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Tomo IX
Procuración y administración
de justicia

COORDINACIÓN DEL PROYECTO

Laura Gurza Jaidar

Directora General de Planeación y Análisis
Mauricio Collado Martínez
Director de Diseño de Estrategias y Políticas Públicas
Patricia Centeno Muñoz
Subdirectora de Diseño de Estrategias

Supervisión del Proyecto Elaboración de la investigación

Ismael Eslava Pérez Elisa Ortega Velázquez
Primer Visitador General Coordinadora de la Investigación
María de Lourdes Zariñán Martínez Agustín Morales Mena
Directora General Julia Isabel Flores
Investigadores
Cinthya Harumi González Téllez-Girón
Coordinadora del Programa Patricia Itzel Díaz Soto
Ma. de los Ángeles Jiménez
Rosa Daniela García González
Antonio Dorantes Morales
Luisa Gabriela Morales Vega
Pablo A. González Ulloa
Alejandro D. Barragán Sánchez
Carlos Andrés Aranzalez Ramos
Rosalba Vázquez Cárdenas
Janeth Alanís Flores
María Teresa Ambrosio Morales
Asistentes de investigación

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN

1.1 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la protección de los

derechos humanos en México

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) tiene como objetivos proteger, observar,
promover, estudiar y divulgar los derechos humanos previstos en el orden jurídico mexicano y
los instrumentos internacionales en la materia.1 Este organismo ha transitado por varias etapas,
en las cuales se han ido modificando tanto su estatus jurídico como su estructura. Como
antecedente, en el año de 1989 la Secretaría de Gobernación conformó la Dirección de Derechos
Humanos, la cual tenía a su cargo el cumplimiento de funciones relacionadas con el estudio y
formulación de normas jurídicas congruentes con el orden constitucional mexicano. El 6 de junio
de 1990 se decretó la creación de la CNDH para darle una mejor atención a las demandas de la
sociedad por el respeto a los derechos humanos. En esta primera etapa tuvo el carácter de
órgano desconcentrado, a cargo de un Presidente, el cual sería nombrado por el Gobierno
Federal.2

En una segunda etapa, en 1992, se intentó responder ante el cuestionamiento acerca de ser un
órgano para la defensa de los derechos humanos y no formar parte del Gobierno Federal, razón
por la cual se adicionó el apartado B al artículo 102 constitucional, el cual menciona en su primer
párrafo:

El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus

respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que
ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones
de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con
excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

Con esta adición, se elevó a rango constitucional la protección y defensa de los derechos
humanos,3 y se facultó a las legislaturas a crear la Comisión Nacional y las Comisiones Estatales
de derechos humanos, las cuales tienen, entre otras, atribuciones para conocer las quejas en
contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad
o servidor público, y la de formular recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y

1 Artículo 2o. de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 29 de junio de 1992.
2 CNDH, Manual de Organización General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2018, México, CNDH, 2018,
p. 6. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/normatividad/Manual_OG_CNDH.pdf. Fecha de consulta:
12 de diciembre de 2018.
3 Contreras, M., 10 temas de derechos humanos. México, Comisión de los Derechos Humanos del Estado de México,
2003, p. 116.

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quejas ante las autoridades respectivas.4 Esto es, la Constitución facultó a estos organismos a
emitir recomendaciones con un peso moral, pero no con posibilidades de cumplimiento
obligatorio.5

Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 se robusteció y tomó

mayor trascendencia el papel de la CNDH ya que en caso de que alguna autoridad rechace una
recomendación podrá ser citada, a petición de la Comisión.6 En este sentido, el párrafo segundo
del apartado B del artículo 102 constitucional señala:

Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos
organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las
autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa;
además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de
las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a
las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos
legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.

Con esto, se ratificó el peso –principalmente moral– de las recomendaciones, ya que los
servidores públicos deben hacer pública su negativa, lo cual representa un acto que puede poner
en tela de juicio su legitimidad social. Además, ahora los servidores públicos están obligados a
responder sobre las recomendaciones ya no solo ante la CNDH, sino también ante la Cámara de
Senadores. Esto en virtud de la facultad otorgada a la CNDH de solicitar al Senado o a la Comisión
permanente que llamen a aquellos servidores públicos que ignoren sus recomendaciones, con
el fin de que expliquen ante el órgano legislativo las causas de su negativa. Esto, sin duda, sigue
constituyendo una sanción de tipo moral, pero en cierta forma fortalece el proceso para dar
seguimiento a las recomendaciones.

En relación con lo anterior, es importante recalcar que el concepto “derechos humanos” tiene
dos dimensiones: una axiológica y una jurídica. La noción axiológica de los derechos humanos
los señala como valores, parámetros o ideales que sirven para denotar ejemplos de justicia y
legitimidad en la sociedad, mientras que la noción jurídica los identifica como normas que
contienen los derechos subjetivos fundamentales y que se encuentran reconocidos en
declaraciones internacionales o en la normativa interna.7 Cuando una persona acusa que han

4 Artículo 102, apartado B, de la CPEUM.

5 Ante el argumento de que se debería optar por darle facultades a la CNDH para poder expedir sanciones que tengan
consecuencias jurídicas, Natarén (2005) ha señalado que no se debe olvidar que la CNDH no es un tribunal
que pueda imponer coactivamente sus propuestas y que únicamente la aceptación formal de las autoridades a las
que se dirigen dichas recomendaciones es lo que las convierte en obligatorias.
6 Cabe resaltar, que con la reforma constitucional de 2011 los derechos humanos son reconocidos y no otorgados
(artículo 1); en caso de persecución por motivos de orden político, toda persona tiene derecho de solicitar asilo, en
tanto que por causas de carácter humanitario se puede solicitar la condición de refugiado (artículo 11); y se regula la
facultad del Presidente de la República para hacer abandonar el territorio nacional a las personas extranjeras: derecho
de audiencia y debido proceso (artículo 33).
7 Álvarez Ledezma, M., Acerca del concepto “Derechos Humanos”. México, McGraw-Hill, 2003, p. 49-154.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

sido violentados sus derechos humanos por alguna autoridad, además de significar que la
autoridad en cuestión transgredió el orden jurídico, implica que faltó a la ética y los valores de
la humanidad, de ahí que la fuerza del concepto va más allá de lo jurídico.

En este sentido, se puede afirmar que el uso de recomendaciones, como medios de protección
de los derechos humanos, deriva su eficacia de la dimensión axiológica de estos derechos, al no
contar las Comisiones con un medio coactivo que obligue a las autoridades a acatar sus
sugerencias. Su peso moral y su impacto ante la opinión pública constituyen la principal fuente
de poder en las recomendaciones. No obstante, existen factores adicionales que condicionan la
eficacia de las recomendaciones como mecanismo de protección. En primer lugar, que tengan
una base jurídica sólida. En este sentido, Carpizo,8 al afirmar que buena parte de la estructura
de las recomendaciones es la de una sentencia, ha enfatizado que “la argumentación jurídica es
la columna vertebral de ella, basada en pruebas que deben ser relacionadas con cada uno de
los puntos de la recomendación”. De ahí que la fundamentación jurídica de las recomendaciones
resulte también un elemento de peso en su seguimiento por parte de la autoridad. “El
funcionario expuesto ante una recomendación planteada sobre argumentos jurídicos endebles
encontrará la oportunidad para no verse obligado a acatarla e incluso oponerse o rechazar dicha
recomendación”.9

En segundo lugar, que se dé a las recomendaciones seguimiento y publicidad. Como ha señalado

Carpizo: “el seguimiento de las recomendaciones es esencial a la función del Ombudsman. Si
no, toda la labor se esfuma y termina en nada”.10 La publicidad de las recomendaciones se realiza
en los informes oficiales, pero resulta más eficaz el hacer uso de los medios de comunicación
masiva, los cuales tienen una mayor difusión e impacto en la sociedad. Y, en tercer lugar, el
propio prestigio del órgano que las emite y su imagen ante la sociedad, los cuales pueden abonar
o restar al peso moral que tienen los derechos humanos.11 De este modo, la eficacia de las
recomendaciones, al ser sugerencias de un organismo, depende, en buena medida, de su
fundamentación, publicidad y peso moral.

1.2 Los instrumentos de posicionamiento de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos

La CNDH tiene la misión de promover y proteger los derechos humanos en el país. Para cumplir
con esto, realiza diferentes actividades: una de las principales es recibir quejas y formular, al
respecto, recomendaciones, informes especiales, recomendaciones generales y

8 Carpizo, J., “El sistema nacional no-jurisdiccional de defensa de los derechos humanos en México: algunas
preocupaciones”, Anuario de Derechos Humanos. Madrid, núm. 10, 2009, pp. 83-129.
9 Báez Corona, J. F., Eficacia de las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en
México y la reforma constitucional 2011. Una voz pro persona. Jalapa, Universidad Veracruzana, 2011, p. 34. Disponible
en: http://cdigital.uv.mx/bitstream/123456789/36328/1/vozppn1p31.pdf Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2012.
10 Carpizo, op. cit., pp. 83-129.
11 Báez Corona, op. cit., p. 34.

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pronunciamientos –en adelante instrumentos de posicionamiento– no vinculantes a las

autoridades objeto de las quejas. El presente estudio tiene como objetivo generar un diagnóstico
sobre los alcances y el grado de cumplimiento de estos instrumentos de posicionamiento
emitidos por la CNDH en el tema de administración y procuración de justicia en el país.

De acuerdo con el artículo 2o. de su propia ley, la CNDH tiene la alta misión de dar “protección,
observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden
jurídico mexicano”, contando con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como con varias
facultades que dan lugar a las actividades que realiza: tanto académicas como de difusión,
culturales, capacitación, conciliación, etcétera. Para fines de lo anterior tiene, entre otras, la
atribución de conocer e investigar las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los
derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de
carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación,12 y la de emitir
instrumentos de posicionamiento sobre éstas.13

En este sentido, el artículo 140 del Reglamento Interno de la CNDH dispone que el fin de
las Recomendaciones Generales a las diversas autoridades del país es que se promuevan las
modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o
propicien violaciones a los derechos humanos. Y que la forma de verificar el cumplimiento
de tales recomendaciones es mediante la realización de estudios generales, a fin de conocer de
manera homogénea el grado de impacto que han producido en las autoridades a las que fueron
dirigidas.

En el caso de los Informes Especiales dirigidos a alguna autoridad, regulados en los artículos 174
y 175 del Reglamento, la Comisión no está obligada a dar seguimiento. Sin embargo, el
Reglamento establece que se hará constar en el expediente respectivo toda aquella información
que se reciba sobre las medidas que se hubieren tomado y la autoridad que las haga del
conocimiento de la Comisión Nacional.

En razón de lo anterior, el presente estudio tiene como fin analizar los alcances y el grado de
cumplimiento de estos instrumentos de posicionamiento emitidos por la CNDH, en relación con
la administración y procuración de justicia en nuestro país. Cabe señalar que la administración
y procuración de justicia ha sido una preocupación constante en los últimos veinte años en
México y un tema de, cada vez, mayor demanda por parte de la sociedad mexicana hacia las
autoridades. Por tal motivo, las autoridades encargadas de dichos temas en nuestro país se han
dado a la tarea de implementar un sistema de justicia penal que atienda, entre otros objetivos,
los siguientes: hacer efectivo el acceso a la justicia penal a través del debido esclarecimiento de
los hechos; castigar a la persona responsable o culpable del delito; proteger a la persona inocente

12 Véanse los artículos 3o.; 6o., fracción I, 8o. y 25 de la Ley de la CNDH; y los artículos 9, 80 y ss. del Reglamento Interno
de la CNDH.
13 Véanse los artículos 3o.; 6o., fracción III; 44; 46; 47; 48; 49 de la Ley de la CNDH; y los artículos 44; 67, fracción IX;
140; 174 y 175 del Reglamento Interno de la CNDH.

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o a la víctima; y garantizar y hacer posible la reparación del daño causado por el delito cometido,14
todo ello, dentro de un marco de protección y respeto a los derechos humanos.

1.3 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las acciones

en materia de administración y procuración de justicia

Desde 2011, con la reforma constitucional de fecha 10 de junio, se dotó de mayores facultades
a la CNDH, con el fin de establecer de manera expresa el deber de todos los servidores públicos
de dar respuesta a las recomendaciones que les formule, bien atendiendo la recomendación o,
en su defecto, para el caso de que no fueren aceptadas o cumplidas por parte de las mismas
autoridades o servidores públicos a las que hubieren sido dirigidas, fundando, motivando y
haciendo pública su negativa, dotándole con ello un mayor nivel de vinculatoriedad a las
recomendaciones dirigidas a las autoridades responsables.15 Esta misma reforma de 2011 facultó
a la CNDH para poder investigar hechos que constituyeran violaciones graves de derechos
humanos, cuando así lo juzgue conveniente, o lo pida el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras
del Congreso de la Unión, el Gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de
México o las legislaturas de las entidades federativas. Todo ello con el fin de tutelar de mejor
manera los derechos humanos de las personas que se encuentran en territorio nacional.

En este tenor, la CNDH tiene un papel preponderante en materia de protección y respeto a los
derechos humanos. Para cumplir con su cometido, la CNDH ha sufrido una importante evolución
y transformación en sus facultades, mismas que le han llevado a incrementar su estructura y
especializar sus funciones a través de la actuación de sus seis Visitadurías Generales que hoy la
conforman, con los correspondientes programas que tienen a su cargo.

Estas Visitadurías Generales16 son:

Primera Visitaduría General: conoce, analiza e investiga las quejas e inconformidades sobre
presuntas violaciones a derechos humanos y violaciones cometidas por autoridades de carácter
federal; realiza las actividades necesarias para lograr, por medio de la conciliación, la solución
inmediata entre las partes, y, de no ser así, formula los proyectos de recomendación
correspondientes. Además, dirige los programas de:

14 Procuraduría General de la República, Hacia un nuevo modelo de procuración de justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo,
México, febrero de 2017. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/239861/INFORME_PGR.
pdf. Fecha de consulta: 12 de octubre de 2018.
15 Es de destacar que, en dicha reforma, se estableció la facultad de la Cámara de Senadores o en sus recesos de la
Comisión Permanente, o de las legislaturas de las entidades federativas, según fuere el caso, de llamar, “a solicitud
de los organismos protectores de derechos humanos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que
comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa” (artículo 102,
apartado B), dotándole con ello un mayor nivel de vinculatoriedad a las recomendaciones dirigidas a las autoridades
responsables.
16 Esta información se tomó de la página web de la CNDH, disponible en: http://www.cndh.org.mx/Estructura Fecha de
consulta: 12 de diciembre de 2018.

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a. El Programa de Presuntos Desaparecidos: fue creado el 19 de septiembre de 1990 para

conocer e investigar quejas relativas a personas de las que se desconoce su paradero y cuya
desaparición presuntamente involucra la participación de alguna autoridad o servidor
público, además de coadyuvar con los órganos de procuración de justicia en la búsqueda.

• En el año 2007 se puso en marcha el Sistema de Información Nacional de Personas

Extraviadas y Fallecidas no Identificadas (SINPEF), dentro del cual se registran todos
aquellos casos de personas que le son reportadas como desaparecidas, donde
• además de coadyuvar en su búsqueda, se brinda asesoría jurídica al quejoso o a los
familiares de las víctimas y, en su caso, se realizan acompañamientos ante las diversas
autoridades.

b. El Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional de la Convención sobre los Derechos

de las Personas con Discapacidad: tiene como objetivo contribuir a la salvaguarda de los
derechos humanos de las personas con discapacidad mediante tres ejes centrales:
protección, promoción y supervisión. Para cumplir tal fin, realiza actividades de capacitación,
asesoría jurídica, análisis legislativo, evaluación de políticas públicas, supervisión, promoción
y difusión de los derechos de las personas con discapacidad.17

• El Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional es un marco de carácter

independiente, establecido en respuesta al compromiso adquirido por el Estado
mexicano al firmar y ratificar la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, establecido para apoyar a los Organismos Públicos de Derechos Humanos
que forman parte del mismo, en la supervisión de las disposiciones de la Convención,
mediante un proceso de evaluaciones conjuntas, donde se formulen observaciones y
recomendaciones específicas respecto de las áreas donde existan vacíos o se requieran
mayores avances en el cumplimiento de las obligaciones convencionales a fin de lograr
una transformación profunda de la realidad de las personas con discapacidad.

c. El Programa de VIH-SIDA y Derechos Humanos: fue creado para combatir las prácticas
discriminatorias y otras formas de violaciones a los derechos humanos de las que son objeto
las personas que viven con el VIH o sida en nuestro país.

• Con plena convicción de que las condiciones de salud de las personas no deben ser motivo
de estigma y de que el derecho a la protección de la salud y a la no discriminación son
derechos indispensables para que las personas podamos vivir con dignidad y desarrollarnos
en nuestras capacidades humanas, este programa tiene como encomienda el contribuir a
la consolidación de una cultura del respeto a los derechos humanos de las personas con
VIH, o que viven con sida. Para ello ofrece los siguientes servicios: servicios de Promoción
de los Derechos Humanos de las Personas que viven con VIH o sida; servicios de atención

17 Artículo 61 Bis del Reglamento Interno de la CNDH.

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de los derechos humanos de las personas que viven con VIH o sida; y servicios de difusión
de los derechos humanos de las personas que viven con VIH o sida.

d. El Programa de Atención a Víctimas del Delito: fue creado en enero de 2000 para defender
y promover los derechos humanos de las víctimas del delito, teniendo como objetivo
“orientar, asesorar y atender a las víctimas u ofendidos del delito en el aspecto jurídico y
psicológico, promoviendo y difundiendo sus derechos y fortaleciendo las relaciones con
instituciones públicas y organismos no gubernamentales que brinden atención a las víctimas
del delito en el país, así como impulsar entre ellas acciones de prevención de la
victimización”.18 Para la defensa y promoción de los derechos humanos de las víctimas del
delito, los principios fundamentales de PROVÍCTIMA se traducen en un decálogo de acción:

1. Atender y orientar a las víctimas del delito y realizar el seguimiento de esta atención a
cargo de las autoridades correspondientes.

2. Recibir y desahogar quejas relacionadas con víctimas y ofendidos por delitos contra la
libertad, el normal desarrollo psicosexual y de violencia familiar.

3. Relacionar a las víctimas del delito o a los ofendidos con la instancia gubernamental o
particular en la que se pueda atender su situación.

4. Impulsar la gestión de los servicios sociales en favor de las víctimas del delito para su
atención médica y psicológica urgente, preventiva y correctiva.

5. Asesorar legal y procesalmente a las víctimas y ofendidos por el delito, respecto de la

reparación del daño y la coadyuvancia con el Ministerio Público.

6. Verificar el respeto a los derechos humanos de las víctimas y ofendidos por el delito, en
las instituciones responsables de su atención.

7. Interactuar con las redes, instituciones o asociaciones gubernamentales o privadas en

la materia.

8. Propiciar y realizar estudios y propuestas para la creación de un Sistema Preventivo y de

Protección a las víctimas del delito.

9. Elaborar y opinar sobre proyectos legislativos y reglamentarios para proteger a las

víctimas del delito.

10. Promover y difundir la cultura para prevenir y proteger a las víctimas del delito y a los
ofendidos.

18 CNDH, Estructura. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/Estructura. Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2018.

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e. El Programa sobre Asuntos de la Niñez y la Familia: fue creado por la CNDH en julio de 1993,
comprendiendo a su inicio solo la atención de asuntos para la mujer, para ampliarse
posteriormente al conocimiento de asuntos relativos a la Niñez y la Familia. Tiene como
objetivo fundamental divulgar el conocimiento de los derechos humanos de la niñez y la
familia, realizando programas de formación y capacitación que conformen una cultura de
respeto a sus derechos que posibilite su práctica cotidiana en la familia y la sociedad en
general. Asimismo, desarrolla estudios de investigación sobre los derechos humanos de
género para formular estrategias de prevención y respeto a los mismos, contribuyendo al
mejoramiento del marco jurídico que los protege, a través de propuestas de reformas
legislativas que propicien condiciones de equidad y difundir tanto las normas internacionales
como nacionales que permitan la armonización de la legislación local a estos instrumentos
de protección.

Segunda Visitaduría General: conoce, investiga y resuelve las quejas e inconformidades en

contra de las autoridades federales sobre presuntas violaciones a derechos humanos respecto
de las cuales realiza las actividades necesarias para su solución inmediata, ya sea mediante la
conciliación y en el caso de violaciones graves a través de la formulación del proyecto de
recomendación.

Tercera Visitaduría General: conoce las quejas por presuntas violaciones a derechos humanos
en el ámbito penitenciario, preponderantemente las cometidas por las autoridades federales y
el Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes.19 Entre otras actividades elabora el
Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria.20

Cuarta Visitaduría General: conoce, investiga y resuelve sobre quejas, recursos de queja e
impugnaciones por presuntas violaciones a derechos humanos de cualquier naturaleza jurídica,
particularmente de personas, pueblos y comunidades indígenas, asuntos de la mujer y de
igualdad entre mujeres y hombres, así ́ como la de observancia, evaluación y monitoreo de la
política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, a fin de proporcionar la
defensa necesaria y el respeto a los derechos humanos; y tiene a su cargo los programas de
Asuntos de la Mujer y de Igualdad entre Mujeres y Hombres; Promoción de los Derechos
Humanos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, y la Gestión de Beneficios de Libertad
Anticipada para Indígenas.

19 Esta actividad se realiza en el marco del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas,
mediante la Resolución A/RES/57/199, del 18 de diciembre de 2002.
20 En este diagnóstico se examina la situación que impera en el sistema penitenciario nacional, por medio de evaluaciones
de cada uno de los centros que supervisa, para verificar las condiciones de estancia e internamiento
de las personas procesadas y sentenciadas, así como los datos estadísticos sobre el número, las causas y efectos de
los homicidios, así como de las riñas, motines, desórdenes, abusos y quejas documentadas que suceden en las
prisiones, centros de detención y retención federales y locales.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Quinta Visitaduría General: tiene a su cargo las diez oficinas foráneas de la Comisión Nacional,
participa en el programa general de quejas y es responsable del Programa de Atención a
Migrantes, el Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos, y
el Programa Contra la Trata de Personas.

Sexta Visitaduría General: conoce asuntos, analiza e investiga las quejas e inconformidades
sobre presuntas violaciones en materia laboral, de seguridad social y de derechos ambientales
cometidas por autoridades de carácter federal. Asimismo, tiene a su cargo la atención de las
quejas relacionadas con posibles vulneraciones a los derechos humanos de tipo económico,
social, cultural y ambiental (DESCA), segmento en el que también realiza actividades de
vinculación con autoridades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas, entre
otros actores relevantes para la difusión y promoción de los derechos. En este ámbito, destaca
la elaboración de materiales de concientización, mediante los cuales se ofrece a la población
información sobre la importancia de dichos derechos, a fin de producir su sensibilización en la
materia y promover el ejercicio de los DESCA.

Así pues, éstas son las Visitadurías Generales, las cuales son áreas especializadas de la CNDH
encargadas de recibir, admitir o rechazar las quejas e inconformidades que se presentan ante la
CNDH; propiciar la conciliación inmediata a violaciones de derechos humanos que por su
naturaleza así lo permitan; investigar quejas e inconformidades que le sean presentadas o
proceder de oficio en caso de violaciones graves, y formular y someter a consideración del
presidente de la CNDH proyectos de recomendación o acuerdos.21

Desde la publicación de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

de fecha 18 de junio de 2008, pasando por las reformas de 2011 y la llegada del término fijado
para la implementación del nuevo sistema de justicia penal en junio de 2016, la CNDH, consciente
del gran compromiso que tiene en materia de protección y respeto a los derechos humanos, ha
colaborado de manera puntual en pro, no solo de la adecuada y correcta implementación del
nuevo sistema de justicia penal, sino también de su debido desarrollo normativo, a través del
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, entre ellas la emisión de recomendaciones.

En este sentido, de 2012 a 2018, la CNDH ha emitido 3822 recomendaciones para autoridades
dedicadas a los temas de procuración y administración de justicia. A nivel federal, entre otras,
a la Procuraduría General de la República, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Comisión
Nacional de Seguridad de la Secretaría de Gobernación, el Instituto Nacional de Migración. A
nivel local, a los gobiernos de los Estados, sus policías, ayuntamientos, organismos de protección
de los derechos humanos,23 Procuradurías y Fiscalías estatales, Tribunales Superiores de Justicia,

21 Así lo establece la CNDH en su página web. Esta información se encuentra disponible en: http://www.cndh.org.mx/
Preguntas_Frecuentes. Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2018.
22 Todas las Recomendaciones están debidamente sistematizadas y pueden ser consultadas en la página web oficial de
la CNDH, http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones
23 Los organismos de protección de los derechos humanos tienen diferentes nombres: Procuradurías, Comisiones o
Defensorías de Derechos Humanos, dependiendo del Estado.

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etcétera. Es de notar que el cumplimiento de las recomendaciones hechas por la CNDH, a

autoridades federales y estatales, incide de manera directa en el desarrollo normativo del
sistema de procuración de justicia.

Desde el año 2008 a la fecha, la CNDH ha emitido 17 Recomendaciones Generales, entre éstas
destacan dos: la número 16/2009, sobre el plazo para resolver una averiguación previa y la
número 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales. Asimismo, se cuenta con un total de nueve
recomendaciones sobre violaciones graves a derechos humanos24 que versan sobre: el uso
excesivo de la fuerza; la procuración de justicia; el acceso a la justicia; detenciones ilegales
arbitrarias; ejecuciones arbitrarias; desaparición forzada; violaciones contra la vida; tortura y o
malos tratos; manipulación ilegal de los hechos, etcétera. Igualmente, se tienen, hasta noviembre
de 2017, 11 recomendaciones dentro del Mecanismo Nacional de Prevención contra la Tortura,
emitidas durante los años 2016 y 2017.25

Finalmente, desde el año 2008 a la fecha, la CNDH, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
ha promovido 127 acciones de inconstitucionalidad26 con las que ha buscado preservar el
mantenimiento del respeto a la supremacía constitucional mediante el pronunciamiento
jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que la insta a que declare, de
ser procedente, la derogación de leyes o tratados internacionales que resulten ser contrarios a
nuestra Carta Magna. Estas acciones de inconstitucionalidad han versado sobre temas diversos
de derechos humanos relacionados con la procuración y administración de justicia, tanto a nivel
federal como local.

No obstante, las diversas recomendaciones existentes a la fecha, la CNDH ha formulado27 nueve

recomendaciones generales e informes especiales que representan un referente fundamental
para evaluar el grado de avance del sistema de procuración y administración de justicia penal
en México. Estos instrumentos de posicionamiento han buscado atender los puntos torales de
todo sistema de justicia penal en general, a la luz de la protección y el respeto de los derechos
humanos:28

1. Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica común de detenciones

arbitrarias por parte de agentes de la policía judicial y de los elementos que integran los
diversos cuerpos policiacos;

2. Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen poligráfico;

24 Se encuentran disponibles en: http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Violaciones_Graves

25 Para mayor información consúltese: http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Prevencion_Tortura
26 Para mayor información consúltese: http://www.cndh.org.mx/Acciones_Inconstitucionalidad
27 De 2001, año de emisión de la Recomendación General sobre la práctica común de detenciones arbitrarias por parte
de agentes de la policía judicial y de los elementos que integran los diversos cuerpos policiacos a noviembre de 2017.
28 CNDH, Conoce tus derechos humanos en el nuevo sistema penal acusatorio, México, CNDH, 2016. Disponible en:
http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/cartillas/2015-2016/09-Conoce-DH.pdf. Fecha de consulta: 12 de diciembre
de 2018.

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3. Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura;

4. Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas
de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley;

5. Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas de delitos;

6. Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver una averiguación
previa;

7. Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales;

8. Informe especial sobre el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro
país, 2006, e

9. Informe especial sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de la

Procuraduría General de la República, en el Caso de la señora Cassez, 2013.

Se debe señalar que, aunado a los requerimientos en materia de administración y procuración

de justicia contenidos en estos instrumentos de posicionamiento, las demandas de justicia hacia
el Estado mexicano también se han visto evidenciadas internacionalmente en virtud de la
procedencia de casos planteados ante instancias internacionales en los que se ha denunciado
la falta de cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado asumidos,
particularmente, en materia de derechos humanos, y con un impacto directo en el tema que
nos ocupa de administración y procuración de justicia.29 En este contexto es que, posteriormente,
se impulsaron una serie de reformas constitucionales y de leyes secundarias, mismas que han
transformado el derecho penal mexicano con el fin de conducirnos a un sistema de justicia penal
que resulte acorde a los estándares internacionales de derechos humanos fijados por diferentes
mecanismos supervisores en la materia.

29 Cabe recordar que para el 2008, México ya contaba con algunas demandas próximas a resolverse por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos por violaciones graves a los derechos humanos, mismas que estaban
relacionadas con temas de tortura, desaparición forzada de personas, violencia de género, violaciones al debido
proceso, principalmente, tales como: Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México y Caso Radilla Pacheco
vs. México. En estos casos se denunciaba la grave problemática existente en cuanto a la falta de justicia penal en el
ámbito de la procuración y administración de justicia, tanto a nivel federal como local. Asimismo, si bien, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos no había entrado al fondo del asunto, ya se había tomado conocimiento del
Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. México, el 3 de septiembre de 2004, por un tema relacionado con actos de
tortura hacia el quejoso, evidenciando las deficiencias existentes en el sistema inquisitivo penal de aquella época.

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1.4 Los derechos humanos y su cumplimiento: apuntes para su medición

Es importante recordar el alcance de las obligaciones de los Estados en materia de derechos

humanos, las cuales se encuentran intrínsecamente ligadas al seguimiento que se realiza en este
documento de los instrumentos de posicionamiento relativos a la administración y procuración
de justicia en México, emitidos por la CNDH.

Figura 1. Alcance de las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos

Respetar Proteger Cumplir

El Estado debe abstenerse de interfe- El Estado debe impedir que agentes El Estado debe adoptar medidas po-
rir con el disfrute de los derechos privados o terceros vulneren los sitivas, incluida la adopción de legis-
humanos. derechos humanos. lación, políticas y programas apropia-
dos para velar por la realización de
los derechos humanos.

FUENTE: Elaboración propia a partir del estudio “Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación”
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 2012.30

La búsqueda por consolidar el respeto a los derechos humanos en las sociedades actuales
involucra esfuerzos interdisciplinarios, multisectoriales, así como evaluaciones periódicas, con
el fin de obtener parámetros confiables que rastreen avances y revelen áreas de oportunidad.
En este sentido, en las últimas dos décadas se ha dado un nutrido debate sobre la pertinencia
de diversos métodos, técnicas e indicadores en materia de derechos humanos.31 Alimentados
desde la academia, la sociedad civil y los organismos internacionales, los aportes han sido cada
vez más significativos, al sumar voluntades y experiencias por sistematizar, medir y contrastar
cambios de una temática altamente compleja, especializada y frecuentemente invisibilizada.32

Al considerar la trayectoria de este debate, el equipo interdisciplinario de investigación se inclinó

por un diseño mixto capaz de sumar los distintos indicadores cualitativos y cuantitativos con los

30 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Indicadores de derechos
humanos. Guía para la medición y aplicación. Nueva York, Ginebra, Suiza, Naciones Unidas, 2012.
31 Indicadores de derechos humanos: “brindan informaciones concretas sobre el estado o la condición de un objeto,
acontecimiento, una actividad o un resultado que pueden estar relacionados con las normas de derechos humanos;
que abordan y reflejan principios e intereses en materia de derechos humanos y que se utilizan para evaluar y vigilar
la promoción y protección de los derechos humanos.” Ibidem., p. 19.
32 En este sentido, véanse: Estévez, A. y Vázquez, D., Los derechos humanos en las ciencias sociales: una perspectiva
multidisciplinaria. México, Flacso México - CISAN UNAM, 2010; Alston, P., “Towards a Human Rights Accountability
Index”, Journal of Human Development, vol. 1, núm. 2, 2000, pp. 249-271; Ansolabehere, K.; Valdés Ugalde, F.; Vázquez,
D., Entre el pesimismo y la esperanza: los derechos humanos en América Latina. Metodología para su estudio y
medición, México, Flacso México, 2015; Landman, T., “The Scope of Human Rights: From Concepts to Measures”,
Revista Iberoamericana de Derechos Humanos, núm. 2, 2006, pp. 109-138; Landman, T., Carvalho, F., Measuring
Human Rights. Londres, Routledge, 2009.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

recursos humanos, materiales y fuentes de información disponibles.33 Aunque la estrategia

metodológica se trazó a la medida de los objetivos iniciales de la investigación, se desarrolló
pensando en que cada una de sus técnicas e indicadores fueran concurrentes con los establecidos
por el documento: Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación,
elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), publicado en 2012. Muestra de ello es que se retomaron todas las categorías de
indicadores de derechos humanos.

Figura 2. Categorías de indicadores utilizados para los derechos humanos34

Objetivo / basado en hechos Subjetivo / basado en juicios

A. Indicador articulado en forma cuantitativa y basado B. Indicador articulado en forma cuantitativa y basado
Cuantitativo

en información sobre objetos, hechos o acontecimientos en información que supone una percepción, opinión,
que son, en principio, directamente observables o valoración o juicio utilizando, por ejemplo, escalas
verificables. cardinales/ordinales.

C. Indicador articulado de forma descriptiva, en forma D. Indicador articulado en forma descriptiva, no

Cualitativo

categórica y basado en información sobre objetos, necesariamente en forma categórica, y basado en

hechos o acontecimientos que son, en principio, información que supone una percepción, opinión,
directamente observables o verificables. valoración o juicio.

FUENTE: Elaboración propia a partir del estudio “Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación”
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 201235

Si bien, la Guía del Alto Comisionado señala que “la preferencia se inclinaría por los indicadores
del cuadrante A sobre los del cuadrante C, y por los del cuadrante B sobre los del D o los de AC
sobre los de BD y a los de A sobre los demás”,36 en estudios transversales, complejos y con
objetivos precisos y de larga data como el presente, donde la información no siempre es fiable
y objetiva, es necesario ampliar el abanico de indicadores, teniendo en cuenta las preferencias

33 Esta metodología se basa en la desarrollada en Ortega Velázquez Elisa y Morales Mena Agustín, Estudio para el
seguimiento de las recomendaciones generales, los informes especiales y los pronunciamientos de la CNDH. Tema:
Personas Migrantes, México, CNDH, 2018, ISBN: 978-607-729-420-7.
34 De acuerdo con los Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación, op. cit., p. 21, los
indicadores pueden ser:
Cualitativos, cuando cuentan con información articulada en forma descriptiva o categórica. Se utilizan para
profundizar en la temática analizada.
Cuantitativos, cuando involucran estadística descriptiva o inferencial. Se utilizan para obtener un panorama amplio
de la temática analizada.
Objetivos, pueden observarse y verificarse directamente (por ejemplo, número de muertes violentas, nacionalidad
de una víctima).
Subjetivos, se basan en percepciones, opiniones, valoraciones o juicios expresados por personas expertas o
involucradas en la temática analizada (por ejemplo, testimonios de entrevistas personales o grupales).
35 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), 2012, op. cit.,
p. 21.
36 Ibidem., pp-20-21.

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antes señaladas y siempre optando por calidad y no necesariamente con cantidad de información.
Tener más cifras no brinda necesariamente diagnósticos más precisos, por lo que es fundamental
delimitar la unidad de análisis, ya sea el Estado o a poblaciones determinadas. Por ello, es clave
la mezcla de técnicas cualitativas y cuantitativas, así como la selección adecuada de indicadores
(estructurales, de proceso o de resultados) de acuerdo con los objetivos de cada investigación.

Figura 3. Indicadores estructurales, de proceso y de resultados

Captan la aceptación, la intención y el compromiso del Estado para aplicar

medidas conformes con sus obligaciones de derechos humanos. La unidad
de medición es el Estado. Involucran cambios legislativos, ratificación y
Indicadores estructurales adopción de instrumentos legales internacionales, así como marco
institucional interno para aplicar obligaciones respecto del derecho, políticas
públicas, programas y otros necesarios para la promoción y la protección de
los derechos humanos.
Recogen los esfuerzos que realiza el Estado para transformar sus
compromisos en materia de derechos humanos en resultados concretos.
Estos indicadores ayudan a vigilar directamente el cumplimiento progreso
de un derecho o el proceso de protección del derecho. La unidad de
medición es el Estado. Ejemplos de indicadores de proceso son cobertura
Indicadores de proceso
de ciertos grupos de población en programas públicos, mejoras físicas y de
infraestructura tangibles, denuncias y quejas recibidas por grupos
vulnerables, reparación del daño o indicadores que reflejan el
funcionamiento de instituciones específicas como la CNDH o el sistema
judicial.
Evalúan los efectos deseados de los esfuerzos de los Estados, pueden
relacionarse fácilmente con el disfrute de un derecho y son indicadores que
acumulan el impacto de los procesos. La unidad de medición son las
personas y colectivos en relación al disfrute
Indicadores de resultados
de sus derechos humanos en su cotidianidad. Casos de indicadores de
proceso son tasa de alfabetización, número de detenciones arbitrarias,
diagnósticos específicos sobre violaciones a derechos humanos directamente
con grupos vulnerables.

FUENTE: Elaboración propia a partir de los estudios “Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación”
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 201237 y “Entre el pesimismo y
la esperanza: Los derechos humanos en América Latina. Metodología para su estudio y medición”38 de la FLACSO México
de 2015.

Debido a la naturaleza del seguimiento a los instrumentos de posicionamiento en materia de

administración y procuración de justicia emitidos por la CNDH, es necesario señalar que la
mayoría de los indicadores que se retomaron fueron estructurales y de proceso los cuales

37 Ibidem., p. 21.
38 Ansolabehere, K.; Valdés Ugalde, F.; Vázquez, D., Entre el pesimismo y la esperanza: Los derechos humanos en América
Latina. Metodología para su estudio y medición, 2015, op. cit.

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cuentan como unidad de análisis al Estado.39 A la par, se retomaron los criterios RIGHTS, por sus
siglas en inglés, para la selección de indicadores de derechos humanos (ACNUDH, 2012:56):

R. Pertinentes y fiables.
I. Independientes en sus métodos de acopio de datos de los sujetos observados.
G. Globales y útiles a escala universal, aunque también susceptibles de contextualización.
H. Centrados en las normas de derechos humanos y anclados en el marco normativo de
derechos.
T. Transparentes en sus métodos, oportunos y definidos en el tiempo.
S. Simples y específicos

En cuanto a las fuentes y los mecanismos para la generación de datos para los indicadores se
recogieron las siguientes:40

Figura 4. Fuentes y mecanismos para generación de datos para indicadores

• Respuestas de autoridades a solicitudes de información

• Información documental proporcionada por la Primera y Segunda Visitadurías
1. Datos basados en
• Legislación nacional, estatal y tratados internacionales
hechos
• Informes de OSC sobre administración y procuración de justicia
• Seguimiento de medios impresos y recursos académicos
• Bases de datos de la CNDH para análisis longitudinal de las quejas sobre
2. Estadísticas
violaciones a derechos humanos, referidas en los instrumentos de posicionamiento
socioeconómicas y
analizados
administrativas
• Bases de datos oficiales
• Análisis longitudinal de presencia en medios impresos y recursos académicos
3. Encuestas de • Encuestas sobre las temáticas referidas en los instrumentos de posicionamiento
percepción y opinión a analizar sobre administración y procuración de justicia

• 10 grupos de enfoque con asistentes de academia, sociedad civil, gobierno, poder

judicial y CNDH
1.4. Juicios de expertos
• Ocho entrevistas con informantes clave
• Juicios y propuestas de OSC y organismos internacionales sobre administración y
procuración de justicia en informes espejo

FUENTE: Elaboración propia a partir de la presente investigación y del estudio “Indicadores de derechos humanos. Guía
para la medición y aplicación” de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de
2012.41

39 Es igualmente importante señalar que los indicadores de proceso y de resultados no siempre son mutuamente
excluyentes, es decir, pueden traslaparse, y uno de proceso para un derecho humano puede ser un indicador de
resultados para otro, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH),
2012, op. cit., p. 21.
40 La investigación recogió todas fuentes sugeridas por Naciones Unidas para el estudio de derechos humanos Indicadores
de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación, 2012, op. cit., p. 58.
41 Idem.

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Como se puede observar, en el listado de fuentes y mecanismos para la generación de datos

para indicadores, la estrategia metodológica que se plantea es transversal y longitudinal, al
recoger indicadores confiables para dar seguimiento a los instrumentos de posicionamiento
emitidos por la CNDH en materia de administración y procuración de justicia. Si bien la
temporalidad de los instrumentos analizados se enmarca en el anterior sistema penal escrito y
semii inquisitivo, previo a la reforma de 2008 y su completa implementación en 2016, a partir
de la estrategia metodológica planteada; además de evaluar su cumplimiento en el contexto
anterior, también se rastrea la actualidad de las temáticas referidas en los instrumentos analizados.

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CAPÍTULO 2. SÍNTESIS METODOLÓGICA

A continuación, se resumen los métodos, las técnicas y los indicadores empleados por parte del
equipo interdisciplinario de investigación, para dar seguimiento a los siguientes instrumentos
de posicionamiento emitidos por la CNDH en materia de administración y procuración de justicia:

• Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica común de detenciones arbitrarias

por parte de agentes de la Policía Judicial y de los elementos que integran los diversos
cuerpos policiacos;
• Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen poligráfico;
• Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura;
• Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas
de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley;
• Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas de delitos;
• Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver una averiguación
previa;
• Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales;
• Informe Especial sobre el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro
país, 2006;
• Informe Especial sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de la
Procuraduría General de la República, en el conocido Caso de la señora Cassez, 2013.

En suma, se buscó:

• Conocer los alcances de las propuestas incluidas en los instrumentos referidos.

• Analizar los cambios en la legislación federal y estatal en el marco normativo que regula
la materia de administración y procuración de justicia en el país, a partir de la emisión de
los instrumentos.
• Formular observaciones y propuestas de personas expertas en la materia para delinear
mejoras en la metodología, el contenido y la difusión de futuras recomendaciones e
informes de la CNDH en materia administración y procuración de justicia.

2.1 Objetivo

Objetivo general

1. Articular un análisis transversal interdisciplinario de seguimiento a nueve instrumentos

de posicionamiento en materia de administración y procuración de justicia emitidos por
la CNDH.

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Objetivos específicos

1. Dar seguimiento a las propuestas incluidas en cada instrumento de posicionamiento y

sistematizar las respuestas a las solicitudes de información de las autoridades
involucradas, con un semáforo de cumplimiento y respaldo de implementación.

2. Analizar los cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores a cada instrumento.

3. Contrastar información de las temáticas específicas.

4. Analizar la presencia de los instrumentos de posicionamiento en medios impresos y

recursos académicos.

5. Registrar las acciones específicas de cada una de las instituciones involucradas, a partir
de las propuestas de los instrumentos.

6. Rastrear posibles sanciones penales y administrativas que en su caso hubieran inducido

la emisión de los instrumentos enlistados.

7. Indagar a través de informes espejo de organizaciones de la sociedad civil (OSC) y

organismos internacionales, desde la emisión de cada instrumento hasta la actualidad,
la evolución de:

• Las detenciones arbitrarias;

• La aplicación de exámenes poligráficos;
• La práctica de tortura;
• El uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por funcionarios o servidores
públicos;
• Los derechos de las víctimas de delitos;
• El plazo para resolver una averiguación previa;
• La práctica de cateos ilegales;
• El ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en México, y
• Las irregularidades cometidas por servidores públicos de la Procuraduría General
de la República, en el Caso de la señora Cassez.

8. Llevar a cabo un análisis longitudinal de las quejas sobre violaciones a derechos humanos,
referidas en cada instrumento de posicionamiento analizado.

9. Recoger propuestas de personas expertas para que la CNDH fortalezca futuros

instrumentos de posicionamiento y su influencia en materia de administración y
procuración de justicia.

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10. Proponer temáticas y acciones que mejoren la incidencia de futuras recomendaciones

e informes de la CNDH en materia de procuración de justicia.

2.2 Metodología, técnicas de investigación e indicadores

A partir de los objetivos de la investigación, se diseñó una metodología mixta, en la que

convergen técnicas jurídicas, cualitativas y cuantitativas, las cuales en su conjunto –desde una
perspectiva interdisciplinaria– permitieron cumplir con los objetivos específicos de la
investigación. Es decir, alimentar un seguimiento transversal y longitudinal de las
recomendaciones generales y los informes especiales emitidos por la CNDH en materia
administración y procuración de justicia.

2.2.1 Análisis cualitativo

El análisis cualitativo involucró:

1. Análisis documental del contenido de los instrumentos de posicionamiento referidos.

2. Revisión de los documentos históricos que poseen las Visitadurías Generales emisoras
respecto de la recomendación e informes emitidos.

3. Definición de la estructura de variables de la investigación.

4. Diseño de guías de entrevista a informantes clave.

5. Aplicación de siete entrevistas a informantes clave de organismos internacionales,

gobierno y CNDH.

6. Diseño de guías de grupos de enfoque.

7. Aplicación de doce grupos de enfoque con expertos de gobierno, poder judicial,

academia, OSC, organismos internacionales y con personal de la CNDH.

8. Transcripción de entrevistas y grupos de enfoque.

9. Análisis de entrevistas y grupos de enfoque con software MAXQDA.

10. Búsqueda y análisis de contenido de aparición en medios impresos y recursos académicos

de cada uno de los instrumentos de posicionamiento a partir de su emisión hasta
diciembre de 2017.

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Grupos de enfoque y entrevistas a informantes clave

Para la investigación se recogieron los testimonios de 105 personas expertas, quienes fueron
entrevistadas individual o grupalmente. En este sentido, se llevaron a cabo 12 grupos de enfoque
en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, del 9 al 15 de marzo de 2018.42 A estos
encuentros asistieron 96 personas expertas de gobierno, Poder Judicial, academia, OSC,
organismos internacionales y personal de la CNDH. Por su parte, también se realizaron nueve
entrevistas a informantes clave para complementar la información recabada en los grupos.

Con el fin de garantizar la confidencialidad y el anonimato los testimonios presentados en la

investigación se omiten los nombres de las personas participantes. Cuando sus palabras son
citadas, se acompañan con el sector del cual provienen: OSC, organismo internacional, gobierno,
Poder Judicial, academia y CNDH. Con el objetivo de mostrar la diversidad del origen de las
personas participantes se enlistan las instituciones a las que pertenecen.

Tabla. Instituciones participantes en entrevistas y grupos de enfoque

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

(FLACSO)
Instituto Belisario Domínguez
Instituto Nacional de Ciencias Penales
(INACIPE)
Instituciones Instituto Nacional de Estudios Superiores
Académicas en Derecho Penal
(INDEPAC)
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
(UACM)
Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM)

42 Los grupos de enfoque y las entrevistas fueron llevadas a cabo por el Departamento de Investigación Aplicada y Opinión
del IIJ-UNAM.

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Poder Ejecutivo
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas
(CEAV)
Secretaría de Marina (SEMAR)
Fiscalía General de Justicia del Estado de México
Programa de Derechos Humanos de la Ciudad
de México (PDHCDMX)
Procuraduría General de la República (PGR)
Instituto Federal de Defensoría Pública (IFDP)
Secretaría de Seguridad Pública de la Ciudad de
Instituciones
México (SSPCDMX)
Gubernamentales
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SESNSP)
Poder Judicial
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de
México
Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México
(CJCDMX)
Organismos protectores de derechos humanos
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Comité Cerezo México
Fundar. Centro de Análisis e Investigación
Instituto para la Seguridad y la Democracia A. C.
(INSYDE)
Documenta. Análisis y Acción para la Justicia
Organizaciones de la Social A. C.
Sociedad Civil Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín
Pro Juárez (PRODH)
Instituto de Justicia Procesal Penal (IJPP)
Causa en Común A. C.
Instituto de Estudios del Proceso Penal
Acusatorio (IEPPA)
Organizaciones Organización de las Naciones Unidas (ONU)
Internacionales de Amnistía Internacional (AI)
Cooperación Agencia de Cooperación Alemana

FUENTE: Elaboración propia.

Finalmente, para el análisis y sistematización de la información, se desarrolló un sistema de

códigos, utilizando como soporte el software de análisis cualitativo MAXQDA.43

43 Descargable en: https://es.maxqda.com/software-analisis-datos-cualitativos?gclid=Cj0KCQiAgMPgBRDDARIsA

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Solicitudes de información

Se generaron solicitudes de información para cada una de las instituciones referidas en las
recomendaciones generales e informes especiales para obtener:

1. Un informe sobre las acciones específicas realizadas para cada una de las recomendaciones/
propuestas contenidas en los pronunciamientos, implementadas por la autoridad, en el
ámbito de su competencia, a partir de su emisión.

2. Documentación de soporte al informe rendido.

Las solicitudes de información fueron enviadas en marzo y abril de 2018 por la CNDH.

Análisis de las respuestas a solicitudes de información

El análisis de contenido de las respuestas a las solicitudes de información permitió identificar el

grado de cumplimiento, al cruzar directamente las recomendaciones/propuestas específicas,
que se incluyen en cada uno de los instrumentos de posicionamiento, con las respuestas de las
autoridades, en el ámbito de su competencia.

Los oficios recibidos en formato digital se organizaron en una base de datos para tener un
registro de cada una de las respuestas de solicitud. Todas las respuestas son parte del anexo
digital referido en el índice de contenido.

Clasificación de la información

Una vez sistematizada la información, se realizó un primer análisis de contenido de las respuestas
con el cual se generaron categorías para agrupar las acciones, entre las que se encuentran:

• Anteriormente la institución informó de su cumplimiento a la CNDH

• Solicitud de prórroga
• Señalan que es necesario dirigirse a otras dependencias
• No cuenta con facultades, atribuciones o competencias en la materia
• No cuenta con registro o antecedentes de acciones implementadas
• Remite otros informes, recomendaciones y observaciones de la CNDH
• Precisa marco normativo que regula el tema
• Difusión de instrumento a otras dependencias
• Difusión de instrumento a servidores públicos de la institución
• Solicitud de información sobre acciones específicas a otras dependencias
• Solicitud de cumplimiento de disposiciones en materia
º Normativa, lineamientos de operación, protocolos de actuación, circulares, actas
de procedimientos

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• Instrucción al personal a su cargo para responder a solicitud de información

º Direcciones, subdirecciones, coordinaciones, departamentos, unidades,
servidores públicos, personal operativo
• Instrucción al personal a su cargo para el cumplimiento del instrumento
º direcciones, subdirecciones, coordinaciones, departamentos, unidades,
servidores públicos, personal operativo
• Señala disposiciones administrativas al interior
º Lineamientos de operación, normas de funcionamiento, protocolos de actuación,
reglamentos, manuales, resoluciones, acuerdos, circulares, formatos de
actuación, procedimientos
• Códigos de ética
• Modificación de organización administrativa al interior de la dependencia
• Solicitud de seguimiento y avance de implementación
º Protocolos de actuación, lineamientos de operación, planes y programas
º Colaboración
º OSC, organismos internacionales, academia, sector privado
• Colaboración con otras instancias
º Federales, estatales o municipales
• Capacitación de servidores públicos
º Selección, formación inicial, formación continua, actualización, cursos, talleres,
conferencias
• Participación en eventos
º Foros, conferencias, congresos, seminarios, asambleas, capacitaciones
• Campañas de comunicación, difusión y sensibilización
• Grupos de trabajo
• Comités, Consejos y Órganos técnicos
• Proceso de consulta legislativa y participación ciudadana
• Planes, programas y estrategias institucionales
º Seguridad, procuración de justicia, desarrollo social, atención de víctimas,
capacitación y formación
• Planeación para la implementación de acciones
º Capacitación, campañas de difusión, lineamientos y protocolos internos
• Asignación presupuestal
• Creación de instancias
º Investigación de delitos, capacitación y formación
• Contratación y/o equipamiento de personal
º Seguridad y custodia, cuerpos policiacos, policía ministerial, cuerpos periciales
• Infraestructura, mobiliario y equipo
• Uso de software, bases de datos y tecnologías
• Evaluación, supervisión y control de servidores públicos
º Control de confianza, examen de desempeño, violaciones de derechos humanos,
sanciones administrativas, faltas penales

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• Apoyo a víctimas
º Búsqueda de personas desaparecidas, albergue y refugio, capacitación para la
empleabilidad, pago de servicios
• Atención a víctimas
º Acompañamiento psicológico, atención médica, asesoría legal, indemnización
económica, procuración de justicia
• Medidas de seguridad y protección de víctimas
º Infraestructura y equipo tecnológico, custodia y vigilancia
• Unidades de atención a personas víctimas
Posteriormente, al realizar el cruce con las recomendaciones/propuestas, se distinguieron
aquellas acciones reportadas por las autoridades vinculadas directamente al instrumento, y otras
que fueron referidas por estar relacionadas con el tema, pero que no responden específicamente
a lo planteado por la recomendación o el informe.

Semáforo de cumplimiento

El presente semáforo de cumplimiento se diseñó con el objetivo de identificar el grado de

cumplimiento de cada una de las propuestas dirigidas a las autoridades. De esta forma, se realizó
el cruce entre las recomendaciones/propuestas de cada instrumento de posicionamiento, con
las respuestas a las solicitudes de información.

El semáforo agrupa los tipos de respuesta en seis niveles de cumplimiento. Estas categorías
fueron retomadas, ajustadas y sumadas a partir del modelo de clasificación de comunicaciones
sobre denuncias de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias del Relator Especial de
las Naciones Unidas, Philip Alston.44

Tabla 1. Semáforo de cumplimiento utilizado para el seguimiento de recomendaciones e informes

Semáforo de
Análisis de Respuesta
cumplimiento

a) Respuesta satisfactoria: respuesta que atiende toda la propuesta/recomendación.

Se informa de las acciones implementadas y se comprueban con documentación.

b) Respuesta cooperativa pero incompleta: respuesta que atiende de forma parcial la

recomendación/propuesta dirigida. Se informa sobre otro tipo de acciones relacionadas con la
administración y procuración de justicia.

44 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Indicadores de derechos
humanos. Guía para la medición y aplicación, 2012, op. cit., p. 59.

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c) Respuesta sin argumentación suficiente: respuesta que informa de otras acciones que no se
relacionan con lo recomendado.
d) Respuesta rechazada: respuesta que señala no tener información al respecto, y sugiere
remitirse a otra dependencia.
e) Acuse de recibo: respuesta que reconoce que la solicitud fue recibida pero no ofrece
información requerida.

f) Sin evaluación por cambios normativos: debido a reformas legislativas las propuestas y
recomendaciones tienen cumplimiento o no son vigentes.

g) Sin facultades/atribuciones: la institución no cuenta con las facultades y/o atribuciones para
dar cumplimiento a la propuesta/recomendación que le fue dirigida.
h) No aplica. La institución no puede dar cumplimiento por condiciones contextuales u
operativas ajenas a su responsabilidad.

i) Sin respuesta: La institución no remitió informe con acciones implementadas, ni

documentación de evidencia.

FUENTE: Elaboración propia a partir del estudio “Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y aplicación”
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 2012.45

De esta forma, los resultados de los semáforos permitieron evaluar, por un lado, el cumplimiento
particular de las propuestas de cada instrumento y, por el otro, el de las instituciones estatales
y federales en general.

2.2.2 Análisis cuantitativo

Índices de Cumplimiento

Para sintetizar los resultados de la evaluación, a partir de los semáforos, se generaron dos índices
de cumplimiento. El Índice de Cumplimiento A, permite sintetizar la evaluación de las respuestas
de todas las autoridades a las que se dirigió la recomendación/informe, incluyendo aquellas que
no enviaron respuesta a la solicitud de información. Este índice da un panorama del cumplimiento
de instituciones federales y estatales, incluyendo aquellas que no respondan a la solicitud, por
lo que es más preciso para un balance global de la incidencia de los instrumentos de
posicionamiento.

Por su parte, el Índice de Cumplimiento B únicamente sintetiza la evaluación de las respuestas

recibidas. Por lo que, a diferencia del Índice de Cumplimiento A, excluye aquellas autoridades
con semáforo Gris/Sin respuesta. Lo anterior permite resumir la calidad y correspondencia de
las acciones llevadas a cabo por las autoridades que respondan, en relación con las propuestas
de los instrumentos de posicionamiento.

45 Idem.

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Índice de Cumplimiento A. Sintetiza el grado de cumplimiento de las recomendaciones y

propuestas emitidas en los instrumentos de posicionamiento. Su diseño toma en cuenta todos
los posibles resultados del semáforo para cada una de las propuestas emitidas.46 Para el realizar
su cálculo se utilizó la siguiente fórmula:47

ICA = Índice de Cumplimiento A

TSR = Total de propuestas sin respuesta
TR = Total de propuestas con respuesta rechazada, sin argumentación suficiente o acuse de recibo
TI = Total de propuestas con respuestas cooperativas pero Incompletas
TS = Total de propuestas con respuestas satisfactorias
TP = Total de propuestas

El valor final del Índice de Cumplimiento A (ICA) tiene un intervalo entre cero y uno, siendo cero
el valor más bajo en el cual todas las propuestas fueron ignoradas o rechazadas, y uno el valor
más alto en el cual todas las propuestas fueron respondidas de forma satisfactoria.

Índice de Cumplimiento B. Sintetiza únicamente el grado de cumplimiento de las autoridades

que enviaron su respuesta a la solicitud de información a la CNDH. Para realizar dicho cálculo se
utilizará la siguiente fórmula:

ICB = Índice de Cumplimiento B

TR = Total de propuestas con respuestas rechazadas, sin argumentación suficiente o acuse de recibo
TI = Total de propuestas cooperativas pero incompletas
TS = Total de propuestas con respuestas satisfactorias
TP = Total de propuestas

46 Para el cálculo del índice se excluyeron los semáforos con morado: Sin evaluación por cambios normativos, y el azul:
que incluye propuestas y recomendaciones que rebasan las facultades y/o atribuciones de las instituciones.
47 La fórmula utilizada en este estudio fue desarrollada originalmente en: Ortega Velázquez Elisa y Morales Mena Agustín,
Estudio para el seguimiento de las recomendaciones generales, los informes especiales y los pronunciamientos de la
CNDH. Tema: Personas Migrantes, México, CNDH, 2018, p. 30.

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El valor final del Índice de Cumplimiento B (ICB) estará en un intervalo entre cero y uno, siendo
cero el valor más bajo en el cual todas las propuestas fueron rechazadas, y uno el valor más alto
en el cual todas las propuestas fueron respondidas de forma satisfactoria.

Análisis de bases de datos del Registro General de Quejas de la CNDH

La estrategia de análisis cuantitativo involucró también el análisis estadístico longitudinal de los

expedientes de quejas presentadas de enero de 2001 a diciembre de 2017, vinculadas con las
violaciones de derechos humanos explícitamente relacionadas con los instrumentos de
posicionamiento, y que se encuentran en el Reporte General de Quejas de la institución. Los
derechos analizados fueron los siguientes:

2001. Recomendación General Núm. 2 sobre la práctica de detenciones arbitrarias

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derechos a la legalidad
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuraduría General de Justicia de los Estados y
del Distrito Federal
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federal

2004. Recomendación General Núm. 6 sobre la aplicación del examen poligráfico

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados

• Procuraduría General de la República • Derecho a la legalidad
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la seguridad jurídica
• Organismos Autónomos • Derecho a la dignidad humana
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de • Derecho a la integridad personal/ Derecho a la
Gobierno del Distrito Federal integridad física, psíquica y moral
• Derecho a la privacidad
• Derecho a la intimidad

2005. Recomendación General Núm. 10 sobre la práctica de la tortura

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados

• Procuraduría General de la República • Derecho a la legalidad
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuradurías Generales de Justicia de los Estados • Derecho al debido proceso
y del Distrito Federal • Derecho a la dignidad humana
• Organismos autónomos • Derecho a la integridad personal/ Derecho a la
• Secretaría de Seguridad Pública Federal integridad física, psíquica y moral
• Secretarías de Seguridad Pública de los Estados y • Derecho a la presunción de inocencia
del Distrito Federal

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

2006. Informe especial sobre el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro país

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados

• Secretaría de Gobernación • Derecho a la seguridad pública
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la vida
• Procuraduría General de la República • Derecho a la libertad
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la propiedad
• Procuradurías Generales de Justicia de las • Derecho a la justicia
entidades federativas y del Distrito Federal • Derecho a la verdad
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y • Derecho a la reparación integral del daño
del Distrito Federal
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de
Gobierno del Distrito Federal
2006. Recomendación General Núm. 12 sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los
funcionarios o servidores públicos encargados de cumplir ley
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la integridad personal
• Procuraduría General de la República • Derecho a la vida
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la dignidad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de • Derecho a la libertad de reunión y asociación
Gobierno del Distrito Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuradurías Generales de Justicia de las • Derecho a la legalidad
entidades federativas y del Distrito Federal • Derecho a la propiedad
• Secretarías de Seguridad Pública de los Estados y • Derecho a la verdad
del Distrito Federal
2007. Recomendación General Núm. 14 sobre los derechos de las víctimas de delitos
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la justicia
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la seguridad
• Procuradurías Generales de Justicia de los Estados • Derecho a la igualdad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de • Derecho a la dignidad
Gobierno del Distrito Federal • Derecho a la reparación integral del daño
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la verdad
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados • Derecho a la vida
• Secretaria de Salud • Derecho a la libertad
• Secretaria de salud de los Estados y del Gobierno
del Distrito Federal
• Poder Judicial de la Federación
• Tribunales Superiores de Justicia de los Estados

2009. Recomendación General Núm. 16 sobre el plazo para resolver una averiguación previa

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados

• Procuraduría General de la República • Derecho a la procuración e impartición de justicia
• Procuraduría General de Justicia de los Estados • Derecho a la defensa adecuada
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la dignidad
• Derecho a la inviolabilidad del domicilio
• Derecho a la libertad
• Derecho a la presunción de inocencia
• Derecho a la reparación del daño
• Derecho a la verdad

466
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2011. Recomendación General Núm. 19 sobre la práctica de cateos ilegales

Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados

• Secretaría de Gobernación • Derecho a la intimidad y privacidad
• Secretaría de Defensa Nacional • Derecho a la libertad
• Secretaría de Marina • Derecho a la inviolabilidad del domicilio
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la integridad personal
• Procuraduría General de la República • Derecho a la protección de la seguridad personal
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la propiedad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de • Derecho a la legalidad
Gobierno del Distrito Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuraduría General de Justicia de los Estados y • Derecho al debido proceso
del Distrito Federal
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federal
2013. Informe especial sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de la
Procuraduría General de la República, en el caso de la señora Cassez
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la notificación, contacto y asistencia
consular
• Derecho a la información
• Derecho a la verdad
• Derecho al honor a la intimidad personal y la
imagen
• Derecho al debido proceso
• Derecho a un trato digno
• Derecho a una defensa adecuada
• Derecho a la presunción de la inocencia
• Derecho a la legalidad

FUENTE: Elaboración propia a partir de los instrumentos de posicionamiento analizados.

Sin embargo, durante el periodo 2001 a 2008, la base estadística no cuenta con un catálogo de
voces que estén homologadas y sean consistentes y comparables. Por tal motivo, únicamente
se presentan los resultados del análisis de 2009 a 2017, que es el periodo en el que se pudieron
identificar con certeza los atributos antes señalados. En algunos casos, se homologaron criterios
en caso de encontrar ítems equivalentes con distinta nomenclatura.

2.2.3 Análisis jurídico

El análisis jurídico48 tuvo como objetivo general rastrear los puentes entre los nueve instrumentos
de posicionamiento (Recomendaciones Generales e Informes Especiales en materia de
administración y procuración de justicia emitidos por la CNDH) y los cambios en el marco
normativo vigente (federal y estatal). La metodología involucró:

48 Ortega Velázquez, Elisa y Morales Mena, Agustín, 2018, op. cit.

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

a) Identificar las normas que fundamentan lo señalado por cada uno de los instrumentos
de posicionamiento que se está analizando.
b) Identificar las normas que el instrumento de posicionamiento en análisis propone revisar,
modificar o crear.
c) Identificar los cambios (reforma, derogación o promulgación) normativos en la legislación
federal y estatal que provocaron los instrumentos de posicionamiento, a partir de la
emisión de cada uno, y según lo recomendado. Para tales efectos, se analizaron las
exposiciones de motivos de las normas analizadas, con miras a detectar alguna influencia
en el cambio legislativo.
• Para determinar los cambios legislativos, se utilizó el método deductivo. Es decir, de lo
general a lo particular, a través de un examen que va de la norma fundante básica del
ordenamiento jurídico mexicano –la Constitución– a normas adjetivas o secundarias. La
deducción posibilitó, a través de la argumentación jurídica, dilucidar el impacto que
tuvieron los instrumentos de posicionamiento de la CNDH en la legislación actual en la
materia.
• La revisión de los cambios legislativos de la fecha de publicación de los instrumentos de
posicionamiento de la CNDH a diciembre de 2017.
• La revisión de la normativa no se limitó al ámbito de administración y procuración y
administración de justicia, sino que abarcó una temática transversal del marco jurídico, de
ser el caso.
d) Analizar la armonización lograda en el marco normativo que de los instrumentos de
posicionamiento derivaron con respecto al mandato constitucional en materia de
derechos humanos.
e) Realizar una tabla de síntesis de la normativa federal y local analizada en relación con
cada instrumento de posicionamiento. Esta tabla contiene un apartado de incidencia
cumplida (sí/no) y otro de armonización con el artículo 1o. constitucional. Ello con el fin
de visualizar de forma resumida si los cambios normativos fueron consecuencia de la
emisión de los instrumentos de posicionamiento objeto del presente proyecto de
investigación y, en dado caso, si tales cambios son acordes con la reforma constitucional
en materia de derechos humanos de 2011.
f) El acercamiento a los cambios legislativos se hizo a través de la revisión documental de
las normas relevantes de distinto rango, federales y estatales. Para ello, se empleó la
técnica de investigación denominada dogmática jurídica, la cual busca esclarecer qué es
lo que dice el derecho vigente y cuál es su sentido. Esto es, describir, a través de la
interpretación y sistematización, el derecho positivo vigente.

Cabe mencionar que la regulación que hace el Código Nacional de Procedimientos Penales es
analizada en el apartado de legislación federal. Sin embargo, debido a la relación que tienen con
el tema, los Códigos Procesales Penales de los Estados fueron incorporados en el análisis, aun
cuando los mismos fueron total o parcialmente abrogados con la entrada en vigor del Código
Nacional de Procedimientos Penales, entre ellos: Código de Procedimientos Penales para el
Estado de Baja California; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Baja California
Sur; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Chihuahua; Código de Procedimientos

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Penales para el Estado de Coahuila; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Colima;
Código de Procedimientos Penales para el Estado de Guanajuato; Código de Procedimientos
Penales para el Estado de Guerrero; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Hidalgo;
Código de Procedimientos Penales para el Estado de Jalisco; Código de Procedimientos Penales
para el Estado de Nayarit; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Puebla; Código
de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo; Código de
Procedimientos Penales para el Estado de San Luis Potosí; Código de Procedimientos Penales
para el Estado de Sinaloa; Código de Procedimientos Penales para el Estado de Sonora; Código
de Procedimientos Penales para el Estado de Tabasco; Código de Procedimientos Penales para
el Estado de Tlaxcala; Código de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de
Veracruz de Ignacio de la Llave y Código de Procedimientos Penales para el Estado de Zacatecas.

2.2.4 Análisis de medios impresos y recursos académicos

Análisis de medios impresos

El análisis de medios impresos abordó las publicaciones realizadas en la muestra de los tres
principales diarios de circulación nacional: El Universal, Reforma y La Jornada, desde junio del
2001 hasta diciembre de 2017, periodo que comprende desde la publicación del primer informe
hasta el inicio de esta investigación. Las notas seleccionadas en el análisis fueron aquellas que
exponen contenidos con referencias directas a los instrumentos de posicionamiento aquí
analizados y que puedan ser rastreadas a través de los buscadores electrónicos de cada uno de
los diarios seleccionados. La metodología de seguimiento se basó en la estrategia del documento
“Metodología para la Observación de Medios de comunicación en Elecciones: Un Manual para
las Misiones de Observación Electoral de la OEA”.49 Si bien este manual está enfocado en el
seguimiento de partidos políticos durante campañas electorales, brinda elementos básicos que
son útiles para el seguimiento de cualquier ámbito dentro de los estudios sociales y políticos.

Este manual resalta los siguientes principios generales como aquellos que deben de regir una
metodología para el análisis en medios de comunicación: i. ser clara; ii. ser verificable; iii. Ser
pública; iv. ser comparable; v. ser imparcial; vi. tener alcance definido; vii. ser incluyente.
Asimismo, el manual propone el empleo de tablas para el análisis de las publicaciones, las cuales
deben concentrar la información de los medios de comunicación, así como los contenidos que
hacen llegar a sus lectores. El formato sugerido por la Organización de Estado Americanos para
el monitoreo de medios es el siguiente:

49 Organización de Estados Americanos (OEA), Metodología para la observación de medios de comunicación en elecciones:
Un manual para las misiones de observación electoral de la Organización de los Estados Americanos. Washington,
Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, 2011. Disponible en: http://www.oas.org/es/sap/
docs/deco/manualmetodologia_web.pdf Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2018.

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Figura. Ejemplo de hoja de datos

Nombre
Género Institución
Fecha del Ubicación Tema Protagonista Sexo Espacio Síntesis Anexo
periodístico o partido
medio

FUENTE: Organización de los Estados Americanos (2011, p. 28).

Para evaluar el impacto de los instrumentos de posicionamiento en los medios impresos

se empleó una metodología cuantitativa. Esto con el fin de conocer la frecuencia con la que se
ha hecho referencia a estos documentos en las notas publicadas en medios de comunicación
impresa, a la CNDH y al tema de administración y procuración de justicia. El indicador fue:

Figura. Selección de indicadores

Número de publicaciones. Tema procuración y administración de justicia

y que hacen referencia a los instrumentos de posicionamiento de la CNDH

Número de publicaciones. Tema procuración y administración de justicia

y que no hacen referencia a los instrumentos de posicionamiento de la CNDH

FUENTE: Elaboración propia.

A partir de los medios seleccionados (Reforma, El Universal y La Jornada) se realizó la búsqueda

en sus portales digitales introduciendo el nombre de cada uno de los instrumentos de
posicionamiento. Posteriormente se utilizaron operadores booleanos (AND, OR, NOT, entre otros)
para hacer más específica la exploración con palabras clave de los instrumentos de la CNDH. Se
emplearon también los siguientes términos: “Procuración”, “Administración”, “CNDH” y “Justicia”.

Considerando todas las notas que hicieron referencia a las recomendaciones e informes
especiales por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en materia de administración y
procuración de justicia, se creó una escala a partir del máximo de los instrumentos citados, con
el fin de establecer un criterio de impacto.

Escala de impacto en medios impresos

Número de notas periodísticas Nivel de impacto

0-5 Bajo
6 - 10 Medio
11 – 15 Alto

FUENTE: Elaboración propia.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Cabe resaltar que los recursos académicos no tuvieron la penetración necesaria para realizar un
criterio como el anterior.

Análisis de recursos académicos

La búsqueda de los artículos académicos se limitó a aquellos publicados entre junio de 2001 y
diciembre de 2017, y que contaban referencias directas a los instrumentos mencionados. Para
ello se consultaron las siguientes bases de datos que concentran en sus buscadores las principales
publicaciones jurídicas y de ciencias sociales:

• Academic Search Complete50

• Jstor51
• Clase52
• Periódica 53
• Scielo54
• Latindex55
• Dialnet56

De esta forma, se contabilizaron el número de artículos en los que han sido referidos cada
uno de los instrumentos de posicionamiento analizados y una breve referencia al artículo.

50 Se puede consultar en: https://www.ebsco.com/products/research-databases/academic-search-complete

51 Se puede consultar en: https://www.jstor.org/
52 Se puede consultar en: http://clase.unam.mx/F?func=find-b-0&local_base=cla01
53 Se puede consultar en: http://periodica.unam.mx/F?func=find-b-0&local_base=per01
54 Se puede consultar en: http://www.scielo.org/php/index.php?lang=es
55 Se puede consultar en: http://latindex.org/latindex/inicio
56 Se puede consultar en: https://dialnet.unirioja.es

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

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CAPÍTULO 3. DIAGNÓSTICO GENERAL SOBRE LA ADMINISTRACIÓN

Y PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO

3.1. Introducción

México atraviesa una etapa muy compleja en materia de procuración e impartición de justicia.
Esta complejidad se observa a partir de la concurrencia de varios factores como el aumento en
el índice de homicidios dolosos; la percepción de inseguridad que comparte gran parte de la
población; la emisión reciente y constante de legislación en la materia que, contrario a lo
deseable, ha creado un entramado de atribuciones y procedimientos; la persistencia de prácticas
corruptas en torno a la procuración e impartición de justicia y el incremento en la impunidad en
las violaciones a los derechos humanos.

A partir de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia
de Seguridad y Justicia (2008),57 de Derechos Humanos (2011),58 de Amparo (2011 y 2013),59 y
del Sistema Nacional Anticorrupción (2015), el aparato estatal de procuración e impartición de
justicia en el país ha iniciado el tránsito de un modelo mixto a un modelo acusatorio y oral.60

Estas reformas suponen la base sobre la cual se desarrolle un sistema jurídico mexicano de
justicia penal capaz de cumplir de forma cabal con las obligaciones genéricas y los deberes
específicos en materia de derechos humanos que tiene el Estado.61

57 DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, México, Diario Oficial de la Federación. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/ nota_detalle.
php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008. fecha de consulta 12 de julio de 2018.
58 DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación. Disponible en: http://dof.gob.
mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011, fecha de consulta 12 de julio de 2018.
59 DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación. Disponible en: http://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5193266&fecha=06/06/2011, fecha de consulta el 12 de julio de 2018 y DECRETO
por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Orgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Diario Oficial de la
Federación. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5294184&fecha=02%2F04%2F2013, fecha
de consulta 8 de julio de 2018.
60 Procuraduría General de la República, Hacia un nuevo modelo de procuración de justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo,
México, febrero de 2017. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/239861/ INFORME_PGR.
pdf, fecha de consulta 8 de julio de 2018.
61 Véase, Salazar Ugarte, Pedro, coord., La Reforma Constitucional sobre Derechos Humanos. Una guía conceptual,
México, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, 2014, p. 120.

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Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Las reformas constitucionales referidas, pretenden producir una transformación sustancial de

todo el sistema jurídico mexicano de procuración e impartición de justicia, principalmente en
materia penal, para construir un nuevo sistema jurídico nacional garantista que propicie el
ejercicio y disfrute de los derechos humanos de todas las personas en el país, contemplados
tanto a nivel constitucional como convencional. No obstante, persisten grandes problemas al
respecto que, como tales, demandan una solución.

Al compás de dicha transformación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se erige

como un órgano constitucional con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica
y patrimonio propios, de conformidad con el artículo 102, apartado B, de la Constitución, que
tiene como fin la protección, la observancia, la promoción, el estudio y la divulgación de los
derechos humanos.

Es preciso destacar el trabajo de la CNDH en la prevención, protección y atención de las

violaciones de derechos humanos. Esto a través del ejercicio de la facultad conferida por el
artículo 40 de su propia Ley,62 y en los artículos 11663 y 11764 de su Reglamento Interno,
consistente en poder requerir la implementación de medidas precautorias o cautelares a las
autoridades competentes, para que se conserve o restituya a una persona en el goce de sus
derechos humanos, con el fin de evitar la consumación irreparable de violaciones a los derechos
humanos, o la producción de daños de difícil reparación; lo que constituye sin lugar a dudas una
herramienta importante en la prevención de daños o violaciones más graves.

62 El artículo 40 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala: “El Visitador General tendrá la
facultad de solicitar en cualquier momento a las autoridades competentes, que se tomen todas las medidas
precautorias o cautelares necesarias para evitar la consumación irreparable de las violaciones denunciadas o
reclamadas, o la producción de daños de difícil reparación a los afectados, así como solicitar su modificación cuando
cambien las situaciones que las justificaron. Dichas medidas pueden ser de conservación o restitutorias, según lo
requiera la naturaleza del asunto”.
63 El artículo 116 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dispone: “Para los efectos
del artículo 40 de la Ley, se entienden por medidas precautorias o cautelares todas aquellas acciones o abstenciones
que el visitador general solicite a las autoridades competentes para que, sin sujeción a mayores formalidades, se
conserve o restituya a una persona en el goce de sus derechos humanos”.
64 El artículo 117 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala: “El Visitador General
podrá requerir a las autoridades para que adopten medidas precautorias o cautelares ante las noticias de la violación
reclamada, cuando ésta se considere grave y sin necesidad de que estén comprobados los hechos u omisiones
atribuidos a la autoridad o servidores públicos presuntamente responsables, constituyendo razón suficiente que, de
ser ciertos los mismos, resulte difícil o imposible la reparación del daño causado o la restitución al agraviado en el
goce de sus derechos humanos. Las medidas precautorias o cautelares solicitadas se notificarán a los titulares de las
áreas o a quienes los sustituyan en sus funciones, mediante la utilización de cualquier medio de comunicación escrito
o electrónico. Las autoridades o servidores públicos a quienes se haya solicitado una medida precautoria o cautelar
contarán con un plazo máximo de tres días para notificar a la Comisión Nacional si dicha medida ha sido aceptada.
En caso de que la solicitud se realice por vía telefónica, se estará a lo dispuesto en el artículo 105 de este Reglamento.
Cuando los hechos fueren ciertos y la autoridad a la que se notifique el requerimiento de la Comisión Nacional para
que decrete una medida cautelar o precautoria los niegue o no adopte la medida requerida, se hará constar en la
recomendación que se emita, una vez realizadas las investigaciones para que se hagan efectivas las responsabilidades
del caso. Cuando los hechos violatorios no resulten ciertos, las medidas solicitadas quedarán sin efecto”.

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Además, para cumplir con los objetivos citados, la CNDH tiene entre sus atribuciones, por un
lado, conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando
fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal y de formular
recomendaciones públicas inatacables,65 denuncias y quejas ante las autoridades respectivas y,
por el otro lado, investigar violaciones graves a derechos humanos.66 En este sentido, dichas
recomendaciones y demás instrumentos jurídicos elaborados por este organismo han sido
relevantes, al impulsar el acceso a la justicia y la construcción de un marco jurídico de protección
integral de los derechos humanos, en armonía con los estándares internacionales establecidos
en la materia.

Por su parte, la configuración del Sistema Nacional Anticorrupción67 ofrece una propicia ocasión
para emprender el camino hacia la independencia y autonomía, tanto de las instancias de
procuración, como de impartición de justicia.

En el presente diagnóstico se presenta el estado que guarda la administración y procuración de

justicia en México, específicamente con relación a las temáticas abordadas por los nueve
instrumentos de posicionamiento emitidos por la CNDH en la materia y que son objeto de este
estudio.

Para ello, en primer término, se estudia la reforma constitucional de 2008 en materia de

Seguridad y Justicia y su relación con las demás reformas constitucionales pertinentes; en
segundo lugar, se hace referencia a los principales problemas que enfrenta el Sistema de
Procuración y Administración de Justicia en México; en tercer lugar, se desarrolla el Sistema
Nacional Anticorrupción y el papel que desempeña en la procuración y administración de justicia
en México; en cuarto lugar, se plasma la importancia de las atribuciones de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos en la materia; y, en quinto lugar, se hace referencia a la evolución de
la temática abordada por los nueve instrumentos de posicionamiento que son objeto de este
estudio.

65 De acuerdo al artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de las
Recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso.
66 El artículo 102 Constitucional, apartado B, párrafo décimo primero establece “La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue
conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los
poderes ejecutivos de las entidades federativas o las Legislaturas de éstas”.
67 La Reforma Constitucional de 27 de mayo de 2015, prevé la existencia del Sistema Nacional Anticorrupción, pues el
artículo 113 Constitucional vigente establece que el sistema “es la instancia de coordinación entre las autoridades de
todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas
y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”.

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3.2 La reforma constitucional de 2008 en materia de Seguridad y Justicia

Previo a hacer referencia a la reforma constitucional en materia de Justicia Penal y Seguridad,

publicada el 18 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Federación,68 que modificó los artículos
16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es
pertinente recordar los cambios que a lo largo de un siglo ha sufrido el artículo 16 constitucional,
con la finalidad de aquilatar la trascendencia de la instauración de un modelo acusatorio y oral
de justicia penal en el país.

Propiamente, el artículo 16 constitucional consagra el derecho a la seguridad jurídica y, como

tal, sienta las bases para las actuaciones estatales que invadan la esfera jurídica de las personas.
Así, desde su promulgación, la Constitución queretana de 1917, estableció que:

No podrá librarse ninguna orden de aprehensión o detención, sino por la autoridad judicial, sin
que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con
pena corporal, y sin que estén apoyados aquéllos por declaración bajo protesta, de persona digna
de fe o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado, hecha excepción
de los casos de flagrante delito en que cualquiera persona puede aprehender al delincuente y a
sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata.69

A partir de su emisión y hasta 1983,70 el artículo quedó intocado y el proceso penal se sustentó
en el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado.71 Es de destacar que, según
el texto primario, la orden de aprehensión podía ser expedida con el apoyo de la declaración
bajo protesta de persona digna de fe, lo que a todas luces resultaba subjetivo y, en consecuencia,
otorgaba un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad investigadora.

Muchos años más tarde, el 3 de septiembre de 1993, fue reformado por segunda ocasión el
artículo en comento, a fin de introducir en su segundo párrafo la categoría “tipo penal”. Dicho
artículo a la letra decía: “No podrá librarse orden de aprehensión, sino por la autoridad judicial
y sin que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley señale

68 DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, México, Diario Oficial de la Federación. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_ detalle.
php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008, fecha de consulta 12 de julio de 2018.
69 Political Database of the Américas, Constitución Federal de 1917, República de México, Georgetown University, 2006.
Disponible en: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Mexico/mexico1917.html, fecha de consulta 3 de julio de
2018.
70 Dentro de esta primera modificación, fue adicionado el artículo 16 Constitucional a fin de salvaguardar la inviolabilidad
de la correspondencia y establecer derechos y límites a la presencia de los miembros del ejército, véase DECRETO que
reforma y adiciona los artículos 16, 25, 26, 27, fracciones XIX y XX; 28, 73, fracciones XXIX-D; XXIX-E; y XXIX-F de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 3 de febrero de 1983. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=4794117&fecha=03/02/1983, fecha de consulta 3 de julio de 2018.
71 Díaz Aranda, Enrique, Dolo, México, Porrúa, 2010, p.14.

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como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que
acrediten los elementos que integran el tipo penal y la probable responsabilidad del indiciado”.72

Con base en esta reforma, el 10 de enero de 1994 se modificaron varias leyes secundarias a fin
de darle operatividad, principalmente el Código Penal para el Distrito Federal en materia de
fuero común y para toda la República en materia de fuero federal.73

La transición del concepto cuerpo del delito a tipo penal no fue únicamente semántica. Para
efectos de procuración de justicia fue determinante y generó un cambio importante en la forma
en que los procedimientos de investigación y persecución de los delitos se llevaron a cabo. La
necesidad de contar con la existencia de datos que acreditaran los elementos que integran el
tipo penal supuso un requisito complicado de colmar para la autoridad investigadora, pues
trascendía a la imputación directa que anteriormente bastaba o a la existencia objetiva del
cuerpo del delito, ya que requería que se demostraran los elementos que integraban los tipos
penales, incluidos, por ejemplo, el dolo o la culpa del presunto responsable.74

Lo anterior, suponía garantías de salvaguarda al inocente, pero demandaba ahínco en la

integración de las averiguaciones previas, lo que se tradujo en un incremento en los índices
criminales y en la percepción de la impunidad, al no ser capaz la autoridad de integrar las
averiguaciones previas como auténticas investigaciones y no sólo como expedientes de trámite.

La redacción del artículo 16 constitucional en esa época (1993-1999) puede suponer un

antecedente importante a la reforma de 2008, al intentar transformar al Ministerio Público y a
las Policías en agentes investigadores profesionales y meticulosos, pues la misma tendía a unificar
criterios y con ello dotar de certeza jurídica al proceso, ya que el ministerio público, el juez y el

72 DECRETO por el que se reforman los artículos 16, 19, 20 y 119 y se deroga la fracción XVIII del artículo 107 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 3 de septiembre de 1993. Disponible en: http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4780397&fecha=03/09/1993, fecha de consulta el 8 de julio de 2018.
73 Esta reforma también modificó disposiciones contenidas en el Código Federal de Procedimientos Penales, el Código
de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, la Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Extradición Internacional, el Código Civil para el
Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Véase DECRETO que reforma,
adiciona y deroga diversos artículos del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda
la República en Materia de Fuero Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, del Código de Procedimientos
Penales para el Distrito Federal, de la Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de Extradición Internacional, del Código Civil para el Distrito Federal
en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura y de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 10 de enero de 1994.
Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4657555&fecha=10/01/1994, fecha de consulta 8 de julio
de 2018.
74 Díaz Aranda, Enrique, op. cit, p. 163.

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abogado sabían los elementos que debían probar o desvirtuar y, en consecuencia, cuándo y
dónde realizar las argumentaciones dogmáticas o probatorias respectivas. 75 Lo que
necesariamente equilibraba la relación entre las partes.

Ante el panorama adverso por el incesante aumento de la delincuencia, en 1998 el Estado

decidió dar marcha atrás y retomar la idea de cuerpo del delito en los textos penales dentro de
un contexto amplio: una cruzada contra el crimen y la delincuencia, auspiciada por el Programa
Nacional de Seguridad Pública 1995-2000. En efecto, en su cuarto informe de labores, el entonces
Presidente de la República, Ernesto Zedillo, textualmente indicó que: “Con el fin de disponer de
instrumentos jurídicos que impidan a los delincuentes evadir la acción de la justicia, se ha
propuesto una reforma a los artículos 16, 19, 20, 22 y 123, apartado B, fracción XIII de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las iniciativas de reformas buscan, en
primer término, situar en su adecuada dimensión los requisitos para que los jueces libren
órdenes de aprehensión y emitan autos de formal prisión”.76

Lo anterior trajo como resultado la reforma constitucional del 8 de marzo de 1999,77 que cambió
la redacción del artículo 16 constitucional a fin de retomar la idea del cuerpo del delito y
prescribió que las órdenes de aprehensión serían libradas cuando existieran “datos que acrediten
el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado”. Esta postura es
motivo de preocupación para quienes abrazan una postura a favor de los derechos humanos,
pues privilegiar las detenciones rápidas sobre una investigación confiable, eventualmente
generará perjuicios en contra de personas no involucradas en la comisión de delitos, pero que,
por su apariencia, su estatus social o simplemente las condiciones de tiempo y espacio en que
suceden los hechos, son tomadas como personas probablemente responsables.

La reforma de 1999 exigió únicamente que el Ministerio Público acreditara los elementos
objetivos del delito, flexibilizando así la alta exigencia impuesta por el constituyente en 1994.
Dichas exigencias tenían por objeto no privilegiar a los delincuentes sino proteger a los que no
lo son78 y con ello, salvaguardar los derechos de éstos y enfilar los esfuerzos estatales a la
investigación y localización de los verdaderos delincuentes. De ahí que, en lugar de combatir los
obstáculos técnicos, jurídicos y presupuestales para la debida investigación y persecución del
delito, se optó por eliminar principios fundamentales del Derecho Penal como el de presunción
de inocencia.

Los cambios que ha sufrido la Constitución y la legislación secundaria en materia de procuración

de justicia permiten hablar de un proceso de transición de un modelo mixto –no inquisitivo,

75 Ibidem., p. 188.
76 Zedillo, Ernesto, 4º. Informe de Gobierno, Presidencia de la República, Capítulo 2, 1998. Disponible en: http://zedillo.
presidencia.gob.mx/pages/pub/4info/escrito.html, fecha de consulta 3 de julio de 2018.
77 DECRETO por el que se declaran reformados los artículos 16, 19, 22 y 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 8 de marzo de 1999. Disponible en: http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4997854&fecha=08/03/1999, fecha de consulta 8 de julio de 2018.
78 Díaz Aranda, Enrique, op. cit. p. 192.

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pues no recayó nunca en una sola persona o institución el carácter de acusador y decisor– a un
modelo acusatorio en la actualidad. El procedimiento mixto fue poco activo en el tema de la
protección de los derechos humanos de las personas involucradas en el proceso, dado que no
hacía énfasis en los principios básicos de debido proceso, sino en los de corte inquisitivo, tales
como:

1. Prueba pre constituida. Todas o casi todas las pruebas se desarrollaban por y ante el
órgano de acusación. En la primera etapa del procedimiento, denominada “averiguación
previa”, el Ministerio Público actuaba con el carácter de autoridad e incluso gozaba de
fe pública. Los hechos o las circunstancias de los que diera cuenta se consideraban verdad
legal (fe pública), por lo que difícilmente se podía impugnar algún señalamiento o
constancia que él mismo realizara. Y llevaba a cabo actuaciones que en sí mismas, al final
constituían pruebas en contra de la persona indiciada al momento de judicializar el caso.
De este modo, era bastante común que las pruebas que aportaba el Ministerio Público
sirvieran de base y, en muchas en ocasiones, fueran las únicas desahogadas para la
sentencia. Así, la prueba desahogada por el propio órgano de acusación era difícilmente
controvertida por la defensa, la cual no contaba con los recursos y medios de los que se
valía el órgano de acusación.79

2. Identidad del Juez. El juez que librara la orden de detención, calificaba la detención,
el auto de procesamiento y dictaba la sentencia. Se daba el caso extremo en que el
mandato de detención era prácticamente el mismo que el que contenía la sentencia,
toda vez que las pruebas desahogadas en la averiguación previa eran la base del mandato
de detención, del procesamiento formal y de la sentencia, pues difícilmente la defensa
podía aportar mayores pruebas que las desahogadas en la primera etapa.

3. Reiteración de pruebas. En virtud de que las pruebas se desahogaban en la etapa inicial,

en la investigación las mismas pruebas eran repetidas, casi de manera ritual, ante el juez.
En la práctica, al mandato de detención únicamente se le iban agregando pruebas que
generalmente consistían en la repetición –vía ampliación- de las mismas, y que ya se
habían desahogado en la etapa previa o bien en la inicial. En consecuencia, las personas
que declaraban en la indagatoria lo volvían a realizar, pero ahora ante el juez, sin sentido
alguno pues no era válida en esta instancia su retractación o, al menos, modificación de
sus deposiciones iniciales. Esto bajo el argumento de que eran preferibles las
declaraciones iniciales, pues se presumían sin aleccionamiento, por lo que se les confería
mayor valor probatorio.

4. Detención para investigar. Esta característica invertía un principio básico de debido

proceso: investigar para detener. Con esta característica, se afectaba sistemáticamente
la libertad de las personas en aras de privilegiar la investigación.80

79 Osorio y Nieto, Cesar Augusto, La averiguación previa, 13a. ed., México, Porrúa, 2002, p. 24.
80 Idem.

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5. Prisión preventiva como regla general. La excepción era precisamente el ser procesado
en libertad, toda vez que principios como la calificación de delitos graves o el término
medio aritmético no mayor a cinco años convertían a la libertad procesal en excepción.
Ello alimentaba lo que en la teoría se denominaba “los presos sin condena”, pues la regla
general bajo la que operaba el sistema implicaba la prisión de la persona, inclusive, en
aquellos casos en que, por no ser grave el delito, se concedía la libertad, previo el
otorgamiento de garantía, principalmente económicas. Dicha situación hacía que a
muchas personas procesadas les resultara inalcanzable la libertad, además de que la
decisión judicial que soportaba este estado de cosas, y que era denominada formal
prisión, denotaba que aun alcanzando la libertad siempre se tenía presente la amenaza
de la prisión.

6. Tortura como medio para obtener la confesión de los detenidos. Esto se daba de manera
frecuente en razón de que la confesión era considerada la prueba “reina”. El sistema que
había implementado el Código de Procedimientos Penales en sus inicios, y aún a
principios de la década de los noventa, permitía a la policía recibir denuncias y obtener
declaraciones, normalmente extraídas por medio de tortura física que, más tarde, fue
transformándose también en tortura psicológica. Esta práctica era tolerada puesto que
se otorgaba mayor peso probatorio a las primeras declaraciones de la persona detenida,
emitidas ante la policía, que a las declaraciones ulteriores, emitidas ante el Ministerio
Público o el juez. Es de destacar que, incluso, se confería a la persona acusada la carga
de la prueba en los casos en los que alegaba haber sido torturada.

7. Procesos excesivamente prolongados. En afán de privilegiar el derecho a la defensa,

se propiciaba que los procesos se prolongaran por años. Si a esto se le suma que la
persona procesada estaba detenida, es evidente que nos encontrábamos ante
un panorama contrario a los principios de derecho más elementales, tales como la
presunción de inocencia o la justicia pronta y expedita. Así pues, en los procedimientos
penales se podían observar varios períodos prolongados de inactividad procesal, lo que
en sí constituye una deficiente integración de la indagatoria. Esto sucedía no sólo durante
la averiguación previa ya que la misma situación se reproducía en los tribunales.

8. Presunción de responsabilidad. Se detenía sistemáticamente para investigar y, aún más,

la propia persona imputada es quien debía probar su inocencia. Si bien la fórmula jurídica
era al contrario, esto es, se debía dar primacía a la presunción de inocencia, el
planteamiento en el sistema penal anterior era detener a las personas por mera
sospecha; invertir la carga de la prueba para la persona indiciada, pues era ella quien
tenía que probar su inocencia y no la autoridad quien debía probar la responsabilidad;
detener para procesar, y, eventualmente, determinar la culpabilidad de la persona
indiciada. El sistema jurídico permitía lo anterior bajo dos figuras jurídicas particularmente
inquisitivas: la probable responsabilidad y el hecho posiblemente constitutivo de delito,
lo cual posibilitaba a las autoridades policiales, ministeriales y judiciales detener y
enjuiciar con elementos mínimos de sospecha.

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De este modo, la intervención del Estado en el proceso penal se materializó en el acaparamiento

para sí de todos sus aspectos: desde la investigación hasta la ejecución de las penas. Se depositó
en el Ministerio Público la exclusividad del conocer y obrar en todos los pormenores del delito.
Se negó la posibilidad de que la víctima accediera a la administración de justicia. Ésta debía
comunicar al Ministerio Público sus pretensiones y éste, una vez que se imponía del caso, la
desplazaba y asumía la titularidad de la acción, no en su nombre —en cuanto persona que se
ha visto disminuida en su esfera de derechos—, sino en representación de la sociedad agraviada
por la afectación a uno de sus integrantes.81

Así, el Ministerio Público decidía si investigaba, puesto que definía sus tiempos de investigación
y, en su caso, si ejercía acción penal, ya que disponía de libertad de decisión, incluso del momento
para hacerlo, mientras no estuviera prescrita esa acción. Si decidía no hacerlo, materialmente
la víctima no disponía de derecho alguno para oponerse, hasta que en 1995 se abrió, vía
interpretativa, la oportunidad de impugnar el ejercicio de la acción penal, de conformidad con
el criterio de jurisprudencia 114/2000 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.82

Las características y los principios propios del sistema procesal penal que imperaba en México
propiciaban que se violentaran sistemáticamente los derechos humanos de las personas que se
veían involucradas en un litigio, ya sea como víctimas o como imputadas. Ante las arbitrariedades
de este procedimiento penal, las personas tenían, en términos generales, tres mecanismos para
su defensa: el juicio de amparo; el mecanismo de queja ante la CNDH; y, en última instancia,
acudir a la justicia internacional.

El juicio de amparo es el medio jurisdiccional por excelencia para la defensa de los derechos
humanos en México. Anteriormente a las reformas en materia de derechos humanos de 2011
y de amparo de 2011 y 2013, el juicio de amparo tenía como objetivo la protección de las
garantías individuales por leyes o actos de autoridad que las violaran, según lo señalaba el
artículo 103, fracción I, de la Constitución. Esta disposición no experimentó cambios desde su
redacción original en la Constitución de 1917; de hecho, tuvo como su inspiración el artículo 101
de la Constitución de 1857, que era prácticamente similar en su redacción.83

81 Aguilar Morales, Luis María, “Reforma constitucional en materia penal de 2008. Antecedentes, objetivos y ejes
rectores”, en Gómez González, Arely (coord.), Reforma Penal 2008-2016. El Sistema Penal Acusatorio en México.
México, INACIPE, 2016, p. 29.
82 SCJN, Acción Penal. Es procedente el juicio de amparo, mientras no se establezca en ley la vía jurisdiccional de
impugnación ordinaria, para reclamar las resoluciones sobre el no ejercicio o desistimiento de aquélla (Artículo 21,
Párrafo Cuarto, De La Constitución Federal). Época: Novena. Registro: 190963. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis:
Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, octubre de 2000. Materia(s):
Constitucional, Penal. Tesis: P./J. 114/2000, p. 5.
83 Al respecto, véanse: Exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma a los artículos 94,
100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 19 de marzo de 2009, p. 2;
Exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria
de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 15 de febrero de 2011,
pp. 2 y 4.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

A partir de las reformas señaladas de 2011 y 2013, el juicio de amparo tiene por objeto resolver
toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de autoridad que
violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la
Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte,
de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Constitución y 1, fracción I, de la Ley de
Amparo.84 No obstante lo anterior, hay que destacar que si bien el juicio de amparo es un
mecanismo jurisdiccional valioso y fundamental en el ordenamiento jurídico mexicano para la
defensa de los derechos humanos de todas las personas, también es un recurso costoso, formal
y excesivamente técnico.

Además de los mecanismos de defensa jurisdiccionales (como el juicio de amparo) para la

defensa de los derechos humanos violentados ante las arbitrariedades del proceso penal, desde
su creación, las personas han contado con la CNDH, organismo constitucional autónomo
protector de los derechos humanos, con oficiosidad al actuar, accesibilidad, sus mecanismos de
queja sin formalismos jurídicos para su intervención y, sobre todo, con su trabajo dirigido a la
observancia, la promoción, el estudio y la divulgación de los derechos humanos previstos por el
orden jurídico mexicano. Así pues, la CNDH se ha consolidado como una institución
importantísima en la defensa de los derechos humanos que influye en la forma de actuar de las
autoridades, llegando al punto de señalarles sus deficiencias en los procedimientos realizados
y, sobre todo, buscando incidir en la erradicación de los abusos cometidos por las autoridades,
a través de la elaboración y emisión de recomendaciones a las autoridades. Particularmente,
con las Recomendaciones Generales y los Informes Especiales intenta llegar a un mayor número
de autoridades, a fin de prevenir la realización o repetición de actos violatorios a los derechos
humanos.85

Las prácticas violatorias a los derechos humanos por parte de los operadores del sistema penal
tuvieron como consecuencia que a lo largo de los años la CNDH emitiera diversas observaciones y
recomendaciones al respecto, y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los tribunales y
organismos internacionales de derechos humanos emitieran jurisprudencia y recomendaciones
respectivamente, evidenciando las señaladas violaciones a los derechos humanos,
propiciadas por las características y los principios del sistema penal mixto, los cuales son
incompatibles con un sistema democrático de derecho. Esencialmente, las observaciones
versaban sobre detenciones ilegales, tortura, allanamientos ilegales, uso ilegítimo de la fuerza,
criterios sobre detención, allanamiento y puesta a disposición de las autoridades de la persona
imputada, integración deficiente de las investigaciones, y otras arbitrariedades cometidas por
la actuación de policías y agentes del Ministerio Público.

84 Abúndese más sobre este tema en: García Herrera, Alfonso, “El objeto de protección del nuevo juicio de amparo
mexicano”, Revista Derecho del Estado, No. 34, enero-junio de 2015, pp. 153-181; Fernández Fernández, Vicente
y Nitza Samaniego Behar, “El juicio de amparo: historia y futuro de la protección constitucional en México”,
Revista IUS, vol. 5, núm. 27, enero-junio de 2011, pp. 173-200.
85 En este sentido, véase, Serna de la Garza, José María e Isidro De los Santos Olivo, coords., La dinámica del cambio
constitucional en México. México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional, 2018.

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Estas observaciones fueron analizadas y resueltas vía jurisprudencial por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, y antes por los Tribunales Colegiados de Circuito, pero alcanzaron su
máxima expresión con las demandas entabladas en contra del Estado mexicano por violaciones
a los derechos humanos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las cuales tuvieron
como consecuencia que emitiera siete sentencias condenatorias para México por tales motivos.86
En dichas sentencias se evidenció la falta de cumplimiento de México a los compromisos
internacionales asumidos en materia de protección y respeto a los derechos humanos y la grave
crisis del sistema de justicia penal vigente al momento de las violaciones. Entre estas sentencias
destacan Campo Algodonero, Rosendo Radilla Pacheco, Inés Fernández Ortega, así como el caso
de Alfonso Martín del Campo Dodd.87

Para el 2008, año de la reforma en materia de seguridad y justicia, México ya contaba con varias
demandas próximas a resolverse por la Corte Interamericana de Derechos Humanos por
violaciones graves a los derechos humanos, relacionadas con temas de tortura, desaparición
forzada de personas, violencia de género y violaciones al debido proceso. En estos casos se
denunciaba la grave problemática existente en el ámbito de procuración y administración de
justicia, tanto a nivel federal como local. Si bien la Corte Interamericana de Derechos Humanos
no había entrado al fondo del asunto, ya se había tomado conocimiento del Caso Alfonso Martín
del Campo Dodd vs. México, el 3 de septiembre de 2004, por un tema relacionado con actos de
tortura hacia el quejoso, evidenciando las deficiencias existentes en el sistema inquisitivo penal.

Era necesario transformar el sistema de justicia en uno más garantista y protector de los derechos
humanos de las personas que intervienen en el proceso penal, ya sea en calidad de imputadas
o de víctimas; y en uno que respondiera a los reclamos nacionales e internacionales existentes
en la materia. De este modo, la reforma penal propuso la transformación a un sistema de justicia
penal de corte acusatorio, adversarial y fundado en una serie de principios de derechos humanos
en favor de la persona imputada y de las víctimas, basado en un modelo de juicios llevados ante
tribunales, en forma oral y pública, bajo un método de audiencias. En este contexto es que se

86 Del periodo comprendido del 2004 al 2013, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha conocido de varias
demandas en contra del Estado Mexicano y ha emitido 7 sentencias condenatorias respecto de 8 casos contenciosos
en contra de nuestro país, a saber: Caso García Cruz y Sánchez Silvestre vs. México. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 26 de noviembre de 2013; Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010; Caso Rosendo Cantú y otra vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010; Caso Fernández Ortega y otros vs.
México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010; Caso Radilla Pacheco
vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009; Caso
González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 16 de noviembre de 2009; y, Caso Castañeda Gutman vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Estas sentencias internacionales son vinculantes para el Estado mexicano.
Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/busqueda_ casos_contenciosos.cfm?lang=es, fecha de
consulta: 29 de octubre de 2018.
87 García Ramírez, Sergio, et. al., coords., Criterios y jurisprudencia interamericana de derechos humanos: influencia y
repercusión en la justicia penal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto de Formación
Profesional de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, México, 2014. Las sentencias condenatorias
para México, emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr

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Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

ha dado una importante transformación legal del sistema de justicia penal mexicano, aunado a
las reformas constitucionales y los procesos de implementación para el cumplimiento de las
sentencias internacionales dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en contra
del Estado mexicano.88

3.2.1 Contenido de la reforma penal de 2008

La reforma constitucional de 2008 en materia de seguridad y justicia penal se caracteriza por ser
una reforma democratizadora y ha tenido un impacto sin precedentes.89 De un lado, porque en
sus orígenes proviene, en gran medida, de la demanda de la sociedad civil organizada de contar
con un sistema de justicia penal eficaz que no viole los derechos humanos de las personas
involucradas en el proceso y otorgue justicia a las víctimas.

De este modo, la multicitada reforma de 2008 es un parteaguas en la justicia penal ya que cambia
sustancialmente el proceso y la forma de tramitar un caso. Busca transitar e instaurar un modelo
en el que se cumpla el debido proceso y erradicar las prácticas nocivas del modelo anterior
(mixto-inquisitivo), en el cual se violentaban sistemáticamente los derechos de las personas que
se veían involucradas en un litigio penal, ya sea como víctimas o como imputadas.

La iniciativa de reforma constitucional de 2008 fue presentada por el Ejecutivo Federal y enviada
al Senado de la República y a la Cámara de Origen el 9 de marzo de 2007.90 El dictamen emitido
por la Cámara de Diputados incluyó diez iniciativas más, presentadas por los diversos grupos
parlamentarios allí representados, las cuales fueron discutidas y aprobadas por ambas cámaras,

88 El cumplimiento de las sentencias internacionales trajo como consecuencia que nuestras autoridades jurisdiccionales
federales tuvieran que pronunciarse en torno a cómo había de llevarse a cabo el reconocimiento y cumplimiento a
dichas resoluciones, así como también, respecto a la jerarquía de las normas convencionales de derechos humanos
en el derecho mexicano y de toda norma derivada de la jurisprudencia internacional de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Al respecto, cabe citar las resoluciones de la SCJN, recaídas al Expediente “Varios” 912/2010 y la
que resolvió la Contradicción de Tesis 293/2011, la primera, con motivo del cumplimiento a la Sentencia de la Corte
Interamericana dictada en el Caso Rosendo Radilla y, la segunda, una Resolución de una denuncia de Contradicción
de Tesis, en donde se precisó que la jerarquía de las normas de derechos humanos contenidas en los Tratados
internacionales en los que México es parte y la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son
de rango constitucional y vinculantes para todas las autoridades mexicanas. Disponible en: http://www.dplf.org/sites/
default/files/scjn-expediente_varios_912-2010_0.pdf; http://www2.scjn.gob.mx/Asuntos Relevantes/pagina/
SeguimientoAsuntosRelevantesPub.aspx?ID=129659&SeguimientoID=556, fecha de consulta: 28 octubre de 2018.
89 Véase, García Ramírez, Sergio, La Reforma Procesal Penal en la Constitución Mexicana: Transacción y Transición.
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2013. pp. 516 y 517. García Ramírez Sergio, Islas de González
Mariscal Olga, coord., Evolución del sistema penal en México, tres cuartos de siglo. México, UNAM, Instituto Nacional
de Ciencias Penales, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2017.
90 Véase., García Ramírez, Sergio y Olga Islas de González Mariscal, coord., La reforma constitucional en materia penal,
Jornadas de justicia penal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto Nacional de Ciencias Penales,
2009. Disponible en: http://www.inacipe.gob.mx/stories/publicaciones/temas_selectos/reforma.constitucio nal.pdf,
fecha de consulta 28 de octubre de 2018.

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desde principios de diciembre de 2007 y hasta el 6 de marzo de 2008.91 El Dictamen, elaborado

y aprobado por ambas cámaras del Poder Legislativo, culminó con la promulgación y aprobación
del Decreto respectivo por el Ejecutivo Federal, quien lo publicó en el Diario Oficial de la
Federación el 18 de junio de 2008, mediante el cual se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19,
20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción
XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.92

En los artículos transitorios de dicho Decreto se establecieron los lineamientos para llevar a cabo
el proceso de implementación correspondiente, a través del desarrollo de la legislación
secundaria. En el artículo segundo transitorio se lee lo siguiente:

Segundo.- El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y
decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la
Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente,
sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este
Decreto.

En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas

competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que
sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio. La Federación, los
Estados y el Distrito Federal adoptarán el sistema penal acusatorio en la modalidad que
determinen, sea regional o por tipo de delito.

En el momento en que se publiquen los ordenamientos legales a que se refiere el párrafo anterior,
los poderes u órgano legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una declaratoria que
se publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale expresamente que el sistema
procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos ordenamientos y, en consecuencia, que
las garantías que consagra esta Constitución empezarán a regular la forma y términos en que se
substanciarán los procedimientos penales (…).

Del artículo segundo transitorio se desprende que la implementación de esta reforma

constitucional implicaría, en un primer momento, no sólo una serie de acciones legislativas
a cargo de la Federación, sino también de Estados. Contempló que el sistema procesal penal
acusatorio habría de entrar en vigor cuando lo determinara la legislación secundaria
correspondiente y sin que excediera del plazo de ocho años, que se fijó para el 18 de junio
de 2016. Y estableció que la Federación, las Entidades Federativas y la Ciudad de México
(entonces Distrito Federal) podrían adoptar el nuevo sistema de justicia penal conforme a

91 Cuaderno de Apoyo. Reforma constitucional en materia de justicia penal y Seguridad Pública (proceso legislativo),
México, Centro de Documentación, Información y Análisis, Dirección de Bibliotecas y de los Sistemas de Información,
Secretaría de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados, 2008. Disponible en: www.diputados.gob.mx/
sedia/biblio/archivo/SAD-07-08.pdf
92 DECRETO publicado en el Diario Oficial de la Federación de esa fecha, op. cit.

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la modalidad que determinaran, ya fuera de manera regional o por tipo de delito. Por cuanto
hace a la Federación, ésta optó por llevar a cabo el proceso de implementación de manera
regional.93
El artículo tercero transitorio especificó que en el caso de que algunas de las Entidades
Federativas hubieren realizado acciones tendentes a la implementación del sistema procesal
penal acusatorio en sus respectivos ordenamientos jurídicos, previo a la publicación del Decreto,
se les daría pleno reconocimiento y entrada en vigor al día siguiente de la publicación de dicho
Decreto en el Diario Oficial de la Federación, teniendo como efecto que las actuaciones
procesales que se hubieren practicado por dichos Estados serían consideradas válidas, previa
declaratoria correspondiente referida en este mismo artículo transitorio, de la siguiente manera:

Tercero.- No obstante lo previsto en el artículo transitorio segundo, el sistema procesal penal

acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero,
cuarto y sexto; 19, 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor al día siguiente
de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, en las entidades
federativas que ya lo hubieren incorporado en sus ordenamientos legales vigentes, siendo
plenamente válidas las actuaciones procesales que se hubieren practicado con fundamento en
tales ordenamientos, independientemente de la fecha en que éstos entraron en vigor. Para tal
efecto, deberán hacer la declaratoria prevista en el artículo transitorio Segundo. (…).

El sistema de justicia penal incluyó una transformación no sólo en el proceso penal, sino en el
sistema penitenciario, buscando que se implantara un régimen de reinserción social del
individuo, basado en la modificación y revisión de las penas, debidamente regulado en la
legislación secundaria que se emitiera en su momento para ese efecto,94 la cual no podría
exceder del plazo de tres años, contados a partir de la fecha de publicación del Decreto en
comento: “Quinto.- El nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del artículo
18, así como el régimen de modificación y duración de penas establecido en el párrafo tercero
del artículo 21, entrarán en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente,
sin que pueda exceder el plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de la publicación
de este Decreto. (…)”.

Asimismo, la reforma especificó el deber del Congreso de la Unión de expedir, en un plazo no

mayor a seis meses contados a partir de la publicación del Decreto, una Ley que estableciera el
Sistema Nacional de Seguridad Pública, y el plazo de un plazo de un año para que las Entidades
Federativas emitieran sus leyes respectivas en la materia como se lee a continuación: “Séptimo.-
El Congreso de la Unión, a más tardar dentro de seis meses a partir de la publicación de este

93 Véase Consejo de la Judicatura Federal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, El Nuevo Sistema de Justicia
Penal, Suplemento 2015, México, SCJN, 2016, p. 12. Disponible en: https://www.scjn.gob.mx/sites/default/ files/
informe_labores_transparencia/anexo/2016-11/NuevoSistemaPenal.pdf, fecha de consulta 12 de diciembre de 2018.
94 Véase, Sánchez Galindo, Antonio, “Situación general de las prisiones en la actualidad a nivel nacional”, en García
Ramírez, Sergio, Islas de González Mariscal Olga, (Coords.), La situación actual del sistema penal en México XI Jornadas
sobre Justicia Penal, México, UNAM, INACIPE, 2011.

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Decreto, expedirá la ley que establezca el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Las entidades
federativas expedirán a más tardar en un año, a partir de la entrada en vigor del presente
Decreto, las leyes en esta materia”.

La reforma constitucional contempló el deber de las diferentes autoridades federales y locales

responsables de la implementación de destinar un determinado presupuesto para el diseño
y la implementación de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y
operación de la infraestructura correspondiente, así como también para la capacitación del
personal responsable de operar el nuevo sistema de justicia penal, tales como la formación
y capacitación de jueces, agentes del Ministerio Público, policías, defensores, peritos y abogados:

Octavo.- El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los estados y el órgano legislativo del Distrito
Federal, deberán destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal.
Las partidas presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada
en vigor del presente decreto y en los presupuestos sucesivos. Este presupuesto deberá
destinarse al diseño de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y
operación de la infraestructura, y la capacitación necesaria para jueces, agentes del Ministerio
Público, policías, defensores, peritos y abogados. (…).

Para la coordinación del proceso de implementación del nuevo sistema de justicia penal se
contempló la creación de una instancia de coordinación, que contaría con una Secretaría Técnica
del Consejo de Coordinación para la implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC),95 la
cual coadyuvaría y apoyaría a los miembros que conformaran dicha instancia, a saber:
representantes de los tres poderes, del sector académico y de la sociedad civil, de las conferencias
encargadas de los temas de seguridad pública, de procuración de justicia, y de las presidencias
de tribunales: “Noveno.- Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente
Decreto se creará una instancia de coordinación integrada por representantes de los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del sector académico y la sociedad civil, así como de las
Conferencias de Seguridad Pública, Procuración de Justicia y de Presidentes de Tribunales, la
cual contará con una secretaría técnica, que coadyuvará y apoyará a las autoridades locales y
federales, cuando así se lo soliciten”.

En ese sentido, se contempló la creación de un fondo para el financiamiento de las actividades

de la Secretaría Técnica: “Décimo.- La Federación creará un fondo especial para el financiamiento
de las actividades de la secretaría técnica a que se refiere el artículo transitorio octavo. Los
fondos se otorgarán en función del cumplimiento de las obligaciones y de los fines que se
establezcan en la Ley”.

95 DECRETO por el que se crea el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal como
una instancia de coordinación, Diario Oficial de la Federación 13 de octubre de 2008. Disponible en: http://dof.gob.
mx/nota_detalle.php?codigo=5063719&fecha=13/10/2008, fecha de consulta 28 de octubre de 2018. La capacitación
en el tema de derechos humanos por parte de la SETEC fue en el bloque 2, el cual se dirigió a todos los perfiles de los
operadores del sistema. Disponible en: http://setec.gob.mx/es/SETEC/Perfilador_Docente, fecha de consulta 28 de
marzo de 2018.

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Posteriormente, el 17 de junio de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto

por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Nacional de
Procedimientos Penales; del Código Penal Federal; de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública; de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el
Procedimiento Penal; de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de
Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación; de la Ley Federal de Defensoría Pública; del Código Fiscal de la Federación, y de
la Ley de Instituciones de Crédito.96 Con todo esto, en junio de 2016 se dio paso a un nuevo
sistema de justicia penal acusatorio.

3.2.2 Características del nuevo sistema de justicia penal

El nuevo sistema de justicia constituye una reacción a los excesos y deficiencias que presentaba
el sistema mixto y constituye una profunda transformación del sistema de justicia penal, del
ámbito de la seguridad pública y de la ejecución de las sanciones penales.

Las características principales del sistema comprenden los siguientes rubros:97

1. Principios;
2. Seguridad pública;
3. Presunción de inocencia;
4. Derechos de la víctima;
5. Medios alternos de solución de controversias;
6. Juicio oral, y
7. Juez de Control, Juez de Juicio Oral y Juez de Ejecución.

1. Principios

La importancia de los principios radica en que sirven de guía y orientación a todo el sistema
de justicia. Permiten darle coherencia y son útiles como parámetros de interpretación
jurídica. En el derecho contemporáneo es común que los sistemas se vean orientados por
sus principios.98 Con base en lo dispuesto en el artículo 20 constitucional, el proceso penal
será acusatorio y oral y se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración,

96 Véase: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5441763&fecha=17/06/2016, fecha de consulta 28 de octubre

de 2018.
97 López Medrano, Delio Dante, “La oralidad en el procedimiento penal”, en IterCriminis, Revista de Ciencias Penales,
núm. 2, segunda época, marzo de 2002, México, INACIPE, pp. 223 a 246.
98 Idem.

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continuidad e inmediación, los cuales son desarrollados en el Código Nacional de

Procedimientos Penales (CNPP):

1.1. Publicidad

El artículo 5o. del CNPP dispone:

Artículo 5.- Principio de publicidad. Las audiencias serán públicas, con el fin de que a ellas accedan
no sólo las partes que intervienen en el procedimiento sino también el público en general, con
las excepciones previstas en este Código.

Los periodistas y los medios de comunicación podrán acceder al lugar en el que se desarrolle la
audiencia en los casos y condiciones que determine el Órgano jurisdiccional conforme a lo
dispuesto por la Constitución, este Código y los acuerdos generales que emita el Consejo.

Si bien el sistema mixto también consideraba que las audiencias debían ser públicas, en la
práctica ello era la excepción, pues en los juzgados no había las condiciones materiales para
hacer efectivo este principio, y en los tribunales apenas había lugar para las partes en el proceso,
pero no siempre para el público. Actualmente, este principio de publicidad se logra hacer
realidad con el diseño de los nuevos juzgados, construidos exprofeso para este sistema, buscando
hacer efectivo, al menos en este sentido, dicho principio.

1.2. Contradicción

Con relación a este principio, el artículo 6o. del CNPP establece: “Las partes podrán conocer,
controvertir o confrontar los medios de prueba, así como oponerse a las peticiones y alegatos
de la otra parte, salvo lo previsto en este Código”.

Este principio busca evitar las prácticas en las que la persona indiciada no se enteraba que estaba
siendo investigada, menos aún de las pruebas que obraban en su contra. De hecho, era común
que se le ocultaran las constancias para ser consignada con un juez, ya que casi todos los delitos
tenían señalada la prisión preventiva. Así, lo común era que el Ministerio Público desahogara las
pruebas que consideraba que apoyaban la acusación, sin que la persona imputada pudiera
conocerlas y mucho menos oponerse o aportar pruebas que las contradijeran.

1.3. Concentración

El artículo 8 del CNPP prevé este principio: “Las audiencias se desarrollarán preferentemente en
un mismo día o en días consecutivos hasta su conclusión, en los términos previstos en este
Código, salvo los casos excepcionales establecidos en este ordenamiento. Asimismo, las partes
podrán solicitar la acumulación de procesos distintos en aquellos supuestos previstos en este

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Código”. Este principio busca desahogar las audiencias en un solo momento a fin de no prolongar
el desahogo de las pruebas durante meses e incluso años.

1.4. Continuidad

El artículo 7o. del CNPP regula este principio en los términos siguientes: “Las audiencias se
llevarán a cabo de forma continua, sucesiva y secuencial, salvo los casos excepcionales previstos
en este Código”. A través de este principio se complementa el principio de concentración, pues
exige que las audiencias no se interrumpan y que se lleven a cabo hasta el desahogo final. A fin
de que el Órgano jurisdiccional pueda verificar las pruebas y argumentos de manera concentrada.

1.5. Inmediación

Este principio está previsto en el artículo 9 del CNPP, que dispone: “Toda audiencia se desarrollará
íntegramente en presencia del Órgano jurisdiccional, así como de las partes que deban de
intervenir en la misma, con las excepciones previstas en este Código. En ningún caso, el Órgano
jurisdiccional podrá delegar en persona alguna la admisión, el desahogo o la valoración de las
pruebas, ni la emisión y explicación de la sentencia respectiva”.

En el anterior modelo de justicia penal se toleraba que el desahogo de las audiencias se efectuara
ante un secretario de acuerdos, sin la presencia del Juez, quien simplemente se limitaba a firmar
y, de esa manera, avalaba todo lo desahogado a pesar no haber estado presente, aun cuando la
ley lo exigía. Ahora, el principio de inmediación exige como requisito de validez de lo actuado
que el Juez se encuentre presente y se hace efectivo con los nuevos juzgados y el hecho de que
las audiencias sean video grabadas.

2. Seguridad Pública

Esta característica pretende poner fin al conflicto existente entre la Policía y el Ministerio
Público por el control de la investigación. Se conservan las distintas instituciones policiales,
dada la existencia de los tres órdenes de gobierno y que a los mismos se les atribuye la
obligación de proporcionar seguridad. Sin embargo, la reforma busca unificar las funciones
preventivas y de investigación de delitos, lo que es congruente con lo señalado en el
dictamen del Senado.99

En relación con la materia de Seguridad Pública, este precepto ha sido reformado a fin de
establecer en términos precisos, la relación existente entre el Ministerio Público y las Policías

99 DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Gobernación; de Seguridad Pública;
y de Estudios Legislativos, Segunda, con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Aprobado con 79 votos en pro, 27 en contra y 4
abstenciones. Devuelto a la Cámara de Diputados, para efectos de lo dispuesto en el inciso e), del artículo 72
Constitucional, Gaceta Parlamentaria, 13 de diciembre de 2007, Discusión y votación, 13 de diciembre de 2007.

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en torno a la investigación de los delitos, además de regular la investigación preventiva y de

inteligencia policial.

La reforma es congruente en relación con la regulación que existe en otros países donde la
conducción y mando de las policías en el ejercicio de la función de investigación de delitos
estará bajo la conducción y mando del Ministerio Público y además realizan funciones de
análisis e investigación preventiva.

La tesis sostenida por el Constituyente Permanente para aprobar estos cambios implica la
necesidad absoluta de coordinarse para los fines de la seguridad pública entre los agentes
del Ministerio Público y los elementos de policía; sin embargo, se precisa que siempre que
se trate de la investigación de los delitos ésta actuará bajo la conducción y mando del
Ministerio Público en ejercicio de la función, es decir, éste consolida con la reforma, su
carácter de controlador y eje rector de la fase investigadora.

Estas comisiones unidas consideran necesario enfatizar que la función de investigación de

los delitos corresponde, tanto a las policías, como al Ministerio Público. Esto es una
necesidad, si se considera que el monopolio de la investigación, al menos en la literalidad
del texto, corresponde exclusivamente en la actualidad a las Procuradurías o Fiscalías, lo que
ha traído, como consecuencia interpretar que las policías, aún las ministeriales, no pueden
realizar absolutamente ninguna de las fases dentro de la investigación; no obstante, es
necesario resaltar que esta apreciación es incorrecta, si se compara con los modelos más
avanzados de investigación, donde corresponde a la policía realizar tareas fundamentales,
como la conservación de la escena del crimen, el recopilar en los instantes inmediatos
posteriores a la comisión de aquél, datos o evidencias que serán imprescindibles para
asegurar un proceso penal exitoso, entre otras.

Con ello se pretende la subordinación de la policía al Ministerio Público, dada la proclividad

de la primera de “investigar” a través de la tortura. De esta forma, nuestro sistema jurídico
reconoce dos funciones respecto de la investigación de delitos: preventiva y persecutoria.100
Con relación a la Policía Ministerial, su función investigadora tiene su base constitucional en
el artículo 21, párrafo primero, mientras que la facultad de investigación de las policías
preventivas encuentra su fundamento en el párrafo noveno del mismo numeral.101 En estos
términos, el artículo 21 constitucional dispone:
Artículo 21.- La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las
cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. (…)

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los
Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para
hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la

100 Véase, Vázquez González de la Vega, Cuauhtémoc, et al., Nuevo paradigma policial en el sistema penal acusatorio.
México, Flores Editor, 2018.
101 López Medrano, Dante, op. cit.

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ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones
de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
(…)

3. Presunción de inocencia

El artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución consagra el derecho a la presunción

de inocencia que debe tener toda persona imputada, en los términos siguientes:
B. De los derechos de toda persona imputada:

I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia

emitida por el juez de la causa; (…)

Este derecho constitucional busca eliminar la práctica de considerar a la persona imputada como
culpable, apriori, lo cual conllevaba que debía demostrar su inocencia y defenderse estando
presa, además de financiarse una defensa adecuada.

La presunción de inocencia, otorga la posibilidad de que la persona imputada enfrente el proceso

en libertad, combatiendo así la prevalencia de la prisión preventiva, medida que debe tener un
carácter de excepcionalidad.

4. Derechos de la víctima

La redacción del texto constitucional vigente antes de la reforma de 2008, ya contemplaba un

catálogo de derechos para las víctimas. Este hecho por sí solo, constituye un avance de suma
importancia, pues incluso el viejo sistema ubicaba a la persona víctima como una tercera casi
extraña al proceso. Actualmente la víctima se reconoce la calidad de parte en el proceso y puede
defender sus derechos en la forma más amplia.

Ahora se cuenta con una Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, que normativamente tiene
la obligación de atender y apoyar a quienes hayan sido víctimas de un delito federal o de una
violación a sus derechos humanos. Su fin es que las personas obtengan verdad, justicia y
reparación del daño. Esto con independencia de que las personas puedan designar un asesor
jurídico. Así lo establece el artículo 20 constitucional, apartado C:

C. De los derechos de la víctima o del ofendido:

I. Recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución
y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del procedimiento penal;

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II. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba
con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, a que se desahoguen las
diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los términos
que prevea la ley. Cuando el Ministerio Público considere que no es necesario el desahogo de la
diligencia, deberá fundar y motivar su negativa;

III. Recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia;

IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará
obligado a solicitar la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda
solicitar directamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha
emitido una sentencia condenatoria. La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las
sentencias en materia de reparación del daño;

V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean
menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, trata de personas, secuestro o
delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección,
salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa. El Ministerio Público deberá garantizar
la protección de víctimas, ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en
el proceso. Los jueces deberán vigilar el buen cumplimiento de esta obligación;

VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de
sus derechos, y

VII. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de
los delitos, así como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o
suspensión del procedimiento cuando no esté satisfecha la reparación del daño.

5. Medios alternos de solución de controversias

Estos mecanismos son novedosos no solamente en el sistema penal sino en el sistema jurídico
mexicano.102 Así lo prevé el artículo 17, párrafo quinto, de la Constitución: “Las leyes preverán
mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su
aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá
supervisión judicial. (…)”

En este sentido, el CNPP dispone en su artículo 184 que las soluciones alternas son el acuerdo
reparatorio y la suspensión condicional del proceso. El objetivo de estos mecanismos es precisado
en el artículo 1o. de la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en
Materia Penal, que dispone:

102 Véase, Valadez Díaz, Manuel, Acuerdos reparatorios y suspensión condicional del proceso. México, Flores Editor, 2018.

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Artículo 1.- Objeto general.

Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y de observancia general en
todo el territorio nacional y tienen por objeto establecer los principios, bases, requisitos y
condiciones de los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal que
conduzcan a las Soluciones Alternas previstas en la legislación procedimental penal aplicable.

Los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal tienen como finalidad
propiciar, a través del diálogo, la solución de las controversias que surjan entre miembros de la
sociedad con motivo de la denuncia o querella referidos a un hecho delictivo, mediante
procedimientos basados en la oralidad, la economía procesal y la confidencialidad.

6. Juicio oral

El artículo 20 constitucional dispone que el proceso penal será acusatorio y oral, lo cual se opone
al sistema escrito, en el cual, si la actuación no estaba contemplada en las actas, no era
considerada al momento de la resolución y no existía para fines jurídicos. Esto se traducía en
dar gran importancia a la confección del “expediente” y se convertía en un ritual burocrático que
implicaba constatar todo por escrito, en detrimento de la inmediación, la contradicción y,
finalmente, de la justicia. En cambio, el nuevo sistema privilegia la oralidad, inclusive el juez debe
velar porque las partes no recurran a la mera lectura de actuaciones, lo que era regla en el
sistema mixto, en el que las partes se limitaban a dar lectura a sus posiciones, llegándose al
extremo de únicamente ratificar sus escritos sin mayor argumentación oral, lo que ahora se
encuentra prohibido. Así lo dispone el artículo 44 del CNPP:

Artículo 44.- Oralidad de las actuaciones procesales. Las audiencias se desarrollarán de forma
oral, pudiendo auxiliarse las partes con documentos o con cualquier otro medio. En la práctica
de las actuaciones procesales se utilizarán los medios técnicos disponibles que permitan darle
mayor agilidad, exactitud y autenticidad a las mismas, sin perjuicio de conservar registro de lo
acontecido.

El Órgano jurisdiccional propiciará que las partes se abstengan de leer documentos completos o
apuntes de sus actuaciones que demuestren falta de argumentación y desconocimiento del
asunto. Sólo se podrán leer registros de la investigación para apoyo de memoria, así como para
demostrar o superar contradicciones; la parte interesada en dar lectura a algún documento o
registro, solicitará al juzgador que presida la audiencia, autorización para proceder a ello
indicando específicamente el motivo de su solicitud conforme lo establece este artículo, sin que
ello sea motivo de que se reemplace la argumentación oral.

Si bien se discute si el actual sistema de justicia penal es eminentemente oral, o bien, de media
oralidad, toda vez que el CNPP dispone que de ciertas actuaciones se deberá dejar constancia

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escrita,103 el criterio general para considerar un sistema como oral o escrito lo constituye la
validez de las deducciones. Es claro que la validez se da por la oralidad en la audiencia y que
la necesidad de la escritura, en ciertas actuaciones, tiene únicamente el sentido de facilitar el
conocimiento de la resolución, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 67 del CNPP:

Artículo 67.- Resoluciones judiciales.

La autoridad judicial pronunciará sus resoluciones en forma de sentencias y autos. Dictará

sentencia para decidir en definitiva y poner término al procedimiento y autos en todos los demás
casos. Las resoluciones judiciales deberán mencionar a la autoridad que resuelve, el lugar y la
fecha en que se dictaron y demás requisitos que este Código prevea para cada caso.

Los autos y resoluciones del Órgano jurisdiccional serán emitidos oralmente y surtirán sus efectos
a más tardar al día siguiente. Deberán constar por escrito, después de su emisión oral, los
siguientes:

I. Las que resuelven sobre providencias precautorias;

II. Las órdenes de aprehensión y comparecencia;

III. La de control de la detención;

IV. La de vinculación a proceso;

V. La de medidas cautelares;

VI. La de apertura a juicio;

VII. Las que versen sobre sentencias definitivas de los procesos especiales y de juicio;

VIII. Las de sobreseimiento, y

IX. Las que autorizan técnicas de investigación con control judicial previo.

En ningún caso, la resolución escrita deberá exceder el alcance de la emitida oralmente, surtirá
sus efectos inmediatamente y deberá dictarse de forma inmediata a su emisión en forma oral,
sin exceder de veinticuatro horas, salvo disposición que establezca otro plazo.

103 Acosta, Alejandro, “Oralidad. Lenta adaptación al nuevo sistema penal”, en El Universal, 12 de marzo de 2017.
Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/metropoli/cdmx/2017/03/12/oralidad-lenta-adaptacion-al-
nuevo-sistema-penal, fecha de consulta: 8 de marzo de 2018.

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Las resoluciones de los tribunales colegiados se tomarán por mayoría de votos. En el caso de que
un Juez o Magistrado no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, deberá emitir
su voto particular y podrá hacerlo en la propia audiencia, expresando sucintamente su opinión
y deberá formular dentro de los tres días siguientes la versión escrita de su voto para ser
integrado al fallo mayoritario.
7. Juez de Control, Juez de Juicio Oral y Juez de Ejecución

El sistema de justicia penal actual termina con la figura de juez único, quien era el que
desahogaba la primera instancia del procedimiento. Con ello, se pretendió que el juez de control,
quien dirime las actuaciones prejudiciales y de preparación del proceso, sea distinto del juez
que habrá de resolver acerca del fondo del asunto y resuelva la litis. Con todo ello se busca
impedir que el juez del juicio oral tenga un conocimiento previo del asunto, para que su decisión
únicamente tome en consideración las pruebas que ante él se desahoguen.104 Así lo prevé el
CNPP en diversas disposiciones. Particularmente, se debe considerar la competencia de los
jueces conforme lo dispone el artículo 133:

Artículo 133. Competencia jurisdiccional.

Para los efectos de este Código, la competencia jurisdiccional comprende a los siguientes órganos:

I. Juez de control, con competencia para ejercer las atribuciones que este Código le reconoce
desde el inicio de la etapa de investigación hasta el dictado del auto de apertura a juicio;

II. Tribunal de enjuiciamiento, que preside la audiencia de juicio y dictará la sentencia, y

III. Tribunal de alzada, que conocerá de los medios de impugnación y demás asuntos que prevé
este Código.

Otro cambio sustantivo lo constituye la intervención judicial en la etapa de ejecución de la

consecuencia jurídica del delito, campo que estaba regido únicamente por órganos
administrativos que, a través de un procedimiento lineal y autoritario sin el mínimo respeto a
las garantías procesales, conocían y resolvían todo lo relativo al cumplimiento de la sentencia.

A través de resoluciones administrativas, se resolvía tanto el sistema de vida al interior de los

centros de reclusión y cumplimiento de sentencias, como la duración misma de las condenas,
llegando incluso a modificarlas, sin que la persona agraviada tuviera a su disposición mecanismos
jurídicos adecuados para controvertir las decisiones. Éstas, en no pocas ocasiones, dependían
de la voluntad de un funcionario del ejecutivo, lo que limitaba o hacía nugatorio el derecho al
contradictorio.

104 Véase, Martínez Garnelo, Jesús, Derecho procesal penal en el sistema acusatorio y su fase procedimental oral, 3a. ed.,
México, Porrúa, 2016.

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Con la incorporación al sistema penal de la figura del Juez de Ejecución, se pretende que todos
los actos de molestia que se lleven a cabo en el cumplimiento de la ejecución de las resoluciones
y la ejecución misma sigan un procedimiento jurisdiccional, en el que las partes puedan
defenderse y aportar pruebas. Esto constituye el objeto de la Ley Nacional de Ejecución Penal,
como lo dispone en su artículo 1:

Artículo 1.- Objeto de la Ley.

La presente Ley tiene por objeto:

I. Establecer las normas que deben de observarse durante el internamiento por prisión preventiva,
en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una
resolución judicial;

II. Establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la
ejecución penal, y

III. Regular los medios para lograr la reinserción social. Lo anterior, sobre la base de los principios,
garantías y derechos consagrados en la Constitución, Tratados Internacionales de los que el
Estado mexicano sea parte y en esta Ley.

De este modo, el nuevo sistema de justicia penal acusatorio amplía la protección de los derechos
humanos en el sistema penal, y representa la base de actuación en un estado democrático de
derecho, garante de las personas que intervienen en el proceso penal.105

3.3 Problemas del Sistema de Procuración y Administración de Justicia en México

El propósito de este apartado es presentar de manera sintética el estado que guarda la

Procuración y Administración de Justicia en México, mismo que acusa una serie de deficiencias
y problemas.

De acuerdo con el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018,106 la procuración

de justicia en el país corresponde constitucionalmente a la Procuraduría General de la República,
la cual cuenta con cuatro funciones principales: la primera comprende la investigación y

105 Véase, García Ramírez Sergio, De González Mariscal Olga, (coord.), La reforma constitucional…, op. cit.
106 Si bien este documento no es la única fuente de información al respecto, se toma como base por dos razones
fundamentales: la primera, porque se construyó a partir de datos oficiales proporcionados por la Procuraduría General
de la República y por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, y fueron consensadas por las procuradurías de
los estados en la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia; y, la segunda, porque constituyen la base de las
líneas de acción proyectadas por el Gobierno de la República en la materia para el sexenio 2012-2018. Publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota detalle.
php?codigo=5326462&fecha=16/12/2013, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.

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persecución de los delitos federales, así como la atención a las víctimas de los delitos (artículos
21 y 102 constitucionales y 4o. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República);
la segunda consiste en establecer las directrices para la conducción y la implementación de la
política criminal de la Federación, cuyo objetivo es determinar las prioridades en su actuación,
así como las estrategias para alcanzarlas y los mecanismos para medir su impacto (artículos 21
y 102 constitucionales); la tercera se refiere a su función como órgano de defensa de los intereses
de la sociedad y de la Federación para que no se violen los derechos humanos de los gobernados;
y, la cuarta consiste en participar y conducir en el ámbito de su competencia el tránsito al sistema
penal acusatorio.

Estos cuatro grandes mandatos conferidos a la Procuraduría enfrentan actualmente diversos

desafíos y problemas que imposibilitan su adecuado desempeño, lo cual ha quedado
documentado en diversos informes, recomendaciones y notas, emitidos tanto por autoridades
como por la sociedad civil u organizaciones autónomas, nacionales e internacionales.

A fin de tener una visión amplia de la procuración de justicia en el país, el Programa Nacional de
Procuración de Justicia vigente,107 con base en los resultados de la Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) y datos obtenidos del Instituto
Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), considera que:

• La incidencia delictiva se incrementó sostenidamente entre 2006 y 2012, teniéndose una

tasa de 20 mil 220 delitos por cada cien mil habitantes.
• En 2010 se cometieron más de 22 millones de delitos y más de 17 millones de personas
se convirtieron en víctimas.
• En 2012 se cometieron más de 27 millones de delitos y más de 21 millones de personas
se convirtieron en víctimas.
• Los datos anteriores “reflejan la necesidad de atender los factores que tienen efectos sobre
la comisión de los delitos, así como en la operación del sistema de justicia penal en el
país”;108 aunado a lo anterior, las cifras tocantes a la confianza que la población tiene en
las autoridades son muy bajas, ni siquiera una décima parte:
• Únicamente el 8.9 por ciento de la población dijo tener “mucha confianza” en el Ministerio
Público o las Procuradurías estatales.
• Sólo el 9.7 por ciento señaló tener confianza en las policías ministeriales.

De ahí que el 92 por ciento de los delitos sufridos no sean denunciados y que la principal causa
esgrimida para ello sea considerar la denuncia una pérdida de tiempo, no confiar en que la
autoridad haga su trabajo o temer que la denuncia genere represalias en su contra.

107 Idem.
108 Idem.

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Por ello, el propio Programa en comento consideró “inaplazable” tomar acciones orientadas a
restaurar la confianza ciudadana en las instancias responsables de la procuración de justicia,
pues considera que, a mayor confianza, mayor denuncia y, por ende, disminución de la cifra negra.

Por su parte, la administración de justicia afronta un panorama muy similar, siguiendo los datos
consignados en el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018, se observa que:

• De las 19,978,893 denuncias que se presentaron en el fuero común entre 2000 y 2012, se
dictaron 1,440,085 sentencias condenatorias.
• En los últimos años ha aumentado el número de denuncias, pero ese aumento no resulta
proporcional al número de sentencias condenatorias.
• En 17 Estados, el porcentaje de consignaciones con respecto a las denuncias es menor del
10 por ciento.
• A nivel federal, entre 1999 y 2012 se consignó el 35.13 por ciento, se determinó el no
ejercicio de la acción penal en un 35.54 por ciento y se envió a reserva un 23.51 por ciento.
• Respecto de las averiguaciones previas consignadas sin detenido a nivel federal, entre 2004
y 2012, se obsequiaron el 45.46 por ciento de mandamientos judiciales y se cumplimentó
sólo la mitad de ellos (55.73 por ciento).

Este panorama, si bien breve, refleja una realidad desalentadora debido a las altas tasas
delictivas, la imperante desconfianza de la ciudadanía y la casi nula respuesta del Estado, lo que
a su vez socava la poca confianza que las personas tienen en la autoridad. Ello, sin hablar de los
índices de corrupción.

Un factor importante de esta situación adversa se origina en el cambio estructural del sistema,
que a raíz de las reformas constitucionales de 2008, 2011 y las correspondientes a 2014 y 2016
que modificaron el artículo 102 constitucional y dejó en manos de un órgano autónomo, la
Fiscalía General de la República, la labor de procuración de Justicia, lo que cambió la arquitectura
constitucional del poder e instauró un modelo acusatorio garante de derechos humanos.109

Dicha transformación coexiste con la indefinición del modelo policial en el país,110 sobre todo
ante la emisión de la Ley de Seguridad Interior111 a finales de 2017 y su posterior impugnación
mediante la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos

109 Véase, Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, México, CIDE, IIJ, INACIPE,
2017, p. 9.
110 Idem.
111 DECRETO por el que se expide la Ley de Seguridad Interior, Diario Oficial de la Federación, 21 de diciembre de 2017.
Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5508716&fecha=21/12/2017, fecha de consulta 28
de octubre de 2018.

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Humanos,112 mediante la cual medularmente esgrime que ha sido constante su postura sobre
que:

(…) la atención a los problemas de seguridad y justicia que enfrenta actualmente el país, debe
emprenderse bajo un enfoque integral y no parcial, que, parta de una lógica preventiva, más que
reactiva, y se ocupe del conjunto de factores que generan o propician las actividades delictivas, así
como del desarrollo de capacidades y recursos para la efectiva persecución de las actividades ilícitas
por parte de las autoridades civiles competentes para ello, con pleno respeto a los Derechos
humanos.113

Encima, la escasa autonomía de procuradurías y fiscalías, las persistentes violaciones a derechos

humanos que acusa una grave desvinculación entre lo preceptuado en la norma y la realidad, la
corrupción, las inadecuadas condiciones de trabajo de los funcionarios, la marcada debilidad de
sus servicios profesionales de carrera, así como la dispersión y falta de información completan
la problemática del sistema.114
Por su parte, la heterogeneidad existente en la estructura de las fiscalías es inadecuada para
soportar los procesos que demanda un sistema de justicia de corte acusatorio, pues las fiscalías
“tienen problemas estructurales y de recursos, lo que genera que no exista capacidad de
investigación criminal, que no se solucionen los casos de forma debida y que con frecuencia se
produzcan violaciones a los derechos humanos”.115

3.3.1 Desvinculación entre lo preceptuado en la norma y la realidad

El sistema jurídico mexicano, fundamentado en el artículo 1o. constitucional, se erige como

garante, protector, promotor y respetuoso de derechos humanos. Por ello, como se ha
establecido, resulta propicia la instauración de un sistema penal acusatorio basado en principios
humanitarios, que garantice derechos de las personas víctimas e imputadas y brinde la certeza
de un debido proceso.

Del mismo modo, las reformas constitucionales que prevén la existencia de un Sistema Nacional
Anticorrupción y de una Fiscalía autónoma sientan las bases para una procuración e impartición
de justicia profesional, independiente, imparcial y con perspectiva de Derechos Humanos.
Asimismo, el fundamento constitucional de órganos garantes y normatividad en materia de
transparencia y acceso a la información pública robustece el marco descrito al otorgar a las
víctimas u ofendidos y a la sociedad en general la posibilidad de conocer las circunstancias en
que los delitos o las violaciones a derechos humanos acontecen, las acciones que se despliegan

112 Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Disponible
en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Acciones/Acc_Inc_2018_LSI.pdf, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
113 Ibid., p. 7.
114 Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 13.
115 Ibid., p. 33.

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para investigarlos y combatirlos, los recursos con que cuenta el Estado para prevenirlos,
afrontarlos o repararlos y, por último, las medidas adoptadas para garantizar su no repetición.

A pesar del contexto normativo vigente, la incidencia delictiva sigue en aumento, la ineficiencia
de la autoridad continúa y las violaciones graves derechos humanos se suceden.116 Esto revela
evidentemente una desvinculación entre lo previsto en el texto normativo y los hechos reales.
El carácter humanista y garante de las normas jurídicas no se imprime a los actos de autoridad,
al contrario, se multiplican las acusaciones de violaciones a derechos humanos y crímenes
perpetrados por las autoridades policiales o militares.

De acuerdo con el World Justice Project,117 a dos años de la puesta en funcionamiento del sistema
penal acusatorio en el país, se obtienen resultados contrastantes pues los juicios se han acortado
y, en general, culminan con sentencias claras. Sin embargo, en los cuerpos policiales y las
procuradurías persisten conductas contrarias al texto legal como detenciones prolongadas,
maltrato a las personas inculpadas y el considerar determinante la información revelada en las
confesiones, todas prácticas que normativamente prohíbe el texto constitucional actual. Por
otro lado, el sistema acusatorio exige mayores capacidades de investigación y actuación a la
policía y al Ministerio Público que se reflejen en la presentación de pruebas sólidas y detenciones
que colmen las exigencias legales, capacidades que muestran mejoras “muy marginales”.

La multiplicidad de modificaciones constitucionales que han sido reglamentadas por una

variedad de legislación118 genera un entramado complejo y confuso sobre límites, prerrogativas
y facultades que dificulta su cumplimiento y, encima, a la normativa emitida se le otorga una
denominación novedosa y un contenido ambicioso, pero no se crea la estructura que haga
operativo su contenido, tal como lo señala el informe “Atrocidades Innegables. Confrontando
crímenes de lesa humanidad en México”119 el cual textualmente señala que:

116 Al respecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha emitido en los últimos seis años doce recomendaciones
por violaciones graves a derechos humanos, con motivo de prácticas recurrentes como tortura, detenciones arbitrarias,
uso excesivo de la fuerza, ejecuciones sumarias, desapariciones forzadas, entre otros, y en todas ellas se encuentran
recomendaciones expresas a las Procuradurías de Justicia ya general, ya locales. Los textos íntegros de las
recomendaciones se encuentran en el portal de la CNDH http://www.cndh.org.mx/ Recomendaciones_Violaciones_
Graves, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
117 World Justice Project Mexico, La nueva justicia penal en México.Avances palpables y retos persistentes, México, 2018.
Disponible en: https://worldjusticeproject.mx/la-nueva-justicia-penal-en-mexico/ fecha de consulta 28 de octubre de
2018.
118 Esta variedad normativa comprende al menos las siguientes leyes: Código Penal, Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, Ley General de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, Ley General de Salud, Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal
para Adolescentes, Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada, Ley General de Víctimas.
119 Open Society Foundations, Atrocidades Innegables. Confrontando crímenes de lesa humanidad en México, Nueva York,
2016, p. 106. Disponible en: https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/undeniable-atrocities-
esp-20160602.pdf, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.

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“Las iniciativas del gobierno nominalmente destinadas a aumentar la autonomía de los fiscales
federales han sido socavadas por la insistencia de conservar servicios forenses abiertos a la
politización y una protección de los testigos propensa a abusos. Dichas reformas como la Ley de
Víctimas, lanzada con gran fanfarria como indicador de la dedicación a hacer frente a la crisis, se
han descuidado con demasiada frecuencia, y se han dejado como promesas vacías. Los
funcionarios públicos han tomado ventaja de las ambiguas competencias federales y estatales
de responsabilidad y de la confusión burocrática de los órganos de la justicia federal, excusando
así su falta de acción (…).120

Más grave, si cabe, es la propensión del Estado a minimizar o negar de plano, las violaciones a
derechos y los reclamos de justicia de la sociedad, específicamente de las víctimas u ofendidos
o, en su caso, de sus familiares supérstites; tan es así, que por lo menos cuatro de cada diez
recomendaciones emitidas por la CNDH y aceptadas por las autoridades no se han
cumplimentado.121 Por otro lado, de acuerdo con el informe consultado, el Ejecutivo Federal
presta atención a las violaciones en la medida en que la presión mediática y la atención de la
sociedad civil es intensa, disminuyendo ésta, los asuntos quedan relegados.

Asociado con lo anterior, es de señalarse que existe un patrón más amplio de no revelar la
información de los crímenes atroces de alto perfil, especialmente aquéllos en los que hay
denuncias contra los agentes estatales.122 Por ello, la insistencia de reservar la información
concerniente a las investigaciones relativas a crímenes atroces, alegando que se trata de
averiguaciones en trámite, las cuales por ley gozan del carácter de reservado, obviando la
excepción prevista en la misma norma cuando se trata de violaciones graves.123

3.3.2 Falta de visión sistémica en materia de Procuración y Administración de Justicia

La Procuración y Administración de Justicia deben constituir un sistema y, como tal, presentarse

como un conjunto ordenado que regule el funcionamiento de elementos interrelacionados entre
sí. No obstante, en México no existe un modelo que permita articular los roles, las competencias,
el marco de actuación y los objetivos para la operación de cada una de las instituciones
involucradas, lo que afecta directamente la eficacia de las policías, ministerios públicos y
jueces.124
En coincidencia, la CNDH argumentó ante el Senado, de cara a las discusiones sobre la Ley de
Seguridad Interior, que los asuntos que inciden en la seguridad (entre los cuales se cuentan las
labores de procuración y administración de justicia) deben abordarse bajo un esquema amplio,

120 Ibid., p. 104.

121 Ibid., p. 109.
122 Idem.
123 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública otorga el carácter de reservada a la información
contenida en las investigaciones del Ministerio Público respecto de actos considerados delitos, según el artículo 110,
fracción XII; mientras que el artículo 99 fracción V, establece que toda información reservada será desclasificada si se
refiere a violaciones graves a Derechos Humanos.
124 Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 32.

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en el que se traten de manera conjunta e integrada la parte procedimental del Sistema de Justicia
Penal, junto con la estructura y esquema de procuración de justicia, para concretar de manera
pertinente el cambio de la actual Procuraduría General de la República a una Fiscalía General
autónoma, independiente y eficaz, así como determinar el tipo de policía que asumirá
sustantivamente las tareas vinculadas a la seguridad pública, así como los modelos bajo los
cuales se daría su operación.125

Todo esto se traduce en la inexistencia de una Política Criminal del Estado mexicano, a pesar de
que el Programa Nacional de Procuración de Justicia suponga lo contrario. En efecto, la Política
Criminal (en adelante PC) consiste en el “conjunto de acciones que el Estado decide adoptar
para combatir la comisión de delitos”,126 tales acciones son de distinta naturaleza y corresponde
su realización a diferentes autoridades, pero se encuentran interrelacionadas y en consecuencia
son interdependientes, consisten en:

Elementos que se formulan con el objeto de definir qué Tipificación de los delitos
conductas deben sancionarse como delitos.
La forma en que debe prevenirse la realización de dichas Prevención e inteligencia
conductas
La manera de perseguir los delitos y la determinación de Labores de investigación y persecución
delitos y fenómenos criminales que ameriten una
persecución prioritaria
La forma en que las personas acusadas deben ser Proceso penal
juzgadas
La forma en que las personas sentenciadas deben Penas, medidas de seguridad, bloque de alternatividad y
cumplir las penas impuestas.127 sistema penitenciario

De lo anterior, se desprende que la política criminal comprende acciones preventivas, reactivas

y sancionadoras:

Política Criminal

Prevenir conductas delictivas

Acciones estatales Reaccionar ante la comisión de conductas delictivas
Sancionar las conductas delictivas

Es pertinente aclarar que la PC no se limita al campo legislativo, como frecuentemente se piensa

al identificarla con el Derecho Penal; en realidad, la emisión de legislación es sólo una parte de
ella, ya que también abarca situaciones que no comprenden a las leyes penales, sobre todo de

125 La Redacción, “Ombudsman pide al Congreso abordar con perspectiva integral los problemas de seguridad y justicia”,
Proceso, México, 6 de septiembre, 2017, México. Disponible en: https://www.proceso.com.mx/ 501993/ombudsman-
pide-al-congreso-abordar-perspectiva-integral-los-problemas-seguridad-justicia, fecha de consulta 8 de julio de 2018.
126 Informe General de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, México, IIJ, CIDE, INACIPE, 2017,
p. 110.
127 Idem.

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carácter estratégico y de planeación. Incluye a legisladores, a las instancias de procuración de

justicia (procuradurías y fiscalías), a sectores de seguridad tanto pública como nacional (Policías,
Ejército Mexicano y Marina Armada de México) y a instituciones penitenciarias.

La inexistencia de una PC del Estado mexicano se deduce de la falta de un ejercicio explícito de

articulación de la misma ya que, si bien puede delinearse a partir del texto constitucional,
de las leyes secundarias y de las obligaciones internacionales contraídas por México en
la materia, no hay un documento o conjunto de documentos y acciones articuladas que la
definan y ejecuten como tal, pues “en la práctica los esfuerzos en este sentido son dispersos y
carecen de la integralidad que debe caracterizar un planteamiento global de política criminal
como la expresión de una acción explícita, intencional y coordinada del Estado para enfrentar
la actividad delictiva”.128

En México resulta necesario identificar en primer término, la instancia responsable de coordinar

la elaboración de la PC, misma que de acuerdo a la configuración constitucional actual podría
recaer en el Sistema Nacional de Seguridad Pública como lo sugiere el Informe General de la
Consulta Nacional sobre el modelo de procuración de Justicia;129 sin soslayar que esta labor haría
concurrir diversos poderes y órganos constitucionalmente autónomos, tanto federales como
locales, lo que implica un gran esfuerzo conjunto que por su naturaleza, no se concretará en un
plan estático sino que demanda una flexibilidad permanente que pueda dar respuesta a los
desafíos que se presenten.

Está por demás justificar la necesidad de su formulación, pues la falta de una estrategia global,
integral, articulada y congruente del Estado “ha provocado que se desatiendan verdaderas
amenazas que han permitido el crecimiento de la delincuencia organizada, la corrupción, el
desarrollo regional desequilibrado, la desigualdad social y la destrucción ambiental”.130

Las funciones de las fiscalías son sumamente importantes en la formulación de la PC, pues ellas
cuentan con información fidedigna y precisa de las necesidades que existen en torno a la
investigación y persecución de los delitos; así como de la aparición de nuevos fenómenos
delictivos o de sus transformaciones.131 Por ello, la información que obtienen debe llegar a todos
los niveles de toma de decisiones en PC, lo que no siempre sucede.132

Así como las fiscalías son una fuente de insumos para la formulación de la PC, ésta debe ser
tomada en cuenta por aquéllas para desarrollar su planeación sobre persecución penal, por lo
que deben establecer una suerte de retroalimentación.133 La planeación así desarrollada

128 Idem.
129 Idem.
130 Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, op. cit.
p. 80.
131 Informe General de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 111.
132 Véase, apartado 3.3.3.
133 Informe General de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 111.

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será de utilidad para orientar los procesos de toma de decisión respecto de los criterios de
oportunidad, las salidas alternas al proceso penal y en general a todo el bloque de alternatividad.

Por último, la prevención de la comisión de conductas delictivas es una arista que ha permanecido
ausente, pero que necesariamente debe formar parte de toda PC. De acuerdo al artículo 21
constitucional es una tarea comprendida dentro de la Seguridad Pública que es una función a
cargo de la Federación.

Resulta necesario fortalecer este elemento, pues se han favorecido las medidas reactivas como
el endurecimiento de las penas y el uso de la fuerza, incluso militar para combatir la delincuencia,
cuando “por el contrario, debe privilegiarse la formación y capacitación de policías; la inteligencia
financiera y la investigación patrimonial; el fortalecimiento de la prevención, como la atención
de las desigualdades, privilegiando y fortaleciendo el ejercicio de los derechos sociales”.134

De ahí que se distingue entre prevención general y prevención específica. La primera comprende
educación, salud, desarrollo económico y social, así como la identificación y atención de factores
de riesgo; y la segunda, la inteligencia criminal y las estrategias de discusión del delito.135

Uno de los casos paradigmáticos, que evidenció la escasa prevención del delito, es el Caso
“Campo Algodonero” que versa sobre la desaparición y muerte de Claudia Ivette González,
Esmeralda Herrera Monreal y Laura Berenice Ramos Monárrez, cuyos cuerpos fueron hallados
en un campo algodonero en Ciudad Juárez, Chihuahua el 6 de noviembre de 2001, donde la
Corte Interamericana de Derechos Humanos halló responsable al Estado mexicano por “la falta
de medidas de protección a las víctimas, dos de las cuales eran menores de edad; la falta de
prevención de estos crímenes, pese al pleno conocimiento de la existencia de un patrón
de violencia de género que había dejado centenares de mujeres y niñas asesinadas”.136 En ese
tenor, es de recalcar la individualidad de la prevención como elemento de una PC integral, ya
que “un proceso penal no es sustituto de un Sistema de seguridad ciudadana en términos de
prevención, investigación, persecución y reinserción”.137

3.3.3 Deficiente generación y utilización de la información en torno

a la procuración y administración de Justicia

Esta condición limita significativamente el adecuado funcionamiento de las procuradurías y se

presenta como un problema importante para la procuración de justicia, por un lado, porque la
información que usan las procuradurías en sus procesos internos, por lo general, es de mala

134 Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, op. cit.,
p. 8.
135 Informe General de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 110.
136 CIDH, Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México, sentencia de 16 de noviembre de 2009, Excepción
preliminar, fondo, reparaciones y costas, p. 2. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/
seriec_205_esp.pdf, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
137 World Justice Project Mexico, op. cit. p. 9.

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calidad y no se utiliza sistemáticamente en la toma de decisiones, y, por el otro lado, porque

derivado de la falta de visión sistémica a que se ha hecho referencia, las procuradurías no
generan, procesan o difunden datos confiables y comparables que puedan advertir sobre la
realidad criminal del país.138

La Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia realizada en 2017 halló que la
infraestructura tecnológica de las procuradurías es precaria, que cuentan con sistemas
informáticos aislados y se manejan como “islas de control”, que no son capaces de generar
información confiable que permita actuar de manera proactiva, o sea en forma preventiva;
porque además las estadísticas institucionales se capturan de forma manual y no se basan en
criterios homologados.139

Por lo mismo, la gestión de denuncias, la labor de investigación o los servicios periciales carecen
de conexión y la información que generan es sumamente limitada; al tiempo, no hay sistemas
que reúnan información sobre perfiles, nómina, responsabilidades, desempeño y controles de
confianza de los servidores públicos adscritos a las procuradurías lo que desemboca en la
imposibilidad de generar una correcta gestión del capital humano, lo que puede facilitar o
propiciar actos de corrupción.

Al día de hoy, la información más relevante respecto a la criminalidad en el país y su relación

con la procuración e impartición de justicia provienen del INEGI, del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, de las procuradurías y de las estadísticas de los poderes
judiciales, particularmente del Poder Judicial de la Federación; a pesar de ser fuentes asequibles
y confiables, cada una posee una metodología propia y persiguen objetivos diferentes, de ahí
que resulte sumamente difícil articular una visión sistémica e integral de la criminalidad en
México.140

A guisa de ejemplo, el INEGI y el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) coinciden en el

aumento en la tasa de homicidios entre 2015 y 2016 en el país, aunque el INEGI ha tabulado
números absolutos superiores que el SNSP debido a los enfoques metodológicos diferentes que
utilizan, reportando el primero 20,762 homicidios dolosos en 2015 y 24,559 en 2016; en tanto
que el segundo registra 16,909 homicidios dolosos en 2015 y 20,547 en 2016,141 por consiguiente
la calidad y fiabilidad de los datos varían entre las instituciones.

La información fidedigna y oportuna es en sí misma un insumo indispensable para la construcción

de una auténtica Política Criminal de Estado; de ahí la importancia de dar cuenta del estado
deficiente que su generación, transmisión, resguardo y utilización presenta; tan es así, que la

138 Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, op. cit. p. 36.
139 Idem.
140 Ibid., p. 38.
141 Open Society Justice Iniciative, Corrupción que mata, Nueva York, 2018, p. 17. Disponible en: https:// www.
opensocietyfoundations.org/reports/corruption-kills-why-mexico-needs-international-mechanism-combat-impunity/
es, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.

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profesionalización de los servidores públicos encargados de procesar y reportar la información

se considera una acción indispensable para combatir delitos tan graves como la desaparición de
personas.142

3.4 El Sistema Nacional Anticorrupción y la Procuración y Administración

de Justicia en México

La corrupción es el abuso del poder encomendado para el beneficio propio. Es reprochable pues
consiste en la apropiación de lo público para fines privados, la pérdida de “publicidad” del
gobierno.143 La corrupción ha impregnado casi toda actividad estatal en México, como lo
demuestra la caída de 28 posiciones que sufrió en el Índice de Percepción de la Corrupción 2017,
entre 2014 y 2015, y de 12 escaños más para 2017, al ubicarse en el puesto 135 de 173 países
analizados.144

De forma panorámica, el informe “Los Derechos Humanos y la Corrupción en México” publicado

por la CNDH145 en 2017 retoma los siguientes datos que ilustran la percepción de la corrupción
en México:

• Entre el 85 y 95 por ciento de la población considera corrupta a la policía. Esta percepción

se agudiza en Estado de México, Tabasco y Tamaulipas.
• Entre el 55 y el 89 por ciento considera corrupta la administración de justicia, es decir la
policía judicial o ministerial y el ministerio público. Destacando la Ciudad de México, el
Estado de México, Morelos y Oaxaca.
• Entre el 57 y el 84 por ciento considera a los jueces corruptos. Principalmente en la Ciudad
de México, el Estado de México y Oaxaca.
• Entre el 14 y el 46 por ciento considera que las fuerzas de seguridad nacional, esto es el
Ejército y la Marina son corruptas, a excepción de los encuestados en Chihuahua, donde
el porcentaje se dispara a 70 puntos.
• Los cuatro estados que se perciben como más corruptos son el Estado de México, la Ciudad
de México, Morelos y Oaxaca.
• Los porcentajes se refieren a la percepción que la ciudadanía tiene de la corrupción en
México, por lo que podría objetarse su carácter subjetivo; con todo, resultan un indicador
muy valioso puesto que “lamentablemente México no cuenta con indicadores oficiales de
percepción y objetivos de medición de la corrupción. Es importante que el país tenga cifras
oficiales sobre esta temática”.146

142 Véase CNDH, Informe especial sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México, México, 2017.
143 CNDH, Los Derechos Humanos y la Corrupción en México. Análisis de las tendencias en las Entidades Federativas entre
el 2000 y el 2014, México, CNDH, UNAM, 2017, p. 16.
144 Transparency International, Índice de Percepción de Corrupción 2017. Disponible en: https://transparencia.org.es/
wp-content/uploads/2018/02/tabla_sintetica_ipc-2017.pdf, fecha de consulta 8 de julio de 2018.
145 CNDH, Los Derechos Humanos…, op. cit., pp. 11 y 12.
146 Ibid., p. 15.

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Estos datos fueron generados al tiempo que inició a gestarse en México el Sistema Nacional
Anticorrupción (SNA), dado que las reformas constitucionales en materia anticorrupción se
publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015,147 y son la base de toda
la legislación secundaria en la materia,148 publicada el 18 de julio de 2016.

La creación constitucional del SNA implicó la reforma, adición o adecuación de catorce artículos
constitucionales; entre ellos el artículo 113 que define al SNA como la instancia de coordinación
entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección
y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la
fiscalización y control de recursos públicos.

Está integrado por el Comité Coordinador, el Comité de Participación Ciudadana,149 el Comité

Rector del Sistema Nacional de Fiscalización y los Sistemas Locales Anticorrupción. También
cuenta con una Secretaría Ejecutiva y una Comisión Ejecutiva. El Comité Coordinador del SNA
es el responsable de establecer los mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema
Nacional y de diseñar, promocionar y evaluar las políticas públicas de combate a la corrupción.

El Comité Coordinador agrupa a las y los titulares y/o presidentes de:

• La Auditoría Superior de la Federación.

• La Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción.
• La Secretaría de la Función Pública.

147 Mediante decreto publicado en esa fecha, se reformaron los artículos 22, párrafo segundo, fracción II; 28, párrafo
vigésimo, fracción XII; 41, párrafo segundo, fracción V, Apartado A, en sus párrafos segundo, octavo y décimo; 73,
fracciones XXIV y XXIX-H; 74, fracciones II y VI, en sus párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto; 76, fracción II; 79,
párrafos primero, segundo, actual tercero y sus fracciones I, en sus párrafos segundo, cuarto y quinto, II y IV, primer
párrafo, y los actuales párrafos cuarto, quinto y sexto; 104, fracción III; se modifica la denominación del Título Cuarto
para quedar “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con faltas administrativas
graves o hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”; 109; 113; 114, párrafo tercero; 116, párrafo segundo,
fracciones II, en su párrafo sexto y V; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, incisos c), en su párrafo segundo,
e), m) y n) y, BASE QUINTA; se adicionan los artículos 73, con una fracción XXIX-V; 74, con una fracción VIII, pasando
la actual VIII a ser IX; 79, con un tercer y cuarto párrafos, recorriéndose los actuales en su orden; 108, con un último
párrafo; 116, párrafo segundo, fracción II, con un octavo párrafo, recorriéndose el actual en su orden; 122, Apartado
C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso c), con un tercer párrafo, recorriéndose el actual en su orden; y se deroga el
segundo párrafo de la fracción IV, del actual párrafo tercero del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394003&fecha=27/05/2015,
fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
148 Las leyes secundarias relativas son: la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, de Responsabilidades
Administrativas; la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación. Mientras que las reformadas fueron: la Ley de Contabilidad Gubernamental; la de
Coordinación Fiscal; la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal y el Código Penal Federal.
149 El Comité de Participación Ciudadana es, esencialmente, la instancia de vinculación con las organizaciones sociales y
académicas relacionadas con las materias del SNA y, además, coadyuva al cumplimiento de los objetivos del Comité
Coordinador. Este comité se integra por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su
contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción (artículo 113, fracción II
Constitucional).

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• El Consejo de la Judicatura Federal.

• El Comité de Participación Ciudadana.
• El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales.
• El Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

El SNA supone un complejo esquema de colaboración entre instancias del más alto nivel, locales
y federales cuyas atribuciones y obligaciones se encuentran en una amplísima variedad de leyes;
del mismo modo, las cuatro instancias que lo conforman, se proponen como frentes elementales
en el combate a la corrupción: gobierno (federal y locales), ciudadanía, fiscalización y
transparencia; aun así, a un año de su puesta en marcha, el SNA es inoperante debido
fundamentalmente a que no se ha designado al “fiscal nacional anticorrupción” y ninguna
entidad federativa ha conformado cabalmente su sistema local anticorrupción, además de que
sólo 5 de 32 entidades federativas han armonizado su normatividad con los objetivos del SNA.150

Dado que la administración y procuración de justicia es la principal área de preocupación por

los altos índices de corrupción que presenta en el país, un adecuado funcionamiento del SNA
resultaría muy útil para combatir las prácticas de corrupción y revertir la percepción ciudadana
sobre jueces, policías y ministerios públicos. Puesto que de concretarse las atribuciones
constitucionales del SNA, propiciaría la autonomía de las instancias de procuración de justicia,
específicamente la consecución de una Fiscalía General de la República realmente independiente,
tal como lo prevé el artículo 102 constitucional; de lo que se sigue que “en la actualidad, no tiene
ni la autoridad legal ni la independencia política suficiente para enfocar en los vínculos ilícitos
entre autoridades y grupos del crimen organizado, por ejemplo”.151

Resulta relevante que las desapariciones forzadas se ubican entre los principales problemas que
aquejan los derechos civiles en México,152 y se ha encontrado una relación proporcional entre
el goce efectivo de derechos y la incidencia de dicho crimen en el país; encima, las quejas por
detenciones arbitrarias son mucho más abundantes, pero representan el inicio de otras posibles
violaciones a derechos, entre ellos evidentemente la desaparición y la tortura.

En el fondo, se aprecia que los crímenes más graves, como es la desaparición forzada de
personas, son realizados no sólo con la tolerancia o aquiescencia del Estado, sino que cuentan
con la participación de agentes estatales de distintos niveles de gobierno, sea a través de la
acción o de la omisión, ya que su participación puede consistir en recibir sobornos para actuar
como vigías o en abstenerse de investigar por ejemplo, puesto que la dinámica de la colusión
en México varía mucho y, dependiendo de la evidencia que la investigación arroje pueden

150 Roldán, Nayeli, “A un año del Sistema Nacional Anticorrupción, ningún estado ha concretado su sistema local”, en
Animal Político, 19 de julio de 2018. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2018/07/sistema-nacional-
anticorrupcion-estados/, fecha de consulta 20 de julio de 2018.
151 Open Society Justice Iniciative, Corrupción…, op. cit., p. 53.
152 CNDH, Los Derechos Humanos…, op. cit., p. 25.

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Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

aplicarse diferentes caracterizaciones legales dentro del marco de crímenes de lesa humanidad
en otros casos de colusión.153

De lo que se concluye que con independencia del tipo de alianza, la colusión existente apunta a
la responsabilidad penal de los actores estatales y no estatales por igual, y a la necesidad de un
organismo internacional independiente que pueda investigarlos a los dos y a los vínculos entre
ellos,154 máxime cuando se aprecia que no hay nivel de gobierno o corporación de la fuerza
pública exenta de esta cooperación tratándose de crímenes graves; sobre todo ante la resistencia
mostrada por el Estado de abrir sus métodos de investigación, como se observó a partir de la
reacción que tuvo en contra de la sentencia.

En la sentencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Décimo Noveno Circuito,
que resolvió los amparos en revisión 203/2017 al 206/2017, se ordenó reponer la investigación
en el caso de los 43 estudiantes desaparecidos en Ayotzinapa, Guerrero, debido a la gravedad
de las irregularidades descubiertas, todas las cuales contradicen las reglas de un proceso
acusatorio: detenciones ilegales, demora en la presentación, valoración de la declaración auto
incriminatoria y tortura, entre otros; adicionalmente resultó probable la participación de fuerzas
estatales en los hechos.

De la versión pública del fallo en comento, se desprende que el Tribunal Colegiado, con
fundamento en el derecho que asiste a víctimas, ofendidos y a la sociedad en general de conocer
la verdad y a fin de salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la Justicia ordenó la
constitución de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia (caso Iguala), conformada
por el Ministerio Público, los representantes de las víctimas y la CNDH.155

La motivación del Tribunal para encomendar a una comisión especial la investigación de un

crimen de tal envergadura es la siguiente:

“debido a que en México, lamentablemente no contamos con una Fiscalía independiente, se

considera que el mecanismo a implementar en el caso concreto, a fin de contrarrestar y superar
los defectos en la investigación, consiste en permitir que sean las propias víctimas, en específico
los familiares de los estudiantes desaparecidos, a través de sus representantes, quienes dirijan
la investigación, desde luego, con la participación del Ministerio Público; en la inteligencia de
que para dotar de soporte profesional, técnico y administrativo a las víctimas, éstas deberán ser
asistidas en todo momento por un organismo autónomo, como lo es la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (…)”.156

153 Open Society Justice Iniciative, Corrupción…, op. cit., p. 15.

154 Ibid., p. 51.
155 Párrafo 1128.
156 Párrafo 1126.

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Esta determinación fue adoptada con base en instrumentos jurídicos internacionales, tales como
protocolos, convenios y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los
que son parte del parámetro de regularidad constitucional en México atento a lo dispuesto por
el artículo 1o. constitucional; no obstante, tanto la Procuraduría General de la República, la
Presidencia de la República y otras instancias implicadas intentaron revertirla.

La PGR considera que la investigación de los delitos corresponde en exclusiva al Ministerio

Público, y ese fue el principal alegato que ha esgrimido en contra de la creación de una Comisión
de la Verdad, lo que es rebatible no sólo a partir de una integración cabal de las normas
constitucionales de origen internacional en el ámbito doméstico, sino también desde la óptica
del sistema acusatorio; pues bajo este esquema, la investigación debiera basarse
en la permanente colaboración y comunicación de policías, peritos y fiscales,157 lo que contradice
abiertamente la pretendida exclusividad de las fiscalías en este ámbito.

Este esquema de colaboración se aprecia francamente difícil de ser implementado en el futuro

inmediato, dada la redacción del artículo 21 constitucional que puede interpretarse de manera
amplia como la posibilidad de actuación policial autónoma, con un control ex post
de la investigación por parte de la fiscalía; por el contrario, puede interpretarse como que el
Ministerio Público continúa detentando el control estricto de la investigación y la policía está
supeditada a él.158

3.5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Procuración

y Administración de Justicia en México

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos como órgano constitucional con autonomía de
gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, de conformidad con el
artículo 102, apartado B, de la Constitución, tiene como función primordial la protección de los
Derechos Humanos que ampara el orden jurídico mexicano. Entre sus atribuciones está conocer
de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa que violen derechos
humanos y provengan de cualquier autoridad o servidor público, exceptuando al Poder Judicial
de la Federación.

Podrá formular recomendaciones, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas quienes
están obligadas a responder y/o cumplimentar las recomendaciones o a fundar, motivar y
publicar su negativa a hacerlo. A su vez está facultada para investigar hechos que constituyan
violaciones graves de derechos humanos cuando así lo juzgue conveniente o a petición del
Ejecutivo Federal, de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, de los titulares del
Ejecutivo Local o de las legislaturas de los Estados.

157 Informe general, op. cit., p. 48.

158 A mayor abundamiento, véase Informe General, op. cit., pp. 114 en adelante.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Es de destacar el papel preponderante que la CNDH tiene en la función de procuración y

administración de justicia, a través de las acciones de prevención, protección y atención de las
violaciones de derechos humanos, mediante el ejercicio de la facultad conferida por el artículo
40 de su propia ley, y en los artículos 116 y 117 de su Reglamento Interno, consistente en poder
requerir la implementación de medidas precautorias o cautelares a las autoridades competentes,
para que se conserve o restituya a una persona en el goce de sus derechos humanos, con el fin
de evitar la consumación irreparable de violaciones a los derechos humanos, o la producción de
daños de difícil reparación; lo que constituye sin lugar a dudas una herramienta importante en
la prevención de daños o violaciones más graves.

De este modo, las recomendaciones, indagatorias, denuncias e informes que realiza esta
institución, no se generan unilateralmente, sino a partir del alejamiento de la actuación estatal
de sus obligaciones en materia de Derechos Humanos, por lo que el despliegue de sus
atribuciones “no busca atacar a las instituciones, inhibir la legítima actuación de las autoridades
o debilitar nuestro Estado de Derecho, ya que, por el contrario, tiene como objetivo preservar
la integridad de nuestro sistema constitucional y de los derechos humanos reconocidos por el
mismo, fortaleciendo con ello la institucionalidad democrática y la legalidad en nuestro país”.159

A pesar de lo anterior, persiste una falta de entendimiento en el trabajo que realiza, pues persiste
la idea de que la CNDH actúa a favor de los delincuentes y su intervención les permite, en algunos
casos, evadir la acción de la justicia. Lo equivocado de esta apreciación se debe a que no existe
en la ciudadanía, y de forma preocupante tampoco en las autoridades, una cabal comprensión
del modelo constitucional actual de justicia penal y seguridad pública.

Como ha quedado señalado, el artículo 20 constitucional reconoce derechos tanto a las víctimas
u ofendidos como a los imputados, los cuales se alinean al bloque de derechos fundamentales
que el Estado reconoce a toda persona presente en el país. De hecho, el proceso penal persigue
el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune
y que los daños sean reparados; empero, la impronta de la Ley del Talión que estuvo presente
en la concepción teórica del derecho positivo, entendió que la finalidad básica del derecho penal
es la retribución, o sea que la misión natural del proceso penal es lograr que el delincuente pague
por lo que hizo160 y dicha concepción orientada al castigo, continúa vigente.

De ello dan cuenta diversos informes y notas que atribuyen a funcionarios del más alto nivel una
postura de desconfianza hacia la CNDH a más de calificarla de inútil y tramposa, con la finalidad
de minimizar y negar la existencia de violaciones a Derechos Humanos ocurridas en el país.

“Entre las administraciones de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, los funcionarios han
criticado duramente a las organizaciones de derechos humanos. Por ejemplo, en 2010, Fernando

159 CNDH, Comunicado de Prensa DGC/018/18, Ciudad de México, 19 de enero de 2018, p.2. Disponible en: http://www.
cndh.org.mx/sites/all/doc/Comunicados/2018/Com_2018_018.pdf, fecha de consulta 28 de octubre de 2018,
160 Aguilar Morales, Luis María, op. cit., p. 28.

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Gómez Mont, en ese entonces Secretario de Gobernación, dijo que las organizaciones de
derechos humanos servían como “tontos útiles” de criminales. En diciembre de 2014, el
Secretario de la Marina afirmó que las organizaciones de derechos humanos estaban manipulando
a los padres de los 43 estudiantes desaparecidos de Ayotzinapa. Cuando Amnistía Internacional
publicó un informe sobre las desapariciones en México en 2015; un alto funcionario en la
Secretaría de Gobernación afirmó que era “de mala calidad y con la intención de confundir y mal
informar (…)”.161

De manera similar periodistas, prelados, autoridades e incluso víctimas atacan la labor de la

CNDH. En efecto, Antonio Chedraoui, Arzobispo metropolitano de la Iglesia Ortodoxa
Antioqueana de México, al pronunciarse sobre el incremento de la delincuencia, dijo que la labor
de la institución le da risa ya que defiende más al delincuente que a la víctima,162 además criticó
duramente a las organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto es la promoción y defensa de
los Derechos Humanos; por su parte, el periodista Miguel Alemán ha calificado contundentemente
a la CNDH de ser un arma que defiende al crimen organizado;163 también Enrique Galindo,
entonces jefe de la Policía Federal, reprochó a la CNDH defender a los delincuentes que atacaron
a la corporación que encabezaba,164 en el contexto de la matanza perpetrada en Tanhuato,
Michoacán calificada de Violación Grave a Derechos Humanos.

Así, la institución encargada de proteger los Derechos Humanos, en no pocas ocasiones se

enfrenta a la cerrazón de la autoridad pero también a la desaprobación social; sin embargo, ha
demostrado durante su vida institucional, que su labor resulta necesaria en el país si es que
quiere constituirse como un Estado Democrático de Derecho y llevar a buen término la
implementación del Sistema penal acusatorio y con ello transitar a la instauración de un auténtico
sistema de procuración y administración de justicia confiable, independiente y autónomo.

Ahora bien, entre los diez principales hechos violatorios de derechos humanos, denunciados
bajo la forma de quejas recibidas por la CNDH durante el año 2017, se encuentran: prestar
indebidamente el servicio público (2,227);165 faltar a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad

161 Open Society Iniciative, Atrocidades…, op. cit., p. 108.

162 La Redacción, “La CNDH me da risa, defiende al delincuente más que a la víctima”, en La Jornada, 5 de abril de 2010.
Disponible en: http://www.jornada.com.mx/2010/04/05/politica/007n2pol, fecha de consulta 28 de octubre
de 2018.
163 Alemán Valdés, Ricardo, “Derechos Humanos: arma que defiende al crimen organizado”, en Milenio Diario, 11 de abril
de 2016. Disponible en: http://www.milenio.com/opinion/ricardo-aleman/itinerario-politico/derechos-humanos-arma-
defiende-crimen-organizado, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
164 IMPACTO Redacción, “CNDH defiende a criminales que atacaron a PF”, en Impacto, 18 de agosto de 2016. Disponible
en: http://impacto.mx/nacional/cndh-defiende-a-criminales-que-atacaron-a-pf/, fecha de consulta 28 de octubre de
2018.
165 Al respecto, entre las hipotesis delicitivas que establece el artículo 214 del Código Penal Federal, tenemos: Comete
el delito de ejercicio ilícito de servicio público, el servidor público que:
…
IV.- Por sí o por interpósita persona, sustraiga, destruya, oculte, utilice, o inutilice ilícitamente información o
documentación que se encuentre bajo su custodia o a la cual tenga acceso, o de la que tenga conocimiento en virtud
de su empleo, cargo o comisión;

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y eficacia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos o comisiones; omitir fundar el acto
de autoridad (438); y detención arbitraria (398).166 Se trata de violaciones a los derechos
humanos que fueron denunciadas y analizadas en los nueve instrumentos jurídicos arriba citados
y que se relacionan con las violaciones a los derechos humanos más frecuentes en el ámbito de
la administración y procuración de justicia en nuestro país.

Aunado a lo anterior, es importante señalar que, a lo largo de los dos últimos sexenios, además
de las reformas constitucionales trascendentales ya citadas, se han emitido 34 decretos de
reforma constitucional, mismos que versan sobre diferentes temas relacionados con los derechos
humanos y que han contribuido a un cambio sustancial en el sistema de justicia en México y su
correspondiente desarrollo normativo hasta nuestros días.

Todas estas reformas constitucionales han tenido un gran alcance, ya que permiten
complementar el sistema de justicia penal acusatorio con un importante catálogo de normas de
derechos humanos, tanto sustantivas como adjetivas, contenidas tanto en la Constitución como
en los tratados internacionales de los que nuestro país es parte. De este modo, la protección de
los derechos humanos, tanto de la persona imputada como de la víctima, se ven ampliados.

Así pues, el sistema de justicia en México ha ido avanzando, de manera decisiva, por las
acciones emprendidas por la CNDH, entre las que se encuentra la emisión de recomendaciones,
pronunciamientos, estudios e informes especiales.167 De hecho, las temáticas abordadas en
los nueve instrumentos de posicionamiento de la CNDH en materia de administración y
procuración de justicia nos permiten evaluar, de un lado, el desarrollo normativo del sistema
de justicia penal vigente;168 y, de otro lado, el grado de avance por parte del Estado en la
atención a las demandas y denuncias existentes a las violaciones de derechos humanos dentro
del sistema de procuración y administración de justicia penal.

V.- Por sí o por interpósita persona, cuando legalmente le sean requeridos, rinda informes en los que manifieste hechos
o circunstancias falsas o niegue la verdad en todo o en parte sobre los mismos; y
VI.- Teniendo obligación por razones de empleo, cargo o comisión, de custodiar, vigilar, proteger o dar seguridad a
personas, lugares, instalaciones u objetos, incumpliendo su deber, en cualquier forma propicie daño a las personas,
o a los lugares, instalaciones u objetos, o pérdida o sustracción de objetos que se encuentren bajo su cuidado.
166 De acuerdo con el Informe de Actividades del año 2017 de la CNDH, los hechos presuntamente violatorios a derechos
humanos que se recibieron como quejas son: prestar indebidamente el servicio público (2,227); faltar a la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos o comisiones (1,831);
omitir proporcionar atención médica (1,782); obstaculizar o negar las prestaciones de seguridad social a que se tiene
derecho (592); omitir suministrar medicamentos (496); acciones y omisiones que transgreden los derechos de las
personas migrantes y sus familiares (464); negligencia médica (464); omitir fundar el acto de autoridad (438); prestar
indebidamente el servicio de educación (422); y detención arbitraria (398). CNDH, Informe de Actividades, del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2017, México, 2018, p. 33. Disponible en: http://informe.cndh. org.mx/images/uploads/
menus/30110/content/files/Informe_cndh_2017.pdf, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
167 Véanse en: http://www.cndh.org.mx/Informes_Especiales, fecha de consulta 28 de octubre de 2018.
168 Véase. CNDH, Conoce tus derechos humanos en el nuevo sistema penal acusatorio, México, 2016. Disponible en: http://
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Hay que recordar que desde la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, la CNDH tiene
mayores facultades al establecer la Constitución, de manera expresa, el deber de todos los
servidores públicos de dar respuesta a las recomendaciones que este organismo les formule:
bien atendiendo la recomendación o, en su defecto, en caso de que no fueren aceptadas o
cumplidas por parte de las mismas autoridades o servidores públicos a los que hubieren sido
dirigidas, fundando, motivando y haciendo pública su negativa.

La contribución de la CNDH al desarrollo normativo en materia de procuración e impartición de

justicia penal se encuentra en las diversas recomendaciones que ha emitido para varias
autoridades. 169 Por ejemplo, de 2008 a marzo de 2018, la CNDH ha emitido diecisiete
Recomendaciones Generales, entre éstas destacan: la 16/2009, sobre el plazo para resolver una
averiguación previa y la 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales. Asimismo, ha emitido doce
recomendaciones sobre violaciones graves170 a derechos humanos que versan sobre el uso
excesivo de la fuerza; la procuración de justicia; el acceso a la justicia; detenciones ilegales
arbitrarias; ejecuciones arbitrarias; desaparición forzada; violaciones contra la vida; tortura y
malos tratos, y manipulación ilegal de los hechos.

Entre las autoridades federales a quienes se han dirigido tales recomendaciones están: la
Procuraduría General de la República, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Comisión Nacional
de Seguridad de la Secretaría de Gobernación, el Instituto Nacional de Migración, etcétera. A
nivel estatal están los gobiernos de los Estados, sus policías, ayuntamientos, comisiones estatales,
procuradurías y fiscalías locales, tribunales superiores de justicia, etcétera. En materia de tortura,
la CNDH, en el marco del Mecanismo Nacional de Prevención contra la Tortura y ha emitido trece
recomendaciones solamente en los años 2016 y 2017.171

Finalmente, de 2008 a la fecha, la CNDH, en ejercicio de sus facultades constitucionales, ha

promovido 127 acciones de inconstitucionalidad,172 con las que ha buscado preservar el
mantenimiento del respeto a la supremacía constitucional mediante el pronunciamiento
jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Estas acciones de inconstitucionalidad
han versado sobre temas diversos de derechos humanos relacionados con la administración y
procuración de justicia, tanto a nivel federal como local.

169 Todas las Recomendaciones están debidamente sistematizadas y pueden ser consultadas en la página web oficial de
la CNDH, http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
170 CNDH, disponible en la página web, http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Violaciones_Graves, fecha de
consulta 29 de octubre de 2018.
171 CNDH, disponible en la página web, http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Prevencion_Tortura, fecha de
consulta 29 de octubre de 2018.
172 CNDH, disponible en la página web, http://www.cndh.org.mx/Acciones_Inconstitucionalidad fecha de consulta 29 de
octubre de 2018.

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3.5.1 Postura de la CNDH respecto de la Procuración y Administración de Justicia

ante las Violaciones Graves de Derechos Humanos

La CNDH ha tenido una actuación fundamental en la visibilización y difusión de eventos que por
sus características constituyen violaciones graves a los Derechos Humanos y que perfilan la
realidad de la criminalidad en el país, al tiempo que permiten apreciar las falencias de la
procuración y administración de Justicia.173

La gravedad de los sucesos se determina por el número de personas afectadas por la actuación
excesiva de los servidores públicos, lo que implica que haya una afectación colectiva, p.ej.
detenciones arbitrarias colectivas, agresiones físicas injustificadas, allanamiento de domicilios
sin orden judicial, etcétera., pero también en estricto sentido, implica la maximización de las
violaciones cometidas, por el impacto social que se genera en el grupo de personas, la comunidad
afectada y la sociedad en general.174

Entre 2012 y 2018, la CNDH ha emitido sendas recomendaciones respecto de doce

acontecimientos que se consideran violaciones graves a los Derechos Humanos, situaciones en
las que invariablemente se documentaron falencias en la procuración y administración de justicia
y en varias de ellas, colusión de las autoridades con los criminales.

En aras de una mejor comprensión de la contribución de estas recomendaciones y del papel que
la CNDH desempeña en el esclarecimiento de los hechos, la lucha contra la impunidad, la
protección de las víctimas y las reparaciones, se presentan la siguiente tabla:

173 Al respecto, y sólo en relación al delito de desaparición de personas, la CNDH ha emitido siete recomendaciones sobre
la inadecuada investigación ministerial entre 2005 y 2015, véase el Informe Especial de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México, 2017. Disponible en: http://www.
cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/InformeEspecial_20170406.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de
2018.
174 CNDH, Recomendación Núm. 7VG/2017 sobre Violaciones Graves a Derechos Humanos por los hechos ocurridos el 19
de junio de 2016 en Asunción de Nochixtlán, San Pablo Huitzo, Hacienda Blanca y Trinidad de Viguera, en el Estado de
Oaxaca. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/ RecVG_007.pdf

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10 VG Subprocuraduría Detenciones • A la legalidad, seguridad jurídica y libertad perso-
2018 Jurídica y de arbitrarias y nal derivado de las detenciones arbitrarias en
Asuntos desapariciones agravio de 24 personas.
Allende, Internacionales, forzadas • A la legalidad, seguridad jurídica y libertad perso-
Coahuila Gobierno del nal derivado de la privación ilegal de la libertad
Estado de de 2 personas que aceptaron pertenecer al grupo
Coahuila, Fiscalía delictivo “Los Zetas” y contar con la tolerancia de
General del Estado la Policía Municipal.
de Coahuila y • A la inviolabilidad del domicilio.
Presidencia • A la legalidad y seguridad jurídica derivado de
Municipal de allanamientos, saqueos y daños a diversas casas
Allende, Coahuila atribuibles a “Los Zetas”.
• A la libertad e integridad personal de 38 perso-
nas, 3 menores de edad.
• A la verdad, derivado de las imprecisiones en los
informes de las autoridades.
• A la debida procuración de justicia y a la verdad
por la omisión en la investigación de las conduc-
tas probablemente constitutivas de delitos.
• Incumplimiento de la función persecutoria.
• Dilación e irregular integración de las actas cir-
cunstanciadas y las averiguaciones previas inicia-
das con motivo de las desapariciones.
• A la seguridad personal que derivó en el despla-
zamiento forzado de pobladores de Allende,
Coahuila.

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9 VG Gobierno Suposición, supresión • A la legalidad, seguridad jurídica y a la verdad,
2017 Constitucional del y tráfico de menores derivado de las imprecisiones en los informes
Estado de Sonora, de edad proporcionados por servidores públicos del DIF
Hermosillo, Dirección General Estatal y de la Procuraduría de Protección, res-
Sonora del Instituto pectivamente, en relación con los nombres y el
Mexicano del número de menores de edad que fueron entre-
Seguro Social, gados a esa Procuraduría en el periodo compren-
Fiscalía General del dido entre los años de 2009 a 2015.
Estado de Sonora, • A la igualdad sustantiva, al permitir y alentar ac-
Presidencia tos discriminatorios en contra de los menores de
Municipal de edad.
Hermosillo, Sonora • A una adecuada procuración de justicia en virtud
de la irregular integración de la averiguación pre-
via iniciada con motivo de la suposición, supre-
sión y tráfico de 17 menores de edad.
• A la identidad en agravio de 17 menores al expe-
dirles certificados de nacimientos con datos fal-
sos de la madre biológica.
• A la adecuada impartición de justicia derivada del
ilegal desistimiento de la acción penal ejercida
contra las autoridades responsables que provocó
el sobreseimiento del juicio respectivo.
• A una vida libre de violencia por el maltrato psi-
cológico que los menores sufrieron en la casa
hogar.
• Al interés superior de la niñez.

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8 VG Subprocuraduría Hallazgo de 49 • A la seguridad ciudadana, acceso a la justicia en
2017 Jurídica y de personas sin vida su modalidad de procuración de justicia, por obs-
Asuntos Falta de eficacia por taculizar la función de investigación, dilatar e in-
Cadereyta, Internacionales, parte de las tegrar de manera irregular la averiguación previa,
Nuevo León Gobierno del instituciones además de vulnerar el derecho de las víctimas de
Estado de Nuevo encargadas de delito, y el derecho al honor cometidos en agra-
León, Gobierno del procurar justicia para vio de 29 personas identificadas y 35 cuerpos que
Estado de la pronta investigación no han sido identificados.
Tamaulipas de los hechos y que • Lo anterior es especialmente grave por el contex-
los mismos no queden to de vulnerabilidad en que permanecen las per-
impunes, así como la sonas migrantes en el país.
identificación de los • Las medidas que se implementan en materia de
probables seguridad pública se ejercen de manera aislada y
responsables, por lo tienen un alcance limitado, en consecuencia no
que en este caso no se producen el suficiente impacto para combatir las
realizó una efectiva causas estructurales de este ilícito.
labor de investigación. • De acceso a la justicia en su modalidad de procu-
ración de justicia por haber sido inadecuada, ya
que los servidores públicos encargados de la in-
vestigación y persecución del delito cometido en
agravio de 49 personas privadas de la vida, no
actuaron con la debida diligencia, omitieron rea-
lizar las acciones pertinentes para la adecuada
integración de las indagatorias o las realizaron de
manera insuficiente, y no otorgaron el reconoci-
miento y la atención oportuna a las familiares de
los cuerpos que han sido identificados.
• Al acceso equitativo, efectivo y en condiciones de
igualdad a los mecanismos de justicia; a las garan-
tías judiciales; a que sean tratadas dignamente y
a recibir la atención oportuna que requieren en
perjuicio de 29 víctimas indirectas y de las vícti-
mas que no han sido identificadas.

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7 VG Gobierno del Uso excesivo de la • Violaciones al derecho a la vida y al derecho a la
2017 Estado de Oaxaca, fuerza por parte de las integridad personal, al interés superior de la ni-
Comisión Nacional corporaciones ñez y al derecho a una vida libre de violencia por
Nochixtlan, de Seguridad, policiales el uso excesivo de la fuerza por parte de las cor-
San Pablo Subprocuraduría participantes, al poraciones policiales.
Huitzo Jurídica y de realizar disparos y • Derecho a la libertad y seguridad personal, así
Hacienda Asuntos lanzar gases como a la integridad personal durante el tiempo
Blanca y Internacionales en lacrimógenos en que los detenidos se encontraban bajo custo-
Trinidad de suplencia de la indiscriminadamente dia de los elementos aprehensores, ya que ade-
Viguera Procuraduría en contra de los más de existir una dilación en la puesta a dispo-
Oaxaca General de la pobladores, que sición, durante ese tiempo fueron objeto de
República, Fiscalía derivó en personas malos tratos por parte de los elementos policia-
General del Estado fallecidas, personas les, desde su detención y hasta antes de ponerlos
de Oaxaca heridas y personas a disposición de la autoridad competente, a raíz
afectadas de la detención arbitraria.
• A la integridad personal de las personas deteni-
das y hacinadas en el camión Kodiac, lo cual tam-
bién constituyó un trato cruel, por la posición
forzada y prolongada en la que los mantuvieron
en el camión en una posición incómoda, sin acce-
so a servicios sanitarios, sin protección a los rayos
del sol y apilados boca abajo unos sobre otros,
pues por sentido común dicho hacinamiento di-
ficulta la respiración de las personas.
• A un recurso judicial efectivo y de acceso a la jus-
ticia, en su modalidad de procuración de justicia
y del derecho a la verdad en agravio de 6 perso-
nas al no realizar las diligencias atinentes y con-
ducentes, de acuerdo con los estándares del de-
bido proceso, tales como: a) recolección de
indicios asociativos al hecho con técnicas propias;
b) remisión de indicios recolectados a los labora-
torios correspondientes mediante su respectiva
cadena de custodia; c) recuperación y preserva-
ción del material probatorio relacionado con los
fallecidos y lesionados con el fin de contar con
elementos para identificar a los responsables; d)
identificación de posibles testigos y obtener sus
declaraciones; e) determinación de la causa, for-
ma, lugar y momento de los fallecimientos y de
las personas lesionadas.
• A la libertad de expresión en agravio de periodis-
tas al impedirles de forma violenta realizar su
labor.

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destinatarias observadas
6 VG Gobierno Detención arbitraria • A la legalidad, seguridad jurídica y libertad
2017 Constitucional del Desaparición forzada personal por la detención arbitraria de 3 personas
Estado de Retención ilegal atribuible a servidores públicos de la Policía
Papantla, Veracruz, Fiscalía Municipal.
Veracruz General del Estado • A la libertad e integridad personal con motivo de
de Veracruz, la desaparición forzada de 3 personas imputable
Presidencia a personas pertenecientes al cártel “Los Zetas”,
municipal de quienes contaron con autorización, apoyo o
Papantla, Veracruz aquiescencia de servidores públicos de la Policía
Municipal.
• La debida procuración de justicia y a la verdad,
por la irregular integración de las carpetas de
investigación iniciadas por la desaparición forzada
de 3 personas al omitir realizar las diligencias
pertinentes para el esclarecimiento de los hechos
delictivos, lo que genera impunidad.
• Al interés superior de la niñez y a la libertad por
la retención ilegal de un menor de edad.
5 VG Gobierno Detención arbitraria • A la legalidad, seguridad jurídica y a la libertad
2017 Constitucional del Tortura personal por la detención arbitraria de 5 personas,
Estado de Veracruz Desaparición Forzada atribuible a servidores públicos de Seguridad
Tierra Blanca, Ejecución arbitraria Pública.
Veracruz • A la integridad personal con motivos de actos de
tortura, en agravio de 5 personas, atribuible a
servidores públicos de Seguridad Pública.
• A la libertad e integridad personal por la
desaparición forzada de 5 personas imputable a
personas que aceptaron pertenecer al Cártel
Jalisco y que contaron con la autorización, apoyo
o aquiescencia de agentes de Seguridad Pública.
• A la vida, con motivo de la ejecución arbitraria de
5 personas imputable a personas que aceptaron
pertenecer al Cártel Jalisco y que contaron con la
autorización, apoyo o aquiescencia de agentes de
Seguridad Pública.
• A la legalidad seguridad jurídica y a la verdad
atribuibles a servidores públicos de la Dirección
General de Asuntos Internos de Seguridad Pública,
al abstenerse de resolver la responsabilidad en la
investigación administrativa instruida en contra de
8 autoridades implicadas.

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destinatarias observadas
4 VG Comisión Nacional Uso excesivo de la • A la legalidad, seguridad jurídica, a la procuración
2016 de Seguridad, fuerza que derivó en y acceso a la justicia, así como a la verdad derivado
Gobierno la ejecución arbitraria de la falta de veracidad en los informes
Tanhuato, Constitucional del de 22 civiles, privación proporcionados por la Comisión Nacional de
Michoacán Estado de de la vida de 4 civiles, Seguridad y la Policía Federal, respecto de las
Michoacán. tortura, trato cruel, circunstancias en las que se desarrolló el operativo
inhumano y que llevaron a cabo elementos de esa corporación
degradante y la policiaca el 22 de mayo de 2015, en el interior del
manipulación del lugar “Rancho del Sol”.
de los hechos • A la vida, con motivo del uso excesivo de la fuerza
atribuida a la Policía que derivó en la ejecución arbitraria de 22
Federal. personas atribuible a la Policía Federal.
• A la vida, con motivo del uso excesivo de la fuerza
que derivó en la privación de la vida 4 personas
que se encontraba en la bodega ubicada en el
“Rancho del Sol”.
• Al respeto, dignidad y consideración de 2
cadáveres, derivado de las quemaduras que se les
provocaron con posterioridad a su deceso.
• A la integridad personal, legalidad y seguridad
jurídica, con motivo de los actos de tortura
cometidos en perjuicio de 2 personas, así como
por el uso excesivo de la fuerza que derivó en un
trato cruel inhumano y/o degradante al que fue
sometida otra persona, ambas por servidores
públicos de la PF.
• A legalidad, a la seguridad jurídica, a la debida
procuración de justicia y a la verdad, en agravio de
las víctimas directas e indirectas imputable a
servidores públicos de la PF, por la no preservación
del lugar de los hechos.
• A la legalidad, seguridad jurídica y debida
procuración de justicia por las irregularidades en
las que incurrieron servidores públicos de la
PGJEM en la descripción de la ubicación de las
víctimas directas en el lugar de los hechos, de los
indicios balísticos con los que se les relacionaron,
además de las omisiones que se observaron en
las necropsias que peritos de esa fiscalía le
practicaron a 42 cadáveres.

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Registro Derechos violados
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3 VG Secretaría de la Uso excesivo de la • A la vida.
2015 Defensa Nacional. fuerza que derivó en • A la adecuada procuración de justicia.
Comisión Nacional la privación de la vida • A la libertad, legalidad y seguridad jurídica de 5
Apatzingán, de Seguridad. de 5 personas y personas que se encontraban en el jardín, según
Michoacán Gobierno ejecución extrajudicial se desprende de las imágenes de las cámaras de
Constitucional del de una persona C4, cuya identidad se desconoce debido a que sus
Estado de atribuida a la Policía rostros no se aprecian con claridad y tampoco se
Michoacán. Federal puede determinar la autoridad que realizó la
Presidencia detención.
Municipal de • A la integridad personal, legalidad y seguridad
Apatzingán de la jurídica, por el trato cruel, inhumano y/o
Constitución, degradante derivado de las lesiones innecesarias
Michoacán para su sujeción y/o sometimiento causadas en
agravio de 8 personas.
• A la libertad personal, legalidad y seguridad
jurídica, derivado de la detención ilegal realizada
en contra de 5 personas, además de que el
personal de la Policía Federal contravino
disposiciones constitucionales y legales al haber
incurrido en actos u omisiones que afectaron los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos en el desempeño de su cargo.
• A la integridad y seguridad personal en detrimento
de 8 personas por las lesiones innecesarias para
su sujeción y/o sometimiento.
• A la procuración de justicia y a la verdad y en
consecuencia, de los derechos humanos de las
víctimas, por la no preservación del lugar de los
hechos.

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Registro Derechos violados
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51/2014 Secretaría de la Uso excesivo de la • A la vida.
Defensa Nacional, fuerza, que derivó en • A la integridad personal de parte del personal
Procuraduría la privación arbitraria adscrito a la Procuraduría General de Justicia del
Tlatlaya, General de la de la vida de 12 Estado de México al torturar a dos de las víctimas
Estado de República, personas. puestas a disposición con la finalidad de que con-
México Gobierno Tortura y agresiones fesaran su relación con la delincuencia organizada
Constitucional del sexuales cometidas y omitieran declarar respecto de la forma en la
Estado de México por personal de la que se dio muerte a las personas al interior de la
PGJEM en agravio de bodega.
dos personas y los • A la libertad sexual de las víctimas.
tratos inhumanos en • Al acceso a la justicia, a la verdad, a la seguridad
agravio de una jurídica y a la procuración de justicia, derivado de
persona; alteración de la indebida preservación y procesamiento del lu-
la escena del crimen. gar de los hechos y todo lo que ello conlleva, así
como por irregularidades al procedimiento de
investigación por actuaciones negligentes de la
autoridad ministerial. También del hecho de que
la investigación por la privación de la vida no fue
iniciada desde que tuvo noticia de los hechos,
demorando casi tres meses en comenzar a tomar
las medidas para obtener pruebas relativas con
los hechos y hasta el momento de la recomenda-
ción no se había consignado a los militares res-
ponsables. De ello se considera responsable la
agente del Ministerio Público de la Federación
adscrita a la Unidad Especializada en Investigacio-
nes de Terrorismo Acopio y Tráfico de Armas de
la Subprocuraduría Especializada en Iinvestiga-
ción de Delincuencia Organizada de la PGR.

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2 VG Gobierno Uso excesivo y • A la vida, a la libertad de reunión y como conse-
2014 Constitucional del marcadamente cuencia de ello, a los derechos a la seguridad e
Estado de Puebla. negligente de la fuerza integridad personal, legalidad, seguridad jurídica
Ocoyucan, para restablecer el y trato digno.
Puebla orden en una • A la verdad, a la información y en general todos
manifestación que se los derechos reconocidos a las víctimas del delito
tornó violenta que y del abuso de poder, atribuido a servidores pú-
derivó en la privación blicos de la Secretaría de Seguridad Pública y de
de la vida de una la Procuraduría General de Justicia de Puebla.
persona y 8 personas • A la asociación y la manifestación pacífica.
heridas • Al acceso a la justicia derivado de una indebida
procuración de justicia al omitir certificar y aten-
der a las personas lesionadas, así como iniciar
una investigación con motivo de las lesiones que
presentaron, y omitir reconocerles el carácter de
víctimas y como tales otorgarles la atención pre-
vista en la CPEUM.
• A la presunción de inocencia, dignidad, honor y
buen nombre en contra de una persona por las
declaraciones irregulares de los elementos de la
Policía Estatal Preventiva que se tradujeron en
una imputación indebida de hechos en su contra.
• Las irregularidades detectadas implican un in-
cumplimiento de la función pública en la procu-
ración de justicia y de la seguridad pública, lo que
actualiza una violación a los derechos a la legali-
dad, seguridad jurídica y debida procuración de
justicia.

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Registro Derechos violados
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80/2013 Procuraduría Privación de la vida de • A la legalidad, a la seguridad jurídica, al acceso a
General de la 72 personas migrantes la procuración de justicia, a la verdad, al trato
República, y atentados a la vida digno y al honor en detrimento de 72 personas.
San Fernando, Gobierno de 2 extranjeros • A la legalidad y al a seguridad jurídica en perjuicio
Tamaulipas Constitucional del de 2 personas.
Estado de • A la privacidad y protección de datos de identidad
Tamaulipas de una persona.
• A la verdad y al acceso a la justicia, derivado de
que el levantamiento de evidencias e indicios, así
como de cada uno de los 72 cadáveres fueron
realizados de forma deficiente, en forma precipi-
tada y sin metodología, pues el personal de la
Procuraduría General de Justicia del estado de
Tamaulipas omitió dar fe de las circunstancias
específicas del hallazgo de los cadáveres y asen-
tar de manera exacta y minuciosa la descripción
de la posición de cada cuerpo, su orientación,
edad aproximada, media filiación, estatura, ropa,
rigidez cadavérica, grado de putrefacción y la pre-
sencia de lesiones, lo que derivó en la pérdida de
indicios importantes para el esclarecimiento de
los hechos. Por la dilación en el ordenamiento de
la práctica de las necropsias. Por la falta de certe-
za en la identificación de los cadáveres lo que
provocó repatriaciones equivocadas e inhumacio-
nes sin identidad.
• A los derechos de las víctimas al omitir otorgar
atención psicológica a 2 personas sobrevivientes.

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1VG Secretaría de Criminalización de la • Derecho a la protesta que comprende una serie
2012 Seguridad Pública protesta social, uso de otros derechos como la libertad de expresión
Federal, Gobierno de la fuerza y empleo y opinión, la libertad de asociación y la libertad
Constitucional del excesivo de las armas de reunión pacífica, al no observar los principios
Estado de de fuego en una de legalidad, necesidad y proporcionalidad al
Guerrero, manifestación que se imponer límites a la protesta ni ceñirse a los
Chilpancingo,
Presidente de la tornó violenta. instrumentos y protocolos que regulan el uso de
Guerrero
Mesa Directiva de la fuerza.
la LIX Legislatura • A la seguridad jurídica por hacer uso de la fuerza
del Congreso del y de armas de fuego indebidamente.
Estado de • A la vida, en agravio de 3 personas.
Guerrero • A la integridad persona en perjuicio de 3 personas
que resultaron lesionadas por arma de fuego.
• A la integridad personal en perjuicio de 1 persona
al ser objeto de tratos inhumanos.
• A la presunción de inocencia, dignidad, al honor
y buen nombre de las víctimas.
• A la libertad personal en agravio de 24 personas
que fueron detenidas ilegal y arbitrariamente
entre las que se encontraban 4 adolescentes y 1
mujer, sobre todo porque 15 de ellas alegaron ser
ajenos a la manifestación y se encontraban de
paso en el lugar de los hechos.
• A la verdad y el acceso a la justicia por la indebida
preservación y alteración del lugar de los hechos.

FUENTE: Elaboración propia con información contenida en las recomendaciones 10VG/2018, 9VG/2017, 8VG/2017,
7VG/2017, 6VG/2017, 5VG/2017, 4VG/2016, 3VG/2015, 51/2014, 2VG/2014, 80/2013 Y 1VG/2012.175

De la tabla que precede se advierte que en todos los acontecimientos que dieron lugar a las
recomendaciones se documentó la violación del derecho de acceso a la justicia, a la verdad
o a la seguridad jurídica imputables a las fiscalías y procuradurías por la indebida, negligente o
ilícita forma de conducir las investigaciones, integrar las averiguaciones previas o carpetas de
investigación, omitir preservar el lugar donde ocurrieron los hechos y encima, rehusar la
colaboración con la CNDH u otras instancias.

3.5.2 La justicia restaurativa como eje fundamental de acción en la administración y

procuración de justicia en México

La justicia restaurativa es un proceso para resolver el problema de la delincuencia enfocándose

en la compensación del daño a las víctimas, haciendo a los delincuentes responsables de sus
acciones y también, a menudo, involucrando a la comunidad en la resolución del conflicto.176 Es

175 Las recomendaciones se encuentran disponibles en: http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones

176 UNDOC, Manual sobre programas de justicia restaurativa, Nueva York, 2016, serie “Manuales sobre Justicia Penal”,
Nueva York, 2006, p. 6. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/Manual_sobre_
programas_de_justicia_restaurativa.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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decir, se refiere a prácticas alternas a los procedimientos penales tradicionales que tiene como
principal característica ofrecer a todas las partes involucradas la oportunidad de participar
activamente en la solución del conflicto, trascendiendo así la lógica exclusivamente punitiva del
Derecho Penal.

Se trata de un régimen jurídico emergente que puede interpretarse como una reacción ante la
ineficacia o insuficiencia de los modelos penales tradicionales, y que ambiciona ofrecer
soluciones duraderas al identificarse con una metodología para solucionar problemas que, de
varias maneras, involucra a la víctima, al ofensor, a las redes sociales, las instituciones judiciales
y la comunidad.177

A nivel internacional, entre el 16 y el 25 de abril de 2002, el Consejo Económico y Social de la

Organización de la Organización de las Naciones Unidas, a través de la Comisión de Prevención
del Delito y Justicia Penal, llevó a cabo en Viena un debate temático sobre la reforma del sistema
de justicia penal: Logro de la Eficacia y la Equidad, donde participó un Grupo de Expertos sobre
Justicia Restaurativa.178 Las principales conclusiones a las que arribó el grupo de expertos se
refieren a la necesidad de promover medidas de justicia restaurativa en el ámbito de los sistemas
estatales de justicia penal, particularmente en los ámbitos en que las prácticas penales
establecidas no hubieren resultado satisfactorias.

Los expertos señalaron también la dificultad de ubicar con precisión cuándo apareció en el
derecho penal moderno la idea de justicia restaurativa, pero coincidieron en que se identifica
con prácticas de formas tradicionales y autóctonas de justicia, que perciben al delito como un
daño que rompía con la armonía social que entonces debía ser restablecida, lo que únicamente
es asequible mediante la ayuda a las víctimas, a los delincuentes y a todos aquéllos afectados
aun involuntariamente; sobre todo, porque la armonía social sólo se alcanza cuando no se
favorece a alguna de las partes involucradas, en detrimento de la otra.

Existió consenso en Viena también respecto del carácter complementario de este tipo de
prácticas, es decir, no se pretende la sustitución o derogación de las prácticas y procedimientos
penales vigentes. Del mismo modo, se acordó sobre la conveniencia de que se elaborara un
instrumento internacional que regulara las prácticas violentas, la cual gozaría de un carácter
normativo que en consecuencia estableciera directrices sobre el tema, pero que no fuera
vinculante debido a la propia naturaleza de la materia regulada.179

De este modo se concibieron los Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia
restaurativa en materia penal, mismos que se apoyan en la idea de que la justicia restaurativa
es “una respuesta evolutiva al delito que respeta la dignidad y la igualdad de todas las personas,

177 Idem.
178 Consejo Económico y Social, Justicia restaurativa, resolución E/CN.15/2002/5/Add.1. Disponible en: https://www.
unodc.org/pdf/crime/commissions/11comm/5add1s.pdf
179 Ibid., p. 3.

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favorece el entendimiento y promueve la armonía social mediante la recuperación de las

víctimas, los delincuentes y las comunidades”,180 lo que implica dar a las víctimas la oportunidad
de obtener una reparación, seguridad y la posibilidad de cerrar la etapa que
la vulneró y al mismo tiempo permitir que los delincuentes comprendan mejor las causas y
efectos de su comportamiento para así asumir genuinamente su responsabilidad y con ello lograr
que la comunidad comprenda mejor las causas de la acción delictiva.

Esta concepción de justicia coadyuva a evitar el encono social y el enfrentamiento y desmantela

la estructura en donde el delincuente es el enemigo común de víctimas y comunidad que debe
ser destruido, dejando en segundo término la satisfacción real de las víctimas y la tranquilidad
social. Como se observa, representa una idea más amplia del delito al alejarse de la noción de
que el delito se limita a una violación de la norma jurídica, sino que se reconoce que es algo más
que importa a la sociedad en general.

Dentro de los principios en comento, se prevé la instauración de procesos restaurativos que

generen resultados restaurativos; entendiendo por aquéllos “todo proceso en que la víctima, el
delincuente y, cuando proceda, cualesquiera otras personas o miembros de la comunidad
afectados por un delito, participen conjuntamente de forma activa en la resolución de cuestiones
derivadas del delito, por lo general con la ayuda de un facilitador”; y por resultado restaurativo
al “acuerdo logrado como consecuencia de un proceso restaurativo… que pueden incluir
respuestas y programas como la reparación, la restitución y el servicio a la comunidad,
encaminados a atender a las necesidades y responsabilidades individuales y colectivas de las
partes y a lograr la reintegración de la víctima y del delincuente”.

De las definiciones transcritas y de la obligación de que para entablar un proceso restaurativo

debe contarse, por un lado, con pruebas suficientes de la culpabilidad del delincuente y, por el
otro, con el consentimiento libre y voluntario de la víctima, se deduce el papel activo que la
víctima del delito cobra en este tipo de procedimientos, lo que concuerda con el papel otorgado
a las víctimas por el artículo 20 constitucional en su apartado B.

En efecto, el proceso penal previsto en la norma constitucional referida considera a las víctimas
como parte activa en el proceso y le otorga facultades de las que antes carecía, pues además de
ser titulares de derechos de atención o salvaguarda, también se les concibe como coadyuvantes
con el ministerio público y como acreedores a la reparación del daño, lo que es en sí mismo un
fin del proceso penal.

180 Consejo Económico y Social ONU, Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en
materia penal. Disponible en http://200.33.14.21:83/20121122062955-12857.pdf, fecha de consulta 29 de octubre
de 2018.

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De lo anterior, se considera viable la adopción de procesos restaurativos en México ante la grave

problemática existente en materia de procuración y administración de justicia, pero para ello
debe tenerse la certeza de que concurren los siguientes presupuestos:181

a) que la respuesta al delito debe reparar en lo posible el daño sufrido por la víctima;
b) que los delincuentes lleguen a entender que su comportamiento no es aceptable y que
tuvo consecuencias reales para la víctima y la comunidad;
c) que los delincuentes pueden y deben aceptar la responsabilidad por sus acciones;
d) que las víctimas deben tener la oportunidad de expresar sus necesidades y de participar
en determinar la mejor manera para que el delincuente repare los daños, y
(e) que la comunidad tiene la responsabilidad de contribuir en el proceso.

Estas premisas requieren en todo caso una actuación sensible de parte de todas las partes
involucradas en la solución de los conflictos, sea como autoridades, víctimas, inculpados y
terceros partícipes del proceso. Todas estas personas deben contar con un conocimiento cabal
de la extensión del proceso penal tal como está formulado actualmente y esforzarse por
encontrar las soluciones duraderas que el sistema formal ha sido incapaz de generar.

La justicia restaurativa diferencia entre víctima y delincuente como entidades que demandan
respuestas distintas del Estado y de la comunidad y además se considera una reacción respetuosa
de la dignidad humana de todos los involucrados. Por ello, se presenta como una alternativa
factible en muchos casos al sistema de justicia penal formal y a sus efectos estigmáticos sobre
los delincuentes que además puede utilizarse conjuntamente con los procedimientos formales.

No obstante, para que en México puedan establecerse este tipo de procesos, debe garantizarse
la equidad procesal, misma que si bien, se contempla en el artículo 20 constitucional, en la
práctica existen carencias importantes, por ejemplo, la ausencia de una asesoría legal necesaria
para la víctima y las falencias que acusa el sistema de defensoría oficial. Asimismo, la difusión y
canales adecuados para que las partes conozcan todos los derechos que les asisten y, por último,
garantizar que la elección de esta metodología se encuentre libre de toda coacción.

La principal tipología de programas de Justicia Restaurativa incluye: a) mediación entre víctima

y delincuente; b) comunidad y conferencias de grupos familiares; c) sentencias en círculos; d)
círculos promotores de paz; y, e) libertad condicional reparativa y juntas y paneles
comunitarios.182 Cada uno de estos tipos reúne características específicas que deben valorarse
para ser propuestos en la resolución de los diferentes conflictos.

No es posible realizar aseveraciones generales que limiten el uso de los programas para
solucionar conflictos que deriven de la comisión de determinados delitos. Por la propia naturaleza

181 UNDOC, op. cit., p. 8.

182 Ibid., p. 14.

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de los principios y las características de cada sociedad y sistema penal formal, los principios
otorgan un marco amplio y flexible de modo que cada Estado implemente los que se ajustan a
su realidad concreta. De ahí la posibilidad de que este tipo de soluciones sea asequible por
nuestro sistema de procuración de justicia, lo que además acarrearía mayor credibilidad,
descargo en el trabajo de las procuradurías y soluciones duraderas y más adecuadas a los
procesos. Esta visión de la justicia se ajusta a los fines del proceso penal y proveería de
alternativas que tornaren realidad los propósitos del propio proceso.

3.6 Contexto de la temática de cada uno de los nueve instrumentos de posicionamiento

de la CNDH en materia de Procuración e Impartición de Justicia Penal en México

En materia de administración y procuración de justicia en nuestro país, la CNDH ha emitido siete

Recomendaciones Generales y dos Informes Especiales, sobre los que versa este proyecto de
investigación, que tienen especial relevancia en materia de justicia penal y se consideran
paradigmáticos porque evidencian las graves violaciones a los derechos humanos o su puesta
en grave peligro. Por ello, se han convertido en un referente para evaluar el grado de avance en
la protección y el respeto de los derechos humanos por parte de las autoridades en la materia.

Los referidos instrumentos de posicionamiento son:

1. Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica de detenciones arbitrarias;

2. Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen poligráfico;

3. Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura;

4. Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas
de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley;

5. Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas de delitos;

6. Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver una averiguación
previa;

7. Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales;

8. Informe especial sobre el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro
país, 2006, e

9. Informe especial sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de la

Procuraduría General de la República, en el caso de la señora Cassez, 2013.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Es importante destacar que estos instrumentos de posicionamiento en materia de administración

y procuración de justicia, al día de hoy, se encuentran contextualizados dentro de un cambio de
paradigma que se dio en el derecho mexicano a partir de tres reformas constitucionales:

1. La reforma de 2008 en materia penal;

2. La reforma de 2011 en materia de derechos humanos, y

3. La reforma de 2011 en materia de amparo.

Estas reformas constitucionales se impulsaron con el fin de transitar hacia un mejor sistema de
procuración y de administración de justicia en México y son la base de la conformación de un
nuevo sistema jurídico mexicano que pretende ser más garantista y capaz de responder a las
demandas de justicia de la sociedad, además de ser acorde con los estándares internacionales
fijados por los diferentes tratados internacionales y mecanismos supervisores en materia de
derechos humanos que son vinculantes para el Estado mexicano.

Con el reconocimiento de la jerarquía constitucional a las normas de derechos humanos

contenidas tanto en la Constitución como en los tratados internacionales en los que México es
parte, así como con la transformación del juicio de amparo en juicio de protección de derechos
humanos, se estableció un mayor estándar de protección en favor de todas las personas que se
encuentran dentro del territorio nacional. Sin duda, este cambio de paradigma ha impactado en
todo el sistema jurídico mexicano y, de manera importante, en el sistema de justicia penal.

Hay que destacar que, con motivo de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, en el
derecho mexicano se ha conformado un “bloque de constitucionalidad”, entendido como
el conjunto de normas que tienen jerarquía constitucional en el ordenamiento jurídico de cada
país y que, además, se compone de principios y valores que no figuran directamente en el texto
constitucional, pero a los cuales la propia Constitución remite. De este modo, si bien este bloque
aún no se encuentra lo suficientemente desarrollado en el plano legislativo, ha ido tomando
forma a través de un desarrollo jurisprudencial que impacta la conformación y el desarrollo del
sistema de justicia penal. En este sentido, la labor llevada a cabo por el Poder Judicial contribuye
en forma decisiva a su desarrollo, dentro de un marco de protección y respeto a los derechos
humanos, a través de las diversas facultades que tiene asignadas.

3.6.1 Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica de detenciones arbitrarias

De la fecha de la emisión de la Recomendación Núm. 2/2001, sobre detenciones arbitrarias, a

la actualidad, se cuenta con un marco jurídico nacional más claro y completo, comenzando por
lo establecido en la Constitución, en sus artículos 16 y 20, en relación con replantear los
supuestos de flagrancia y la eliminación de la cuasi flagrancia y flagrancia equiparada, así como
los derechos de la persona detenida, todos estos aspectos regulados con mayor detalle en el
Código Nacional de Procedimientos Penales.

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Con ello, se busca regular las detenciones con un control inteligente del delito183 y evitar que se
realicen de manera arbitraria, castigando el actuar indebido no sólo de los funcionarios policiales,
sino de todo servidor público que, con motivo de sus funciones, se relacione y/o realice tareas
de seguridad pública y que, por tal motivo, ejecute actos consistentes en privaciones o
limitaciones a la libertad física de las personas, poniendo en riesgo la protección, el ejercicio y
disfrute de sus derechos humanos. Así, ha habido una incidencia en la legislación nacional, ya
que se han llevado a cabo varias reformas y adecuaciones legislativas y constitucionales,
asimismo, se ha dictado la Recomendación General en cuestión.

Entre las leyes federales armonizadas podemos citar varias reformas hechas tanto a la CPEUM184
como a las leyes reglamentarias y secundarias, entre las que destacan las reformas hechas al
Código Penal Federal de 1931, la expedición del Código Nacional de Procedimientos Penales,185
la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública186 y la Ley General de Responsabilidades
Administrativas.187 También se han realizado modificaciones más detalladas, por ejemplo a la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República188 y a la Ley de la Policía Federal.189
Además, se expidió el Código de Conducta de la Procuraduría General de la República190 y los
Acuerdos A/079/12 de la Procuraduría General de la República por los que se establecen las
directrices que deberán observar los servidores públicos de la institución para la detención y
puesta a disposición de personas, y A/080 /12, por el que se establecen las directrices que
deberán observar los agentes de la Policía Federal Ministerial para el uso legítimo de la fuerza.191
Y se reconoció como vinculante el instrumento jurídico internacional denominado Código de
Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley,192 difundiéndose su contenido
entre todos los servidores públicos a los que les resultaba aplicable con motivo de sus funciones.

En el ámbito de la entonces Secretaría de Seguridad Pública Federal, se expidió el Acuerdo

04/2012 del Secretario de Seguridad Pública,193 por el que se emiten los lineamientos generales

183 Waller, Irvin, Control inteligente del delito. México, INACIPE, PEC, 2014.
184 Reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación: 5 de abril de 2004 (para facultar al Congreso
para expedir leyes en materia de Seguridad Nacional y para regular y limitar las investigaciones correspondientes);
12 de diciembre de 2005 (justicia penal para adolescentes); 18 de junio de 2008 (en materia de justicia penal); 14 de
junio de 2011 (en materia de Trata de Personas); 8 de octubre de 2013 (para facultar al congreso para expedir el código
procesal penal único); 2 de julio de 2015 (sobre justicia penal para adolescentes); 10 de julio de 2015 (para facultar
al Congreso para expedir una Ley General contra la Tortura y otra contra la Desaparición Forzada de Personas) y de
25 de julio de 2016 (para facultar al Congreso para expedir una Ley General sobre derechos de las Víctimas).
185 Publicado en el Diario Oficial de la Federación: 5 de marzo de 2014. En éste se establecen una serie de requisitos
para la calificación por un Juez de Control y su determinación de legal la detención.
186 Publicada en el Diario Oficial de la Federación: 2 de enero de 2009.
187 Publicada en el Diario Oficial de la Federación: 18 de julio de 2016.
188 Publicada en el Diario Oficial de la Federación: 29 de mayo de 2009.
189 Publicada en el Diario Oficial de la Federación: 1 de junio de 2009.
190 Publicado en el Diario Oficial de la Federación: 11 de marzo de 2016.
191 Publicados en el Diario Oficial de la Federación: 23 de abril de 2012.
192 Instrumento jurídico internacional adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución
34/169, de 17 de diciembre de 1979.
193 Publicado en el Diario Oficial de la Federación: 23 de abril de 2012.

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para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos
desconcentrados de la Secretaría de Seguridad Pública. Además, se crearon varios protocolos.
Algunos de observancia para los Estados, como el Protocolo Nacional de Primer Respondiente.194
Otros de aplicación común a las tres fuerzas armadas,195 como el Protocolo de Actuación de la
Policía Federal sobre el Uso de la Fuerza196 y el Manual del uso de la fuerza, así como también
la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes.197 Y, recientemente, la Ley General en materia de Desaparición
Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda
de Personas,198 la cual entró en vigor el 16 de enero de 2018.199

Todo este desarrollo normativo se ha ido complementando con diversos criterios

jurisprudenciales, tales como el fijado por nuestros máximos tribunales quienes han dispuesto,
entre otras cosas, que si la persona no es detenida en flagrancia ni en ejecución de una orden
de detención, bien por notoria urgencia, por orden previamente emitida por el Ministerio
Público, o en virtud de esa orden de localización y presentación ministerial, ello torna evidente
que, desde su “presentación”, siempre estuvo en calidad de detenida. Entonces, esa detención
es ilegal, lo que a su vez conlleva la exclusión de las pruebas que directa o indirectamente se
hayan obtenido a partir de ésta, por carecer de valor probatorio.200 Así las cosas, en caso de una
detención calificada como ilegal, no todas las pruebas obtenidas o los actos de investigación
realizados debieran ser ilícitos o no válidos.

En términos generales, para determinar cuándo una prueba debe reputarse ilícita, tendrá que
analizarse el proceso para su obtención, si se realizó de forma fraudulenta o bajo una conducta
ilícita, lo que contravendrá los derechos fundamentales, cuya consecuencia y efecto deben
vincularse directamente con su origen y causa, ya que cuando la obtención de una prueba no

194 Cuyo extracto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 8 de junio de 2018.

195 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2014.
196 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de octubre de 2017.
197 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2017.
198 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de noviembre de 2017.
199 Según el artículo transitorio: Primero. El presente Decreto entrará en vigor a los sesenta días de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto y hasta la emisión de los
instrumentos a que se refiere el Artículo Décimo Cuarto Transitorio, la Procuraduría y las Procuradurías Locales y
demás autoridades deberán cumplir con las obligaciones de búsqueda conforme a los ordenamientos que se hayan
expedido con anterioridad, siempre que no se opongan a esta Ley.
200 Detención ilegal. Se configura cuando no se realiza bajo los supuestos de flagrancia o caso urgente, sino en
cumplimiento a una orden de localización y presentación para que el inculpado acuda a declarar dentro de una
averiguación previa y, con base en ella, posteriormente es consignado ante el juez, sin la oportunidad de retirarse
libremente de las oficinas ministeriales una vez concluida esa diligencia, por lo que las pruebas que directa o
indirectamente se hayan obtenido a partir de aquélla deben excluirse por carecer de valor probatorio (Legislación del
Estado de Chiapas). Número de Registro: 2015779. Localización: [J]; 10a. Época; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 49, diciembre
de 2017; Tomo IV; p. 1832. XX.1o.P.C. J/5 (10a.).

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guarda relación causal con la violación, sino que fue independiente, esa probanza no podrá
declararse ilícita.201

En el caso de autoridades administrativas, como las aduaneras, se ha señalado que la prohibición

de que la persona sea trasladada y retenida en un recinto fiscal se considera como una detención
ilegal que no se ajusta a lo previsto en el precepto constitucional.202

De este modo, en el tema de detenciones, encontramos que, después de ser emitida la

Recomendación General Núm. 2, sobre detenciones arbitrarias 2001, aún hace falta detallarla
en armonización con el artículo 1o. constitucional. Esto es, se requiere un desarrollo normativo
más amplio y específico a la luz de las diversas normas de derechos humanos contenidas en la
Constitución y en los tratados internacionales en los que México es parte. Resulta necesario que
en las diferentes leyes federales se regulen criterios más claros y precisos en torno a la aplicación
del principio pro persona, previsto en el artículo 1o. constitucional, en aras de propiciar una
mayor protección, a través de la complementación de los derechos humanos de todas las
personas dentro del derecho mexicano.203

En relación con el principio pro persona, la SCJN ha manifestado, entre otros criterios,204 los
siguientes: que el juez ha de procurar, siempre que sea posible, huir del vacío que se produce

201 Detención por caso urgente. La circunstancia de que la ordenada por el Ministerio Público resulte ilegal no incide en
la validez y licitud de la declaración ministerial rendida por el indiciado con motivo de una orden de búsqueda,
localización y presentación a la que asistió voluntariamente, ni de las pruebas derivadas de este acto. Número de
Registro: 2015232. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 47, octubre de 2017; Tomo I; p. 347. 1a./J.
52/2017 (10a.).
202 Verificación de mercancías en transporte en materia aduanera. Es ilegal que la autoridad traslade al conductor del
vehículo al recinto fiscal y que lo retenga en éste sin su consentimiento. Número de Registro: 2010823. Localización:
[J]; 10a. Época; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 26, enero de 2016; Tomo IV; p. 3126. IV.1o.A. J/19 (10a.).
203 Principio pro persona. Criterio de selección de la norma de derecho fundamental aplicable... el ordenamiento jurídico
mexicano tiene dos fuentes primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte. Consecuentemente, las normas provenientes de ambas fuentes, son normas
supremas del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos que ellas materializan
deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en
que sea procedente, a su interpretación. Número de Registro: 2002000. Época: Décima Época, Instancia: Primera Sala,
Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, octubre de 2012,
Tomo 2, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 107/2012 (10a.), p. 799.
204 Sobre este tema hay varias tesis jurisprudenciales que lo refieren:
Principio pro persona como criterio de interpretación de derechos humanos. Test de argumentación mínima exigida
por el juez o tribunal de amparo para la eficacia de los conceptos de violación o agravios. Número de Registro:
2010166. Localización: [J]; 10a. Época; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 23, octubre de 2015; Tomo IV; p. 3723. XVII.1o.P.A.
J/9 (10a.).
Principio pro persona. De éste no deriva necesariamente que los argumentos planteados por los gobernados deban
resolverse conforme a sus pretensiones. Número de Registro: 2004748. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y
su Gaceta; Libro XXV, octubre de 2013; Tomo 2; p. 906. 1a./J. 104/2013 (10a.).
Principio pro persona y recurso efectivo. El gobernado no está eximido de respetar los requisitos de procedencia
previstos en las leyes para interponer un medio de defensa. Número de Registro: 2005717. Localización: [J]; 10a.
Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 3, febrero de 2014; Tomo I; p. 487. 1a./J. 10/2014 (10a.).

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cuando se niega validez a una norma y, en el caso concreto, de ser posibles varias
interpretaciones, debe preferirse aquélla que salve la aparente contradicción y tratar de que la
interpretación resulte armónica con la Constitución.205 Asimismo, que la aplicación de este
principio no implica que los órganos jurisdiccionales nacionales, al ejercer su función, dejen de
observar los diversos principios y las restricciones constitucionales.206 Asimismo, la SCJN
considera que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es vinculante
para los jueces mexicanos siempre que sea más favorable a la persona, una vez que se hayan
agotados todas las posibilidades de aplicación de las normas constitucionales y cuando no sea
posible la armonización entre la jurisprudencia nacional con la internacional, debiendo prevalecer
en todo momento las restricciones constitucionales.207

Así pues, el principio pro persona implica un criterio de selección de la norma de derecho
fundamental aplicable, en el caso de que exista una diferencia entre el alcance o la protección
reconocida en las normas constitucionales y los tratados internacionales. En tal caso, deberá
prevalecer aquélla que represente una mayor protección para la persona o que implique una
menor restricción. Además, hay que recordar que el catálogo de derechos fundamentales no se
encuentra limitado a lo prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos
aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales ratificados por el Estado
mexicano.208 Sin embargo, la aplicación del principio pro persona no implica necesariamente
que se acuda a los derechos humanos previstos en los referidos instrumentos internacionales,
si es que resultan ser suficientes las previsiones que contenga la Constitución al respecto.209

205 Interpretación conforme. Naturaleza y alcances a la luz del principio pro persona. Número de Registro: 2014332.
Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 42, mayo de 2017; Tomo I; p. 239. 1a./J. 37/2017 (10a.).
206 Principio de interpretación más favorable a la persona. Su cumplimiento no implica que los órganos jurisdiccionales
nacionales, al ejercer su función, dejen de observar los diversos principios y restricciones que prevé la norma
fundamental. Número de Registro: 2006485. Localización: [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 6, mayo de
2014; Tomo II; p. 772. 2a./J. 56/2014 (10a.). Principio pro homine o pro persona. Si en un caso concreto no se actualiza
la antinomia de dos normas que tutelan derechos humanos para que el juzgador interprete cuál es la que resulta de
mayor beneficio para la persona, aquél no es el idóneo para resolverlo. Número de Registro: 2005477. Localización:
[J]; 10a. Época; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 3, febrero de 2014; Tomo III; p. 2019. II.3o.P. J/3 (10a.).
207 Jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es vinculante para los jueces mexicanos
siempre que sea más favorable a la persona. Número de Registro: 2006225. Localización: [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta
S.J.F.; Libro 5, abril de 2014; Tomo I; p. 204. P./J. 21/2014 (10a.).
208 Principio pro persona. Criterio de selección de la norma de derecho fundamental aplicable. Número de Registro:
2002000. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, octubre de 2012; Tomo 2; p. 799. 1a./J.
107/2012 (10a.).
209 Derechos humanos. Su estudio a partir de la reforma al artículo 1o. Constitucional, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 10 de junio de 2011, no implica necesariamente que se acuda a los previstos en instrumentos
internacionales, si resulta suficiente la previsión que contenga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Número de Registro: 2002747. Localización: [J]; 10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XVII, febrero de 2013;
Tomo 2; p. 1049. 2a./J. 172/2012 (10a.).
Principio pro persona. Criterio de selección de la norma de derecho fundamental aplicable. Número de Registro:
2002000. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, octubre de 2012; Tomo 2; p. 799. 1a./J.
107/2012 (10a.).

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A pesar de la normativa encaminada a evitar la arbitrariedad en las detenciones, la adopción de

instrumentos internacionales sobre derechos humanos y del desarrollo de jurisprudencia en la
materia, desde la emisión de la Recomendación General en el año 2001, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos ha registrado hasta diciembre de 2017 un total de 13,262 quejas sobre
detenciones arbitrarias en México y emitido 168 recomendaciones sobre casos concretos.210

En 2001, la CNDH recibió 193 quejas sobre detenciones arbitrarias, en el año 2007 esta cifra
prácticamente se duplicó. Entre 2008 y 2014, el número de quejas recibidas por la CNDH sobre
esta práctica superaron las mil denuncias de forma anual, siendo 2011 el año con el mayor
número de quejas registradas con 1,744. En el período señalado, se presentaron el 69.9 por
ciento del total de las quejas registradas hasta la fecha, las cuales han tenido una disminución
significativa durante los últimos tres años de los que se tiene registro.

Cuadro
Quejas presentadas ante la CNDH por detenciones arbitrarias en México (2001-2017)

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la CNDH (2001-2017).

Por otra parte, el Sistema Nacional de Alerta211 de la CNDH reportó que en 2017 ocurrió cuando
menos un caso de detención arbitraria en casi todas las entidades del país a excepción de
Aguascalientes, Campeche, Hidalgo y Tlaxcala. Entre las autoridades federales responsables de
las detenciones arbitrarias ocurridas en este año se encuentran la Secretaria de Marina
con 73 quejas; la Policía Federal con 61; la Secretaría de la Defensa Nacional con 41;

210 Véase: CNDH, Informes anuales de actividades, 2001-2017. Disponibles en: http://www. cndh.org.mx/Informes_
Anuales_Actividades, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
211 El Sistema Nacional de Alerta es un programa aprobado en 2010, el cual permite monitorear las quejas y violaciones
a derechos humanos cometidas por autoridades federales en las distintas entidades del país. Disponible en: http://
appweb.cndh.org.mx/SNA/inicio.asp, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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la Procuraduría General de la República con 36; el Instituto Nacional de Migración con 16 y la

Comisión Nacional de Seguridad con 4 quejas recibidas.212

Cuadro

Detenciones arbitrarias por entidad federativa 2017213

FUENTE: Elaboración propia con base en las cifras de detención arbitraria del Sistema Nacional de Alerta CNDH.

Sobre esta problemática en particular en 2017, Amnistía Internacional publicó un informe en el

cual se reconoce que las detenciones arbitrarias constituyen una práctica cotidiana en México
y son el primer momento de una cadena de graves violaciones a derechos humanos como la
tortura, otros tratos crueles degradantes e inhumanos y desapariciones forzadas. 214

Asimismo, se ha señalado que los arrestos en supuesta flagrancia son un procedimiento común
entre las instituciones de seguridad y ocurren con mayor frecuencia que bajo otras bases legales
como las órdenes de aprehensión o detenciones en casos urgentes. Al respecto, un informe
elaborado por el Centro de Investigación y Docencia Económica y la organización México Evalúa
destaca que en el caso particular del Estado de México entre 2010 y 2014, 9 de cada 10
detenciones ocurrieron en flagrancia y solo el 8.3 por ciento mediante una orden de aprehensión,

212 Idem.
213 Baja California (8); Baja California Sur (2); Sonora (3); Sinaloa (8); Chihuahua (3); Durango (4); Coahuila (1);Nayarit (2);
Nuevo León (5); Zacatecas (2); Jalisco (26); Colima (4); Tamaulipas (39); San Luis Potosí (5); Querétaro (1); Guanajuato
(2); Michoacán (6); Estado de México (16); Ciudad de México (21); Veracruz (24); Morelos (3); Puebla (5); Guerrero
(3); Oaxaca (4); Tabasco (4); Chiapas (3); Quintana Roo (4); Yucatán (1).
214 Amnistía Internacional, Falsas sospechas. Detenciones arbitrarias por la policía en México, Londres, 2017.

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lo que pone en evidencia la incapacidad de realizar investigaciones por parte de las instituciones
policiales.215

La Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL), por otro lado, señala que a
nivel nacional solo el 13 por ciento de las personas en prisión fueron detenidas realizando la
conducta o el acto por el que es acusada, el 13.1 por ciento mediante una orden de detención
y el 20 por ciento refiere haber sido detenida mientras “iba pasando por la calle” y sin orden de
aprehensión. También es necesario destacar que al 59.6 por ciento de la población recluida en
el país, la autoridad o policía no mencionó las causas por las que se llevó a cabo el arresto, lo
que viola el derecho a recibir información relativa con la detención. 216

Con relación a los motivos de las detenciones arbitrarias, Amnistía Internacional ha destacado
la extorsión por parte de la policía con el propósito de obtener recursos económicos a cambio
de dejar en libertad a la persona detenida; como una forma de represalia contra la víctima, así
como las detenciones políticamente motivadas,217 como en los casos de Pablo López Alavéz,218
Enrique Guerrero Aviña,219 Nestora Salgado García,220 Damián Gallardo Martínez,221 Librado
Jacinto Baños222 y Pedro Celestino Canché Herrera,223 casos por los que el Grupo de Trabajo
sobre la Detención Arbitraria de la Organización de las Naciones Unidas ha emitido opiniones y
recomendaciones.224

En la actualidad, aunque el número de quejas presentadas ante la CNDH sobre detenciones

arbitrarias ha disminuido de forma significativa es una problemática continua y que representa
un elemento propicio para la comisión de actos como el uso excesivo de la fuerza, la tortura y
los malos tratos, delitos que se ven reforzados ante la impunidad que persiste en el sistema
penal.

3.6.2 Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen poligráfico

Con el fin de regular la adecuada aplicación y uso del polígrafo, como instrumento de evaluación
del personal sustantivo relacionado con tareas policiales y de procuración de justicia, se han

215 Fondevilla, Langer, Bergman et all., ¿Cómo se juzga en el Estado de México? Una radiografía de la operación del sistema
de justicia penal acusatorio, México Evalúa, CIDE, CAPP, México, 2016, p. 15.
216 INEGI, Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad, 2016. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/
proyectos/encotras/enpol/2016/, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
217 Idem., p. 15.
218 Opinión núm. 23/2017 relativa a Pablo López Alavéz (México), Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria.
219 Opinión núm. 55/2015 relativa a Enrique Guerrero Aviña.
220 Opinión núm. 56/2015 relativa a Nestora Salgado García.
221 Opinión núm. 23/2014 relativa a Damián Gallardo Martínez.
222 Opinión núm. 19/2015 relativa a Librado Jacinto Baños.
223 Opinión núm. 18/2015 relativa a Pedro Celestino Canché Herrera.
224 De 2005 a abril de 2017, el Grupo de trabajo sobre la Detención Arbitraria de la ONU ha emitido 15 opiniones sobre
casos de detenciones ilegales en México. Véase: Opinión núm. 66/2017; Opinión núm. 58/2016; Opinión núm.
21/2013; Opinión núm. 67/2011; Opinión núm. 61/2011; Opinión núm. 36/2011; Opinión núm. 33/2010; Opinión
num. 23/2009; Opinión núm. 9/2005.

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expedido la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública225 y el Reglamento de la Ley
Orgánica de la PGR, las cuales prevén la aplicación de dicho examen.226

La Recomendación General tuvo incidencia parcial en la reglamentación ya que, con posterioridad

a su emisión, fueron reformados y adicionados diversos artículos a la legislación federal
correspondiente. Sin embargo, se trata de una reglamentación incompleta por lo siguiente:

• No se cuenta con una normativa detallada acerca del procedimiento a seguir por parte de
los servidores públicos responsables de su implementación para el diseño, la aplicación y
la calificación del examen del polígrafo.
• No se contemplan las medidas preventivas a adoptar para que la aplicación del examen
del polígrafo no resulte violatorio a los derechos humanos de las personas que se someten
a la evaluación, ni se contempla un recurso útil o efectivo para el evaluado, en el caso de
que quisiera solicitar una revisión del examen, una nueva evaluación o, en su caso, para
que pueda inconformarse con el resultado del mismo.
• No hay un documento, manual o protocolo en el que se señalen los criterios a emplear,
por parte de los evaluadores, para llevar a cabo la interpretación y calificación del examen
del polígrafo. En caso de que alguno de estos documentos exista, por no ser del
conocimiento de la población, del dominio público y mucho menos del conocimiento del
evaluado, hay una cuestión de incertidumbre jurídica.
• No hay una regulación clara y uniforme respecto a las consecuencias jurídicas que puede
traer aparejada una calificación reprobatoria del polígrafo.

Cada año incrementa la incidencia delictiva y la percepción y registro de actos de corrupción

entre las corporaciones policiacas. Alrededor de treinta mil agentes continúan en funciones a
pesar de no haber aprobado el procedimiento de control de confianza, pues de un universo de
335,294 personas, se han evaluado al 30 de junio de 2018, 330,282 agentes. De los cuales 29,045
no han acreditado los controles y 5,012 no han sido evaluados227 y, aunque proporcionalmente
los más de treinta mil agentes que no han acreditado la confianza de la institución, en términos
absolutos es un número considerable. Tal número de personas resulta relevante si atendemos
a los hallazgos de la CNDH respecto de los usos ilegales que se ha dado a la prueba poligráfica,
lo que acusa la obsolescencia de los procedimientos actuales, a partir de lo cual podría explicarse
en parte el aumento en la incidencia delictiva y la creciente participación de los agentes estatales
en eventos criminales. De ahí que resulte cuestionable la eficacia de la prueba poligráfica pues,
además de haber sido declarada inconstitucional por vulnerar derechos fundamentales, lo cierto
es que no ofrece garantías de eficacia en la selección y evaluación del personal, como ha sido

225 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009.

226 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de septiembre de 2012.
227 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Seguimiento de Evaluaciones por Entidad Federativa
y Dependencia al 30 de junio de 2018, disponible en: www.Informe_Centro Nacional_de_Certificacion_y_Acreditacion_
Junio_2018.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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documentado en la propia Recomendación General, al referirse a sendos estudios

estadounidenses al respecto.228

El desafío que tiene ante sí el sistema de procuración de justicia no estriba tanto en la adecuada
reglamentación de la prueba sino en depurar los procedimientos vigentes a efecto de identificar
las pruebas que sí sean verdaderamente útiles y atinentes a los fines que se persigan y no
apegarse a procedimientos que, si bien son de larga data, son susceptibles de ser utilizados en
perjuicio de los servidores públicos, además de no resultar adecuados con los fines que se
persiguen. La eficacia en los procedimientos de selección y control de confianza es de la mayor
relevancia ante el estado que guarda la procuración de justicia y el grado en que los cuerpos
policiales se hallan en diversos lugares de la República, comprometidos con la criminalidad
organizada. Por tanto, es fundamental que las pruebas realizadas en los exámenes de confianza
se ajusten a criterios objetivos, con bases científicas que permitan arrojar indicios que, integrados
a otras pruebas determinen la idoneidad de la colaboración de las y los miembros de las
instituciones de seguridad pública.229

De otro lado, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó el Modelo Nacional de Evaluación
y Control de Confianza, así como los lineamientos y la normativa que auxilian en la homologación
de la aplicación del proceso de control de confianza y la operación de los centros de evaluación
y control de confianza,230 lo cual representa un gran avance en la uniformidad de la aplicación
del examen del polígrafo, en virtud de que cada Estado tenía sus propios criterios y
procedimientos de implementación. No obstante, a nivel estatal hay una parcial e insuficiente
incidencia de la Recomendación General en comento, ya que las normas locales hacen referencia
de manera muy general a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al Modelo
Nacional de Evaluación y Control de Confianza y al Centro Nacional de Acreditación y Control de
Confianza.231

Finalmente, sobre el ámbito normativo, cabe citar el criterio de la Segunda Sala de la SCJN que
señala que el hecho de que el Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR contemple el examen
poligráfico, como parte de los procesos de evaluación del personal de confianza que pertenece
al Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial, no contraviene el derecho
constitucional de debido proceso.

En la Recomendación Núm. 6/2004 sobre la aplicación del examen poligráfico, la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos destacó tres problemáticas que se presentan durante la
aplicación de la prueba y que dan lugar a actos violatorios de derechos humanos: en un primer

228 CNDH, op. cit. p. 9.

229 Senado de la República, Gaceta: LXIII/2SPR-19/72849 del miércoles 5 de julio de 2017, disponible en: http://www.
senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=72849, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
230 Aprobación publicada en el Diario Oficial de la Federación: 31 de diciembre de 2008.
231 Véase el análisis jurídico a nivel estatal de este instrumento de posicionamiento dentro del cuerpo del presente
documento.

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momento y con base en los expedientes de queja recibidos hasta ese momento,232 la CNDH
refirió que, en algunos casos, el examen poligráfico es aplicado sin que en ningún momento se
informe a los servidores públicos que será un requisito o condición durante los procesos de
selección de personal o permanencia, ni el momento en el que será aplicado.

La encuesta ¿Qué piensa la policía? elaborada por Causa en Común, señala sobre este aspecto
que 1 de cada 10 policías entrevistados en 2013, 2014 y 2015 declaró no haber sido informado
sobre la evaluación de control de confianza. 233 En el año 2015, del personal que fue informado
el 6 por ciento tuvo conocimiento de la prueba un mes antes, el 9 por ciento con dos semanas
de anticipación, el 45 por ciento la semana previa, el 28 por ciento un día antes y el 7 por ciento
el mismo día de la evaluación.234

Un segundo problema derivado de la aplicación del examen poligráfico de acuerdo con la CNDH
es que, una vez realizada la prueba, en algunos casos los servidores públicos son informados de
que al no ser favorables los resultados obtenidos deben presentar su renuncia, omitiendo la
antigüedad del cargo y el desempeño laboral dentro del empleo.235 Los datos presentados en la
encuesta elaborada por Causa en Común para el año 2015 refieren que el 60 por ciento de los
policías consideran que la evaluación de control de confianza no es un buen mecanismo para
dar de baja a los “malos elementos”, el 50 por ciento piensa que es una justificación para el
despido y el 30 por ciento opina que la evaluación no considera las trayectorias laborales.236

Finalmente, la CNDH ha señalado que el examen poligráfico contiene preguntas insidiosas y

amenazantes que intimidan a los servidores públicos, no existen valoraciones para emitir los
dictámenes y previo a la prueba se elaboran actas administrativas en las cuales se asienta que
se acude al examen de forma voluntaria cuando, a decir de los propios servidores públicos, se
obtienen bajo presión.237

Al respecto es necesario destacar que la calificación promedio otorgada a la atención recibida

durante la prueba del polígrafo por parte de los policías suele ser menor en comparación con
las pruebas restantes que integran la evaluación de control de confianza. En los ejercicios de
2014 y 2015 de Causa en Común, esta prueba obtuvo 7.2 por ciento y 7.8 por ciento
respectivamente, de igual forma, para el 39. 6 por ciento de los policías es la prueba con mayor
dificultad seguida del examen psicológico.238

232 Recomendaciones 8/2003 y 2004/31.

233 Causa en Común, ¿Qué piensa la policía? Resultados del cuestionario 2013, 2014 y 2015. Disponibles en: http://
causaencomun.org.mx/beta/, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
234 Idem.
235 Proposiciones con punto de acuerdo que exhorta a la CNS, al SESNSP y al Centro Nacional de Certificación y
Acreditación a eliminar la prueba poligráfica de la determinación de permanencia de los miembros del personal de
seguridad pública, 2017. Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2017/07/asun
3552424_20170705_1498672920.pdf
236 Causa en Común, 2015, op. cit., p. 32.
237 CNDH, Recomendación General Núm. 6 sobre la aplicación del examen poligráfico, 2004, p. 2.
238 Causa en Común, 2014, op. cit., p. 76.

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Cuadro

Calificación otorgada por policías a las pruebas de evaluación

en el Centro de Control de Confianza (2014-2015)

FUENTE: Elaboración propia con base en los resultados de los años 2014-2015, de la encuesta ¿Qué piensa la policía?,
realizado por Causa Común 2014-2015.

Cuadro

Dificultad en las pruebas de la evaluación de confianza 2014

FUENTE: Elaboración propia con base en los resultados del año 2014 de la encuesta ¿Qué piensa la policía?, realizado por
Causa Común 2014.

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3.6.3 Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura

Esta Recomendación General fue emitida durante la vigencia de la Ley Federal para Prevenir y
Sancionar la Tortura, la cual fue publicada el 27 de diciembre de 1991 y abrogada el 26 de junio
de 2017. El delito de tortura se encontraba regulado de la siguiente manera en el artículo tres:

Comete el delito de tortura el servidor público que, con motivo de sus atribuciones, inflija a una
persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o psíquicos con el fin de obtener, del torturado
o de un tercero, información o una confesión, o castigarla por un acto que haya cometido o se
sospeche ha cometido, o coaccionarla para que realice o deje de realizar una conducta
determinada.

No se considerarán como tortura las molestias o penalidades que sean consecuencia únicamente
de sanciones legales, que sean inherentes o incidentales a éstas, o derivadas de un acto legítimo
de autoridad.

Después de 2005, año de la emisión de la Recomendación General en comento, se han elaborado

varios instrumentos jurídicos en materia de tortura en el ámbito nacional. Por ejemplo, se
incorporó un instrumento jurídico internacional adoptado en el seno de la Organización de las
Naciones Unidas, denominado Protocolo de Estambul, el cual es un manual para la investigación
y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.239 Su implementación en el derecho mexicano se hizo con base en el Acuerdo Núm.
A/057/2003 del Procurador General de la República, por el cual se establecen las directrices
institucionales que deberán seguir los agentes del Ministerio Público de la Federación, los peritos
médicos legistas y/o forenses, y demás personal de la Procuraduría General de la República, para
la aplicación del Dictamen Médico/Psicológico Especializado para Casos de Posible Tortura y/o
Maltrato.240 Posteriormente, este acuerdo fue complementado por el Oficio Circular C/002/13,
mediante el cual se instruye a los agentes del Ministerio Público de la Federación para que, en
el momento en que un Juez de Distrito haga de su conocimiento hechos que presuman la
existencia del delito de tortura, realicen diversas acciones.

Con la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, y de conformidad con el artículo 1o. de la

Constitución, había el deber ineludible de las autoridades mexicanas de incorporar y desarrollar
las normas contenidas en la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes,241 emitida en el seno del sistema universal de derechos humanos, y
de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura,242 emitida en el sistema
interamericano de derechos humanos.

239 Este documento fue elaborado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que
consiste en un Manual para la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes, Protocolo de Estambul. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/
training8Rev1sp.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
240 No vigente. Publicado en el Diario Oficial de la Federación: 18 de agosto de 2003.
241 En vigor para nuestro país, publicada en el Diario Oficial de la Federación: 6 de marzo de 1986.
242 En vigor para nuestro país, por su publicación en el Diario Oficial de la Federación: 1 de septiembre de 1987.

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En el año 2015, los Acuerdos de la Procuraduría General de la República sobre tortura antes
citados fueron complementados y reformados por el Acuerdo A/085/15 de la PGR, en donde se
establecen las Directrices institucionales que deberán seguir los agentes del Ministerio Público
de la Federación, peritos en medicina, psicología, y demás personal de la institución, para los
casos en que se presuma la comisión del delito de tortura,243 y por el Acuerdo A/101/15 por el
que se crea la Unidad Especializada en Investigación del Delito de Tortura y se establecen sus
atribuciones.244

Todos estos instrumentos jurídicos, en su momento, vinieron a complementar el Acuerdo

A/080/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que
deberán observar los agentes de la policía federal ministerial para el uso legítimo de la fuerza,245
y el Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos
generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los
órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública. Todos estos instrumentos
formaban el marco jurídico fundamental para combatir la tortura en el ámbito de la procuración
de justicia federal.

Con el objeto de atender a las víctimas del delito de tortura y de otro tipo de violaciones a
derechos humanos, se expidieron la Ley General de Víctimas el 3 de enero de 2013, y la Ley
General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y su correspondiente Reglamento,
el 1 de febrero de 2007. Más adelante, se emitieron otros protocolos de actuación con los que
se buscó prevenir y castigar la tortura que se cometía durante la detención, tales como el de las
Fuerzas Armadas246 y el de la Policía Federal,247 con el que se regulaba el uso de la fuerza. A esta
labor se sumó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir en 2014 un Protocolo de
Actuación para Quienes Imparten Justicia en Asuntos que Involucren Hechos Constitutivos de
Tortura y Malos Tratos.248

Recientemente, para atender las demandas de justicia a nivel internacional en materia de

tortura, principalmente las planteadas ante instancias internacionales y que dieron motivo a
varias sentencias internacionales de la Corte Interamericana en contra del Estado mexicano,249
se llevó a cabo una reforma fundamental a la Constitución para facultar al Congreso para expedir

243 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 5 de octubre de 2015.

244 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 27 de octubre de 2015.
245 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 23 de abril de 2012.
246 Manual del Uso de la Fuerza, de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas, Publicado en el Diario Oficial de la
Federación 30 de mayo de 2014. Disponible en: http://www.sedena.gob.mx/pdf/normateca/3.doctrina_y_edu_mil/
USO_FUERZA_UNIFICADO.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
247 Protocolo de Actuación de la Policía Federal sobre el Uso de la Fuerza, Publicado en el Diario Oficial de la Federación:
18 de octubre de 2017. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php? codigo=5501657&fecha=18/10/2017,
fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
248 SCJN, Protocolo de Actuación para quienes Imparten Justicia en Asuntos que Involucren Hechos constitutivos de
Tortura y Malos Tratos. México, SCJN, 2014.
249 Las sentencias de los casos Rosendo Radilla Pacheco, Inés Fernández Ortega, Valentina Rosendo Cantú y Cabrera García
y Montiel Flores, que versaban sobre temas de tortura.

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una ley general contra la tortura y uniformar el tipo penal de tortura a nivel nacional y, al mismo
tiempo, armonizar el tipo penal nacional con el establecido en el ámbito internacional.250 En
este tenor, el 26 de junio de 2017 se emitió la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar
la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.251

Por lo que hace a la normatividad local existente en materia de tortura, desde el mes de agosto
de 2015 se aprobaron varios acuerdos relevantes en la XXXIII Asamblea Plenaria de la Conferencia
Nacional de Procuración de Justicia, entre los que destacan: el Protocolo Homologado para la
Investigación del Delito de Tortura; el Protocolo Homologado de Búsqueda de Personas
Desaparecidas y para la Investigación del Delito de Desaparición Forzada. Además, se adoptaron
algunas mejoras aplicadas en la instrumentación del Plan Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas.252 Así, en virtud de la emisión de la Ley General para Prevenir, Investigar y
Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes actualmente se
encuentra unificado en todo el país el tipo penal de tortura y se castiga de manera uniforme.

Respecto al tema de la tortura cometida durante la detención, la SCJN ha pronunciado algunos

criterios jurisprudenciales relevantes: 1) no es necesario que se reponga el procedimiento
cuando no existe confesión de los hechos imputados o conllevan a la incriminación de la persona
inculpada;253 2) la declaración auto incriminatoria de la persona imputada, rendida ante
autoridad distinta del Ministerio Público o del Juez, o ante éstos sin la presencia del defensor,
carece de valor probatorio;254 3) si el Juez advierte que la persona coacusada del quejoso declara
ser víctima de actos de tortura durante su detención, se debe dar vista al Ministerio Público;255

250 DECRETO por el que se reforma el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. En esta reforma constitucional se faculta al Congreso Federal para expedir las leyes generales en materia
de desaparición forzada de personas y de tortura, publicada en el Diario Oficial de la Federación: 10 de julio de 2015.
Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_225_10jul15.pdf
251 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2017. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/LGPIST_260617.pdf
252 Disponible en: https://www.gob.mx/pgr/articulos/acuerdos-de-la-xxxiii-asamblea-plenaria-de-la-conferencia-nacional-
de-procuracion-de-justicia
253 Tortura. Es innecesario reponer el procedimiento cuando no exista confesión de los hechos imputados o cualquier
acto que conlleve autoincriminación del inculpado. Época: Décima Época, Registro: 2015603, Instancia: Primera Sala,
Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 48, noviembre de 2017,
Tomo I, Materia(s): Penal, Tesis: 1a./J. 101/2017 (10a.), p. 323.
254 Declaración autoincriminatoria del imputado, rendida ante autoridad distinta del ministerio público o del juez, o ante
éstos sin la presencia del defensor. Carece de valor probatorio con independencia del medio a través del cual se haya
introducido formalmente al proceso … las autoridades policiacas que realizan una investigación sobre hechos delictivos
o que llevan a cabo una detención no pueden en ningún caso interrogar al detenido; de ahí que, cualquier declaración
autoincriminatoria del imputado rendida ante autoridad distinta del Ministerio Público o del Juez, o ante éstos sin la
presencia del defensor, debe declararse nula por violación al derecho fundamental a la no autoincriminación, con
independencia del medio a través del cual se haya introducido formalmente al proceso, … Época: Décima Época,
Registro: 2014522, Instancia: Plenos de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Libro 43, junio de 2017, Tomo III, Materia(s): Constitucional, Tesis: PC.III.P. J/12 P (10a.), p. 1687.
255 Actos de tortura. Cuando los órganos jurisdiccionales, con motivo de sus funciones, tengan conocimiento de la
manifestación de una persona que afirme haberlos sufrido, oficiosamente deberán dar vista con tal afirmación a la
autoridad ministerial que deba investigar ese probable ilícito. Época: Décima Época, Registro: 2001218, Instancia:

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4) dicha vista no implica que la autoridad no deba observar el principio de relatividad de las
sentencias de amparo;256 5) la omisión del Juez penal de investigar los hechos denunciados
consistentes en actos de tortura se considera una violación a las leyes del procedimiento que
trasciende a la defensa y amerita la reposición del procedimiento;257 6) la reposición del
procedimiento por la comisión de tortura debe ordenarse a partir de la diligencia inmediata
anterior al auto de cierre de instrucción, si se trata del sistema penal tradicional;258 entre otros.

Sobre el problema de la tortura en México, en la última década se han emitido distintos

informes259 que han documentado la continuidad de este acto violatorio de derechos humanos
a pesar de la normativa encaminada a prevenirla. Así, en diciembre de 2014 el Relator Especial
sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, Juan E. Méndez
concluyó en su informe final de actividades que la tortura constituye un fenómeno generalizado
en el país y ocurre especialmente desde la detención hasta la puesta a disposición de la justicia.260

La documentación de los casos incluidos en el informe ha mostrado que la tortura y los tratos
crueles, degradantes e inhumanos son una práctica frecuente en diversas partes del país por las
instituciones policiales de los tres niveles de gobierno, así como por las Fuerzas Armadas. Sobre
el fenómeno resulta muy complejo conocer el número real de casos sobre tortura. El Relator
Especial de la ONU ha señalado la falta de un registro nacional de casos y los bajos niveles de
denuncia por temor a represalias o desconfianza en las autoridades, al igual que la tendencia a
calificar estos actos como delitos no graves.261

Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Libro XI, agosto de 2012, Tomo 2, Materia(s): Constitucional, Tesis: XXVII.1º (VIII Región) J/1 (10a.), p. 1107.
256 Actos de tortura. Si al conocer del amparo contra la sentencia definitiva, el juzgador advierte que el coacusado del
quejoso, quien no es parte en el juicio, declaró haber sido víctima de aquéllos durante su detención, debe dar
vista al Ministerio Público adscrito para que actúe de acuerdo con sus facultades, sin que ello implique inobservar el
principio de relatividad de las sentencias de amparo. Época: Décima Época, Registro: 2012610, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro
34, septiembre de 2016, Tomo IV, Materia(s): Común, Tesis: I.9o.P. J/20 (10a.), p. 2347.
257 Actos de tortura. La omisión del juez penal de instancia de investigar los denunciados por el imputado, constituye una
violación a las leyes del procedimiento que trasciende a su defensa y amerita la reposición de éste. Época: Décima
Época, Registro: 2011521, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Libro 29, abril de 2016, Tomo II, Materia(s): Común, Penal, Tesis: 1a./J. 10/2016 (10a.), p. 894.
258 Actos de tortura. La reposición del procedimiento, con motivo de la violación a las leyes que lo rigen por la omisión
de investigar los denunciados por el imputado, debe ordenarse a partir de la diligencia inmediata anterior al auto de
cierre de instrucción. Época: Décima Época, Registro: 2011522, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia,
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 29, abril de 2016, Tomo II, Materia(s): Común, Penal,
Tesis: 1a./J. 11/2016 (10a.), p. 896.
259 Véase: Amnistía Internacional, Promesas en el papel, impunidad diaria. La epidemia de tortura en México continua,
Reino Unido, 2015; CIDH, Situación de Derechos Humanos en México, 2015. Disponible en: http://www.oas.org/es/
cidh/informes/pdfs/mexico2016-es.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
260 Méndez, Juan, Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes,
ONU, 2014, p. 1.
261 Ibid, p. 7.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

En abril de 2018, la Comisión Mexicana en Defensa y Promoción de los Derechos Humanos hizo
público el informe de 2016 del Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes de la ONU en el cual se destaca que entre 2008 y 2010, el
número de investigaciones por tortura iniciadas por la Procuraduría General de la República fue
muy bajo. En 2012, el número de investigaciones realizadas por la dependencia comenzó a crecer
con cerca de 300 y en la actualidad se cuenta con 4,700 carpetas de investigación, no obstante,
como advierte el Subcomité, el incremento de las investigaciones no se ve reflejado en el número
de consignaciones y sentencias por tortura que, hasta 2016 había sido de 15, 5 en el fuero federal
y 10 en el fuero local.262

La CNDH desde 2005, año en el que emitió la Recomendación General, hasta el 28 de febrero
de 2018 ha recibido solo por tortura 717 quejas y emitido un total de 87 recomendaciones por
casos particulares. El primer bimestre de 2018, de acuerdo con el Informe Mensual del Consejo
Consultivo de la CNDH, ha sido el período con más expedientes de queja recibidos por tortura
con 223263, es decir, 7 expedientes más que el total recibido en 2016.

Cuadro

Quejas y recomendaciones por tortura recibidas por la CNDH (2005-2018)

Año Quejas por tortura Recomendaciones

2005 2 0
2006 6 3
2007 4 1
2008 21 10
2009 33 7
2010 10 11
2011 42 9
2012 20 11
2013 4 13
2014 3 2
2015 50 2
2016 216 8
2017 83 9
2018 223 1
Total 717 87

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de actividades de la CNDH y el Informe mensual de 2018
del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

262 Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Visita a México
del 12 al 21 de diciembre de 2016 observaciones y recomendaciones dirigidas al Estado parte, 2016, p. 9. Disponible
en: http://cmdpdh.org/wp-content/uploads/2018/04/anexo-informe-del-subcomite-sobre-su-visita-a-mexico-del-12-
al-21-de-diciembre-de-2016.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
263 Consejo Consultivo CNDH, Informe mensual febrero de 2018, CNDH, 2018, p. 8.

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Cuadro

Quejas por tortura recibidas por la CNDH (2005-2018)

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la CNDH (2005-2017) y el Informe mensual
de 2018 del Consejo Consultivo.

Con relación a las autoridades federales señaladas de cometer actos de tortura, el Sistema
Nacional de Alerta ha señalado que, en 2015, 2016 y 2017, la Policía Federal es la institución con
el mayor número de quejas presentadas por esta violación a derechos humanos seguida de la
PGR, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la SEMAR. Asimismo, se observa que,
durante estos tres años, Tamaulipas ha sido la entidad con más casos registrados de tortura
cometidos por autoridades federales con un total de 58, en donde se ha señalado a la Policía
Federal como la principal responsable con 31 de los 58 casos registrados en ese estado.264

Cuadro

Autoridades señaladas de cometer actos de tortura (2015-2017)

2015 2016 2017

Policía Federal 25 142 20
PGR 20 56 15
SEDENA 7 17 4
SEMAR 4 15 3
CNS 0 4 2
SEGOB 0 0 2

FUENTE: Elaboración propia con base en las estadísticas sobre tortura del Sistema Nacional de Alerta de la CNDH.

264 Sistema Nacional de Alerta, op. cit.

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Cuadro

Autoridades federales señaladas por actos de tortura (2015-2017)

FUENTE: Elaboración propia con base en las estadísticas de tortura del Sistema Nacional de Alerta de la CNDH.

Finalmente, cabe destacar que, en repetidas ocasiones organismos internacionales como la

Organización de las Naciones Unidas y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han
señalado la necesidad de realizar una serie de reformas integrales y complementar las ya
existentes para abarcar el sistema de justicia, la mejora de las capacidades investigativas y la
garantía de la suspensión administrativa de todo funcionario sujeto a investigación por tortura
con el propósito de sancionar a los responsables y asegurar su no repetición.265

3.6.4 Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las
armas de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer
cumplir la ley

En relación con el desarrollo de las normas en materia de uso legítimo de la fuerza dentro del
derecho mexicano, tenemos que nuestro país está vinculado por dos instrumentos jurídicos
internacionales por la vía de la costumbre internacional y de que México así lo ha manifestado
al incorporarlos en su ordenamiento jurídico interno, dado que estos instrumentos no son
tratados internacionales. Estos instrumentos jurídicos, adoptados en el seno de la Organización
de las Naciones Unidas, son los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y las Armas de
Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de 1990;266 y el Código de

265 Méndez, op. cit, pp. 19-21.

266 Instrumento jurídico internacional adoptado por nuestro país en el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de
septiembre de 1990. Disponible en: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAnd Firearms.
aspx, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de 1979.267 Al reconocer como
vinculantes estos instrumentos jurídicos e incorporarlos en su ordenamiento jurídico interno,
México asumió el deber de desarrollar y aplicar dentro del derecho mexicano los criterios y
demás lineamientos internacionales establecidos en materia del uso legítimo de la fuerza para
todo funcionario o servidor público encargado de hacer cumplir la ley mediante el uso de la
fuerza pública. Cabe señalar que la CNDH emitió la Recomendación General en comento en
virtud de que para 2006 aún no se contaba con alguna otra ley específica aplicable para regular
el uso de la fuerza que, además, resultara armónica con los estándares, lineamientos y demás
criterios internacionales fijados en la materia.

Al momento de emitir esta Recomendación General, la Comisión Nacional tenía registro de 19

quejas sobre el empleo arbitrario de la fuerza pública, dos recomendaciones por el uso excesivo
de la fuerza, (Recomendación 37/06 y 38/06) una ellas referente al caso Atenco y, otra más por
un caso de ejecución arbitraria ocurrida en el estado de Hidalgo.268 Desde el año 2006 hasta
febrero de 2018, en los expedientes de queja de la CNDH hay registro de 1, 261 denuncias sobre
el uso arbitrario de la fuerza por parte de las instituciones de seguridad.

En este período, 2014 y 2015 son los años en los que se ha registrado el mayor número de quejas
con 302 y 297 respectivamente. En este sentido, es importante señalar que en estos años
ocurrieron los casos Tlatlaya (30 de junio de 2014), Apatzingán (6 de enero de 2015) y Tanhuato
(22 de mayo de 2015) en los que se concluyó, tras las investigaciones de esta dependencia, que
hubo un uso excesivo de la fuerza que derivó en ejecuciones arbitrarias cometidas por elementos
de la Secretaría de la Defensa Nacional y otras instituciones de seguridad.

En los últimos tres años, las quejas presentadas por el uso arbitrario de la fuerza pública
muestran una tendencia a la baja, sin embargo, siguen siendo 8 veces más que las registradas
al momento de ser emitida la Recomendación General. Es necesario aclarar también que, existen
402 denuncias ante la CNDH por violencia desproporcionada durante la detención y 262 por
daños derivados del uso arbitrario de la fuerza pública.269

267 Adoptado por nuestro país en la Asamblea General mediante Resolución 34/169, de fecha 17 de diciembre de 1979.
Disponible en: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/LawEnforcementOfficials.aspx, fecha de consulta
29 de octubre de 2018
268 Véase: Recomendación 31/06 del 23 de agosto de 2006.
269 CNDH, Informes Anuales de Actividades, op. cit.

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Cuadro

Quejas presentadas por el empleo arbitrario de la fuerza pública (2006- febrero 2018)

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos.

En virtud de lo anterior, la reforma constitucional en materia penal del 18 de junio de 2008 buscó
atender el cúmulo de acusaciones en contra de varios servidores públicos por múltiples
violaciones cometidas a los derechos humanos de las personas detenidas y el abuso en el uso
de la fuerza. Este fenómeno se evidenció desde 2006 por varias organizaciones de la sociedad
civil como una gran problemática en materia de derechos humanos, generada por las detenciones
realizadas por las autoridades policiales y militares participantes en la “guerra contra el
narcotráfico”.270 De este modo, estas detenciones se tenían que someter a un mayor escrutinio
y control por parte de la autoridad jurisdiccional. Por ello, la reforma constitucional de 2008
incorporó la figura del Juez de control, autoridad que se erige para calificar, entre otras, las
actuaciones de las autoridades policiales y ministeriales, particularmente las detenciones, en
las que debe hacerse una valoración en torno al uso legítimo de la fuerza.

La incorporación de esta nueva figura jurídica, sin embargo, no ha logrado reducir la impunidad
en torno a las violaciones a derechos humanos cometidas por servidores públicos y elementos
de las instituciones de seguridad. Así lo ha evidenciado el informe Justicia olvidada de WOLA en
el que se demuestra que únicamente se han emitido 16 sentencias condenatorias contra
soldados que cometieron delitos y violaciones a derechos humanos contra civiles entre 2012 y
2016, aun cuando existen cerca de 505 carpetas de investigación por hechos violatorios de
derechos humanos cometidas por miembros de las fuerzas armadas.271

270 Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C, Policía y uso de la fuerza, una agenda clave de nuestra democracia,
México, INSyDE, 2006, Disponible en: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/2013/08/NO.-16.pdf
271 Suárez-Enríquez, Ximena y Meyer, Maureen. Justicia olvidada. Impunidad de las violaciones a derechos humanos
cometidas por soldados en México, WOLA, 2017, p. 18.

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Más tarde, en 2012, la Procuraduría General de la República y la entonces Secretaría de Seguridad

Pública Federal emitieron sendos instrumentos jurídicos relevantes: el Acuerdo A/080/12 de la
Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán
observar los agentes de la Policía Federal Ministerial para el uso legítimo de la fuerza; y el
Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos
generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los
órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública. Esto con el objeto de dotar de
un marco jurídico a los servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley a través del uso
de la fuerza, adscritos a dichas instituciones y regular su actuar. No obstante, lo anterior, con la
desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública y su incorporación a la Secretaría de
Gobernación, el Acuerdo 04/2012, dejó de tener vigencia y aplicabilidad.

La ausencia de protocolos y un marco normativo claro sobre el empleo de la fuerza pública derivó
en altos índices de letalidad por parte de las fuerzas federales, tal como ha sido señalado en
estudios recientes. De 2008 a 2014, la Secretaría de Marina, de acuerdo con la investigación
sobre el uso excesivo de la fuerza de Catalina Pérez Correa, Carlos Silva Forné y Rodrigo Gutiérrez,
ha sido la institución con el mayor índice de letalidad (16.8), seguida por la Secretaría de la
Defensa Nacional (10.4) y la Policía Federal (6.6).272 Lo anterior parece mostrar como destacan
los autores, “una señal de alarma acerca de un uso excesivo y desproporcionado de la fuerza
letal como posible patrón de comportamiento de las fuerzas federales.”273

Cuadro

Índice de letalidad por fuerza federal (2008-2014)

FUENTE: Elaboración propia con base en: Silva, Pérez Correa y Gutiérrez, índice de letalidad 2008-2014: menos
enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad. Perfiles latinoamericanos, 25(50), Flacso, 2017, p. 344

272 Silva, Pérez Correa y Gutiérrez, Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad.
Perfiles latinoamericanos, 25(50), México, Flacso, 2017, p. 344.
273 Ibid, p. 355.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Con motivo del proceso de modernización de la PGR, y su adecuación para la correcta

implementación del sistema de justicia penal acusatorio, con entrada en vigor en junio de 2016,
en 2014 se emitieron otros instrumentos jurídicos que buscaban incorporar nuevas reglas que
rigieran el actuar del personal adscrito a la PGR y que vinieron a complementar
las reglas en materia del uso legítimo de la fuerza. El 5 de marzo de 2014 se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el Código Nacional de Procedimientos Penales, con el que también se
buscó regular el uso legítimo de la fuerza y sus efectos en el ámbito del sistema de justicia penal
acusatorio, de forma tal que su ejercicio resultara armónico con los principios rectores en materia
penal y en materia de derechos humanos establecidos en la Constitución, en los tratados
internacionales en los que el Estado mexicano es parte y en la Ley General del Sistema Nacional
de Seguridad Pública. Finalmente, el 17 de abril de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el Acuerdo A/114/13 de la PGR, por medio del cual se emitió un nuevo Código de
Conducta de la Procuraduría General de la República, actualmente en vigor, para regular el actuar
de sus servidores públicos con motivo del cumplimiento de sus funciones.

El uso de la fuerza que llevan a cabo otras instituciones dedicadas a actividades de apoyo a tareas
de seguridad pública, como son los militares y marinos, se encuentra regulado en el Manual del
Uso de la Fuerza, de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas, de 30 de mayo de 2014, y a
la fecha en vigor. Existen otros dos instrumentos jurídicos: el Protocolo de Actuación para el Uso
de la Fuerza por Parte de los Integrantes del Servicio de Protección Federal, emitido y publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 2016, y el Protocolo de Actuación de
la Policía Federal sobre el Uso de la Fuerza, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18
de octubre de 2017, ambos vigentes.

Del análisis de las normatividades federal y locales existentes, relativas al uso de la fuerza, se
observa que son diversas en sus contenidos debido a que van dirigidas a diferentes instituciones
(policiales, ministeriales o militares) que tienen en común estar autorizadas a usar la fuerza
pública. Es de notarse que, al converger todas en el tema del combate a la delincuencia
organizada, el marco jurídico con el que actúan no necesariamente resulta ser el adecuado para
las funciones que actualmente tienen asignadas, lo que propicia una confusión en cuanto a la
interpretación y aplicación de las reglas sobre el uso legítimo de la fuerza. Por ejemplo, las
corporaciones militares en razón de su naturaleza y competencia, consistente en acciones para
la defensa interior y exterior del Estado, tienen reglas especiales del uso de la fuerza en las que
se justifica en mayor medida el uso legítimo de la fuerza en la modalidad de fuerza letal. Mientras
que las corporaciones policiales federales y locales no, ya que están pensadas en un contexto
de realización de funciones relativas a tareas de prevención del delito y de seguridad ciudadana.
De este modo, no tienen justificado el uso de la fuerza letal, pero sí de la fuerza persuasiva. Lo
mismo sucede con las instituciones policiales pertenecientes a las fiscalías y procuradurías, cuyas
reglas específicas sobre el uso de la fuerza están pensadas para el cumplimiento de
mandamientos ministeriales, consistentes en tareas de investigación, citación o de detención.

Es preciso señalar que es necesaria la revisión y redefinición de las reglas relativas al uso de la
fuerza, no sólo en función de la institución y la competencia (o atribuciones que la misma tenga

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asignada), sino también atendiendo a la naturaleza de los actos que lleva a cabo y en los
contextos o situaciones en los que haga uso de dicha fuerza. Esto con el fin de dotar de mayor
certeza jurídica a los servidores públicos y a la ciudadanía y de que, en su momento, se evite el
abuso del uso de la fuerza y se prevengan mayores violaciones a derechos humanos. Sin
embargo, en el derecho mexicano no se tienen, ni a nivel federal ni local, leyes con reglas y
principios uniformes en materia de uso de la fuerza. Tampoco se tienen protocolos de actuación
o manuales de procedimiento claros, relativos al manejo del uso de la fuerza, su control y
rendición de cuentas, así como un régimen de responsabilidades por su abuso.

Se observa una carencia de reglas armónicas con los estándares internacionales establecidos
por los diferentes mecanismos supervisores de derechos humanos a los que se somete el Estado
mexicano, entre éstos la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos; el Comité
contra la Tortura de la ONU, y el Grupo de Trabajo sobre Detenciones Arbitrarias de la ONU, así
como con otros tratados internacionales de derechos humanos que han emitido varios criterios
aplicables al tema que nos ocupa, mismos que además se relacionan con el tema de la
capacitación, el tratamiento a niñas, niños y adolescentes, la protección a la víctimas, el uso de
la fuerza con perspectiva de género, la protección a grupos vulnerables, el tratamiento a las
personas detenidas, etcétera.274

Entre las diferentes autoridades nacionales responsables del uso de la fuerza no hay un
conocimiento claro del aspecto vinculante que tienen las diversas normas internacionales, y
tampoco hay una cultura de interpretar y aplicar dichas normas dentro del derecho mexicano,
lo que puede generar un riesgo de acusaciones por violaciones graves a derechos humanos por
el uso ilegítimo de la fuerza al no ser armónico con los estándares internacionales establecidos
en materia de derechos humanos.

Cabe destacar que, en lo que se refiere a la cultura de la prevención de violaciones a derechos

humanos, tampoco se tienen reglas locales ni federales con las que se busque limitar ni castigar
el uso ilegítimo o abuso del uso de la fuerza por parte de las autoridades federales, locales o
municipales. En los Estados se observa la falta de capacitación en este tema, así como de la
difusión de las reglas y los principios aplicables. Igualmente, en la legislación existente en la
materia, federal y local, tampoco se contempla de manera uniforme, clara y específica la creación
de un sistema o mecanismo de control, prevención, supervisión y seguimiento a
la actuación de las autoridades policiales o militares en materia del uso y abuso de la fuerza
y la rendición de cuentas.

Otro aspecto a señalar es que, en las diferentes leyes, federales y locales, existen algunas
disposiciones dedicadas a fincar responsabilidad al personal policial por el abuso en el uso de la

274 Para un estudio más completo sobre los estándares internacionales sobre el uso de la fuerza se sugiere ver Franco
Martín del Campo, María Elisa, Uso de la fuerza por parte de agentes del Estado. Análisis desde el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, México, IIJ UNAM, CNDH, 2017. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/
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fuerza, pero no siempre está contemplada la responsabilidad penal para los servidores públicos,
a diferencia de la responsabilidad de tipo administrativa, la cual se prevé con mucha más
frecuencia. Sin embargo, en muchos casos el abuso en el uso de la fuerza puede representar una
conducta delictiva o una violación grave a los derechos humanos. Esta laguna normativa puede
traducirse en el ámbito internacional como un caso de denegación de justicia, al no haber un
recurso o medio de defensa en contra de dicho actuar o para acceder a la justicia por dicha
conducta violatoria a derechos humanos en la instancia nacional. De este modo, atendiendo a
los estándares internacionales establecidos en materia de uso legítimo de la fuerza, la ausencia
de normas que determinan la responsabilidad penal por el uso ilegítimo de la fuerza o por el
abuso en el uso de la fuerza puede propiciar la impunidad y colocar a nuestro país en riesgo
latente de una acusación ante instancias internacionales y una probable responsabilidad
internacional por violaciones graves a derechos humanos.

Finalmente, resulta importante citar la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación en donde el máximo tribunal del país se pronuncia sobre algunos de los principios
rectores en materia del uso de la fuerza, a saber: la legalidad, su razonabilidad, la competencia
de la autoridad, el respeto a los derechos humanos, y que el fin perseguido sea lícito, legítimo
y constitucionalmente admisible.275

3.6.5 Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas de delitos

Desde el 3 de septiembre de 1993 la protección de los derechos de las víctimas en México se

encuentra regulada en el artículo 20 constitucional, con reformas en 2000, 2008 y 2011. Además,
esta regulación se complementa con la reforma constitucional en materia de derechos humanos
del 10 de junio del 2011 y la de 25 de julio de 2016 al artículo 73 fracción XXIX-X, respecto de
las facultades del Congreso para expedir la Ley General de Víctimas.276

El tema de los derechos de las víctimas es de gran trascendencia debido al incremento de la

incidencia delictiva en las personas. A nivel nacional, se estimó una tasa de 37,017 delitos por
cada cien mil habitantes durante el año de 2016; es decir, 24.2 millones de víctimas, lo que
implica un incremento del número de victimización a nivel nacional y representa una
concentración de 1.3 delitos por víctima. Asimismo, durante 2016 el 34.2 por ciento de los
hogares en el país tuvo cuando menos una víctima de delito. Con relación al tipo de delito, el

275 Seguridad pública. La razonabilidad en el uso de la fuerza por parte de los cuerpos policiacos exige la verificación de
su legalidad. Época: Novena Época, Registro: 162994, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, enero de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. LIII/2010, p. 61.
276 Véase, Rodríguez Manzanera, Luis, Victimología. 15 ed. México, Porrúa, 2015. Ambrosio Morales, María Teresa,
“Reforma de 2008 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Víctimas del delito
(Derechos y garantías: La ley del más débil”, en Revista de la Escuela Nacional de Trabajo Social, UNAM, VII época,
núm. 7, septiembre-diciembre de 2014. Zamora Grant, José, Los derechos humanos de las víctimas de los delitos.
México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2015. Natarén Nandayapa, Carlos F., González Rodríguez,
Patricia y Jorge Witker Velázquez, Las víctimas en el sistema penal acusatorio. México, UNAM, IIJ, USAID, 2016.

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robo en la calle o en el transporte público (8 millones), seguido de la extorsión (7.5 millones) y

el fraude fueron los principales delitos referidos.

Cuadro
Tasa de delitos por cada 100,000 habitantes, 2012-2016277

FUENTE: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2017.

Cuadro
Millones de delitos ocurridos 2012-2016278

FUENTE: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2017.

Cuadro
Tasa de víctimas de delito por cada 100,000 habitantes 2012-2016279

FUENTE: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2017.

277 Véase, Instituto nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre
Seguridad Pública (ENVIPE) 2017. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/proyectos/enchogares/
regulares/envipe/2017/doc/envipe2017_presenta cion_nacional.pd , fecha de consulta 20 de marzo de 2018.
278 Idem.
279 Idem.

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Cuadro
Víctimas de delito en 2018

FUENTE: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2017.

Cuadro
Millones de víctimas de delito 2012-2016280

FUENTE: Elaboración propia con base en el informe Víctimas de Delitos del Fuero Común 2018 del Secretariado Ejecutivo
del Sistema de Seguridad Pública al 30 de junio de 2018

La tendencia en el aumento de la incidencia delictiva se mantiene durante el 2018, pues en cada

mes del primer semestre el número de víctimas de delitos del fuero común rebasa las veinte mil
unidades. Hasta junio de 2018, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pública con relación a los delitos de alto impacto registró 24,501 víctimas de
homicidio, el 65.19 por ciento de ellas por homicidio doloso; 561 víctimas de secuestro y 2,972
de extorsión. En lo que va del año se tienen registradas 124,912 víctimas a nivel nacional en el
fuero común.281

280 Idem.
281 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Víctimas de delitos del fuero común 2018, SESNSP,
2018. Disponible en: http://secretariadoejecutivo.gob.mx/docs/pdfs/nueva-metodologia/CNSP-V%C3%ADctimas-2018.
pdf

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Cuadro
Víctimas de delito del fuero común primer semestre de 2017 y 2018

Año
Mes 2017 2018
Enero 23,183 21, 219
Febrero 21,894 22,219
Marzo 24,939 25,558
Abril 23,884 25,180
Mayo 27,436 27,005
Junio 26,693 24,950
Total 148,029 124,912

FUENTE: Elaboración propia con las estadísticas del SESNSP sobre víctimas de delito.

La reforma penal amplió el catálogo de derechos humanos de las víctimas: ahora son parte en
el proceso penal y tienen una participación más activa no sólo en el juicio, sino desde la
investigación inicial y complementaria, ya que como auténtica parte en el proceso pueden
inconformarse con las resoluciones del Fiscal. No obstante, las víctimas de delito todavía tienen
dificultades para acceder al sistema de justicia, así por ejemplo en 2007 y 2008 fueron
presentadas 5 quejas por negativa de asistencia a las víctimas de delito; en 2009 y 2010 se
presentaron 122 denuncias ante la CNDH por retardo o entorpecimiento de la función de
investigación o procuración de justicia; en 2011 se registraron 7 quejas ante la omisión
de recabar elementos de prueba aportados por las víctimas de delito en el desarrollo del
procedimiento judicial; en 2012, 41 quejas por omisiones que transgreden el derecho a la
reparación de los daños, perjuicios o daño moral, por parte de los órganos del poder público y
en 2013, 60 denuncias ante la CNDH por omitir el ejercicio del principio de la exacta aplicación
de la ley.282

Con el fin de reglamentar lo contenido en las reformas constitucionales en materia de justicia

penal de 2008 y de derechos humanos de 2011, se expidió la Ley General de Víctimas, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2013, reformada el 3 de mayo del mismo
año y el 3 de enero de 2017, en donde se incorporan diferentes tipologías de víctimas. Destacan
dos principales: las víctimas de delitos y las víctimas de violaciones a derechos humanos. Esta
clasificación busca armonizar los conceptos nacionales de víctimas con aquéllos que se emplean
en los diferentes instrumentos jurídicos internacionales en la materia y que son vinculantes para
el Estado mexicano. La Ley General de Víctimas se complementa con su Reglamento,283 que
amplía y detalla los derechos humanos de las víctimas dentro del sistema de justicia en México,
y resulta aplicable principalmente a las víctimas de violaciones a derechos humanos. No obstante,
los derechos de las víctimas durante el proceso penal, en su calidad de víctimas u ofendidos del

282 CNDH, Informes Anuales de Actividades, op. cit.

283 Este Reglamento se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2014.

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delito, se encuentran regulados en el Código Nacional de Procedimientos Penales, donde se

busca ampliar, regular y precisar los derechos de las víctimas de delitos dentro del sistema de
justicia penal actual.

En este sentido, en el artículo 108 del Código Nacional de Procedimientos Penales se define a la
víctima del delito u ofendido del delito, como se lee:

Para los efectos de este Código, se considera víctima del delito al sujeto pasivo que resiente
directamente sobre su persona la afectación producida por la conducta delictiva. Asimismo, se
considerará ofendido a la persona física o moral titular del bien jurídico lesionado o puesto en
peligro por la acción u omisión prevista en la ley penal como delito.

En los delitos cuya consecuencia fuera la muerte de la víctima o en el caso en que ésta no pudiera
ejercer personalmente los derechos que este Código le otorga, se considerarán como ofendidos,
en el siguiente orden, el o la cónyuge, la concubina o concubinario, el conviviente, los parientes
por consanguinidad en la línea recta ascendente o descendente sin limitación de grado, por
afinidad y civil, o cualquier otra persona que tenga relación afectiva con la víctima.

La víctima u ofendido, en términos de la Constitución y demás ordenamientos aplicables, tendrá́

todos los derechos y prerrogativas que en éstas se le reconocen.

El reconocimiento de los derechos de las víctimas a nivel constitucional, así como su identificación
como derechos humanos, ha permitido avanzar en los últimos años a un mayor desarrollo de
las leyes federales, generales y locales, lo cual representa un paso significativo en su protección
en el ámbito del derecho mexicano. Se destaca la necesidad de la difusión de estos derechos
entre los servidores públicos encargados de atender a las víctimas, con el objeto de propiciar
una mayor protección a este sector de la sociedad y de prevenir la generación de un mayor
número de víctimas de delito o de violaciones a derechos humanos.

Por otra parte, el reconocimiento de los derechos de las víctimas constituye un mecanismo
esencial para motivar la denuncia y con ello avanzar hacia su protección jurídica, pues en el país,
tal como lo muestra la Encuesta Nacional de Victimización ENVIPE 2017, la cifra negra de delitos
no denunciados a nivel nacional asciende a 93.6 por ciento. De igual forma, resulta necesario
referir que, el 62 por ciento de las razones para no denunciar delitos son causas atribuibles a la
autoridad entre las que se encuentran: la pérdida de tiempo (33.1 por ciento); la desconfianza
en la autoridad (16.5 por ciento); los trámites largos o difíciles (8 por ciento);
la actitud hostil de la autoridad (4 por ciento) y el miedo a ser extorsionado (0.7 por ciento).

El desarrollo normativo en México en materia de víctimas se ha ido dando de manera general y

desde un enfoque diferencial ya que, a la fecha, se cuenta con diversa normatividad específica,
como: la Ley General de Víctimas, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley Nacional
del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, la Ley General de Acceso de las Mujeres
a una Vida Libre de Violencia, y la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas,

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Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, por
citar las normas más relevantes. En estas leyes se incluyen disposiciones relativas a los derechos
de las víctimas, con las que se busca atenderles de acuerdo con sus características, contextos o
situaciones de vulnerabilidad que presentan. La amplitud de la Ley General de Víctimas permite
instrumentar en forma más puntual, y con un enfoque diferencial y especializado, el ejercicio
de los derechos humanos de las víctimas y la reparación integral,284 así como prevenir, en todo
momento, la victimización secundaria, la revictimización y establecer fondos de reparación.285

La legislación relativa a víctimas contempla la creación y el mantenimiento de un Registro

Nacional de Víctimas.286 Esta herramienta es de vital importancia para la autoridad al permitirle
cuantificar y calificar el fenómeno victimal, así como la manera de atenderlo adecuadamente a
partir de información fidedigna, confiable, actual y completa que incluya datos específicos
relativos a las características personales de las víctimas, los tipos de delitos o de violaciones a
derechos humanos que les fueron cometidos y su contexto.

El Registro puede permitir, a partir de la información registrada, generar políticas públicas y

estrategias de gobierno adecuadas que tiendan a una mejor y mayor atención a las víctimas.
Desde su creación, el RENAVI tiene registro de 15,858 víctimas, de las cuales 64.18 por ciento
son víctimas indirectas teniendo como año de mayor registro 2014 y el 35.82 por ciento restante
corresponde a las víctimas directas.287

Cuadro
Registro nacional de víctimas 2014-2018

Directa Indirecta Total

2014 1,441 771 2,212
2015 1,112 2,266 3,378
2016 1,236 2,636 3,872
2017 1,388 3,440 4,828
2018 502 1,066 1,568
Total 5,679 10,179 15,858

FUENTE: Elaboración propia con estadísticas del RENAVI.

284 Véase, Medellín Urquiaga, Ximena, Digesto de jurisprudencia latinoamericana sobre derechos de las víctimas, Estados
Unidos de América, Fundación para el Debido Proceso, 2014.
285 Véase, Lima Malvido, María de la Luz, Buenas prácticas de prevención del delito y justicia penal en México. México,
Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2015.
286 Artículo 96 de la Ley General de Víctimas.
287 Registro Nacional de Víctimas, Estadisticas. Disponibles en: https://www.gob.mx/ceav/documentos/ estadisticas-del-
renavi, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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Cuadro
Registro nacional de víctimas 2014-2018

FUENTE: Elaboración propia con estadísticas del RENAVI.

La normatividad en materia de víctimas establece una serie de principios para una efectiva
atención a las mismas por parte de los servidores públicos, lo que propicia un régimen especial
de obligaciones y sanciones para el caso de su incumplimiento, a nivel local o estatal. La
armonización de la legislación en materia de víctimas en el ámbito nacional ha tenido un gran
avance y esto se refleja en un mejor y mayor respeto y protección a los derechos humanos de
estas personas. Por ello, es importante que las autoridades responsables de la atención a las
víctimas se capaciten más y que desarrollen mejores protocolos, además de que el Estado
destine mayores recursos para hacer posible el ejercicio y disfrute de sus derechos, pues sin un
presupuesto adecuado las bondades del sistema se limitan a buenas intenciones.

A nivel local, la Recomendación General en comento ha tenido una gran incidencia debido a que
a la fecha los Estados cuentan con al menos una legislación específica que regula los derechos
de las víctimas, aspecto que permite, en su momento, el desarrollo de procedimientos y
mecanismos específicos para hacer efectivos los derechos de estas personas.288 De hecho, la
normatividad local en la materia contempla la creación de instituciones especiales o
especializadas para la atención de las diferentes víctimas donde se busca, entre otras cosas,
brindarles la atención médica, psicológica y jurídica inmediata, así como de otra índole. Esto
posibilita el establecimiento y desarrollo de una atención integral y multidisciplinaria a nivel local
que puede ser armónica con los estándares internacionales establecidos.289 El que en la
normatividad local se regulen los procedimientos para la atención a las víctimas u ofendidos,
posibilita el otorgamiento y la asignación de recursos por parte de los Estados para la creación

288 Para más detalle, véase el análisis jurídico a nivel estatal de este instrumento en el cuerpo del presente documento.
289 Véase, Naciones Unidas, Declaración de Doha sobre la Integración de la Prevención del Delito y la Justicia Penal en el
Marco más Amplio del Programa de las Naciones Unidas para Abordar los Problemas Sociales y Económicos y Promover
el Estado de Derecho a Nivel Nacional e Internacional y la Participación Pública, 2015.

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y el diseño de programas, políticas públicas e instituciones destinadas para ese fin, lo que puede
traducirse en una mejor y mayor protección.

También es preciso señalar que, a pesar de que la legislación en la mayoría de los Estados se
encuentra armonizada con los principios constitucionales de respeto y protección a los derechos
humanos, hace falta un mayor desarrollo en la legislación local de las normas de derechos
humanos contenidas en los tratados internacionales en los que nuestro país es parte. Igualmente,
es importante destacar que las autoridades locales deben tener un adecuado conocimiento del
principio pro persona, en cuanto a su contenido, sentido y alcance, a fin de asegurar y garantizar
la más amplia protección de los derechos humanos de las víctimas, según sus diferentes
caracteres.

Finalmente, cabe citar un criterio jurisprudencial de nuestro máximo tribunal, el cual se

pronunció respecto al concepto y el alcance del derecho fundamental a una reparación integral
o justa indemnización de las víctimas: la SCJN considera que el daño causado es el que determina
la naturaleza y el monto de la indemnización, de forma que las reparaciones no pueden implicar
enriquecimiento ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores. Asimismo, la SCJN destaca
que la responsabilidad no debe ser excesiva y debe subordinarse a requisitos cualitativos. En ese
orden de ideas, considera que una reparación es injusta cuando se limita con topes o tarifas, y
que corresponde al juez la cuantificación justa y equitativa, con base en criterios de razonabilidad,
al ser quien conoce las particularidades del caso.290

3.6.6 Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver

una averiguación previa

Como es bien sabido, desde el 18 de junio de 2016 el CNPP es ley vigente y de observancia
nacional; esto es, es la ley adjetiva obligatoria para los Estados y la Federación. En este sentido,
el CNPP marca los aspectos a tomar en cuenta por la autoridad judicial al momento de
determinar la temporalidad para el cierre de la etapa de investigación, toda vez que dentro del
nuevo sistema de justicia penal ya no existe la etapa del proceso penal denominada “averiguación
previa”.

Sin embargo, el CNPP es claro al disponer en el artículo 321 que antes de finalizar la audiencia
inicial, el juez de control determinará, previa propuesta de las partes, el plazo para el cierre de
la investigación complementaria, mismo que no podrá ser mayor a dos meses, si se tratare
de delitos cuya pena máxima no exceda los dos años de prisión, ni de seis meses, si la pena

290 Derecho fundamental a una reparación integral o justa indemnización. Su concepto y alcance. Época: Décima Época,
Registro: 2014098, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 41, abril de 2017, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 31/2017 (10a.), p. 752.

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máxima excediera ese tiempo.291 De manera excepcional, el CNPP contempla la posibilidad de

una prórroga en el plazo al establecer que, una vez fenecido el plazo fijado por el Juez para la
investigación complementaria, es deber del Ministerio Público decretar el cierre de la etapa de
investigación complementaria, a menos que, en su caso, solicite al juez (y éste le autorice) una
prórroga.292

En el supuesto de que el Ministerio Público no declare cerrada la investigación en el plazo fijado,

o no solicite su prórroga, la persona imputada o la víctima u ofendido tienen la posibilidad de
solicitar al Juez de control que lo aperciba para que proceda a tal cierre, pudiendo el juez hacerlo
del conocimiento del procurador o del servidor público que le haya delegado esa función para
que se pronuncie al respecto. Transcurrido el plazo para el cierre de la investigación, ésta se
tendrá por cerrada. Y, si transcurre sin que hubiere algún pronunciamiento, el Juez podrá decretar
el sobreseimiento y la correspondiente extinción de la acción penal por incumplimiento del
plazo.293

Como se observa, esta disposición representa un avance en materia de los derechos

humanos de la persona imputada, pues le da seguridad jurídica de cuándo puede solicitar
la conclusión de una investigación en su contra. Lo anterior permite señalar que la Recomendación
General en comento ha tenido incidencia en el desarrollo del marco normativo que actualmente
rige en el tema que nos ocupa, pues la problemática planteada en esta Recomendación General
se encuentra resuelta en el artículo 321 del CNPP, en el cual se establece la temporalidad
específica para la conclusión de la etapa de investigación, como lo recomendó en su momento
la CNDH a través de la Recomendación General.

Se señala que ha habido algunos criterios del Poder Judicial que ordenan que cuando únicamente
se reclama en el juicio de amparo el auto de vinculación a proceso, no debe analizarse de oficio

291 Código Nacional de Procedimientos Penales: artículos 321, 322, 323, 324 y 325.
Artículo 321. Plazo para la investigación complementaria. El Juez de control, antes de finalizar la audiencia inicial
determinará previa propuesta de las partes el plazo para el cierre de la investigación complementaria.
El Ministerio Público deberá concluir la investigación complementaria dentro del plazo señalado por el Juez de
control, mismo que no podrá ser mayor a dos meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no exceda los dos años
de prisión, ni de seis meses si la pena máxima excediera ese tiempo o podrá agotar dicha investigación antes de su
vencimiento. Transcurrido el plazo para el cierre de la investigación, ésta se dará por cerrada, salvo que el Ministerio
Público, la víctima u ofendido o el imputado hayan solicitado justificadamente prórroga de este antes de finalizar el
plazo, observándose los límites máximos que establece el presente artículo.
En caso de que el Ministerio Público considere cerrar anticipadamente la investigación, informará a la víctima u
ofendido o al imputado para que, en su caso, manifiesten lo conducente.
Transcurrido el plazo para el cierre de la investigación, ésta se tendrá por cerrada salvo que el Ministerio Público
o el imputado hayan solicitado justificadamente prórroga de este al Juez.
292 Código Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 322. Prórroga del plazo de la investigación complementaria De
manera excepcional, el Ministerio Público podrá solicitar una prórroga del plazo de investigación complementaria
para formular acusación, con la finalidad de lograr una mejor preparación del caso, fundando y motivando su petición.
El Juez podrá otorgar la prórroga siempre y cuando el plazo solicitado, sumado al otorgado originalmente, no exceda
los plazos señalados en el artículo anterior.
293 Código Nacional de Procedimientos Penales, Artículos 323, 324 y 325.

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todo lo acontecido en la audiencia inicial ni lo pronunciado en cuanto a la competencia, la

calificación de la detención, las medidas cautelares o el cierre del plazo de la investigación
complementaria, al ser actos que tienen finalidades distintas.294 Asimismo, se ha expresado que,
de una interpretación sistemática de los Códigos de Procedimientos Penales, el plazo para el
cierre de la etapa de investigación en el proceso penal acusatorio, dilucidado desde el principio
de igualdad, es común tanto para el Ministerio Público como para la persona imputada y su
defensor, quienes tienen las mismas posibilidades de allegarse de los datos. Esto es, que el
término de la investigación sólo se cierre para el Ministerio Público, y no también para la defensa
y la persona imputada, no tiene soporte legal. De ser así, se trastocarían los principios
fundamentales del procedimiento penal acusatorio y quedaría a voluntad de una de las partes
determinar cuándo concluirla.295

Adicionalmente, el Poder Judicial ha dispuesto que es un derecho de la víctima que se le notifique

el acuerdo que ordena el cierre de la investigación y que dicha omisión conlleva a establecer
que no se le permitió saber el plazo que tenía la representación social para formular la acusación
correspondiente y desde qué momento transcurría. Lo anterior para que ésta tenga la posibilidad
de coadyuvar con el fiscal, por sí o a través de la propia víctima, y que se le reciban y desahoguen
los datos o elementos de prueba con los que cuente y manifieste todo lo que a su derecho
convenga, en lo que atañe a la acusación. Sólo así la víctima está en aptitud de materializar sus
derechos constitucionales de efectivo acceso a la justicia.296

Esto es, el plazo de cierre de la investigación en el nuevo sistema de justicia penal acusatorio y
adversarial es único y aplicable a ambas partes en el proceso penal. Es decir, todo ocurre en una
metodología de audiencias (definidas en el CNPP), que permiten que las partes (fiscal
y defensa) se presenten ante una autoridad imparcial (Juez de control), en un mismo lugar y
momento, para argumentar y contra argumentar, según convenga a su estrategia de litigio,
informando al Juez sus argumentos para que éste se decante por los de una parte o la otra, y
que exista igualdad procesal. Así pues, la metodología de audiencias frente al Juez, implica que
toda decisión que la autoridad judicial tome respecto del asunto en cuestión tiene que estar

294 Auto de vinculación a proceso. Si éste sólo se reclama en el juicio de amparo, no debe analizarse de oficio todo lo
acontecido en la audiencia inicial, como la competencia, la calificación de la detención, las medidas cautelares o el
cierre del plazo de la investigación complementaria, al tener finalidades distintas, a menos que se señalen como actos
destacados. Época: Décima Época, Registro: 2013913, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis:
Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 40, marzo de 2017, Tomo IV, Materia(s): Común,
(10a.), p. 2620.
295 Etapa de investigación en el proceso penal acusatorio. El plazo para su cierre es común tanto para el ministerio público,
como para el imputado y su defensor (legislación del estado de chihuahua). Época: Décima Época, Registro: 2009145,
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 18, mayo de 2015, Tomo III, Materia(s): Penal, (10a.), p. 2178.
296 Víctima u ofendido del delito. La omisión de notificarle el acuerdo que ordena el cierre de la investigación y otorga
un término al Ministerio Público para la formulación de la acusación correspondiente, actualiza una violación a las
leyes del procedimiento y hace nugatorio el derecho de acceso efectivo a la justicia (nuevo sistema de justicia penal
en el Estado de México). Época: Décima Época, Registro: 2004817, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo
de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXV, octubre de 2013, Tomo 3,
Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: II.3o.P.23 P (10a.), p. 1917.

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debidamente fundada y motivada en la audiencia y ante la presencia de las partes, previamente

a escuchar sus argumentos. Lo cual permite que las partes estén informadas en el momento de
lo que la contraparte solicita y los argumentos con los que sustenta, a la vez que éstos puedan
ser refutados en ese mismo instante. De este modo, por regla general, todo acuerdo que se tome
en la audiencia se tendrá por notificado a las partes en ese instante, lo que permite igualdad,
transparencia y agilidad procesal.

No obstante, y pese a la garantía jurídica que otorga el CNPP sobre los plazos para resolver las
averiguaciones previas, las víctimas y las personas imputadas han señalado con frecuencia
irregularidades desde el momento de la integración de las averiguaciones. Sobre este aspecto,
la CNDH desde 2009, año en el que realizó la Recomendación General 16/2009, hasta diciembre
de 2017 había recibido 1,022 quejas por la integración irregular de las averiguaciones previas y
576 expedientes de queja por el retraso o entorpecimiento de las funciones de investigación.297

Cuadro

Quejas presentadas ante la CNDH por irregularidades en la integración de las averiguaciones previas
y retraso en la función de investigación (2009-2017)

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la CNDH

En el marco del sistema penal acusatorio, el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal
(CNPJE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía 2017, señala que, al cierre de 2016, la
estructura orgánica de las Procuradurías Generales de Justicia y/o Fiscalías Generales se
conformó por 1,386 Unidades administrativas, de las cuales el 16.7 por ciento están destinadas
a la atención de las averiguaciones previas y carpetas de investigación. Sobre su desempeño
particular en relación con las averiguaciones previas, el CNPJE muestra que durante este año se

297 CNDH, Informes Anuales de Actividades, op. cit.

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iniciaron 1 millón 640 mil 433 averiguaciones previas y carpetas de investigación en las Agencias
del Ministerio Público del Fueron Común.

Del total registrado, el 16.3 por ciento corresponde a averiguaciones previas iniciadas, mientras
que el 83.7 por ciento refiere a carpetas de investigación abiertas, es decir, relacionadas con el
Sistema Acusatorio Oral. No obstante, al finalizar el año, de los más de 1 millón 600 mil
expedientes abiertos se lograron concluir únicamente con 175, 482, lo que se traduce en solo
en un avance del 0.01 por ciento.298

En el caso particular de la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales

de la Procuraduría General de la República, la conclusión de averiguaciones previas aún presenta
un rezago importante. En 2014 se implementó el Programa Nacional de Abatimiento al Rezago,
con el cual la SEIDF se propuso concluir las averiguaciones previas iniciadas entre 1992 y 2006,
sin embargo, de las 836 averiguaciones previas programadas para su revisión solo se cumplió
con el 34.6 por ciento. Frente a esta problemática, el Informe del Resultado de la Auditoría de
desempeño de la PGR de 2014 refirió como principal obstáculo para eliminar el rezago, la falta
de personal del Ministerio Público de la Federación.299

En 2016, la Procuraduría General de la República declaró haber logrado eliminar 65 por ciento
del rezago en averiguaciones previas. La implementación de un nuevo Programa de Abatimiento
del Rezago, de acuerdo con la dependencia permitió concluir con 4,104 expedientes que
redujeron significativamente el tiempo de atención de asuntos relacionados con los delitos
atendidos por la SEIDF.300

3.6.7 Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales

De acuerdo con la Recomendación General en cita, de enero de 2006 a mayo de 2011, la CNDH
recibió 3,786 expedientes de quejas que tuvieron relación con violaciones a derechos humanos
en la realización de cateos. Esas violaciones van desde la irrupción injustificada y violenta en el
domicilio de las personas, hasta agresiones a éstas para que confiesen la “posesión” de objetos
ilícitos, e incluso su detención.

298 INEGI, Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, 2017. Disponible en: http://www.beta. inegi.org.mx/
proyectos/censosgobierno/estatal/cnpje/2017/, fecha de consulta 29 de octubre de 2019.
299 Auditoria de desempeño de la Procuraduría General de la República. Investigar y perseguir los delitos federales de
carácter especial, 2014, p. 8. Disponible en: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/
Auditorias/2014_0041_a.pdf, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
300 Véase: PGR, Comunidado 070/16. Disponible en: https://www.gob.mx/pgr/prensa/pgr-logra-abatir-65-por-ciento-de-
rezago-en-averiguaciones-previas-comunicado-070-16, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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Cuadro

Quejas presentadas ante la CNDH por cateos (2006-2011)

FUENTE: Elaboración propia con base en la Recomendación General 19/2011 de la CNDH

Al respecto, puede afirmarse que la regulación en materia de cateos que se tenía previo a la
reforma constitucional de justicia penal de 2008 requería de claridad y homogeneidad en todo
el país, dado que, si bien la figura se contemplaba en el texto constitucional y al respecto se
habían emitido criterios de la SCJN, existía una diversidad de códigos procesales de fuero local
y uno del federal, que no correspondían con lo consagrado en la Constitución, lo cual daba cabida
a distintas interpretaciones y a que se cometieran abusos, particularmente porque este actuar
de la autoridad no contaba con controles claros respecto a la práctica de los cateos que realizan
las autoridades relacionadas con tareas de procuración de justicia.

Con posterioridad a la reforma constitucional del 2008, se buscó dar claridad y control a las
solicitudes de cateos, al menos en el ámbito federal. Así, en 2009 se reformó el artículo 61 del
Código Federal de Procedimientos Penales para establecer los mismos requisitos constitucionales
para poder solicitar y realizar un cateo. El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal emitió el
Acuerdo General 75/2008 para crear juzgados penales federales especializados en cateos,
arraigos e intervención de comunicaciones y los pasos a realizar por el Ministerio Público Federal
para solicitar el cateo. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos subsistían los siguientes
problemas: 1) se hablaba de la averiguación previa ya que el nuevo sistema de justicia penal no
había entrado a cabalidad en todo el país; 2) aún con la creación de los juzgados federales
especializados, no era clara la revisión del cateo y su control; y 3) a nivel local continuaba la
diversidad o nula regulación.

Fue hasta 2013 que la reforma constitucional al artículo 73, fracción XXI, inciso c), dio cabida a
la creación de un código procesal penal único, acorde con el nuevo sistema de justicia penal de

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corte acusatorio: el Código Nacional de Procedimientos Penales que entró en vigor en todo el
país el 18 de junio de 2016. Esta norma adjetiva permite que exista un sólo modelo y reglas
procedimentales en materia penal de observancia obligatoria en todo el país. Así, se lograron
homologar los principios, las etapas, las características y las figuras procesales del modelo
acusatorio que se implementó y que anteriormente mostraban disparidad en las 33 distintas
regulaciones adjetivas.

Actualmente la figura del cateo se encuentra regulada por el Código Nacional de Procedimientos
Penales, donde se señala, en términos generales, que el cateo, al igual que otros actos de
molestia que realice la autoridad, se encuentran sujetos a la ley y a la calificación que de su
ejecución haga el juez de control, quien puede pronunciarse respecto de su legal o ilegal
realización. La Ley establece el deber de las autoridades encargadas de llevarlo a cabo de hacer
una solicitud a la autoridad jurisdiccional, siendo el juez de control quien en su momento lo deba
autorizar.301 Asimismo, la Ley exige que las autoridades que lo realicen sigan ciertas formalidades
y se lleve a cabo un registro donde conste, entre otras cosas, la autoridad competente para
solicitarlo; la autoridad competente para autorizarlo; el lugar específico que ha de inspeccionarse;
la persona o personas que deban detenerse; los objetos que han de buscarse; y la realización
de una acta circunstanciada en presencia de testigos, en la que se describa lo realizado y
acontecido; etcétera.302

De este modo, puede afirmarse que la Recomendación General de la CNDH en comento ha

tenido incidencia en las modificaciones de la normatividad nacional ya que los requisitos para
poder solicitar y autorizar una orden de cateo han quedado claramente establecidos en la
Constitución y en el CNPP. Así, los aspectos tratados y sugeridos en la Recomendación General
mencionada quedan atendidos en su mayoría, por ejemplo que la normatividad especifique que,
en caso de que las personas ocupantes del domicilio no propongan a testigos, éstos no podrán
ser las mismas autoridades que realizaron las diligencias, así como también el que en la norma
se precise que el consentimiento de la persona ocupante del domicilio para realizar el cateo no
exime a la autoridad de cumplir con los requisitos de forma previstos para tal diligencia.

Lo anterior ha quedado atendido en el artículo 288 del CNPP, que a la letra señala:

[…] Al concluir el cateo se levantará acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos
por el ocupante del lugar cateado, o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique

301 Código Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 282. Solicitud de orden de cateo Cuando en la investigación el
Ministerio Público estime necesaria la práctica de un cateo, en razón de que el lugar a inspeccionar es un domicilio o
una propiedad privada, solicitará por cualquier medio la autorización judicial para practicar el acto de investigación
correspondiente. En la solicitud, que contará con un registro, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona
o personas que han de aprehenderse y los objetos que se buscan, señalando los motivos e indicios que sustentan la
necesidad de la orden, así como los servidores públicos que podrán practicar o intervenir en dicho acto de
investigación. Si el lugar a inspeccionar es de acceso público y forma parte del domicilio particular, este último no será
sujeto de cateo, a menos que así se haya ordenado.
302 Artículos 282 a 288 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

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el cateo, pero la designación no podrá recaer sobre los elementos que pertenezcan a la autoridad
que lo practicó, salvo que no hayan participado en el mismo. Cuando no se cumplan estos
requisitos, los elementos encontrados en el cateo carecerán de todo valor probatorio, sin que
sirva de excusa el consentimiento de los ocupantes del lugar […].

La Recomendación General de la CNDH en comento tiene su razón de ser en que la ausencia de

estos requisitos ha propiciado la violación de los derechos humanos de las personas durante los
cateos, por lo que la falta de una legislación precisa en la materia posibilita que tales situaciones
sigan presentándose en la práctica cotidiana de esta diligencia. Ahora, si bien puede pensarse
que el que exista la posibilidad de realizar la solicitud de cateo por cualquier medio permite
agilizar la realización de las diligencias, esto no impide que la solicitud, como se indica en el CNPP,
cumpla con todos los requisitos que en él se exigen. Además, otra de las bondades de este nuevo
modelo es también que siempre habrá un control ex post de lo actuado por la autoridad
respectiva ante el Juez de control.

Esto es, toda vez que es un sistema basado en el método de audiencias y no de expediente
escrito, las partes tienen en todo momento oportunidad de que, posteriormente a la realización
de un cateo, haya una audiencia, ya sea de control de la detención (si en el cateo hubo
detenidos), o de formulación de imputación contra las personas sospechosas de haber
participado en el delito. Incluso, hay una audiencia donde se revisan y controlan las pruebas que
se utilizarán en el juicio propiamente, la llamada audiencia de admisión de pruebas en la etapa
intermedia, en la cual la defensa puede verter argumentos respecto a la vulneración de derechos
humanos, debido proceso e ilicitud de las pruebas derivadas de las diligencias previas como el
cateo.

Así, al momento de capacitar a los operadores del sistema de justicia penal, resulta importante
que se señale que las autoridades que realicen los cateos deben informar a las personas que
habitan en los domicilios que tienen el derecho de proponer a testigos y que, en caso de negativa,
las autoridades los propondrán, no pudiendo ser estos testigos las mismas autoridades que
ejecuten los cateos. Y es importante que las autoridades encargadas de la procuración de justicia
tengan clara la responsabilidad de sus atribuciones, así como sus obligaciones y alcances, para
que identifiquen en sus actuaciones lo que puede representarles violar derechos humanos y ser
sujetos de algún tipo de responsabilidad.

Existen además otras figuras que han sido cuestionadas en su constitucionalidad, toda vez que
no requieren autorización previa de un Juez para llevarse a cabo, tales como las inspecciones a
personas y vehículos, las cuales se encuentran reguladas en el artículo 251 del CNPP, fracciones
III y V, respectivamente. Es preciso señalar que este precepto es inconstitucional e inconvencional,
tal y como lo ha reiterado la CNDH, al ser contrario a los artículos 14, 16 y 21 de la Constitución;
a los artículos 3, 9, y 12 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; a los artículos 5,
7, 8, 11 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y a los artículos 9 y 17 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Así pues, el artículo 251 del CNPP, fracciones
III y V, es violatorio de los derechos humanos a la libertad personal, a la libertad de tránsito, a

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la seguridad jurídica, a la privacidad o vida privada, a la integridad personal, al derecho de no

ser sujeto de injerencias arbitrarias, así como de los principios de legalidad y certeza jurídica.303

En 2017, por ejemplo, en los 146 expedientes de queja que dieron lugar a conciliaciones, 10 de
ellos fueron referentes al incumplimiento con alguna de las formalidades para la emisión de
órdenes de cateo o durante la ejecución de mismo. En el año 2016, esta cifra fue superior con
20 expedientes de queja que dieron lugar a conciliación. 304 Desde la publicación de la
Recomendación General hasta 2017, la CNDH elaboró 22 recomendaciones sobre casos en los
que existieron cateos ilegales que derivaron en otras graves violaciones a derechos humanos.
De las autoridades responsables señaladas, la Secretaría de Marina es la institución de seguridad
a la que se han dirigido la mayoría de las observaciones con 10 recomendaciones, seguida de la
Secretaría de la Defensa Nacional con 9, la Comisión Nacional de Seguridad solo ha sido señalada
en 3 casos y la Policía Federal en uno.

Cuadro

Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos por cateos ilegales (2011-2017)

Año Recomendación Autoridad señalada

1 2011 72/2011 SEMAR

2 2011 88/2011 SEDENA

3 2012 2012/9 Policía Federal

4 2012 34/2012 SEDENA

5 2012 39/2012 SEMAR

6 2012 72/2012 SEDENA

7 2012 74/2012 SEDENA

8 2013 2012/02 SEDENA

9 2013 16/2013 SEMAR

10 2013 19/2013 SEDENA

11 2013 49/2013 CNS

12 2013 64/2013 CNS

13 2013 68/2013 SEMAR

303 Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en
relación con los artículos 132, 147, 148, 153, 155, 242, 249, 251, 266, 268, 303, 355 y 434 del Código Nacional de
Procedimientos Penales, publicado el cinco de marzo de dos mil catorce, en el Diario Oficial de la Federación, mediante
el “DECRETO por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales”, 2 de abril de 2014. Disponible en:
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304 CNDH, Informes Anuales de Actividades, op. cit.

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14 2014 31/2014 SEMAR

15 2016 2016/01 SEMAR

16 2016 2016/10 SEMAR

17 2016 30/2016 SEMAR

18 2016 42/2016 SEDENA

19 2016 62/2016 SEMAR

20 2017 2017/01 SEMAR

21 2017 2017/04 SEDENA/CNS

22 2017 54/2017 SEDENA

FUENTE: Elaboración propia con base en las recomendaciones de la CNDH.

Cuadro
Autoridades señaladas responsables de cateos ilegales (2011-2017)

FUENTE: Elaboración propia con base en las recomendaciones emitidas sobre cateos ilegales.

Al respecto, es preciso destacar que, en la lógica y el esquema de modelo penal acusatorio que
tenemos, la policía cuenta con cierta autonomía para realizar materialmente actos de
investigación que ayudan a configurar la teoría del caso del fiscal y que no requieren autorización
judicial. Pero hay que distinguir tres conceptos: la investigación en sentido amplio; la investigación
como etapa procesal; y los actos de investigación. El primer concepto se refiere al conjunto de
acciones que realizan la policía y el Ministerio Público para obtener información; el segundo
concepto se refiere a un momento específico en el proceso penal, en el cual se lleva a cabo la
investigación, y el tercer concepto se refiere a las acciones o diligencias que realiza un policía o
agente del Ministerio Público a fin de esclarecer un hecho delictivo. A consideración de la ley, la
policía los puede llevar a cabo con independencia del Ministerio Público ya que no es necesaria
una orden expresa e incluso la policía los puede ejecutar con o sin conocimiento previo del

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Ministerio Público.305 No obstante, se debe definir cuál es el estándar para saber si la policía
actúa dentro de la legalidad o no. En este sentido, la SCJN señaló que para que la policía pueda
actuar de forma legal en estos supuestos debe haber una “sospecha razonable”:

El requerimiento de que se acredite una sospecha razonable no es menor y no debe confundirse

con una mera suposición subjetiva, carente de datos objetivos que sustenten la procedencia
constitucional de la inspección como control preventivo provisional (…). La sospecha razonable
no puede justificarse por cualquier circunstancia abstracta, como la apariencia física de las
personas, su forma de vestir, hablar o comportarse. No puede derivar de una simple sospecha
que provenga de un criterio subjetivo del agente, basado en la presunción de que, por la simple
apariencia del sujeto, es posible que sea un delincuente (…). El agente policial deberá aportar de
manera clara y concatenada los hechos y datos con los que contaba, apenas en el momento
anterior de su aproximación o acercamiento al sujeto, que lo llevaron a concluir que
objetivamente se encontraba ante una sospecha razonable de que cometía un delito o de que
portaba dentro de una investigación los instrumentos del delito.306

Esto es, a decir de la SCJN, la policía no está exenta de cumplir con los derechos humanos de las
personas ni con los criterios objetivos en su actuar, lo cual está sujeto a revisión o controles por
parte de la autoridad judicial ex post, en las audiencias, lo cual puede servir de incentivo para
que algunos agentes del Estado dejen de cometer abusos.

En conclusión, se puede considerar que ha habido algunos avances en el sistema de justicia penal
mexicano, cuando menos en el aspecto normativo, desde la emisión de la Recomendación
General Núm. 19, de 5 de agosto de 2011. Sin embargo, se debe seguir apostando por una amplia
sensibilización de la responsabilidad y los alcances de las atribuciones que cada autoridad tiene,
así como por una profunda capacitación, integral y especializada, de las personas operativas y
de las áreas de apoyo, para de esa forma ir erradicando las malas prácticas y los abusos en contra
de las personas y sus derechos.

3.6.8 Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el Ejercicio
Efectivo del Derecho a la Seguridad Pública en nuestro País, 2006

Una visión sistémica de la seguridad pública requiere observar diversos ámbitos, los cuales
pueden ir desde la prevención del delito hasta la ejecución penal; o desde la criminalización de
las conductas que se consideran delito, hasta la selectividad de la estructura de poder que así
las define para mantener un status quo de privilegios y abuso de poder sobre las personas que
gobierna, vulnerando, con ello, los derechos humanos y el Estado de derecho.307

305 Véase, Ortiz Quintero, Gabriela. “No, la Suprema Corte no avaló detenciones arbitrarias”, en Nexos, México, 22 de
marzo de 2018.
306 SCJN, Versión taquigráfica de la sesión del Pleno de la SCJN del 12 de marzo de 2018, p. 14. Disponible en: https://
www.scjn.gob.mx/sites/default/files/versiones-taquigraficas/documento/2018-03-13/12032018PO.pdf, fecha de
consulta 5 de abril de 2018.
307 Véase, Larrauri, Elena, La herencia de la Criminología Crítica, Madrid, Editorial Siglo Veintiuno, 1991, González Vidaurri
Alicia y Augusto Sánchez Sandoval, Criminología, México, Porrúa, 2005.

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En América Latina y, principalmente, en México, se continúa privilegiando el vigilar y el castigar

en materia de seguridad pública, dentro de una cultura de control social formal (sistema penal)
que gobierna a través del delito,308 y que ha sido incapaz de establecer una política eficaz de
prevención de la violencia y delincuencia, aun cuando se aplica una política de “mano y leyes
duras”.309 Por ello, la prevención social con base en los derechos humanos es aún un tema
pendiente a desarrollar.310

Un claro ejemplo de lo anterior es que en el último año del Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública en México se han destinado 261.7 millones de pesos para el desarrollo y
diseño de políticas públicas enfocadas a la prevención social de la violencia y la delincuencia con
participación ciudadana, cifra que contrasta de manera significativa por ser 12 veces menor que
el presupuesto destinado a la adquisición de infraestructura, dentro de la cual, se contempla la
ampliación de los centros penitenciarios. 311

Cuadro

Ejercicio de recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) 2017

FUENTE: Elaboración propia con base los datos del Mecanismo de Evaluación y Transparencia.

308 Véase, Simon Jonathan, Gobernar a través del delito, Barcelona, Gedisa editorial, 2011.
309 Véase, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014 Seguridad
Ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina, New York, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2013, pp. 100 y 101. Disponible en: http://www.undp.org/content/dam/rblac/img/
IDH/IDH-AL%20Informe%20completo.pdf, fecha de consulta 5 de abril de 2018.
310 Véase, Garland, David, La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea, Barcelona, Gedisa,
2005. Baratta, Alessandro, Criminología Crítica y Crítica del Derecho Penal, México, Siglo XXI, 1998. Del Olmo Rosa,
América Latina y su criminología, México, Siglo XXI, 1999.
311 Mecanismo de Evaluación y Trasparencia (MET), Fondo de aportaciones para la seguridad pública. Disponible en:
http://www.sesnsp-met.com/, fecha de consulta 29 de octubre de 2018.

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Cuadro

Principal amenaza a la seguridad según los ciudadanos, América Latina 2012312

FUENTE: PNUD, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014.

Cuadro

Porcentaje de apoyo a la mano dura y apoyo a leyes más duras como mejor medida para enfrentar
a la delincuencia, América Latina313

FUENTE: PNUD, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014.

La CNDH entiende a la seguridad pública, en su concepto más amplio, como el servicio que se
le brinda a la ciudadanía, con medidas preventivas o de seguridad, aplicadas por las diversas
corporaciones policiales, a fin de salvaguardar los derechos de las personas, sus libertades, sus
bienes, para preservar el orden y la paz públicos en un Estado democrático de derecho. Esto
requiere aplicar una política criminal con base en la Constitución y los instrumentos
internacionales suscritos y ratificados por México que contienen lineamientos al respecto, como
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles

312 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, op. cit., p. 76.

313 Ibid, p. 101.

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y Políticos.314 Al respecto, el Informe Especial en comento evidenció las diversas acciones y

omisiones cometidas por las diferentes autoridades vinculadas con tareas de seguridad pública,
procuración e impartición de justicia, y que pueden constituir delitos o faltas administrativas y
violaciones a los derechos humanos de las personas usuarias de dichos servicios.315

En este sentido, cabe destacar que, entre 2011 y 2017, se han presentado ante la CNDH 263
quejas por omitir custodiar, vigilar, proteger, establecer medidas cautelares y/o dar seguridad a
las personas, de igual manera se ha abierto expedientes de queja por actos y omisiones que
transgreden el derecho a la reparación de los daños, perjuicios o daño moral por parte de los
órganos de poder público. Otro aspecto importante a considerar es que, tan solo durante del
sexenio de Felipe Calderón y en el marco de la “guerra contra el narcotráfico”, la SEDENA, la
SEMAR y la Policía Federal acumularon un total de 12, 150 quejas por actos violatorios de
derechos humanos, así como más de 130 recomendaciones, de acuerdo con los Informes Anuales
de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En el mismo sentido, el diagnóstico y plan de trabajo denominado “Hacia un Nuevo modelo de

procuración de justicia”, elaborado por la PGR, señaló las irregularidades más frecuentes y
comunes en las tareas de seguridad pública, procuración y administración de justicia, a saber:
tiempos prolongados sin actuar; abuso de autoridad; omisión en la práctica de diligencias
necesarias; práctica indebida de cateo, y retención indebida. Asimismo, evidenció las conductas
por las que se iniciaron y concluyeron expedientes de investigación con mayor frecuencia:
tiempos prolongados sin actuar; abuso de autoridad; extorsión; integración indebida de la
averiguación previa; y retención indebida.316

Lo anterior permite explicar por qué a nivel nacional, el 23.8 por ciento de los mexicanos refieren
tener algo de desconfianza y el 20.7 por ciento mucha desconfianza en el Ministerio Público y
sólo el 12.3 por ciento dijo tener mucha confianza en los jueces. Con relación al desempeño
institucional en materia de seguridad pública y procuración de justicia, únicamente 11.7 por
ciento de los mexicanos considera muy efectiva la actuación de la PGR; el 11.9 por ciento
consideró que el desempeño de los Jueces es muy efectivo y el 9 por ciento calificó como muy
efectivo el desempeño del Ministerio Público. 317

En este contexto, es posible suponer que la corrupción y las malas prácticas derivan de las
deficiencias en la arquitectura institucional, así como del estado que guarda el diseño del servicio
profesional de carrera del personal sustantivo.318 Sin embargo, de 2006 (año de la emisión del

314 Véase, Silva Sánchez, Jesús María, Política criminal y Persona, Buenos Aires, AD-HOC, 2000.
315 Jiménez René, Silva Forné Carlos, Los Mexicanos vistos por sí mismos. Los grandes temas nacionales. Percepción del
desempeño de las instituciones de seguridad y justicia, Encuesta Nacional de Seguridad Pública, México, UNAM, IIJ,
2015.
316 Procuraduría General de la República, Hacia un nuevo modelo de procuración de justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo,
p. 24. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/239861/INFORME_PGR.pdf, fecha de
publicación fecha de consulta 29 de octubre de 2018.
317 ENVIPE, op. cit.
318 Idem.

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Informe Especial en comento) a la fecha, hay algunos avances en materia de capacitación de

derechos humanos a los servidores públicos; de adopción de programas y medidas para atender
el tema de la reparación del daño a las víctimas,319 y de responsabilidades de los servidores
públicos,320 en los ámbitos penal, administrativo y patrimonial del Estado, según sea el caso.321
El avance en el desarrollo normativo penal se ha visto, particularmente, con la expedición de las
siguientes leyes: Código Nacional de Procedimientos Penales (2014); Ley Nacional de Ejecución
Penal (2016); Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia
Penal (2016); Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (2016);
Sistema Nacional Anticorrupción (2017), y Ley de Seguridad Interior (2017).322

No obstante, pese al desarrollo normativo y capacitación de los servidores públicos, el 57.2

por ciento de la población mayor de 18 años percibe como corrupta a la Policía Federal; el
61.4 por ciento a la Procuraduría General de la República; el 64.3 por ciento a la Policía
Ministerial; el 65.7 por ciento a los Ministerios Públicos y Procuradurías y el 67.6 por ciento
Cuadro
a los jueces.
Percepción sobre la corrupción en las autoridades (Envipe 2017)
Cuadro

Percepción sobre la corrupción en las autoridades (Envipe 2017)

Fuente:
FUENTE:Elaboración propia
Elaboración concon
propia base en en
base las las
estadísticas sobre
estadísticas percepción
sobre de corrupción
percepción en las
de corrupción en autoridades de lade
las autoridades ENVIPE 2017.
la ENVIPE
2017.

319 CNPP y Ley General de Víctimas.

320 En materia penal, mediante la tipificación en el Código penal federal y locales, de varios delitos cometidos por los
servidores públicos; en materia de responsabilidad administrativa, por ejemplo, a través de la Ley General de
Responsabilidades Administrativas; en materia de responsabilidad del Estado está la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado.
321 Véase, Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia 2014-2018, Diario Oficial de la
Federación, 30 abril 2014. Programa para la Seguridad Nacional 2014 - 2018 Una política multidimensional para México
en el siglo XXI, Diario Oficial de la Federación 30 abril 2014.
322 Es importante destacar que la CNDH tiene una postura garante de los derechos humanos, por lo cual entabló una
acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Seguridad Interior, publicada el 21 de diciembre de 2017, ya que implica
un retroceso en varios de los temas que se analizan en el presente diagnóstico. Véase, CNDH, Demanda de acción de
inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de los artículos 2, 3,
4, fracciones I, II, III, IV y X, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17 18, 20, 21, 26, 27, 30, 31, Tercero, Cuarto y Quinto Transitorios,
de la Ley de Seguridad Interior.
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El proceso de transformación e implementación del sistema de procuración e impartición de

justicia penal en México ha requerido de ocho años para su puesta en marcha. Sin embargo,
dicho plazo no ha sido suficiente. Por ello, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública tiene la responsabilidad de complementar el trabajo de implementación de
la reforma penal de 2008-2016 que, en su momento, tuvo la SETEC, en colaboración con los
demás poderes y la participación activa de la sociedad civil, todo esto en armonía con los
derechos humanos, la transparencia y la rendición de cuentas. Por lo anterior, el sistema de
justicia penal en México requiere consolidar la reforma del 2008 mediante la armonización de
todo el sistema jurídico, la capacitación de los servidores públicos y la educación en derechos
humanos, tanto de las autoridades como de la población y la sociedad civil organizada, para que
la justicia penal en México deje de ser una deuda pendiente del Estado.

El camino por recorrer es todavía largo, pero la experiencia de implementación de diez años, de
2008 a 2018, permitirá contar con información valiosa para lograr un sistema de justicia eficaz
que responda a las demandas de las personas que requieran de su aplicación puntual, eficiente
y sensible de los derechos fundamentales.

3.6.9 Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre

las Irregularidades Cometidas por Servidores Público de la Procuraduría General

de la República, en el Caso de la Señora Cassez, 2009

El caso de la señora Florence Cassez ilustra diversas irregularidades en materia de debido proceso,
cometidas por servidores públicos de la Procuraduría General de la República, adscritos a la Agencia
Federal de Investigaciones y al Ministerio Público de la Subprocuraduría de Investigación
Especializada en Delincuencia Organizada de la PGR, y que llevaron a que la SCJN, en el amparo
directo en revisión presentado, fallara a favor de la señora Cassez y ésta quedara en libertad. Esto
al margen del análisis técnico que en su momento ameritó que la SCJN dictara un fallo de amparo
“liso y llano”, que dejó en libertad a la señora Cassez, y no un fallo de amparo “para efectos”, que
hubiera implicado devolverle el fallo a un tribunal inferior, en este caso el Tribunal Unitario de
Circuito, para que volviera a fallar considerando lo dictado por la Corte, en el sentido de desestimar
las evidencias derivadas de los actos violatorios del debido proceso.

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Las irregularidades cometidas en el caso de la señora Florence Cassez son violatorias del derecho
al debido proceso, reconocido así por la comunidad internacional y por nuestro país en la
Constitución y en todos los instrumentos internacionales en la materia que ha signado y
ratificado. El debido proceso es la forma en cómo las autoridades pueden construir una teoría
del caso, la cual se debe sostener sólidamente a lo largo del proceso para poder llegar a un juicio
y a una eventual sentencia de las personas culpables. Sólo siguiendo los principios de debido
proceso se puede combatir el delito y generar confianza ciudadana en las instituciones.

El caso de la señora Cassez representa como una persona imputada puede ser víctima del abuso
de poder y de violaciones a sus derechos humanos más fundamentales, en este caso el de debido
proceso y todos los principios que engloba, tales como: buena fe ministerial; interpretación sin
demora; asistencia consular; acceso a la justicia; equidad procesal; y presunción de inocencia;
entre otros. Los derechos violados a la señora Cassez van desde la presunción de inocencia hasta
la alteración del lugar de los hechos, de la cadena de custodia, la incomunicación, la demora en
la puesta a disposición del Ministerio Público, el impedimento para recibir asistencia consular
de su país y asesoría en su idioma (debida defensa), y la falta de aplicación de perspectiva de
género. Todo ello irrumpe y genera desconfianza en el actuar de nuestras autoridades.

Adicionalmente, se debe señalar que el caso de la señora Florence Cassez cobró relevancia
internacional (y mediática) debido a que la quejosa no era nacional mexicana y tuvo lugar la
intervención del gobierno de Francia, con el correspondiente conflicto de carácter diplomático
con México, pasando así la señora Cassez de ser persona imputada a víctima, por las diversas
violaciones que sufrió a su derecho de debido proceso. Esto llevó a que las autoridades
mexicanas dieran una respuesta político-jurídica para resolver el caso, con base en el nuevo
sistema acusatorio que se estaba implementando.323

La incidencia del Informe Especial en comento en la normativa a nivel nacional fue poca debido
a que, con anterioridad a su emisión, diversas disposiciones en materia de detención legal ya
habían sido reformadas o promulgadas. Ahora bien, a pesar de que existan diferentes
disposiciones que regulan la actuación de las autoridades durante la detención de las personas,
es importante que las autoridades fortalezcan o creen los sistemas de evaluación
de tales actuaciones con la finalidad de identificar y evaluar el desempeño de los elementos de
seguridad. En este sentido, es importante hacer una revisión periódica del registro en materia
de detenciones, así como de las otras bases de datos en materia de seguridad que existan, con
la finalidad de obtener información cuantitativa que permita conocer el desempeño de las
autoridades, a través de la identificación de sus debilidades y fortalezas. Así pues, es
indispensable evaluar el funcionamiento de los sistemas de evaluación que existen, con la
finalidad de determinar las acciones que deben implementarse para reducir las violaciones a los

323 Véase, Cossío Díaz José Ramón, “El debido proceso y los límites a las atribuciones de la Suprema Corte: El caso Cassez”,
en Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 29, julio-diciembre 2013.
De La Barreda Solórzano, Luis, “Florence: una verdadera sospechosa”, en Este País, Tendencias y Opiniones, México,
noviembre 2011. De Luca, Javier Augusto, “Los sistemas acusatorios”, en Revista Mexicana de Ciencias Penales del
Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, núm. 2, octubre-diciembre de 2017.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

derechos humanos, así como identificar aquéllas que están teniendo un impacto en este sentido.
Lo anterior permitirá tener claridad con respecto al funcionamiento de la institución en la
materia, así como dirigir acciones con un enfoque de derechos humanos que contribuya al
desempeño adecuado de las autoridades.

En el caso de los Estados, el Informe Especial en comento también tiene poca incidencia debido
a que varias de las legislaciones ya habían sido promulgadas o reformadas con anterioridad a la
fecha de su emisión. En este sentido, se debe fortalecer y sensibilizar a las autoridades en la
utilización de las bases de datos que existen en materia de seguridad, específicamente en el
registro de detenciones. Lo anterior permitirá diseñar políticas públicas que resuelvan y atiendan
de manera efectiva las problemáticas en materia de violaciones a los derechos humanos. Parte
importante en la aplicación de la normativa es su conocimiento, pero también el saber qué
impacto tienen para la vida en sociedad, por lo que resulta importante llevar a cabo cursos de
sensibilización y capacitación en materia de derechos humanos.

La poca incidencia de la Recomendación General emitida en 2009 ha podido observarse a través

del continuo registro de expedientes de queja por violaciones a derechos humanos y faltas al
debido proceso como la imputación indebida de los hechos, la omisión del principio de la exacta
aplicación de la ley, el incumplimiento con las formalidades para realizar una detención en un
caso urgente o de delitos graves, así como por la omisión de dar información al inculpado sobre
quién y de qué delito se le acusa. En el caso de la imputación indebida de los hechos, en la última
década se han presentado ante la CNDH, 1, 318 denuncias, en donde, 2012 ha sido el año con
el mayor registro, con un total de 177.

Con relación a la omisión del principio de la exacta aplicación de la ley es visible una ligera
disminución en la presentación de quejas entre 2014 y 2016, sin embargo, en 2017 la cifra vuelve
a registrar un incremento llegando a 85 denuncias. Sobre el incumplimiento con las formalidades
para realizar una detención y la omisión de dar información al inculpado, la CNDH ha instado a
contemplar las formalidades que garantizan una defensa adecuada, entre las que se encuentran:
1. el aviso de inicio del procedimiento; 2. la oportunidad de ofrecer pruebas y alegar; 3. que la
resolución atienda las cuestiones debatidas y, finalmente, que exista la posibilidad de reclamar
la resolución mediante un recurso eficaz.324

324 CNDH, Derecho de audiencia y debido proceso legal. Disponible en: http://cndh.org.mx/ Derecho_Audiencia_
Proceso_Legal

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Cuadro
Quejas presentadas ante la CNDH por actos que violan el debido proceso (2009-2017)

Omitir el ejercicio Incumplir con las formalidades

Imputar Omitir dar información al
del principio de la para realizar una detención en
Año indebidamente inculpado sobre quién y
exacta aplicación de un caso urgente o delitos
los hechos de qué delito se le acusa
la ley graves
2009 155 68 67 45
2010 276 74 41 40
2011 267 129 12 45
2012 177 97 22 5
2013 100 60 6 13
2014 116 57 13 5
2015 133 48 20 12
2016 41 35 10 6
2017 53 85 5 10
Total 1318 653 196 181

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la CNDH.

Cuadro

Quejas presentadas ante la CNDH por actos que violan el debido proceso (2009-2017)

FUENTE: Elaboración propia con base en los Informes Anuales de Actividades de la CNDH.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

En los últimos años, a pesar de que las quejas en contra de actos tendientes a violar el debido
proceso han disminuido de acuerdo con los informes de la CNDH, en el caso de la población
privada de la libertad este tipo de acciones se muestran frecuentes desde el momento de la
detención o arresto. En 2016, la ENPOL, refirió que en el 21.5 por ciento de los casos, los arrestos
ocurrieron sustrayendo a las personas de un lugar sin orden de detención y en un 20 por ciento
ocurrieron en la calle sin orden de aprehensión.325

Por otra parte, se señala que el 75.6 por ciento de la población privada de la libertad sufrió algún
tipo de violencia psicológica como la incomunicación o aislamiento, la amenaza a levantarle
cargos falsos, fueron desvestidas, atadas, señalaron ser presionadas para denunciar a alguien e
incluso refirieron haber sido impedidas para respirar mediante actos de tortura. La violencia
física es también una constante al momento del arresto; las patadas o puñetazos son la agresión
física más frecuente con 59.9 por ciento, seguida de golpes con objetos (39 por ciento) y las
lesiones por aplastamiento (37 por ciento). Con relación al ejercicio de los derechos del
presentado y del debido proceso, el 46.6 por ciento de la población privada de la libertad refirió
sufrir presiones por parte de policías o autoridades para dar otra versión de los hechos y al
momento de rendir su declaración únicamente el 28.8 por ciento lo hizo en presencia de su
abogado.326

Cuadro

Violencia ejercida durante el momento del arresto (ENPOL, 2016)

FUENTE: Elaboración propia con base en ENPOL, 2016.

325 ENPOL, 2016, op. cit.

326 Idem.

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4. RESULTADOS

4.1 Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica de detenciones

arbitrarias

Recomendación General Núm. 2/2001, sobre la práctica común de detenciones arbitrarias por parte de
agentes de la Policía Judicial y de los elementos que integran los diversos cuerpos policiacos
El objetivo de la recomendación es documentar y recomendar en materia de detenciones arbitrarias por parte de
los servidores públicos encargados de la prevención del delito y de la procuración e impartición de justicia en los
ámbitos federal y estatal.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la legalidad
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuraduría General de Justicia de los Estados y
del Distrito Federal
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federal
Índices de cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

.4

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 33% 17% 0% 50%

Estatal 18% 19% 32% 30%
General 19% 19% 31% 31%

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones del Acciones relacionadas al tema
instrumento
Instrucción al personal a su cargo para el 46 Remite otros informes, recomendaciones y 16
cumplimiento del instrumento observaciones en derechos humanos
Capacitación de servidores públicos 45 No cuenta con registro o antecedentes de 13
acciones implementadas

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RESUMEN EJECUTIVO
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Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 14 Colaboración con otras instancias (federales, 9

materia estatales o municipales)
Señala disposiciones administrativas al interior 6 Capacitación de servidores públicos 8
Difusión de instrumento a servidores públicos 5 No cuenta con facultades, atribuciones o 6
de la institución competencias en la materia
Solicitud de información sobre acciones 5 Señala disposiciones administrativas al interior 6
específicas a otras dependencias
Evaluación, supervisión y control de servidores 4 Solicitud de prórroga 4
públicos
Planes, programas y estrategias institucionales 4 Instrucción al personal a su cargo para el 3
cumplimiento del instrumento
Colaboración con otras instancias (federales, 3 Precisa marco normativo que regula el tema 3
estatales o municipales)
Instrucción al personal a su cargo para 3 Solicitud de información sobre acciones 3
responder a solicitud de información específicas a otras dependencias
Planeación para la implementación de acciones 3 Campañas de comunicación, difusión y 2
sensibilización
Anteriormente la institución informó de su 2 Códigos de ética 2
cumplimiento a la CNDH
No cuenta con registro o antecedentes de 2 Evaluación, supervisión y control de servidores 2
acciones implementadas públicos
Precisa marco normativo que regula el tema 2 Instrucción al personal a su cargo para 2
responder a solicitud de información
Comités, Consejos y Órganos técnicos 1 Apoyo a víctimas 1
Creación de instancias 1 Atención a víctimas 1
Difusión de instrumento a otras dependencias 1 Colaboración (OSC, organismos internacionales, 1
academia, sector privado)
Dirigirse a otras dependencias 1 Contratación y/o equipamiento de personal 1
Remite otros informes, recomendaciones y 1 Difusión de instrumento a otras dependencias 1
observaciones en derechos humanos
Uso de software, bases de datos y tecnologías 1 Difusión de instrumento a servidores públicos 1
de la institución
Grupos de trabajo 1
- Planeación para la implementación de acciones 1
- Planes, programas y estrategias institucionales 1
- Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 1
materia
- Unidades de atención a personas víctimas 1
- Uso de software, bases de datos y tecnologías 1
TOTAL 150 TOTAL 91

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Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
CPEUM Aguascalientes
Código Penal Federal Baja California
Código Nacional de Procedimientos Penales Baja California Sur
Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Campeche
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Ciudad de México
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Chiapas
Ley General de Víctimas Chihuahua
Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes Coahuila
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Colima
Ley de la Policía Federal Durango
Acuerdo A/079/12 Estado de México
Acuerdo A/080/12 Guanajuato
Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública Guerrero
Protocolo Nacional de Primer Respondiente Hidalgo
Protocolo de Actuación de la Policía Federal sobre el Uso de la Fuerza Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 1 Referencias: 4
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009327 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la legalidad 435 155 -280 -64.4%
Derecho a la seguridad jurídica 744 2659 1915 257.4%

327 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

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Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “Realmente la arbitrariedad de la detención todavía sigue en las
La recomendación ayudó en su mo- policías.” (Academia)
mento a visibilizar las detenciones ar- • “Se han ampliado los debates, en el caso de la Contraloría, quién va a
bitrarias, no obstante, desde entonces supervisar el trabajo policial. Sobre todo, se han abierto debates en
lejos de reducirse se han agravado a la torno a una posible reforma policial, en torno a generar mecanismos
par de la descomposición de los cuer- de observación, de control, consejos ciudadanos incluso que ya está
pos policiacos federales y estatales en activo y que están trabajando también en términos justamente a darle
el país. Los numerosos y profundos seguimiento a todo esto.” (Academia)
cambios normativos no han impacta- • “Mi valoración sería que al final, aun cuando se han adoptado algunas
do en la contención y solución de la medidas, no se hicieron como con miras a cumplir con la recomendación.”
problemática. (Organismo Internacional)
• “Respecto a los primeros dos puntos, creo que seguramente sí se
cumplieron, porque me parece que ya es ser común respecto que las
autoridades emitan únicamente una circular o un acuerdo, un oficio,
pues para cumplir de manera expresa que se detenga la práctica de
detenciones arbitrarias.” (Academia)
• “También recuerdo que hace uno o dos años emitió la recomendación
respecto a los detenidos del 1 de diciembre contra la Procuraduría
General de la República respecto de detenciones arbitrarias que
ocurrieron a quienes se manifestaban en la plancha del Zócalo, donde
ocurrieron afectaciones a derechos humanos similares a las que se
recomendaron en 2001 y entonces eso deja en evidencia que sigue
siendo una práctica común y generalizada y que en realidad estos tres
puntos no han servido de mucho.” (Academia)
• “Un ejemplo muy concreto lo tuvimos recientemente, con el caso de
Marco Antonio, el chico que fue detenido arbitrariamente
afortunadamente existía la evidencia de que la detención había sido al
margen de los protocolos, pero en ese sentido se puede ver claramente
que no se han seguido estos criterios y que solo se sancionan los casos
cuando son evidentes.” (Academia)
• “Tristemente nos hemos dado cuenta que sí se puede iniciar una
averiguación previa o una carpeta de investigación, o un procedimiento
administrativo de responsabilidad, pero se dilatan en la determinación
para efectos de que cuando ya emiten la determinación, ya está
prescrito y entonces no ha lugar a ninguna sanción. O bien, les permiten
[…] desaparecerse del país bajo el auspicio evidentemente de las
autoridades que se encuentran involucradas.” (CNDH)

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

4.2 Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen

poligráfico

Recomendación General Núm. 6/2004, sobre la aplicación del examen poligráfico

El instrumento documenta cómo la práctica del examen poligráfico representa una violación a los derechos
humanos e identifica en sus procedimientos trato cruel e inhumano. Señala que su uso no tiene fundamento legal
en México y que científicamente su evaluación no es confiable, por lo que recomienda tomar medidas para evitar
su aplicación.
Instituciones a las que se Derechos humanos violados
dirigen las recomendaciones
Procuraduría General de la Derecho a la legalidad
República Derecho a la seguridad jurídica
Fiscalía General de Justicia Derecho a la dignidad humana
Militar Derecho a la integridad personal / Derecho a la integridad física, psíquica y
Organismos Autónomos moral
Gubernaturas de los Estados y Derecho a la privacidad
Jefatura de Gobierno del Derecho a la intimidad
Distrito Federal

Índices de Cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

Sin evaluación por cambios normativos

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal
Estatal Sin evaluación por cambios normativos
General

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones presentadas sobre las recomendaciones del instrumento
Precisa marco normativo que regula el tema 53
Señala disposiciones administrativas al interior 30
Solicitud de información sobre acciones específicas a otras dependencias 24
No cuenta con facultades, atribuciones o competencias en la materia 13
Anteriormente la institución informó de su cumplimiento a la CNDH 8
Colaboración con otras instancias (federales, estatales o municipales) 6

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Capacitación de servidores públicos 5

Comités, Consejos y Órganos técnicos 4
Instrucción al personal a su cargo para el cumplimiento del instrumento 4
Planes, programas y estrategias institucionales 3
Difusión de instrumento a otras dependencias 2
Grupos de trabajo 2
Instrucción al personal a su cargo para responder a solicitud de información 2
Modificación de organización administrativa al interior de la dependencia 2
No cuenta con registro o antecedentes de acciones implementadas 2
Anteriormente la institución informó de su cumplimiento a la CNDH 1
Campañas de comunicación, difusión y sensibilización 1
Códigos de ética 1
Evaluación, supervisión y control de servidores públicos 1
Proceso de consulta legislativa y participación ciudadana 1
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en materia 1
Unidades de atención a personas víctimas 1
TOTAL 167

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Aguascalientes
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Baja California
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Baja California Sur
• Ley de la Policía Federal Campeche
• Ley General de Víctimas Chiapas
• Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Chihuahua
• Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad Coahuila
• Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza Colima
• Lineamientos y normativa que auxilia la homologación de la aplicación del Durango
proceso de control de confianza y la operación de los centros de evaluación y Estado de México
control de confianza Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 3 Referencias: 1
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009328 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la legalidad 172 78 -94 -54.7%
Derecho a la seguridad jurídica 283 410 127 44.9%
Derecho a la dignidad humana 25 24 -1 -4.0%
Derecho a la integridad personal / Derecho a la 111 67 -44 -39.6%
integridad física, psíquica y moral
Derecho a la privacidad 4 2 -2 -50.0%

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “[…] he hecho varios exámenes de polígrafo, tanto en la Procuraduría General
Se reconocen avances en cuan- de la República como en la Policía Federal, tengo algo de experiencia en la
to a la regulación de la prueba administración pública y yo he visto los exámenes que hacían al principio y los
poligráfica en los reglamentos que están haciendo actualmente: sí ha habido un avance en cuanto a la
de las instituciones que lo apli- profesionalización de las personas que los presentan, sí ha habido hasta cierto
can. Sin embargo, se encuentra punto un trato humano, decente actualmente, antes eran muy humillantes, eran
lejos de ser una evaluación muy, cómo te puedo decir, invasivos, agresivos, denigrantes, formaban a todos
adecuada para probar la con- y todos iban con su batita, ahora ya son más privados.”(CNDH)
fianza de los funcionarios, a la • “Después de esa recomendación sí se cumplió de manera parcial, ¿por qué?,
vez que su aplicación continúa porque ya lo legalizaron y el claro ejemplo es cuando en el Reglamento Interior de
siendo violatoria del derecho a la Secretaría de Seguridad Pública en aquel entonces, antes de esta recomendación
la intimidad y a la privacidad no existía la figura del polígrafo en esa recomendación como examen de control
de las personas que se some- de confianza. Posterior a esta recomendación, aparece en el Reglamento de la
ten a ella. Su aplicación es has- Secretaría de Seguridad Pública para la implementación de la evaluación del
ta la fecha frecuente en nume- control de confianza. Pero la verdad es que sigue siendo muy cuestionable.”
rosas instituciones estatales y (Academia)
federales. • “Respecto a la recomendación del polígrafo es vigente, incluso hasta hace pocos
días se siguen haciendo exámenes poligráficos y ante la incapacidad de las
instituciones de procuración de justicia de implementar otro tipo de parámetros
de confianza. Por ejemplo, una de las recomendaciones que se han hecho, no
solo por la Comisión Nacional, sino por distintas instituciones en el ámbito
internacional, la OCDE es la implementación de Códigos de Conducta y eso tiene
que ver con el fortalecimiento de las áreas de ética, y cómo estas áreas de ética
se van vinculando con cuestiones sustantivas.” (OSC)

328 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

588
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

• “No garantiza nada, no solo viola derechos humanos, sino que además es
inoperante. Es digamos un poco por qué los policías utilizan los métodos que
utilizan luego para sus investigaciones. ¿Por qué? Porque no tienen alternativas.
Mientras no se generen las alternativas y un modo viable de usarlas y digamos
con costos razonables en todos sentidos, pues entonces se va a seguir utilizando.”
(Academia)
• Mire, el uso del polígrafo es un instrumento que despierta muchas dudas, porque
inclusive nosotros en la Comisión publicamos un estudio y vino un especialista,
no sé si usted conoció un pequeño folleto sobre el polígrafo, donde se acredita
que no es tan eficaz como dicen, son de esas cosas que ya pasan a ser como que
parte de la cultura oficial, “es que vamos a hacer el polígrafo”, pero el polígrafo
no es tan bueno como dicen, y nosotros lo mostramos con el folletito que le
estoy mencionando.” (CNDH)
• “[…] por lo menos en los últimos tres o cuatro años, de personas que se han
dedicado sistemáticamente a encontrarle las fallas a este tipo de pruebas.”
(Academia)
• “A la fecha se sigue aplicando este examen. Uno de los requisitos para los
funcionarios federales y ya en la mayoría de los casos estatales, están aplicando
los exámenes de control de confianza, y dentro de estos exámenes de control de
confianza se encuentra el del polígrafo.” (CNDH)
• “Digo, al final, esto del polígrafo es algo muy del cine, de la televisión y parece
atractivo, ¿no?, pero sí desde el punto de vista de los derechos humanos, que es
el que juzga la Comisión, pues es problemático y pues, lo único que denota es
que no hemos logrado pasar a otra etapa en esta problemática de la famosa
confianza, ¿no? Y hemos visto, incluso que quienes pasan los exámenes, después
resulta que son gente que andaban en muy malos pasos, ¿no?” (Academia)

4.3 Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura

Recomendación General Núm. 10/2005, sobre la práctica de la tortura

El instrumento de posicionamiento documenta la tortura física y psicológica como práctica no erradicada por parte
de los servidores públicos de seguridad pública. Busca promover el cumplimiento de las disposiciones
internacionales sobre la prohibición de la tortura de las que México es parte, además de modificaciones nacionales
para la homologación de sus conceptos y su tipificación penal. Visibiliza la responsabilidad del Estado para asegurar
el derecho a la legalidad, seguridad jurídica e integridad física y psicológica de las personas. Destaca las tareas
pendientes para la prevención, investigación, sanción del delito de tortura y la reparación del daño de las víctimas.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la legalidad
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuradurías Generales de Justicia de los Estados y • Derecho al debido proceso
del Distrito Federal • Derecho a la dignidad humana
• Organismos Autónomos • Derecho a la integridad personal/ Derecho a la
• Secretaría de Seguridad Pública Federal integridad física, psíquica y moral
• Secretarías de Seguridad Pública de los Estados y • Derecho a la presunción de inocencia
del Distrito Federal

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Índices de Cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 29% 14% 24% 33%

Estatal 15% 13% 40% 32%
General 16% 13% 39% 32%

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones del
Acciones relacionadas al tema
instrumento
Instrucción al personal a su cargo para el Capacitación de servidores públicos
48 20
cumplimiento del instrumento
Capacitación de servidores públicos No cuenta con facultades, atribuciones o
36 15
competencias en la materia
Señala disposiciones administrativas al Solicitud de información sobre acciones
18 13
interior específicas a otras dependencias
Precisa marco normativo que regula el tema No cuenta con registro o antecedentes de
16 12
acciones implementadas
Colaboración con otras instancias (federales, Señala disposiciones administrativas al interior
9 12
estatales o municipales)
Difusión de instrumento a otras dependencias 6 Precisa marco normativo que regula el tema 11
Evaluación, supervisión y control de Instrucción al personal a su cargo para
6 9
servidores públicos responder a solicitud de información
Creación de instancias 5 Planes, programas y estrategias institucionales 7
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en Instrucción al personal a su cargo para el
5 6
materia cumplimiento del instrumento
Campañas de comunicación, difusión y Remite otros informes, recomendaciones y
4 6
sensibilización observaciones de la CNDH
Difusión de instrumento a servidores públicos Solicitud de cumplimiento de disposiciones en
4 6
de la institución materia
No cuenta con facultades, atribuciones o Colaboración con otras instancias (federales,
4 4
competencias en la materia estatales o municipales)
Grupos de trabajo 3 Creación de instancias 4

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Infraestructura, mobiliario y equipo Difusión de instrumento a servidores públicos

3 4
de la institución
No cuenta con registro o antecedentes de Evaluación, supervisión y control de servidores
3 4
acciones implementadas públicos
Planeación para la implementación de Infraestructura, mobiliario y equipo
3 4
acciones
Planes, programas y estrategias Solicitud de prórroga
3 4
institucionales
Anteriormente la institución informó de su Comités, Consejos y Órganos técnicos
2 3
cumplimiento a la CNDH
Remite otros informes, recomendaciones y Grupos de trabajo
2 3
observaciones de la CNDH
Uso de software, bases de datos y tecnologías Planeación para la implementación de
2 3
acciones
Apoyo a víctimas 1 Atención a víctimas 2
Atención a víctimas 1 Contratación y/o equipamiento de personal 2
Colaboración (OSC, organismos Remite otros informes, recomendaciones y
1 2
internacionales, academia, sector privado) observaciones
Contratación y/o equipamiento de personal 1 Apoyo a víctimas 1
Instrucción al personal a su cargo para Campañas de comunicación, difusión y
1 1
responder a solicitud de información sensibilización
Solicitud de información sobre acciones Colaboración (OSC, organismos
específicas a otras dependencias sector 1 internacionales, academia, 1
privado)
Unidades de atención a personas víctimas 1 Difusión de instrumento a otras dependencias 1
Medidas de seguridad y protección de víctimas 1
Modificación de organización administrativa al
1
interior de la dependencia
Unidades de atención a personas víctimas 1
TOTAL 189 TOTAL 163

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
• CPEUM Aguascalientes
• Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Baja California
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Baja California Sur
• Ley General de Víctimas Campeche
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Chiapas
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Chihuahua
• Ley de la Policía Federal Ciudad de México
• Ley del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes Coahuila
• Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro Colima
• Ley de Extradición Internacional Durango
• Ley Nacional de Ejecución Penal Estado de México
• Código Penal Federal Guanajuato
• Acuerdo A/101/2015 por el que se crea la Unidad Especializada en Investigación Guerrero
del Delito de Tortura y se establecen sus atribuciones Hidalgo

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• Acuerdo A/085/2015 mediante el cual se establecen las Directrices Jalisco

institucionales que deberán seguir los agentes del Ministerio Público de la Michoacán
Federación, los peritos en medicina y psicología y demás personal de la Morelos
Procuraduría General de la República, para los casos en los que se presuma la Nayarit
comisión del delito de tortura Nuevo León
• Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en asuntos que Oaxaca
involucren hechos constitutivos de tortura y malos tratos Puebla
• Protocolo Homologado para la Investigación del Delito de Tortura Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 3 Referencias: 3
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009329 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la legalidad 435 155 -280 -64.4%
Derecho a la seguridad jurídica 747 2663 1916 256.5%
Derecho al debido proceso Sin información
Derecho a la dignidad humana 89 31 -58 -65.2%
Derecho a la integridad personal / Derecho a la 380 132 -248 -65.3%
integridad física, psíquica y moral
Derecho a la presunción de inocencia Sin información

329 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “Sobre la policía estatal y municipal parece que el discurso es igual, las
Desde la emisión de la recomen- mismas deficiencias que en las fuerzas federales, solamente que aquí se le
dación a pesar de los avances suman situaciones de mucho más precariedad; o sea, tanto a nivel
normativos, en la práctica la tor- institucional, o sea, en cuanto a herramientas, lo que se mencionaba de
tura continúa. La recomendación protocolos, etcétera, manuales, pero también capacitaciones, pero también
ha sido parcialmente acatada por evidentemente de las mismas hasta llegar a las condiciones laborales de los
las instituciones. Empero, en ma- propios policías que fomentan su falta de preparación, falta de incentivos
teria de tortura, la situación ha para actuar conforme a la ley y que, por lo tanto, es un claro fomento a este
empeorado a partir de la fallida tipo de prácticas como la tortura.” (Organismo Internacional)
política de guerra contra el nar- • “A nivel nacional 15 sentencias condenatorias en materia de tortura como
cotráfico de las dos últimas ad- delito, porque también es esta parte de que la tortura o la pueden investigar
ministraciones. como violación a los derechos humanos, que tiene un proceso y una
necesidad probatoria mucho más baja, o como delito penal.” (OSC)
• su conducta, definitivamente sí la modificó. ¿Por qué? Porque sí, a raíz de
las recomendaciones, que influyeron mucho las recomendaciones de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como también la presión
internacional fue lo que la PGR, de modo paulatino, obviamente no pudo ser
de la noche a la mañana, pero definitivamente la reacción, la hubo,
paulatinamente.” (CNDH)
• “Por la Ley de Tortura, en realidad yo diría sí hay un avance de las Procuradurías,
tanto de la PGR como de los estados en relación con las Secretarías o a las
policías preventivas […]es derivado de la Ley Nacional para erradicar la
tortura que, entre otras cosas, obligó a las Procuradurías a tener Fiscalía
Especializada y protocolos.” (OSC)
• “La Unidad de Tortura de la PGR, fue creada aproximadamente en 2015, me
parece, y también, a pesar de que se crea con la idea de que se concentre y
se especializa la investigación de tortura, ha producido muy pocos resultados
en la consignación de servidores públicos por el delito de tortura. Y, por otra
parte, en aspectos de prevención, también se aprecian nulos avances. No se
ha tratado de hacer una depuración en la Policía Federal Ministerial, Policía
de Investigación, que siempre ha sido un problema en materia de tortura.
[…] la actuación de PGR en materia de tortura ha empeorado, particularmente
en el marco de actuaciones de la Subprocuraduría Especializada en ese tema
y policías que realizan investigaciones en torno a ese tema, se han apreciado
serias arbitrariedades en la forma, en el marco de actuación de estas
instancias, que derivan en tortura, entre otras violaciones a derechos
humanos.” (Organismo internacional)
• “Conforme han ido avanzando las administraciones puedo decir que en este
año, hubo un retroceso, definitivamente, pero ya se había avanzado mucho.
Ya se había avanzado mucho y lamentablemente, pues ya lo dijo el compañero,
un represor, como lo fue el actual presidente, en ese momento gobernador
del Estado de México, pues su policía cometió actos muy fuertes en contra de
la población, muy fuertes de toda índole, no solamente de tortura.” (CNDH)

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

4.4 Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y

de las armas de fuego por los funcionarios o servidores públicos
encargados de hacer cumplir la ley

Recomendación General Núm. 12/2006, sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los
funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley
El instrumento de posicionamiento documenta y visibiliza el uso ilegítimo de la fuerza y las armas de fuego por
parte de servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley en perjuicio de las personas a las que pretenden
detener, someter o asegurar. Recomienda modificar las prácticas, establecer las obligaciones y responsabilidades
jurídicas acerca del uso ilegitimo de la fuerza y armas de fuego.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la integridad personal
• Procuraduría General de la República • Derecho a la vida
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la dignidad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de Gobierno • Derecho a la libertad de reunión y asociación
del Distrito Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuradurías Generales de Justicia de las • Derecho a la legalidad
entidades federativas y del Distrito Federal • Derecho a la propiedad
• Secretarías de Seguridad Pública de los Estados y • Derecho a la verdad
del Distrito Federal

Índices de Cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 0% 50% 17% 33%

Estatal 7% 22% 36% 36%
General 6% 23% 35% 36%

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones del
Acciones relacionadas al tema
instrumento
Capacitación de servidores públicos Instrucción al personal a su cargo para el
97 33
cumplimiento del instrumento
Instrucción al personal a su cargo para el Solicitud de información sobre acciones
31 26
cumplimiento del instrumento específicas a otras dependencias
Precisa marco normativo que regula el tema 22 Capacitación de servidores públicos 23
Señala disposiciones administrativas al Precisa marco normativo que regula el tema
21 18
interior
Colaboración con otras instancias (federales, Señala disposiciones administrativas al interior
17 17
estatales o municipales)
Planes, programas y estrategias No cuenta con registro o antecedentes de
17 16
institucionales acciones implementadas
Evaluación, supervisión y control de Difusión de instrumento a servidores públicos
16 15
servidores públicos de la institución
Colaboración (OSC, organismos No cuenta con facultades, atribuciones o
14 13
internacionales, academia, sector privado) competencias en la materia
Contratación y/o equipamiento de personal Remite otros informes, recomendaciones y
12 12
observaciones
Campañas de comunicación, difusión y Colaboración con otras instancias (federales,
8 8
sensibilización estatales o municipales)
Planeación para la implementación de Grupos de trabajo
8 8
acciones
Grupos de trabajo 6 Contratación y/o equipamiento de personal 8
Infraestructura, mobiliario y equipo 6 Planes, programas y estrategias institucionales 7
Solicitud de información sobre acciones Colaboración (OSC, organismos
5 7
específicas a otras dependencias internacionales, academia, sector privado)
Difusión de instrumento a servidores públicos Difusión de instrumento a otras dependencias
4 7
de la institución
Anteriormente la institución informó de su Instrucción al personal a su cargo para
2 5
cumplimiento a la CNDH responder a solicitud de información
Comités, Consejos y Órganos técnicos Anteriormente la institución informó de su
2 5
cumplimiento a la CNDH
Difusión de instrumento a otras dependencias 2 Atención a víctimas 5
Proceso de consulta legislativa y participación Solicitud de prórroga
2 4
ciudadana
Apoyo a víctimas 1 Infraestructura, mobiliario y equipo 3
Atención a víctimas Evaluación, supervisión y control de servidores
1 3
públicos
Códigos de ética Campañas de comunicación, difusión y
1 3
sensibilización
Creación de instancias 1 Códigos de ética 3
Disposiciones administrativas al interior 1 Creación de instancias 2
Instrucción al personal a su cargo para Se recibió información adicional después del
1 2
responder a solicitud de información cierre de la investigación

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

No cuenta con facultades, atribuciones o Medidas de seguridad y protección de víctimas

1 2
competencias en la materia
No cuenta con registro o antecedentes de Unidades de atención a personas víctimas
1 2
acciones implementadas
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en Acuse de recibido
1 1
materia
Unidades de atención a personas víctimas 1 Comités, Consejos y Órganos técnicos 1
Modificación de organización administrativa al
1
interior de la dependencia
Participación en eventos 1
Proceso de consulta legislativa y participación
1
ciudadana
TOTAL 302 TOTAL 258

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

• Código Nacional de Procedimientos Penales
• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
• Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública
• Ley de la Policía Federal Preventiva
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
• Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes
• Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros tratos o Aguascalientes
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Chiapas
• Protocolo Nacional de Actuación: Primer Respondiente Chihuahua
• Reglamento de la Ley de la Policía Federal Preventiva Ciudad de México
• Manual del Uso de la Fuerza, de aplicación común a las Tres Fuerzas Armadas Coahuila
• Protocolo de Actuación de la Policía Federal sobre el Uso de la Fuerza Colima
• Protocolo de Actuación para el uso de la Fuerza por parte de los integrantes Estado de México
del Servicio de Protección Federal Guanajuato
• Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten Yucatán
los Lineamientos Generales para la Regulación del uso de la Fuerza Pública
por las Instituciones Policiales de los Órganos Desconcentrados en la
Secretaría de Seguridad Pública
• Directiva que regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal del
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en cumplimiento del ejercicio de sus
funciones en apoyo a las autoridades civiles y en aplicación de la Ley Federal
de Armas de Fuego y Explosivos
• Acuerdo A/080/12 de la Procuraduría General de la República, por el que se
establecen las directrices que deberán observar los agentes de la Policía
Federal Ministerial para el uso legítimo de la Fuerza

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ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 4 Referencias:4
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009330 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la integridad personal 383 133 -250 -65.3%
Derecho a la vida 8 8 0 -
Derecho a la dignidad 93 38 -55 -59.1%
Derecho a la libertad de reunión y asociación Sin información
Derecho a la seguridad jurídica 768 2703 1935 252.0%
Derecho a la legalidad 440 157 -283 -64.3%
Derecho a la propiedad 89 28 -61 -68.5%
Derecho a la verdad Sin información

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “No necesariamente han significado transformaciones estructurales y cambios
La problemática abordada en institucionales, ni siquiera en la revisión del paradigma de la intervención del
la recomendación ha sido re- Derecho Penal o del uso de la fuerza. Es un problema que no se resuelve solo
basada por el narcotráfico, la con más normas y es ahí donde me parece que tenemos una sobrevaloración,
corrupción y la falta de asimi- digamos, del efecto que puede tener el ordenamiento jurídico en discusiones
lación de los cambios normati- de mayor profundidad.” (OSC)
vos y protocolos internos de • “Eso fue en el 2006, ya son 12 años y en 12 años ya han sucedido muchas cosas
actuación por parte de las po- en nuestro país, yo creo que hay que actualizarla.” (CNDH)
licías. Se cuestionó la poca • “Ha cambiado un poco la perspectiva en cuanto a derechos humanos para
efectividad de las capacitacio- garantizar un poquito más esa interdependencia que pudiera haber del Fiscal
nes, y la falta de seguimiento con el Secretario de la Defensa Nacional y se ha dado, donde PGR ha
por parte de las instituciones. sancionado militares y se ha cumplido esto.” (Gobierno)
En suma, el uso ilegítimo de la • “Ha habido un cambio en las instituciones, en este caso en la PGR creo que sí,
fuerza y de las armas de fuego pero el problema es que materialmente ya no es así, o sea, cuando a lo mejor
por los funcionarios o servido- institucionalmente pudiera ser que existen ciertos lineamientos, normatividad,
res públicos encargados de ha- la ley se ha modificado, pero al momento de que todas las personas o toda la
cer cumplir la ley, no solo es institución policiaca aplica la ley, les falta evidentemente mucha capacitación
vigente, sino que se ha profun- y profesionalización, hay muchas violaciones a derechos humanos.” (CNDH)
dizado. • “Como política institucional es algo que sigue estando muy lejos del estándar
nacional e internacional del uso de la fuerza.” (CNDH)
• “Pareciera que la atención a las recomendaciones sigue siendo formal; es decir,
aceptamos o no aceptamos y tener ciertas o hablar o tener un discurso de que
se toman medidas de qué se va a hacer; pero en la realidad o en las acciones
que realizan no ha habido un cambio. En cuanto a las policías, por ejemplo,
podemos hablar de que no hay en muchos estados o en la gran mayoría de las
instituciones no tienen ni reglamentos, mucho menos leyes en ese ámbito de
uso de la fuerza.” (OSC)

330 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

597
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

4.5 Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas
de delitos

Recomendación General Núm. 14/2007, sobre los derechos de las víctimas de delitos
El instrumento de posicionamiento advierte sobre la insuficiente e inadecuada atención de las personas víctimas
de delito, en su esfera psicológica, física, jurídica y patrimonial por parte de los servidores públicos encargados de
la prevención del delito, procuración e impartición de justicia. Identifica y recomienda sobre las necesidades de
las personas víctimas de delito a fin de establecer las medidas legales y administrativas pertinentes para su
adecuada y oportuna atención.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la justicia
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la seguridad
• Procuradurías Generales de Justicia de los Estados • Derecho a la igualdad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura del • Derecho a la dignidad
Gobierno del Distrito Federal • Derecho a la reparación integral del daño
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la verdad
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados • Derecho a la vida
• Secretaría de Salud • Derecho a la libertad
• Secretaría de salud de los Estados y del Gobierno
del Distrito Federal
• Poder Judicial de la Federación
• Tribunales Superiores de Justicia de los Estados

Índices de Cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 11% 33% 22% 33%

Estatal 12% 21% 34% 33%
General 12% 21% 33% 33%

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones del
Acciones relacionadas al tema
instrumento
Capacitación de servidores públicos 54 Precisa marco normativo que regula el tema 55
Señala disposiciones administrativas al Colaboración con otras instancias (federales,
45 35
interior estatales o municipales)
Atención a víctimas No cuenta con facultades, atribuciones o
33 26
competencias en la materia
Colaboración con otras instancias (federales, Señala disposiciones administrativas al interior
32 26
estatales o municipales)
Precisa marco normativo que regula el tema 32 Capacitación de servidores públicos 25
Planes, programas y estrategias Grupos de trabajo
21 15
institucionales
Grupos de trabajo No cuenta con registro o antecedentes de
14 15
acciones implementadas
Unidades de atención a personas víctimas 13 Atención a víctimas 13
Campañas de comunicación, difusión y Campañas de comunicación, difusión y
12 13
sensibilización sensibilización
Apoyo a víctimas Colaboración (OSC, organismos
8 11
internacionales, academia, sector privado)
Colaboración (OSC, organismos Planes, programas y estrategias institucionales
7 8
internacionales, academia, sector privado)
Medidas de seguridad y protección de Proceso de consulta legislativa y participación
7 7
víctimas ciudadana
Códigos de ética Instrucción al personal a su cargo para el
6 6
cumplimiento del instrumento
Instrucción al personal a su cargo para el Comités, Consejos y Órganos técnicos
6 5
cumplimiento del instrumento
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en Participación en eventos
6 5
materia
Comités, Consejos y Órganos técnicos Solicitud de información sobre acciones
5 5
específicas a otras dependencias
Instrucción al personal a su cargo para Solicitud de prórroga
4 5
responder a solicitud de información
Difusión de instrumento a servidores públicos Uso de software, bases de datos y tecnologías
3 5
de la institución
Evaluación, supervisión y control de Modificación de organización administrativa al
3 4
servidores públicos interior de la dependencia
Planeación para la implementación de Unidades de atención a personas víctimas
3 4
acciones
Creación de instancias 2 Asignación presupuestal 3
No cuenta con facultades, atribuciones o Difusión de instrumento a servidores públicos
2 3
competencias en la materia de la institución
Participación en eventos Instrucción al personal a su cargo para
2 3
responder a solicitud de información

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Solicitud de información sobre acciones Planeación para la implementación de

2 3
específicas a otras dependencias acciones
Anteriormente la institución informó de su Remite otros informes, recomendaciones y
1 3
cumplimiento a la CNDH observaciones de derechos humanos
Difusión de instrumento a otras dependencias Solicitud de cumplimiento de disposiciones en
1 3
materia
Infraestructura, mobiliario y equipo Anteriormente la institución informó de su
1 2
cumplimiento a la CNDH
Uso de software, bases de datos y tecnologías 1 Códigos de ética 2
- Difusión de instrumento a otras dependencias 2
- Evaluación, supervisión y control de servidores
2
públicos
- Medidas de seguridad y protección de víctimas 2
- Solicitud de seguimiento y avance de
2
implementación
- Apoyo a víctimas 1
- Contratación y/o equipamiento de personal 1
- Creación de instancias 1
- Dirigirse a otras dependencias 1
- Se recibió información adicional después del
1
cierre de la investigación
TOTAL 326 TOTAL 323

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Chihuahua
• Código Nacional de Procedimientos Penales
Ciudad de México
• Ley General de Víctimas
Coahuila
• Ley de la Policía Federal
Colima
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Durango
• Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Estado de México
• Ley Nacional de Ejecución Penal
Guanajuato
• Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes
Guerrero
• Ley Nacional para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro
Hidalgo
• Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversia en
Jalisco
Materia Penal
Michoacán
• Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros tratos o
Morelos
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
Nayarit
• Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo

600
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

San Luis Potosí

Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 5 Referencias:1
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009331 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la justicia Sin información
Derecho a la seguridad Sin información
Derecho a la igualdad 8 21 13 162.5%
Derecho a la dignidad 93 40 -53 -57.0%
Derecho a la reparación integral del daño Sin información
Derecho a la verdad Sin información
Derecho a la vida 8 10 2 25.0%
Derecho a la libertad 122 26 -96 -78.7%

331 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

601
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

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Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “A nivel estatal va muy lento, ahí sí la Ley General de Víctimas establecía
Desde la emisión de la reco- obligaciones de los estados de crear instituciones estatales de atención a
mendación se han implemen- víctimas y van muy lento; en algunas ya hay leyes, en algunas ya hay comisión
tado avances normativos e pero no hay presupuesto, y en la última reforma a la Ley General de Víctimas
institucionales, como le Ley que es de enero del año pasado, si mal no recuerdo, se establece facultades
General de Víctimas y la crea- de atracción de casos estatales por la Comisión Ejecutiva de Atención a
ción de la Comisión Ejecutiva Víctimas Federal, pero es una facultad que no es obligatoria, simplemente es
de Atención a Víctimas. No discrecional, porque se sabe que el Presupuesto Federal no alcanzaría para
obstante, ante la magnitud de atender a todas las víctimas del fuero común, entonces se puso ahí.” (OSC)
los elevados índices delictivos, • “Empezó como mucho el auge de empezar a plantear como temas de atención
operacionalizar y atender a las de víctimas, pero también a venderse en el discurso, que era un poco político
víctimas continúa siendo una de los gobernadores y entonces a crear más instituciones, para lo cual a México
materia pendiente por cuestio- y a la gente de la clase política les encanta, entonces empezaron a crear más
nes estructurales, presupues- instituciones, más reglamentos, reformas al interior.” (Organismo Internacional)
tales y por la imperante simu-
lación política de algunas
autoridades.
• “Yo solo diría que leyendo hacia atrás me parece como que bien, como ahora
tenemos ya todo un desarrollo 11 años después sobre estos temas y decimos,
o sea, creo que sería injusto decir se queda corto porque sí era como ya un
buen documento hacia delante de por dónde tendría que irse en derechos de
las víctimas.” (OSC)
• “Lo que hay que resaltar de esta recomendación es justo que quizás no lo hace
como para visibilizar un problema, o digamos, sí un problema pero que más
bien responde a la coyuntura política.” (Organismo Internacional)
• “Ha habido avances, particularmente en los temas del diseño de programas
institucionales como de atención a víctimas.” (Organismo Internacional)
• “Entiendo que la parte de la Fiscalía Militar, digamos, no ha habido muchos
avances.” (Organismo Internacional)
• “No sé si decir una cosa general sobre el tema de la Fiscalía General de Justicia
Militar. A México le recomiendan reformar el Código de Justicia Militar, el
artículo 57, para restringir el fuero militar en cuatro sentencias, en Radilla
Pacheco, en los casos de Inés y Valentina, y en campesinos ecologistas; se
reforma el Código de Justicia Militar. Pero, justamente, en el tratamiento de
delitos, cuando son cometidos por militares contra militares, se reserva esa
parte la SEDENA y lo combate de manera muy frontal, y de hecho no se logra
esa parte.” (OSC)

602
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

4.6 Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver

una averiguación previa

Recomendación General Núm. 16/2009, sobre el plazo para resolver una averiguación previa

El instrumento de posicionamiento señala las acciones y omisiones que retardan la procuración de justicia por
parte de los servidores públicos encargados de investigar y perseguir los delitos. Promueve modificaciones de las
disposiciones legislativas y reglamentarias, así como cambios administrativos en las áreas de procuración de justicia
para la salvaguarda de los derechos humanos de personas víctimas del delito, ofendidos y probables responsables.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Procuraduría General de la República • Derecho a la procuración e impartición de justicia
• Procuraduría General de Justicia de las entidades • Derecho a la defensa adecuada
federativas • Derecho a la dignidad
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la inviolabilidad del domicilio
• Derecho a la libertad
• Derecho a la presunción de inocencia
• Derecho a la reparación del daño
• Derecho a la verdad

Índices de Cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

Sin evaluación por cambios normativos

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal
Estatal Sin evaluación por cambios normativos
General

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones presentadas sobre las recomendaciones del instrumento
Señala disposiciones administrativas al interior 43
Precisa marco normativo que regula el tema 35
Instrucción al personal a su cargo para el cumplimiento del instrumento 32
Capacitación de servidores públicos 19
Solicitud de información sobre acciones específicas a otras dependencias 9
Anteriormente la institución informó de su cumplimiento a la CNDH 7
Evaluación, supervisión y control de servidores públicos 7

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Planeación para la implementación de acciones 7

Remite otros informes, recomendaciones y observaciones en derechos humanos 7
Difusión de instrumento a otras dependencias 6
Planes, programas y estrategias institucionales 5
No cuenta con facultades, atribuciones o competencias en la materia 4
No cuenta con registro o antecedentes de acciones implementadas 4
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en materia 4
Solicitud de prórroga 4
Uso de software, bases de datos y tecnologías 4
Atención a víctimas 3
Colaboración con otras instancias (federales, estatales o municipales) 3
Apoyo a víctimas 2
Códigos de ética 2
Comités, Consejos y Órganos técnicos 2
Contratación y/o equipamiento de personal 2
Infraestructura, mobiliario y equipo 2
Proceso de consulta legislativa y participación ciudadana 2
Unidades de atención a personas víctimas 2
Campañas de comunicación, difusión y sensibilización 1
Colaboración (OSC, organismos internacionales, academia, sector privado) 1
Creación de instancias 1
Difusión de instrumento a servidores públicos de la institución 1
Grupos de trabajo 1
Instrucción al personal a su cargo para responder a solicitud de información 1
TOTAL 223

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
• Ley General de Víctimas
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Ninguno
• Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes
• Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro
• Ley Nacional de Ejecución Penal
• Código Nacional de Procedimientos Penales
• Ley General de Responsabilidades Administrativas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 1 Referencias:1

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la procuración e impartición de justicia Sin información
Derecho a la defensa adecuada Sin información
Derecho a la dignidad 27 27 0 -
Derecho a la inviolabilidad del domicilio Sin información
Derecho a la libertad 35 15 -20 -57.1
Derecho a la presunción de inocencia Sin información
Derecho a la reparación del daño Sin información
Derecho a la verdad Sin información

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

AVANCES SUSTANTIVOS • “Hablamos aquí de averiguación previa, de entrada ya no existe [...] Ahora es
La recomendación fue emitida ya diferente, ya no se tramita de esta forma en el nuevo sistema y hay términos
para el sistema penal anterior y hay tiempos, hay formas de ser, tienden hasta ya por norma y por política de
a la reforma de 2008, por esa las Procuradurías términos para tenerlas en reserva y la forma de combatirse.
razón, muchos de los señala- En alguna medida la recomendación de la CNDH fue retomada en las reformas
mientos y términos que em- posteriores en la materia.” (Academia)
plea ya no corresponden con • “El sistema penal acusatorio, entiendo, fue justamente para estar acorde en
los del nuevo sistema penal. todos los principios internacionales, estar a la vanguardia y brindar tanto a la
Gracias a la reforma y su im- víctima, como al acusado, al imputado, garantizar de todos esos elementos a
plementación se ha reducido nivel internacional y brindarles protección en derechos humanos.” (Poder
hasta en cuatro meses el tiem- Judicial)
po en el que se procesan los • “Efectivamente Procuraduría General de la República está muy comprometida
casos en promedio. No obstan- con la capacitación. A raíz de la reforma y para actualizar a sus Agentes del
te, siguen pendientes algunos Ministerio Público se capacitó a policías, se capacitó a peritos, se capacitó a
de los señalamientos que se agentes del Ministerio
hacen sobre una rápida inves- • Público.” (Gobierno)
tigación y procuración de justi- • “En cuanto a la eficacia del nuevo sistema sí hay más controles, aunque
cia, en parte por falta de per- también se han observado estas desviaciones o fallas en el ejercicio, en la
sonal, infraestructura y por implementación del sistema, como lo existe en el anterior.” (Organismo
sobrecarga de trabajo. Internacional)
• “En conversaciones cercanas con periciales con la Procuraduría General de la
República todavía carecen del personal suficiente y es una manifestación que
si platicas con periciales de PGR te la harán ellos mismos. Y claro que
dependerá mucho también del tipo de especialidad, o sea, si les preguntas de
antropólogos forenses, arqueólogos forenses están desesperados, no hay
personal.” (Organismo Internacional)
• “[…] también la CNDH tiene la obligación de actualizar esas recomendaciones
generales. Lo curioso es que la recomendación general número 16 se emite un
año después de que entra o de que se reforma la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, específicamente las diez disposiciones de la
Constitución en torno al Sistema de Justicia Penal y seguridad pública, tomando
en consideración que conceptualizaciones acerca del Sistema Formal
Acusatorio Mixto, eventualmente tendrían que modificarse.” (OSC)

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

• “Es importante que esta recomendación, al plantearse, si es posible su

actualización […] y pueda vincularse con nuevos planteamientos de
descongestionamiento que se están planteando con motivo de la Ley Nacional
de Mecanismos Alternativos de Solución
• de Controversias. Cuando se aprueba, la Ley Nacional de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias se reforma también el Código Federal
de Procedimientos Penales el 29 de diciembre de 2014 y se reforma para que
muchos asuntos que se están planteando en el marco de una averiguación
previa puedan resolverse de manera rápida, pertinente, a través de los
acuerdos preparatorios.” (OSC)

4.7 Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales

Recomendación General Núm. 19/2011, sobre la práctica de cateos ilegales

El instrumento de posicionamiento documenta y visibiliza sobre la práctica de cateos ilegales llevados a cabo por
elementos que integran los diversos cuerpos policiales y las Fuerzas Armadas en auxilio a las labores de seguridad
pública.
Su objetivo es incidir en que las autoridades ajusten su actuación en las funciones de investigación y de persecución
del delito al marco constitucional y legal, con el fin de que se garantice el respeto de los derechos humanos. Busca
responsabilizar a las autoridades para que trabajen en el fortalecimiento del ejercicio debido de la función pública
en el seno de sus instituciones.
Instituciones a las que se dirigen las recomendaciones Derechos humanos violados
• Secretaría de Gobernación • Derecho a la intimidad y privacidad
• Secretaría de Defensa Nacional • Derecho a la libertad
• Secretaría de Marina • Derecho a la inviolabilidad del domicilio
• Secretaría de Seguridad Pública Federal • Derecho a la integridad personal
• Procuraduría General de la República • Derecho a la protección de la seguridad personal
• Fiscalía General de Justicia Militar • Derecho a la propiedad
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura de Gobierno • Derecho a la legalidad
del Distrito Federal • Derecho a la seguridad jurídica
• Procuraduría General de Justicia de los Estados y del • Derecho al debido proceso
Distrito Federal
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal
Índices de cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

606
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Semáforo de cumplimiento de recomendaciones

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
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incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 12% 10% 29% 50%

Estatal 11% 11% 42% 35%
General 11% 11% 41% 36%

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones Acciones relacionadas al tema
del instrumento
Instrucción al personal a su cargo para el 44 Instrucción al personal a su cargo para el 42
cumplimiento del instrumento cumplimiento del instrumento

Capacitación de servidores públicos 30 Capacitación de servidores públicos 23

Precisa marco normativo que regula el tema 24 No cuenta con facultades, atribuciones o 21
competencias en la materia
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 9 Precisa marco normativo que regula el tema 20
materia
Señala disposiciones administrativas al interior 7 Solicitud de información sobre acciones 16
específicas a otras dependencias
Campañas de comunicación, difusión y 6 No cuenta con registro o antecedentes de 15
sensibilización acciones implementadas
Solicitud de información sobre acciones 6 Planes, programas y estrategias institucionales 12
específicas a otras dependencias
Anteriormente la institución informó de su 5 Señala disposiciones administrativas al interior 12
cumplimiento a la CNDH
Colaboración con otras instancias (federales, 5 Anteriormente la institución informó de su 7
estatales o municipales) cumplimiento a la CNDH
Planeación para la implementación de acciones 5 Colaboración con otras instancias (federales, 6
estatales o municipales)
No cuenta con registro o antecedentes de 4 Difusión de instrumento a servidores públicos 6
acciones implementadas de la institución
Planes, programas y estrategias institucionales 3 Evaluación, supervisión y control de servidores 6
públicos
Difusión de instrumento a otras dependencias 2 Grupos de trabajo 6
Difusión de instrumento a servidores públicos 2 Planeación para la implementación de acciones 6
de la institución
Atención a víctimas 1 Remite otros informes, recomendaciones y 6
observaciones en derechos humanos
Códigos de ética 1 Instrucción al personal a su cargo para 5
responder a solicitud de información
Creación de instancias 1 Campañas de comunicación, difusión y 4
sensibilización

607
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Evaluación, supervisión y control de servidores 1 Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 4

públicos materia
Instrucción al personal a su cargo para 1 Solicitud de prórroga 4
responder a solicitud de información
Modificación de organización administrativa al 1 Atención a víctimas 3
interior de la dependencia
No cuenta con facultades, atribuciones o 1 Difusión de instrumento a otras dependencias 3
competencias en la materia
- Unidades de atención a personas víctimas 3
- Colaboración (OSC, Organismos internacionales, 2
Academia, Sector Privado)
Comités, Consejos y Órganos técnicos 2
Proceso de consulta legislativa y participación 2
ciudadana
Apoyo a víctimas 1
Contratación y/o equipamiento de personal 1
Creación de instancias 1
TOTAL 159 TOTAL 239

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
Baja California
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Durango
Estado de México
Guanajuato
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Ninguno Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 8 Referencias: 0
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2011 vs. 2017
Derechos 2011 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la intimidad y privacidad 50 7 -43 -86.0
Derecho a la libertad 335 127 -208 -62.1%
Derecho a la inviolabilidad del domicilio Sin información
Derecho a la integridad personal 1,441 518 -923 -64.1%
Derecho a la protección de la seguridad personal Sin información
Derecho a la propiedad 443 93 -350 -79.0%
Derecho a la legalidad 1,924 636 -1,288 -66.9%
Derecho a la seguridad jurídica 4,852 4,093 -759 -15.6%
Derecho al debido proceso Sin información

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “No hay una transformación; si tú sigues viendo cómo actúa policía de
Los cateos ilegales continúan y investigación o las agencias que tienen que ver con el tema del secuestro, son
se han agudizado. Existen algu- las que tienen mayor incidencia en el país en temas de tortura, también en
nos avances en el sistema de cateos ilegales, es un tema ahí de cómo se está investigando ese tipo de delitos
justicia penal mexicano, cuan- y de quién tiene la responsabilidad, y si los instrumentos que se están
do menos en el aspecto nor- emitiendo, como estos, están acusando que la responsabilidad podría estar en
mativo, desde la emisión de la la cadena de mando hasta arriba. Si no se empieza a ver eso, o sea, los
Recomendación. No obstante, instrumentos, pueden estarse sacando pero no van a tener un fondo, no van
se distinguen también retroce- a ayudar a transformar”. (OSC)
sos, especialmente a partir de • “Lo que también se observa en campo es que este uso de tecnologías de nada
la Ley de Seguridad Interior. Se o en poco logran marcar un cambio, debido a que las fuerzas de seguridad o
señala la importancia de sensi- la policía, cuando hacen este tipo de cateos con cámaras de videograbación,
bilizar sobre la responsabilidad en realidad detienen las grabaciones, hacen amenazas, mueven las cosas, es
y atribuciones que cada auto- decir, todo lo que sucede en un cateo de manera que violentan los derechos
ridad tiene, así como por una de las personas, pero cuando ya está todo listo siguen grabando y vuelven a
profunda capacitación, integral detener, siguen grabando y vuelven a detener”. (Academia)
y especializada, de las perso- • “El problema es que no estamos atendiendo el problema estructural que
nas operativas y de las áreas tenemos en la procuración e impartición de justicia en toda la cadena, en todo.
de apoyo, para de esa forma Tenemos también policías súper maltratados, súper explotados por mandos.”
erradicar las malas prácticas y (OSC)
los abusos en contra de las
personas y sus derechos.

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

• “Ahorita peor. Porque magistrados ya dieron la aprobación para que esos

cateos sean legales, o sea, ya no necesitan orden, ya si te detienen, si se meten
a tu casa ya no hay nada que hacer. Entonces, ahorita en vez de vamos para
adelante, fuimos para atrás en cuanto ese punto.” (CNDH)
• “Creo que este tipo de violaciones durante los cateos siguen sucediendo y más
bien se tiene que pensar en otro tipo de dispositivos, otro tipo de mecanismos
que realmente logren impedir este tipo de violaciones”. (Academia)
• “Sí impactó porque ya tuvieron, al menos, con el dato que yo tengo con las
instituciones, tuvieron la precaución de desarrollar algunas capacitaciones,
algunas conferencias en torno a este tema y la gente como que se inhibe más,
o sea, estos servidores públicos se inhiben más ahora en entrar a ciertos
lugares sin la orden o autorización judicial. Yo creo que la legislación y la
recomendación articuladas sí han inhibido, al menos el abuso que había en
torno a los cateos que se daban sin autorización judicial”. (OSC)
• “Ayudó a la visibilización de un problema”. (Academia)

4.8 Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el ejercicio
efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro país (2006)

Informe Especial sobre el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública en nuestro país (2006)

El instrumento documenta, sistematiza y propone en lo referente al contexto de la inseguridad pública en el

Estado mexicano. Cuestiona las acciones que se han llevado a cabo en los años previos y señala las directrices
que se encuentra obligado a seguir para satisfacer las necesidades de libertad y seguridad.
Instituciones a las que se dirigen las propuestas Derechos humanos violados
• Derecho a la seguridad pública
• Secretaría de Gobernación
• Derecho a la vida
• Secretaría de Seguridad Pública Federal
• Derecho a la libertad
• Procuraduría General de la República
• Derecho a la propiedad
• Fiscalía General de Justicia Militar
• Derecho a la justicia
• Procuradurías Generales de Justicia de los Estados y
• Derecho a la verdad
del Distrito Federal
• Derecho a la reparación integral del daño
• Gubernaturas de los Estados y Jefatura del Gobierno
del Distrito Federal
• Secretaría de Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal

Índices de cumplimiento
Índice de Cumplimiento A Índice de Cumplimiento B
(Evalúa a todas las autoridades) (Evalúa solo a las autoridades que respondieron)
Federal Estatal ICA General Federal Estatal ICB General

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones Acciones relacionadas al tema
del instrumento
Capacitación de servidores públicos 55 Instrucción al personal a su cargo para el 32
cumplimiento del instrumento
Señala disposiciones administrativas al interior 47 Solicitud de información sobre acciones 31
específicas a otras dependencias
Colaboración con otras instancias (federales, 42 Colaboración con otras instancias (federales, 26
estatales o municipales) estatales o municipales)
Uso de software, bases de datos y tecnologías 31 No cuenta con facultades, atribuciones o 26
competencias en la materia
Planes, programas y estrategias institucionales 23 Precisa marco normativo que regula el tema 26
Precisa marco normativo que regula el tema 17 Capacitación de servidores públicos 25
Colaboración (OSC, organismos internacionales, 14 Colaboración (OSC, organismos internacionales, 21
academia, sector privado) academia, sector privado)
Comités, Consejos y Órganos técnicos 14 No cuenta con registro o antecedentes de 16
acciones implementadas
Grupos de trabajo 14 Señala disposiciones administrativas al interior 16
Campañas de comunicación, difusión y 13 Difusión de instrumento a otras dependencias 15
sensibilización
Evaluación, supervisión y control de servidores 12 Grupos de trabajo 15
públicos
Atención a víctimas 7 Planes, programas y estrategias institucionales 15
Creación de instancias 6 Uso de software, bases de datos y tecnologías 13
Unidades de atención a personas víctimas 6 Campañas de comunicación, difusión y 10
sensibilización
Códigos de ética 5 Evaluación, supervisión y control de servidores 9
públicos
Planeación para la implementación de acciones 5 Instrucción al personal a su cargo para 8
responder a solicitud de información
Creación de instancias de investigación de delitos 4 Planeación para la implementación de acciones 8
Instrucción al personal a su cargo para el 4 Infraestructura, mobiliario y equipo 6
cumplimiento del instrumento
Modificación de organización administrativa al 4 Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 5
interior de la dependencia materia
Proceso de consulta legislativa y participación 4 Apoyo a víctimas 3
ciudadana
Remite otros informes, recomendaciones y 4 Atención a víctimas 3
observaciones en derechos humanos
Solicitud de cumplimiento de disposiciones en 4 Creación de instancias 3
materia
Anteriormente la institución informó de su 3 Remite otros informes, recomendaciones y 3
cumplimiento a la CNDH observaciones en derechos humanos

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Investigación a servidores públicos por actos y 3 Solicitud de prórroga 3

omisiones violatorios de derechos humanos
Participación en eventos 3 Anteriormente la institución informó de su 2
cumplimiento a la CNDH
Apoyo a víctimas 2 Dirigirse a otras dependencias 2
No cuenta con facultades, atribuciones o 2 Medidas de seguridad y protección de víctimas 2
competencias en la materia
Solicitud de información sobre acciones 2 Proceso de consulta legislativa y participación 2
específicas a otras dependencias ciudadana
Asignación presupuestal 1 Códigos de ética 1
Difusión de instrumento a otras dependencias 1 Comités, Consejos y Órganos técnicos 1
Medidas de seguridad y protección de víctimas 1 Investigación a servidores públicos por actos y 1
omisiones violatorios de derechos humanos
No cuenta con registro o antecedentes de 1 Participación en eventos 1
acciones implementadas
Proceso de consulta y participación ciudadana 1 Se recibió información adicional después del 1
cierre de la investigación
- Unidades de atención a personas víctimas 1
TOTAL 355 TOTAL 352

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

Federal Estatal
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Aguascalientes
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Baja California
Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación Baja California Sur
Ley General que Establece las Bases de Coordinación Campeche
del Sistema Nacional de Seguridad Pública Chiapas
Ley de la Policía Federal Preventiva. Chihuahua
Reglamento de la Ley de la Policía Federal Preventiva Ciudad de México
Ley General de Víctimas Coahuila
Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada Colima
Ley Nacional de Ejecución Penal Durango
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Estado de México
Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Guanajuato
Materia de Secuestro Guerrero
Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Hidalgo
Adolescentes Jalisco
Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución Michoacán
de Controversias en Materia Penal Morelos
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Nayarit
Pública Nuevo León
Ley General de Protección de Datos Personales en Oaxaca
Posesión de Sujetos Obligados Puebla
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 5 Referencias: 1
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2009332 vs. 2017
Derechos 2009 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la seguridad pública Sin información
Derecho a la vida 9 9 0 -
Derecho a la libertad 144 90 -54 -37.5%
Derecho a la propiedad 95 63 -32 -33.7%
Derecho a la justicia Sin información
Derecho a la verdad Sin información
Derecho a la reparación integral del daño Sin información

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “En los últimos 12 años desde que se emitió esa recomendación
Se reconocieron los avances normativos, no ha ido en un claro retroceso en esta materia, tan solo por men-
obstante, desde la emisión del informe hasta cionar cuestiones ya sabidas por todos desde la cooptación de las
la fecha, la inseguridad pública ha crecido y corporaciones de policía por el crimen organizado, evidentemen-
se ha diversificado afectando la cotidianeidad te la Ley de Seguridad Interior es un gran tema, creo; la CNDH ha
de los habitantes de prácticamente todas las sido muy proactiva en denunciar esta legislación que deriva en
regiones del país. Al respecto, se considera una política pública macro por parte del Gobierno Federal preci-
importante una actualización del informe, o samente desde el 2006”. Organismo internacional
la necesidad de generar otros instrumentos • “Yo creo que en este momento está completamente rebasada,
de posicionamiento que tengan mayor porque incluso después de 2006 a 2012 fue como el momento de
incidencia en la prevención, y en la más crisis en violaciones graves de derechos humanos por parte
disminución de la imperante impunidad. Los de todas estas instituciones y fue justo cuando se desplegó la
participantes consideran que la CNDH tiene guerra contra el narco, cuando se desplegaron las fuerzas armadas
un rol muy importante en la suma de en funciones de seguridad pública, cuando aumentó despropor-
esfuerzos en el actual contexto de cionadamente como en mil por ciento los casos de tortura, de
inseguridad y violencia que atraviesa el país. desapariciones, de ejecuciones extrajudiciales Entonces, básica-
mente creo que fue nulo”. (OSC)

332 El año inicial de comparación es 2009, y no el año de emisión del instrumento, debido a que la información presentada
antes no es consistente con el resto de la serie que abarca el periodo de estudio.

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

• “No creo que los cambios que ha habido en la materia se puedan

atribuir directamente a la recomendación”. (Academia)
• “Atendiendo a la petición del impacto jurídico práctico y cómo se
mejora, es difícil establecer la relación directa o la correlación
entre estos informes y la vida práctica, además de que es muy
prolongado el tiempo podríamos tomar dos posiciones”. (Gobier-
no)
• “No existe un mecanismo de participación de la sociedad civil,
pues entonces eso nunca la va a poder cumplir por más que quie-
ran. Aquí tendría que haber algo como un programa, un sistema
que generara políticas públicas al interior de las dependencias
para que pudieran ellos tener una estrategia en donde la sociedad
civil participara Algo un poco similar a lo que es el programa de
derechos humanos de la Ciudad de México, que no estoy diciendo
que funcione mucho, pero bueno, es un programa que le da una
serie de líneas a las dependencias”. (Gobierno)
• “Este Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos en ese entonces, incluso ahora, la verdad es que me
parece bastante limitando en cuanto a que no buscaba un cambio
fundamental y transversal respecto a cuál era la política de segu-
ridad pública que estaba implementando el Estado mexicano, más
bien eran, a mi juicio parecen recomendaciones un tanto aisladas,
poco encaminadas a transformar esa problemática”. (Academia)
• “A 13 años que se emitió esta recomendación ha habido una mo-
dificación normativa muy importante, se modificó la Ley General
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se crearon las bases
de datos criminalísticas y de personal, tenemos hoy en día un
número nacional de emergencia, que es parte de la recomenda-
ción, que es el 911, que se ha emitido”. (Gobierno)

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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

4.9 Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

sobre las Irregularidades Cometidas por Servidores Público de la
Procuraduría General de la República, en el Caso de la Señora Cassez (2013)

Informe Especial sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de

la Procuraduría General de la República, en el conocido Caso de la señora Cassez, 2013
El instrumento documenta y propone en materia del debido proceso a partir de las irregularidades cometidas
por la PGR en el caso de la señora Florence Cassez.
Instituciones a las que se dirigen las propuestas Derechos humanos violados
• Derecho a la notificación, contacto y asistencia
consular
• Derecho a la información
• Derecho a la verdad
• Derecho al honor a la intimidad personal y la
• Procuraduría General de la República imagen
• Derecho al debido proceso
• Derecho a un trato digno
• Derecho a una defensa adecuada
• Derecho a la presunción de la inocencia
• Derecho a la legalidad
Índices de cumplimiento
Índice de Cumplimiento A
(Evalúa a todas las autoridades)
Procuraduría General de la República

Semáforo de cumplimiento de las propuestas

Respuesta
Respuesta rechazada, sin
Respuesta
cooperativa pero argumentación Sin respuesta
Ámbito satisfactoria
incompleta suficiente o acuse de
recibo

Federal 0% 0% 100% 0%
Estatal 0% 0% 100% 0%

Incidencia del instrumento de posicionamiento en las acciones reportadas por autoridades

Acciones vinculadas a las recomendaciones Acciones relacionadas al tema
del instrumento
- Instrucción al personal a su cargo para 1
responder a solicitud de información
- Señala disposiciones administrativas al interior 1
TOTAL 0 TOTAL 2

Cambios legislativos a nivel federal y estatal posteriores al instrumento

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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Federal Estatal
Código Nacional de Procedimientos Penales Aguascalientes
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Baja California
Ley General de Responsabilidades Administrativas Baja California Sur
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Campeche
República Chiapas
Ley General de Víctimas Chihuahua
Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Ciudad de México
Adolescentes Coahuila
Colima
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas

Presencia en medios impresos y recursos académicos

Notas: 5 Referencias: 0
Número de expedientes del Reporte General de Quejas que incluyen derechos violados vinculados con el
instrumento 2013 vs. 2017
Derechos 2013 2017 Diferencia Variación %
Derecho a la notificación, contacto y asistencia
Sin información
consular
Derecho a la información Sin información
Derecho a la verdad Sin información
Derecho a la intimidad personal y la imagen Sin información
Derecho al debido proceso Sin información
Derecho a una defensa adecuada Sin información

616
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIOS SOBRE EL CUMPLIMIENTO E IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES, INFORMES ESPECIALES
Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA CNDH (2001-2017)
TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Derecho a la presunción de la inocencia Sin información

Derecho a un trato digno 47 18 -29 -61.7%
Derecho a la legalidad 291 82 -209 -71.8%

Vigencia de la problemática en 2018 según personas expertas

VIGENTE • “Fue un caso emblemático del sistema de justicia penal, de la descomposición
El informe especial fue emitido de muchas de las facultades que tiene la propia policía de investigación.
por la serie de irregularidades Recordaremos que, en ese entonces, quien llevó a cabo las investigaciones o
y violaciones a derechos hu- quien llevó a cabo la puesta a disposición de estas personas fue la Agencia
manos que hubo en el caso de Federal de Investigación, hoy extinta, pero que a partir de estas problemáticas
Florence Cassez. El caso termi- que se plantearon, se reformuló el trabajo de la Agencia Federal de
nó con una sentencia de la Su- Investigación a Agencia de Investigación Criminal”. (OSC)
prema Corte de Justicia. Exis- • “La PGR no ha llevado a cabo ningún cumplimiento de este informe, […] lo
ten avances en relación con los único que hizo fue cumplir con una determinación de la Corte, punto”. (CNDH)
derechos de los extranjeros y • “[…] cómo las cosas van a cambiar si el mismo encargado ahorita de la PGR en
el conocimiento de que las lugar de dar otra clase de informes, se dedica a justificar a sus agentes”. (CNDH)
pruebas deben ser obtenidas • “Mi impresión es que nada, que realmente no han cambiado las prácticas de
de manera lícita. No obstante, las autoridades”. (Academia)
persisten irregularidades al • “Yo sí he notado un avance en el tema de “derecho a la notificación, contacto
momento de presentar a los y asistencia consular”. (CNDH)
presuntos responsables y ob- • “Este caso de Florence Cassez sentó todo un precedente muy importante,
tener las pruebas, así como principalmente en las cuestiones de las pruebas que se tienen que obtener en
carencias en capacitación en forma lícita o ilícita porque aquí el asunto se vino abajo porque las pruebas que
materia de derechos humanos. se obtuvieron durante la investigación resultaron que no propiamente fueron
lícitas, entonces se les restó validez a esas pruebas”. (Gobierno)
• “Todos los Ministerios Públicos, policías federales, todos los delegados de la
Procuraduría en los estados diciéndome que no, que no les importa lo que yo
les esté diciendo, que no les importa que haya una Convención de 1951, en
donde dice que los refugiados y los solicitantes en materia de refugiado tienen
derecho a no tener contacto con la autoridad consular, porque en cuanto a
ellos les llegue un extranjero que diga que tiene miedo de regresar a su país o
que ya sea un refugiado aquí en México, ellos, les digan lo que les digan, le van
a dar aviso a la autoridad consular, porque ya saben que hay dos precedentes
muy claros sobre los cuales, si no se hace esa notificación consular, la
responsabilidad va a recaer solo frente a ellos o sobre ellos”. (CNDH)

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CAPÍTULO 5.
PROPUESTAS

A continuación, se presenta un listado de propuestas para fortalecer la labor de la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos en materia de Procuración y Administración de Justicia, con
especial énfasis en impulsar la incidencia de futuras recomendaciones, informes especiales y
pronunciamientos. Las propuestas se exponen para tres momentos distintos: antes de la emisión
del instrumento de posicionamiento, durante su elaboración, y para la fase posterior de difusión
y seguimiento.

Las propuestas fueron desarrolladas por el equipo de investigación a partir de los testimonios
de las 105 personas expertas que participaron en los grupos focales, quienes fueron entrevistadas
individual o grupalmente. Para garantizar la confidencialidad y el anonimato fueron reunidas
temáticamente y son acompañadas con la referencia multisectorial de quienes las aportaron ya
sea de: OSC, organismo internacional, gobierno, poder judicial, academia y del personal de la
CNDH.

CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS

1. En este documento aparecen las opiniones expresadas durante la aplicación de las técnicas
empleadas, con el fin de mostrar la diversidad de puntos de vista.

2. Las opiniones de las personas expertas reflejan únicamente su punto de vista, no necesariamente
del equipo de investigación.

3. Aunque algunas propuestas ya se están implementando, el equipo decidió enlistarlas, con el

fin que la Comisión conozca las acciones que requieren de mayor difusión entre personas
expertas en administración y procuración de justicia.

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TOMO IX. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

A. Propuestas para las etapas previas al desarrollo del instrumento

Propuesta 1

Agilizar los procesos que involucran las investigaciones por presuntas violaciones a derechos humanos. Buscar
un rediseño de procesos para mejorar los tiempos de atención, identificación y caracterización con precisión
de los hechos violatorios y los derechos humanos violados, así como de las acciones que pueden llevarse a
cabo para resolver y notificar a las autoridades involucradas.

Opiniones

Tal vez a través de la Dirección de Quejas, se pudiera considerar cuáles son las quejas que van a tener, que
van a derivar en un expediente y cuáles se pueden atender de manera inmediata, porque yo siento que
mucho del tiempo de los visitadores se destina justamente en quejas cuya resolución es inmediata porque
es a través de una llamada telefónica al sistema de salud del cual se están quejando. Y bueno, la resolución
es rápida. (CNDH)

Para ser más eficaces las recomendaciones o los informes especiales o las conciliaciones que creo que todavía
contempla la CNDH, creo que es importante la agilidad que se le dé para su cumplimiento. (Gobierno)

Propuesta 2

Generar mecanismos que faciliten la localización de las víctimas para dar seguimiento a las quejas y
recomendaciones.

Opiniones

Necesitamos ese vínculo más estrecho con la víctima para que ella nos proporcione y nos dé esa seguridad
de podernos dar sus domicilios donde puedan ser contactadas. Porque es uno de los principales obstáculos
para dar cumplimiento a las recomendaciones, la localización de las víctimas. (CNDH)

Propuesta 3

Generar en el sitio web de la Comisión Nacional una plataforma que permita a la población interesada buscar
datos estadísticos longitudinales sobre los derechos humanos violados, hechos violatorios, autoridades
involucradas y otra información estadística que consideren pertinente. Se podría generar un sistema similar
al de la OCDE, o del Banco Mundial para la presentación de estadísticas sobre derechos humanos a partir de
la interacción del usuario con demanda y respuesta inmediata en gráficas, tablas y/o bases de datos.

Opiniones

Una buena tecnología obviamente nos permite unificar cifras y tenerlas en lo posible en tiempo real y no
solamente de la tortura, sino de todas las conductas que dimanan precisamente del uso ilegítimo de la fuerza
y también de los cateos; porque dimana más de un delito, es muy importante.

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B. Propuestas para el desarrollo del instrumento

Propuesta 4

Generar criterios específicos para la elaboración de recomendaciones generales, informes especiales y

pronunciamientos. En general consideran que deberían ser más concretos, específicos y directos. Contar con
una redacción más clara que permita comprender su contenido a diversas disciplinas. Que incluya un análisis
del impacto social y psicosocial de la población víctima de violaciones específicas. En este sentido se propone
que integren referencias de otros documentos e investigaciones externas.

Opiniones

Yo siento que para el resto de la población la lectura de una recomendación es muy complicada. Creo que la
Ley de Transparencia, justamente con estos lineamientos de la protección de datos ha impedido que las
recomendaciones sean muy ágiles. Como un ejemplo, una Visitaduría hace unos meses publicó una
recomendación donde había agravios a 132 personas y dentro de un párrafo se señalan B1, B2, B3, hasta
132. O sea, la verdad es que simplemente de la lectura rápida de un documento así, pierde interés. Entonces,
a mí sí me gustaría, si hubiese esa posibilidad de buscar un mecanismo que fuera mucho más accesible para
el resto de la población. (CNDH)

Las recomendaciones surgen de un análisis y este análisis no tiene que ser sólo funcional, institucional, sino
también de impacto social y psicosocial. (Gobierno)

Un informe especial entiendo que acusa políticas públicas, o sea, toma información y regresa datos que se
van a resumir en la recomendación de implementación de cuestiones que tienen que ver con políticas
públicas, pero estos instrumentos tienen que tener, como dice el compañero, una investigación que refleje
qué es lo que está pasando en cada una de las zonas, porque cada estado, por ejemplo, te podría decir, tiene
necesidades de seguridad distintas, tiene una infraestructura distinta y responden de forma distinta. (OSC)

Tenemos que diseñar, modificar y mejorar los instrumentos con los que contamos. Además de eso, pensaría
que tendrían que generar estrategias para la atención de esto, tendrían que estar en las líneas prioritarias
del ente público lo que van a trabajar y hacer una estrategia publicitaria, estrategia en la utilización de los
instrumentos que tienen, porque tiene política pública y de acuse de responsabilidad; modificar las
recomendaciones generales de tal forma que puedan establecerse en esas recomendaciones generales y
plasmar de mejor manera los instrumentos que tenemos, para establecer una investigación contextual. (OSC)

Insistimos en la necesidad de armonizar y aplicar, a propósito de la expresión metodología, una metodología

técnica integradora, coherente de unificación de la información. Ojalá en lo posible un único instrumento
que se replique a nivel federal. (Academia)

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Propuesta 5 y 6

Evitar incluir dos recomendaciones o propuestas en un mismo punto recomendatorio con el objetivo que las
autoridades tengan claridad para ejecutar y la CNDH para evaluar el cumplimiento de sus instrumentos de
posicionamiento.

Ser puntuales en las recomendaciones y propuestas. Evitar recomendaciones que se prestan a la simulación
o a un cumplimiento de ésta a partir de la emisión de un oficio.

Generar recomendaciones y propuestas específicas que incidan en la población objetivo y no sólo en procesos.
Numerosos avances reportados por las instituciones para esta investigación se enmarcan en el ámbito
normativo e institucional, pero no necesariamente en la reducción de las violaciones a los derechos humanos
de las personas.

Opiniones

Ser más puntual en las recomendaciones y no hacer un machote, casi, prácticamente para decir: “Se giran
instrucciones” o “Se capacite personal”; así de: “Has capacitado a tantas personas, tanto es tu planilla de
operativos, te hace falta capacitar a este personal”, o sea, como para ser más puntuales. (CNDH)

Saber muy bien qué problema está diagnosticando, me parece que no está claro y sobre eso hacer
recomendaciones mucho más concretas. (Academia)

A veces se hacen llamados hacia una mayor capacitación de las instituciones que se consideran responsables
de estos problemas o de que tengan un mayor conocimiento sobre los derechos humanos y a veces hay que
ahondar mucho más en cuáles son las dinámicas institucionales y sociales que llevan a esos patrones
problemáticos para dar algunas soluciones más de fondo, más a partir de investigaciones más profundas y a
veces no llamados a tener una mayor capacitación que me parece que son bastante superficiales para
solucionar los problemas de violaciones a los derechos humanos. (Academia)

Hace falta tener por parte de la Comisión Nacional ese atrevimiento de ser más específica en sus
recomendaciones, creo que la sociedad civil valoraríamos más que hiciera menos recomendaciones, pero
más específicas, que se puedan medir y no que tome como puntos de cumplimiento cosas que no aplican o
que no se pueden verificar, que sean recomendaciones que se basen en números, en porcentajes, que sean
comprobables y que sean más realistas. Como han mencionado, las recomendaciones tienden a ser más
ambiciosas, más aspiracionales y de cierta manera a modo de que pueden encajar ahí cualquier respuesta
del Estado. Entonces, si se es más específico yo creo que la sociedad valoraría más la función que cumplen
los organismos públicos de derechos humanos. (Academia)

Yo sugeriría que fueran las recomendaciones, más específicas, que no den espacio a las instituciones que
tienen que responder a respuestas ambiguas, sino que den datos concretos, que sería evaluar y a lo mejor
una labor un poco compleja. (Academia)

Lo único es lo que te había dicho de hacerlos más cortos, más breves, porque además es más fácil que la
gente tenga acceso a ellos. (Academia)

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Propuesta 7

Generar recomendaciones y propuestas que sean viables de dar seguimiento, de medir en algunos casos a
través de indicadores específicos, incluso considerar la opción de incorporar éstos en el cuerpo del texto de
la recomendación. Se sugiere recomendar preciso y poco para que las evaluaciones sean viables técnica,
financieramente, pero sobre todo válidas y comprobables.

Opiniones

Entonces creo que hay que apostar por indicadores fuertes en materia de violaciones a los derechos humanos
de distintas fuentes, a veces son fenómenos bastante opacos, e instituciones como la Comisión Nacional
tienen que dialogar críticamente con esos productos e incorporarlos a sus informes para darles mayor fuerza
a sus sugerencias y a sus recomendaciones. (Academia)

Pensando en cómo podría mejorar la recomendación y pensando en que siempre se dice lo mismo, que hay
que poner los programas en la capacitación y que nunca se evalúa; la recomendación completa podría ser
esto más la implementación de mecanismos de monitoreo y evaluación de los programas de capacitación en
estos temas. (Academia)

Tenemos que tener dos o tres indicadores básicos que nos estén diciendo que el problema está igual o va
para peor, según muchas de las cosas que dicen aquí.
(Academia)

Para ver si es efectiva y si es transformadora de manera muy específica […] “cómo realmente se cumplen o
no”, también tiene que ver con el sistema de medición. (Organismo Internacional)

Propuesta 8

Se propone que las recomendaciones incluyan un plazo sugerido en el que se hará revisión, actualización o
seguimiento por parte de la CNDH, para que las instituciones los consideren.

Opiniones

Creo que valdría la pena someterlos cada un determinado tiempo a revisiones para actualizaciones necesarias,
creo que esto es fundamental.

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C. Propuestas para la fase posterior a la emisión del documento

Propuesta 9

Institucionalizar el seguimiento de las recomendaciones generales e informes especiales con una metodología
homologada y temporalidades específicas.

Opiniones

No existe un seguimiento como tal, como es en las ordinarias o en las de violaciones graves. Entonces, creo
yo que la Comisión Nacional sí necesita hacer, es como un área de oportunidad para nuestra institución
generar esos reportes, sería sumamente importante, porque si bien es cierto veríamos el comportamiento
de las autoridades ante estos estudios que la Comisión hace para poder determinar cuáles serían las
conductas de Las autoridades ante la sociedad y hasta dónde sean permitidas (CNDH)

El seguimiento en este tipo de recomendaciones es importante, pero un seguimiento pensando en las

autoridades destinatarias, para ello la Comisión Nacional y sus áreas de seguimiento seguimiento, deben
vigilar que verdaderamente se cumpla la recomendación. (OSC)

Propuesta 10

Dar seguimiento a las recomendaciones e informes, no sólo a partir de indicadores estructurales y de proceso,
sino también de resultados, es decir, que se realice trabajo de campo e investigación con población objetivo
y no sólo trabajo de seguimiento en gabinete.
Opiniones

En la parte de la implementación, pues hay una falta de seguimiento. Si bien ahora hay una Dirección General
que ha ayudado mucho a dar seguimiento a esto, también es que sigue concentrando en una especie como
de solo recibir oficios de cómo va, pero no en asegurarse que las recomendaciones se estén implementando
de manera adecuada.

Propuesta 11

Considerar una plataforma que permita dar seguimiento en tiempo real y público del cumplimiento de los
puntos recomendatorios y propuestas de los informes a partir de la actualización de la página de la Comisión
Nacional.

Opiniones

Un sistema de monitoreo, de seguimiento de las recomendaciones y de evaluación a nivel nacional, o sea,

que realmente veamos el impacto que va teniendo el cumplimiento de la recomendación y si se advierte que
hay omisión o un cumplimiento parcial, inmediatamente un plazo para una, una advertencia primero porque
hay que persuadir, una advertencia y si aun con la advertencia no se cumple que sobrevenga una sanción
para la institución que no cumpla. (Gobierno)

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Propuesta 12

Generar un mecanismo, sitio web o cualquier otra plataforma interinstitucional que permita transparentar
los procesos de seguimiento las recomendaciones de la CNDH donde también las instituciones a las que se
dirigen las recomendaciones puedan informar de las acciones implementadas.

Opiniones

El seguimiento de las recomendaciones no es público, entonces se realiza de manera documentada,

directamente a la Coordinación Jurídica, quien evalúa las pruebas que se están dando para su cumplimiento.
(CNDH)

Estaría bien implementar algún mecanismo en el que se vea puntualmente el punto recomendatorio y que
realmente, o sea, sí se hace pero que sea abierto, por lo menos de manera interna a la Comisión Nacional,
tanto para el seguimiento como para la emisión de nuevas recomendaciones. (CNDH)

Propuesta 13

Optimizar la difusión. Priorizar la comunicación con la población general sobre cuáles son las tareas de la
CNDH, para romper con el estigma de ser una defensora de delincuentes, y brindar información sobre cuáles
son los derechos humanos de la población en general y cuando éstos son vulnerados. En este sentido, se
propone el empleo de diferentes soportes, tanto medios tradicionales como los vinculados a las nuevas
tecnologías, así adaptar estos mensajes a las características de las diferentes subpoblaciones destinatarias.

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Opiniones

Creo que es una labor de una adecuada estrategia de comunicación a la sociedad que sirve o para definir la
función real de la Comisión Nacional, que da por hecho que todos lo sabemos y no es así, de verdad que no
es así. Y en esa medida, creo que va a contribuir a que su función se entienda y se comprenda y, por lo tanto,
que la sociedad civil también se una a esa exigencia a las instituciones de responder y de respetar los derechos
humanos. Yo creo que hace falta una adecuada comunicación de derechos humanos más específica, porque
sí vemos: “la Comisión defiende tus derechos”, pero no se especifica, repito, cuáles son, cómo son y ante
quién los defiende. (Academia)

Utilizar otros medios para que la gente los conozca y también, incluso hasta para las mismas autoridades
podrían servir mucho cómo difundir, y ese es un obstáculo que tenemos que, muchos de nosotros a veces
ni siquiera sabemos que emiten un informe o alguna cuestión así. (CNDH)

Para difusión del público en general, alguien que tuviera interés de qué pasó aquí, que en unas 10, 15 páginas,
o sea, resúmenes súper ejecutivos, pudieran dar cuenta de la generalidad, y si quieren la particularidad se
tiene todo el documento. (CNDH)

Respecto a cómo difundir la labor de las comisiones, creo que la fama que tienen, como mencionaba el
profesor de que las instituciones de derechos humanos defienden a los delincuentes, creo que se basa mucho
en el desconocimiento de qué hace una comisión que defiende los derechos humanos. (Academia)

Creo que el pensar en otro tipo de materiales y no un documento escrito, puede ayudar un para que se tenga
el conocimiento, videos, no sé, otro tipo de canales que, no soy comunicóloga, pero que creo que los canales
los hay. (CNDH)

Creo que nos falta comunicación en otros lugares y entrar por los cinco sentidos del ser humano, que es como
aprende y se le quedan las cosas muy fáciles. Entonces, si no le llegas a los cinco sentidos del ser humano no
aprende, no entiende y no razona y no comprende lo que estás diciendo. Entonces, creo en ese sentido que
nos falta buscar los cinco sentidos en el cómo llegar a la población y al cómo decirle y en esta parte creo igual,
cuando habla a las víctimas, pues llegarle por los cinco sentidos, para que entonces le des la confianza, la
seguridad y entonces te puedan proporcionar más información, pero tú tienes que brindársela. (CNDH)

Bueno, yo creo que es un problema en educación. […] Si oímos nosotros cómo las autoridades utilizan los
tiempos de radio y televisión, son puras estupideces. “El Senado de la República ha legislado”, a nadie le
importa. Entonces, yo he pensado que si los tiempos oficiales del Estado, en vez de estar con estas tonterías,
se utilizaran en educar a la población en respeto de los derechos humanos y en generar el respeto a la ley,
sería otra cosa. (Academia)

Es importante el uso del lenguaje, además del medio de comunicación el uso del lenguaje es importante,
quizá tomar en consideración la población a la que se está llevando el mensaje y marcar cuál es la utilidad.
Todos sabemos que tenemos derechos, ¿y? O sea, si yo busco una utilidad del mensaje, no sólo te digo “tienes
derecho, sino la utilidad de éstos, te sirven para esto y los podrías exigir de esta forma, y si no tienes idea
comunícate con nosotros, entonces quizás pudiera tener un impacto más alto” (CNDH)

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Propuesta 14

Difundir los instrumentos de posicionamiento y demás contenidos que genera la Comisión Nacional entre
sus trabajadores para que las conozcan y utilicen, así como con las Comisiones estatales de derechos
humanos.

Opiniones

Hay muchos compañeros que no conocen, inclusive te comento, o sea, algo muy normal, pero le digo: “Oye,
es que revisa esto”, “¿Y eso dónde está?”, “En tu página”, en tu página como servidor público, es de tu
institución, es tu información y es la que tú puedes proporcionar. Entonces, sí nos falta un poquito más de
capacitación a todos. (CNDH)

Si son debidamente difundidos y de fácil consulta, yo recientemente he visto que ahora ya se acompañan
como de un comunicado público y que se sube a la página, pero eso todavía no se hacen otras acciones como
para compartir con la Red de Comisiones Estatales en todo el país, que es algo que podría ser muy fácil y
tratar de hacer otras medidas para que ellos también se apropien. (OSC)

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6. CONCLUSIONES

Primera. El principal reto de la reforma constitucional de 2008 en materia penal es que pueda
consolidarse de manera cabal e integral, en todo el país, teniendo como marco de actuación a
los derechos humanos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y los tratados internacionales adoptados por nuestro país en la materia. En la actualidad se
puede decir que se cuenta, en términos generales, con el marco normativo y la infraestructura
necesarios para llevar esto a cabo. Sin embargo, hay desafíos en diversas materias como en el
personal que opera el sistema, el cual todavía es insuficiente y, además, aún no cuenta con una
sólida formación en materia de derechos humanos que le permita prevenir que estos derechos
sean vulnerados durante los procesos penales. Para ello, es necesario que los operadores de
justicia continúen con una profesionalización integral que les permita, en última instancia, un
cambio cultural, lo cual redundará en que brinden una mejor atención a la población implicada
en los procesos penales y hagan más eficaz el acceso a la justicia. Además, es preciso que el
Estado garantice de forma cabal los derechos de las víctimas y apueste por la aplicación de la
justicia restaurativa para abordar el problema de la delincuencia enfocándose en la compensación
del daño a las víctimas, haciendo a los delincuentes responsables de sus acciones y también
involucrando a la comunidad en la resolución del conflicto.

Segunda. Es preciso señalar que existen distintos retos en la agenda nacional pendientes de
fortalecer y consolidar, y que se encuentran relacionados con el sistema de procuración e
impartición de justicia en materia penal, como son:

a) El cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en

contra de México, por ejemplo, atender a lo señalado en los casos de las señoras
Valentina Rosendo o Inés Fernández en donde se documentó la vulnerabilidad de las
personas inmersas en contextos con una fuerte presencia militar; ahí resulta necesario
fortalecer la instrucción en el uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas, pues
como se observa en las recomendaciones emitidas por violaciones graves, la CNDH
encontró en la mayoría de ellas una débil formación en la materia. O en los deberes de
prevención, pues en el caso Campo Algodonero, el tribunal internacional señaló
expresamente la omisión del Estado en fomentar la previsión de violaciones a derechos
humanos, máxime cuando tenía pleno conocimiento de un contexto de violencia y
precariedad que hacía fácilmente deducir la comisión de ilícitos de esa naturaleza.

b) La necesidad de fomentar una cultura de la prevención, para ello resulta útil lo contenido
en el “Marco de análisis para crímenes atroces” de las Naciones Unidas, en donde a
modo de manual se ofrece una guía para identificar factores de riesgo que puedan
generar violaciones graves o crímenes atroces. Entre dichos factores de riesgo, se
presentan varios cuya actualización se ha verificado en el país: situaciones de conflicto
armado (militarización de la seguridad pública, Ley de Seguridad Interior); registro de

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violaciones graves a derechos humanos (12 recomendaciones de la CNDH por ese motivo
en seis años), razones que justifican el uso de la violencia por parte del Estado en contra
de poblaciones, personas o comunidades (como ocurrió en Nochixtlán, Chilpancingo y
Ocoyucan) entre otros.

c) El fortalecimiento y la instrumentación del Sistema Nacional Anticorrupción a que se

refiere el artículo 113 de la Constitución, el cual implicará una nueva miscelánea penal
con relación a las autoridades y los servidores públicos, y tiene una estrecha relación
con las actividades que la CNDH desarrolla en materia de protección de los derechos
humanos; pero que de manera urgente, requiere terminar de configurarse mediante el
nombramiento del fiscal y la integración total de los sistemas locales; y una vez logrado
lo anterior vincular eficazmente la agenda de seguridad pública con el programa del SNA.

d) El establecimiento eficaz de una colaboración interinstitucional entre la CNDH y todos

los niveles de gobierno y poderes en materia de administración y procuración de justicia
y seguridad pública, que permita prevenir retrocesos a los avances en materia de
derechos humanos, como la Ley de Seguridad Interior, la cual restringe los derechos y
libertades de las personas frente al abuso de las autoridades, con el argumento de
“mantener el orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática
en todo el territorio nacional, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten
la seguridad nacional”. Lo que requiere fortalecer la campaña de difusión del papel
preponderante que la CNDH tiene en el tránsito a la justicia acusatoria y así revertir la
percepción inexacta y hostil de la sociedad y de las autoridades.

e) Privilegiar la prevención del delito, la libertad, el debido proceso, los mecanismos

alternativos de solución de conflictos, la reparación integral de las víctimas, la reinserción
social y la justicia restaurativa, todos aspectos enmarcados en la Constitución y los
instrumentos internacionales adoptados por México en materia de derechos humanos,
iniciando por la instrucción a los Ministerios Públicos y a los representantes de las
víctimas para que comprendan la riqueza del bloque de alternatividad y se abandone
paulatinamente la creencia de la naturaleza exclusivamente punitiva del derecho penal.

f) Comprender que las personas víctimas y ofendidos forman parte del proceso penal y
han dejado de ser meros observadores prácticamente ajenos al desarrollo del juicio; por
ello se torna necesario brindar a las víctimas la posibilidad de contar con un representante
legal, tal como lo prevé el texto constitucional; de otro modo, continuarán como terceros
ajenos y en consecuencia no se colmarán los objetivos que establece el artículo 20
constitucional. Para esto, será indispensable contar con una instancia a modo del
Instituto de la Defensoría Pública, pudiendo ser éste mismo, que realice esa labor.

g) La protección de grupos en situación de vulnerabilidad con un enfoque diferencial y

especializado, así como la aplicación de la perspectiva de género de manera transversal
en todas las acciones del Estado, pues como documentan las recomendaciones en

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materia de Violaciones Graves, no se otorga el trato debido, ni se adopta la perspectiva

adecuada a los casos que involucran personas indígenas, niños, niñas o adolescentes o
mujeres.

h) Fortalecer la eficacia de los derechos humanos en temas como tortura, arraigo, desaparición
forzada de personas, trata de personas, violencia contra las mujeres, reparación integral
a víctimas y militarización de la fuerza de seguridad pública.

i) Promover la calidad, eficiencia y eficacia del sistema de procuración e impartición de

justicia penal tomando en consideración las deficiencias y fallas que aún presenta, a fin
de construir fiscalías proactivas y articuladas con las demás instancias relacionadas con
la procuración y administración de justicia para lo cual tendrá que diseñarse una
auténtica Política Criminal para el Estado mexicano, mejorar los sistemas de información
y comunicación de la misma y atacar las fallas identificadas en este diagnóstico y así
lograr una auténtica fiscalía independiente que satisfaga los ambiciosos extremos del
artículo 102 constitucional.

j) Mejorar la participación de la sociedad civil en el sistema de procuración e impartición

de justicia ya que con ello se propicia una visión transparente y de rendición de cuentas
sobre su operación. Para ello será necesario mejorar la confianza que la ciudadanía tiene
de las instancias de procuración y administración de justicia, la cual se encuentra muy
debilitada por la corrupción e impunidad persistentes, que afectan directamente al goce
y ejercicio de los derechos humanos.

k) Plantear seriamente la necesidad de complementar y fortalecer la conducción de las

investigaciones en México, sobre todo tratándose de crímenes atroces o violaciones
graves, lo cual pudiera lograrse si se acepta la necesidad de contar con un mecanismo
internacional que sea capaz de investigar a delincuentes y autoridades dada la colusión
registrada en varios documentos y comprender la complejidad de las alianzas
establecidas entre ambos. Del mismo modo, sería prudente discutir y valorar la opción
presentada por el Poder Judicial de la Federación acerca de la conformación de
Comisiones de la Verdad lideradas por las víctimas u ofendidos.

l) Asegurar que la formación actual de los abogados contemple la naturaleza vigente del
Derecho Penal, Procesal Penal, Constitucional y de Derechos Humanos; para lo cual se
requiere que las escuelas y facultades de Derecho en el país reformen y actualicen sus
planes de estudio, en el sentido de que por lo menos adopten como guía el programa
formulado por la SETEC y la metodología en la enseñanza de los derechos humanos
propuesta por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que implicará fomentar los
análisis jurídicos a partir de casos, que les ayude a desarrollar las competencias
necesarias para actuar en un proceso penal acusatorio, sea como juez, fiscal, defensor
o asesor jurídico.

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m) Atender a la formación en materia de Deontología Jurídica acorde al paradigma actual,

pues la Encuesta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, recabó opiniones
en el sentido de que el ejercicio de la abogacía en México no ha sido suficientemente
regulado en aspectos de ética y responsabilidad profesional, por lo que la propuesta de
creación de una Ley General de Carreras se considera acertada. Quizá este sea un paso
decisivo en el combate a la corrupción,

n) La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 ha trascendido en

forma positiva y transversal en el derecho mexicano, a través de un cambio cualitativo
y cuantitativo en materia de protección integral de los derechos humanos de todas las
personas en territorio nacional. En materia penal, la reforma se ha visto reflejada en la
actuación del Estado y sus autoridades, al someter la planeación del combate a la
criminalidad a los derechos humanos y a los estándares establecidos en los tratados
internacionales de los que México es parte. No obstante, estos beneficios al momento,
únicamente se presentan de manera formal o nominal, pues requiere una real
apropiación de los principios del sistema por parte de autoridades y sociedad, incluidas
víctimas y criminales, pues los objetivos tanto de las reformas constitucionales que aquí
se han planteado, exigen niveles de comprensión y operación que a la fecha no se han
generado en el país de forma homogénea, cuenta de ello dan las numerosas
recomendaciones emitidas por la CNDH en las que se realizan señalamientos expresos
a las Procuradurías y Fiscalías por labores ineficientes, equivocadas e ilegales. Ante ese
panorama, se considera que transcurrirá un periodo prolongado de tiempo antes de que
el sistema opere a cabalidad en el país,

ñ) Es necesario aclarar las responsabilidades que las autoridades tienen en la investigación

de los delitos, pues como quedó descrito, el artículo 21 constitucional se presta a
interpretaciones contradictorias en el sentido de la autonomía y preponderancia que las
policías tendrán bajo este modelo; de otro modo, ante la posible duplicidad y
ambigüedad de funciones ni policías ni fiscales realizarán las actividades necesarias, que
como se ha visto resultan fundamentales para el adecuado ejercicio de acceso a la
justicia y a la verdad,

o) En los últimos 20 años nuestro país ha impulsado un proceso para la homologación de

los procedimientos y las normas que rigen el actuar de las 33 Procuradurías o Fiscalías
existentes en el país. Este desarrollo normativo y el proceso de transformación del
sistema de justicia penal ha cobrado mayor impulso a nivel federal a raíz de la
implementación de las reformas constitucionales de los últimos años. Sin embargo, este
proceso aún no está concluido, ni siquiera en el ámbito normativo, por lo que falta
mucho por hacer para lograr cuando menos la uniformidad normativa,

p) El modelo garantista de procuración e impartición de justicia penal que se pretende

implementar en México debe atender a estándares nacionales e internacionales en
materia de derechos humanos. En ese tenor, la labor de la CNDH resulta de vital

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importancia para la construcción de los estándares y del sistema normativo de justicia

penal, el cual aún está en construcción y desarrollo,

q) Un correcto modelo de procuración e impartición de justicia debe estar fundado, además

de en el cumplimiento de la legalidad y el respeto al Estado de Derecho, en una serie de
principios, reglas y criterios de interpretación debidamente establecidos y desarrollados
dentro del sistema jurídico penal, de tal forma que se propicie una efectiva protección
y disfrute de los derechos humanos de todas las personas que resulten relacionadas en
una investigación o un proceso penal,

r) Los nueve temas de las Recomendaciones Generales y los Informes Especiales emitidos
por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y que son objeto de este proyecto
de investigación, son una muestra representativa de cómo ha influido la actividad de
este órgano constitucional autónomo en la protección de los derechos humanos de las
personas involucradas en materia de justicia penal.

s) La reforma constitucional de 2008 en materia penal es solo el primer paso para fortalecer
y consolidar un sistema de procuración de justicia que sea garante de los derechos
humanos de todas las personas en el proceso penal.

t) El cumplimiento de los estándares establecidos en los tratados internacionales adoptados

por México y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en contra
de nuestro país es una parte sustantiva y crucial para lograr la eficacia en el ejercicio de
los derechos humanos de las personas en el país.

u) Es preciso que el Estado apueste por la aplicación de la justicia restaurativa para resolver
el problema de la delincuencia enfocándose en la compensación del daño a las víctimas,
haciendo a los delincuentes responsables de sus acciones y también involucrando a la
comunidad en la resolución del conflicto. Es decir, se trata de llevar a cabo a prácticas
que ofrezcan a todas las partes involucradas la oportunidad de participar activamente
en la solución del conflicto, trascendiendo así la lógica exclusivamente punitiva del
Derecho Penal, la cual en nuestro país no ha resultado del todo satisfactoria.

v) La justicia restaurativa es una respuesta evolutiva al delito que respeta la dignidad y la

igualdad de todas las personas, favorece el entendimiento y promueve la armonía social
mediante la recuperación de las víctimas, los delincuentes y las comunidades, lo que
implica dar a las víctimas la oportunidad de obtener una reparación, seguridad y la
posibilidad de cerrar la etapa que la vulneró y al mismo tiempo permitir que los
delincuentes comprendan mejor las causas y efectos de su comportamiento para así
asumir genuinamente su responsabilidad y con ello lograr que la comunidad comprenda
mejor las causas de la acción delictiva.

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w) Esta concepción de justicia coadyuva a evitar el encono social y el enfrentamiento y

desmantela la estructura en donde el delincuente es el enemigo común de víctimas y
comunidad que debe ser destruido, dejando en segundo término la satisfacción real de
las víctimas y la tranquilidad social. Como se observa, representa una idea más amplia
del delito al alejarse de la noción de que el delito se limita a una violación de la norma
jurídica, sino que se reconoce que es algo más que importa a la sociedad en general.

x) Para poder aplicar la justicia restaurativa debe contarse, por un lado, con pruebas
suficientes de la culpabilidad del delincuente y, por el otro, con el consentimiento libre
y voluntario de la víctima. Así, hay un papel activo de la víctima del delito, lo que
concuerda con el papel otorgado a las víctimas por el artículo 20 constitucional en su
apartado B, el cual considera a las víctimas como parte activa en el proceso y les otorga
facultades de las que antes carecían, pues además de ser titulares de derechos de
atención o salvaguarda, también se les concibe como coadyuvantes con el Ministerio
Público y como acreedoras a la reparación del daño, lo que es en sí mismo un fin del
proceso penal.

y) Se considera viable la adopción de procesos restaurativos en México ante la grave

problemática existente en materia de procuración y administración de justicia, pero para
ello, debe tenerse la certeza de que concurren los siguientes presupuestos:

i) que la respuesta al delito debe reparar en lo posible el daño sufrido por la víctima.
ii) que los delincuentes lleguen a entender que su comportamiento no es aceptable
y que tuvo consecuencias reales para la víctima y la comunidad.
iii) que los delincuentes pueden y deben aceptar la responsabilidad por sus acciones.
iv) que las víctimas deben tener la oportunidad de expresar sus necesidades y de
participar en determinar la mejor manera para que el delincuente repare los daños.
v) que la comunidad tiene la responsabilidad de contribuir en el proceso.

z) Para que en México puedan establecerse procesos de justicia restaurativa debe

garantizarse la equidad procesal, la cual, a pesar de estar contemplada en el artículo 20
constitucional, tiene carencias importantes en la práctica. Por ejemplo, la ausencia de
una asesoría legal necesaria para la víctima y las falencias que acusa el sistema de
defensoría oficial; asimismo, la difusión y canales adecuados para que las partes
conozcan todos los derechos que les asisten y, por último, garantizar que la elección de
esta metodología se encuentre libre de toda coacción.

z1) No es posible realizar aseveraciones generales que limiten el uso de los programas para
solucionar conflictos que deriven de la comisión de determinados delitos. Por la propia
naturaleza de los principios y las características de cada sociedad y sistema penal formal,
los principios otorgan un marco amplio y flexible de modo que cada Estado implemente
los que se ajustan a su realidad concreta. De ahí la posibilidad de que este tipo de
soluciones sea asequible por nuestro sistema de procuración de justicia, lo que además

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acarrearía mayor credibilidad, descargo en el trabajo de las Procuradurías y soluciones

duraderas y más adecuadas a los procesos. Esta visión de la justicia se ajusta a los fines
del proceso penal y proveería de alternativas que tornaren realidad los propósitos del
propio proceso.

z2) Uno de los principales retos que tiene el Sistema de Procuración y Administración de
Justicia gira en torno a los derechos de las víctimas del delito. Por su naturaleza, no se
trata de un reto singular, sino que abarca una serie de circunstancias que en sí mismas
representan desafíos importantes a los operadores jurídicos y al Estado en el marco del
proceso penal acusatorio y el régimen constitucional actual.

Tercera. La atención a las víctimas debe ser integral, de modo que trascienda la sola aplicación
de las normas, y debe promover e incluir los mecanismos que materialicen el acompañamiento,
la verdad, la justicia y la reparación.

Cuarta. Son responsables de la atención a las víctimas a todas las autoridades implicadas en la
defensa y protección de los derechos, así como de la procuración y administración de justicia al
tratarse de un asunto prioritario del Estado, pues la obligación de la autoridad es escuchar las
necesidades de las víctimas y generar vías para responderles efectivamente.

Quinta. La atención integral para las víctimas debe enfocarse de manera particular a las víctimas
directas e indirectas de delitos especialmente lesivos como la desaparición forzada de personas
o la trata de personas, los cuales demandan la atención prioritaria del Estado mexicano ya que
han evidenciado problemáticas más complejas que deben ser atacadas en conjunto tales como
las violaciones sistemáticas del procedimiento y la participación en grados preocupantes de
agentes del Estado en su comisión y sobre todo el alarmante grado de impunidad al respecto.

Sexta. Las víctimas de los delitos de desaparición forzada de personas y de trata de personas,
por el radio de afectación que proyectan, no pueden darse por satisfechas con la mera identificación,
procesamiento y sanción de los responsables, sino que demandan acciones posteriores o
concomitantes de la autoridad, como el localizar el destino de la persona o sus restos, atención
psicológica, reparaciones económicas, garantías de no repetición, pero sobre todo conocer la
verdad de lo acontecido a sus familiares desaparecidos; respecto de la trata de personas, el
primer objetivo es visibilizar y sensibilizar a las personas sobre la naturaleza y repercusiones del
delito.

Séptima. Para lograr la atención integral de que son titulares las víctimas es necesario profesionalizar,
capacitar y sensibilizar a los servidores públicos sobre todo respecto de los fines del proceso
penal actual e informarse sobre las posibilidades o alternativas que pudieran solucionar los
conflictos y dar por terminados los procesos, como es el caso de la Justicia Restaurativa,
considerándola como una pieza importante en la creación de un Estado humanista que realmente
proteja, promueva y respete permanentemente todos los derechos reconocidos. Esto porque
su objetivo es privilegiar a la víctima promoviendo el perdón, sin que esto signifique la ausencia

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del castigo, sino que prioriza el proceso de reparación en todo momento, buscando una
restructuración de las relaciones entre las personas.

Octava. La importancia de brindar una atención integral a las víctimas radica en que permite
cristalizar derechos fundamentales como el derecho a la integridad física y emocional, a la
verdad, al acceso a la justicia y a la reparación del daño, todos los cuales han sido objeto de
observación en las recomendaciones emitidas con motivo de las violaciones graves a derechos
humanos. Al mismo tiempo cumple con los cometidos básicos exigibles al Estado como el
combate a la impunidad y a la corrupción, además que a través de ello se fortalecen las obligaciones
en materia de transparencia y rendición de cuentas, lo que es un resultado natural del develamiento
de la verdad.

Novena. En última instancia se debe reconocer que el respeto de los derechos de todos, incluidas
las víctimas redunda en la consolidación del Estado democrático por lo que no debe ser tomado
como una mera retórica discursiva.

Décima. Es necesario optar por una política criminal que cuente entre sus pilares los derechos
de las víctimas, para lo cual se requiere: capacitación del personal de todos los órganos
involucrados en el Sistema de Procuración y Administración de Justicia; sensibilización de las
propias partes involucradas y de la sociedad respecto de los fines del proceso penal; remoción
de obstáculos legales e institucionales que permitan ampliar las decisiones de jueces y fiscales
de modo que no se agoten en la sanción de los delincuentes; observar, comprender y ponderar
la importancia de las medidas alternas de justicia como la Justicia Restaurativa; redoblar esfuerzos
en la comprensión de las implicaciones de los delitos especialmente dañosos como la desaparición
forzada y la trata de personas, y reconocer la importancia fundamental de la CNDH como
mediadora e investigadora, así como valorar la necesidad de cumplir con sus recomendaciones
bajo la lógica de la reparación integral y la debida actuación en pro de la vigencia del Estado
democrático de derecho y no como un obstáculo en las labores de investigación y juzgamiento.

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