VII.
EL SISTEMA INTERNACIONAL
C) LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
Tras analizar los estados como actores internacionales, se aborda el fenómeno de las
organizaciones internacionales, un aspecto crucial en el sistema internacional. En las
últimas décadas, ha proliferado la formación de estas organizaciones. Inis Claude
describe la organización internacional como un proceso, y las organizaciones
internacionales representan el estadio alcanzado por dicho proceso en un momento
dado.
A finales del siglo XX, este proceso adquirió un carácter global, integrando a toda la
humanidad. Cada individuo forma parte de esta organización internacional, ya sea
mediante actos voluntarios, como unirse a una ONG, o mediante actos cotidianos
inevitables, como pagar impuestos o comprar billetes de avión, que implican aceptar
normas internacionales.
En términos de terminología, se distinguen las organizaciones internacionales
intergubernamentales (OIG), que representan a los gobiernos, de las organizaciones no
gubernamentales (ONG), compuestas por individuos y grupos privados. Aunque esta
distinción puede parecer clara, en la práctica no siempre lo es. Por ejemplo, el Consejo
Nórdico, integrado por representantes de parlamentos, se clasifica como
intergubernamental debido a su carácter oficial, mientras que la IATA, que incluye
compañías aéreas mayoritariamente gubernamentales, se considera no gubernamental
por representarse como sociedades mercantiles.
En esta obra, se utilizará el término "organizaciones internacionales" para referirse a las
OIG, en aras de la comunicación y siguiendo la práctica común en la literatura y en
organismos como las Naciones Unidas. La Comisión de Derecho Internacional de la
ONU adopta una definición simple de organización internacional, enfocándose en las
asociaciones de estados.
Pasando a la génesis y definición de las organizaciones internacionales, se observa que
no existe una definición estándar. Rafael Grasa señala que es útil identificar rasgos
comunes presentes en diversas definiciones. Pastor Ridruejo sugiere que una
organización internacional tiene seis rasgos: carácter interestatal, base voluntaria,
órganos permanentes, voluntad autónoma, competencia propia y cooperación para
satisfacer intereses comunes.
Sumando estos rasgos, una organización internacional se define como una asociación de
estados establecida mediante un acuerdo internacional, con objetivos comunes y dotada
de una estructura institucional con órganos permanentes e independientes de los estados
miembros.
Estas organizaciones surgieron relativamente tarde en el sistema de estados, impulsadas
no por cuestiones de guerra y paz, sino por la revolución industrial y sus necesidades en
comunicación y comercio. La primera organización de este tipo fue la Comisión Central
para la Navegación del Rin, creada en 1815. La libertad de navegación motivó la
creación de otras Comisiones fluviales a lo largo del siglo XIX, todas con estructuras
organizativas simples, que reflejaban las preocupaciones del espíritu liberal de la época.
Durante el siglo XX, el número de organizaciones internacionales creció
significativamente. En 1914 había 37 organizaciones, y en 1939 la cifra era de 79. Sin
embargo, tras la Segunda Guerra Mundial, el crecimiento fue exponencial, llegando a
las 263 organizaciones registradas en la actualidad según el Yearbook of International
Organizations.
Las organizaciones internacionales pueden clasificarse por su composición, funciones y
modalidad de organización interna. Según su composición, se distinguen dos tipos
principales: las organizaciones universales, abiertas a la participación de todos los
estados, y las organizaciones restringidas o regionales, con un número limitado de
miembros. Las organizaciones universales, como la ONU con sus 185 miembros, tienen
vocación de universalidad. Los dieciséis organismos especializados de Naciones Unidas
también forman parte de este grupo, aunque algunos, como la OIEA, están vinculados a
la ONU, mientras que otros, como la OMT, operan de manera independiente.
Las organizaciones restringidas limitan sus miembros por criterios geográficos o
funcionales. Actualmente, existen 228 organizaciones de este tipo. Algunas, como la
ASEAN, tienen un alcance geográfico claro, mientras que otras, como la OCDE, reúnen
países de varios continentes. Estas organizaciones se conocen comúnmente como
regionales, aunque el término "región" puede ser problemático y varía según el
contexto.
El Yearbook of International Organizations distingue entre organizaciones regionales e
intercontinentales. Las primeras incluyen 191 organizaciones, mientras que las
segundas, como la OTAN y la OCI, suman 37. Definir una región no siempre es fácil,
ya que se mezclan criterios geográficos y extrageográficos, y las regiones no son
elementos estáticos, como muestran las transformaciones en los mapas políticos
europeos tras la caída del bloque del Este.
En resumen, la clasificación de organizaciones internacionales entre universales y
regionales depende de su alcance y composición, con variaciones geográficas
significativas. Desde pequeñas organizaciones como la Unión Económica del Benelux
hasta extensas asociaciones como la OCI y la OPEP, las organizaciones internacionales
reflejan una diversidad de estructuras y propósitos.
Las organizaciones regionales han sido las principales responsables del aumento en el
número de organizaciones internacionales desde 1945. Sin embargo, esta proliferación
no siempre se considera positiva, ya que puede generar problemas como la
concurrencia, doble empleo y despilfarro de recursos, lo que requiere medidas de
coordinación importantes.
El segundo criterio para clasificar las organizaciones internacionales es el alcance de sus
funciones. Existen organizaciones con funciones diversificadas o fines generales,
capaces de abordar una amplia gama de temas. La ONU es el ejemplo más clásico, con
su carta fundacional que abarca el mantenimiento de la paz y la seguridad, así como la
cooperación económica, social y humanitaria. La OEA y la OUA son ejemplos de
organizaciones regionales multifuncionales.
Además de las organizaciones multifuncionales, existen organizaciones con fines
específicos o limitados, conocidas también como monofuncionales. Estas
organizaciones tienen competencias concretas, como la OMM, la OMS y la OACI
dentro del sistema de Naciones Unidas. La mayoría de las organizaciones regionales
tienen competencias limitadas y se enfocan en el ámbito económico. Ejemplos incluyen
la CECA, la OPAEF, y varias organizaciones africanas y americanas como la ODRS, la
UDEAC, la CEEAC, el MCCCA, Mercosur y CARICOM. Las organizaciones
regionales de finalidad económica han sido el grupo que más ha contribuido al
crecimiento numérico de las organizaciones internacionales en las últimas tres décadas.
Entre los fines específicos de las organizaciones, se distinguen cuatro grandes tipos:
económicos, como el FMA; militares y de seguridad, como la UEO; sociales, culturales
y humanitarias, como la Organización de Estados Americanos para la Educación, la
Ciencia y la Cultura; y técnicos o científicos, como INTELSAT. Combinando los
criterios de miembros y funciones de las organizaciones, se pueden elaborar diversas
tipologías con ejemplos concretos.
El tercer criterio para clasificar las organizaciones internacionales es la estructura
institucional o la modalidad de organización interna. Este criterio es más difícil de
categorizar debido a las particularidades de cada organización y la denominación de sus
órganos internos. Marcel Merle ofrece cuatro modelos que responden a las modalidades
existentes, ordenados de menor a mayor complejidad.
El modelo básico nació con las primeras organizaciones internacionales y consiste en un
plenario (órgano político) y un secretariado (administración), adoptado por las Uniones
Administrativas del siglo XIX. Este modelo persiste en algunas organizaciones, como la
OTAN, cuyo Consejo Atlántico (plenario) y el secretariado constituyen la espina dorsal
de la organización. Además, se suman órganos subsidiarios como el Comité Militar y
otros comités.
El secretariado generalmente se establece en la ciudad sede de la organización.
Convertirse en sede de una organización internacional es un objetivo importante para
los gobiernos. Las cifras actuales muestran que algunos países han tenido más éxito que
otros en ser elegidos como sede, reafirmando a ciudades como París, Bruselas, Londres
o Ginebra. En contraste, en algunas regiones como África Occidental, el fenómeno ha
proliferado significativamente.
El nivel de representación gubernamental en el órgano plenario de una organización
internacional, ya sea embajador, ministro, jefe de estado o de gobierno, está regulado en
cada caso y puede variar según las circunstancias. Por ejemplo, el Consejo Atlántico de
la OTAN se reúne dos veces al año a nivel ministerial, aunque en ocasiones lo ha hecho
a nivel de jefes de estado y de gobierno. En otras organizaciones, como la UMA y la
OUA, es común que el plenario sea una reunión en la cumbre.
El segundo modelo de estructura institucional es común en las organizaciones
universales, compuesto por un plenario, un órgano restringido que emana del plenario, y
un secretariado. Un ejemplo es la ONU, donde el Consejo de Seguridad, con 15
miembros, es el órgano restringido frente a los 185 miembros de la Asamblea General.
Este órgano puede ser políticamente relevante, como en la ONU, o técnico, como el
Comité Ejecutivo de la OMM. El Consejo de Seguridad de la ONU es responsable del
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y sus decisiones deben ser
aceptadas por todos los miembros de la ONU.
El tercer modelo es habitual en organizaciones de Europa Occidental, como el Consejo
de Europa y la Unión Europea Occidental. Estas organizaciones incluyen representantes
gubernamentales en el plenario y parlamentarios nacionales con funciones consultivas,
siendo vistos como la voz de la opinión pública. Este tipo de organización se aproxima
más al sistema de separación de poderes.
El cuarto modelo es único y corresponde a la Unión Europea. Este esquema está entre la
lógica institucional de las organizaciones internacionales y la lógica intergubernamental.
Los países de la UE han delegado soberanía en órganos independientes que representan
tanto los intereses nacionales como el interés comunitario, vinculados por relaciones de
complementariedad que derivan en el proceso decisorio. La Comisión Europea elabora
propuestas y aplica medidas, el Parlamento Europeo se pronuncia sobre propuestas, el
Consejo de Ministros toma decisiones finales, el Tribunal de Justicia garantiza el
cumplimiento del Derecho comunitario, y el Comité Económico y Social representa los
intereses de la sociedad. Esta estructura institucional única incluye órganos
independientes, un Parlamento elegido por sufragio universal, un Consejo de Ministros
con decisiones por mayoría y financiación propia.
La referencia a la Unión Europea introduce temas como el sistema de voto en el
Consejo de Ministros. Los sistemas de voto reflejan el compromiso de los estados con el
marco de cooperación, donde una mayor voluntad de compromiso prefiere la mayoría
ante la unanimidad. La unanimidad puede ser paralizante, defendida en nombre de la
soberanía nacional, lo cual es un debate recurrente entre los líderes europeos.
En el contexto de la Unión Europea, los quince países miembros han delegado
soberanía en órganos independientes que representan tanto los intereses nacionales
como el comunitario, vinculados por relaciones de complementariedad que facilitan el
proceso decisorio. De manera simplificada, la Comisión Europea elabora propuestas y
aplica medidas decididas; el Parlamento Europeo se pronuncia sobre estas propuestas; el
Consejo de Ministros toma la decisión final; el Tribunal de Justicia garantiza el
cumplimiento del Derecho comunitario; y el Comité Económico y Social, órgano
consultivo, representa los intereses de la sociedad. Esta estructura institucional única
incluye órganos independientes de los estados, un Parlamento elegido por sufragio
universal, un Consejo de Ministros donde algunas decisiones se toman por mayoría y
financiación propia.
El sistema de voto en el Consejo de Ministros de la Unión Europea es un aspecto
destacado, ya que refleja el nivel de compromiso de los estados con el marco de
cooperación. A mayor compromiso, mayor apertura en el sistema de voto deseado,
prefiriendo la mayoría sobre la unanimidad. Mientras que algunos argumentan que la
unanimidad paraliza una organización, otros la defienden en nombre de la soberanía
nacional. Este debate es recurrente entre los líderes europeos.
El sistema de voto será más preocupante para los miembros cuanto mayores sean las
obligaciones derivadas de las decisiones adoptadas por la organización internacional.
No es lo mismo votar una resolución genérica sobre el desarrollo sostenible que adoptar
un acuerdo que comprometa recursos propios. Igualmente, no es lo mismo condenar la
actitud de un gobierno que no respeta los derechos humanos que adoptar un acuerdo
para interrumpir relaciones con dicho país, especialmente si es un país de interés
económico, como China. Algunas esferas, como la militar, son difíciles de gestionar sin
la unanimidad en la toma de decisiones.
Más allá del sistema de voto, la Unión Europea se destaca por su financiación propia,
gracias en parte al pago de impuestos indirectos en los países miembros. La mayoría de
las organizaciones dependen de las contribuciones de sus miembros, lo que otorga a los
estados una influencia notable, especialmente aquellos que realizan aportaciones
significativas. Por ejemplo, el presupuesto de la ONU es financiado en más del 75% por
nueve países, y Estados Unidos aporta el 25% del total. Esto permite a estos países
desestabilizar el trabajo de la organización, ya sea por desacuerdo con su orientación o
acumulando retrasos en el pago de sus cuotas.
Algunas voces críticas han sugerido la introducción del voto ponderado en la ONU, lo
cual cambiaría la filosofía original de la organización. A pesar de las críticas, el costo de
mantener la ONU es relativamente insignificante comparado con otros gastos globales.
Por ejemplo, el presupuesto regular de la ONU en 1993 fue de 1.600 millones de
dólares, similar al costo de un día de la operación "Tormenta del Desierto".
La tipología de las organizaciones internacionales muestra que no todas son iguales,
similar a cómo se diferencian los estados. La función principal de estas organizaciones
es crear marcos de cooperación entre los estados, ya sea para generar ventajas mutuas o
para minimizar conflictos. Esta cooperación se ha intensificado desde el siglo XIX,
transformándose en marcos multilaterales que han multiplicado los contactos y la
comunicación a nivel mundial. La Asamblea General de la ONU es un ejemplo claro de
esto, con sus 185 delegaciones nacionales.
Sin embargo, cantidad no siempre implica calidad. África, por ejemplo, tiene una alta
densidad de organizaciones formales pero muchas son inoperantes, carecen de recursos
y fueron creadas sobre cimientos poco sólidos. Países como Malí o Burkina Faso
pertenecen a tantas organizaciones internacionales como algunas grandes potencias,
pero no reflejan una verdadera interdependencia efectiva.
A nivel global, la densidad organizativa sigue una lógica basada en las desigualdades de
recursos tangibles e intangibles. Las organizaciones internacionales reflejan la
interdependencia global en círculos concéntricos. En el centro están la UE y la OCDE,
seguidos por países nórdicos, miembros de la UE, países árabes y potencias regionales
de América y Asia. Europa Occidental, especialmente la Europa nórdica y de la UE, es
el centro de impulso de las organizaciones internacionales.
Los estados más internacionalizados del mundo, en términos de pertenencia a
organizaciones internacionales, se caracterizan por tener un alto nivel de desarrollo
humano, ser potencias del sistema y contar con un perfil internacional destacado. Esto
incluye la participación en fuerzas de mantenimiento de la paz, con notable presencia de
países nórdicos y promotores del no-alineamiento como Indonesia o India.
La regionalización de las organizaciones internacionales se ha visto impulsada tanto por
factores específicos que promueven el regionalismo como por las características del
desarrollo de las organizaciones internacionales universales, las cuales carecen de la
dinámica del funcionalismo utilitario y del miedo a la marginalización. La base cultural
común de estas organizaciones es débil.
Las organizaciones internacionales han reforzado la interdependencia entre los países de
la OCDE, incrementando el bienestar y la seguridad. El centro del sistema se ha
beneficiado respecto a la periferia gracias a la creación de organizaciones regionales,
que han contribuido a desarrollar "islas de paz y bienestar" en medio de un "mar
tormentoso". El éxito de la regionalización en Europa Occidental ha impulsado la
imitación en otras regiones, como lo demuestra la creación de mercados comunes como
el TLC de América del Norte y la AFTA de los países ASEAN.
En los años setenta, los teóricos del transnacionalismo veían en las organizaciones
universales un instrumento para formar coaliciones y defender programas para los
países pobres, aspirando a convertirlas en mecanismos de redistribución de riqueza
global. Sin embargo, las organizaciones internacionales universales alcanzaron su
máximo desarrollo en los primeros años ochenta, mientras que el crecimiento continuó
en el ámbito de las organizaciones regionales.
Paul Taylor concluye que las organizaciones internacionales universales han llegado a
su techo, ligado a sus recursos financieros, mientras que las organizaciones regionales
continúan creciendo. Esto refleja un cambio en el sistema internacional, donde la
regionalización se convierte en un fenómeno central.
