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5. Normatividad
E I desarrollo de los proyectos para prestar los servicios públicos municipales
requiere que se cumplan una serie de requisitos o normas, es decir, una normativa,
con objeto de que a lo largo de las fases y etapas de dicho desarrollo puedan obtenerse
las autorizaciones y las asignaciones de recursos para continuar adelante.

En este sentido la normatividad aplicable abarca cuestiones de procedimiento, de

contenido y de elegibilidad. En el primer caso los requisitos se refieren a las institucio­
nes que deben ser consultadas, al momento en qué deben serlo y cómo debe hacerse
la consulta para obtener las autorizaciones necesarias. En cuanto al contenido, la
información solicitada queda generalmente cubierta con la presentación de los resul­
tados del estudio completo de factibilidad, de manera que al contar con dicho estudio
los promotores del proyecto están en condiciones de cumplir con las normas de
contenido requeridas por las autoridades e instituciones involucradas en la aprobación
de recursos y autorización de los proyectos considerados en esta Guia. Los requisitos
de elegibilidad determinan las características que deben tener los proyectos para que
sean considerados dentro de los programas establecidos y así puedan recibir los
apoyos otorgados por los mismos.

Las autoridades e instituciones que intervienen en el desarrollo de los proyectos

municipales son, desde luego, el Ayuntamiento correspondiente y el Comité de
Planeación de Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), en el orden municipal, así como el
Comité de Planeación del Desarrollo Estatal (coPLADE), la legislatura local y las
dependencias normativas del Gobierno Estatal. También deben considerarse las
entidades normativas en el ámbito federal como la Comisión Nacional del Agua, la
Comisión Federal de Electricidad, el Instituto Nacional de Ecología, etc.

Para la realización de muchos de los proyectos de servicios municipales se cuenta

ahora con los diversos programas comprendidos dentro del Programa Nacional de
Solidaridad. Además, en el caso de proyectos de gran tamaño o complejidad se cuenta
con los programas de crédito del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.
(BAN0BRAs), así como con la participación de la banca comercial.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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48 ENRIQUE NÚÑEZ JIMÉNEZ

En todos los casos se requiere contar con un expediente técnico, justificación del
proyecto o proyecto ejecutivo donde se resume la información requerida por las
autoridades y las instituciones competentes. Además, es necesario que los proyectos
se deriven de los planteamientos del Plan Municipal de Desarrollo, o de las deman-
das de la población y de los compromisos contraídos por las autoridades municipales
durante las campañas en busca de su elección o en sus giras de trabajo por las comu-
nidades integrantes del municipio.

Con respecto a la planeación estatal y municipal y su relación con los proyectos

de servicios públicos municipales conviene repasar el texto del Capitulo 2, Marco
conceptual, de esta Guia.

Programa Nacional de Solidaridad

Manual Único de Operación

En el caso de este Programa la normativa aplicable se encuentra contenida en el

Manual Único de Operación que se actualiza cada año. Este Manual es de aplicación
general para todas las acciones realizadas por Solidaridad, pero debe complementarse
con "las normas especificas que regulan los mecanismos operativos instrumentados
dentro del Programa ... ", tales como los de Fondos Municipales y de Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAzu), incluidos en documentos
separados que forman parte de dicho Manual. 1

Vale la pena repetir textualmente aquí los lineamientos generales establecidos en

el Manual Único de Operación:'

• "En el Programa Nacional de Solidaridad sólo se incluirá el gasto de inversión

e indirectos.

• El Comité de Solidaridad constituye la organización social básica sobre la que

se funda la operación del Programa Nacional de Solidaridad, y se instaura como
corresponsable de la programación-presupuestación, de la ejecución de la obra,
verificación de la aplicación de los recursos y finalmente del aprovechamiento
de la obra en beneficio de la población. Por ello, sólo se incorporarán al
Programa las obras que cuenten con la participación y aceptación de la
asamblea de participantes, quienes elegirán a los integrantes del Comité de
Solidaridad respectivo.

1
SEOESOL, Manual Único de Operación. Programa Nacional de Solidaridad, 1994, p. 3.
2 /bid., p. 4.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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NORMATIVIDAD 49

• Propiciar y fomentar en lo posible la ejecución directa de las obras por parte de

los Comités de Solidaridad. En tal caso, se requerirá, además del Expediente
Técnico, la disponibilidad presupuesta!, la asesoría técnica de la Dependencia
Federal Normativa y la participación de la Contraloría Estatal.

• Los proyectos que se integran al Programa Nacional de Solidaridad deberán

significar un beneficio directo a indígenas, campesinos y habitantes de colonias
populares.

• Los proyectos que se integren al Programa Nacional de Solidaridad deberán

priorizarse conforme a: rehabilitación, obra complementaria, ampliación y obra
nueva.

• La norma que aquí se señala complementa las disposiciones que regulan el

ejercicio del gasto público federal, a través de las leyes y sus reglamentos, tales
como: Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, Ley de Adquisiciones
y Obras Públicas, la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públi-
cos y el Decreto de Aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación."

Fondos Municipales de Solidaridad

Estos Fondos, establecidos a partir de 1990, tienen una normativa propia, que se
inscribe en, y complementa a, el Manual Único de Operación de Solidaridad y que se
presenta en la Guía técnica para presidentes municipales, actualizada anualmente.'

Para que los proyectos propuestos por las comunidades sean considerados dentro
de los Fondos Municipales se requiere que:

1. se apeguen a los lineamientos de dichos Fondos,

2. se presenten los expedientes técnicos correspondientes,

3. exista Comité de Solidaridad y

4. se presenten para aprobación a más tardar el 31 de agosto del ejercicio fiscal

en curso.'

Los requisitos 1, 3 y 4 corresponden a normas de procedimiento y de elegibilidad,

mientras que el segundo corresponde a las de contenido.

3
SEDESOL, Fondos Municipales de Solidaridad. Guía técnica 1994 para presidentes municipales, p. 8.
4
/bid., p. 18.

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50 ENRIQUE NÚÑEZ JIMÉNEZ

Por lo que toca al expediente técnico debe integrarse, como mínimo, con los
siguientes elementos:

1 . Datos generales del proyecto,

• Municipio,

• Localidad,

• Nombre de la obra o programa,

• Proyecto a realizar,

• Metas del proyecto,

• Número de beneficiarios directos de la obra,

• Número de habitantes de la localidad y

• Características de la obra,

2. Croquis de localización (para precisar la ubicación del proyecto),

3. Croquis en planta y cortes (dibujos que permiten conocer las dimensiones y

formas de la obra por realizar),

4. Presupuesto de la obra y

5. Calendario de ejecución (programa de los trabajos por realizar).

Para la preparación de los expedientes técnicos los municipios cuentan con el

apoyo de la delegación estatal de SEDESOL y las dependencias del gobierno estatal
relacionadas con los proyectos.'

En cuanto a los requisitos de procedimiento y de elegibilidad debe señalarse que

"El Ayuntamiento es el eje operativo de los Fondos y responsable de los recursos, ... "
y que "Por ninguna circunstancia se podrá eliminar la participación de los Ayuntamien-
tos y Comités de Solidaridad en la operación y aplicación de los Fondos .. .''• De
preferencia las obras serán realizadas por los propios Comités y sólo cuando no tengan
la capacidad suficiente para llevarlos a cabo se solicitará que las realicen los Ayunta-
mientos.

5
lbid., pp. 17 y 18.
6
/bid., p. 8.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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NORMA TIVIDAD 51

Para la aprobación de los proyectos que se incluirán dentro de los Fondos

Municipales de Solidaridad (FMS) es necesario primeramente promover dichos Fon-
dos en las comunidades y constituir el Consejo Municipal de Solidaridad, el cual se
integra por representantes de dichas comunidades, electos por ellas mismas. Ante
dicho Consejo se hará la presentación de las propuestas de las comunidades para que
se incluyan en el programa anual los proyectos que ellas escogieron, de acuerdo con
la prioridad que establecieron.

Cada localidad preparará su propia propuesta de proyectos que contendrá la

siguiente información:

"1. Nombre completo del municipio,

2. Nombre completo de la localidad, pueblo, ejido, barrio, colonia, etc.,

3. Obras o acciones propuestas, indicando su orden de prioridad,

4. Justificación detallada de cada una de las obras y acciones propuestas,

5. Población directamente beneficiada con cada una de las obras o acciones que
se proponen y

6. Los servicios básicos de que dispone la localidad (agua potable, drenaje,

camino rural, energía eléctrica, centro de salud, escuela primaria, etc.)". 7

Se recomienda que si la comunidad cuenta con información adicional respecto a

los proyectos como, por ejemplo, "perfiles de los proyectos, presupuestos, etc." la
pongan a disposición del Consejo Municipal para que éste lleve a cabo una mejor
aprobación y priorización de los proyectos por realizar.

Las propuestas aceptadas por el Consejo Municipal, incluidas en el acta de la

reunión correspondiente, se remiten a la coordinación general del coPLADE y a la de-
legación estatal de Sedesol para ser analizadas y, en su caso, aprobadas para
ejecución.'

Para poder ser financiados con recursos de los Fondos Municipales de Solidari-
dad, los proyectos deben cumplir con lo siguiente:

1. Estar considerados dentro de la apertura programática del Manual Único de

Operación, en las modalidades de construcción, rehabilitación o ampliación.

2. Se consideran prioritarios los proyectos de:

7
/bid., p. 16.
8 /bid., pp. 6 y 17.

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52 ENRIQUE NÚÑEZ JIMÉNEZ

• agua potable,

• drenaje o letrinas,

• electrificación,

• rehabilitación de casas o centros de salud,

• infraestructura educativa,

• caminos rurales y

• obras productivas.

3. Los proyectos de construcción y ampliación de infraestructura vial en sus

modalidades de:

• pavimentación,

• banquetas,

• guarniciones,

• empedrados y

• adoquinados.

sólo serán autorizados donde ya existan los servicios de agua potable y drenaje.•

4. Su costo total, incluida la aportación de la comunidad, no debe exceder de

200,000 (doscientos mil) nuevos pesos.

5. No deben existir problemas agrarios que impidan la ejecución del proyecto y

debe estar asegurada la disponibilidad del terreno donde se ubicará la obra.

6. No debe existir infraestructura subutilizada o capacidad ociosa del servicio del

que se trate, en la localidad.

7. Los gastos de operación del proyecto, en especial los del personal en los casos
de aulas, casas o centros de salud y dispensarios médicos, deben estar
asegurados.
9
En estos casos el Comité de Solidaridad debe aportar el 30% de los costos del proyecto, mientras que en
los prioritarios la aportación se reduce al 20%. Para la construcción de parques y jardines, canchas deportivas y
casas ejidales se deberá aportar el 40% del costo total de cada proyecto.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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NORMATIVIDAD 53

8. La ejecución debe durar menos de un año y se llevará a cabo dentro del

periodo fiscal correspondiente al año de la autorización.

9. Sólo se incluirán proyectos completos, no en etapas.

1O. El beneficio social generado deberá ser significativo. 10

En cuanto al punto 1 de estos criterios de elegibilidad conviene destacar que la

apertura programática es muy amplia e incluye los siguientes servicios o acciones
relacionados con los proyectos municipales: 11

• Agua potable en zonas rurales,

• Alcantarillado en zonas rurales,

• Urbanización,

o calles,

o empedrados,

o guarniciones y banquetas,

o plazas cívicas y

o alumbrado público,

• Pavimentación en colonias populares,

• Electrificación,

o rural y

o urbana,

• Infraestructura deportiva,

• Centros de salud,

• Unidad médica rural,

• Fondos Municipales de Solidaridad,

'º /bid., pp. 9 y 1o.
11
SEDESOL, Manual Único de Operación. "Anexo l. Estratificación y Apertura Programática".

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54 ENRIQUE NÚÑEZ JIMÉNEZ

a) proyectos de bienestar social,

b) proyectos productivos e

e) infraestructura básica de apoyo,

• Agua potable en zonas urbanas y

• Alcantarillado en zonas urbanas.

Aunque el criterio número 4, establece un monto máximo como costo de los

proyectos elegibles para entrar en los FMS, se establece que en los casos que se exceda
ese importe, se enviarán a la delegación estatal de la SEDESOL para su análisis y solicitar
a la Dirección General de Programa de Desarrollo Regional de la misma Secretaría la
aprobación respectiva. En este caso, la documentación entregada incluye el expedien-
te técnico completo del proyecto, el acta de aceptación de la comunidad donde se
indique su aportación, la carta compromiso de terminación y en general, toda la
información que justifique la realización del proyecto propuesto."

BANOBRAS

El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. es una institución de banca

de desarrollo que apoya con recursos crediticios la realización de los proyectos de
servicios públicos, tanto de los estados como de los municipios del país.

Programas de Crédito

Entre los programas de crédito considerados en las normas de crédito de BANOBRAS se

encuentran:

• Estudios y proyectos,

Con o sin garantía del Fondo de Estudios y Proyectos (FEP),

• Agua potable, alcantarillado y saneamiento (financiado con crédito externo),

o Captación,

o Conducción,

12 SEDESOL, Fondos Municipales de Solidaridad... p. 10.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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NORMATIVIDAD 55

o Potabilización,

o Red de distribución,

o Tomas domiciliarias,

o Alcantarillado sanitario,

o Plantas de tratamiento y

o Consolidación,

• Proyectos complementarios de saneamiento {drenaje pluvial y plantas de trata-

miento),

• 1nfraestructura urbana,

o Urbanización,

o Pavimentaciones,

o Guarniciones y banquetas,

o Electrificación y alumbrado público y

o Proyectos de cogeneración de energía eléctrica,

• Residuos sólidos,

o Estaciones de transferencia,

o Rellenos sanitarios,

o Plantas de reciclaje, composta, incineración y

o Equipo de limpia (camiones recolectores, contenedores, barredoras, incine-

radores, etc.),

• Equipamiento Urbano,

o Mercados y tianguis,

o Mercados de artesanías,

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o Centros de acopio,

o Módulos y centrales de abasto,

o Frigoríficos,

o Rastros,

o Centros comerciales,

o Centrales de carga,

o Terminales de pasajeros,

o Estacionamientos y

o Panteones,

• Equipamiento municipal,

o Equipo de construcción,

o Camiones de carga,

o Equipo para rastros,

o Equipo contra incendios y

o Otros equipos (bombas, computación, radiocomunicación, camiones de vol-

teo),

• Fortalecimiento institucional para estados y municipios.

Normas de Crédito

En el Anexo 3 de sus Normas de Crédito, BANOBRAS define la información requerida

para considerar formalmente una solicitud de crédito. En el caso de créditos para
inversión o créditos de apoyo en garantía se solicita:

1. Estudio de factibilidad, económico, técnico y financiero; proyecto definitivo;

características del bien por adquirir o planteamiento del estudio por realizar.

DR © 1997. © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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NORMATIV!DAD 57

2. Información sobre garantías. Se verificará la existencia, suficiencia, legitimidad,

valor actualizado, vigencia y demás características de las garantías ofrecidas.

Lo anterior con objeto de que puedan formularse los dictámenes acerca de los
créditos solicitados para lo cual se verificará, según el anexo 4 de las Normas de
Crédito, lo siguiente:

a) La necesidad del estudio, proyecto o adquisiciones, en términos sociales,

técnicos, financieros y económicos.

b) Que el estudio, proyecto o adquisición es la alternativa más adecuada desde

el punto de vista técnico y financiero.

e) Que se cuenta con el planteamiento (términos de referencia) del estudio a

realizar, proyecto ejecutivo o especificaciones de los bienes por adquirir.

d) Que se han cumplido las normas técnicas de las dependencias y organismos

del sector público estatal y/o federal pertinentes, y en su caso, que se cuenta
con las concesiones requeridas.

e) Los supuestos considerados para determinar la rentabilidad financiera del proyec-

to, la fuente de pago y sí es necesario, la estrategia financiera más conveniente.

f) Los aspectos organizacionales, administrativos y legales pertinentes.

g) Los criterios para la contratación de las obras, adquisiciones o servicios de

consultoría (esto corresponde ya a la fase de ejecución del proyecto, mientras
que los aspectos anteriores se refieren a la fm 3 de formulación o elaboración
del estudio de factibilidad).

h) Que existan los servicios complementarios al proyecto cuya inversión se

financiará con los recursos de los préstamos, o en su caso, las acciones
necesarias para su construcción y financiamiento.

i) Que se contará con los elementos requeridos para la adecuada operación,

mantenimiento y, en su caso, expansión de los servicios financiados.

Como puede deducirse del análisis de los temas que deberán verificarse antes de
otorgarse un préstamo por BANOBRAS, la información que debe tenerse disponible es
la que se incluye en un estudio de factibilidad.

Por otra parte, debe considerarse que los recursos crediticios otorgados por
BANOBRAS, o en general por una institución de crédito, deben ser devueltos a través de
las amortizaciones establecidas en el programa correspondiente y que para asegurar

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58 ENRIQUE NÚÑEZ JIMÉNEZ

tal pago, así como el cumplimiento de las otras obligaciones contraídas por el acredi-
tado, se establecen garantías que deben ser otorgadas a satisfacción del banco. En
el caso de BANOBRAS, en el anexo 9 de sus Normas de Crédito se establece que para
los préstamos a municipios se tomarán como garantías: "la afectación de sus partici-
paciones en ingresos federales y/o deuda solidaria del gobierno del estado, el cual
afectará también sus participaciones en ingresos federales; o bien otro tipo de garan-
tías que cubran adecuadamente el riesgo de financiamiento".

Por lo que corresponde a la fuente de pago, el anexo 1Ode la Normas de referencia

consideran como preferencial "el producto de la recaudación derivada de la cobranza
de l'.ls cuotas o derechos a cargo de los beneficiados con las obras o servicios
financiados, conforme a las tarifas y cualquier otro ingreso que se derive del uso o
explotación de la obra o servicio objeto de la inversión del crédito". Pero si tal fuente
es insuficiente o definitivamente no puede establecerse, "se aplicarán las partidas
presupuestales que el acreditado, y en su caso su garante, se obliguen a incluir en
sus presupuestos anuales de egresos".

Expedientes de Crédito

Para preparar los expedientes de crédito, se establece, en el anexo 14 de las Normas,

la siguiente documentación general que se integra para la aceptación de las solicitudes
de crédito:

1. Solicitud de crédito,

2. Verificación de no adeudos vencidos o incumplimiento en el pago,

3. Constancia de estudios y análisis previos,

• socioeconómico,

• financiero y

• técnico,

4. Resumen del proyecto ejecutivo y del estudio de factibilidad,

5. Dictamen técnico, e

6. Informe del resultado al acreditado.

Para cada programa de crédito se considera alguna documentación específica,

como se indica a continuación:

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NORMAT!VIDAD 59

• Estudios y proyectos

a) Sin garantía

o Comprobación de que los estudios y proyectos respaldan planes y programas

a nivel estatal o municipal.

b) Con garantía o aval (FEP)

o Análisis previo de la propuesta de inversión.

o Comprobación de que los estudios y/o proyectos respaldan planes y progra-

mas a desarrollar a nivel estatal o municipal y de que están contenidos en el
ámbito de competencia financiera de BANOBRAS y enmarcados en los progra-
mas de acción de mediano y largo plazo, cuya ejecución se vaya a efectuar
en un lapso máximo de 3 y 5 años respectivamente.

o Requerimientos para uso del Fondo de Estudios y Proyectos (FEP).

o Validación del subcomité de estudios y proyectos del COPLADE o de la

instancia estatal de Solidaridad.

o Constancia para que la entidad acreditada demuestre a Banobras que las

obras derivadas de los estudios y/o proyectos están programadas para ser
iniciadas en un plazo menor de 6 meses y que se cuenta con fuente de
recursos para financiar la obra.

• Agua Potable, alcantarillado y saneamiento,

o Copia del informe sobre impacto ambiental autorizado por la SEDESOL.

o Visto bueno de la Comisión Nacional del Agua respecto a la elegibilidad

técnica del proyecto.

o Copia del oficio de autorización y anexo técnico de autorización emitidos por

la SEDESOL.

• Fortalecimiento institucional para estados y municipios,

o En el caso de que el solicitante sea un organismo paraestatal o paramunici-

pal, se requiere copia del decreto de creación.

o Estudio para el fortalecimiento institucional (dictaminado).

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