urban Poverty and Social Inclusion
Policies in Complex Communities
Alicia Ziccardi
México, Doctora en Economía, Instituto de Investigaciones Sociales
Universidad Autónoma de México.
ziccardi@[Link]

Recibido: 30 de enero de 2008

Aprobado: 30 de octubre de 2008

Resumen Abstract
Los sistemas para la medición de pobreza, la des- The methods for the measurement of poverty, in-
igualdad y la exclusión permiten comprender las condi- equality and exclusion, allow the understanding of the
ciones sociales reinantes; tales condiciones caracterizan current social conditions; such conditions characterize
las sociedades actuales y definen las comunidades com- the present societies and define the complex communi-
plejas en vista de que expresan la fragmentación social. ties by the way of expressing the social fragmentation.
Esta fragmentación se evidencia, además de en las rela- This fragmentation is demonstrated in the relations of
ciones de acceso a bienes y servicios, en el espacio físi- access to goods and services, as in the physical space;
co; los estudios han demostrado que en Latinoamérica the studies have demonstrated that in Latin America
el componente patrimonial es el que se encuentra en the patrimonial component is the one in greater defi-
mayor carencia por sobre la de alimentos y la de capaci- ciency exceeding food and capacities (health and edu-
dades (salud y educación). cation).

El espacio urbano acentúa las desigualdades, The urban space accentuates the inequalities,
genera un impacto en la vida urbana de los colectivos generates an impact in the urban life of the social
sociales. Las condiciones en las ciudades de América groups. The conditions in the cities of Latin America
Latina son deplorables, las necesidades no cubiertas re- are deplorable; the uncovered necessities exceed the
basan las previsiones y siguen en aumento. Este artículo forecasts and continue increasing. This article analyzes
analiza las condiciones de la pobreza urbana en Améri- the conditions of the urban poverty in Latin America
ca Latina y las políticas que para resolver el fenómeno and the policies adopted to confront the phenomenon
de la pobreza se han adoptado con el fin de proponer of poverty in order to propose guidelines for social in-
pautas de inclusión social. clusion.

Palabras clave: Pobreza, desigualdad, exclusión, Key Words: Poverty, inequality, exclusion,economy,
economía, Latinoamérica. Latin America.

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 Pobreza urbana y políticas de inclusión social en las comunidades complejas

Introducción1

En el siglo XXI las ciudades expresan espacialmente las profundas des-

igualdades económicas y sociales que caracterizan a su sociedad. En el
marco de los procesos de globalización y la aplicación de políticas neoli-
berales se han amplificado los contrastes entre quienes viven en enclaves
de riqueza y opulencia, las clases medias que acceden a niveles aceptables
de vida y la mayoría de los sectores populares que habitan en una vivienda
autoproducida y acceden a servicios públicos de baja calidad. Así, las ciuda-
des son el reflejo de la marcada fragmentación social que caracteriza a las
sociedades complejas.
El modelo de sociedad salarial y de estado de bienestar ha cedido paso a formas
generalizadas de precariedad e informalidad que prevalecen en el mercado de traba-
jo urbano. Al incremento de la pobreza urbana y la desigualdad social se agregan las
prácticas de exclusión social de que son objeto, principalmente, las clases populares,
por su lugar de residencia, origen étnico, edad, género, tipo de actividad económica
que desempeñan. De esta forma se genera un proceso de acumulación de desventajas
económicas y sociales en determinados grupos sociales: mujeres jefas de hogar, jóve-
nes desocupados, inmigrantes, discapacitados, población de origen indígena, adultos
mayores fuera de los beneficios de los regímenes sociales de bienestar.

En este contexto, las políticas sociales, como formas de actuación pública a través
de las cual los gobiernos enfrentan la compleja cuestión social, adquieren mayor centra-
lidad en el conjunto de las políticas públicas, al accionarse mecanismos distributivos que
permitan contrarrestar los efectos más desfavorables de este proceso de urbanización de
la pobreza, es decir, que el número de pobres que viven en ciudades es cada vez mayor
en el total de pobres. La magnitud e intensidad del problema lleva a que la acción social
del Estado, antes confinada al ámbito de lo estatal, adquiera un carácter público. Se
trata principalmente de incluir a la ciudadanía y a sus organizaciones en las decisiones
públicas, lo cual ha llevado a que se registren interesantes experiencias de democracia
directa que otorgan calidad a la democracia representativa como forma de gobierno.

El propósito de este trabajo es presentar algunos conceptos del marco concep-

tual y una aproximación a las condiciones que prevalecen en las ciudades del siglo XXI,
a partir de considerar las particularidades que asume la pobreza urbana, la desigual-

1 Este artículo es la transcripción de una ponencia que recoge los primeros resultados del proyecto de
investigación Pobreza urbana y exclusión social en las sociedades complejas, el cual se lleva a cabo en el
Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, que cuenta con un apoyo otorgado por la Dirección
General de Apoyo al Personal Académico de la misma universidad. El mismo tiene como contraparte
europea el proyecto desarrollado por el equipo del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de
la Universidad Autónoma de Barcelona, dirigido por Joan Subirats.

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dad y la exclusión social. Al mismo tiempo se presentan to de problemas, porque al tratar de determinar el mínimo
tres componentes centrales de las nuevas políticas sociales de la sobrevivencia y cuantificarlo, no se contempla que el
destinadas a atender a los sectores sociales urbanos más estándar de vida cambia en el tiempo y es diferente entre
vulnerables: la idea de construcción y expansión de la di- individuos, culturas y sociedades. Es decir, el mínimo se
mensión social de la ciudadanía, el papel del gobierno establece en función de los recursos necesarios para satis-
local y las formas de participación ciudadana. facer las necesidades físicas pero sin considerar las necesi-
dades culturales y sociales que poseen los individuos que
La pobreza urbana, la desigualdad y la exclusión viven en determinada sociedad (cfr. Barnes, M., 2002).
social son procesos que están íntimamente relacionados
entre sí y que afectan a un amplio conjunto de la po- Mucho tiempo después Townsend, P (1970, 2003)
blación que habita en las ciudades. Sin embargo, tratar introdujo la noción de pobreza relativa como un están-
de distinguirlos analíticamente puede contribuir a com- dar de vida generalmente aceptado en una sociedad y un
prender las características particulares de cada uno y la tiempo dado. Su definición se basó en la distribución de
complejidad de los problemas que afectan de manera los recursos, no en los ingresos, poniendo particular énfa-
acumulativa a determinados conjuntos sociales y que pre- sis en el hecho que los individuos necesitan participar con
tenden ser atendidos por las llamadas políticas sociales. patrones o trayectorias de vida, costumbres y actividades
particulares y propias de la sociedad en que habitan. Así,
La urbanización de la pobreza definió una línea de pobreza, debajo de la cual se sitúan
La pobreza es un proceso complejo de escasez de individuos que son incapaces de participar plenamente
recursos económicos, sociales, culturales, institucionales en la sociedad a la que pertenecen.
y políticos que afecta a los sectores populares y que está
asociado principalmente a las condiciones de inserción Pero más allá de las críticas que hiciera a esta no-
laboral que prevalecen en el mercado de trabajo: inesta- ción Amartya Sen (2003), en el sentido que hay un núcleo
bilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. irreductible en la idea de pobreza y que está dado por
el hambre y la inanición, la noción de pobreza relativa
En este sentido quienes primero identificaron cuá- parece ser apropiada para ser aplicada a situaciones de
les eran las principales causas que generaban la pobreza privación en el medio urbano por diversas razones, entre
en el capitalismo fueron Marx y Engels que en el siglo las cuales pueden mencionarse:
XIX hallaron la clave en los procesos de generación de
plusvalía apropiada por la burguesía durante el proceso 1. En las ciudades es más difícil que prevalezcan situa-
de producción de mercancías, encontrando la principal ciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se
explicación en la determinación del precio de la fuerza entiende carencia de alimentación, agua, vestido o
de trabajo, el cual se hallaba por debajo de su valor pero una vivienda precaria, es decir, un mínimo estándar
garantizaba, al trabajador y a su familia, a través del sala- de vida.
rio el nivel de la sobrevivencia física (Morell, 2002). Estas 2. La ciudad es una aglomeración de población y activi-
explicaciones, como luego se verá, fueron el núcleo con- dades que ofrece un conjunto de bienes y servicios
ceptual a partir del cual se desarrolló en América Latina colectivos al conjunto de la ciudadanía independien-
en los años sesenta la noción de marginalidad. temente de su capacidad de apropiación en el merca-
do (educación, salud, recreación)2.
Pero trabajos recientes consideran que Rowntree es 3. La intensidad de la pobreza urbana es menor y sus
el primer autor que se preocupa por definir la pobreza a manifestaciones y componentes son distintos a la po-
partir de sus estudios sobre las condiciones de vida en York breza rural por lo que en su evaluación, el diseño y
a inicios del siglo XX. Desde una visión pragmática consi- la aplicación de políticas sociales debe reconocerse
deró pobres a todos aquellos que eran incapaces de lograr que las carencias de bienes y servicios en la que viven
una sobrevivencia física. Este autor ofreció una concepción los sectores populares deben ser confrontadas con el
de pobreza absoluta, una medida absoluta de pobreza al
determinar el nivel de ingreso que proveía un mínimo es- 2 En los años setenta alrededor de la temática de los bienes de consu-
tándar de vida, basado en la satisfacción de necesidades mo colectivo, de su definición y del papel del Estado en la provisión
biológicas de comida, agua, vestido y vivienda, es decir, de los mismos, se desató una interesante polémica, principalmente
entre Manuel Castel s y Jean Lojkine, quienes desde el interior de las
un mínimo capaz de garantizar la eficiencia física. Pero la concepciones marxistas de la ciudad debatieron las particularidades
operacionalización de esta definición presenta un conjun- de estos bienes y sus formas de consumo particular.

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patrón de vida medio, las costumbres y los hábitos actividad remunerada que cubra sus necesidades de ali-
sociales y culturales que prevalecen en ese espacio mentación y las de su familia y, al mismo tiempo, pueden
urbano. acceder a un conjunto de bienes tales como la salud, la
4. En la actualidad, el fuerte crecimiento de la pobreza educación, la cultura o la recreación. Pero para disponer
urbana y la desigualdad social y espacial en las ciuda- de una vivienda precaria y acceder a servicios habitacio-
des, indica que se ha producido una fuerte ruptura en nales básicos (agua, drenaje) la mayoría de los sectores
las condiciones de vida del conjunto de la ciudadanía populares deben aceptar vivir en la periferia paupérrima,
porque se han amplificado las distancias sociales entre en condiciones de inseguridad legal respecto a la tenencia
las mayorías que deben aceptar niveles de vida míni- de la tierra, hacinamiento habitacional, déficit o baja cali-
mos y pequeños grupos de las clase alta que viven en dad de los servicios públicos.
la opulencia. Esto ha llevado a caracterizar a la ciuda-
des actuales como divididas, fragmentadas o segmen- Esta pobreza patrimonial es la razón por la que los
tadas (Ziccardi, 1998). Por lo tanto, en la búsqueda de programas de atención a la pobreza urbana deben dedicar
diferenciaciones entre el mundo rural y urbano y en un alto porcentaje de los recursos a la creación de infraes-
las diferenciaciones intraurbanas la noción de pobreza tructura básica (agua y drenaje) y de equipamientos comu-
relativa puede ser utilidad para la investigación social. nitarios (centros de salud, centros de atención a la infancia,
clubes deportivos o espacios culturales), así como a la pro-
Ahora bien, estas preocupaciones conceptuales han ducción o mejoramiento de vivienda popular. Es decir, este
sido desplazadas por una preocupación por medir la magni- tipo de acción social del Estado se corresponde con la con-
tud de la pobreza urbana, lo cual es de central importancia sideración de que el principal componente de la pobreza
para evaluar la escala de los problemas y los recursos que en el medio urbano es el patrimonial y que las políticas y
se aplicarán en las políticas y programas sociales. Pero, sin programas dedicados a su superación exigen un diseño e
duda, es el planteamiento conceptual lo que define el con- implementación originales y diferentes aplicados en el me-
tenido de estas políticas públicas. Así, en América Latina se dio rural4.
advierte, en las dos últimas décadas, un marcado crecimien-
to de la pobreza urbana; según CEPAL (2004), de un total Las dimensiones de la desigualdad
de 221 millones de pobres, el 66% habita en ciudades. Esta En 2005, la ONU afirmó que el mundo está atrapa-
situación ha llevado a señalar que se asiste a un proceso de do en el dilema de la desigualdad y que pese a que ha ha-
urbanización de la pobreza, tal como ya fue definido. bido un considerable crecimiento económico en muchas
regiones, el mundo es más desigual que hace 10 años.
En el caso de México, el Comité Técnico de Medi- El dilema de la desigualdad entre los países ha ido de la
ción de la Pobreza ha realizado un esfuerzo por estimar mano de la globalización y estos procesos han incidido
la magnitud de la pobreza urbana de acuerdo con tres negativamente en el empleo, la seguridad laboral y los sa-
diferentes componentes: alimentario, de capacidades y larios. Esto ha generado una situación en la que prevalece
patrimonial. Así, según datos del año 2004, 26,4 millones una desigualdad económica, social y espacial amplificada,
de mexicanos se hallaban en situación de pobreza patri- en la última década, como consecuencia de la aplicación
monial, mientras que más de 11 y 7 millones se hallaban de las políticas económicas neoliberales.
en situación de pobreza de capacidades y alimentaria,
respectivamente3. En consecuencia, estos datos indican La desigualdad se manifiesta en las diferencias eco-
que el componente de mayor importancia en la pobreza nómicas y sociales que existen entre el campo y la ciudad,
urbana es el componente patrimonial. entre regiones ricas y regiones pobres, entre las condiciones
de vida de opulencia en la que viven algunos sectores de
Ahora bien, la ciudad es una aglomeración de po- la población y la miseria de las mayorías. De esta forma
blación, actividades, bienes y servicios colectivos. En su se registra un acceso diferencial al empleo y a los bienes y
territorio los individuos tienen más posibilidades de desa- servicios que se expresa en las condiciones de trabajo y de
rrollar, aunque sea de manera informal y precaria, alguna vida que deben soportar determinados colectivos sociales:

3 Esta misma fuente indica que en el medio rural se encuentran más 4 Por ejemplo, cuando en México se aplica en las ciudades el Programa
de 10 millones de mexicanos en pobreza alimentaria, más de 14 mi- Oportunidades del gobiernofederal el cual diseñado originalmente
llones en pobreza de capacidades y más de 22 millones en pobreza para atender la pobreza en el medio rural surgen un conjunto de
patrimonial. problemas difíciles de superar.

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los indígenas, los discapacitados, las mujeres jefas de hogar, los adultos mayores que care-
cen de seguridad social o los jóvenes de las clases populares que no poseen niveles ade-
cuados de educación y capacitación y deben aceptar insertarse en el mercado de trabajo
informal, aceptando bajas remuneraciones y careciendo de la protección de la seguridad
social. La importancia de este fenómeno es tal, que en los países del mundo desarrolla-
do se ha anunciado el inicio de una nueva era de la desigualdad (Fituossi y Rosanvallon,
1997) y en América Latina se ha afirmado que prevalece un exceso de desigualdad,
puesto que la mayoría de los países del área presentan niveles mayores de desigualdad a
lo que podría esperarse de acuerdo con su nivel de desarrollo (Londoño, 1996).

Por otra parte, con la intención de abordar la desigualdad en sus diversas mani-
festaciones, los autores antes mencionados confeccionaron, a partir de la realidad fran-
cesa, un “repertorio de desigualdades”, las cuales se fundan en los siguientes procesos
económico-sociales e institucionales:

1. La desaparición del modelo clásico de trabajo asalariado, bajo el efecto de la des-

ocupación masiva que no afecta a todos los individuos al mismo tiempo y no de-
pende solo de las capacidades individuales, sino de la forma como se relacionan
éstos con la coyuntura.
2. Las mujeres que se han integrado a la economía debiendo aceptar condiciones di-
ferenciales a las de los hombres en materia salarial, de precarización del trabajo y
entre las que se advierten los mayores índices de desempleo.
3. Las desigualdades geográficas entre regiones de un país o de áreas en una ciudad,
expresión territorial de las desigualdades sociales.
4. Las prestaciones sociales que están condicionadas a los recursos del beneficiario
potencial.
5. Las dificultades u obstáculos para acceder al sistema financiero.
6. La situación diferencial que se advierte en la vida cotidiana de diferentes colectivos
sociales en relación con la salud, la vivienda, los equipamientos públicos, el trans-
porte.
Podría decirse que las desigualdades sociales han sido un componente cons-
titutivo de la sociedad y la ciudad latinoamericana, pero las mismas no solo se han
incrementado sino que han adquirido nuevos contenidos en las últimas décadas. Tanto
en las zonas urbanas como en las rurales, las desigualdades del ingreso, fuertemente
arraigadas, obedecen a marcadas diferencias en el nivel de educación y a la segmenta-
ción de los mercados de trabajo y de crédito, así como a profundas desigualdades en
el acceso a la tierra (CEPAL, 1996).

La principal desigualdad continúa siendo de tipo estructural y corresponde a

las diferencias de ingreso entre los trabajadores, las cuales tienden a incrementarse
notablemente entre categorías laborales. Pero también se advierte que las desigual-
dades se vinculan con la diversidad étnico-cultural que prevalecen en las ciudades
del siglo XXI. En las ciudades europeas la población migrante de Europa Oriental,
África y Latinoamérica, y en las ciudades de América Latina, como Lima, La Paz o
Ciudad de México, la población de origen indígena deben superar diferentes obstá-
culos para hacer efectivos los principios de igualdad y de igualdad de oportunidades
en el acceso a bienes y servicios básicos consagrados en las leyes.

Juan Luis Londoño (1996) considera que el principal factor que contribuye a la
persistencia de la desigualdad y al aumento de la pobreza ha sido la falta de educación
adecuada para las nuevas generaciones, porque la lenta expansión de la formación del

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capital humano ha neutralizado otros factores vinculados al crecimiento económico, y

afirma que “el trabajador latinoamericano medio tiene dos años menos de instrucción
que lo que podría esperarse según el nivel de desarrollo económico de la región”.

Frente a estas posiciones que colocan en la educación la principal fuente de des-

igualdad social, José Luis Coraggio (1998) sugiere ponderar el factor educación (formal)
como una política social principal que haría más equitativa la distribución del capital hu-
mano (conocimientos, capacidades, destrezas) con el que las personas competirán por
los puestos de trabajo disponibles. Es decir, la educación es una política social sectorial,
una de las más importantes junto con la de salud, pero por sí sola no puede contribuir
a mejorar la condición competitiva de los trabajadores en su conjunto frente al capital.
Para lograr esto último se requieren intervenciones en el terreno de la capacitación y
de las habilidades básicas para aplicar programas de apoyo y de flexibilización a deter-
minados colectivos sociales que deben sortear diferentes obstáculos para incorporarse
al mercado de trabajo, como es el caso de las mujeres jefas de hogar, para quienes es
necesario crear centros infantiles para el cuidado y atención se sus hijos pequeños si se
quiere garantizar su integración en el mercado de trabajo urbano.

En este sentido, el género es, sin duda, otra fuente de desigualdad, puesto que
las mujeres con igual calificación que los hombres reciben menores salarios. Un claro
ejemplo de cómo se superponen las dimensiones de la desigualdad en relación de
género y de acceso a la educación lo ofrece la ciudad de México. Por ejemplo, en el
territorio del Distrito Federal, en la década de los años noventa, el 73% de analfabetas
eran mujeres, y por cada 100 hombres sin primaria completa había 120 mujeres (Zic-
cardi, A, 1998).

Pero en las grandes ciudades de Brasil, México, Perú, Colombia y Argentina la

desigualdad más claramente observable es la que se expresa territorialmente, lo que
genera diferentes consecuencias sociales y, sin duda, crea condiciones propicias para
el incremento de la violencia y la inseguridad. La inequidad en el acceso a los servicios
y equipamientos urbanos es un indicador de la desigualdad social que prevalece en
nuestras ciudades. Las ciudades latinoamericanas, de acuerdo con la escala y al grado
de desarrollo del país, desde siempre se han caracterizado por ofrecer excelentes con-
diciones de vida para los sectores de más altos ingresos, niveles aceptables de confort
para las capas medias, y situaciones de precariedad, deterioro y miseria para grandes
contingentes que forman parte de los sectores populares. Pero actualmente esta di-
ferenciación territorial se ha acrecentado, y el espacio urbano expresa claramente la
polarización social que existe en nuestras sociedades, lo cual contribuye a generar un
clima propicio para el desarrollo de la inseguridad y la delincuencia hasta niveles nunca
antes alcanzados.

Lo limitado de las remuneraciones de las familias trabajadoras impide que ellos

mismos puedan disponer de recursos para invertir en sus viviendas y tener garantizado
el acceso a bienes y servicios básicos. Además, el masivo proceso de autoproducción del
hábitat popular que protagonizaron las clases populares en décadas anteriores encuen-
tra severas restricciones económicas y políticas para desarrollarse, pues existe un mayor
control de parte de las autoridades para impedir que se creen nuevos asentamientos es-
pontáneos u organizados por las mismas clases populares; esto hace que se incremente
el hacinamiento en los existentes. A la vez, la acción financiera gubernamental promue-
ve la creación de una oferta habitacional por parte del capital privado que se localiza en
las periferias cada vez más lejanas, carentes de urbanización y de servicios básicos, con

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lo que se genera una situación de presión social sobre los 3. La capacidad organizativa de la ciudadanía.
gobiernos locales que, por lo general, no participaron en 4. Las modalidades que asumen las relaciones interguber-
esas decisiones gubernamentales. namentales entre el nivel central y el nivel local encar-
gadas de atender la cuestión social y urbana.
Lo limitado del presupuesto de los gobiernos loca-
les, en gran medida destinado a gastos de administración Sobre la exclusión social y la
de la ciudad consolidada, impide la formulación de políti- marginalidad urbana
cas tendientes a construir obras públicas básicas, a lo que se La noción de exclusión social ha sido recuperada
agrega, en algunos casos, la imposibilidad de hacerlo por lo recientemente por la sociología urbana francesa y ha sido
inapropiado del terreno en donde se han localizado origi- incluida en los contenidos de las políticas sociales que pro-
nalmente estos barrios populares. Sin embargo, en América mueve la Unión Europea para lograr mayor cohesión so-
Latina, los gobiernos de las ciudades del Partido del Traba- cial en esa región. Actualmente, la exclusión alude a una
jo, hace más de dos décadas realizan esfuerzos para que situación generalizada de desempleo de larga duración,
una parte del siempre limitado presupuesto local frente al inestabilidad, flexibilidad y degradación de las condiciones
conjunto de las necesidades y demandas sociales pueda ser prevalecientes del mercado del trabajo urbano, incremen-
asignada con criterios de equidad a partir de una intensa to en el déficit de vivienda, aparición de nuevas formas de
participación y movilización ciudadana. Las innovaciones pobreza entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, así como
que introdujo en la gestión democrática de las ciudades también los procesos que se enmarcan en la crisis del esta-
el presupuesto participativo de Porto Alegre, Curitiba, Sao do benefactor y de los sistemas de la seguridad social (Cfr.
Paulo, Río de Janeiro y muchas otras ciudades brasileñas Rosanvallon, 1995). Las dimensiones o los campos que
fue tal que este instrumento también es aplicado ya en otras hacen operativo el concepto de exclusión social son entre
ciudades de Latinoamérica, España, Francia y Alemania. otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los
servicios sociales, a la justicia, a la instrucción; el aislamien-
Sin duda, se puede afirmar que uno de los rasgos to, la segregación territorial, las carencias y mala calidad de
más distintivos de las ciudades latinoamericanas, a dife- las viviendas y los servicios públicos de los barrios de las
rencia de las europeas, es el grave déficit de servicios y clases populares; la discriminación por género a que están
equipamientos básicos que presentan los barrios popula- expuestas las mujeres en el trabajo y en la vida social; la
res, los cuales son en algunos casos verdaderas ciudades discriminación política, institucional o étnico-lingüística en
de pobres dentro de la gran ciudad y una clara expresión que se encuentran algunos grupos sociales.
espacial de una ciudadanía restringida.
Es decir, la exclusión social hace referencia a pro-
En las ciudades capitales, las cuales muchas veces cesos y prácticas de las sociedades complejas que son
son ciudades primadas (Buenos Aires, Montevideo, San- “factores de riesgo social” compartidos por determinados
tiago), los ciudadanos tienen muchas más posibilidades colectivos sociales (inmigrantes, colonos, mujeres, indí-
de acceder a niveles adecuados de servicios colectivos genas, discapacitados). Esto se da en un contexto social
básicos en materia de educación, salud, recreación. Pero caracterizado por el debilitamiento de los cimientos de la
en relación con los servicios habitacionales (agua, drena- llamada sociedad salarial y de los regímenes de seguridad
je, luz, calles, etc.) persisten graves carencias, y es común social, lo cual obliga a advertir que, en lugar de identifi-
que en los barrios populares de la periferia el transporte car grupos particulares de excluidos, se crea una situación
colectivo sea deficitario, costoso, e implique la pérdida de que afecta cada vez más al conjunto de los trabajadores
muchas horas de traslado de los trabajadores. (Castell, 1995).

Ante ello, una política social urbana que pretenda Brugué, Gomà y Subirats (2002), consideran que
modificar esta situación debe partir de evaluar con pre- si bien la noción de exclusión social remite en primer tér-
cisión: mino a factores estructurales, estos no son los únicos. Por
ello amplían la perspectiva más allá del mundo laboral e
1. La magnitud y las características de los bienes urbanos identifican tres grupos de factores que inciden en los pro-
colectivos básicos que posee cada ciudad. cesos de la exclusión:
2. La capacidad económica y los recursos humanos con
los que cuenta la población para mejorar su propio 1. La fragmentación tridimensional de la sociedad que
hábitat. genera la diferenciación étnica, la alteración de la pi-

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rámide poblacional y la pluralidad de formas de convi- cipalmente José Nun y Fernando H. Cardoso se centró
vencia familiar. en la disfuncionalidad o la funcionalidad que se atribuía
2. El impacto de la economía posindustrial sobre el em- al concepto de masa marginal, en su distinción del tra-
pleo que genera, por un lado, trayectorias ocupaciona- dicional ejército industrial de reserva y en la potencia-
les en un abanico de itinerarios complejos y dilatados lidad política que podía atribuirse a estos mayoritarios
en el tiempo y, por otro, la irreversible flexibilidad de los sectores populares urbanos, que migrando del medio
procesos productivos en la economía informacional, rural se asentaban en barrios populares en condiciones
desregulación laboral, erosión de derechos laborales y de inestabilidad y precariedad habitacional y de acceso
debilitamiento de esquemas de protección social. a los servicios en la periferia de las ciudades latinoame-
3. El déficit de inclusividad del estado de bienestar que ricanas. Desde una perspectiva funcionalista los princi-
ha consolidado fracturas de ciudadanía y el carácter pales desarrollos fueron aportados por Vekemans y la
segregador de ciertos mercados de bienestar con una DESAL, en Chile, y fueron el sustento ideológico de las
presencia pública muy débil (ej: el mercado del suelo políticas asistencialistas de la Democracia Cristiana. Para
y la vivienda). los mismos, la marginalidad era una manifestación de la
desintegración interna de grupos sociales afectados por
Para estos autores el concepto de exclusión social la desorganización familiar, la anomia y la ignorancia, lo
alude, en primer término, a un fenómeno estructural que cual impedía a estos grupos intervenir en las decisiones
genera un nuevo sociograma de colectivos de excluidos. colectivas; esa falta de participación activa era la causa
Un fenómeno que puede ser caracterizado como diná- de su bajísima participación en los bienes constitutivos
mico, en tanto afecta de forma cambiante a personas y de la sociedad global. Por ello, desde esta concepción
colectivos en función de su vulnerabilidad a dinámicas de se promovía la tolerancia política hacia su existencia
marginación; y como multidimensional, puesto que no se y, al mismo tiempo, suministrar servicios y mejoras en
explica con arreglo a una sola causa, ni sus desventajas sus condiciones de vida. Por su parte, el sociólogo Gino
son únicas. Pero quizá su principal aportación es afirmar Germani, en sus análisis sobre Argentina, consideraba
que se trata de un fenómeno que no es posible separarlo que el sector marginal urbano podía ser políticamente
de la política, cuando dice que “la exclusión social no importante, sin perder la marginalidad cultural y econó-
está inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna mica, ya que podía jugar un papel relevante de apoyo
sociedad sino que es susceptible de ser abordada desde político, como había ocurrido durante el peronismo.
los valores, desde la acción colectiva, desde la práctica
institucional y desde las políticas públicas”. Su intención En este sentido, puede decirse que la polémica no-
es enfatizar que ante una creciente precarización social y ción de exclusión social y la no menos polémica noción
laboral, se advierte un déficit en las administraciones pú- de marginalidad coinciden temporalmente y describen las
blicas las cuales no tienen agilidad para dar las respuestas restricciones de la demanda de mano de obra que presen-
adecuadas a demandas que son cada vez más hetero- taba el mercado de trabajo urbano en los años sesenta e
géneas y fragmentadas y, por lo tanto, solo pueden ser inicios de los setenta, incluyendo ambas –la marginalidad
abordadas mediante formas de gestión que respondan es sus desarrollos funcionalistas– procesos no económicos
flexiblemente a la problemática que enfrentan. propios de la vida social y política de las ciudades (Cfr. Zic-
cardi, 2006). Pero la cuestión que queda sin respuesta es
Esta visión, surgida de la observación y análisis saber por qué se recupera a mediados de los años noventa
de las condiciones laborales y de vida que prevalecen esta noción de exclusión social para explicar nuevas y dife-
para determinados colectivos sociales en las ciudades rentes condiciones que prevalecen en el mercado de tra-
europeas, pareciera tener en su carácter multidimensio- bajo, caracterizadas por la flexibilidad laboral, las prácticas
nal puntos de encuentro con las teorías de la margina- de discriminación social a que están sujetos determinados
lidad que se elaboraron en los años sesenta en América colectivos sociales (los inmigrantes, las mujeres, los jóvenes
Latina. Por ello, en un trabajo reciente he tratado de desocupados, los adultos mayores), así con la desprotec-
buscar la relación conceptual que existe entre la noción ción en que se encuentra el conjunto de los trabajadores
de exclusión social y la de marginalidad revisando los ante la crisis de los regímenes de la seguridad social.
contenidos y alcances de esta última noción tanto desde
la perspectiva marxista como la funcionalista (Ziccardi, Pero si bien la cuestión de la pobreza urbana fue
2006). En una apretada síntesis puede decirse que des- incorporada en la agenda gubernamental y dio origen,
de la perspectiva marxista el debate protagonizado prin- desde los años cincuenta, a la aplicación de un conjunto

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de políticas sociales que intentan contrarrestar esta situación de privación de bienes y

servicios básicos (salud, educación, vivienda) en la que viven la mayoría de los traba-
jadores, la problemática de la exclusión social, principalmente en lo relacionado con
la discriminación como proceso social, comienza a ser introducida recientemente y de
manera muy puntual en las políticas sociales, seguramente porque contrarrestar estos
procesos implica diseñar e implementar políticas complejas dirigidas a modificar el
mundo de las ideas y de las representaciones colectivas que comparte una sociedad en
un momento dado.

Las políticas sociales de

las sociedades complejas

Un tipo particular de políticas sociales son las llamadas políticas socia-

les de atención a la pobreza, las cuales corresponden a un tipo particular
de acción social del Estado que se realiza con la intención de sacar de la
condición de miseria a quienes aún no han alcanzado el piso básico de la
supervivencia (Cfr. Abranches et al. 1994).
Pero cuando se trata de enfrentar la pobreza urbana, las políticas sociales deben
incluir no solo el componente alimentario y de capacidades (salud, educación) sino
principalmente el patrimonial. Por otro lado, entre los principales rasgos de las actuales
políticas sociales urbanas que se aplican en las llamadas sociedades complejas tres son
de central importancia: a) la construcción y expansión de la dimensión social de la
ciudadanía, b) el papel de los gobiernos locales y c) la participación de la ciudadanía
en la acción social del Estado.

Construcción y expansión de la dimensión

social de la ciudadanía
Las tres dimensiones de la ciudadanía que identificó históricamente T. H. Mar-
shall (1998) en los años cincuenta, están materializadas en las condiciones de vida
que ofrecen las ciudades europeas a la mayoría de sus habitantes. La ciudadanía civil
asociada a derechos propios de la libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de
palabra, de pensamiento, de religión, de propiedad física); la ciudadanía política que
se sustenta en los principios de la democracia liberal del derecho a la participación de
ser elector y ser elegido, al sufragio universal; y la ciudadanía social que refiere a los
derechos a la salud, a la educación, la vivienda, a la seguridad social, sobre los que se
constituyó y expandió el estado de bienestar en los países del mundo occidental, sobre
la base de adoptar en la posguerra principios de universalidad.

Pero, además, la ciudad es el espacio donde se fincaron y se expandieron a

lo largo de la historia los derechos ciudadanos, y los vocablos ciudad y ciudadanía,
aunque no suelen asociarse, poseen una raíz común. En el Manifiesto del Congreso
Europeo de Bienestar Social (1991) se afirmó que “La ciudadanía europea se construye
lógicamente en las ciudades, puntos de encuentro, de innovación, de difusión y de in-

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tegración. Europa vive y se expresa por medio de sus ciudades”; Jordi Borja (1991) en-
tonces sostenía que “... apostar por la ciudad significa también jugar por la integración
de sus ciudadanos en ella, por un marco de derechos sociales y políticos y de valores de
solidaridad y de apertura, que permitan a la urbe cumplir con su vocación ideal de pro-
greso y tolerancia para todos. Por todo ello es hoy de gran actualidad la política social
urbana a escala europea”. Actualmente, el tema de la construcción de una ciudadanía
única es uno de los grandes retos de la Unión Europea, puesto que aún sobrevive una
intensa desigualdad en el acceso a bienes y servicios básicos y en los procesos de hacer
efectivos los derechos ciudadanos entre los estados que forman parte de la misma.

En América Latina la situación ha sido y es sustancialmente diferente. La construc-

ción de la ciudadanía, en una o varias de estas dimensiones, es un proceso en marcha de
acuerdo con la historia particular de cada país. Hubo países donde se alcanzaron estos
objetivos en mayor grado, como fue la Argentina de los años cuarenta, pero siempre se
logró mejor nivel de vida en las ciudades que en el medio rural, en la ciudad “primada”
y/o en unas pocas ciudades. La crisis del modelo del estado de bienestar, nunca plena-
mente desarrollado, puso en cuestión la misma concepción de ciudadanía que subyacía
en su constitución, la determinación de las prestaciones sociales cubiertas por los seguros
y la presencia de los sindicatos en su administración y gestión. Frente a ello aún no existen
nuevos modelos de bienestar a partir de los cuales abordar la cuestión social. No obstan-
te, puede afirmarse que esta reconstitución de la ciudadanía es posible, principalmente,
en el ámbito de las ciudades, porque la ciudadanía no puede sustraerse a la dimensión es-
pacial que encierra la política. Precisamente en esto radicaba la profecía de Alexis de To-
cqueville (1978) de que el gobierno local era la mejor escuela de la democracia, porque
supone que a través de la participación en los asuntos locales, el ciudadano comprende
prácticamente sus derechos y responsabilidades, se familiariza con las reglas del juego
democrático, y cultiva en sí el respeto por las instituciones. Por ello, es en el ámbito local
donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectivo. Es en el
barrio, la colonia, los municipios que forman parte de la ciudad, donde los individuos
acceden, en condiciones diferenciales, a bienes y servicios que conforman la dimensión
social de la ciudadanía, que definen la calidad de vida que ofrece la ciudad.

Pero la limitada institucionalización de la participación ciudadana o su subordi-

nación a las formas de representación corporativas, han generado un excesivo buro-
cratismo y un alto grado de discrecionalidad en los procesos de toma de decisiones,
los cuales son indicadores de la baja calidad de la democracia en América Latina. La
creación de una forma de gobierno que ha sido caracterizada como estatal corporativa
se correspondió con una “ciudadanía segmentada” (Draibe, 1993). La misma se ex-
presó espacialmente en las ciudades latinoamericanas siendo claramente observable:
1) aquellos que podían acceder a los bienes urbanos por la vía del mercado (vivienda)
y pagar contribuciones por los servicios públicos suministrados por el gobierno local
(recolección de basura, suministro de agua potable, etc.) por contar con un ingreso ade-
cuado; 2) los que poseían la condición de trabajadores asalariados y fueron incorpora-
dos a la acción de instituciones gubernamentales (ej.: los organismos de vivienda para
los asalariados); una gran mayoría que debió resolver de manera precaria y paupérrima
el vivir en la periferia, soportando todo tipo de carencias en relación con el acceso a los
bienes urbanos más elementales (Ziccardi, 1998).

Durante varias décadas la responsabilidad sobre las políticas sociales se res-

tringió al ámbito estatal y diferentes actores trataban de incidir por vías formales e
informales para que sus intereses fueran tomados en cuenta. Los procesos de de-

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mocratización política y de reforma del Estado, los cam- bienestar está hoy en la construcción de una agenda com-
bios en las fronteras entre lo público y lo privado y, sobre pleja a cargo de los gobiernos locales que implican tres
todo, las crecientes demandas de la ciudadanía, obliga- ámbitos de actuación:
ron a construir un nuevo escenario para el diseño y la
aplicación de las políticas sociales. Actualmente no basta 1. Políticas de promoción económica local (empleo pro-
en la actuación gubernamental asignar recursos apelando ductivo, apoyo a las Pymes, crédito a pequeños pro-
a criterios de racionalidad técnica para mejorar la calidad ductores).
de vida de la ciudadanía sino que es necesario generar 2. Políticas locales de bienestar social (salud, educación,
posibilidades reales de participación ciudadana en la es- alimentación).
fera de lo público. 3. Políticas urbanas y del territorio (vivienda, mejoramien-
to de barrios).
Como se dijo, hoy nuestras ciudades se caracte- Es decir, se trata de acciones públicas que implican
rizan por la marcada desigualdad que existe para que la pasar de una agenda simple a una compleja mediante la
población acceda a bienes y servicios básicos. La segmen- realización de un rediseño relacional de políticas socia-
tación social y la segregación urbana, que en los países les. Es decir, se trata de crear nuevas relaciones entre la
desarrollados suelen atribuirse a la aplicación de modelos esfera pública local y la sociedad, sustentadas en nuevos
económicos neoliberales, han sido rasgos constitutivos en instrumentos de participación personal, comunitaria y
nuestras ciudades. Se afirma, con razón, que ha habido empresarial.
un paulatino mejoramiento en los niveles de dotación de
infraestructura básica, en el acceso y la calidad de las vi- La principal función de las políticas sociales en el
viendas, en la provisión de equipamiento urbano. Pero contexto de las ciudades europeas es generar procesos
es mucho lo que resta por hacer para que habitemos es- de inclusión de la ciudadanía, y por esa vía lograr la co-
pacios en los que prevalezcan condiciones materiales y hesión social. En el caso de América Latina, en cambio,
ambientales dignas y se hagan efectivos los derechos ciu- los municipios enfrentan actualmente el reto de aplicar
dadanos para todos los habitantes de nuestras ciudades. nuevas políticas sociales como políticas socio-econó-
Para ello debemos transitar por el camino de construir micas, es decir, políticas que se encarguen no solo de
ciudadanía: de hacer, de los habitantes de las ciudades, la gestión de medios de vida limitados sino de la pro-
ciudadanos. Ciudadanos con derechos individuales, so- moción, desde el ámbito local, del desarrollo humano
ciales y políticos. sustentable y sostenible (Bodemer, Coraggio, Ziccardi,
1999). Sin embargo, en algunos países de la región y en
El papel de los gobiernos locales el contexto de un proceso de democratización política y
La globalización económica y la aplicación de fortalecimiento de la autonomía local, la mayoría de los
políticas neoliberales llevaron a que la acción social del gobiernos municipales tienen una agenda sumamente
Estado debiera ser reestructurada profundamente para simple en materia de políticas sociales, la cual se limita
enfrentar los graves y negativos efectos sociales que ge- a la provisión de bienes y servicios básicos, de infraes-
neran estos procesos en la sociedad. Así, si bien en sus tructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimenta-
orígenes las políticas sociales fueron competencia exclu- ción) y, en menor medida, acciones de bienestar social
siva del gobierno nacional, su operación se ha ido tras- comunitario, la mayor parte de las veces de tipo asisten-
pasando a los gobiernos locales (estatal o municipal) en cialistas (atención a la niñez, a la juventud, a los ancia-
el marco del impulso que se ha dado a la descentrali- nos, a las mujeres), mientras que otros han comenzado
zación de funciones gubernamentales. Por otra parte, se a elaborar agendas más complejas. Lo cierto, es que es
ha afirmado que, paradójicamente, con los procesos de bastante común que las políticas sociales del ámbito lo-
globalización se produce una revalorización del papel de cal se limiten a ser políticas de atención a la pobreza
los gobiernos locales, en el diseño e implementación de puesto que con escasos recursos se intenta hacer frente
las políticas públicas, en particular las políticas sociales a las demandas más urgentes que presentan los sectores
(véanse: Castells, 1997; Castells y Borja, 1997; Bodemer, populares.
Coraggio y Ziccardi, 1999).
Ahora bien, el ejercicio de gobierno entre los
Para el caso europeo, Brugué y Gomà (1998) seña- tres ámbitos es, en general, sumamente complejo y lo
lan que el principal desafío de las políticas sociales, que es particularmente en materia de políticas sociales. Por
se sustentaron originalmente en un modelo de estado de ejemplo en México, lejos de tratarse de un federalismo

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cooperativo, el gobierno federal fue un importante actor 4. El bajo nivel de incorporación de tecnologías de la in-
en la modernización del Estado a la vez que cumplió formación.
con una función compensatoria en las zonas más po- 5. Políticas públicas locales sectoriales con poca coordi-
bres o marginadas del país. Pero el control del gobierno nación institucional.
central sobre el gasto social ha sido un componente fun- 6. La ausencia de políticas de promoción del desarrollo
damental del clientelismo político latinoamericano, en económico local aun cuando uno de los principales
tanto genera intercambio de bienes y servicios básicos problemas es el desempleo.
a los mayoritarios sectores populares por votos. Por ello, 7. Las formas de participación ciudadana subordinada
la alternancia en el control del aparato de gobierno no y/o formal, lo cual se corresponde con la apatía y des-
garantiza que se pueda modificar, en el corto plazo, este interés de gran parte de la ciudadanía.
componente central de la cultura política de la que sue- 8. La atención ineficiente de las demandas ciudadanas.
len ser portadores tanto los políticos y los funcionarios, Pero también debe aceptarse que, dada la diversi-
como los ciudadanos. dad municipal, existen capacidades diferenciadas y tam-
bién en algunos casos se han iniciado procesos de rediseño
Así, los programas de atención a la pobreza extrema institucional para que el municipio actúe con criterios de
que existen en casi todos los países, aunque apliquen crite- eficiencia administrativa y democracia política. Sin duda,
rios focalizados con diferentes variantes, por lo general son es necesario otorgarle al municipio mayor capacidad insti-
diseñados y aplicados en instituciones del ámbito federal tucional para que participe en el diseño e implementación
e incluso pueden depender directamente del presidente. de las políticas sociales del ámbito local5. Así, el municipio
Los gobiernos locales, prácticamente, no participan en el debe transformar sus políticas sociales, restringidas hoy al
diseño y a veces solo lo hacen en la operación de estos pro- ámbito de la creación de la infraestructura social básica
gramas. Las instancias centrales suelen tener una agenda para los sectores más pobres de la ciudad, a una política
compuesta de un amplio y diversificado número de progra- social compleja que contribuya a promover el desarrollo
mas, mientras que la agenda de los estados y los municipios económico local, mejorar la calidad de vida y promover
es extremadamente simple, relacionada con la creación de formas de convivencia social.
infraestructuras y con débiles políticas comunitarias.
La participación ciudadana en las
Puede decirse, entonces, que más allá del discurso políticas sociales del ámbito local
y la normatividad las políticas, o mejor dicho, los progra- En siglo XXI existe cierto consenso sobre los límites
mas sociales de atención a la pobreza son, por lo general, y el desencanto generado por la democracia representa-
extremadamente centralizados. El principal argumento es tiva como forma de gobierno que sea capaz de garantizar
que los gobiernos locales tienen capacidades – financie- una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciuda-
ras y humanas– limitadas para asumir estas funciones. Por danía. Por lo cual, la participación ciudadana comenzó a
otra parte, las relaciones entre las instancias del gobierno ser visualizada como un componente fundamental para
estatal y las del gobierno municipal no suelen sustentarse avanzar en la democratización de la sociedad y de las ins-
en eficaces mecanismos de coordinación institucional. Por tituciones gubernamentales. Una participación ciudadana
todo ello, la nueva geografía política que sustenta la demo- concebida principalmente como la forma de inclusión de
cracia exige revisar el centralismo y permitir a los gobiernos la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones públi-
locales disponer no solo de mayores recursos sino de más cas; con la salvedad de que no es igual ni reemplaza a la
autonomía y, sobre todo, de mejores capacidades en el participación política sino que más bien la complementa
ejercicio de la gestión local. En este sentido, en América y/o la activa.
Latina varios estudios han demostrado que la gran mayoría
de los municipios latinoamericanos presentan un déficit Joan Font (2001) sostiene con razón que en la ac-
institucional relacionado con: tualidad es claramente observable que a pesar de que
muchas experiencias son excepcionales “el catálogo de
1. Un diseño institucional obsoleto. instrumentos participativos no deja de crecer y su exten-
2. La fuerte dependencia de los ingresos con las partici- sión, aunque desigual y limitada, también sigue una clara
paciones federales y las grandes limitaciones para ge- pauta ascendente”. Es una particularidad de la demo-
nerar recursos propios. cracia la variedad de instrumentos creados en la década
3. El reclutamiento del personal con baja calificación
profesional como respuesta a compromisos políticos. 5 Véase URBARED. En: [Link]

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de los años noventa internacionalmente. Entre los más conocidos son: el presupuesto
participativo creado por el Partido de los Trabajadores (PT) en ciudades brasileñas y
aplicado en otras de América Latina y Europa, los jurados británicos, los consejos de
consultivos municipales, las consultas ciudadanas, las encuestas y sondeos de opinión
vía electrónica, las audiencias públicas, los cuales proliferan en las ciudades europeas.

En América Latina, en cambio, hay quienes consideran que la construcción de

ciudadanía es una tarea pendiente, lo que se advierte en un marcado déficit de cultura
cívica e, incluso, en ciudadanos “imaginarios” o inexistentes. Otros, en cambio, consi-
deramos que se ha dado una ciudadanía fragmentada, puesto que los derechos civiles,
sociales y políticos son plenamente ejercidos solo por algunos, mientras que un am-
plio conjunto social que vive en condiciones precarias debe reclamarlos mediante su
participación en organizaciones sociales y/o civiles. En la historia de la región son estas
organizaciones de la sociedad las que han contribuido a lograr un ejercicio más pleno
de la ciudadanía, ya con el logro al acceso a la educación, la salud, la vivienda, los equi-
pamientos, la infraestructura básica o la defensa de la calidad del medio ambiente, o
con la lucha para combatir el consumo de drogas entre los jóvenes, con la erradicación
de la violencia intrafamiliar, con el trabajo por una sociedad igualitaria.

Pero, por lo general, detrás de estos procesos protagonizados principalmente

por las clases populares suele haber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadanía y de los
gobiernos locales, que tienen baja capacidad de respuesta para atender sus demandas.
Además, las relaciones que se construyeron durante muchas décadas entre gobernan-
tes y gobernados han estado caracterizadas, muchas veces, por la confrontación o por
la subordinación de los sectores populares a prácticas clientelares, que politizaban el
ejercicio de los derechos básicos. También es común en las democracias latinoameri-
canas que los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en los gobiernos
locales estatales y municipales, no hayan transformado profundamente la forma o el
estilo de gobernar las sociedades locales.

Pero de todas formas el espacio público que se abre con la aplicación de las po-
líticas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prácticas y comporta-
mientos. En el discurso y las reglas de operación de los programas sociales es recurrente
que se aluda a la construcción de capital social, a la construcción de ciudadanía, a la ele-
gibilidad de los derechos sociales. Sin embargo, en los hechos queda claro que ésta no
es una cuestión de voluntarismo de parte de las autoridades sino de diseño participativo
y de compromisos políticos, así como de capacitación permanente de los funcionarios
y la sociedad en los valores y las prácticas de la democracia. En los programas socia-
les los ciudadanos muchas veces son concebidos e incorporados exclusivamente como
beneficiarios. Debe reconocerse que existen actualmente mejores condiciones –mayor
información y transparencia en el actuar gubernamental– lo cual es un requisito para
avanzar en la democratización de la gestión estatal y hacer de ésta una gestión pública.
Sin embargo, aunado a ello se advierte cierto grado de improvisación y ausencia de di-
seño en las formas e instrumentos de participación ciudadana (Cfr. Ziccardi, 2004). Las
primeras, por lo general, son poco incluyentes en el sentido de considerar la diversidad
y las particularidades de la sociedad local, y los segundos son poco eficaces para trans-
formar los procesos decisorios en el sentido de hacerlos más eficaces y democráticos.

Existe un considerable consenso social y también un registro de prácticas exito-

sas que ponen de relieve la importancia de incorporar a la ciudadanía en los procesos
decisorios del ámbito gubernamental, a fin de lograr mayor cohesión social y más efi-

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cacia en las políticas públicas. Sin embargo, en el aparato gubernamental, y con cierta
independencia del partido político que lo controla, es común advertir resistencias en
los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participación ciuda-
dana. Esta falta de convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadanía
a través de la acción pública la comparten también los partidos políticos que ven en la
misma una competencia con la participación política más que un complemento.

Pero para confrontar esta situación, en algunas ciudades de la región se trabaja

para lograr mejores condiciones de vida para el conjunto de la ciudadanía y mayor
equidad en el acceso a bienes y servicios básicos. Así, en Brasil, los gobiernos locales
gobernados por el PT, han puesto en marcha valiosas experiencias de participación ciu-
dadana a partir de aplicar el llamado presupuesto participativo. Este es un instrumento
original que combina la participación directa con la delegación de responsabilidades en
el personal gubernamental. Su principal objetivo es establecer las prioridades de la ac-
tuación pública local, a través de la participación directa de la ciudadanía en reuniones
y asambleas populares, las cuales se desarrollan con una metodología que permite or-
denar y procesar las demandas. Los resultados forman parte del presupuesto municipal
el cual es liderado por un consejo de representantes de la ciudadanía y aprobado por
la Cámara de Concejales (llamados “vereadores” en Brasil). Posteriormente, se elabora
un plan de inversiones con los recursos disponibles que se aplica en el ejercicio del
gobierno local. La valoración social positiva que existe respecto a este instrumento de
participación ciudadana llevó a que se fuera replicando, de acuerdo con las especifi-
cidades de cada realidad nacional, en otras ciudades de América Latina (Argentina,
Uruguay) y de países europeos (España, Francia, Alemania) (Cfr. Jacobi, 1995; Fedozzi,
2001; Blanco y Gomà; 2002, Ganuza y Álvarez de Sotomayor: 2003).

Se puede concluir este trabajo diciendo que para enfrentar las condiciones
generalizadas de pobreza, desigualdad y exclusión social se deben revisar
no solo los enunciados de las políticas sociales sino el diseño, operación y
evaluación de los programas sociales para hacer de las mismas espacios
públicos donde amplios sectores de la ciudadanía tengan interés en dedicar
tiempo y esfuerzo y actúen de manera co-responsable con el gobierno local
para que sus necesidades sean atendidas.

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