Sentencia No.

3-19-IN/21
Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

Quito, D.M., 10 de noviembre de 2021

CASO No. 3-19-IN

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES, EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA No. 3-19-IN/21

Tema: En esta sentencia la Corte Constitucional analiza si los artículos 6, 7 y 8 de la

Ordenanza Municipal No. E-040-VQM, emitida por el Concejo Municipal del Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal de Santo Domingo, son incompatibles con los
artículos de la Constitución que reconocen la competencia justa (335 y 336) y el derecho
al trabajo (33). Una vez efectuado el análisis correspondiente, la Corte Constitucional
desestima la acción pública de inconstitucionalidad presentada.

1. Antecedentes y procedimiento

1. El 22 de enero de 2019, Evelyn Silvana Abrajan Velasco, José Fidencio Gonzaga

Pacheco, Génesis Estefanía Gallardo Bustillos, Ángel Patricio Jaramillo, Carmen
Iralda Ramos Chuquirima, Ximena Angélica Morales Vargas, Carmen Marisol
Batalla Cedillo, Gladys Margoth Cevallos Tipán, Ingrith Alexandra Aguilar Veloz,
Judith Agreda López y Johanna Evelyn Gónzaga Ramos (en adelante, “los
accionantes”), presentaron acción pública de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 6, 7 y 8 de la Ordenanza Municipal No. E-040-VQM, aprobada en sesión
ordinaria de 11 de diciembre del 2018 por el Concejo Municipal del Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal de Santo Domingo (en adelante “GAD
Municipal de Santo Domingo”).

2. Mediante sorteo de 19 de marzo de 2019, la sustanciación de la presente causa

correspondió a la jueza constitucional Daniela Salazar Marín.

3. El 10 de abril de 2019, el Tribunal de la Sala de Admisión conformado por los

jueces constitucionales Enrique Herrería Bonnet y Alí Lozada Prado y la jueza
constitucional Daniela Salazar Marín (i) admitió a trámite la acción pública de
inconstitucionalidad; (ii) negó la solicitud de suspensión provisional de las normas
impugnadas; (iii) ordenó que se corra traslado con el auto de admisión al alcalde y al
procurador síndico del GAD Municipal de Santo Domingo para que intervengan,
defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas demandadas; (iv)
solicitó al Concejo Municipal del GAD Municipal de Santo Domingo que remita el
expediente con los informes y demás documentos que dieron origen a la norma
impugnada; y, (v) ordenó que se ponga en conocimiento de la ciudadanía la
existencia del proceso.
1
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2. Competencia

4. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la

presente acción pública de inconstitucionalidad de conformidad con lo previsto por
el artículo 436 numeral 2 de la Constitución, en concordancia con los artículos 75
numeral 1 literal d) y 98 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional (“LOGJCC”).

3. Normas cuya inconstitucionalidad se demanda

5. Los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los artículos 6, 7 y 8 de la

Ordenanza que establecen:

ARTÍCULO 6.- Incorpórese la siguiente Disposición General:

SÉPTIMA.- Circundante a los Mercados Municipales existentes y los que se

construyan a futuro, defínase una delimitación a través de un polígono como Plan
Parcial de Urbanismo por Mercado de acuerdo a su clasificación, según lo previsto en
el Art. 5.1 de la presente normativa, estableciendo las incompatibilidades de usos de
suelo, de acuerdo a lo siguiente:

1.- Defínase para el tipo de Mercado categoría A, un radio de cobertura que delimite
en su zona y que serán equidistantes desde la línea de fábrica de la edificación del
mercado en el siguiente polígono:

• MERCADO MUNICIPAL CENTRAL.

NORTE
Empieza en la intersección de la calle Loja y Quilotoa, hasta la intersección con la
calle Ejército Ecuatoriano; por la calle Ejército Ecuatoriano hasta la intersección con
la calle Altar por esta calle hasta la intersección con la calle Putumayo; por la calle
Putumayo hasta la intersección con la calle Ibarra.

ESTE
Desde la intersección de la calle Ibarra con la calle Río Putumayo, siguiendo la calle
Ibarra hasta la intersección de la calle Machala; la calle Machala hasta su
intersección con la calle Latacunga; la calle Latacunga, hasta su intersección con la
Av. 29 de Mayo.

SUR
La Av. 29 de Mayo hasta su intersección con la calle Loja.

OESTE
Continuando por la calle Loja hasta su terminación en el punto de partida en la
intersección con la calle Quilotoa.

Por ende se establece como incompatibles los siguientes usos de suelo:

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a) Comercial y Servicios Barrio: tercenas, carnicerías, aves en pie y faenadas,

mariscos, fruterías, lácteos sin pasteurizar y sus derivados sin pasteurizar,
distribuidores de flores, plantas medicinales y expendido de productos perecibles,
al por mayor y menor;
b) Comercial y Servicios Centralidad: frigoríficos, venta de embutidos y similares y
expendido de productos perecibles; y,
c) Comercial y Servicios Ciudad: bodegas comerciales de productos perecibles,
expendio de productos perecibles.

[…]

ARTÍCULO 7.- Deróguese la Disposición Transitoria Quinta.

ARTÍCULO 8.- Incorpórese la siguiente Disposición General, que dirá lo siguiente:

OCTAVA.- Los comerciantes mayoristas de las ferias permanentes que ejercen su

actividad económica dentro del perímetro urbano de la ciudad de Santo Domingo,
deberán reubicarse de acuerdo a la normativa legal vigente.

4. Fundamentos de la acción de inconstitucionalidad

4.1. Fundamentos de la acción y pretensión

6. Los accionantes señalan que el 17 de agosto de 2017, tras la creación del Mercado
Central Municipal de Santo Domingo, el Concejo Municipal emitió la Ordenanza
Municipal No. E-031-VQM para regular el uso, funcionamiento y administración de
los mercados municipales y las ferias en el cantón Santo Domingo. Alegan que,
debido a que esta normativa estableció como incompatibles ciertos usos del suelo1 –
dentro de una franja de 200 metros circundante a los mercados municipales— se
monopolizó “el comercio de manera inconstitucional violando el Derecho al
Trabajo, al libre Mercado, a la igualdad de derechos […]”.

7. Indican que, el 13 de marzo de 2018, Néstor Oswaldo Pérez Villacis, presidente de

la Asociación 23 de Junio, presentó una acción de protección en contra del alcalde
del GAD Municipal de Santo Domingo por presuntas vulneraciones constitucionales
ocasionadas tras la entrada en vigencia de la Ordenanza Municipal No. E-031-
VQM. La acción de protección fue aceptada en sentencia de 10 de abril de 20182.

1
La disposición transitoria quinta de la Ordenanza Municipal No. E-031-VQM estableció como
incompatibles los siguientes usos del suelo “Comercial y Servicios Barrio: carnicerías, fruterías,
floristerías, distribuidores de flores, comidas rápidas y expendio de productos perecibles; Comercial y
Servicios Centralidad: frigoríficos con venta de embutidos similares, distribuidora de flores, patios de
comidas, centros de comercio popular, ferias temporales y expendio de productos perecibles, y
Comercial y Servicios Ciudad; bodegas comerciales de productos perecibles, expendio de productos
perecibles”.
2
Por sorteo de ley el proceso se tramitó ante la Unidad Judicial Penal con sede en el cantón Santo
Domingo, provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas y se signó con el No. 23281-2018-00543.
Mediante sentencia de 09 de abril de 2018, el juzgador de instancia aceptó y declaró con lugar la acción
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8. Los accionantes añaden que las autoridades del GAD Municipal de Santo Domingo
incumplieron la sentencia de acción de protección al no emitir los permisos de
funcionamiento correspondientes. Como consecuencia, el GAD Municipal de Santo
Domingo propuso, en palabras de los accionantes, “reformar inmediatamente de
carácter urgente […] la Ordenanza Municipal No. E-031-VQM., con la finalidad de
atraer mayor demanda al Mercado Central Municipal, eliminando la competencia,
al derogar la Transitoria Quinta en su totalidad y restringir el uso del suelo para
actividades de comercio similares a los que oferta el Mercado Central”.

9. Manifiestan los accionantes que, luego de una serie de sesiones y debates, el 11 de

diciembre de 2018, el Concejo Municipal aprobó la Ordenanza Municipal No. E-
040-VQM, por medio de la cual se resolvió aprobar y aceptar la reforma al Código
Municipal en su Libro II - Régimen de uso del Suelo, título III - espacio público,
subtítulo IV - uso, funcionamiento y administración de los Mercados Municipales y
Funcionamiento de las Ferias en el cantón Santo Domingo (en adelante,
“Ordenanza”).

10. Con estos antecedentes, en la acción pública de inconstitucionalidad, los accionantes

alegan que los artículos 6, 7 y 8 de la Ordenanza (en adelante, “los artículos
impugnados”) son incompatibles con la Constitución. De manera general, sostienen
que estas disposiciones, “acapara[n] con todo el mercado de productos de consumo
masivo en su favor, eliminando la competencia justa” y generando monopolios; los
obligan a reubicarse “en lugares alejados de la ciudad e incluso a los comerciantes
que son propietarios de los locales a arrendar en otro lugar y empezar de cero;
acaban con “los negocios consolidados y crea[n] un caos económico […]”; y,
generan “un total desempleo, nos obliga a quebrar, a despedir a empleados, a
empezar de cero, sin duda se afecta directamente a la productividad y al trabajo
autónomo y bajo dependencia por nuestros empleados”.

11. Con base en estas consideraciones, los accionantes sostienen que las disposiciones
impugnadas son contrarias al:

de protección deducida por Néstor Oswaldo Pérez Villacis, en contra del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Santo Domingo. Además, resolvió: “i.- Declarar la vulneración de
los derechos constitucionales a la seguridad Jurídica [sic] por la omisión de aplicación del inciso
segundo de la disposición transitoria quinta de la ordenanza que regula el uso, funcionamiento y
administración de los mercados municipales y funcionamiento de las ferias en el cantón Santo Domingo
publicada en el Registro oficial Nro. 89 Suplemento de fecha 28 de septiembre del 2017. ii.- Que el señor
Alcalde del Gobierno autónomo descentralizado Municipal de santo Domingo [sic] aplique la disposición
transitoria quinta específicamente el inciso segundo de la ordenanza y que en el término de 10 días
laborables proceda a emitir los correspondientes permisos en aplicación a la normativa antes indicada a
los socios de la asociación 23 de junio, cuyo listado se encuentra agregado al proceso y obra de fojas
211 a 212 previo el pago por parte del accionante de los tributos y más gastos que ocasionen”. Cabe
señalar que, frente a esta decisión, el GAD Municipal de Santo Domingo no presentó recurso de
apelación.
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i. Artículo 3 numeral 6, que se refiere al deber del Estado de promover el

desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento
del proceso de autonomías y descentralización;

ii. Artículo 66 numeral 15, acerca del derecho a desarrollar actividades

económicas, en forma individual o colectiva, conforme a los principios de
solidaridad, responsabilidad social y ambiental;

iii. Artículo 11 numeral 2, según el cual todas las personas son iguales y gozarán de
los mismos derechos, deberes y oportunidades;

iv. Artículo 33, que prescribe que el trabajo es un derecho y un deber social, y un
derecho económico, fuente de realización personal y base de la economía; e
impone la obligación del Estado de garantizar a las personas trabajadoras el
pleno respeto a su dignidad, una vida decorosa, remuneraciones y retribuciones
justas y el desempeño de un trabajo saludable y libremente escogido o aceptado;

v. Artículo 66 numeral 2 que se refiere al derecho a una vida digna, que asegure la
salud, alimentación y nutrición, agua potable, vivienda, saneamiento ambiental,
educación, trabajo, empleo, descanso y ocio, cultura física, vestido, seguridad
social y otros servicios sociales necesarios;

vi. Artículo 276 numeral 2, según el cual el régimen de desarrollo tendrá como
objetivo construir un sistema económico, justo, democrático, productivo,
solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del
desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y
estable;

vii. Artículo 334 numeral 1, de conformidad con el cual el Estado promoverá el

acceso equitativo a los factores de producción, para lo cual le corresponderá
evitar la concentración o acaparamiento de factores y recursos productivos,
promover su redistribución y eliminar privilegios o desigualdades en el acceso a
ellos;

viii. Artículo 335 según el cual el Estado regulará, controlará e intervendrá, cuando
sea necesario, en los intercambios y transacciones económicas; y sancionará la
explotación, usura, acaparamiento, simulación, intermediación especulativa de
los bienes y servicios, así como toda forma de perjuicio a los derechos
económicos y a los bienes públicos y colectivos; y,

ix. Artículo 336 que se refiere al deber del Estado de impulsar y velar por el
comercio justo como medio de acceso a bienes y servicios de calidad que
minimice las distorsiones de la intermediación y promueva la sustentabilidad; y
a que el Estado asegurará la transparencia y eficiencia en los mercados y
fomentará la competencia en igualdad de condiciones y oportunidades.
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12. Por todo lo expuesto, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de la Ordenanza.

4.2. Argumentos del GAD Municipal de Santo Domingo

13. El 20 de mayo de 2019, Wilson Erazo Argoti y Hugo Marcelo Guerrero

Montesdeoca, en sus calidades de alcalde y procurador síndico del GAD Municipal
de Santo Domingo, contestaron a la demanda defendiendo la constitucionalidad de
los artículos 6, 7 y 8 de la Ordenanza.

14. En su escrito de contestación a la demanda, invocaron el artículo 264 de la

Constitución, según el cual, es competencia exclusiva de los gobiernos autónomos
descentralizados municipales planificar el desarrollo cantonal, formular planes
territoriales para regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, y ejercer
control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón. Sobre la base de este
artículo, alegaron que la Ordenanza no es incompatible con la Constitución pues
“está debidamente sustentada y motivada en el ordenamiento legal vigente; por lo
tanto, se presume la constitucionalidad de la misma”.

4.3. Argumentos de la Procuraduría General del Estado

15. Mediante escrito de 15 de mayo de 2019, Marco Proaño Durán, director nacional de
patrocinio de la Procuraduría General del Estado, señaló que “la Procuraduría
General del Estado hará conocer su pronunciamiento respecto de la presente causa
en el momento procesal oportuno”. A pesar de ello, la Procuraduría General del
Estado no ha presentado más escritos dentro de la presente causa.

5. Problemas jurídicos identificados

16. Tras un análisis integral de la demanda, esta Corte encuentra que los cargos
formulados por los accionantes se agrupan en dos: (i) los artículos impugnados son
contrarios a la Constitución porque impiden la competencia justa y leal entre los
comerciantes del sector, generando un monopolio de mercado y obligando al
consumidor a comprar bienes en lugares no deseados; y, (ii) los artículos
impugnados, al despojar a los comerciantes de sus permisos de uso del suelo y
dejarlos en desempleo, son incompatibles con las disposiciones constitucionales que
garantizan el derecho al trabajo.

17. Respecto al primer cargo, los accionantes alegan que los artículos 6, 7 y 8 de la
Ordenanza impiden el desarrollo equitativo y la competencia justa entre los
comerciantes de la zona pues generan “un monopolio de mercadeo por parte del
Municipio al tratar de acaparar con todos los puntos de venta y obligar al
consumidor a comprar en un lugar en el cual no desea, violándose su derecho a
elegir”. Sobre este cargo, sostienen que los artículos impugnados son incompatibles
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con los artículos 3 numeral 6, 66 numeral 15, 276 numeral 2, 334 numeral 1, 335 y
336 de la Constitución.

18. A pesar de que los accionantes identifican que las normas impugnadas son
incompatibles con varios artículos constitucionales –mencionados en el párrafo ut
supra— esta Corte observa que la argumentación contenida en la demanda se
enmarca, exclusivamente, en la supuesta afectación a la libre y leal competencia y
en la generación de un monopolio de mercado. Por lo tanto, este Organismo centrará
su análisis en determinar si las normas impugnadas son incompatibles con los
artículos 335 y 336 de la Constitución que garantizan el comercio justo, la
competencia leal y la transparencia en los mercados3.

19. Respecto al segundo cargo, los accionantes alegan que los artículos 6, 7 y 8 de la
Ordenanza despojan a los comerciantes de sus permisos de uso del suelo y, como
consecuencia, los obligan a reubicarse en lugares alejados de la ciudad, a arrendar
nuevos locales y a empezar desde cero. Añaden que la Ordenanza los “deja en un
total desempleo, nos obliga a quebrar, a despedir a empleados […] sin duda se
afecta directamente a la productividad y al trabajo autónomo y bajo dependencia
por nuestros empleados”. Concluyen, en sus palabras, que “con esta limitación se
nos viola directamente nuestros derechos constitucionales al trabajo, a la Igualdad
[sic], al libre Emprendimiento [sic], al comercio justo entre otros […]”. En lo
principal, sostienen que las normas impugnadas son incompatibles con los artículos
11 numeral 2, 33 y 66 numeral 2 de la Constitución.

20. De los argumentos transcritos en el párrafo ut supra se desprende que los

accionantes identifican como segundo cargo una supuesta incompatibilidad entre la
Ordenanza y el derecho constitucional al trabajo. Por lo cual, esta Corte analizará
este cargo a la luz del artículo 33 de la Constitución que reconoce expresamente este
derecho.

21. En virtud de lo anterior, esta Corte identifica los siguientes problemas jurídicos a ser
resueltos en la presente sentencia4:

1. ¿Los artículos impugnados son incompatibles con los artículos 335 y 336 de la
Constitución que regulan la competencia justa en el mercado?

3
Esta Corte descarta una incompatibilidad entre las disposiciones impugnadas y los artículos 3 numeral 6,
numeral 6, 66 numeral 15, 276 numeral 2 y 334 numeral 1 de la Constitución puesto que no se relacionan
al cargo formulado por los accionantes, específicamente, a la generación de un monopolio o la afectación
de derechos económicos.
4
De conformidad con el artículo 79, numeral 5, literal b) de la Constitución, correspondía a los
accionantes argumentar de manera clara, cierta y específica la alegada incompatibilidad entre las normas
impugnadas y los artículos 3.6, 11.2, 66, 276 y 334 de la Constitución. A pesar de que esta Corte
identifica que de los cargos formulados no se desprende una argumentación sólida que cuente con la
carga argumentativa requerida, procederá a realizar el respectivo análisis constitucional a partir de los
hechos fácticos y jurídicos aportados por los accionantes.
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2. ¿Los artículos impugnados son incompatibles con el artículo 33 de la

Constitución que garantiza el derecho al trabajo?

6. Análisis constitucional

6.1. ¿Los artículos impugnados son incompatibles con los artículos 335 y 336 de
la Constitución que regulan la competencia justa en el mercado?

22. La Constitución, en sus artículos 335 y 336, regula las obligaciones del Estado
tendientes a asegurar el comercio justo y a evitar prácticas de competencia desleal
en intercambios y transacciones económicas. Por una parte, el artículo 335
establece:

Art. 335.- El Estado regulará, controlará e intervendrá, cuando sea necesario, en

los intercambios y transacciones económicas; y sancionará la explotación, usura,
acaparamiento, simulación, intermediación especulativa de los bienes y servicios,
así como toda forma de perjuicio a los derechos económicos y a los bienes públicos
y colectivos.
El Estado definirá una política de precios orientada a proteger la producción
nacional, establecerá los mecanismos de sanción para evitar cualquier práctica de
monopolio y oligopolio privados, o de abuso de posición de dominio en el mercado
y otras prácticas de competencia desleal.

23. De conformidad con este artículo, el Estado debe intervenir en materia de

competencia cuando sea necesario regular transacciones económicas o imponer
sanciones en caso de que se verifiquen lesiones a derechos económicos y a bienes
públicos o colectivos. Debido a que la competencia es un bien jurídicamente
protegido, su regulación no puede dejarse al libre albedrío de los agentes
económicos y corresponde al Estado, cuando sea necesario, intervenir con reglas
claras y transparentes para impedir distorsiones por conductas anticompetitivas.

24. El artículo 335 de la Constitución señala, además, que el Estado deberá generar
mecanismos idóneos para sancionar las prácticas de monopolio y oligopolio
privado, el abuso de posición de dominio y otras conductas de competencia desleal.
Dado que los principales objetivos del Derecho de competencia son proteger al
sistema social del mercado, asegurar la libre competencia, garantizar intercambios
económicos justos y precautelar los intereses de los consumidores, de ser el caso,
corresponde al Estado –a través del legislativo— estructurar una eficiente
institucionalidad que cuide, precautele y promueva la competencia y fomente la
eficiencia económica del mercado. En el ordenamiento jurídico ecuatoriano, las
normas que regulan la competencia y el mercado se encuentran en la Ley Orgánica
de Regulación y Control del Poder de Mercado (en adelante “LORCPM”).

25. Por otra parte, el artículo 336 de la Constitución dispone:

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Art. 336.- El Estado impulsará y velará por el comercio justo como medio de
acceso a bienes y servicios de calidad, que minimice las distorsiones de la
intermediación y promueva la sustentabilidad.

El Estado asegurará la transparencia y eficiencia en los mercados y fomentará la

competencia en igualdad de condiciones y oportunidades, lo que se definirá
mediante ley.

26. Bajo lo dispuesto en este artículo, corresponde al Estado garantizar el comercio

justo, impulsar la eficiencia del mercado y asegurar la competencia en igualdad de
condiciones, obligaciones estatales que se definen a través de la ley, en este caso, a
través de la LORCPM. Para comprender la naturaleza y profundizar en el contenido
de los derechos regulados en los artículos 335 y 336 de la Constitución, esta Corte
considera de relevancia determinar cuál es el objeto del Derecho de competencia,
cuya regulación en Ecuador se materializa a través de la LORCPM. Toda vez que no
le corresponde a esta Corte analizar la compatibilidad entre la Ordenanza y la
LORCPM, las referencias a la LORCPM a lo largo de esta sentencia están dirigidas
a conocer el alcance de los derechos reconocidos en los artículos constitucionales en
análisis. Aclarado esto, la Corte observa que el artículo 1 de la LORCPM:

Art. 1.- Objeto.- El objeto de la presente Ley es evitar, prevenir, corregir, eliminar
y sancionar el abuso de operadores económicos con poder de mercado; la
prevención, prohibición y sanción de acuerdos colusorios y otras prácticas
restrictivas; el control y regulación de las operaciones de concentración
económica; y la prevención, prohibición y sanción de las prácticas desleales,
buscando la eficiencia en los mercados, el comercio justo y el bienestar general y
de los consumidores y usuarios, para el establecimiento de un sistema económico
social, solidario y sostenible5.

27. Así, por mandato constitucional, el legislativo –a través de la LORCPM— reguló

las conductas que contrarían el Derecho de competencia y las sanciones aplicables a
cada caso para asegurar los objetivos previstos en los artículos 335 y 336 de la
Constitución. A través de las normas que regulan la competencia, el Estado busca
controlar las transacciones económicas, asegurar el comercio justo, sancionar las
prácticas prohibidas6, asegurar la transparencia y eficiencia del mercado, y fomentar
la competencia en igualdad de condiciones.

28. En su demanda, los accionantes sostienen que las disposiciones impugnadas son
incompatibles con los artículos 335 y 336 de la Constitución en virtud de que
“monopolizan el comercio de manera inconstitucional”, acaparan “con todo el

5
Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado. Registro Oficial No. 555 de 13 de octubre
de 2011. Artículo 1.
6
La LORCPM regula y sanciona cuatro prácticas o conductas: (i) las prácticas restrictivas, a partir del
artículo 11; (ii) el abuso de poder de mercado, a partir del artículo 7; (iii) las prácticas desleales, a partir
del artículo 25; y, (iv) las operaciones de concentración económica, a partir del artículo 14. Las sanciones
aplicables a cada caso se encuentran a partir del artículo 73 de la LORCPM.
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mercado de productos” y, como consecuencia, eliminan la competencia justa. Tras

estudiar de manera integral la Ordenanza, esta Corte identifica que, por un lado, el
artículo 6 define un radio de cobertura circundante al Mercado Municipal Central de
Santo Domingo, dentro del cual los minoristas no pueden ejecutar ciertas
actividades comerciales ni prestar determinados servicios, principalmente,
relacionados a productos perecibles. Por otro lado, se observa que el artículo 8 de la
Ordenanza ordena a los comerciantes mayoristas de ferias permanentes7 que ejercen
su actividad en el perímetro urbano de Santo Domingo, reubicarse de acuerdo con la
normativa legal vigente.

29. Esta Corte ha entendido que se produce un monopolio cuando existe:

[…] un solo oferente, que goza de una posición privilegiada en el mercado; en

cambio el oligopolio se refiere a la existencia de pocos vendedores, que de igual
manera tendrían una posición de poder en el mercado. De tal suerte que estas
figuras constituyen distorsiones del mercado, que limitarían la libre competencia y
crearían una situación ventajosa para cierto grupo de empresas o personas en
perjuicio de otros oferentes y del consumidor (énfasis añadido)8.

30. A mayor abundamiento, el monopolio consiste en un régimen económico –que

surge de circunstancias de hecho propias del mercado, o en función de una
disposición legal— mediante el cual una o varias ramas de producción se sustraen
de la libre competencia y, como resultado, quedan en manos de un operador
económico que se hace dueño del mercado9.

31. Así, existen dos clases de monopolio según su origen: (i) el primero, el monopolio
espontáneo, producto del juego del mercado; y, (ii) el segundo, el monopolio legal,
que surge como consecuencia de una decisión legislativa emitida por autoridad
competente. Este último se presenta “cuando la regulación interna de un país
adjudica un mercado a una empresa en especial, de modo que esta es la única que
puede ofrecer productos, y los consumidores se ven obligados a comprarle solo a
ella”10.

7
Bajo los términos del artículo 4 de la Ordenanza, las ferias “pueden ser de tipo económico, social,
cultural, educativo, gastronómico, entre otros, que se realizarán en espacios públicos o privados que
serán regulados y autorizados por el GAD Municipal de Santo Domingo a través de la Dirección de
Mercados de Comercio […]. Las ferias permanentes obtendrán la autorización anualmente y […] se
ubicarán dentro del polígono señalado con el código AI 200004, previsto en Ordenanza que aprueba el
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2030 del cantón Santo Domingo, en las vías Quinindé o
Quevedo, como uso del suelo compatible”.
8
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 1-09-IN/19 de 20 de agosto de 2019, párr. 21.
9
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 4ta edición. Buenos Aires: Fundación
de Derecho Administrativo, 2000.
10
Velandia, Mauricio. Derecho de la competencia y del consumo, 2da edición. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2011, p. 33.
10
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

32. Luego de analizar la demanda, esta Corte encuentra que el primer cargo formulado
por los accionantes se centra en la presunta creación de un monopolio legal al
interior del mercado, como consecuencia de la emisión de la Ordenanza. Con
relación a este argumento, este Organismo identifica que la Ordenanza fue dictada
por el GAD Municipal de Santo Domingo en ejercicio de las atribuciones conferidas
por los numerales 1 y 2 del artículo 264 de la Constitución, en concordancia con el
artículo 5511 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (“COOTAD”):

Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias

exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley:

1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural.

2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón (énfasis

añadido).

33. Según estos artículos, el Estado puede ejercer potestades para dirigir, regular,
planificar e intervenir en el uso del suelo y así ejecutar planes de desarrollo local o
nacional que beneficien a la prestación de servicios y que satisfagan las exigencias
de una comunidad. En esta línea, esta Corte ha expresado que son competencias
exclusivas de los gobiernos municipales “la planificación del desarrollo territorial y
el ordenamiento territorial; [y] el control sobre el uso y ocupación del suelo”12.
Cabe mencionar que estas facultades no son de carácter absoluto y, al ejercerlas, las
autoridades municipales deben asegurar la protección y plena vigencia de otros
derechos constitucionales que potencialmente podrían vulnerarse.

34. En aplicación del artículo 3.2. de la LOGJCC, la Corte realizará un test de

proporcionalidad para analizar la alegada inconstitucionalidad determinando si se
trata de una limitación legítima de los derechos económicos regulados en los
artículos 335 y 336 de la Constitución o si, por el contrario, se trata de una
11
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Art. 55.- Competencias
exclusivas del gobierno autónomo descentralizado municipal.- Los gobiernos autónomos
descentralizados municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que
determine la ley;
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo
cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con
la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación
del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la
diversidad;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
12
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 34-16-IN/21 de 28 de julio de 2021, párr. 16. Ver
Sentencia No. 65-17-IN/21 de 19 de mayo de 2021, párr. 38; Sentencia No. 27-16-IN/21 de 19 de mayo
de 2021, párr. 37.
11
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restricción injustificada. Para ello se verificará que la Ordenanza en análisis: (i)

persiga un fin constitucionalmente válido; y, (ii) sea (1) idónea, (2) necesaria y (3)
proporcional en relación a dicho fin.

35. En relación al fin constitucionalmente válido (i), esta Corte encuentra que, a través
de las limitaciones establecidas en los artículos 6 y 8 de la Ordenanza, el GAD
Municipal de Santo Domingo pretende regular el uso y ocupación del suelo en el
Mercado Municipal Central de Santo Domingo con el objetivo de garantizar una
adecuada provisión de bienes y servicios a los consumidores, asegurar el orden y
planificación en las zonas periféricas del Mercado y asegurar las condiciones de
calidad, salubridad e higiene en el Mercado y sus zonas circundantes; de
conformidad con lo establecido en la Constitución, el COOTAD y el Código
Municipal de Santo Domingo.

36. Adicionalmente, la medida en cuestión guarda relación con el fin señalado en el

artículo 337 de la Constitución, relativo a la obligación del Estado de promover “el
desarrollo de infraestructura para el acopio, trasformación, transporte y
comercialización de productos para la satisfacción de las necesidades básicas
internas”.

37. Por estas consideraciones, la Corte observa que la medida bajo análisis persigue un
fin constitucionalmente legítimo.

38. Respecto de la idoneidad (ii.1), a criterio de esta Corte, una medida es idónea en
cuanto es conducente a lograr el fin perseguido. Es decir, debe existir un nexo claro
y explícito entre la limitación y el fin legítimo que se persigue. Esta Corte advierte
que limitar a los comerciantes la ocupación del suelo en las zonas aledañas al
Mercado Central es una medida adecuada para los fines que se persiguen, en tanto,
la limitación de ciertas actividades económicas en el perímetro de funcionamiento
del Mercado es conducente para (i) distribuir el espacio en el que los minoristas y
mayoristas pueden vender sus bienes y prestar sus servicios –según la naturaleza de
la actividad que desempeñen— (ii) disciplinar el acceso a la provisión de dichos
bienes y servicios; (iii) asegurar las condiciones de calidad, salubridad e higiene en
el Mercado y sus zonas circundantes; (v) garantizar el orden y aseo en las zonas
periféricas del mercado; y, en general, gestionar el uso y ocupación del suelo y
garantizar una prestación de servicios al margen de criterios comerciales y en
buenas condiciones de higiene, infraestructura, coste y calidad13. Es decir, existe una
relación adecuada de medio-fin entre la limitación fijada por las disposiciones
impugnadas y el objetivo de garantizar una adecuada provisión de bienes y servicios
a los consumidores, asegurar el orden y planificación en las zonas periféricas del

13
Estas finalidades se adecúan a lo dispuesto en el capítulo III, subtítulo IV del Código Municipal de
Santo Domingo, según el cual la Dirección de Mercados y Comercio de Santo Domingo debe velar
porque los mercados se encuentren en condiciones habitables y que muestren a la ciudadanía una buena
imagen sanitaria de salubridad y hospitalidad.
12
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Mercado y asegurar las condiciones de calidad, salubridad e higiene en el Mercado y

sus zonas circundantes. Por ello, esta Corte concluye que la medida es idónea.

39. En cuanto a la necesidad (ii.2), esta implica que el fin constitucionalmente válido no
pueda alcanzarse razonablemente por una medida menos gravosa. Al respecto,
establecer un límite a la ocupación del suelo en las zonas periféricas del Mercado
resulta necesario ya que esta Corte no identifica otros mecanismos menos gravosos
o restrictivos para alcanzar los fines perseguidos por la medida. Como se mencionó,
las normas constitucionales en análisis establecen los parámetros para la protección
de los competidores, el sistema de libre mercado y los intereses y necesidades de los
consumidores.

40. La proporcionalidad de la medida (ii.3) requiere verificar que el grado de

satisfacción del fin legítimo (regulación del suelo en el Mercado) sea proporcional al
grado de afectación del derecho (derechos económicos y competencia justa). Es
decir, que el sacrificio en el ejercicio de los derechos de competencia justa y en
igualdad de condiciones no resulte desmedido frente a las ventajas que se obtienen
mediante la medida restrictiva.

41. A juicio de esta Corte, el establecimiento de estas limitaciones a los comerciantes

para el ejercicio de sus actividades en las zonas periféricas del Mercado genera, por
un lado, ventajas para toda la sociedad al ordenar, estructurar y proteger el sistema
económico, la eficiencia del mercado y la competencia en igualdad de condiciones y
oportunidades. De otro lado, no se observa que el sacrificio al ejercicio de los
derechos sea desmedido, por las siguientes consideraciones.

42. En primer lugar, al regular el uso del suelo en el Mercado se garantiza la existencia
de alternativas sustitutas para los consumidores en mejores condiciones de costo,
calidad e infraestructura, objetivo que se alinea a lo previsto en el artículo 335 de la
Constitución. La Ordenanza tiene como fin último regular el perímetro externo del
Mercado –en aras a garantizar una adecuada planificación urbanística— de
conformidad con las prerrogativas otorgadas a los gobiernos municipales. Los
artículos impugnados, en este sentido, no contienen disposiciones que contraríen a la
Constitución pues, en primer lugar, no generan, en abstracto, un “perjuicio a los
derechos económicos y a los bienes públicos y colectivos”, según determina el
artículo 335.

43. En segundo lugar, esta Corte no verifica que la Ordenanza contenga normas que
tiendan a la generación de un monopolio de mercado, a la eliminación de la
competencia justa, ni a la afectación del consumidor y sus posibilidades de acceder a
un bien o servicio determinado. Las disposiciones cuya inconstitucionalidad se
demanda no constituyen un obstáculo para la “la transparencia y eficiencia en los
mercados y […] la competencia en igualdad de condiciones y oportunidades”, bajo
los términos del artículo 336. Así, debido a que los artículos impugnados no
contrarían las disposiciones que tienden a la protección social del mercado, a la libre
13
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competencia y a la transparencia en los intercambios económicos, no son

incompatibles con las protecciones consagradas en el artículo 336 de la
Constitución.

44. En tercer lugar, si bien los artículos impugnados ordenan a los minoristas y
mayoristas de ferias permanentes reubicarse y adecuar sus negocios en otras zonas,
estas disposiciones tampoco son contrarias a los artículos constitucionales en
análisis, toda vez que no impiden la libre y leal competencia ni constituyen medidas
incompatibles con los objetivos económicos protegidos por los artículos 335 y 336
de la Constitución.

45. Toda vez que se ha identificado que existe un alto grado de satisfacción de la
finalidad de la norma, mientras la afectación a los derechos económicos es reducida,
esta Corte concluye que las disposiciones bajo análisis persiguen un fin legítimo y
son idóneas, necesarias y proporcionales para la consecución de dicho fin.

46. Adicionalmente, a pesar de que los accionantes se limitan a alegar una afectación a
su derecho a competir en igualdad de condiciones y oportunidades, a la luz de los
cargos relacionados con un presunto trato discriminatorio entre los comerciantes
dentro del mercado y los comerciantes fuera del mercado a quienes a través de la
Ordenanza se les exigió reubicarse, esta Corte analizará si las normas impugnadas
pueden afectar el principio y derecho a la igualdad y no discriminación.

47. La Corte Constitucional ha determinado que para la configuración de un tratamiento

discriminatorio debe partirse de verificar el elemento de comparabilidad14 entre los
destinatarios de la norma o de un acto o conducta específica, esto es, que dos sujetos
de derechos estén en iguales o semejantes condiciones. A juicio de esta Corte, la
situación de los sujetos a quienes se aplicaría el supuesto trato diferenciado
(comerciantes que tienen un permiso para funcionar dentro del mercado y
comerciantes que deben desalojar los exteriores del mercado y reubicarse) no es
comparable, puesto que el principio de igualdad y no discriminación no exige tratar
de forma igual a dos grupos en situaciones distintas, como en este caso aquellos
comerciantes que han cumplido los requisitos para ejercer sus actividades de forma
regular al interior de mercado y aquellos comerciantes que deberían ser reubicados
por no cumplir con alguno de los requisitos. Toda vez que no existe comparabilidad
entre estos dos grupos al no estar en condiciones iguales o semejantes, no es
necesario continuar con el test para determinar si se ha configurado un trato
discriminatorio.

48. Por último si bien en el caso concreto no se identifica una incompatibilidad entre las
normas impugnadas y la Constitución, es preciso señalar que –de manera general—

14
Corte Constitucional del Ecuador. Ver Sentencias No. 603-12-JP/19 (acumulados) de 05 de noviembre
de 2019; 6-17-CN de 18 de junio de 2019; 48-16-IN/21 de 09 de junio de 2021; 6-17-CN/19 de 18 de
junio de 2019; entre otras.
14
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las competencias de uso y gestión del suelo de los gobiernos autónomos

descentralizados, no son de carácter absoluto y no pueden utilizarse sin límites, de
manera irrazonable o como justificativo para intervenir de manera desproporcionada
en el mercado generando posibles afectaciones a derechos económicos y a la libre
competencia. Dicho de otro modo, el uso de las competencias previstas en los
artículos 264 de la Constitución y 55 del COOTAD debe ser razonable y
proporcional a los fines que se persiguen en cada escenario. Adicionalmente, se
resalta la importancia de que una medida de este tipo cuente siempre con la
participación de todos y todas los involucrados y potencialmente afectados.

49. Por todo lo expuesto, respecto al primer problema jurídico planteado, esta Corte no
encuentra una incompatibilidad entre los artículos 335 y 336 de la Constitución y las
disposiciones impugnadas.

6.2. ¿Los artículos impugnados son incompatibles con el artículo 33 de la

Constitución que garantiza el derecho al trabajo?

50. El artículo 33 de la Constitución reconoce expresamente el derecho al trabajo como

“un derecho económico, fuente de realización personal y base de la economía. El
Estado garantizará a las personas trabajadoras el pleno respeto a su dignidad, una
vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeño de un trabajo
saludable y libremente escogido o aceptado”.

51. La protección constitucional que se otorga al derecho al trabajo se complementa y

fortalece con lo dispuesto en el ámbito internacional. El Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 6 establece que “el
derecho a trabajar, [...] comprende el derecho de toda persona a tener la
oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o
aceptado […]”. A su vez, este derecho se encuentra consagrado en el artículo 6
numeral 1 del Protocolo de San Salvador, bajo el cual “toda persona tiene derecho
al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una
vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente
escogida o aceptada”.

52. El derecho constitucional al trabajo es, por tanto, esencial para la realización y
garantía de otros derechos fundamentales y constituye una parte inherente e
inseparable de la dignidad humana. Respecto a este derecho, esta Corte ha resuelto
que “debe ser tutelado por el Estado, a través del incentivo de políticas públicas
que estimulen el trabajo a través de todas sus modalidades, así como también, a
través de la protección de los derechos laborales de todas las trabajadoras y
trabajadores”15.

15
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 093-14-SEP-CC. Caso No. 1752-11-EP de 04 de junio
de 2014.
15
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53. Esta Corte ha sostenido, adicionalmente, que este derecho no es de carácter absoluto
pues, “de su naturaleza y de las repercusiones sociales de su ejercicio, se
desprenden las limitaciones que la sujetan a prescripciones de carácter general
establecidas por el legislador en el ordenamiento jurídico vigente y a restricciones
de índole concreta por parte de las autoridades administrativas”16.

54. Una vez delimitado el alcance del derecho al trabajo, este Organismo observa que en
el caso sub judice los accionantes sostienen que en razón de que la Ordenanza les
despojó de sus permisos de uso de suelo, han quebrado sus negocios, han quedado
“en total desempleo” y se han visto en la necesidad de “despedir a empleados [y]
empezar de cero”.

55. Respecto a las alegaciones de los accionantes, cabe mencionar que la presente
acción pública de inconstitucionalidad es tramitada por la Corte Constitucional en
ejercicio de sus competencias de control abstracto de constitucionalidad, mecanismo
que tiene por finalidad asegurar la armonía del ordenamiento jurídico y garantizar
que los preceptos de las normas infraconstitucionales, se adecúen a lo dispuesto en
la Constitución. Así, como señala el artículo 74 de la LOGJCC, “el control
abstracto de constitucionalidad tiene como finalidad garantizar la unidad y
coherencia del ordenamiento jurídico a través de la identificación y la eliminación
de las incompatibilidades normativas, por razones de fondo o de forma, entre las
normas constitucionales y las demás disposiciones que integran el sistema
jurídico”.

56. En el marco del control abstracto de constitucionalidad, no corresponde a este

Organismo analizar presuntas afectaciones de derechos constitucionales en un caso
concreto pues esta Corte está facultada para identificar incompatibilidades entre
normas secundarias y la Constitución por fuera de un caso concreto, es decir
mediante un examen desligado del sujeto de la norma17. Siendo así, en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, esta Corte debe someter a examen la norma
que se alega inconstitucional sin que le corresponda pronunciarse sobre la supuesta
vulneración del derecho al trabajo que alegan los accionantes pues, para ello, sería
necesario probar hechos y violaciones específicas a derechos constitucionales de los
comerciantes mayoristas y minoristas del Mercado, lo cual, “escapa de los límites
de la acción pública de inconstitucionalidad, donde la competencia de la Corte
debe limitarse a identificar y eliminar incompatibilidades normativas entre las
normas impugnadas y las normas constitucionales”18. En virtud de lo mencionado,
esta Corte procederá a analizar la compatibilidad entre las normas impugnadas y la
Constitución.
16
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencias No. 26-18-IN/20 y acumulados de 28 de octubre de 2020,
párr. 127 y No. 246-15-SEP-CC. Caso No. 1194-13-EP de 29 de julio de 2015, p. 14.
17
Corte Constitucional del Ecuador. Caso No. 20-12-IN. Sentencia No. 20-12-IN/21 de 01 de julio de
2020, párr. 149.
18
Corte Constitucional del Ecuador. Caso No. 20-12-IN. Sentencia No. 20-12-IN/21 de 01 de julio de
2020, párr. 149.
16
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57. Como se precisó en los párrafos 32 y 33 supra, de conformidad con los numerales 1
y 2 del artículo 264 de la Constitución y el artículo 55 del COOTAD, el GAD
Municipal de Santo Domingo tiene la competencia para regular el uso y la
ocupación del suelo a fin de garantizar la prestación de servicios en adecuadas
condiciones de coste y calidad. Con base en estas disposiciones, la autoridad
municipal podría, inclusive, limitar en cierto grado el derecho al trabajo de los
ciudadanos en aras a garantizar servicios públicos beneficiosos para la comunidad,
siempre que tales limitaciones sean proporcionales, necesarias e idóneas para
alcanzar dicho fin.

58. Precisamente, para gestionar el adecuado uso del suelo, la Ordenanza limita las
zonas circundantes al Mercado en las que se puede realizar ciertas actividades
económicas y, en determinados casos, impone sobre los comerciantes la carga de
trasladarse a otros espacios con la finalidad de asegurar la óptima organización y
funcionamiento del Mercado Municipal Central de Santo Domingo. La Ordenanza
tiene como objetivo coordinar y organizar las actividades económicas al interior del
Mercado y, para ello, dispone que ciertos comerciantes reacomoden sus puestos de
trabajo o se trasladen a otras zonas. Estos objetivos, no son incompatibles con los
previstos en el artículo 33 de la Constitución que garantizan el desempeño de un
trabajo saludable y libremente escogido o aceptado, el pleno respeto de la vida digna
y la posibilidad de percibir remuneraciones justas.

59. Ergo, a través de un análisis de constitucionalidad en abstracto, se observa que la

Ordenanza no contraría lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución dado que
sus disposiciones no imponen condiciones que impidan el libre desempeño de
actividades económicas, ni menoscaban la oportunidad de obtener, a través del
trabajo libre y aceptado, los medios para llevar una vida digna y decorosa. El
objetivo primordial de la Ordenanza es regular que las actividades económicas
llevadas a cabo en el Mercado Central Municipal de Santo Domingo cumplan, entre
otros requisitos, las condiciones de zonificación, uso y ocupación del suelo fijadas
para beneficio de la sociedad, propósito que se alinea con el artículo 33 de la
Constitución.

60. Ahora bien, como se señaló en el párrafo 39 ut supra, el hecho de que no se

verifique una incompatibilidad entre las normas impugnadas y la Constitución, no
implica que las autoridades municipales estén autorizadas para ejercer sus
competencias de uso y planificación del suelo sin límite alguno. En todos los
supuestos, el uso de estas prerrogativas debe ser proporcional a los objetivos que
persiguen, en cada caso particular, las autoridades municipales.

7. Decisión

61. En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve desestimar la acción pública de inconstitucionalidad No. 3-19-IN.
17
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62. Notifíquese, publíquese y archívese.

LUIS HERNAN Firmado digitalmente por

BOLIVAR LUIS HERNAN BOLIVAR
SALGADO PESANTES
SALGADO Fecha: 2021.11.12 14:59:29
PESANTES -05'00'

Dr. Hernán Salgado Pesantes

PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva
Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela
Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 10 de
noviembre de 2021.- Lo certifico.

AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

18
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