Banca de Desarrollo Territorial

Actualidad, oportunidades
y regulaciones del
sector minero en
Colombia
Documentos de Investigación de Estudios Económicos
Findeter Sede Principal
Calle 103 No. 19 - 20
Bogotá, Colombia
 Actualidad, oportunidades
y regulaciones del
sector minero en
Colombia
Documentos de Investigación de Estudios Económicos

BANCA DE DESARROLLO TERRITORIAL

FINDETER S.A.

Juan Carlos Muñiz Pacheco

Presidente de Findeter

Laura Mercedes Peña Rodríguez

Vicepresidenta de Planeación

Sandra Milena Blanco Alfonso

Directora de Estudios Económicos

Abraham Farah Pareja

David Rodríguez Mejía
Iván Felipe Katz Asprilla
Nicolás Londoño Gómez
Paola Milena Gutiérrez Domínguez
Sandra Patricia Guzmán Ocampo
Dirección de Estudios Económicos

Paola Andrea Rojas

Gerente (e) de Comunicaciones y Responsabilidad Social

Rocío Celemín Pedraza

Sandra Milena del Castillo Ruíz
Coordinación editorial y corrección de estilo

Franky Leonardo Chaparro Lancheros

Diseño y diagramación

Fotografías
Shutterstock

Diciembre de 2023
 Introducción........................................................................................................... 8

01. Actualidad del sector minero en Colombia.............................................11

a. Diagnóstico del sector minero ..................................................................11

b. Producción minera en Colombia ..............................................................12

Producción de carbón.......................................................................................10

Producción de oro..............................................................................................12

Producción de materiales de construcción ...............................................14

Producción de esmeraldas..............................................................................16

02. Oportunidades y desafíos del sector

minero en Colombia ........................................................................................25

La transición energética y sus desafíos

para el sector minero .......................................................................................26

Disposiciones de la reforma tributaria de 2022.....................................26

Formalización de los actores del ciclo minero ........................................32

Consultas previas a pueblos étnicos

y consultas populares.......................................................................................32

Diversificación de la matriz de
producción de minerales .................................................................................34

6 |
03. Marco regulatorio e inclusión
financiera del sector minero ........................................................................53

Ley 2177 de 2021.............................................................................................54

Ley 2250 de 2022.............................................................................................55

Inclusión financiera del sector minero ......................................................55

04. Conclusiones y recomendaciones .............................................................57

Introducción

E
l 30 de diciembre de 2021 se expidió la Ley 2177 «por medio de la cual se expiden
normas para que el sector minero colombiano acceda a los servicios del sistema
financiero y asegurador nacional»1 . En el artículo 14, Findeter junto con otras entida-
des financieras del Estado fueron habilitadas para «promover la reconversión minera en
proyectos de minería circular, minería verde o cualquier otro que cumpla con los objetivos
de desarrollo sostenible»,2 a partir de préstamos o garantías bancarias para la ejecución
de este tipo de proyectos. Sumado a esto, en el parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 2250
de 20223 , Findeter recibe la facultad de realizar de manera excepcional créditos directos
a los beneficiarios definidos en la Ley 2177 para promover los proyectos de reconversión
y de economía circular.

En Colombia, el sector minero energético corresponde a las actividades primarias de la

economía que se basan principalmente en el aprovechamiento de las energías y de los re-
cursos naturales no renovables. Comprende todas las empresas y entidades relacionadas
con las actividades minero-energéticas. Este sector está conformado por tres subsectores:
energía eléctrica, hidrocarburos y minería4 .

1. Decreto 2177 de 2021 [con fuerza de ley]. Por medio de la cual se expiden normas para que el sector minero colombiano acceda a los servi-
cios del sistema financiero y asegurador nacional. 30 de diciembre de 2021. Disponible en: [Link]/eva/gestornormativo/
[Link]?i=177526.
2. Ibid. Artículo 14.
3. Decreto 2250 de 2022 [con fuerza de ley]. Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formaliza-
ción minera, así como para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental. 11 de julio de
2022. Disponible en: [Link]
4. Unidad de Planeación Minero-Energética. La dimensión minero-energética en los planes de ordenamiento departamental. Disponible en: ht-
tps://[Link]/CursoCajaHerramientas/[Link]#:~:text=Es%20un%20sector%20que%20corresponde,con%20las%20
actividades%20minero%20energ%C3%A9ticas.

8 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

En este documento se prioriza el subsector de la minería, que comprende la prospección,

exploración, construcción, explotación, transporte, comercialización y el beneficio de mi-
nerales metálicos (como oro, plata, platino, cobre, níquel), no metálicos (como arena, arcilla,
grava, caolín, calizas, mármoles) y de materiales energéticos como el carbón.

Imagen 1. Conformación del sector minero energético

Tomado de: Unidad de Planeación Minero-Energética – UPME. 20155

La presente investigación se encuentra dividida en cuatro partes: primero, una evaluación

de la actualidad del sector minero en Colombia. Segundo, una revisión de las oportuni-
dades y desafíos que presenta el subsector para el país. Tercero, una revisión del marco
regulatorio a partir de las dos leyes mencionadas y una revisión del estado de la inclusión
financiera del sector. Por último, se realizan las conclusiones y recomendaciones de esta
investigación.

5. Ibid.
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Actualidad del
sector minero en
Colombia
a. Diagnóstico del sector minero

E
l sector minero en Colombia desempeña un papel importante en la eco-
nomía del país, gracias a la diversidad de recursos minerales que tiene el
país, que van desde el carbón y el oro hasta el níquel y las esmeraldas,
entre otros, por lo cual, representa aproximadamente el 3% del Producto Interno
Bruto (PIB) nacional (2022)6 . También es importante destacar que Colombia es el
decimocuarto país que mayor inversión realiza en exploración y el séptimo de
Latinoamérica, con un presupuesto de exploración de 132 millones de dólares
para 2022, según S&P 500 7.

6. Ministerio de minas y energías (2023), Colombia minería para la vida, Disponible en: [Link]
sites/default/files/docupromocion/Colombia%20Miner%C3%ADa%20para%20la%20VIDA%20-%20Mayo%2C%202023_compres-
[Link].
7. ACM (2023). Minería en cifras. Disponible en: [Link]
[Link]

10 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Gráfico 1. Evolución del PIB del sector minero. 2006-2023.

(miles de millones de pesos)

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0
mar-06
ago-06
ene-07
jun-07
nov-07
abr-08
sep-08
feb-09
jul-09
dic-09
may-10
oct-10
mar-11
ago-11
ene-12
jun-12
nov-12
abr-13
sep-13
feb-14
jul-14
dic-14
may-15
oct-15
mar-16
ago-16
ene-17
jun-17
nov-17
abr-18
sep-18
feb-19
jul-19
dic-19
may-20
oct-20
mar-21
ago-21
ene-22
jun-22
nov-22
jun-23
Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborada por Findeter

La minería ha venido experimentado un crecimiento sostenido en los últimos años, repre-

sentando cerca del 80% de la economía de los municipios dedicados a este sector. En el
caso de departamentos como Cesar y La Guajira esta actividad equivale al 37% y 44% de
su economía, respectivamente.

Uno de los factores clave que ha impulsado este crecimiento es la demanda global de mi-
nerales y metales que ha venido en aumento. Según la Asociación Colombiana de Minería,
las exportaciones presentaron un crecimiento de 32% durante el primer trimestre de 2023,
comparado con el mismo periodo del año anterior, explicado principalmente por condicio-
nes climáticas más favorables en las regiones de extracción 8 , y también por un aumento de
la demanda en Europa, que pasó de representar el 26% de las ventas al exterior en 2022
al 44% en 2023, seguido por Asia (22%) y América (33%).

8. La República (2023), ACM proyecta una producción de 71,9 millones de toneladas de carbón para 2023. Disponible en: [Link]
[Link]/economia/exportaciones-mineras-en-el-primer-trimestre-crecieron-32-con-el-carbon-a-la-cabeza-3627916#:~:text=La%20Asociaci%-
C3%B3n%20Colombiana%20de%20Minera,en%20las%20regiones%20de%20extracci%C3%B3n.

| 11
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Gráfico 2. Evolución de las exportaciones del sector minero. 2019-2023

millones de dólares

6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
mar-19

sep-19

mar-20

sep-20

mar-21

sep-21

mar-22

sep-22

mar-23

jun-23
Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborado por Findeter

En términos de empleo, la minería genera más de En términos de impuestos, las empresas mineras contri-
160.000 puestos de trabajo directos y 750.000 indi- buyen de manera substancial al erario. Los impuestos
rectos , que no solo representan una fuente de ingresos
9
sobre la renta, las ganancias y otros gravámenes ge-
para muchas familias, sino también oportunidades de neran importantes aportes que se destinan a financiar
crecimiento y desarrollo para miles de personas. Según servicios esenciales como educación, salud, infraestruc-
la encuesta brújula minera , el 69% de los habitantes
10
tura y seguridad.
de los municipios mineros considera que la minería es
positiva para su localidad. También es relevante men- En el año 2022 el sector triplicó su aporte fiscal res-
cionar que el 60% de la contratación directa es mano pecto al promedio de los últimos años, generando un
de obra local. En la grafica 3 se muestra la división de aporte de 15 billones de pesos11 ,los cuales representan
empleo por los diferentes subsectores. el 32% del PIB del sector minero; estos aportes están
repartidos de la siguiente manera:
9. ACM (2023). Minería en Cifras. Disponible en: [Link]
tent/uploads/2023/06/[Link] 11. ACM (2023). Minería en Cifras. Disponible en: [Link]
tent/uploads/2023/06/[Link]
10. ACM (2022). Brújula minera. Disponible en: [Link]
brujula-minera/

Gráfico 3. Empleos por Subsector (Ocupados)

Metalicos no ferrosos (Oro, níquel) 65.166

Carbón 50.048
Piedra, arena, arcillas, cal, yeso y similares 33.982
Esmeraldas 3.227
Minerales no metálicos 1.325
Servicios mineros 105

Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborada por Findeter

12 |
 Gráfico 4. Aporte fiscal del sector minero (billones de pesos) También es importante mencionar que la
minería junto con el petróleo y la genera-
ción de energía eléctrica son los sectores
Otros impuestos 3,6 5,4 Renta mineras
que mayor aporte realizan en pago de im-
puesto a la renta como proporción de su
participación en el PIB: por cada punto de
participación en el PIB la minería aporta
1,4 billones de pesos en renta12 . Esto sig-
nifica que, proporcional a su tamaño, la
minería genera el doble de aportes que
la manufactura, 3 veces más de lo que
aporta el sector de telecomunicaciones o
Regalias financiero y casi 8 veces más de lo que
mineras 6,1
aporta en renta la agricultura.

12. Ibid.
Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborado por Findeter

Gráfico 5. Aportes en billones de pesos al impuesto de renta por cada punto de participación en el PIB total.

Minería 1,42
Petroleo 1,41

Electricidad, gas, vapor y menor 1,23

Comercio al por mayor y al por menor 0,75

Manufactura 0,72

Construcción 0,56

Información y comunicaciones 0,47

Actividades Financieras 0,43

Servicios profesionales 0,4

Agricultura 0,18

Administración pública 0,13

Otras actividades 0,11

Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborado por Findeter

Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

b. Producción minera en Colombia

Desde las reservas de carbón de La Guajira hasta los yacimientos de oro en los Andes y
las minas de níquel en el oriente, Colombia cuenta con un potencial minero importante. A
continuación, las cifras de los minerales más importantes en la economía local y el papel
que desempeñan en el desarrollo y la sostenibilidad del país.

Imagen 2. Contratos mineros en Colombia

Fuente: Agencia Nacional de minería13

13. Agencia Nacional de Minería. (s.f). Colombia ejemplo de transformación minera – mapa geovisor Anna Minería. Disponible en: [Link]
[Link]/map.

14 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Producción de carbón
Colombia es el principal productor de carbón en América Latina representando el
78,8% de la producción total de la región14 . Los recursos y las reservas geológicas
de carbón medidas en el país son aproximadamente de 1.586 millones de tonela-
das, las cuales se encuentran distribuidas en las tres grandes cordilleras (Oriental,
Central y Occidental) y en la Costa Atlántica. Por su parte, las principales zonas
de explotación carbonífera están en los departamentos de La Guajira, Cesar, Cór-
doba, Norte de Santander, Santander, Cundinamarca, Boyacá, Antioquia, Valle del
Cauca y Cauca.

En el país se extraen dos tipos de carbón: carbón térmico (89% de la producción

total) y el metalúrgico (11%). Cada uno de estos tiene usos y composiciones dife-
rentes. El carbón térmico es aquel cuya composición está dominada por el carbo-
no. Este alto contenido de carbono lo convierte en un recurso para la generación
de energía eléctrica en centrales térmicas. Por otro lado, el carbón metalúrgico se
utiliza en las zonas industriales. Este tipo de carbón se debe someter a un proceso
de destilación para eliminar impurezas y así producir coque, que es un material
poroso y resistente al calor, el cual sirve para convertir el mineral de hierro en
hierro fundido, un paso crucial en la producción de hierro. Así mismo, la minería
de carbón se lleva a cabo de dos formas diferentes: la minera a cielo abierto con
un 87% y la minería subterránea con un 13%.

14. Bustamante, P. et. al. (s.f). Minería de carbón en Colombia. Transformando el futuro de la industria. Disponible en: https://
[Link]/static/mineriaco/src/document/documento%[Link].

| 15
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Gráfico 6. Evolución de la producción de carbón en Colombia (toneladas)

y del precio de referencia Rotterdam Coal Price (USD)

100.000.000 250

80.000.000 200

60.000.000 150

40.000.000 100

20.000.000 50

- 0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Producción de Carbón (Toneladas) Rotterdam Coal Price (Dolares por unidad de tonelada)

Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborado por Findeter

Para el 2022, la producción de carbón fue La rápida recuperación económica de China

57,95 millones de toneladas, lo que corres- tras la caída del 2020 es uno de los prin-
ponde a un aumento del 4,8% respecto al cipales motores detrás del aumento en el
año anterior. Los dos departamentos con consumo de carbón. Las cifras recientes de
mayor contribución a la producción son La la Oficina Nacional de Estadísticas mues-
Guajira y Cesar representando el 10,9% y tran un crecimiento del 8,1% en el Producto
12,4% del total nacional. Interno Bruto del país en 202115 . El consu-
mo total de energía ha aumentado un 5,2%
Según la Asociación Colombiana de Minería, en 2021, alcanzando los 5.240 millones de
entre enero y abril de 2023 el país expor- toneladas equivalentes de carbón estándar,
tó 15,3 millones de toneladas de carbón, lo con el carbón representando el 56% de la
que representa 3,2 millones de toneladas generación total de energía16 .
menos en comparación con el mismo pe-
riodo de 2022, cuando se exportaron 18,5 En paralelo, la crisis energética en Europa
millones de toneladas del mineral. (previa a la invasión rusa a Ucrania) había
elevado drásticamente los precios del car-
Por otro lado, la situación del precio del bón. Durante el 2021, este recurso llegó a
carbón presenta una paradoja evidente. A precios máximos históricos de 200 dólares
pesar de los discursos y estrategias globa- por tonelada17, cuando su valor anterior
les que promueven la descarbonización y
15. Villa S. (2022). El carbón colombiano se sube a la ola de la
la transición hacia energías más limpias, el recuperación económica de China. En Dialogo Chino, Disponible
en: [Link]
valor de este mineral ha alcanzado cifras bon-colombiano-se-sube-a-la-ola-de-la-recuperacion-econo-
mica-de-china/#:~:text=La%20r%C3%A1pida%20recuperaci%-
históricas, consolidando su papel de mane- C3%B3n%20de%20China,repunte%20del%20consumo%20de%20
carb%C3%B3n.
ra prominente en el escenario energético 16. Ibid.
mundial. Este fenómeno se atribuye a va- 17. Semana (2022). El alto precio del carbón: ¿amenaza u oportuni-
dad? Disponible en: [Link]
rios factores a nivel internacional. el-alto-precio-del-carbon-amenaza-u-oportunidad/202200/#:~:-
text=Como%20todos%20los%20energ%C3%A9ticos%2C%20
el,los%20principales%20productores%20de%20carb%C3%B3n.

16 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

rondaba los 50 dólares. El aumento repentino en la Producción de oro

demanda, impulsado por la reactivación de operacio-
nes afectadas por la pandemia, trajo una necesidad Colombia se encuentra en el puesto 16 entre los mayo-
urgente de mayor generación de energía, lo que a su res productores de oro a nivel mundial y el tercero en
vez provocó un incremento en los precios. Latinoamérica, según el ranking mundial Statista19. Para
2022 presentó una producción de 42,1 millones de gra-
Por último, el conflicto entre Rusia y Ucrania ha aña- mos con una caída del 24% respeto al año anterior.
dido una complejidad adicional a este panorama. Este
enfrentamiento militar y sus consecuencias geopolíti- Uno de los datos más positivos para esta industria es
cas ha generado tensiones en el mercado energético, el crecimiento exponencial que ha presentado el precio
llevando el precio del carbón a alcanzar cifras récord del oro, que pasó en el mercado internacional de 700
de 400 dólares por tonelada18 . dólares la onza en marzo del 2008 a 1900 dólares para
septiembre de 2023. Es decir que, en apenas 10 años, el
precio se aumentó un 271 %. La demanda por oro tam-

19. Statista (2023). Ranking de los principales países productores de oro a nivel mundial
en 2022. Disponible en: [Link]
18. Ibid. la-produccion-de-oro-a-nivel-mundial/.

| 17
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

bién ha presentado un incremento importante, debido al uso de

este material en las industrias tecnológicas.

Gráfico 7. Evolución de la producción de oro en Colombia (Millones

de gramos) y precio del gramo de oro (USD)

70,0 70
63,1
57,9 59,6 55,3
60,0 60
48,6
50,0 50
43,1 35,9 42,1
40,0 38,0 40

30,0 30

20,0 20

10,0 10

- 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Producción de Oro ( Millones de g) Precio del gramo de Oro (USD)

Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborada por Findeter

La extracción de oro en Colombia enfrenta un gran desafío: la ac-

tividad ilegal impulsada principalmente por grupos criminales. Esta
situación empaña el valor del oro colombiano ya que representa una
amenaza tanto para la seguridad a nivel nacional como internacional,
además de tener graves consecuencias para el medio ambiente.

Producción de materiales de construcción

La producción de los principales materiales de construcción, que
se muestran en la siguiente gráfica, tuvo un decrecimiento del 41%
en 2022 frente al año anterior. A pesar de este comportamiento, el
mercado de los minerales de construcción se abastece en más del
90% con productos nacionales. Dentro de los principales productos
comercializados se encuentran la arena, arcilla, cemento, cal, yeso,
piedra y productos de cerámica, metal, plástico, caucho y herra-
mientas, entre otros20 .

20. Mas Colombia (2023). Las exportaciones de materiales de construcción se consolidan como buena
oportunidad de negocio. Disponible en: [Link]
les-de-construccion-se-consolidan-como-buena-oportunidad-de-negocio/

18 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Gráfico 8. Producción de materiales de construcción en Colombia

En las últimas dos décadas este sector ha
(millones M³)
tenido un crecimiento constante del 8,5% en
Colombia21 . Gracias a este comportamiento,
35
0,04 las exportaciones nacionales vienen ganan-

30
do participación en el mercado internacio-
9,551 0,01
nal y ahora representan aproximadamente
25 0,03 el 0,24% del mercado global22 .
7,059
6,126
20 La Cámara de Comercio Colombo America-
0,02 na - AmCham ha identificado que al menos
15 15,014
108 productos colombianos relacionados
11,843 11,925 4,231
con la construcción podrían ser vendidos
10
1,211
en los Estados Unidos23 . Esto incluye pro-
6,411
1,261 1,138 ductos como el aluminio, piezas para tube-
5
6,814 1,215
4,838 5,278 rías y mezclas de hierro, insumos para la
2,886
0
2019 2020 2021 2022 21. Mas Colombia (2023). Las exportaciones de materiales de
construcción se consolidan como buena oportunidad de negocio.
Disponible en: [Link]
Arenas Diabasa Gravas Recebo Asfaltita teriales-de-construccion-se-consolidan-como-buena-oportuni-
dad-de-negocio/
22. Ibid.

Fuente: Asociación Colombiana de Minería; elaborado por Findeter 23. Ibid.

| 19
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

construcción de edificios y estructuras. El mercado estadounidense

es grande y tener acceso a él puede ser una oportunidad para las
empresas colombianas.

De acuerdo con el DANE, las exportaciones de Colombia en el sec-

tor de materiales de construcción presentaron un crecimiento del
86% entre 2020 y 2022, alcanzando ventas por 220 millones de
dólares24 .

La fabricación de productos de hierro y acero, como codos, cur-

vas y manguitos, así como accesorios de tubería, representaron el
35,3% de las ventas totales del sector de los materiales de cons-
trucción25. Las exportaciones de estos productos pasaron de 66,2
millones de dólares en 2021 a 79,4 millones en 202226 .

Gráfico 9. Producción de hierro en Colombia (toneladas)

y precio del hierro (dólares por unidad de tonelada)

1.000.000 180
160
800.000 140
120
600.000
100
80
400.000
60
200.000 40
20
- 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Hierro (Toneladas) Precio (Dólares por unidad de tonelada)

Fuente: DANE, Statista; elaborado por Findeter

24. Mas Colombia (2023). Las exportaciones de materiales de construcción se consolidan como buena
oportunidad de negocio. Disponible en: [Link]
les-de-construccion-se-consolidan-como-buena-oportunidad-de-negocio/
25. Mas Colombia (2023). Las exportaciones de materiales de construcción se consolidan como buena
oportunidad de negocio. Disponible en: [Link]
les-de-construccion-se-consolidan-como-buena-oportunidad-de-negocio/
26. Ibid.

20 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Producción de esmeraldas
Colombia es el primer productor mundial de esmeraldas. En 2022, la producción alcanzó
329.987 quilates, lo que representa una disminución de 66,2% frente a al año anterior. Esta
disminución de la producción, que se evidencia desde 2016, genera presiones a alza sobre
los precios internacionales de estas piedras preciosas.

Gráfico 10. Producción de esmeraldas (quilates) y exportación de esmeraldas (millones USD)

4.000.000 30
3.500.000
25
3.000.000
20
2.500.000
2.000.000 15
1.500.000
10
1.000.000
5
500.000
- 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Producción de esmeraldas (Quilates) Exportaciones de esmeraldas ( Millones USD)

Fuente: Asociación colombiana de minería. Elaborado por Findeter

Boyacá aporta el 99 % de la producción nacional, siendo Maripí, San Pablo de Borbur y

Muzo los tres municipios con los índices más altos de producción en el país27.

Actualmente para la extracción de esmeraldas hay 990 títulos vigentes, que equivalen
a 630.017 hectáreas y 576 solicitudes que están por aprobarse equivalentes a 294.382
hectáreas.

27. Fedesmeraldas (2019). Boyacá aporta el 99% de la producción de esmeraldas del país. Disponible en: [Link]
aporta-el-99-de-la-produccion-de-esmeraldas-del-pais/

| 21
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Por último, los cinco principales países compradores de esmeraldas en el 2022 fueron:

Gráfico 11. Compradores de esmeraldas (% de participación)

Mónaco 0,2%
Japón 0,21% 0,4% Otros

Hong Kong 13,5%

Estados 53,0% Zona Franca

Unidos 32,8% Bogota

Fuente: Datasur. Elaborado por Findeter

22 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Oportunidades
y desafíos del
sector minero en
Colombia

L
a actividad minera en Colombia es un sistema complejo en el
que interactúan diferentes actores. Se destaca el papel del Es-
tado como regulador de la actividad minera por ser el dueño
de los minerales que yacen en el suelo y subsuelo; también están
presentes los individuos, empresas y organizaciones que explotan
el recurso, las comunidades que habitan en los territorios mineros,
así como las entidades bancarias facilitadoras de crédito para apa-
lancar las actividades del sector. Debido a la crisis ambiental y la
creciente presión de los mercados, varios de estos actores avanzan
hacia modelos de explotación sostenible.

En este apartado presentaremos las oportunidades y desafíos aso-

ciados a la operación y transición del sector minero a la luz del
Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, la transición energética,
las disposiciones de la reciente reforma tributaria, las acciones para
la formalización e inclusión financiera de los actores del sector,
las condiciones fijadas en el marco de la consulta previa con los
pueblos étnicos y las consultas populares, así como las oportunida-
des de diversificación de la matriz minera hacia materiales para la
transición energética.

Una de las prioridades definidas por el actual Gobierno nacional en

el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: Colombia Potencia Mun-
dial de la Vida es “la reducción de la dependencia del petróleo y de
la minería de carbón térmico”, esto con el fin de iniciar el proceso
de transición energética y productiva del país.

| 23
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Para cumplir este objetivo se definen dos herramientas estratégi-

cas. En primer lugar, se busca llevar a cabo la formulación del Plan
de Conocimiento Geocientífico y Áreas de Reserva Estratégica Mi-
nera para el desarrollo de proyectos asociativos, a partir del cual el
Gobierno espera mejorar la investigación e información para el uso
del suelo y el subsuelo, el cuidado y gestión del medio ambiente y
la exploración de minerales estratégicos para la transición energé-
tica, de manera que se puedan beneficiar y mejorar las condiciones
de vida de los pequeños y medianos mineros.

El desarrollo de este plan permitirá al Gobierno y a las autorida-

des mineras otorgar áreas de explotación para actores que se en-
cuentren asociados. Igualmente, se busca crear distritos mineros
especiales para la diversificación con el objetivo de promover el
desarrollo de actividades productivas que permitan aprovechar las
vocaciones de los diferentes territorios, de la mano con la pro-
moción del proceso de industrialización a partir de operaciones y
proyectos de aprovechamiento de minerales estratégicos.

Finalmente, dentro del Plan Plurianual de Inversiones quedó esta-

blecida como línea de inversión nacional, el impulso a minerales
estratégicos y como proyecto estratégico de impacto regional, la
reserva de áreas para el desarrollo de las actividades económicas
alrededor de este sector por parte de actores asociados.

a. La transición energética y sus

desafíos para el sector minero

El país se ha comprometido con la lucha contra el cambio climático

y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)
y, este gobierno ha decidido establecer una Hoja de Ruta para la
Transición Energética que permita transformar “los sistemas ener-
géticos actuales en un modelo bajo en emisiones GEI, más justo,

24 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

sostenible”28 y diversificar la matriz productiva del país. En ese sentido, el Ministerio de

Minas y Energía realizó un ejercicio de escenarios para explorar el desarrollo de los dife-
rentes sectores económicos y las velocidades de implementación de las políticas, definien-
do los retos que estas conllevan.

Con base en sus supuestos y proyecciones, el Ministerio estima que el carbón podría «salir
de la industria (debido a los crecientes costos relativos de uso generados por la entrada en
vigor del impuesto al carbono) y de la generación de electricidad en 2035» 29. De acuerdo
con lo anterior, el escenario calculado por el Ministerio de Minas y Energía, alineado con
compromisos de la COP26, establece una reducción del 55% en las exportaciones de car-
bón en 2030, tomando como supuesto que tanto Colombia como los demás países estarían
en la disposición de cumplir con sus metas climáticas30

Debido a ello, desde el sector minero se han planteado los siguientes desafíos: en primer
lugar, la necesidad de promover una reconversión profesional de los trabajadores del sec-
tor de la minería, sobre todo de carbón térmico. Segundo, es necesario realizar un proceso
paulatino de transición puesto que los proyectos mineros generan importantes réditos y
recursos fiscales al país que son fundamentales para el bienestar social. Finalmente, la po-
lítica de reconversión productiva y económica de las regiones que en la actualidad tienen
dentro de sus principales actividades la economía minera, debe considerar las vocaciones
productivas de los mismos, así como considerar el desarrollo de minerales estratégicos.

b. Disposiciones de la reforma tributaria de 2022

La Ley 2277 de 2022 por medio de la cual se adopta la reforma tributaria para la igualdad
y la justicia social, incorporó dos artículos que modifican las reglas de tributación de las
empresas del sector minero en Colombia.

El artículo 10 en su parágrafo 3 indica que las empresas nacionales y extranjeras que ex-
plotan carbón en el país (extracción de carbón de piedra y carbón lignito) serán gravadas
con una sobretasa al impuesto sobre la renta. La sobretasa varía en función de los precios
internacionales de esta materia prima de la siguiente manera:

I) Cuando el precio promedio del carbón del año gravable objeto de la declaración se
encuentre entre el percentil 65 y 75 de los precios promedio mensuales de los últimos
120 meses, las empresas involucradas deberán liquidar 5 puntos adicionales al impues-
to sobre la renta.

28. Ministerio de Minas y Energía. (2022). Diagnóstico base para la Transición Energética Justa. Disponible en: [Link]
documents/10439/2._Diagn%C3%B3stico_base_para_la_TEJ.pdf.
29. Ministerio de Minas y Energía. (2022). Escenarios Nacionales Transición Energética Justa. Disponible en: [Link]
documents/10442/3._Escenarios_nacionales_TEJ._Rutas_que_nos_preparan_para_el_futuro.pdf.
30. Ibid. p.77.

| 25
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

II) Cuando el precio promedio del carbón titucional comunicó su decisión de declarar
del año gravable objeto de la declara- inexequible este artículo en su parágrafo
ción es superior al percentil 75 de los 1, obligando al Estado colombiano a devol-
precios promedio mensuales de los últi- ver lo ya recaudado por la DIAN desde no-
mos 120 meses, las empresas involucra- viembre de 2022 a la fecha (alrededor de
das deberán liquidar 10 puntos adicio- $3,38 billones). Adicionalmente, el Ministe-
nales al impuesto sobre la renta. rio de Hacienda estima que se dejarán de
recaudar recursos por $6,96 billones entre
Con respecto a este artículo, la Corte Cons- 2024 y 202632 .
titucional deberá analizar las demandas re-
cibidas en su contra y fallar sobre su exe- En este contexto tributario y normativo y,
quibilidad. a pesar de la declaratoria de inexequibili-
dad del artículo 19, las empresas del sector
Por su parte, el artículo 19 de la reforma tienen el reto de ajustar sus estructuras de
tributaria prohíbe deducir las regalías gene- costos para poder mantener una utilidad
radas por la explotación minera de la base neta que asegure la sostenibilidad de su
gravable del impuesto sobre la renta. operación. Este ajuste se puede realizar, en
parte, adoptando fuentes alternativas de
En una nota de prensa publicada el pasado financiamiento asociadas con la transición
16 de noviembre de 202331 , la Corte Cons- energética a tasas de interés competitivas.

31. Corte Constitucional de Colombia. (16/11/2023). Nota de

prensa Expediente D-15097. Disponible en: [Link] 32. Redacción de Economía, Nuevo Siglo. (2023). Disponible en ht-
[Link]/[Link]?Nota-de-prensa--EXPEDIEN- tps://[Link]/economia/gobierno-pierde-recau-
TE-D-15097-9650. do-de-10-billones-al-caerse-norma-sobre-deduccion-de-regalias

26 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

En este sentido, una opción que viene ganando terreno es la emi-

sión de bonos temáticos (bonos verdes, azules, sostenibles, de
transición, asociados a la sostenibilidad). En Colombia existen in-
centivos para hacer este tipo de emisión teniendo en cuenta que se
ha desarrollado un marco regulatorio robusto (taxonomía verde).

Según el informe 2022 del Climate Bonds Initiative sobre el estado

de las finanzas sostenibles en Colombia, las emisiones de bonos te-
máticos en el país alcanzaron los USD 2.400 millones. Por su parte,
la deuda asociada a los bonos temáticos en Latinoamérica alcanzó
los USD126,8 mil millones, lo que corresponde a un crecimiento del
160% con respecto al mes de junio de 2021 (USD 48,6 mil millones).
El apetito que existe actualmente en el mercado por este tipo de
productos hace que las empresas que emiten bonos puedan endeu-
darse a bajas tasas de interés.

Un ejemplo de colocación de bonos temáticos a nivel internacional

es el de Newmont Corp (extracción de oro) que en 2021 colocó bo-
nos asociados a la sostenibilidad por USD 1.000 millones a 10 años.
Una característica fundamental de este tipo de bono es que la tasa
de interés asociada a los pagarés fluctúa en función de los logros
alcanzados en materia ambiental y de gobierno corporativo. A 2030,
la meta de la compañía es reducir en 32% su emisión de Gases a
Efecto Invernadero (GEI) y consolidar una participación femenina del
50% en los puestos de liderazgo senior. Alcanzar estos objetivos le
permitirá a la empresa pagar su deuda a tasas competitivas.

| 27
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Por razones de índole reputacional, que impactarán cada vez más

sus estados financieros, las empresas mineras en Colombia deberán
invertir en tecnología y procesos que incorporen buenas prácticas
en materia de gestión ambiental. Se habla de la descarbonización
de la producción aplicando criterios verdes en la operación. Esto
va desde las emisiones de GEI de maquinaria y vehículos hasta la
reducción del vertimiento de sustancias tóxicas.

A nivel corporativo se requiere adoptar enfoques que permitan

evaluar de manera sistemática la sostenibilidad social y ambiental
de la explotación. A manera de ejemplo y con el objetivo de lograr
la carbono-neutralidad en 2050, Drummond Colombia adelanta la
conversión a gas natural de su flota de vehículos livianos, la cons-
trucción de un parque solar de 240 MW, así como la puesta en
operación de una planta de reciclaje de llantas usadas. En línea
con este último punto, las empresas mineras y entidades públicas
podrán apostar por estrategias de economía circular de materiales,
apoyando iniciativas que permitan reciclar y reutilizar a gran esca-
la los minerales.

c. Formalización de los
actores del ciclo minero

Para mitigar el impacto ambiental derivado de la explotación mi-

nera es requisito avanzar hacia procesos de formalización de las
empresas del sector, en particular de las más pequeñas. Ante esta
necesidad, el Gobierno nacional en el marco de la Ley 2250 de
2022 elaboró el Plan Único de Legalización y Formalización Mine-
ra, cuyo objeto es “establecer e implementar acciones sistemáticas
y organizadas para garantizar el acceso a la formalización de la
pequeña minería, con base en las figuras legales existentes, pro-
pendiendo por la dignificación de la práctica minera y la mejora
en las condiciones de vida de los beneficiarios; la superación de
los obstáculos y brechas a la regularización; la sustentabilidad am-
biental, social y la rentabilidad económica; y, el fortalecimiento de
las cadenas productivas y de valor, mediante un mayor y mejor
involucramiento del Estado”.

28 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Para avanzar en los procesos de formalización, el Go- el financiamiento para la extracción de materiales que
bierno trabaja en cuatro líneas de acción. La primera contribuyan a desarrollar tecnologías limpias para miti-
se basa en la incorporación de un enfoque diferencia- gar el cambio climático. Parte de los créditos entregados
do que tenga en cuenta las características de los pe- al sector minero provendrán del Fondo de Fomento Mi-
queños mineros y las condiciones del territorio donde nero, mencionado en el artículo 8 de la Ley 2250/2022.
desarrollan su actividad. Dentro de esta línea se con-
templa apoyar procesos asociativos de comunidades
de mineros para optimizar los trámites de formaliza-
d. Consultas previas a pueblos
ción. La segunda línea pretende simplificar los trá-
mites y procesos para la formalización mediante la étnicos y consultas populares
reglamentación de la figura jurídica de las áreas de
reserva especial (incluye la delimitación de las áreas). El artículo 330 de la Constitución de Colombia seña-
La tercera línea se enfoca en los procesos de arti- la que: “La explotación de los recursos naturales en los
culación institucional del nivel nacional y local para territorios indígenas se hará sin desmedro de la inte-
“unificar criterios, compartir información, a fin de gridad cultural, social y económica de las comunidades
propiciar un acompañamiento efectivo y holístico en indígenas”. En línea con lo mencionado en este artículo,
los procesos de formalización”. Finalmente, la Agen- la Sentencia SU-123 de 2018 de la Corte Constitucional
cia Nacional de Minería acompañará los procesos de determina que el mecanismo de consulta previa es un
formalización minera en materia de cumplimiento de derecho fundamental de los pueblos étnicos que aplica
los requisitos y obligaciones. cuando existan riesgos de perturbación a la salud, al me-
dio ambiente o a las estructuras culturales, sociales y/o
El reto de la formalización también implica crear económicas de las comunidades.
productos de crédito adaptados para fomentar la
inclusión financiera de las empresas del sector mi- La consulta previa en los territorios étnicos deriva en
nero. Además del análisis de los flujos financieros, procesos de diálogo y concertación con comunidades
la entrega de financiamiento estará necesariamente que a menudo toman tiempo, requieren la movilización
supeditada a los actores que se encuentren forma- de cuantiosos recursos económicos y cuyos resultados
lizadas o en vías de estarlo, según los criterios de la generalmente son inciertos. Esta situación puede ser
Ley 2250/2022. percibida por actores del sector minero como una talan-
quera al proceso de exploración y explotación de nuevos
La destinación de los recursos asignados deberá yacimientos.
orientarse prioritariamente a acciones o proyectos
encaminados a disminuir el impacto ambiental de las Para evitar las causales de nulidad de la consulta, uno
actividades de extracción de las empresas mineras. La de los principales retos del sector minero en Colombia
minería es un sector fundamental para la transición consiste en propiciar espacios de concertación con las
energética. Las generadoras eólicas, la geotermia, la comunidades y representantes del estado para brindar
energía solar, etc.., requieren de minerales tales como información que permita comprender el alcance del pro-
el cobre, litio, cobalto, entre otros, para poderse de- yecto y sus reales impactos sobre la economía local y
sarrollar. Para el caso de la exploración y explotación medio ambiente.
de nuevos yacimientos, se deberá entonces priorizar

| 29
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

La construcción de confianza ente las empresas mineras, representantes del Estado (inclui-
dos los entes de control) y las comunidades étnicas, puede convertirse en una oportunidad
para desarrollar proyectos mineros de manera eficiente y sostenible en el tiempo. Para de-
sarrollar el proceso se requiere además de un sólido conocimiento del contexto social de la
zona (cultura de los pueblos étnicos), así como de ejercicios de planeación de los espacios
(contenidos y dinámicas) sobre la base de preacuerdos alcanzados que permitan facilitar
la participación de los actores. En Colombia, el ejercicio del derecho a la consulta previa
está liderado y coordinado por la Dirección de la Autoridad Nacional de la Consulta Previa,
entidad adscrita al Ministerio del Interior.

Por su parte, la consulta popular es un mecanismo que le entrega a los habitantes del país
o de una región en particular (departamento, distrito, municipio) la posibilidad de decidir
sobre asuntos de interés de la comunidad. En el marco de la consulta popular se realizan
elecciones para votar afirmativa o negativamente a una pregunta específica. Para la adop-
ción de la decisión se debe obtener el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios
válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores
que componen el censo electoral.

En 2017 se realizó una consulta popular sobre temas mineros en el municipio de Cajamarca
en el Tolima. Se formuló la siguiente pregunta a los habitantes del municipio: “¿Está usted
de acuerdo, Sí o No, ¿con que en el municipio de Cajamarca se ejecuten proyectos y acti-
vidades mineras?”

30 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Frente a este proyecto de explotación de oro en la región por parte de la compañía Anglo
Gold Ashanti (proyecto “La Colosa”), el 97,9% de los votantes respondieron negativamente
a la pregunta. En un contexto de alta incertidumbre permeado por diferentes tipos de inte-
reses, el reto de las empresas mineras consiste en desactivar las tensiones que se pueden
generar y brindar información suficiente que despeje las dudas de los electores sobre los
impactos que generarán los proyectos33 .

e. Diversificación de la matriz de
producción de minerales

En Colombia son considerados estratégicos aquellos minerales que participan en la pro-

ducción de tecnologías que apuntan hacia la transición energética. El Plan Nacional de
Desarrollo 2022-2026 considera al “oro, materiales de construcción, cobre, níquel, cobalto,
litio, tierras raras, entre otros”34 como minerales estratégicos para la transición y como
alternativa a la extracción de materiales fósiles.

Según la revista Forbes Colombia, “América Latina se perfila como una de las zonas geo-
gráficas con mayor potencial de minería de cobre para la transición energética mundial.
En este mineral, Colombia podría tener un papel fundamental en el abastecimiento (…)”35.

33. Torres, F. (2018). “Cajamarca votó No en la consulta popular”. Disponible en: [Link]
ma-vot-no-en-la-consulta-popular
34. Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Departamento Nacional de Planeación (2023). P.157: Disponible en: [Link]
co/CDT/portalDNP/PND-2023/Ley_2294_del_19_de_mayo_de_2023.pdf
35. Bohórquez, K. (13/06/2023). “Colombia, ¿potencia mundial del cobre?”. En Forbes Colombia. Disponible en: [Link]
actualidad/colombia-potencia-mundial-del-cobre.

| 31
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

En efecto, la publicación menciona que Colombia podría llegar a tener reservas por 9,7
millones de toneladas, lo cual posicionaría este renglón de la economía colombiana en el
radar de los inversionistas internacionales. No solo el cobre tiene un potencial importante
de explotación en el país. Según el Ministerio de Minas y Energía, a este mineral se suman
el oro, el níquel, el coltán, el potasio, el magnesio, el hierro, el uranio y los fosfatos.

En 2022 el país contaba con 7.161 títulos mineros que abarcan el 2,81% del territorio na-
cional (área continental, no incluye áreas protegidas). Esto quiere decir que existen amplios
espacios de la geografía nacional por explotar. Adicional a esto, hay una demanda crecien-
te de recursos mineros para la transición, fundamentalmente de países del Asia.

En este contexto, el reto de la institucionalidad colombiana consiste, como ya se ha men-

cionado, en profundizar la investigación acerca de las reservas nacionales de minerales
estratégicos, caracterizar y definir los territorios susceptibles de explotación minera y
mejorar la evaluación del impacto económico, social y ambiental de las futuras explotacio-
nes para su licenciamiento. No se deberían descartar incentivos de índole tributaria para
fomentar la exploración y explotación de minerales estratégicos en contexto de baja huella
carbono e implementación de procesos de minería circular.

Teniendo en cuenta que las empresas del sector minero no son homogéneas en cuanto a su
tamaño, operación y tipo de explotación y que existe un riesgo elevado asociado al otor-
gamiento de créditos a este sector, la banca debe avanzar en esquemas de segmentación
basado en los niveles de formalización que le permitan adaptar y orientar su oferta de
financiamiento hacia las empresas del sector que se encuentren avanzando en la transición
energética.

32 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Marco regulatorio e
inclusión financiera del
sector minero

L
os actores que hacen parte del ciclo minero, principalmente aquellos que se dedican a
la pequeña y mediana minería, encuentran varias barreras a la hora de acceder a los
productos y servicios del sistema financiero legal. Esta exclusión histórica ha llevado
a los pequeños mineros a operar en la informalidad, e inclusive desde la ilegalidad.

Las razones de esta exclusión, según Claudia Jiménez Jaramillo, directora ejecutiva del
Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia (GDIAM), son “(…) la desconfianza que genera
la existencia es cierto, de una economía ilegal paralela: la extracción ilícita de minerales;
pero también, por el desconocimiento entre financieros y mineros”36

Son estas realidades y sus causas las que el Gobierno nacional pretende resolver, para
permitir que todos los actores del ciclo minero puedan acceder sin trabas a los productos
y servicios del sector financiero y del aseguramiento. Para esto, se han aprobado varias
leyes recientemente, entre las que se encuentran la Ley 2177 de 2021, conocida como la
ley de inclusión financiera. También, en 2022, se aprobó la Ley 2250, la cual tiene como
objeto “establecer un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización,
así como de su financiamiento, comercialización y el establecimiento de una normatividad
especial en materia ambiental”37

a. Ley 2177 de 2021

La Ley 2177 pretende facilitar la inclusión de los actores del ciclo minero al sistema finan-
ciero y asegurador. Específicamente, tal y como lo menciona el artículo dos de dicha ley,
esta va dirigida a “(…) titulares mineros, explotadores mineros autorizados; comercializado-

36. Jiménez, C. (23/09/2023). “Por una mayor inclusión financiera de los mineros”. En El Colombiano. Disponible en: [Link]
com/opinion/columnistas/por-una-mayor-inclusion-financiera-de-los-mineros-DB22450605.
37. Ley 2250 de 2022. “Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización minera, así como
para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental”. 11 de julio de 2022. Disponible en:
[Link]

| 33
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

res de minerales; plantas de beneficio; prestadores de servicios especiales, a saber: aque-

llos que realizan las labores de: exploración, construcción y montaje, explotación y cierre»
abandono; así como mineros en proceso de formalización y legalización, cuenta partícipes
y demás actores que intervienen en la cadena de suministros (…)”38

El parágrafo 1 del artículo mencionado aclara que, por explotadores mineros autorizados,
se refieren a las siguientes personas: “Titulares mineros en etapa de explotación, solicitan-
tes de programas de legalización o de formalización minera siempre y cuando cuenten con
autorización legal para su resolución; beneficiarios de áreas de reserva especial mientras
se resuelvan dichas solicitudes; subcontratistas de formalización minera; y mineros de
subsistencia”39 .

La norma pretende ser eficaz a la hora de asegurar la prestación de servicios y productos

financieros y de aseguramiento por parte de las entidades financieras, estableciendo prin-
cipios orientadores, incentivos, y garantías bancarias.

En el caso de los principios orientadores, la ley promulga que las entidades financieras de-
berán atender a las personas a quienes aplica la ley, de la siguiente manera: con universali-
dad, igualdad, eficiencia, reciprocidad, inclusión financiera, colaboración y coordinación. En
el caso de los incentivos, la ley menciona que las entidades vigiladas por la Superfinanciera
y la Supersolidaria podrán ofrecer productos financieros con tasas de interés preferencia-
les y beneficios especiales.

Para el caso de las garantías bancarias, la ley, en su artículo 14, menciona explícitamente
a Findeter, afirmando que, tanto la financiera como Bancóldex o el Fondo Nacional de Ga-
rantías, podrán prestar o emitir garantías con el fin de facilitar préstamos bancarios para
proyectos de reconversión minera y/o economía circular40 .

Con respecto a las barreras de entrada establecidas por las entidades financieras, la ley
menciona de forma reiterada que estas deberán ser objetivas, es decir, justificadas en pro-
blemas relacionados con “la transparencia en la información, el cumplimiento regulatorio,
la prevención del lavado de activos y financiación del terrorismo y proliferación de armas
de destrucción, y prácticas de ética empresarial”.

En este sentido, la ley 2177, en su artículo 4, menciona que las entidades financieras vigi-
ladas por la Superfinanciera y la Supersolidaria deberán incluir procesos de capacitación y
educación financiera para los mineros beneficiarios de la ley, específicamente sobre temas
relacionados con las barreras de entrada objetivas, como el riesgo de Lavado de Activos y

38. Ley 2177 de 2021. “Por medio de la cual se expiden normas para que el sector minero colombiano acceda a los servicios del sistema finan-
ciero y asegurador nacional, y se dictan otras disposiciones.” 30 de diciembre de 2021. Disponible en: [Link]
gestornormativo/[Link]?i=177526.
39. Ibid. Artículo 1.
40. Ibid. Artículo 14.

34 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Financiación del Terrorismo. Para lo anterior, Asobancaria publicó la Guía para la Inclusión
Financiera del Sector Minero en octubre de 2022, en línea con lo exigido por la ley.

En vísperas de seguir facilitando el acceso de los mineros a los productos y servicios fi-
nancieros, la ley les brinda la oportunidad de que, en caso de ser rechazada la solicitud de
bancarización, estos puedan dirigirse al Banco Agrario y que sea este banco quien facilite
el servicio y acceso a los productos financieros.

b. Ley 2250 de 2022

La Ley 2250 tiene por objeto “establecer un marco jurídico especial en materia de legaliza-
ción y formalización, así como de su financiamiento, comercialización y el establecimiento
de una normatividad especial en materia ambiental”41 . El artículo 5 de dicha ley, dio man-
dato al Ministerio de Minas y Energía para que, seis meses después de publicada la ley, ela-
bore junto con la autoridad minera un Plan Único de Legalización y Formalización Minera,
basado en cuatro ejes principales: enfoque diferenciado; simplificación de trámites y pro-
cesos; articulación efectiva entre las instituciones nacionales y locales; y acompañamiento

41. Ley 2250 de 2022. “Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización minera, así como
para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental”. 11 de julio de 2022. Disponible en:
[Link]

| 35
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

de la autoridad minera en el proceso de legalización y formaliza-

ción. Este plan fue publicado por el Ministerio de Minas y Energía y
la Agencia Nacional Minera en abril de 2023.

Por otro lado, el capítulo tres de la Ley 2250, en su artículo 8 –

Fondo de Fomento Minero, creó un fondo adscrito al Ministerio de
Minas, con el objetivo de proveer de recursos a la industria minera
legal del país. Como mínimo el 60% de los recursos del fondo deben
ser invertidos en proyectos de pequeña minería.

El parágrafo 6 del mismo artículo, otorgó facultades a Findeter

para ofrecer créditos directos a los beneficiarios citados en los ar-
tículos 2 y 14 de la ley 2177 de 2021. Los créditos serán dirigidos
a proyectos de reconversión y economía circular.

c. Inclusión financiera
del sector minero
La Banca de las Oportunidades, el Ministerio de Minas y Energía y
la Agencia Nacional de Minería presentaron el primer reporte de
inclusión financiera del sector minero con cifras a junio del 202142 .

42. Ministerio de Minas y Energía & Banca de las Oportunidades. (2022). Reporte de inclusión financiera
minera. Disponible en: [Link]
BDO_Reporte%20RIF_Minero.pdf.

36 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Este reporte pone la lupa, específicamente, sobre los mineros de

subsistencia y los titulares mineros.

Los mineros de subsistencia son aquellos que, bajo la figura de

persona natural, utilizan el barequeo para recolectar los minera-
les. La minería de subsistencia, a diferencia de la minería de gran
escala, no utiliza maquinaria ni explosivos, y no puede exceder los
volúmenes de producción decretados por la regulación del sector.
Los titulares mineros, por su lado, son aquellas personas naturales
o jurídicas que tienen derechos de exploración o explotación, asig-
nados por la Agencia Nacional de Minería.

Indicadores de inclusión financiera

para mineros de subsistencia

Los mineros de subsistencia adultos sumaban 88.169 al momento

de la realización del reporte (junio 2021); casi el total de estos se
encuentra en 13 departamentos, siendo Antioquia el que cuenta
con un mayor número de mineros de este tipo (62%).

En cuanto al tipo de actividad, el 98% de los mineros de subsisten-

cia se dedica a las labores de barequeo; desde el punto de vista del
tipo de mineral, el 97% dedica su tiempo a la obtención de metales
preciosos como platino, plata y oro 43 .

Gráfico 12. Mineros de subsistencia por departamento

70%
62%
60%

50%

40%

30%

13,8%
20%

10% 5,5%
2,4% 2,1% 2,1% 2% 1,4% 1,3% 0,6% 0,4% 0,4%
0%
Antioquia Chocó Bolívar Nariño Tolima Caldas Sucre Boyacá Cauca Risaralda Huila Guainía

Fuente: Reporte de Inclusión Financiera Minera; elaborado por Findeter

43. Ibid.

| 37
Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Para la revisión de la inclusión financiera, había utilizado en los últimos 6 meses (an-
las entidades que elaboraron el documen- tes de la realización del reporte).
to utilizaron dos indicadores: de acceso y
de uso. El primero hace referencia a la pro- Para el caso de Findeter, los mineros de
porción de mineros de subsistencia que tie- subsistencia, al ser personas naturales, no
nen un producto de depósito o de crédito, podrían verse beneficiados con los créditos
y el segundo a la proporción de estos que y/o garantías.
tienen un producto financiero activo o vi-
gente. Para el caso del indicador de acceso,
este fue del 75% al corte de los primeros 6 Titulares mineros
meses de 2021. Para el indicador de uso, la
proporción fue del 44%. Tanto el indicador El 93% de los titulares mineros, al cierre del
de acceso, como el de uso, están por debajo primer semestre de 2021, se encontraba
del total de adultos a nivel nacional (89% y ubicado en 16 departamentos; la mayoría
74%, respectivamente). de estos ejercían sus actividades en Boya-
cá (24,4%), Cundinamarca (13,9%), Antioquia
En cuanto al tipo de productos, la cuenta de (12,6%), y Norte de Santander (7,1%). En
ahorros contaba con la mayor tenencia, el cuanto a la etapa en la que se enfocaron
73% tenía por lo menos una. Sin embargo, la los mineros, el 88,2% estaba dedicado a la
utilización del producto era baja, teniendo explotación44 .
en cuenta que el 34% de los mineros no la
44. Ibid. p. 23.

Gráfico 13. Titulares mineros por departamento (junio 2021)

30,0%

24,4%
25,0%

20,0%

13,9%
15,0% 12,6%

10,0%
7,1%
5,2% 4,7%
5,0% 3,7% 3,6% 3,3% 2,9% 2,5% 2,3% 2,3% 1,8% 1,6% 1,2%

0,0%
Boyacá

Cundinamarca

Antioquia

Santander

Santander

Tolima

Caldas

Bolívar

Huila

Valle del Cauca

Cesar

Cauca

Nariño

Meta

Casanare

Atlántico
Norte de

Fuente: Reporte de Inclusión Financiera Minera; elaborado por Findeter

38 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

En cuanto al tipo de mineral en el que se especializaron los mine-

ros, la distribución fue de la siguiente manera: 44,1% desarrollaba
su actividad en materiales de construcción; 24,3% orientó su traba-
jo hacia los minerales no metálicos; 18,6% se enfocó en el carbón,
y un 10,4% desarrollaba actividades relacionadas con metales pre-
ciosos. En cuanto al tamaño del título, el 61,6% eran pequeños, el
28,3% medianos y sólo el 1,3% eran grandes .

Gráfico 14. Tamaño de los titulares (junio 2021)

No aplica 4,1% Grande 1,3%

No disponible 4,6%

Mediano 32,8%

61,1% Pequeño

Fuente: Reporte de Inclusión Financiera Minera; elaborado por Findeter

En lo relacionado con el tipo de matrícula de los titulares mineros,

se encontró que el 75,2% eran personas naturales, y el 24,8% per-
sonas jurídicas.

Indicadores de inclusión financiera

para titulares mineros

El indicador de acceso para los titulares mineros fue del 87,4%, cifra
parecida a la de la población adulta a nivel nacional (89,4%) para
el momento de realización del reporte. Para el caso del indicador
de uso, el 76% de los titulares mineros tenía un producto financiero
vigente o activo al terminar los primeros seis meses de 2021, cifra
parecida y ligeramente por encima a la de la población nacional
(74,6%). A diferencia de los mineros de subsistencia, la diferencia
entre los indicadores de acceso y uso es mucho menor para los
mineros con título.

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Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Gráfico 15. Indicadores de acceso y uso para titulares mineros

95,0%

89,4%
90,0% 87,4%

85,0%

80,0%
76%
74,6%
75,0%

70,0%

65,0%
Tenencia Uso

Titulares mineros Total nacional adultos

Fuente: Reporte de Inclusión Financiera Minera; elaborado por Findeter

En cuanto a los productos financieros, la cuenta de ahorros fue la de mayor prevalencia,

ya que un 80,9% de los titulares mineros contaba con al menos una. Sin embargo, solo el
56,7% había hecho alguna transacción en los últimos seis meses. Por el lado de la tenencia
de productos de crédito, se encontró que el 58,9% de los mineros con título tenía al menos
un producto de crédito, cifra mayor a la de adultos a nivel nacional (23,8%). Las tarjetas
de crédito fueron el tipo de préstamo más utilizado (39%), seguido de la cartera bancaria
(28,9%), los sobregiros (21,7%) y los préstamos rotativos (13,2%).

Líneas de crédito especiales para mineros

En 2021, Finagro lanzó al mercado la Línea Especial de Crédito Minera (LEC MINERA), con
el objetivo de apoyar a los titulares mineros de pequeña escala en la financiación de pro-
yectos encaminados a mejorar la productividad de su operación. En 2022, bajo la circular
externa No. 314 se modificó la línea, quedando las condiciones de esta de la siguiente
manera:

Inversiones que pueden ser financiadas:

• Extracción y comercialización minera capital de trabajo

• Infraestructura, maquinaria y equipos para minería

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 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Las condiciones generales de la línea son:

Monto máximo de subsidio a la tasa de interés por

$ 40.000.000
beneficiario:

Plazo máximo de subsidio: 4 años

Monto máximo de crédito por beneficiario, indepen-

$ 400.000.000
diente del número de desembolsos:

Periodo de gracia: hasta 1 año

Fuente: Anexo operativo circular externa No. 3 de 202245

Hasta diciembre de 2022, la línea logró desembolsar $2.142 millo-

nes y el monto de los subsidios fue de $137 millones, 5,1% del total
del contrato firmado entre Finagro y el Ministerio de Minas. Estos
resultados demuestran los retos en la inclusión financiera de los
titulares mineros.

45. Fondo para el financiamiento del sector agropecuario. (2022). Circular externa n°3 de 2022. Disponible
en: [Link] [Link]
[Link]/sites/default/files/2022-04/anexo_operativos_lec_minera_-_circular_3_de_2022.pdf

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Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Conclusiones y
recomendaciones

E
n Colombia, la minería es un sector clave en la actividad económica y tiene un papel
de primer orden en la estrategia nacional para la mitigación del cambio climático.
En este contexto, resulta importante desarrollar la actividad de tipo tradicional
con estándares de explotación que aseguren mejores condiciones laborales, así como la
sostenibilidad medio ambiental y social.

Para esto se requiere transitar hacia el desarrollo e implementación de modos de explo-

tación formalizados que tomen en cuenta los costos y beneficios económicos asociados
a la explotación. Los proyectos mineros, además de ser viables financiera, económica y
socialmente, (externalidades) deberán tener en cuenta, cuando ello sea requerido, el con-
cepto y aprobación de la población y administración local. En ese sentido, el reto consiste
en implementar proyectos que generen de manera verificable beneficios a los habitantes
de los territorios.

Teniendo en cuenta los lineamientos entregados por el PND 2023-2026 y la ruta sectorial
definida por el Ministerio de Minas y Energía (Hoja de Ruta para la Transición Energética),
las empresas mineras (nuevas y existentes) también deberán considerar su reconversión/
orientación industrial hacia la extracción y transformación de minerales estratégicos por
ser insumos para la producción de tecnologías para la transición energética. Esta recon-
versión también podrá estar orientada a los procesos de reciclaje y aprovechamiento de
minerales en la lógica de economía circular.

42 |
 Actualidad, oportunidades y regulaciones del sector minero en Colombia

Así las cosas, resulta fundamental generar los incentivos directos para este tipo de proyectos, “(…) dentro de
y condiciones para que las pequeñas y medianas empre- los usos y sectores autorizados, y a través de los
sas mineras (formales o en vías de serlo) puedan acceder mecanismos que le han sido autorizados (…)”.
efectivamente al financiamiento para avanzar en estos
frentes. Las leyes 2177 de 2021 y 2250 de 2022 tienen Lo anterior es importante a la hora de revisar los
el objetivo de legalizar y formalizar el sector minero de resultados del reporte de inclusión financiera minera
pequeña y media escala mediante el acompañamiento de realizado por la Banca de las Oportunidades, la ANM
las instituciones nacionales y locales a los actores del y el Ministerio de Minas y Energía, ya que Findeter
ciclo minero; pero también a través de un acercamiento sólo puede otorgar créditos a personas jurídicas (sal-
entre dichos actores y el sistema financiero. vo algunas ocasiones). Esto significa que su enfoque
será en titulares mineros, y entre estos, sólo el 25%
Las leyes apuntan a que los actores del ciclo minero, en podrá ser objeto de un crédito directo, ya que esta
su mayoría de pequeña escala, puedan acceder a recur- es la proporción de titulares mineros que operan con
sos monetarios legales, ya sea a través del Fondo Minero, matrícula de persona jurídica.
bancos nacionales como Findeter, Bancóldex, Banagrario
o Finagro, y la banca privada, la cual está llamada a jugar En cuanto al tipo de línea de crédito, la estableci-
un papel protagónico también. Muestra de lo anterior es da por Finagro en 2022 puede ser un ejemplo para
la guía creada por Asobancaria para la inclusión financie- Findeter. La diferencia radica en que los créditos de
ra del sector minero. Findeter, si son directos, deberán aprobarse tras una
exhaustiva revisión de los riesgos LA/FT/FPADM:
En el caso de Findeter, las leyes le dan la posibilidad (más Lavado de Activos, Financiación del Terrorismo y Fi-
no la obligación) de emitir garantías bancarias, en miras nanciación de la Proliferación de Armas de Destruc-
de apoyar la ejecución de proyectos de reconversión mi- ción Masiva. La guía elaborada por Asobancaria es
nera y/o economía circular y, así mismo, otorgar créditos un insumo útil para revisar en este sentido.

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