TEMA 68: TECNICAS PRESUPUESTARIAS
La ley general presupuestaria define los presupuestos generales del estado como la expresión
cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por
cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector publico estatal. Tres
justificaciones:
1. En los estados modernos es necesaria una programación ordenada para una
administración racional.
2. La previsión presupuestaria es una administración de mandato.
3. Es un medio de acción en la política económica.
Las características del presupuesto tradicionalmente se han categorizado en una lista de
principios presupuestarios, que se pueden enumerar como:
- Principio de competencia: corresponde exclusivamente al legislativo la aprobación y al
ejecutivo la elaboración y ejecución.
- Principio de universalidad: contendrán la totalidad de los gastos e ingresos del estado.
- Principio de unidad: es único.
- Principio de especialidad: cualitativamente (los gastos han de venir especificados, no
pueden ser genéricos) cuantitativa (han de venir limitados a una cantidad) y temporal
(para un ejercicio especifico)
- Principio de temporalidad: se refiere a un periodo determinado
- Principio de publicidad: serán públicos (hoy hablaríamos de transparencia).
A esta lista se le añaden en ocasiones otros de carácter contable, económicos o incluso
políticos. Así, las características que debe poseer el presupuesto para cumplir con su función:
1. Es un ejercicio de previsión
2. Esta siempre equilibrado, los ingresos siempre han de ser suficientes.
3. Es una institución periódica, siempre debe haber uno en vigor.
4. Es una forma, adopta una determinada expresión que facilite su elaboración y
seguimiento.
5. Es una norma legal.
Históricamente las principales técnicas presupuestarias han sido:
- El presupuesto de medios: agrupa los créditos en una clasificación orgánica que indica
quien gasta, y económica, en qué gasta.
- El presupuesto funcional agrupa los gastos de acuerdo con las grandes políticas de
gasto y estas a su vez en programas concretos.
- El presupuesto por objetivos o de ejecución establece no solo un gasto máximo sino
unas funciones a lograr con dicho gasto en cada unidad administrativa.
- El presupuesto por programas exige la identificación de os objetivos, no solo en cada
unidad administrativa, sino por cada programa de gasto
- El presupuesto base cero. Cada ejercicio comienza como si nunca se hubiera hecho un
presupuesto anteriormente, identificando las políticas y os gastos necesarios.
- La gestión estratégica por objetivos pretende una gestión orientada a resultados y
construir el presupuesto sobre esa base.
La complejidad de los estados contemporáneos impide confeccionar desde el inicio los
presupuestos como un único documento que recoja todos los ingresos y gastos, sino que se
forman por agregación a partir de los presupuestos de los distintos entes. En España, por
ejemplo, junto al presupuesto del estado, están los del SEPE o SS. La estructura de los
presupuestos generales del estado se presenta bajo tres perspectivas; orgánica, que responde
a que órgano realiza el gasto; por programas, a que fin se persigue con él; y económica cual es
la naturaleza del gasto. Esta complejidad parece ir en contra de la necesaria flexibilidad que la
gestión del estado requiere, y para ello existen diferentes instrumentos para dotarla de
flexividad. El primero es el nivel de vinculación de los créditos, que significa que, si la previsión
se revela insuficiente, el gasto se podrá realizar siempre que exista crédito disponible al nivel
de vinculación. La otra alternativa es la posibilidad de realizar modificaciones de crédito. Esta
es mas restringida, ya que los diferentes tipos de modificación permitidas eran tasados y
siempre deben venir financiadas (con una bajada equivalente en otra partida o un mayor
ingreso) y la competencia para autorizarlas varía de acuerdo con la naturaleza entre el
gobierno y el ministro de hacienda, o los titulares de cada departamento o directores y
presidentes de órganos con sección diferenciada en los presupuestos. Además, los créditos
extraordinarios deberán ser autorizados por as propias cortes.
Los presupuestos contemplan una partida específica, el fondo de contingencia, cuya finalidad
es financiar las necesidades que no se conozcan en el momento de la elaboración de los
presupuestos, ya que determinados gastos no pueden ser conocidos con precisión de
antemano, pero por su naturaleza no pueden dejar de realizarse. Para estos existen
previsiones especificas (en esta categoría figuran, por ejemplo, el gasto en pensiones). Otra
excepción a la limitación de os gastos son los llamados gastos plurianuales que comprometen
gastos de mas de un ejercicio presupuestario. Estas obligaciones están condicionadas a la
existencia de crédito y dichos ejercicios, que nace ya “comprometido” por ese gasto plurianual.
El ciclo del presupuesto.
El ciclo presupuestario clásico consta de cuatro etapas:
1. Elaboración del presupuesto. Primer se elabora los anteproyectos parciales por los
departamentos ministeriales y los distintos órganos, después de ajustan las cifras, se
aprueba por el gobierno y se remiten a las cortes.
2. Discusión y aprobación de presupuesto por las cortes. Durante esta etapa se
introducen enmiendas y modificaciones. Si no fuera aprobado existen varias opciones,
pero la mas habitual, que es la seguida en España, es la de la prórroga automática del
presupuesto en vigor.
3. Ejecución. Durante la vigencia del presupuesto los órganos pueden disponer del
presupuesto aprobado para los fines que le son propios. En esta fase se realizan
seguimientos presupuestarios y se elaboran informes.
4. Control. Existe un control interno, administrativo, realizado por órganos como las
intervenciones que garantiza la legalidad de la ejecución y la eficiencia del mismo.
También existe un control externo realizado por órganos ajenos al ejecutivo y la
administración, como el tribunal de cuentas en España. Por último, otro tipo de control
externo es el político realizado por las cortes.
A estas fases se le han añadido recientemente otras, derivadas tanto de la evolución de la
concepción económica sobre el presupuesto como de la internacionalización de la institución
presupuestaria. Respecto al primero, la evidencia de que los gobiernos pueden tener objetivos
que no siempre coincidan con los de la sociedad ha despertado la creación de reglas y
autoridades fiscales. Las primeras tienen como objetivo garantizar que los estados no incurran
en déficit excesivos y las segundas el cumplimiento de la primera. El segundo aspecto
novedoso es la pertenencia de muchos estados a organizaciones supranacionales con poder
presupuestario y capacidad de supervisión en el caso español, la pertenencia a la UE obliga a
que las previsiones presupuestarias deban ser representadas a la Comisión. Este tipo de
subordinación aumenta en caso de incumplimiento, cuando se pone en marcha el protocolo
de déficit excesivo. Este procedimiento fue aplicado en España en 2009 y ha sido clausurado
en 2019, y confirma que el país ha reducido su déficit hasta un nivel inferior al 3% del PIB.
En España el ciclo presupuestario se inicia con la elaboración del anteproyecto de
presupuestos. El ministerio de asuntos económicos y transformación digital elabora un
escenario plurianual con las previsiones macroeconómicas a tres años de las magnitudes mas
relevantes. El programa de estabilidad contiene un análisis de la situación económica las líneas
de la política fiscal, los objetivos presupuestarios y la senda para alcanzarlos. A partir de ese
informe, el gobierno, a propuesta de ministerio de hacienda, aprueba los objetivos de déficit
plurianuales, previa consulta con los departamentos ministeriales, el consejo de política fiscal y
financiera de las ccaa y la comisión nacional de la Administración local. Una vez determinados
los objetivos y aproado por las cortes, se formula el limite de gasto no financiero, que
garantiza que el objetivo se cumple. El ministerio de hacienda, a mediados de año, presenta
una orden ministerial con los plazos e instrucciones de elaboración de los presupuestos. A
esta, le sigue la publicación de una resolución con los modelos y fichas para la confección del
anteproyecto. A continuación, se celebran las comisiones de políticas de gasto, por los titulares
de los ministerios y presidida por el ministro de hacienda, que tiene por objetivo fijar las
directrices y prioridades de políticas del gasto, y la comisión de ingresos, encargada de
coordinar visiones presupuestarias. En la dirección general de presupuestos se agregarán las
necesidades y previsiones, priorizando y repartiendo los créditos de manera que no se supere
el techo de gasto y que se cumpla el objetivo de déficit.
El anteproyecto definitivo es presentado de nuevo al gobierno para su aprobación y una vez
aprobado, entra en las cortes. Durante los meses de octubre a diciembre se realiza la
tramitación parlamentaria del proyecto, se añaden enmiendas y se aprueba. La ley entra en
vigor, normalmente, al comenzar el año, con la carga de muevo presupuesto en los sistemas
contables del estado y de la SS. Durante la vigencia del presupuesto se realiza su continuo
seguimiento.
Presupuesto por programas
Pretende contribuir a que la administración publica realice una verdadera planificación
estratégica y a racionalizar la toma de decisiones. Se define como un método de análisis de
sistemas aplicado a la formulación de políticas y a la asignación de partidas. Debe permitir
comparar, diferenciando los objetivos, os programas, el coste, la eficacia y el presupuesto de
cada política. Al presupuesto de cada programa le deben acompañar determinados apéndices
con aspectos problemáticos o importantes, y a partir de esa estructura se inicia una fase de
análisis estratégico. En todo caso, el objetivo debe ser siempre comparar la eficiencia de un
programa con la de las alternativas. En la práctica, un procedimiento tan ambicioso como este
exige tareas analíticas para las que no siempre se dispone del tiempo ni de los recursos.
Presupuesto base cero
Parte de los objetivos de cada unidad presupuestaria. A partir de ellos se pregunta cuales son,
en ese momento, sin referencia a las alternativas que se vinieran utilizando, las mejores
políticas posibles para alcanzar ese objetivo. Dichas políticas se jerarquizan y se acompañan del
nivel de esfuerzo que requerirían y de los recursos necesarios. La idea de este presupuesto es
que se tomen las decisiones como si fuera el año inicial. La principal ventaja es que permite
cambios profundos, el principal inconveniente, es el grado de exigencia y de recursos que
requiere. Otro problema es que las decisiones sobre el gasto no están muchas veces en el nivel
administrativo, y la libertad de la que este dispone para realizar modificaciones significativas
en el gasto no son grandes. Por último, cabe preguntarse si tiene sentido realizar un
procedimiento tan concienzudo cada año.
Otras técnicas presupuestarias
El presupuesto de ejecución tiene la finalidad de definir funciones, actividades y proyectos
sobre las que se debía basar el presupuesto concentrando la atención en los fines del gasto y
no en sus aspectos formales y vinculando financiación y resultados. Las funciones se asignan
por presupuestos ministeriales y estos a su vez en programas entre unidades administrativas.
Esta es la técnica utilizada aún hoy en España, aunque se hayan añadido elementos de otras
técnicas. Tiene la ventaja de que facilita la evolución de los resultados y el principal problema
es que tiende a la inercia y el incrementalismo. Es un procedimiento adecuado para una etapa
de incremento de gasto, pero no tanto cuando es necesario recortar gastos.
La gestión estratégica por objetivos pretende que a organización se oriente a partir de unos
objetivos comunes y compartidos por todos sus integrantes. Todo se puede y se debe medir y
cuantificar. Normalmente se utilizan incentivos económicos pero la motivación y el liderazgo
de los individuos también son elementos importantes de esta técnica. Finalmente, como
tendencias actuales en la presupuestación hay que señalar:
- Las reglas fiscales explicitas que pretenden limitar la discrecionalidad presupuestaria y
eliminar el sesgo hacia el déficit.
- La utilización de horizontes plurianuales, que reconoce la necesidad de que las
políticas tienen una duración mayor de un año. Facilita la planificación de los recursos
y aumenta transparencia. También permite llevar a cabo actuaciones correctivas con
antelación, sin embargo, provoca en ocasiones incongruencias.
- Por último, la tendencia es hacia una mayor atención al flujo económico frente al
registro contable. En esta línea se sitúa la utilización del devengo.
