TEMA 1: EL SISTEMA NORMATIVO Y LAS FUENTES DEL ESTADO

1.1 CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS SOBRE EL SISTEMA

NORMATIVO
Podemos explicar el proceso de formación y de actuación de las normas a partir de un
esquema integrado por tres círculos concéntricos.

Primero hablamos de sistema social que hace referencia a una

[Link] unidad organizada de convivencia que funciona sobre la base
de unas pautas de convivencia. Es la que suele llamarse
“sociedad”.
Sist.
jurídico En segundo lugar, el sistema jurídico comprende un conjunto
de entes, órganos y personas que oficialmente se ocupan del
Sist. proceso oficial de formación y aplicación del Derecho. Suelen
llamarse “operadores jurídicos”.

En tercer lugar, entendemos por sistema normativo el

conjunto de normas, principios y valores que regulan la
organización del poder, las relaciones con los ciudadanos y las
garantías de los derechos y las relaciones entre estos en un
Estado, así como ordenan las políticas públicas en beneficio
del interés general.

Un sistema se define como un conjunto de reglas o principios sobre una materia

relacionados entre sí y como un conjunto de cosas que relacionadas ordenadamente
contribuyen a un determinado objeto se puede afirmar que el Derecho puede
comprenderse a partir de la hipótesis de la agrupación de las normas en sistemas. En
este punto cabe hacer tres consideraciones:

1. El sistema permite reconocer la vigencia o existencia o existencia de una norma

(para que una norma sea considerada norma tiene que ser reconocida por el
sistema).
2. La indagación del significado de cada norma, como paso precio necesario para
su aplicación, se ha de hacer por referencia al contenido de las restantes
normas. (una norma no puede contradecir a otra anterior tiene que casar con
las actuales si esto no ocurre la norma más vieja sería derogada)
3. La eficacia y aplicabilidad de cada norma depende de una organización coactiva
que le aplica y que sanciona su incumplimiento, estando dicha organización,
además, prevista y regulada por el propio sistema normativo (el Estado te tiene
que obligar a cumplir las normas para que sean efectivas)
Del sistema normativo podemos destacar las siguientes características:
a) Es un conjunto de normas jurídicas interactivas, que condicionan tanto la
existencia como el contenido de las demás.
-en su contenido material porque el significado íntegro de una norma solo puede
hallarse complementándolo con la referencia a otras normas jurídicas.
 -en su existencia porque la validez de cada norma depende de la observancia
de otras normas que regulan la formación y cambio del sistema. (ej.: no puede
contradecir a la constitución ya que es superior)

b) Es un todo articulado, es decir, las normas obedecen a reglas predeterminadas de

formación y cambio de las normas.

c) Es dinámico, ya que está en constante cambio.

d) Es una totalidad autorregulada, existen normas para regular la eficacia de otras

normas.

e) Está en constante conexión con el sistema social y con el sistema jurídico.

f) Es un sistema diverso y complejo creado por normas variadas

[Link] FUENTES DEL DERECHO

Código Civil art.1.1” Las fuentes del derecho son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho”

Es la constitución la que regula la producción normativa, la que determina quien es

competente para dictar cada tipo de norma, que materia regulan y que
procedimientos han de seguirse en cada caso.

Fuentes escritas de origen público:

1) La Constitución española de 1978, el Tribunal Constitucional se encarga de

comprobar que todas las leyes cumplen con lo escrito en la Constitución. TODO (tú,
yo, presidente, rey) está sujeto a lo que determina la Constitución. Esto significa que
la constitución es la norma suprema del Estado Español. Las normas emanan de la
Constitución, y están ordenadas jerárquicamente y el orden jerárquico lo
denominamos rango (la piramidita).

2) Las normas con rango de ley, una ley es aquella norma jurídica que ocupa una
posición jerárquica inferior a la Constitución y que desarrolla los mandatos contenidos
en la misma. En función de la materia y de las características podemos hablar de
distintos tipos de leyes: leyes orgánicas y leyes ordinarias (son las leyes en el sentido
formal), decretos leyes (reales decretos leyes) y decretos legislativos.

Las leyes en sentido formal son leyes de ámbito estatal (se aplican en todo el
territorio español), su aprobación le compete a las Cortes generales pues son ellas
quien tiene la función legislativa en nuestro país (Congreso de los Diputados y
Senado). En función de su contenido y de las mayorías necesarias para su aprobación
podemos hablar de leyes orgánicas o de leyes ordinarias.

 Las leyes orgánicas son aquellas que van a regular lo contenido en el artículo
81 de la Constitución podemos destacar en ese contenido los derechos
fundamentales como por ejemplo el derecho al honor, la intimidad, de reunión o
el derecho a la vida. Pero no solo regula derechos fundamentales, sino que
también regula otros aspectos como el régimen electoral general o la regulación
de las normativas de excepción del articulo 116 de la Constitución (estado de
alarma, excepción y sitio). Para aprobar una se requiere, mayoría absoluta (más
de la mitad de los diputados 176 de 350)
 Las leyes ordinarias son aquellas que regulan todo aquello que no se
encuentra contenido en el artículo 81 de la CE, como por ejemplo la ley de
sociedades de capital (S.A, S.L) ley de hipoteca… Existe la posibilidad de que
haya leyes ordinarias que no afecten a todo el territorio español puesto a que
estas son de origen autonómico lo que significa que no son aprobadas por las
cortes generales sino siendo en su lugar aprobadas por las asambleas de las
Comunidades Autónomas(LAS CCAA NO APRUEBAN LEYES ORGÁNICAS). Para su
aprobación se requiere de una mayoría simple (más votos a favor que en
contra)
 Las normas de origen gubernamental son aquellas normas con rango de ley que
son emitidas por el gobierno pudiendo ser emitidas también por el gobierno de
la nación en caso de tener eficacia sobre todo el territorio nacional o aprobadas
por los gobiernos autonómicos en caso de tener eficacia en las Comunidades
Autónomas. Podemos hablar de dos normas con rango de ley: real decreto ley
(van firmados por el rey), decretos ley (van firmados por el presidente ccaa). La
principal característica de los decretos leyes es que solamente se pueden
decretar en circunstancias de urgente y extrema necesidad.

Podemos hablar de una tercera categoría compuesta por los reglamentos del
congreso de los diputados y el senado y por los reglamentos del congreso de las
asambleas legislativas de las comunidades autónomas que no tienen ninguno de
ellos la categorización de ley si tiene ese rango

3) Los reglamentos son normas de la administración y que por lo tanto no tienen

la categoría ni el rango de ley su contenido viene determinado por lo dispuesto en
las leyes que desarrollan. Tanto las comunidades autónomas como el gobierno
central pueden emitir reglamentos en función de quién los aprueben podemos
hablar de reglamento de 1º orden (son reales decretos del presidente y los
decretos del presidente de una comunidad autónoma) o de 2º orden (órdenes
ministeriales si son de un ministro de la administración y de los consejeros en caso
de ser una comunidad autónoma)
4) Tratados internacionales: son aplicables por los órganos administrativos y
judiciales
una vez publicados oficialmente en el BOE (art 96 CE). Para que sea aplicable en el
ordenamiento español se requiere su incorporación al mismo mediante los
procedimientos previstos en los arts. 93 y 94 CE.

5) Ordenamiento de la Unión Europea: normas producidas por las instituciones

europeas. Este ordenamiento tiene como normas constitutivas y fundacionales los
Tratados (ej. el de Lisboa), que contemplan la producción de:
- Reglamentos: normas de aplicación directa, no requieren trasposición.
- Directivas: normas que apuntan los objetivos comunes que cada estado de la
UE
debe alcanzar. Han de ser traspuestas al ordenamiento interno utilizando un
instrumento normativo estatal.
- Decisiones: su ámbito ha sido ampliado por el Tratado de Lisboa, y es un acto
de
las instituciones comunitarias, en virtud del cual se aplican normas a un supuesto
concreto.

6) Normación autónoma y estatutaria: producidas por organizaciones sociales

de
naturaleza privada en uso de su autonomía normativa (convenios colectivos) o de
habilitaciones singulares conferidas por la ley (estatutos de colegios profesionales).
Para ser exigibles requieren el reconocimiento de los poderes públicos.
Estas fuentes escritas se completan con otras no escritas:

1. La costumbre, es fuente del derecho en defecto de ley aplicable siempre que

no sea
contraria a la moral u orden público y que resulte probada (art 1.3 CC). Es una
reiteración de conductas que reúne cuatro requisitos: generalidad, uniformidad,
frecuencia o continuidad y perdurabilidad en el tiempo. En el derecho
constitucional
tiene un campo de aplicación muy limitado dada la prevalencia casi exclusiva de la
norma escrita.
2. Los principios generales del derecho, reglas expresadas en fórmulas simples
o
expresiones abreviadas que no responden a la estructura de una norma y
pretenden guiar
la actuación de los sujetos públicos y privados.

También cabe mencionar la jurisprudencia, como dice el 1.6. del código civil, es
la fuente
complementaria del ordenamiento jurídico. Es la doctrina sentada por los
Tribunales Superiores
al interpretar y aplicar el Derecho. De forma paralela, aparece la jurisprudencia del
Tribunal
Constitucional, que tiene como finalidad interpretar las normas constitucionales y
velar por su
aplicación. Ningún tribunal inferior, ni ningún juez tienen la facultad de contradecir
las
sentencias del Tribunal Constitucional.

1.3. Los principios de relaciones entre las normas del sistema

normativo

España es un estado descentralizado. El poder político se reparte entre el Estado,

las
Comunidades autónomas y Entidades Locales. Además, cada uno de estos niveles
cuenta con
un subsistema normativo distinto, ya que emanan leyes. Por tanto, en el
ordenamiento jurídico
español podemos distinguir:

- El subsistema normativo estatal: formado por las normas generadas en las

instituciones centrales del Estado, que son de aplicación a todo el territorio
nacional
y tienen superioridad frente a los autonómicos. La Constitución está en la cúspide
de la pirámide normativa estatal y de ella derivan las Leyes y los reglamentos
estatales dictados por el Gobierno y la Administración central.

- Los subsistemas autonómicos: hay uno en cada comunidad y están integrados

por
las normas generadas por las instituciones autonómicas (17). La norma
institucional
básica es el Estatuto de Autonomía, que es una norma estatal (ley orgánica) que
regula sus poderes públicos y está subordinada a la CE.

Pueden darse conflictos entre distintos sistemas normativos y dentro de ellos, de

ahí surgen los
principios de relaciones entre normas, que proporcionan un marco para interpretar
y aplicar las
normas de manera coherente y sistemática. Estos están enumerados en el art 9.3
CE y en el CC.
El TC indica que “no son compartimentos estancos, sino que cada uno de ellos
cobra valor en
función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del
ordenamiento
jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho.”

1.3.1. Principio de legalidad:

España es un estado de derecho, y este principio se recoge en la acepción de

sometimiento al
derecho en el art 9.1 CE. Todos los poderes públicos quedan sujetos a la ley no hay
espacio
exento de la acción del Derecho. Se recoge en los arts. 9.3 y 10.1 de la CE, como
fundamento
del orden político y la paz social, manifestación que participa del valor esencial de
la Ley,
producto del parlamento (órgano que representa al pueblo español).
Se expresa en distintos planos jurídicos: penal (art 25 CE), en las funciones del
Gobierno (art
97 CE), en actuación administrativa (art 103 CE), tributaria (art 133 CE),
jurisdiccional (art
117 CE), parlamentaria (art 72 CE) y en las competencias de la Jefatura de Estado
(art 61 CE).
Este principio tiene consagración constitucional en la reserva de Ley, que supone
que la CE
para garantizar determinadas materias obliga a que éstas sean reguladas por Ley.

1.3.2. Principio de jerarquía normativa:

Supone el reconocimiento de distinto rango a las normas que componen el sistema

normativo,
de modo que unas prevalecen sobre otras. La estructura es piramidal y en la
cúspide está la
Constitución. Una norma puede derogar todas las que se encuentren en niveles
inferiores y las de mismo rango dictadas con anterioridad. Es nula la norma inferior
que contradice/se opone a
lo dispuesto en la de rango superior. Históricamente el rango venía determinado
por el rango
del órgano del que emanaban, pero ahora está en el art. 9.3 CE.
Este principio solo opera dentro de un mismo sistema normativo, con excepciones
como las
Leyes de transferencia o delegación, y las de armonización. Los subsistemas son
esferas
competenciales distintas por lo que se configuran con el principio de competencia.

1.3.3. Principio de publicidad:

Las normas se destinan a los ciudadanos por lo que es obligada su publicidad, solo
así se
consigue el conocimiento por los destinatarios, lo que permite la certeza del
derecho y
accesibilidad al mismo. En cambio, este aspecto es irrelevante a efectos de
cumplimiento, como
afirma el art 6.1 CC, “La ignorancia de las Leyes no excusa su cumplimiento”. Debe
ser
materialmente posible conocer la existencia de la norma, aunque esta se aplicará
sea conocida
o no.
La regla general de entrada en vigor de la ley viene recogida en el art. 2 CC, “Las
Leyes entrarán
en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se
dispusiera
otra cosa”. Las Leyes Autonómicas siguen una similar disposición, siendo obligada
su
publicación en Boletines Autonómicos.

1.3.4. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables

o
restrictivas de derechos:

La irretroactividad se refiere a la imposibilidad de aplicar una norma a hechos

anteriores a la
publicación de la misma. Supone la imposibilidad de que las normas tengan efectos
hacia atrás
en el tiempo, y asegura que tales efectos comiencen en el momento de su entrada
en vigor con
la finalidad de dotar al ordenamiento de seguridad. Son irretroactivas:
- Las disposiciones sancionadoras no favorables (a sensu contrario, si la ley penal
es
favorable, se puede aplicar retroactivamente).
- Las disposiciones restrictivas de los derechos individuales y las libertades
públicas.
Fuera de estos supuestos, nada impide que el legislador dote a la Ley del ámbito
de
retroactividad que estime oportuno, ya que como indica el TC la prohibición
absoluta de
cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones congeladoras del
ordenamiento,
contrarias al art. 9.2 CE.

1.3.5. Principio de responsabilidad de los poderes públicos:

Los poderes públicos son los responsables por los daños causados en su actuación,
y en
consecuencia, se establece en el art 106 CE el derecho de los ciudadanos a ser
indemnizados
por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los supuestos de
fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
derechos públicos. El artículo
121 se refiere a este principio referido al ámbito judicial: “los daños causados por
error judicial,
así como los que sean causados por funcionamiento anormal de la Administración
de Justicia,
darán derecho a una indemnización a cargo del Estado”. La única irresponsabilidad
reconocida
constitucionalmente queda reservada para el Rey en el art 56.3.

1.3.6. Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos

Lo arbitrario es aquello que no se acomoda a la legalidad. La arbitrariedad es una

infracción de
la norma y ante una actividad no reglada, conlleva una desviación de poder. Un
acto o
declaración es arbitrario cuando carece de explicación racional o es contrario a la
justicia y
leyes, basándose únicamente en la voluntad o capricho del poder público. Se
prohíbe que
cualquier poder público actúe arbitraria o caprichosamente en sus funciones. En
relación con
el poder legislativo, el acto es arbitrario cuando engendra desigualdad, no referida
a
discriminación sino a las exigencias que el art. 9.2 CE conlleva a fin de promover la
igualdad.

El TC ha establecido que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de

sus
decisiones anteriores en casos sustancialmente idénticos, a no ser que:

- Ofrezca una fundamentación razonable y suficiente que motive el cambio.

- Resulte patente que la diferencia tiene su fundamento en la propia resolución
judicial o
por existir otros elementos de juicio externos que así lo indiquen.

1.3.7. Principio de competencia: Presenta dos alcances:

1.) La habilitación a un ente territorial para regular o actuar en una determinada

cuestión
es lo que se llama competencia. Un ente es competente cuando la norma le ha
encomendado dicha función, debiendo hacerlo dentro de su territorio.

La distribución competencial es abordada por la Constitución y otras Leyes, así el

art. 149.1
CE enumera las competencias que le corresponden al Estado y el art 148 CE las de
cada
Comunidad Autónoma (si no han sido incorporadas en sus Estatutos,
corresponderán al
Estado). Por su parte, las competencias de los entes locales son de configuración y
determinación legal, no constitucional (las que las CCAA o leyes sectoriales le
hayan dado).
Así queda repartida la competencia sobre las materias que cada ente ejercerá en
su territorio,
de manera que los conflictos entre subsistemas de distinto nivel se resolverán
mediante el
principio de competencia. En las materias en que cada ente es competente solo
este puede dictar
normas, ningún otro podrá modificar ni derogar las normas de otro subsistema.

En algunos casos hay materias compartidas en las que tanto el Estado como las
CCAA tienen
poder normativo, en dos modalidades distintas:

- Materias en las que el Estado dicta la legislación básica pudiendo las CCAA
regular
esas materias dentro del respeto a la regulación estatal.

- Materias de regulación estatal y mera ejecución o gestión autonómica.

En cuanto a la perspectiva interna de cada subsistema, la competencia alude al

reparto de la
potestad atribuida a un ente entre los órganos que lo componen, asignando a cada
uno un
conjunto de funciones según su ubicación en la estructura administrativa
(jerarquía). Para crear
un órgano administrativo, sus funciones no pueden estar siendo realizadas por
otro.

2) También es aplicable a normas de la misma jerarquía que tienen ámbitos

competenciales distintos: (Leyes ordinarias, orgánicas, y de armonización son
todas
aprobadas por las Cortes, pero su ámbito competencial es distinto).
Las materias para cuya regulación se establece un determinado tipo de normas,
solo
pueden ser reguladas por ese tipo de norma (ej: las materias recogidas en el art.
81 CE
solo pueden ser reguladas por Ley Orgánica). Así los distintos tipos de normas no
pueden regular las materias correspondientes a otros. El principio de competencia
a
nivel interno se puede llamar “reserva material”.

1.3.8. Principio de sucesión cronológica o posterioridad

Se aplica cuando hay una contradicción entre normas de igual rango, de modo que
la ley
posterior modifica o deroga la anterior. El art. 2.2 CC señala que “Las Leyes solo se
derogan
por otras posteriores”. Pero para ello, debe tratarse de normas del mismo rango,
pertenecientes
a un mismo subsistema normativo y que hayan seguido un mismo procedimiento
de
elaboración y aprobación.

1.3.9. Principio de especialidad

Implica la preferente aplicación de la norma especial sobre la general. Se aplicará a

la norma
general, a menos que exista un conflicto entre 2 normas de igual rango que
regulan la misma
situación de hecho: se aplica la que tenga una relación más directa con el hecho
que se trata.
No se trata de invalidar la norma general, sino que se trata de una derogación de
la parte de
norma general que es incompatible con la norma especial.

1.3.10. Principio de seguridad jurídica

La seguridad jurídica según el TC es la suma de certeza y legalidad, jerarquía y

publicidad
normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad,
equilibrados
de tal modo que permiten promover en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en
libertad.
Además, el TC ha señalado la importancia de la claridad de las normas, para que
los ciudadanos
sepan a qué atenerse. El legislador debe perseguir la claridad y huir de provocar
situaciones
confusas. Sin seguridad jurídica no existe Estado de Derecho.

1.4. La crisis del sistema normativo

El sistema normativo tradicional, basado en normas escritas provenientes de un

conjunto de
autoridades, ha experimentado cambios en su concepción originaria, que se
concretan
en distintos aspectos que permiten afirmar que el sistema está en crisis.
El ordenamiento se ha hecho mucho más complejo que en s. XIX porque las
estructuras
políticas y administrativas se han hecho más abundantes y entre las normas
encontramos una
enorme diversificación en cuanto al origen y la denominación.
Los conceptos de Ley y de Reglamento han dejado de ser unívocos: cada uno ha
experimentado una notable diversificación por el mayor número de entes y de
órganos que
dictan normas, o por la aparición de distintos subtipos de formas y contenidos
distintos.
Además, el poder Ejecutivo ha adquirido hegemonía frente al Legislativo, habiendo
absorbido la función de producción de normas (hay más reglamentos que Leyes), a
lo que se
añade la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con rango de. Por último, el
Gobierno
ha adquirido un creciente protagonismo en cuanto a la iniciativa parlamentaria
para la
tramitación de Leyes. La Ley ha quedado como mero “marco regulador”

Los cambios constitucionales en cuanto a la distribución de las atribuciones entre

los poderes
públicos suponen que resulte insuficiente el planteamiento clásico que atribuía las
funciones
ejecutiva, legislativa y judicial a órganos distintos.

- La identificación de los poderes legislativo y ejecutivo debilita la eficacia de los

controles del primero sobre el segundo, así los que apoyan al Gobierno en las
Cortes
permiten que la iniciativa gubernamental siga adelante y la oposición interviene
escasamente en el proceso de creación de normas.
- Los compromisos del Estado social han convertido a las Administraciones
públicas en
centros de poder, lo que provoca que el equilibrio constitucional se fundamenta en
una pluralidad de órganos que ejercen un poder limitado y en la necesidad de que
surjan nuevos mecanismos de control que garanticen el Estado de Derecho.

Por último, no solo los poderes públicos dictan normas, se pueden encontrar
normas
elaboradas y aprobadas al margen de las organizaciones públicas porque el Estado
cede
poderes normativos a entes de base privada, o porque se sustituye la norma
unilateral por la
regulación pactada.
 TEMA 2: LA CONSTITUCIÓN
2.1. El concepto de Constitución

Los orígenes del término Constitución proceden de la Antigüedad clásica, con

Aristóteles, que
distinguía entre Politeia (estructura de la sociedad) y nomos (leyes). La idea de que
deba haber
una norma suprema es antigua, proviene del derecho romano.
Etimológicamente el término Constitución hace referencia a algo que nace con
vocación de
permanecer un largo tiempo: si se pretende que la Constitución ordene la vida
social y política
durante una larga etapa, deberá:

- Ser un texto abierto: que se pueda ir adaptando a las nuevas circunstancias

sin apartarse
de sus principios esenciales.
- Contener no solo reglas, sino también principios.
- Ser una norma de consenso (apoyada por una considerable mayoría).

El hecho de ser un texto abierto ha originado el siguiente dilema: quien ha de

completar e
interpretar la constitución (¿El parlamento o los jueces?). Nuestra Constitución ha
optado por
un modelo mixto, que queda representado por el Tribunal Constitucional, elemento
clave para
la integración de este texto abierto.
La idea de Constitución inicia la era contemporánea, época en la que se dictan los
primeros
textos constitucionales, un concepto que procede del pensamiento ilustrado y que
recoge los
ideales de la revolución americana y francesa de finales del XVIII.
Se trata de un ideario debido a las aspiraciones de la burguesía liberal, que trataba
de recoger
en un texto único los principios fundamentales del Estado: soberanía nacional,
derechos y
libertades, división de poderes y que el poder legislativo radicara en una asamblea
representativa.
El objetivo era establecer un modelo de Estado que rompiera con el poder absoluto
del monarca
y la sociedad estamental (elementos esenciales del Antiguo Régimen, cuya
estructura política
y social se fue disolviendo).
Este fue el sentido del art. 16 de la Declaración francesa de los Derechos del
hombre y del
ciudadano de 1789, al proclamar que “toda sociedad en la que no esté asegurada
la garantía de
los derechos ni determinada la separación de poderes no tiene Constitución”. En
este contexto
político se promulgaron las Constituciones Americana de 1787 y francesa de 1791.
En España, este constitucionalismo liberal originario, se encuentra en la
Constitución de 1812
(que proclama como Rey de España a Fernando VII, que deja la corona en manos
de Napoleón,
y al que limitaron sus poderes, situando el poder legislativo en unas Cortes
representativas).
Este modelo de Constitución sufre en el [Link] dos tipos de agresiones (García de
Enterría):

- Tras las invasiones napoleónicas se instauraron los principios del liberalismo

doctrinario o moderado (soberanía compartida entre el Rey y el Parlamento, con
cartas
otorgadas por la Corona).
- La izquierda hegeliana socavó los ideales de los derechos fundamentales y las
libertades
públicas para hablar de relaciones sociales “reales” (manifestaciones jurídicas
parte de
la superestructura de la sociedad).

Se comienza a desvalorizar el concepto de Constitución y hubo que esperar al fin

de la Primera
Guerra Mundial para encontrar un despunte del concepto de Constitución que se
consolida tras
la Segunda Guerra Mundial. Tras esto, comienzan a dictarse nuevas Constituciones
europeas
que buscan garantía para la Paz y el respeto a los derechos humanos.
La Constitución española de 1978, se encuadra en la última línea de
constitucionalismo
renovado. El autor de la Constitución es la Nación española, que “en uso de su
soberanía”

decide elaborar un texto en virtud del cual “España se constituye en un Estado

social y
democrático de Derecho”.
La Constitución establece el principio de limitación de poder, crea un sistema
político
parlamentario, y reconoce y garantiza los derechos y libertades fundamentales de
los
ciudadanos, derechos de participación en los asuntos públicos y derechos sociales.

2.2. La supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico

La Constitución es la norma suprema, cúspide del ordenamiento. Su supremacía se

proclama
en el art 9.1 CE: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico”. La supremacía de la CE está implícitamente
afirmada por la
existencia de una jurisdicción constitucional con competencias para invalidar
normas y actos
que contradigan los preceptos constitucionales.

1. Supremacía formal:
o La Constitución es creadora de normas y decide los procedimientos para su
elaboración.
La Constitución designa los órganos que gozan de potestad legislativa y
reglamentaria
y establece los principios sobre los procedimientos de producción y vigencia,
decidiendo
las relaciones entre el resto de las normas del ordenamiento.
o La rigidez constitucional exige un procedimiento especial de reforma del texto,
diferenciado del establecido para el resto de las Leyes. Así, la CE queda apartada
de la
actividad legislativa ordinaria y de las decisiones de mayorías parlamentarias. La
Constitución establece dos procesos de reforma (Título Preliminar, Título II y
Sección
1ª del cap 2º del Título I, gozan de protección especial).

2. Supremacía material:

o El contenido de la Constitución es superior al del resto de las normas, esto se

aprecia
en la relación existente entre Constitución y Ley. A pesar de la superioridad de la
Ley,
los titulares del poder legislativo están sometidos a los preceptos constitucionales.
Las
Leyes que no se ajusten a los contenidos constitucionales podrán ser sancionadas
con
nulidad y expulsión del ordenamiento, conforme a las facultades que la
Constitución
otorga al TC.
o La superioridad también se expresa a partir del “principio de interpretación
conforme”,
se trata de que todas las normas sean interpretadas conforme a los preceptos
constitucionales. Así lo ha exigido el TC desde sus primeras sentencias y así lo
demanda
el art 5.1 LOPJ (Ley Orgánica del Poder Judicial).

Si un órgano judicial considera que los preceptos de una Ley no pueden

interpretarse
ajustándose al contenido de la Constitución, deberá presentar ante el TC una
cuestión de
inconstitucionalidad conforme al procedimiento establecido en el art 163 CE y arts.
35 y
siguientes LOTC (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
Cuando la norma a aplicar sea reglamentaria, el juez no la aplicará. El juez es
soberano ante el
reglamento, pero no ante la Ley. Los Jueces y Tribunales son competentes para
declarar la
nulidad de un reglamento debido a inconstitucionalidad o ilegalidad y a no
aplicarlo.
Art 6 LOPJ: “los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra
disposición
contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”.
2.3. Contenido de la Constitución

2.3.1. La eficacia directa de la Constitución

La eficacia directa de la Constitución ha sido puesta en duda (su carácter de norma

jurídica
directamente aplicable). Esto suponía que los órganos que aplicaban el
ordenamiento jurídico
no debían aplicar las normas constitucionales. Estas quedaban reducidas a un
mandato dirigido
al legislador y que solo afectaba a los demás órganos del Estado en la medida que
dicho
contenido fuera incorporado a las Leyes.
Eficacia indirecta: la Constitución no era considerada fuente del Derecho, tiene
valor
programático. Sin embargo, partiendo de la posición jerárquica de la Constitución,
ésta tiene
eficacia directa, ya que el principio de jerarquía normativa exige su aplicación a las
relaciones
jurídicas.
- Cualquier juez tendrá que aplicar la Constitución, aunque el legislador no haya
dado cumplimiento de sus prescripciones. Art 9.1 CE: “los poderes públicos están
sujetos a la Constitución” (sin excepciones).
- Los derechos reconocidos en la Constitución son inmediatamente operativos,
aun
cuando no exista regulación legislativa de desarrollo. Art 53.1 CE: “los derechos y
libertades reconocidas en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos
los
poderes públicos”.

2.3.2. Efecto derogatorio

La disposición derogatoria establece el efecto derogatorio de la CE. La derogación

se extiende
a todas las disposiciones anteriores que contradigan lo dispuesto en la
Constitución.
La entrada en vigor del texto constitucional no supone la derogación de las normas
anteriores
por haber sido aprobadas por procedimientos no reconocidos por la CE. La
normativa anterior
a la Constitución seguirá́ siendo válida cuando su contenido no sea contrario al de
la
constitución (si no se hubiera derogado todo el ordenamiento jurídico anterior).
El TC ha desarrollado el concepto de “inconstitucionalidad sobrevenida”, que une
los
principios de derogación e inconstitucionalidad, aplicable a las normas anteriores a
la CE.
El juez inaplicará las normas que considere derogadas por la CE sin necesidad de
solicitar el
parecer del alto Tribunal. El juez puede interponer recurso de inconstitucionalidad
de leyes
anteriores a la CE e inferiores a ella, que supone su derogación y nulidad.
 - Disposiciones anteriores contrarias a la CE: derogadas.
- Disposiciones anteriores no contrarias a la CE: siguen siendo válidas, la CE no
derogó todo el
ordenamiento jurídico anterior, solo el contrario.
- Inconstitucionalidad sobrevenida: juez no aplicará normas que considere
contrarias a CE sin interponer
recurso al TC. Si considera que una ley aplicable al caso es contraria a la CE no la
aplicará.

2.3.3. El bloque de constitucionalidad

La distribución competencial que establece la Constitución entre normas del mismo
rango se
debe a que España es un Estado plural descentralizado. Las CCAA gozan de
potestad
legislativa. Por ello surgen los subsistemas normativos, que conviven en el
ordenamiento
español mediante las relaciones de jerarquía, competencia y procedimiento que se
producen
entre normas.
En el ordenamiento hay normas que establecen la distribución de competencias
entre Estado y
Comunidades Autónomas que también han de tenerse en cuenta en un juicio de
constitucionalidad. Este conjunto de leyes se llama “bloque de constitucionalidad”

Art 28.1 LOTC: “Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución

de una
Ley, disposición o acto fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas
considerará,
además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco
constitucional, se
hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes
Comunidades
Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas”.

El TC ha reiterado la posición de determinadas Leyes, cuyo respeto a otras normas

con rango
de Ley, condiciona su constitucionalidad. Por ejemplo, Leyes autonómicas están
sometidas al
contenido del Estatuto de Autonomía.

2.4. La reforma de la Constitución

Según LOEWENSTEIN, la Constitución ideal sería aquella que se adaptase a los

cambios de
forma natural, sin reforma. Los cambios que se producen en la vida pública exigen
que los
textos constitucionales se reformen para adaptarse una sociedad dinámica. Por
ello, los textos
constitucionales incluyen entre sus preceptos disposiciones para la reforma del
texto.
Si las Constituciones no se someten a una revisión de sus preceptos, se podría
desembocar en
una verdadera reforma constitucional encubierta: la “mutación constitucional”,
por vía
interpretativa se modifican preceptos constitucionales sin que los cambios se
recojan en el
propio texto constitucional. Si los cambios afectan a principios esenciales de la
Constitución,
podría perder su sentido como norma suprema e integradora del ordenamiento.

Distinción entre Constituciones (Bryce):

- Flexible: se reforman por el mismo procedimiento que las demás leyes.

- Rígida: deben reformarse mediante procedimientos complejos, distintos a los
del resto
de leyes.

La Constitución española de 1978 exige un procedimiento rígido de reforma. Si es

la norma
suprema del ordenamiento debe ser rodeada de garantías que aseguren que
ninguna reforma se
realice sin la aprobación del pueblo, depositario de la soberanía.
Respecto a la legitimación para la iniciativa de la reforma constitucional:

- Regímenes autoritarios: iniciativa del Gobierno.

- Constituciones democráticas: iniciativa del poder legislativo.

En España, la iniciativa de la reforma corresponde al Gobierno, al Congreso de los

Diputados,
al Senado y a las Asambleas Legislativas de las CCAA (aparece en arts. 87.1 y 2
CE, al que se
remite el art 166 CE).
Se excluye la iniciativa popular: en el Anteproyecto constitucional era admitida,
pero se
suprimió ́ por la Comisión Constitucional del Congreso a propuesta del grupo
parlamentario
UCD, apoyada por los grupos del PSOE y PCE.
La CE establece una preponderancia del Congreso de los Diputados sobre el
Senado en todos
los procedimientos legislativos, y también en la reforma constitucional.
Deberá́ presentarse un proyecto de reforma con los requisitos del art 88 CE: una
exposición
de motivos y los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos.
Igualmente se
necesita dictamen del Consejo de Estado.

La iniciativa de las Cámaras tiene diferencias respecto a las restantes

proposiciones de ley:

- Congreso de los Diputados. Reforma constitucional: dos grupos parlamentarios o

una
quinta parte de la cámara (art 146 RCD). Proposiciones de legislación ordinaria:
firma
de un diputado con 14 miembros de la Cámara, o un grupo parlamentario con la
firma
de su portavoz (art 126 RCD).
- Senado. Reforma constitucional: 50 senadores que no pertenezcan a un mismo
grupo
parlamentario (art 152 RS). Legislación ordinaria: un grupo parlamentario o 25
senadores (art 108.1 RS).

La iniciativa de las Asambleas Legislativas de las CCAA no presenta diferencias

entre la
iniciativa de reforma constitucional y la ordinaria. Podrán tramitarse ambas a
través del
Gobierno, o presentando la proposición ante la Mesa del Congreso (art 87.2 CE).
En cuanto al procedimiento de reforma, la Constitución prevé dos sistemas:

- Art 167 CE: procedimiento circunscrito a reformas parciales que no afecten a

las
materias especialmente protegidas (art 168 CE).
- Art 168 CE: para la revisión total de la Constitución, o a una revisión que
afecte al
Título Preliminar; a la Sección primera del Capítulo segundo del Título I, o al Título
II. Esto es, modificaciones que afecten a la reforma total de la Constitución, a los
principios político-constitucionales que proclama el Título Preliminar, a los derechos
y libertades públicas, y a la Corona.

El hecho de que la propia Constitución admita (con art 168) su reforma total y la
modificación
o supresión de determinados principios y valores consagrados no se corresponde
con lo previsto
en muchas constituciones de nuestro entorno, como la Ley Fundamental de Bonn,
la
Constitución francesa, la italiana o la de República Checa.
Esta posibilidad de reforma ha provocado que para muchos autores la Constitución
tenga un
excesivo “indiferentismo ideológico” y consecuencias constitucionales.
Cuando el TC se ha enfrentado al conflicto sobre si nuestro sistema, al amparo de
la libertad
ideológica, admite ideologías o expresiones contrarias a la Constitución, ha
declarado que en
nuestro sistema no cabe una “democracia militante”. No cabe un control sobre la
ideología de
los partidos políticos (sus fines), sino solo de las actividades que hace para
lograrlos.
No existe un deber constitucional de respeto o defensa de determinados valores de
la
Constitución, y ello, por la inexistencia de límites materiales a la reforma y por la
previsión
explícita de reforma total que recoge el art 168 CE.
Si la Constitución pone en duda la intangibilidad de sus propios valores, ¿cómo
puede imponer
límites a las ideologías que se expresen en contra o quieran acabar con los
mismos?
Algunos autores se han mostrado contrarios a esta interpretación, y consideran
que sí existen
límites materiales a la reforma total pese a que la Constitución la admita.

- Principios de Estado social y democrático de Derecho, los de unidad y

soberanía
nacional y el de autonomía de las nacionalidades y regiones (Santamaría Pastor).
Revenga: estimar que no hay límites es una anomalía que ha provocado
incongruencias teóricas
en la interpretación de la Constitución e indeseables consecuencias prácticas.

Respecto a los procedimientos de reforma:

1. Procedimiento de reforma ordinaria (art 167 CE)

El texto de la Ley de reforma constitucional deberá ser aprobado por una mayoría
de tres
quintos de cada una de las Cámaras. En caso de no lograrse dicha mayoría “se
intentará
obtenerlo mediante la creación de una Comisión paritaria de Diputados y
Senadores, que
presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado” (art 167.1 CE).
En la segunda votación se aprecia la preeminencia del Congreso, ya que, si no se
logra la
aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, siempre que el texto
hubiese
obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por
mayoría de dos
tercios, podría aprobar la reforma (art 167.2 CE).
La revisión constitucional, aprobada por las Cortes Generales, deberá́ ser sometida
a
referéndum para su ratificación cuando así́ lo soliciten, dentro de los 15 días
siguientes a su
aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras” (art
167.3 CE).

2. Procedimiento “agravado” (art 168 CE).

Tras la aprobación del Congreso y Senado por mayoría de dos tercios de cada
Cámara, se
deberá́ proceder a la disolución inmediata de las Cortes (art 168. 1 CE).
A continuación, y tras la convocatoria de elecciones, se constituirían nuevas cortes,
“que
deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional,
que deberá́
ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras” (art 168.2 CE).
El referéndum en este caso es obligado. “Aprobada la reforma por las Cortes
Generales, será
sometida a referéndum para su ratificación” (art 168.3 CE).

REFORMAS CONSTITUCIONALES LLEVADAS A CABO

La CE prevé dos sistemas para su reforma:

 a.) Reforma ordinaria, conforme al art. 167: procedimiento limitado a la
reforma parcial de la
CE que no afecte a materias especialmente protegidas esto es, Título Preliminar
(principios
político-constitucionales); Sección Primera Capítulo segundo del Título I (derechos
fundamentales y libertades públicas); o Título II (la Corona).
El texto de la Ley de reforma constitucional deberá ser aprobado por una mayoría
de 3/5 de
cada una de las Cámaras. En caso de no lograrse dicho apoyo, “se intentará
obtenerlo
mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de diputados y
senadores,
que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado” (art. 167.1
CE). En
caso de no lograrse la aprobación (de 3/5 de ambas Cámaras) “mediante el
proceso del
apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la
mayoría
absoluta del Senado, el congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la
reforma” (art.
167.2 CE).
Además, una vez aprobada la reforma esta podrá ser sometida a referéndum para
su
ratificación cuando así lo soliciten una décima parte de los miembros de cualquier
cámara
en un plazo máximo de 15 días (art. 167.3 CE).

b.) Reforma por procedimiento “agravado”, conforme al art. 168 CE: se

aplicará en caso de
revisión total de la Constitución o una revisión que afecte a materias
especialmente
protegidas.

En este caso se requiere la aprobación del texto de la Ley de reforma por mayoría
de 2/3 de
cada Cámara procediéndose inmediatamente después a la disolución de las Cortes
(art
168.1 CE). Tras la convocatoria de elecciones y constitución de las nuevas Cortes,
estas
“deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional,
que deberá
ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras” (art. 168.2 CE). Por
último,
“aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para
su
ratificación (art 168.3 CE).

IV. OTRAS CUESTIONES

Formación de grupos parlamentarios en el:

1.) Congreso de los Diputados: se requieren 15 diputados; o un mínimo de 5

y un máximo
de 15 si se obtiene al menos el 15% del voto en las circunscripciones a las que
concurren
dichos diputados; o mínimo de 5 y máximo de 15 si se obtiene al menos el 5% del
voto
nacional.
2.) Senado: se requieren senadores.
 TEMA 3: LAS LEYES DE PRODUCCIÓN PARLAMENTARIA
3.1 LOS TIPOS BÁSICOS DE LEYES ESTATALES
I. LA LEY ORDINARIA
Las Leyes ordinarias o Ley a secas son el tipo genérico y común de las
disposiciones legislativas.
La denominación de ordinaria es la que emplea el art. 90.1 de la CE.
La Ley ordinaria emana de las Cortes Generales (art. 66 CE) y debe ser aprobada
tanto por el
Congreso como por el Senado. La Ley ordinaria puede regular sobre todas las
materias sobre
las que no existan reservas determinadas, es decir sobre aquellas materias que no
estén
asignadas a otro tipo legislativo. Para su elaboración, las Leyes ordinarias siguen el
procedimiento legislativo común u ordinario.
La ley ordinaria está limitada de tres maneras. En primer lugar, depende
jerárquicamente de la
Constitución. En segundo lugar, hay una limitación horizontal en virtud de las
competencias
de legislativas de las CCAA, ya que, al ser una Ley estatal, no puede regular
materias
competencia de las CCAA. Por último, está limitada con relación a los ámbitos de
aplicación, ya
que la Ley ordinaria no puede regular materias reservadas a la Ley Orgánica.

II. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO COMÚN U ORDINARIO

El procedimiento legislativo es un procedimiento reglado que se define como el
conjunto de actos
que se llevan a cabo, con especial relevancia del Poder Legislativo, con la finalidad
de aprobar
una ley.
Las fases de este procedimiento son seis:
1. La iniciativa legislativa

Se encarga de iniciar el proceso. Esta iniciativa requiere que uno de los órganos
constitucionalmente legitimado para ello realice un acto con la finalidad exclusiva
de que se
apruebe una norma con rango de Ley. Según lo dispuesto en el art. 87 CE, los
sujetos con
iniciativa legislativa son: el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado, las
Asambleas
legislativas de las CCAA y el pueblo.
a) Iniciativa del Gobierno: la iniciativa gubernamental tiene carácter
preferente y se
denomina “proyecto de ley” (el resto son “proposiciones de ley”). La iniciativa del
Gobierno, regulada en el art. 88 CE, requiere que sea el proyecto sea aprobado por
el
Consejo de Ministros para lo que antes deberá haber sido tramitado por los
órganos
administrativos del Ministerio correspondiente (anteproyecto). El proyecto de ley,
una ve
aprobado se presenta ante la Mesa del CD como un texto articulado.
Se debe incluir una exposición de motivos -que también es requisito del
anteproyecto
de la Ley- que detallará los objetivos de la misma, evitando las exhortaciones y
declaraciones laudatorias; y cuya parte dispositiva debe redactarse “de lo general
a lo
particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional y de lo
sustancial
a lo procesal”; y unos antecedentes que son, básicamente, una memoria
económica,
un informe preceptivo no vinculante del Consejo de Estado, y un informe
sobre el
impacto de género.
Si el texto no cumpliera los requisitos formales, la Mesa del CD podrá rechazar la
presentación del proyecto. No obstante, la Mesa no entra a valorar el contenido del
mismo. En cuanto a la primacía de la iniciativa gubernamental, esta se manifiesta
en dos campos. Por una parte, en la prioridad que se le concede en virtud del art.
89.1 CE y
por otra, en que se concede al Gobierno la exclusividad en la iniciativa legislativa
de los
Presupuestos Generales del Estado y en los proyectos de Ley destinados a
planificar
la actividad económica general.

Finalmente, se prevé la posibilidad de que “el Gobierno retire un proyecto de Ley

en
cualquier momento de su tramitación ante la Cámara” (art. 128 RCD).

b) Iniciativa del Congreso de los Diputados y del Senado: en el Congreso,

“las
proposiciones de Ley podrán ser adoptadas por iniciativa de: 1º Un diputado con la
firma
de oros catorce miembros de la Cámara; 2º Un grupo parlamentario con la sola
firma de
su portavoz” (art. 126.1 RCD). Además, la iniciativa de proposición de Ley deberá ir
acompañada de una exposición de motivos (art. 124 RCD). En cambio, en el
Senado,
“las proposiciones de Ley que se deban a la iniciativa de los senadores deberán ser
formuladas en un texto articulado acompañado de una exposición justificativa y, en
su
caso, de una memoria en la que se evalúe su coste económico. Deberán ir
suscritas por
un grupo parlamentario o veinticinco senadores” (art. 108.1 RS). En ambos casos,
la
iniciativa corresponde a la Cámara y no a sus miembros.

c) Iniciativa de las asambleas legislativas de las CCAA: su iniciativa se

recoge en el art.
87.2 CE y contempla dos modos de ejercerla, bien solicitando al Gobierno la
adopción
de un proyecto de Ley, bien presentando un escrito ante la Mesa del CD, para cuya
defensa delegarán un máximo de 3 diputados autonómicos. Es inusual que este
caso se
de ya que se sobreentiendo que las AL de las CCAA solo recurrirán a este supuesto
para
aquellas leyes cuya competencia correspondiera al Estado; y lo lógico es que sea el
propio Estado el que las regule.

b.) Iniciativa popular: recogida en el art. 87.3 CE requiere de al menos

500.000 firmas
autentificadas pertenecientes a “los ciudadanos españoles mayores de edad que
se
encuentren inscritos en el Censo Electoral” (art. 1 LO 3/1984).

La verificación de las firmas corresponderá a un fedatario público (Notario,

Secretario
Judicial o Secretario municipal) o a un fedatario especial (ciudadano español que
jure
dar fe de la autenticidad de las firmas). A continuación, se remitirán a la Junta
Electoral
Central, que las enviará a la Oficina del Censo Electoral para su comprobación. Tras
esto, la JEC elevará a la Mesa del CD la certificación de que el número de firmas
es
válido.
El escrito de presentación debe contener, además, el texto articulado de la
proposición
de ley acompañado de una exposición de motivos y la relación de los miembros
que
componen la Comisión Promotora de la iniciativa que deberán firmar el documento.
La
Mesa del CD se pronunciará en un plazo de 15 días, y de ser aceptada debe ser
incluida
en el orden del día en un plazo máximo de 6 meses.
La iniciativa popular podrá ser inadmitida por los siguientes supuestos recogidos
en el
art. 5.2 LO 3/1984:
- La iniciativa versa sobre materias que quedan excluidas de la iniciativa
popular y
que se recogen en los art. 87.3 CE y art. 2 LO 3/1984, esto es, materia de Ley
Orgánica,
materia tributaria, materia de carácter internacional, prerrogativa de gracia,
materia
exclusiva de iniciativa gubernamental (art. 131 y 134 CE) y reforma constitucional
al
remitirse el art. 166 CE al art. 87, 1 y 2 CE.
- Si no se han cumplimentado los requisitos de presentación. La Mesa del CD
otorga
un plazo de un mes para subsanación de errores (art. 5.2 b) LO 3/1984)
- Si las proposiciones versan sobre materias no homogéneas entre sí (art. 5.2 c)
LO
3/1984).
- Las iniciativas que versen sobre un proyecto o proposición de Ley que ya esté
en
trámite en el CD o el Senado. (art. 5.2 d) LO 3/1984).
- La iniciativa sea reproducción de otra ya presentada (art. 5.2 e) LO 3/1984).
En caso de que la iniciativa de reforma popular sea inadmitida cabe presentación
de un recurso
de amparo ante el Tribunal Constitucional.
 2. Debate de totalidad o toma en consideración

Dependiendo del tipo de iniciativa legislativa, el proceso de debate de totalidad o

toma en
consideración podrá ser distinto. No obstante, conviene primero saber que tipos de
enmiendas
pueden darse:
[Link] devolución: solo afecta a los proyectos de Ley (iniciativa del Gobierno).
Se propone
para su votación en pleno devolver el proyecto al Gobierno.
[Link] totalidad: se presenta un texto alternativo.
[Link]: que a su vez pueden ser:
a. De supresión: proponen suprimir un artículo.
b. De adición: proponen añadir un artículo.
c. De modificación: proponen modificar un artículo.

En caso de que se trate de un proyecto de Ley, esto es, una iniciativa

proveniente del Gobierno,
este se presenta en la Mesa del CD, que la enviará a la Comisión competente
según su materia
que abrirá un plazo de enmiendas. No obstante, el proyecto habrá de pasar en el
Pleno el
denominado “debate de totalidad” en el caso de que se “hubieren presentado
dentro del plazo
reglamentario, enmiendas a la totalidad” (art. 112.1 RCD) o de devolución. Se trata
de un debate
político, en tanto este tipo de enmiendas son aquellas que “versen sobre la
oportunidad, los
principios o el espíritu del proyecto de Ley y postulen la devolución de aquel al
Gobierno o las
que propongan un texto completo alternativo al del proyecto” (art. 110.3 RCD).
Pueden darse
tres situaciones.
1. En primer lugar, que se acepten las enmiendas a la totalidad o de devolución,
en cuyo
caso el texto vuelve al Gobierno y termina el proceso legislativo o, si se ha
presentado
un texto alternativo, este continúa el proceso.
[Link] segundo lugar, que no se acepten las enmiendas a la totalidad, en cuyo
caso el texto
sigue adelante.
Si en este momento no se aprueba ninguna enmienda a la totalidad, no se puede
presentar una
nueva enmienda de devolución o totalidad más adelante, y el texto pasa a la
Comisión.
En el caso de las proposiciones de ley se procederá siempre a la votación en
Pleno para su
“toma en consideración” (art. 126.5 RCD). Se trata de un trámite que sirve de filtro
para eliminar
las iniciativas que no se consideren oportunas o que incluyan principios no
apoyados por la
 mayoría parlamentaria. En caso de que la votación sea favorable, la proposición es
remitida a la
Comisión pertinente y se abre el plazo de enmiendas. Una vez tomada en
consideración no podrá retirarse una proposición de Ley. En caso de no superarse
el proceso de toma en consideración,
termina el proceso legislativo.
Por último, en el caso de que la proposición de Ley provenga del Senado, la
proposición de Ley
será tomada en consideración en el Pleno del Senado y, de ser aceptada, se
remitirá a la Mesa
del CD para que está la asigne a la Comisión competente.
La razón por la que los proyectos de Ley, provenientes del Gobierno, gozan de
prioridad y no
son sometidos a una “toma en consideración” que en este caso se denomina
“debate de
totalidad” es que se considera un trámite redundante pues se presupone que el
Gobierno tiene
la confianza de la mayoría parlamentaria.

3. Deliberación en Comisión

Finalizado el proceso de “toma en consideración” la Mesa del CD enviará la

proposición -o
proyecto- de Ley a la Comisión legislativa permanente (art. 46.1 RCD) competente
en la materia,
en la que se nombra una Ponencia. La Comisión está compuesta por diputados de
los distintos
grupos, representados de manera proporcional al Pleno, y que realizarán el estudio
a fondo del
texto. Al mismo tiempo, se abre un plazo de enmiendas que normalmente dura 15
días (art.
113RCD), aunque suele ser prorrogado.
La Ponencia elaborará en el plazo de 15 días a contar desde que finalice el plazo de
presentación
de enmiendas, un informe sobre el texto y las enmiendas que se han recibido, y se
procederá al
trabajo en Comisión: el debate en el seno de la Comisión, que se hará artículo por
artículo. El
dictamen de la Comisión firmado por su Presidente y por uno de los Secretarios se
remitirá al
Presidente del Congreso.
Según establece el art. 75.2 CE “las Cámaras podrán delegar en las Comisiones
Legislativas
Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley” para descargar el
trabajo del
Pleno. No obstante, hay materias que son indelegables, son: “la reforma
constitucional, las
cuestiones internacionales, las Leyes Orgánicas y de bases y los Presupuestos
Generales del
Estado” (art. 75.3 CE).

4. Debate y votación en el Pleno del Congreso de los Diputados

En el caso de que no se haya producido la delegación -que se presumirá en
aquellas materias
delegables cuando el Pleno no exprese lo contrario (art. 148.1 RCD)- el dictamen
de la Comisión
se debatirá en el Pleno, admitiéndose únicamente enmiendas que tengan por
finalidad subsanar
errores o incorrecciones (art. 118.3 RCD).
Si el texto resultara aprobado, pero presentará aspectos incongruentes u oscuros,
se enviará de
nuevo a la Comisión para que efectuara una redacción armónica que los corrija.
Dispondrá para
ello del plazo de un mes (art. 119 RCD) tras lo cual el texto deberá ser sometido a
la votación
del Pleno de nuevo.

5. Remisión al Senado

Una vez aprobado en el Congreso el proyecto o proposición de Ley (ya sea de

comisión o de
Pleno), el Presidente del CD lo remite al Senado (art. 90.1 CE). La Mesa del Senado,
al igual
que ocurría en el CD, remitirá el texto a la Comisión competente (art. 49.2 RS).
Al igual que en el CD, si la Comisión tiene competencia legislativa y el Pleno no la
reclama, el
Pleno no intervendrá. El Senado podrá oponer su veto o introducir enmiendas al
texto (art. 90.2 CE) o ratificar la decisión del CD en cuyo caso el texto pasa a la
fase de Sanción. En el
caso de presentarse enmiendas, el texto volverá al CD (al Pleno si vino del Pleno
o a la Comisión
si lo hizo de la Comisión). El CD deberá aceptar o rechazar las enmiendas por
mayoría simple.
En el caso del veto el texto volverá al CD que podrá levantarlo por mayoría
absoluta o por
mayoría simple transcurridos dos meses desde la interposición del mismo. El plazo
podrá
reducirse a 20 días en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el CD
(art. 90.3 CE).

6. Sanción, promulgación y publicación de la Ley

La sanción del Rey es un requisito forma, no material, ya que el art. 91 Cele obliga
a, en el plazo
de 15 días, proceder a la sanción de las Leyes aprobadas por las Cortes Generales.
Este acto
estará refrendado por el presidente del Gobierno o el Ministro competente de
acuerdo a los
dispuesto en el art. 64.1 CE.
Tras ser sancionadas, las Leyes serán promulgadas, esto es, la proclamación de la
Ley como
tal. Por último, las Leyes tendrán que publicarse en el BOE de acuerdo con el
principio de
publicidad recogida en el art. 9.3 CE.
 III. LA LEY ORGÁNICA
A. Naturaleza jurídica

La promulgación de la Constitución de 1978 introdujo un nuevo tipo de Ley,

desconocido hasta
el momento en el OJ español: la Ley Orgánica. La Ley orgánica surge de la idea de
crear un tipo
de Leyes diferenciadas materialmente de las ordinarias.
La introducción de las Leyes orgánicas suscitó una controversia, consistente en si
la LO era
jerárquicamente superior a la Ley ordinaria. Existían dos argumentos de que
esto fuera así. En
primer lugar, que los preceptos del art. 81 CE parecen inspirarse en la Constitución
francesa de
1958 que sí concibe las LO como superiores a las Ordinarias. En segundo lugar, que
el art. 81.2
CE, al exigir una mayoría absoluta para la aprobación de la LO (frente a la mayoría
simple de la
Ley Ordinaria) invitaba a pensar que esta rigidez se traducía en una supremacía
formal de la
norma.
No obstante, el desarrollo del sistema de fuentes y la jurisprudencia constitucional
han
determinado que no existe una relación de jerarquía entre ambos tipos de Leyes,
sino una de
competencia. La exigencia de mayoría absoluta queda reducida a una mera
exigencia
procedimental.
Es decir, entre estas Leyes se da una relación horizontal, por lo que el criterio
diferenciador
entre ambas Leyes es el principio de competencia. Esto es, las Leyes ordinarias no
pueden
modificar o derogar las Leyes orgánicas no por razón de superioridad de las
últimas, sino porque
se mueven en ámbitos competenciales distintos. De este modo si una Ley ordinaria
regula una
materia reserva de LO, la primera será declarada inconstitucional. Del mismo
modo, una LO no
puede regular una materia objeto de Ley ordinaria
Hay, no obstante, una excepción a la última afirmación, son las llamada materias
“conexas”.
Existe un núcleo central o “necesario” de una materia que por imperativo
constitucional es objeto
de LO, pero la doctrina del TC (cfr. STC 5/1981) ha avalado que la LO aborde
también materias
de carácter secundario, instrumental o adjetivo (materias conexas) cuando,
aunque no sean
objeto de LO, sea voluntad del legislador incluirlas en ella a fin de otorgar cierta
unidad a la
legislación.

Además, cuando, a raíz del supuesto que se acaba de explicar, concurran en una
LO materias
estrictas y materias conexas, estas últimas quedarán también sujetas al régimen
de congelación
de rango (cfr. art. 81.2 CE), garantizándose la adecuada seguridad jurídica (art. 9.3
CE). Es
decir, en un futuro únicamente podrán ser reguladas por LO. Cabe mencionar, sin
embargo, que
esto podrá evitarse por medio de disposiciones finales de expresión del carácter
del contenido
de la Ley que indiquen que parte de este tiene carácter orgánico y que parte
ordinario.

B. Ámbito material de las Leyes Orgánicas

El ámbito competencial o las materias con reserva de LO se recogen en el art. 81.1

CE que
establece que “son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y
de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el
régimen electoral
general y las demás previstas en la Constitución”.
En lo referente a las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades
públicas ha existido cierta controversia sobre a que se refería exactamente esta
frase. La
controversia quedó resuelta en la STC 76/1983 que determina son materia de LO
los derechos
y libertades recogidas en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I, y que al utilizar
en la propia
redacción del art. 81.1 CE el título de este epígrafe -que contiene los artículos del
15 al 29- ha
pretendido excluir otros como el art. 14 CE. Además, la jurisprudencia
constitucional se ha
decantado por la interpretación restrictiva de la expresión “desarrollo”, limitándola
al desarrollo
directo de los derechos fundamentales.
Por otra parte, no existen dudas sobre la reserva de LO ni en el caso de la
regulación del régimen
electoral general que incluye la regulación de los principios relativos al derecho
de sufragio
activo y pasivo, las elecciones generales, al CD y al Senado, las elecciones locales
y las
elecciones al Parlamento Europeo; ni en el caso de las Leyes que aprueben los
Estatutos de
Autonomía que son LO con un proceso de elaboración especial.
Finalmente, el art. 81.1 CE señala que serán LO “las demás previstas en la
Constitución”. Estas
constituyen amplio abanico de materias muy heterogéneas, entre las que se
incluyen la mayoría
de los órganos constitucionales. A modo de ejemplo la CE reserva a una LO la
regulación de las
bases de la organización militar (art. 8.4 CE), del Defensor del Pueblo (art. 54 CE),
de las
condiciones del referéndum (art. 92.3 CE), de lo estados de alarma, de excepción y
de sitio (art.
116.1 CE)…

C. Peculiaridades del procedimiento legislativo de elaboración de las

Leyes
Orgánicas

La CE, en el art. 81.2 CE exige un procedimiento especial para la aprobación de las

LO: “la
aprobación, modificación o derogación de las LO exigirá mayoría absoluta del
Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.
El proceso legislativo para la aprobación de LO es igual que el ordinario salvo por
una serie de
cuestiones.
En primer lugar, el art. 87.3 CE excluye como objeto de iniciativa popular las
“materias propias
de Ley Orgánica” de modo que solo cabe iniciativa del Gobierno, el CD, el Senado o
las AALL
de las CCAA.
En segundo lugar, el proceso de toma en consideración o debate de totalidad
será igual, con la
excepción de que la Mesa de la Cámara que corresponda, al calificar la proposición
o proyecto
de Ley, decidirá si considera esa Ley como Ordinaria u Orgánica (cfr. art. 130 RCD).
De este modo, si la Ley se hubiera presentado como Ordinaria, pero la Mesa la
calificara como Orgánica,
seguiría adelante como Orgánica y viceversa. Si una proposición proveniente de la
iniciativa
legislativa popular fuera calificada de Ley Orgánica, esta quedaría inadmitida.
En tercer lugar, como la tramitación de LO se lleva a cabo a través del proceso
legislativo
ordinario, salvo en las particularidades recogidas en la CE, los artículos individuales
podrán ser
aprobados por mayoría simple y en Comisión, es decir, del mismo modo que en el
caso de las
Leyes ordinarias. No obstante, la Comisión no podrá tener competencia legislativa
plena porque
ello lo prohíbe expresamente el art. 75.3 CE, de modo que el texto final deberá ser
aprobado por
mayoría absoluta del Pleno del CD.
En cuarto lugar, la tramitación de las proposiciones/proyectos de LO en el Senado
se realiza
según lo dispuesto en el procedimiento legislativo ordinario, con la excepción de
que las
Comisiones no podrán tener potestad legislativa plena. El Pleno podrá vetar
(mayoría absoluta)
o enmendar (mayoría simple), tras lo cual el CD deberá volver a votar. En caso de
presentarse
enmiendas corresponderá por mayoría simple al Pleno del CD aceptarlas o
rechazarlas. A
continuación, por tratarse de una LO, el texto completo tendrá que ser aprobado
por la mayoría
absoluta del Pleno del CD. Si no se consiguiera dicho apoyo, “quedará ratificado el
texto inicial”
(art. 132.2 RCD). En caso de aprobarse un veto en el Senado, este podrá ser
levantado por la
mayoría absoluta del Pleno del CD (art.132.1 RCD).
Finalmente, una vez aprobado el texto, será enviado al Rey para su sanción,
promulgación y
publicación en el BOE.

3.2 LAS LEYES DEL ESTADO AUTONÓMICO

I. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA
La autonomía de “regiones y nacionalidades” se configura en la CE como un
derecho al que
determinados territorios podrán acceder. Esta autonomía se materializa en la forma
de
Comunidad Autónoma, cuya existencia depende de la entrada en vigor del Estatuto
de
autonomía de dicha comunidad.
El Estatuto de Autonomía tiene carácter de Ley Orgánica (cfr. art. 81.1 CE), y por
tanto es una
norma de carácter estatal, y así lo recoge el art. 147.1 CE. Los Estatutos deben
elaborarse
mediante un procedimiento especial, y el contenido mínimo obligatorio que deben
incluir está
recogido en el art. 147. 2 CE. Además, deben incluir en su texto los mecanismos
para su reforma,
no pudiendo en ningún caso suprimirse la aprobación final de las CG (art. 147.3
CE). Cabe
mencionar que los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de
constitucionalidad, de
acuerdo con lo dispuesto en el art. 28. 1 LOTC.
A. La reforma de los Estatutos de Autonomía
La entrada en vigor de los Estatutos conlleva la creación de un ente territorial
superior con
potestades legislativas: la CCAA. Por esta razón, gozan de un sistema de reforma
rígido,
sometido a un procedimiento diferenciado de las demás leyes. La peculiaridad más
significativa
es que los Estatutos han de dotarse a sí mismos de un procedimiento especial de
reforma (cfr.
art 147.3 CE). La reforma del Estatuto es la única vía por la que se puede ampliar
el grado de
autonomía de la CCAA.
Aunque los procedimientos de reforma de cada Estatuto difieren en ciertos puntos,
todos tienen
una estructura similar, que es la siguiente:
1.) Iniciativa de reforma: suele corresponder a la Asamblea Legislativa de
la CCAA,
aunque algunas CCAA incluyen la posibilidad de reformarlo por iniciativa popular
(lo que
conlleva visos de inconstitucionalidad, ya que una LO no admite la iniciativa
popular), y
otras reconocen la iniciativa de los municipios (sobre todo en el caso de las CCAA
uniprovinciales). A esto hay que añadir la iniciativa del art. 81 CE (Gobierno del
Estado
y CG).
2.) Asamblea legislativa: todas las CCAA exigen que el proyecto de reforma
sea aprobado
por la Asamblea Legislativa de la CCAA, mediante mayoría cualificada. Tras esto,
será
remitido a las Cortes Generales, desde donde se seguirá el procedimiento habitual
para
las LO. Cabe recordar que las CCAA cuyos Estatutos fueron aprobados por el
procedimiento de acceso a la máxima autonomía, deberán, además, convocar un
referéndum después de que la reforma sea aprobada por el CD (art. 150.2 CE).

II. LAS LEYES MARCO

Las leyes marco aparecen definidas en el art. 150. 1 CE que dice: “Las Cortes
Generales en
materia de competencia estatal, podrán atribuir a las CCAA la facultad de dictar,
para sí mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una Ley de
Cortes”.
Es decir, se prevé una atribución de competencias estatales a las CCAA de
naturaleza
extraestatutaria. Esta delegación, que da facultad legislativa a las CCAA sobre
materia estatal,
se hace mediante Ley ordinaria. No obstante, la competencia no es plena, sino que
se incluye
un marco, unas bases a las que tiene que ceñirse la CCAA. De este modo, las leyes
autonómicas
han de tener un contenido similar que evite la “diversificación legislativa absoluta”
(OTTO). Se
exige, además, el establecimiento de controles parlamentarios sobre la producción
legislativa
autonómica dictada en el ámbito de una ley marco. Cabe añadir que no todas las
materias
resultan delegables, no pudiendo transferirse las competencias exclusivas del
Estado que
impliquen poderes soberanos (art. 149 CE).
La Ley marco, aunque pudiera haber tenido sentido en los inicios de la democracia,
resulta inútil
ahora debido a la ingente cantidad de competencias de las CCAA. Dicho esto,
nunca ha sido
promulgada una ley de este tipo, pues siempre se ha optado por las LO de
transferencia.
Además, hay que mencionar que las CG tienen la capacidad de modificar o revocar
las
competencias otorgadas a las CCAA.
A efectos técnicos se trata de una ley ordinaria, que se regula mediante los
procedimientos
habituales y que forma parte del bloque de constitucionalidad.
Si la CCAA al desarrollar la Ley se sale del marco establecido, la Ley autonómica
será
susceptible de ser declarada inconstitucional.

III. LEYES ORGÁNICAS DE TRANSFERENCIA Y DELEGACIÓN

El art. 150.2 CE admite que las CG transfieran o deleguen en las CCAA, mediante
LO, facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza,
sean
susceptibles de ello. La principal diferencia con la Ley marco, aparte de su carácter
de LO (y
por lo tanto, su aprobación mediante el procedimiento de LO), es que las Leyes
orgánicas de
transferencia o delegación llevan aparejados “la correspondiente transferencia de
medios
financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.
Las LOT son singularizadas, ya que prevén unas disposiciones específicas para
cada comunidad
(LOT de sanidad a Galicia). Otra diferencia fundamental con las Leyes marco es que
estas
delegan exclusivamente la potestad legislativa que tendrá que ceñirse a un marco,
mientras que
las LOT se refieren a la delegación de “facultades correspondientes a materias de
titularidad
estatal” (art. 150.2 CE). De este modo, la transferencia o delegación a través de
este tipo de
leyes tiene carácter pleno, es más amplia que la prevista para las Leyes marco.
Cabe destacar que la titularidad de las competencias en ningún caso es cedida a
las CCAA, sino
que son los órganos estales los que la ostentan (aunque no la ejerzan), pudiendo
revocar la
delegación o transferencia realizada.
En cuanto a las materias susceptibles de ser delegadas o transferidas, estas
incluyen, en
principio, todas las no contempladas ya en los Estatutos salvo aquellas que son
competencia
exclusiva del Estado (cfr. art. 149.1 CE). El art. 150.2 CE deja al criterio del
legislador el
establecimiento de controles estatales a esta delegación.
Por último, cabe mencionar que estas leyes se regulan de la misma manera que el
resto de LO
y que forman parte del bloque de constitucionalidad. Son la forma más común de
cesión de
transferencias a las CCAA.

IV. LEYES DE ARMONIZACIÓN

La Leyes de armonización, previstas en el art. 150.3 CE, son el opuesto a las leyes
marco y las
LOT, ya que se parte de las competencias asumidas por unas CCAA, entrando el
Estado a
regular sobre ellas.
Estas leyes surgen como remedio a la disparidad entre las disposiciones
regulativas de las
distintas CCAA, que puede llegar a ser lesiva para el interés general. En este
sentido, se admite
la posibilidad de promulgar una Ley de armonización, solo si la diferencia
legislativa entre las
CCAA es dañina para el interés general. En cualquier caso, “corresponde a las
Cortes Generales,
por mayoría absoluta, la apreciación de esta necesidad”. Se trata de normas
dictadas en
circunstancias excepcionales. Estas Leyes pueden afectar tanto a las competencias
autonómicas exclusivas como a las compartidas.
Las Leyes de armonización forman parte del bloque de constitucionalidad, pero, al
igual que las
Leyes marco, nunca ha sido promulgada una. Se tratan de leyes ordinarias que
siguen el
procedimiento legislativo ordinario, aunque se requiere la mayoría absoluta en la
consideración
del interés general previa.
Su objetivo es, por tanto, establecer unas bases o principios que armonicen las
disposiciones
legislativas de todas las CCAA.
La iniciativa de este tipo de Ley corresponde al Gobierno, al CD (una quinta parte o
2 grupos
parlamentarios) y al Senado (Comisión General de las CCAA o 25 Senadores).
V. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El texto constitucional (Título VIII), dedicado a la organización territorial, es
ambiguo ya que no
define que modelo de Estado crea ni confirma que todas las CCAA fueran a gozar
de potestad
legislativa. Si bien, en la actualidad todas, salvo Ceuta y Melilla, gozan de ella.
Las Leyes autonómicas tienen rango de ley, y su ámbito material es aquel
establecido por la
Constitución o por otras Leyes del bloque de constitucionalidad, de acuerdo a la
distribución de competencias. Se encuentran al mismo nivel jerárquico que las
leyes estatales, por lo que
únicamente están sometidas al control de constitucionalidad por parte del TC.
Estas Leyes son dictadas por las Asamblea legislativas de las CCAA, constituidas
por sufragio
universal. En cuanto a su procedimiento de elaboración hay que estar a lo
dispuesto en los
Estatutos de autonomía y en los Reglamentos de las Asambleas Legislativas, si
bien en términos
generales este es muy similar al previsto en el RCD.
La iniciativa corresponde en todos los casos al Gobierno de la CCAA y a los
miembros de la
Asamblea Legislativa; y en algunos casos, a las Corporaciones Locales. Todos los
Estatutos de
Autonomía reconocen también la posibilidad de iniciativa legislativa popular.
En el caso de las Leyes autonómicas, se elimina la sanción del Rey. En cuanto a la
promulgación,
corresponde al Presidente de la Comunidad, que la realiza en nombre del Rey,
teniendo para
ello un plazo general de 15 días.
Finalmente, en lo referente a su publicación, las Leyes autonómicas son publicadas
tanto en el
BOE como en el Diario Oficial de cada Comunidad, siendo este último el utilizado
para la
computación de la entrada en vigor.