2022

Participación Ciudadana
y Políticas Públicas

Mininterior
Tabla de contenido

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Unidad 1. Participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1 ¿Qué es la participación ciudadana? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2 Marco Normativo de la Participación ciudadana . . . . . . . . . . . . 10
1.3 Atributos del Derecho a la Participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Unidad 2. Mecanismos de Participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . 19
2.1 El voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2 Plebiscito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.3 El Referendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.4 Consulta Popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.5 Revocatoria del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.6 Iniciativa popular normativa y legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Reglas generales de los mecanismos de participación ciudadana . . . 23
2.7 Cabildo Abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Proceso para realizar un Cabildo Abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Unidad 3. Coordinación para la Participación Ciudadana . . . . . . . . . 30
Consejo Nacional de Participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Unidad 4. Otras formas de Participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . 35
4.1 Presupuestos Participativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4.2 Participación social y comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4.3 Canales de participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
4.4 Reto de la participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Unidad 5. Políticas Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
5.1 Ciclo de las Políticas Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5.1.1 Fase de Agenda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
 5.1.2 Fase de Formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
5.1.3 Fase de Implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.1.4 Fase de Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
5.1.4.1 Evaluación Exante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
5.1.4.2 Evaluación concomitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
5.1.4.1 Evaluación Expost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
5.1.4.2 Evaluación participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Lista de tablas

Tabla 1. Mecanismos para agendas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Tabla 2. Actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Tabla 3. Momentos en fase de formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Lista de imágenes

Imagen 1. Solicitud de inscripción de Comité de Promotores para

Mecanismos de Participación Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Imagen 2. Formulario para convocatoria a cabildo abierto . . . . . . . . . 27

Imagen 3. Ciclo de las políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Introducción

La participación ciudadana en términos, políticos, jurídicos y sociales en Colom-

bia tiene sus raíces en la Constitución de 1991. Son 30 años de todo un recorrido
en el horizonte de las experiencias de la participación ciudadana, son muchos
los aciertos, logros, pero también son muchas las frustraciones y las dificulta-
des para el desarrollo de este mandato como una práctica que va mucho más
allá que la mera narrativa de intenciones. Por ello se hace indispensable en los
actuales momentos que vive el país hacer énfasis en los escenarios de partici-
pación ciudadana como la mejor manera de incorporar el sentir de la sociedad a
las políticas públicas y dirimir los altos niveles de conflictividad que se expresan
en distintos ámbitos de la sociedad. Es importante crear de manera permanente
procesos de formación que permitan continuar con el sentido emanado desde
la Constitución política de 1991, procurando corregir los desaciertos y logrando
nuevos aciertos, vinculando a nuevos sectores de la sociedad y creando las me-
jores condiciones para el entendimiento en la pluralidad. Otros que ya se han
realizado. Y vincular a nuevos grupos de la población como los jóvenes.
La participación real de las mujeres, los indígenas, los campesinos, los afrodes-
cendientes, los gitanos, los jóvenes entre otros, permiten el advenimiento de
una nueva etapa de gestión y resolución de los principales problemas que aque-
jan al país en todas sus dimensiones.

4
La participación ciudadana es un derecho fundamental de las y los colombianos.
Este derecho está consagrado en la Constitución Política de Colombia dentro del
preámbulo y en los artículos 1, 2, 38, 40 y 103 entre otros. La Corte Constitucional,
Entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje
medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del
Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan
el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizacio-
nes sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que
las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre
ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación
y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desa-
rrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, evi-
ten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados
(Corte Constitucional, Sentencia C-150/15, 2015).
Por su parte,
los estudios de Marshall (1998) indican que la participación ciudada-
na busca concretar el ejercicio de la ciudadanía, reforzar sus derechos
en sus diferentes dimensiones: La ciudadanía civil asociada a derechos
propios de la libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de palabra,
de pensamiento, de religión, de propiedad); la ciudadanía política que se
sustenta en los principios de democracia liberal y que se supone el dere-
cho a participar como elector y elegido, a través del sufragio universal y la
ciudadanía social que se refiere a los derechos a la salud, la educación, la
seguridad social, la vivienda que debe garantizar el Estado al conjunto de
la ciudadanía (Guillen, 2009).
Dentro del proceso de formación será importante entender las diferentes de-
finiciones, conceptos básicos y dimensiones de la participación ciudadana, el
alcance de la participación y los atributos del derecho a participar. Esto, acom-
pañado de las disposiciones establecidas en la ley estatutaria 1757 de 2015, la
normatividad vigente y aquellos acuerdos internacionales ratificados en Colom-
bia. Así mismo, se buscará formar a la ciudadanía para que tenga claridad en
la diferencia entre mecanismos, instancias, ejercicios, procesos y canales de
participación ciudadana, todo esto a partir la perspectiva de la realización de los
derechos humanos.
De otro lado,
Las políticas públicas son reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad,
expresan los objetivos de bienestar colectivo y permiten entender hacia
dónde se quiere orientar el desarrollo y cómo hacerlo, evidenciando lo que
se pretende conseguir con la intervención pública y cómo se distribuyen
las responsabilidades y recursos entre los actores sociales. Por lo tanto,
las políticas públicas no son solo documentos con listados de actividades
y asignaciones presupuestales, su papel va más allá; son la materialización

5
 de la acción del Estado, el puente visible entre el gobierno y la ciudadanía
(Torres-Melo, et al, 2013).
En el proceso de formación se hará énfasis en la capacidad que tiene la ciuda-
danía para incidir en las dinámicas de las políticas públicas y cómo estas son el
vehículo que les permitirá encontrar una solución conjunta entre la ciudadanía e
institucionalidad a sus necesidades y problemas, igualmente, el presente proce-
so también se ocupa de incorporar a la institucionalidad como componentes de
los procesos de realización efectiva de la participación ciudadana.
La Ley estatutaria de participación, Ley 1757 de 2015, establece la importancia de
la formación para la participación como un aspecto fundamental para garantizar
el derecho a la participación ciudadana y la promoción de esta.

6
Unidad 1. Participación Ciudadana

1.1 ¿Qué es la participación ciudadana?

En 1991 Colombia expidió su más reciente Constitución Política. Esta carta

magna estableció en su preámbulo que:
EL PUEBLO DE COLOMBIA, en ejercicio de su poder soberano, representa-
do por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando
la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y
asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la
igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico,
democrático y participativo que garantice un orden político, económico
y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente. (Constitución
Política de Colombia, 1991)
De igual forma, en su artículo 1° establece que:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repúbli-
ca unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en
la prevalencia del interés general. (Constitución Política de Colombia, 1991)
Y en su artículo 2° indica que
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la pros-
peridad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, ad-
ministrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los de-
beres sociales del Estado y de los particulares. (Constitución Política de
Colombia, 1991)
De lo anterior, entendemos que la participación ciudadana es:
1. Un componente central del Estado Social de Derecho.
2. Es uno de los fines esenciales del Estado.

7
 3. Es un derecho fundamental de los colombianos.
4. Que la participación debe ser pluralista e incluyente.
5. Que podemos participar en todos aquellos temas que nos afecten.

Una aproximación simple al concepto nos diría que participar hace alusión a
toUna aproximación simple al concepto nos diría que participar hace alusión a
tomar parte en algo. Al asociarlo con el término ciudadanía, da cuenta de uno de
los pilares de la profundización de la democracia: el derecho a influir e intervenir
en la toma de decisiones. Sin embargo, existen diferentes aproximaciones teóri-
cas acerca de lo que es participación ciudadana. Algunas de ellas son:
Para Restrepo1
“La participación social refiere a los diversos mecanismos e instancias que
posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políti-
cas públicas. Por lo tanto, el estudio de la participación social es el de las
mediaciones entre Estado y sociedad” (Canto, 2012)
Para Velásquez y González2
Por participación se entiende el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y co-
lectivos, en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen
de su entorno, intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el
fin de mantener, reformar o transformar el orden social y político. (Canto,
2012, pág. 28)

Para Cardarelli y Rosenfeld3 la participación es un “conjunto de prácticas (ju-

rídicas, económicas, políticas y culturales) que colocan a una persona como
miembro competente de una sociedad y que tienen su fuente de legalidad y le-
gitimidad en la titularidad de derechos” (Canto, 2012, pág. 28)

1
Dario Idalcio Restrepo: Doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia; Magíster de la Universidad Católica
de Lovaina, Diploma especial del Instituto de Países en Desarrollo; Licenciado en Filosofía de la Universidad Católica de
Lovaina.

2
Fabio Velasquez: Fabio Velásquez es sociólogo (Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia), Especialista en Ordenamiento
Territorial (Universidad Politécnica de Madrid, España) y candidato a doctor en Ciencia Política (Universidad de Lausanne,
Lausanne, Suiza).
Esperanza González R: Es socióloga, especialista en Teoría y Métodos de Investigación en Sociología, Especialista en
planificación social, Magister en Sociología, con más de 30 años de experiencia en investigación sobre temas de partici-
pación ciudadana, planeación participativa, gestión pública y política pública.
3
Graciela Cardarelli: Licenciada y Magister en Sociología, Universidad Católica Argentina, con posgrados en políticas
sociales y planificación social en ILPES Chile y CIDES OEA, Buenos Aires. Es miembro fundador y profesional del Centro
de Apoyo al Desarrollo Local (CEADEL), Buenos Aires, Argentina.
Mónica Rusenfeld: Es Doctora en Economía por la UNAM e investigadora del Área de Estudios Urbanos y Regionales del
Instituto de Investigaciones Sociales y profesora en los Programas de Posgrado de Ciencias Políticas y Sociales y Urba-
nismo de la misma Universidad. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III y de la Academia Mexicana
de Ciencias.

8
Para Guillen4 y otros
El término de participación es utilizado para explicar la incidencia de los
individuos y grupos sociales en las diferentes etapas en las que se re-
suelven asuntos de interés público, es decir, en la consulta, discusiones,
planteo de propuestas, y todo tipo de actividades que en las cuales inte-
rrelacionan el Estado y los ciudadanos para el progreso de la comunidad.
(Guillen, 2009)
Para Ziccardi5 la participación ciudadana es

La clave para transformar el espacio de lo local en un espacio público y con-

tribuir a crear condiciones para consolidar una gobernabilidad democrática, la
participación ciudadana, a diferencia de otras formas de participación, (política,
comunitaria, etc.), se refiere específicamente a que los habitantes de las ciuda-
des intervengan en las actividades públicas representando intereses particula-
res (no individuales), ejerciéndose en primer término en el ámbito de lo cotidiano
y en el espacio local, que es donde se da mayor proximidad entre autoridades y
ciudadanos. (Guillen, 2009)
Para Villareal
La participación ciudadana es el involucramiento de los individuos en el
espacio público estatal y no estatal desde su identidad de ciudadanos, es
decir, de integrantes de una comunidad política. Esta participación está
vinculada a los modelos de democracia y al tipo de relación gobierno-so-
ciedad que se quiere construir. (Villarreal, 2009)
Teniendo en cuenta lo anterior, para los efectos de este proceso de formación
se entenderá por participación ciudadana:
El derecho fundamental de la ciudadanía de relacionarse autónomamente entre
sí y con las instituciones públicas con el fin de intervenir, de manera directa o a
través de sus formas de organización. Así, es claro que el objetivo de la partici-
pación ciudadana es el de intervenir en los asuntos públicos. No obstante, esta
participación puede materializarse de distintas maneras, que no necesariamente
implican el relacionamiento directo con las instituciones públicas. En efecto, a
través de esta definición se reconocen las múltiples expresiones de la participa-
ción que pueden originarse en el seno de la ciudadanía a manera de expresiones
asociativas, voluntarias, espontáneas y autónomas. De igual manera, y en con-
sonancia con lo anterior, la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos
puede materializarse de formas directas o a través de los esquemas organizati-
vos y de acción colectiva de la sociedad civil.

4
Amalia Guillen es catedrática de la Facultad de Administración y Contaduría Pública de la U. A. N. L. San Nicolás
5
Alicia Ziccardi Contigiani: Es Doctora en Economía por la UNAM e investigadora del Área de Estudios Urbanos y Regio-
nales del Instituto de Investigaciones Sociales y profesora en los Programas de Posgrado de Ciencias Políticas y Sociales
y Urbanismo de la misma Universidad. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III y de la Academia
Mexicana de Ciencias.

9
 1.2 Marco Normativo de la Participación ciudadana

Los artículos 1°, 2°, 3° y 103° de la Constitución Política de 1991 determinan que
la participación ciudadana es un principio, un derecho fundamental, y un fin
esencial del Estado Social de Derecho6. De igual manera, la Constitución Política
estableció que la ciudadanía tiene un rol determinante en los asuntos públicos,
lo que implica la obligación del Estado de facilitar la participación de la ciudada-
nía en la toma de decisiones sobre los asuntos que les afecten. Para la materia-
lización de este propósito, desde la década de los 90, el país ha tenido una serie
de transformaciones normativas e institucionales.
Junto a estas transformaciones, en materia de participación ciudadana, se ex-
perimentó en el país una profundización del principio de descentralización ini-
ciado en el año 1986, por lo cual, se encuentran iniciativas legales valiosas de
carácter local que abordan esta temática (Velásquez, y otros, 2020, pág. 106).
No obstante, este marco normativo rescata los desarrollos legales de carácter
internacional y nacional que han sido orientados a establecer un ordenamiento
institucional para materializar la democracia participativa, generar lineamientos
de política pública, regular mecanismos de participación, establecer modalida-
des de interacción entre los ciudadanos y el sector público, identificar o regular
espacios representativos, poblacionales, sectoriales, e incentivar la participación
en el ciclo de la gestión pública.
De esta forma, como marco normativo internacional puede referenciarse la De-
claración de Derechos Universales adoptada en el seno de las Naciones Unidas
desde 19487, que establece que los ciudadanos tienen derecho a participar en
el gobierno de manera directa o por medio de sus representantes y que la au-
toridad del poder público reside en el pueblo soberano. Posteriormente, en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 19788, se reafirma la par-
ticipación ciudadana como derecho, y en la Carta Democrática Interamericana
del 20019, los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos
(OEA) reiteraron su compromiso de trabajar con la sociedad civil y acordaron
que la participación genera desarrollo y es necesaria para la profundización de
la democracia. De manera más reciente, puede reseñarse la Declaración de in-
novación en el sector público del 2019 de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE)10. En consonancia, el país al ratificar estos ins-
trumentos se compromete a reflejar en su legislación el cumplimiento de estos
compromisos.
Así mismo, el hecho de que la participación se constituya como principio cons-
titucional, le otorga un valor supremo que guía la fundación y mantenimiento del
Estado colombiano. En consecuencia, ninguna disposición normativa podría ir en
6
También los artículos 20°, 23°, 37° 40°, 45°, 79°, 88°, 95°, 270° y 375° de la Constitución política de 1991, hacen
referencia a la participación ciudadana.
7
Declaración de Derechos Universales https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf
8
Convención americana sobre derechos humanos “Pacto de San José de Costa Rica” https://www.cidh.oas.org/Basicos/
Spanish/Basicos2a.htm
9
Carta Democrática Interamericana del 2001https://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm
10
Declaración sobre innovación Instrumentos Jurídicos de la OCDE en el sector público https://oecd-opsi.org/wp-con-
tent/uploads/2018/11/Declaraci%C3%B3n-Espanol.pdf

10
contravía de este principio. Como derecho fundamental constitucional, la par-
ticipación goza de un estatus superior dentro del ordenamiento jurídico colom-
biano, por cuanto su garantía debe ser inmediata y la legislación de este derecho
se reserva a las competencias del legislador estatutario.
En tal sentido, a mediados de la década de los noventa, se dieron los primeros
desarrollos legales y lineamientos de política pública en el país. Al respecto, en
1994 se promulgó la Ley Estatutaria 13411, en la cual se regularon las condiciones
de funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana: la iniciativa
popular, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebisci-
to y el cabildo abierto, que ya se habían definido en la Constitución Política y se
promovió el control y fiscalización social de la gestión pública. De esta forma, los
ciudadanos y las organizaciones sociales podían constituir veedurías ciudada-
nas, juntas de vigilancia, hacer parte de los espacios de participación ciudadana
y hacer uso de los mecanismos de participación con el fin de participar en los
asuntos públicos. Adicionalmente, el artículo 104° de la Ley 134, creó el Fondo
de la Participación y el Fortalecimiento de la Democracia12, el cual hasta el día de
hoy es una fuente importante de recursos para financiar el derecho de la parti-
cipación y en su artículo 105°, prescribió que el presupuesto general de la nación
debe incluir un rubro para garantizar el funcionamiento de los mecanismos de
participación ciudadana.
Sin embargo, la participación ciudadana en Colombia no se circunscribe ex-
clusivamente a sus mecanismos y para ello se generan diferentes espacios de
participación. Muestra de ello es que en la Ley 152 de 1994 se estipularon los
procedimientos democráticos para la construcción de los planes de desarrollo a
nivel nacional y local. Esta Ley, además, determinó el funcionamiento del Conse-
jo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación, creando
así una instancia de participación en donde se reconoce a los representantes
de los diferentes sectores de la sociedad civil como actores activos en una de
las principales herramientas de la gestión pública: los Planes de Desarrollo. En
este orden de ideas, esta norma es un referente de planeación participativa en
el país. Adicionalmente, en dicha Ley, se instó a las entidades territoriales y al
Gobierno nacional a prestar el apoyo logístico y administrativo necesario para el
funcionamiento de estos espacios; es decir, creó un canal de intercambio entre
la administración pública y los consejos de planeación y avanzó en la generación
de garantías para su funcionamiento.
En 1995 se emitió el documento CONPES 2779 denominado Promoción de la
Participación de la Sociedad Civil: del derecho a participar a la participación
efectiva13. Este documento CONPES buscó materializar los lineamientos que se
plasmaron en el Plan Nacional de Desarrollo del momento “El Salto Social 1995-
1998”. En la formulación del documento se evidencia un estado incipiente de
11
Ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.
12
“Por el cual se determinan los objetivos y funciones del Fondo para la Participación y el Fortalecimiento de la Demo-
cracia, y se dictan otras disposiciones”.
13
CONPES 2779 Promoción de la Participación de la Sociedad Civil: del derecho a participar a la participación efectiva
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2779.pdf

11
la participación ciudadana, pero a través de sus lineamientos se rastrean las
primeras apuestas de política pública en la materia. Este documento CONPES
tenía cinco objetivos, los cuales se basaron en buscar la construcción de una
nueva cultura ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil; darle integrali-
dad y coherencia a las acciones que se encaminaban a fomentar y fortalecer los
ejercicios de derechos mediante la participación ciudadana; promover un apro-
vechamiento eficaz de los ámbitos de la participación ciudadana en el marco
de la democratización, modernización y descentralización de la gestión estatal;
democratizar las relaciones sociales, en particular las de la ciudadanía y el Es-
tado propiciando una cultura social de participación. Cabe mencionar que no se
cuenta con un balance de la implementación de esta política, que dé cuenta de
sus principales logros y retos.
De manera paralela en ese año, se introdujeron modificaciones a la estructura
institucional y a sus procesos con el objeto de facilitar la participación, la trans-
parencia y el relacionamiento Estado- sociedad civil, por lo que la Ley 190 de
199514 marca un hito importante al abordar normas tendientes para preservar la
moralidad en la Administración Pública y fijar disposiciones con el fin de erradi-
car la corrupción administrativa.

En el contexto de la participación, esta Ley es relevante en la medida en que

enfocó sus esfuerzos en promover prácticas en los servidores públicos basadas
en el diálogo abierto, la transparencia y la participación de la ciudadanía. En el
Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) se creó un sistema
de información con las hojas de vida de los servidores públicos, se estableció
la realización de concursos públicos para proveer las vacantes de la adminis-
tración pública y se solicitó la elaboración de un manual de funciones para los
servidores públicos. Así mismo, esta Ley instauró la práctica de realización de
declaraciones de bienes, contribuyendo así al ejercicio de seguimiento por parte
de la ciudadanía y al cumplimiento de los principios de transparencia. También
constituyó un Sistema de Quejas y Reclamos en las entidades públicas para que
la ciudadanía reportase cualquier recomendación, denuncia o crítica relacionada
con la función que desempeña o el servicio que prestan las entidades. Final-
mente, también se creó la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción.
14
Ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.

12
En la misma senda de armonizar la administración pública con las acciones de
participación ciudadana y facilitar su interacción, la Ley 489 de 199815 instauró
los principios de democratización y control social de la administración pública
por medio de los cuales se imparte a todas las entidades públicas instruccio-
nes para involucrar a la ciudadanía en las fases del ciclo de la gestión pública16.
El principio de democratización y control social de la administración pública se
transformaría en una política de desarrollo administrativo aplicable a todas las
entidades públicas17. De manera general, este cuerpo normativo abrió la puerta
a procedimientos de participación ciudadana en todas las fases del ciclo de la
administración pública, siendo efectivas al lograr generar una cultura de ma-
yor apertura desde las administraciones públicas hacía la participación de los
ciudadanos, entendiendo el Estado desde un enfoque abierto, propiciando in-
teracciones cotidianas entre el servidor público y el ciudadano y especificando
mecanismos para su accionar.
De manera innovadora y bajo los principios de corresponsabilidad de la ciudada-
nía, la Ley 720 de 200118, reconoció el accionar de los ciudadanos y de las orga-
nizaciones de voluntariados como una expresión de la participación ciudadana
que aporta al desarrollo de la sociedad. Los voluntariados como figura de parti-
cipación ciudadana y el Sistema Nacional de Voluntariado, han sido modalidades
de participación importantes para la atención de desastres y prestación de ser-
vicios en emergencias, pero poco desarrollados.
Posteriormente, en la Ley 850 de 200319 se retomó la función de control y fis-
calización social para avanzar en la reglamentación de las Veedurías Ciudada-
nas, las cuales son definidas como distintas formas a través de las cuales los
ciudadanos pueden ejercer su derecho a la participación en la fiscalización de
la gestión pública, en los distintos niveles de la administración. Esta legislación
menciona la función de control preventivo, establece acciones de coordinación
entre dichas organizaciones y menciona como uno de sus objetivos el fortalecer
los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones
y promocionar el liderazgo y la participación ciudadana a partir de la vigilancia
de los ciudadanos a los planes, programas, proyectos y acciones emprendidas
por los entes gubernamentales, la actuación de los funcionarios públicos y el
empleo de los recursos.
15
Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden na-
cional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
16
Entre las acciones que contempla el artículo 32 la Ley 489 de 1998 se encuentran: i) audiencias públicas; ii) incorporar
a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana;
iii) difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciudadanos; iv) incentivar la formación
de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos; v) apoyar los
mecanismos de control social que se constituyan y vi) aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la
función administrativa.
17
La democratización de la administración pública está dirigida a consolidar la cultura de la participación social en la
gestión pública, con el fin de facilitar la integración de los ciudadanos y servidores públicos en el logro de las metas eco-
nómicas y sociales del país y a construir organizaciones abiertas que permitan la rendición social de cuentas y propicien
la atención oportuna de quejas y reclamos para el mejoramiento de los niveles de gobernabilidad. El Decreto 1499 de
2017 actualizaría los objetivos y ámbitos de aplicación del MIPG
18
Ley 720 de 2011 “Por medio de la cual se reconoce, promueve y regula la acción voluntaria de los ciudadanos colom-
bianos”.
19
“Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”

13
En concordancia con la noción de Estado abierto, se realizan también avances
en la reglamentación de la rendición de cuentas de la rama ejecutiva a través
del CONPES 3654 de 201020 y a través de la Ley 1474 de 201121, se fortalecen los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública, con la elaboración de planes de
acción, planes anticorrupción y atención al ciudadano, y prioridades en los pre-
supuestos de publicidad cuya finalidad es presentar información al ciudadano.
Todos estos instrumentos se encuentran al alcance del ciudadano para consulta
y ayuda a identificar mecanismos de prevención de los riesgos, así como facilita
la interacción del ciudadano con la administración.
Es importante mencionar que como esfuerzo para lograr la reparación integral
a las víctimas del conflicto armado se expidió la Ley 1448 de 201122, norma que
soporta la creación de diferentes espacios de participación, con funciones con-
sultivas, de decisión, de concertación o de seguimiento a los temas de aplicación
de justicia transicional, reparación integral, restitución de tierras y construcción
de la memoria histórica. Un espacio de los mencionados es la Mesa Efectiva de
Participación de Víctimas, para la cual se desarrollaron protocolos que permiten
la elección democrática de sus representantes y cuya conformación responde a
la representación de diferentes hechos victimizantes y la aplicación de perspec-
tivas diferenciales.
Esta apuesta por la implementación de acciones bajo el enfoque de Estado
abierto se robustece con el Decreto 2573 de 201423 que introduce la estrategia de
gobierno en línea, la cual busca aprovechar todos los desarrollos de las tecno-
logías de la información y las comunicaciones para aportar a la construcción de
un Estado más abierto, más transparente, eficiente y participativo y también con
20
CONPES 3654 Política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos. https://colaboracion.dnp.gov.
co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3654.pdf
21
Ley 1474 de 2011 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
22
Ley 1448 de 2011 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflic-
to armado interno y se dictan otras disposiciones.
23
Decreto 2573 de 2104 Por el cual se establecen los lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno en línea, se
reglamenta parcialmente la Ley 1341 de 2009 y se dictan otras disposiciones.

14
Ley 1712 de 2014 24 en la que se facilita el acceso a la información pública. Los
dos instrumentos normativos favorecen la intervención en los asuntos públicos
y, por tanto, facilitan una arquitectura empresarial para la gestión de las tecno-
logías y pautas para el acceso a la información. No obstante, algunas entidades
presentan retos para la modernización de sus procedimientos, digitalización de
la información y accesibilidad, de esta forma los avances con la implementación
de esta norma aún son dispares.
Posteriormente, para el año 2015 se genera la ley estatutaria de participación
1757 y su Sentencia de Constitucionalidad Sentencia C 150 de 201525 que marca-
ron tres hitos en la evolución de este derecho en Colombia. Primero, flexibilizó
los mecanismos de participación ciudadana de origen popular y de autoridad pú-
blica,26 respecto al cumplimiento de los requisitos, la conformación de comités
de impulso, los topes de financiamiento, entre otros aspectos. Segundo, definió
una arquitectura institucional para coordinar la participación ciudadana y su fi-
nanciación, de esta forma creó el Consejo Nacional de Participación Ciudadana
como un órgano colegiado asesor, definió el gasto en participación27 y avanzó en
el establecimiento de fuentes de financiación, entre ellas, el Fondo de la Parti-
cipación Ciudadana28 y facultó a las entidades territoriales para que bajo su dis-
crecionalidad y autonomía, puedan llevar a cabo ejercicios de presupuestación
participativa, indicando que un porcentaje de los recursos territoriales podrán
ser definidos participativamente. Tercero, definió los ejercicios de rendición de
cuentas, control social y veedurías.
El Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, “Pacto por Colombia, pacto por la
equidad” (PND 2018-2022)29, define el compromiso de formular la política pública
de participación ciudadana. Particularmente, en el Pacto por la Legalidad, en la
línea sobre Participación ciudadana: promoviendo el diálogo social e intercultu-
ral, la Inclusión democrática y el respeto por la libertad de cultos para la equidad,
se establece como meta la construcción de una Política Pública de Inclusión y
Participación Democrática cuyos componentes son, pero no se restringen a: El
fortalecimiento de las expresiones asociativas de la sociedad civil, la promoción
y mejoramiento de las veedurías ciudadanas, el control social y el fomento de la
planeación participativa. Con el fin de alcanzar estos objetivos se fijaron unas
acciones preliminares, entre las que se encuentran: El análisis normativo y de
eficacia de los espacios de participación ciudadana a nivel nacional, de manera
que se logre obtener insumos para presentar una estrategia de racionalización
de espacios y, a su vez; un marco de orientación nacional para mejorar la efec-
tividad de los mismos.
24
Ley 1712 de 2014 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pú-
blica Nacional y se dictan otras disposiciones.
25
Sentencia C 150 de 2015 Sentencia de constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015
26
La Ley Estatutaria de participación Democrática 1757 de 2015 en el capítulo I hace referencia a los mecanismos de
participación de origen popular y de autoridad pública a saber: Iniciativa legislativo o normativa ante corporaciones públi-
cas, Cabildo Abierto, Revocatoria de mandato, Plebiscito, Referendo y Consulta Popular Ley Estatutaria de participación
Democrática 1757 de 2015
27
Los temas que pueden ser considerados como gastos en participación se entienden como aquellas actividades y pro-
yectos dirigidos a la promoción, protección y garantía del derecho de participación.
28
Se cuentan también entre las fuentes los recursos de las entidades territoriales, recursos de cooperación internacio-
nal, recursos del sector privado y de las entidades nacionales
29
Ley 1955 de 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia pacto por la
equidad”

15
En suma, los antecedentes normativos dan cuenta de que el país ha generado di-
ferentes avances para institucionalizar el derecho fundamental a la participación
ciudadana y para garantizar la democratización de la administración pública y su
responsabilidad para promoverla. Sin embargo, pese al cúmulo de desarrollos
legales, subsisten grandes retos que se constituyen en los principales argumen-
tos para la elaboración de unos lineamientos de política pública, en los cuales se
fijen unos propósitos colectivos para fortalecer la efectividad de la participación
ciudadana en la sociedad colombiana, las estrategias para fortalecer el ejercicio
de este derecho y el cumplimiento de las obligaciones de las entidades públicas
y así profundizar la democracia, contribuir a la garantía de derechos, así como
al desarrollo social y económico del país y garantizar el involucramiento de la
ciudadanía en la gestión pública.
En efecto, entre los principales retos en materia de participación ciudadana se
cuenta el de garantizar la efectividad de los espacios de participación ciudadana
establecidos por la Ley 1757 de 2015, así como en otros desarrollos legislativos
mencionados antes. Cabe anotar que, a nivel nacional, se ha logrado inventariar
la existencia de por lo menos 89 instancias reglamentadas de participación ciu-
dadana y que no existe un mecanismo que permita hacer seguimiento al cum-
plimiento de sus funciones, a su nivel de representatividad ni a su efectividad.
Adicionalmente, existe una multiplicidad de espacios que han surgido de manera
espontánea como respuesta a problemáticas identificadas por la sociedad y las
administraciones públicas y que pueden tener un carácter temporal o se han
convertido en permanentes, sobre los que tampoco se tiene información y que
podrían fortalecerse.
De manera paralela, es necesario seguir avanzando en propiciar las condiciones
y capacidades desde la administración y los servidores públicos para promo-
ver, proteger y garantizar el derecho a la participación ciudadana, fortalecer el
relacionamiento con la ciudadanía y para favorecer la participación, logrando el
diálogo y la apertura del Estado.
Finalmente, la política pública de participación ciudadana deberá responder al
reto fundamental de articular y coordinar la armonización del funcionamiento de
los espacios, el relacionamiento entre actores, instancias, mecanismos y rutas
que permitan la canalización efectiva de las demandas de los ciudadanos y que
privilegie los intereses colectivos con la puesta en marcha del Sistema Nacional
de Participación Ciudadana.

16
1.3 Atributos del Derecho a la Participación

Durante esta unidad hemos hablado del concepto de participación ciudadana,

del objetivo de participación ciudadana, hemos revisado la normatividad en tor-
no a la participación ciudadana. Sin embargo, Hay un aspecto importante a re-
saltar que introdujo la Ley Estatutaria de Participación, Ley 1757 de 2015. Esta ley,
dentro de su acervo normativo incluyó un componente fundamental a la hora
de hablar de participación ciudadana que se llama los atributos del derecho a la
participación:
ARTÍCULO 109. Atributos del derecho a la participación. Son atributos del
derecho a la participación, las que se señalan a continuación.
a). Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones nor-
mativas, institucionales y sociales para participar en la construcción de
lo público en los términos de equidad, con reconocimiento de la auto-
nomía ciudadana;
b). Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión, libre
asociación, libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido; en
condiciones de equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación,
que permita la expresión de sus diferencias, intereses, posiciones po-
líticas y visiones de futuro de manera autónoma;
c). Calidad: refiere a la pertinencia, oportunidad, suficiencia de la infor-
mación y la cualificación ciudadana para la incidencia real de la parti-
cipación en la construcción de lo público y el desarrollo de procesos
democráticos;
d). Permanencia: entendida como la garantía de procesos sostenibles de
participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcción
de lo público. Congreso de la República de Colombia (2015). Ley 1757
del 6 de julio de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de
promoción y protección del derecho a la participación democrática”

17
En relación con estos atributos la Corte Constitucional estableció que
Los atributos del derecho a la participación establecidos en el artículo 109
evidencian su complejidad y permiten identificar, de una parte, que tal de-
recho se asegura fijando obligaciones de acción y de omisión de las autori-
dades y de los particulares y, de otra, que su materialización requiere de la
existencia y protección de otras garantías constitucionales como el derecho
a la información y las libertades de expresión, asociación y manifestación.
Asimismo es necesario destacar que el derecho como un todo, concepto
que subyace al artículo 109, implica también el deber de las autoridades
públicas de adoptar normas, diseñar instituciones y poner en práctica los
mecanismos que se requieren para optimizar el respeto, la garantía, la pro-
tección y la promoción del derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, establecido como fundamental en el artículo
40 de la Constitución y reconocido, como se sabe, en normas de derecho
internacional integradas al bloque de constitucionalidad.
De lo anterior se infiere que, al momento de configurar un escenario de partici-
pación, el Estado en su conjunto debe velar por garantizar que dichos atributos
se encuentren presentes. Es decir, que los escenarios de participación sean
disponibles, que la ciudadanía tenga acceso y que dichos escenarios sean de
calidad y permanentes.

18
Unidad 2. Mecanismos de Participación Ciudadana

En Colombia los mecanismos de participación ciudadana están establecidos en

el artículo 103 de la Constitución Política de Colombia a saber:
Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía:
el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto,
la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamento.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las
asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, be-
néficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su
autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. (Constitución
Política de Colombia, 1991)
Los mecanismos de participación ciudadana son una serie de herramientas es-
tablecidas en la Constitución para incentivar y promover la participación ciuda-
dana en Colombia. El objetivo de los mecanismos de participación ciudadana es
brindar garantías para que la ciudadanía pueda incidir en cambios dentro del eje-
cutivo y el legislativo. A continuación, entraremos a exponer cada uno de ellos.

2.1 El voto

En el sistema político-electoral colombiano el instrumento primordial democrá-

tico y participativo que utiliza la ciudadanía para constituir órganos de gobierno
o de representación política, es el voto.
El voto es un derecho y un deber mediante el cual los ciudadanos eligen a las
personas que los representarán en las Corporaciones Públicas. Es a través de
este mecanismo que se eligen Presidente y Vicepresidente en la misma fórmu-
la, Senadores, Representantes a la Cámara, Gobernadores, Alcaldes, Diputados,
Concejales, Ediles y Consejeros de Juventud. De igual forma, es a través del voto
que los ciudadanos participan en la mayoría de los mecanismos de participación.
Pasos para ejercer el derecho al voto:
1. Inscripción de cédulas: Permite a los ciudadanos escoger su puesto de vo-
tación o inscribirse para votar si no figura en el Censo Electoral o cambiar
de puesto de votación si así lo desea.
2. Votaciones: la jornada en la cual los electores ejercen su derecho al sufragio
comprendida desde las 8:00 a.m hasta las 4:00 p.m.
3. Elecciones de candidatos: Los ciudadanos ejercen su derecho al voto op-
tando por las siguientes alternativas:

19
 Voto preferente o lista abierta: es cuando el partido político o movi-
miento significativo de ciudadanos deja que los ciudadanos voten no
solo por el partido sino también por cada uno de sus candidatos indivi-
dualmente. Alcanzarán curul quienes obtengan mayores votaciones sin
importar el orden inicial que ocupaban dentro de la lista, dependiendo
del total de escaños que alcance el partido. El ciudadano puede votar
solo por el partido, o por el partido y además por el candidato.
Voto no preferente o lista cerrada: es cuando el partido político o mo-
vimiento significativo de ciudadanos ordena previamente la lista de sus
candidatos de manera que los ciudadanos solo votan por el partido y
alcanzarán curul los primeros renglones de la lista, de acuerdo con el
número de escaños que alcance el partido. El ciudadano solo puede
votar por el partido, sin tener en cuenta los números específicos de
candidatos.
Voto en blanco: Cuando los votos en blanco constituyen mayoría ab-
soluta en relación con los votos válidos deberá repetirse por una sola
vez la votación para elegir miembros de una Corporación Pública, Go-
bernador, Alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales.

4. Certificado electoral: Acorde a lo establecido en el Decreto 2559 de 1997, el

certificado electoral es un instrumento público que contiene la declaración
del presidente de la mesa de votación, del Registrador Distrital o Municipal
del Estado Civil del lugar donde se haya inscrito la cédula de ciudadanía, y
expresa que el ciudadano cumplió con el deber de votar en las elecciones
correspondientes.
Los mecanismos de participación pueden ser de origen popular o de autoridad
pública. Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante
las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato. Son
de origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta popular.

2.2 Plebiscito

El plebiscito es el pronunciamiento de la ciudadanía, convocada por el Presi-

dente de la República, mediante el cual esta apoya o rechaza una determinada
decisión del Ejecutivo.
La convocatoria realizada por el Presidente debe llevar la firma de todos los
ministros, e inmediatamente se debe informar al Congreso sobre la intención
de convocar la ciudadanía, las razones para hacerlo y la fecha en la que se pla-
nea llevar a cabo el mecanismo de participación. Es importante aclarar que, si
transcurrido un mes de recibido el informe del Presidente ni la Cámara de Re-
presentantes ni el Senado, ha rechazado por mayorías, el plebiscito podrá ser
convocado.

20
2.3 El Referendo

El referendo es “la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o re-
chace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma vigente” (Regis-
traduría, 1994). Este puede ser de índole local, municipal, distrital, departamen-
tal o nacional.
Cualquier persona, organización social o comunitaria, partido o movimiento po-
lítico puede registrarse como promotor de un referendo. El referendo puede ser
legal o constitucional. Es decir, puede ser convocado para modificar la constitu-
ción o para aprobar una norma, o para derogar total o parcial.

2.4 Consulta Popular

En Colombia la consulta popular es

la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un
asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local,
es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde,
según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formal-
mente al respecto. (Congreso de la República, 1994)
En la Consulta Popular no se podrá consultar sobre temas que impliquen mo-
dificación a la Constitución Política. Las preguntas que allí se formulen deberán
estar redactadas en forma clara, de tal manera que la ciudadanía pueda contes-
tarse con un “SI” o un “NO” de forma sencilla.

2.5 Revocatoria del mandato

La revocatoria del mandato es el “derecho político, por medio del cual los ciuda-
danos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a
un alcalde” (Congreso de la República, 1994). El incumplimiento del programa de
gobierno del mandatario elegido permite a la ciudadanía promover una iniciativa
para que sus alcaldes o gobernadores sean retirados de sus cargos, a través de
este mecanismo de participación ciudadana.
Es importante aclarar, que no se podrá adelantar proce-
sos de revocatoria de mandato antes de que hayan trans-
currido doce meses de periodo del mandatario electo.

21
2.6 Iniciativa popular normativa y legislativa

La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es

el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyectos de
acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de ordenanza
ante las asambleas departamentales, de acuerdo ante los concejos muni-
cipales o distritales y de resolución ante las juntas administradoras loca-
les, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoria-
les, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que
sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por
la corporación pública correspondiente. (Congreso de la Repúbica, 1994)
Acorde a lo anterior,
Un grupo de ciudadanos puede presentar proyectos de acto legislativo y de
ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas de-
partamentales, de acuerdo ante los Concejos municipales o distritales, de
resolución ante las Juntas Administradoras Locales o demás resoluciones
ante las corporaciones de las entidades territoriales, para que sean debati-
dos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación
pública correspondiente. (Registraduría Nacional del Estado Civil, 1994)

22
Reglas generales de los mecanismos de participación ciudadana

1. Definir el grupo promotor

Lo primero que se debe hacer es definir a la o las personas que liderarán la ini-
ciativa y que se harán responsables por su trámite, a esto se le denomina Gru-
po o Comité Promotor. Del comité promotor pueden hacer parte la ciudadanía
en general, organizaciones sociales o partidos y movimientos políticos.
Si el mecanismo de participación es promovido por la ciudadanía, el grupo o co-
mité promotor debe estar compuesto por una o por varias personas, siempre y
cuando sean mayores de 18 años. Dentro de dicho comité se deberá escoger un
vocero (a), en caso de hacer un único promotor, este mismo hará de vocera(o).

2. Inscripción del Grupo o Comité Promotor

Se debe diligenciar e inscribir ante la Registraduría, del nivel territorial, el formula-

rio “Solicitud de inscripción de Comité de Promotores para Mecanismos de Partici-
pación Ciudadana”. Se puede solicitar en cualquiera de las oficinas de la Registra-
duría, sin ningún costo, o se puede descargar en la página web de la Registraduría.
(https://www.registraduria.gov.co/-Formularios,556,556-.html)
En el formulario se debe diligenciar el nombre completo, el número del documen-
to de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miem-
bros del Comité promotor; el título que describa la propuesta de mecanismo de
participación ciudadana, la exposición de motivos que sustenta la propuesta y el
proyecto de articulado. El vocero será la persona responsable de las actividades
financieras y administrativas de la campaña y será el contacto directo con las au-
toridades electorales y órganos de control. En cuanto a la exposición de motivos,
allí se deben describir las razones por las cuales se promueve dicho mecanismo
de participación. Es importante aclarar que la exposición de motivos no puede
contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial.

23
Imagen 1. Solicitud de inscripción de Comité de Promotores para Mecanismos de Participación
Ciudadana

Fuente. Registraduría Nacional del Estado

Una vez registrado el formulario, la Registraduría se puede tardar hasta ocho (8)
días para determinar si la propuesta cumple con los requisitos legales. Una vez
verificados los requisitos, la Registraduría correspondiente asigna un número
consecutivo de identificación a la propuesta, deberá confirmar la fecha oficial de
inscripción y publicar la iniciativa en la página web de la Registraduría. Una vez
surtido este proceso, tendrá hasta quince (15) días para elaborar y entregar al
Grupo Promotor el Formulario de recolección de firmas.

24
3. Recolección de apoyos ciudadanos

El proceso de recolección de firmas debe hacerse única y exclusivamente en el

formulario oficial provisto por la Registraduría. Es importante aclarar que cualquier
firma entregada en otro formato no será válida. El número de apoyos necesarios
dependerá del nivel territorial y el mecanismo de participación que se proponga:
Referendos constitucionales, iniciativas populares de acto legislativo o
de ley, o consultas populares nacionales: Se requiere del apoyo de un
número de ciudadanos igual o superior al 5 % del censo.
Referendo derogatorio de una ley: se requiere del apoyo de un núme-
ro de ciudadanos igual o superior al diez por ciento (10 %) del censo
electoral.
Iniciativa popular normativa de competencia de entidades territoriales:
se requiere el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al
10 % del censo electoral vigente en la entidad territorial.
Consulta popular de origen ciudadano en las entidades territoriales:
se requiere del apoyo de un número igual o superior al diez por ciento
(10 %) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral.
Revocatoria de mandato: se requiere del apoyo de un número de ciu-
dadanos que hagan parte del censo electoral departamental, municipal
o distrital igual o superior al 30 % de los votos obtenidos por el elegido.
El censo electoral es actualizado periódicamente por la Registraduría, y en cual-
quiera de sus oficinas se puede consultar el número exacto.

4. Revisión de las firmas recolectadas

Una vez entregados los formularios, la Registraduría tendrá hasta 45 días calen-
dario para validar las firmas. Al cabo de este deberá entregar al comité promotor
un certificado con el número total de firmas recolectadas, el número de firmas
anuladas y la decisión final frente a la solicitud. Es decir, si la iniciativa cumplió
o no con los requisitos necesarios. Adicional a lo anterior, el Consejo Nacional
Electoral, revisará los estados contables presentados y deberá certificar si estos
cumplen o no con los requisitos dispuestos en la ley.
Si la solicitud de mecanismo de participación es aprobada, la Registraduría de-
berá enviar inmediatamente el proyecto a la corporación pública respectiva, la
cual deberá darle prioridad al debate de esta iniciativa.

25
5. Entrega de estados contables.

Todas las acciones que se realicen para recolectar las firmas necesarias debe-
rán ser registradas y reportadas como gasto de campaña en los formularios que
para este fin establezca el Fondo de Financiación Política del Consejo Nacional
Electoral (CNE). En este formulario se deberán registrar incluso las donaciones
que se reciban en el proceso. Los gastos no deben exceder los topes fijados por
la Autoridad Electoral. Esta cifra se consulta en el Consejo Nacional Electoral
(CNE).
Es importante resaltar que, ninguna persona natural o jurídica que se dedique
a actividades comerciales podrá aportar a la campaña de recolección de firmas
más del 10% del tope autorizado por el CNE.

2.7 Cabildo Abierto

El Cabildo Abierto, por su alcance y características, no maneja los mismos proce-

dimientos generales descritos anteriormente; se regula por normas especiales.
La reunión pública de los concejos municipales o distritales, o las juntas
administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar di-
rectamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
(Registraduría Nacional del Estado Civil, 1994)
Es importante resaltar que puede ser materia del cabildo abierto cualquier asun-
to de interés para la comunidad. En caso de que en el marco del cabildo abierto
se cite al gobernador o alcalde respectivo deberá adjuntar a las firmas el cues-
tionario que se dirigirá al funcionario.

cabildo
abierto

26
Proceso para realizar un Cabildo Abierto

1. Recolección de firmas

Para realizar Cabildo Abierto se requiere que un grupo de ciudadanas(os) que re-
presenten por lo menos el 0.5 % del censo electoral del nivel territorial lo solici-
ten. Estas personas deberán diligenciar y firmar el formulario de la Registraduría.

Imagen 2. Formulario para convocatoria a cabildo abierto

Fuente. Registraduría Nacional del Estado

Es importante que en el formulario se defina el alcance del Cabildo Abierto, esto

permite que se identifique de forma clara la corporación pública en la cual se
solicitará el Cabildo Abierto. De igual forma, en el formulario se deberán regis-
trar los datos personales de las y los ciudadanos que apoyan la convocatoria del
Cabildo Abierto.

27
 2. Solicitud del Cabildo Abierto

Una vez recolectados los apoyos, el formulario se deberá radicar en la oficina de

la Secretaría General de la respectiva corporación pública. Este trámite es to-
talmente gratuito y ningún funcionario, bajo ninguna condición, puede negarse a
aceptar la solicitud. Una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales,
es obligatoria la realización del cabildo y este deberá celebrarse a más tardar un
mes después de la radicación.
Es importante aclarar que si la respectiva corporación no se encontraba en sesiones
ordinarias el Cabildo deberá realizarse en el periodo de sesiones inmediatamente
posterior. Si el cabildo incluye la citación del Gobernador o del Alcalde se deberá
anexar el formulario al momento de radicar las firmas. Las preguntas contenidas en
dicho formulario deberán ser relacionadas con el tema del cabildo abierto.

3. Recepción de la solicitud

El presidente de la respectiva Corporación deberá hacerle llegar al Gobernador o

alcalde el cuestionario, mínimo cinco (5) días antes de la celebración del cabil-
do. Asimismo, la corporación deberá difundir ampliamente la fecha, el lugar y los
temas del Cabildo Abierto. En consecuencia, antes de la fecha de vencimiento
de la fecha de inscripción de los participantes, ordenarán la publicación de dos
convocatorias en un medio de comunicación de amplia circulación y, cuando
fuere posible, a través de las tecnologías de la información y las comunicacio-
nes, con diferencia no menor de diez (10) días entre una y otra.

4. Inscripción de los participantes

Por lo menos tres (3) días antes de la realización del Cabildo Abierto, toda per-
sona que quiera intervenir en este espacio deberá inscribirse. El proceso de
inscripción al cabildo abierto es gratuito, y se realiza en la secretaría de la res-
pectiva corporación pública, al momento de la inscripción se deben dar los da-
tos personales y presentar un resumen de la intervención a realizar. A ningún
ciudadano se le puede negar la inscripción, ni se le puede pedir que modifique
o cambie su intervención.
Las personas que van a intervenir tendrán la posibilidad de intervenir podrán
hablar por un tiempo igual al que el reglamento de la respectiva corporación le
dé a los Diputados, Concejales o miembros de Juntas Administradoras Locales.
Una vez evacuadas las intervenciones de la ciudadanía, se procederá a realizar
la intervención del Gobernador o Alcalde, según el caso, tiempo que destinará
únicamente a responder el cuestionario.

28
Una vez realizado el Cabildo, la respectiva corporación deberá realizar una se-
sión especial a la que se deberá invitar a todos los participantes y en la que
se expondrán las respuestas a los planteamientos y solicitudes presentadas
por los ciudadanos.

5. De los cabildos abiertos

La Secretaría General de la respectiva corporación pública deberá llevar un re-

gistro de cada Cabildo Abierto, los temas que se abordaron, los participantes,
las memorias del evento y la respuesta respectiva. De igual forma, se deberán
remitir los informes de los cabildos abiertos realizados al Consejo Nacional de
Participación Ciudadana y al Consejo Nacional Electoral.

29
Unidad 3. Coordinación para la Participación Ciudadana

Consejo Nacional de Participación Ciudadana

Una de las innovaciones de la Ley 1757 de 2015 fue la conformación de una ins-
tancia de participación denominada el Consejo Nacional de Participación ciuda-
dana. Pero antes de entrar a ver su conformación y características, revisemos un
poco de la teoría detrás de las instancias de participación.
Para Villareal, quien denomina las instancias de participación como consejos
ciudadanos, estos
Constituyen uno de los instrumentos más utilizados en gran cantidad de
países para formalizar la intervención de actores no gubernamentales en
asuntos públicos, ya sea en gobiernos nacionales, estatales o municipales.
En ocasiones se crean consejos de manera no sistemática, pero en otras
forman parte de una política pública de participación ciudadana que atra-
viesa toda la gestión de gobierno. (Villarreal, 2009, pág. 40)
Lo expuesto por Villareal concuerda con la realidad en Colombia. Como vimos
anteriormente en Colombia existen al menos 89 instancias de participación, a
nivel nacional y este ejercicio se replica a nivel distrital, municipal y local.
Las instancias de participación ciudadana varían según su composición. Sin embargo,
En regímenes democráticos con sociedades civiles participativas, la ten-
dencia será diseñar consejos con participación mayoritaria o exclusiva de
ciudadanos, procedentes de un abanico amplio de organizaciones de todos
los sectores (económico, académico, sindical, asistencial y cívico); el meca-
nismo de integración será electivo, ya sea por parte del Congreso o con par-
ticipación de la sociedad; la presidencia quedaría definitivamente a cargo de
un ciudadano seleccionado por los mismos consejeros; las atribuciones del
consejo serían amplias y de carácter decisorio, no solo consultivo; sus se-
siones serían obligatoriamente públicas, y los documentos relacionados con
la actividad del consejo estarían puestos a disposición de cualquier ciuda-
dano en cualquier momento. La instrumentación de esta clase de consejos
constituye un aporte significativo a la construcción de ciudadanía solidaria,
que reconoce su papel en la determinación y logro del destino colectivo.
(Villarreal, 2009)
Habiendo visto la teoría que soporta las instancias de participación, entremos
a conocer los Consejos de Participación Ciudadana para ver como la teoría se
refleja en la práctica en nuestro país.

30
El artículo 77 de la Ley 1757 de 2015 estableció que
ARTÍCULO 77. Del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Créase el
Consejo Nacional de Participación Ciudadana, el cual asesorará al Gobierno
Nacional en la definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de
la política pública de participación ciudadana en Colombia. (Congreso de
la República, 2015)
La ley estableció el nivel de incidencia de la instancia, dejando claro que en ma-
teria de participación ciudadana el Consejo de Participación es la máxima ins-
tancia asesora del Gobierno.
Posteriormente, en el artículo 79 se estableció la composición de esta instancia
de participación.
79. Composición del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Serán
miembros permanentes del Consejo Nacional de Participación Ciudadana:
a). El ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su delegado;
b). El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado,
quien ejercerá como Secretaría Técnica;
c). Un Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;
d). Un Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;
e). Un representante de las asociaciones de Víctimas;
f). Un representante del Consejo Nacional de Planeación o las asociacio-
nes de consejos territoriales de planeación;
g). Un representante de la Confederación comunal;
h). Un representante de la Asociación Colombiana de Universidades ASCUN;
i). Un representante de la Confederación Colombiana de ONG o de otras
federaciones de ONG;
j). Un representante de las federaciones o asociaciones de veedurías
ciudadanas;
k). Un representante de los gremios económicos;
l). Un representante de los sindicatos;
m). Un representante de las asociaciones campesinas;
n). Un representante de los grupos étnicos;
o). Una representante de las asociaciones de las organizaciones de mujeres;

31
 p). Un representante del consejo nacional de juventud;
q). Un representante de los estudiantes universitarios;
r). Un representante de las organizaciones de discapacitados;
s). Un representante de las Juntas Administradoras Locales. (Congreso de
la Repúbica, 2015).

Acorde a la teoría, el Consejo Nacional de Participación Ciudadana tiene una

composición mixta, está compuesta por institucionalidad y ciudadanía, siendo la
ciudadanía mayoría dentro de la instancia.
Así como la ley estableció el alcance de la participación del Consejo de Partici-
pación Ciudadana, también estableció sus funciones
80. Funciones. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana tendrá las
siguientes funciones:
a). Asesorar de manera permanente al Gobierno Nacional en materias re-
lacionadas con la participación ciudadana, especialmente en lo rela-
cionado con el marco jurídico y el diseño de las políticas públicas;
b). Diseñar la puesta en marcha del Sistema Nacional de Participación
Ciudadana como un dispositivo de articulación de instancias, espacios,
sujetos, recursos, instrumentos y acciones de la participación ciuda-
dana. El Sistema Nacional estará conformado por los niveles departa-
mentales, municipales, distritales y locales de participación ciudadana,
por el Sistema Nacional de Planeación y por los Espacios e Instancias
Nacionales de participación ciudadana.
c). Evaluar de manera permanente la oferta participativa estatal para su-
gerir al Gobierno Nacional la eliminación, fusión, escisión y modificación
de las instancias y mecanismos de participación ciudadana existentes;
d). Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de estrategias que mo-
tiven a la ciudadanía para presentar iniciativas para el mejoramiento
de la participación ciudadana y promover en todo el país la cultura y la
formación para la participación;
e). Proponer incentivos con el fin de propiciar la inversión del sector priva-
do en programas, políticas y planes para la promoción de la participa-
ción ciudadana;
f). Sugerir a las distintas entidades y organismos de la administración
central y descentralizada del nivel nacional y a las entidades territoria-
les, modificaciones en sus planes, programas y proyectos, para asegu-
rar la debida participación ciudadana en los mismos. Las sugerencias
deben ser evaluadas por las entidades y organismos correspondientes;

32
 g). Evaluar las políticas y programas de participación ciudadana y proponer
las modificaciones y ampliaciones que considere pertinentes;
h). Presentar un informe anual público al Congreso de la República sobre
la situación de la participación ciudadana en el país;
i). Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de los mecanismos más
idóneos para financiar las iniciativas de participación ciudadana;
j). Darse su propio reglamento y fijar autónomamente su agenda;
k). Promover la elaboración de códigos de ética para el ejercicio responsa-
ble de las actividades en los distintos espacios e instancias de partici-
pación ciudadana;
l). Promover la economía de espacios de participación y la articulación
institucional como herramientas prioritarias para materializar la políti-
ca pública de participación ciudadana.

Es importante resaltar que las funciones del Consejo Nacional de Participación

Ciudadana están en sintonía con el alcance de la participación establecido en el
artículo 77 de la misma ley.
Así como existe un Consejo Nacional de Participación Ciudadana, la Ley también
ordenó la creación de Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de
Participación Ciudadana.
ARTÍCULO 81. De los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales
de Participación Ciudadana. Créanse los Consejos Departamentales, Dis-
tritales y Municipales en los municipios de categorías especial, de primera
y de segunda, los cuales se encargarán, junto con las autoridades compe-
tentes, de la definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de
la política pública de participación ciudadana en sus territorios, así como
de la articulación con el Consejo Nacional de Participación. (Congreso de
la Repúbica, 2015)
Es de aclarar que el alcance, composición y funciones del Consejo Nacional de
Participación Ciudadana aplica también para los Consejos Departamentales, Dis-
tritales y Municipales de Participación Ciudadana. Teniendo claro que la partici-
pación de sus consejeros será correspondiente al nivel territorial.
De igual forma, la Ley plantea la creación del Sistema Nacional de Participación
Ciudadana. La construcción de dicho sistema está en cabeza del Consejo Nacio-
nal de Participación Ciudadana
El Sistema Nacional estará conformado por los niveles departamentales,
municipales, distritales y locales de participación ciudadana, por el Siste-
ma Nacional de Planeación y por los Espacios e Instancias Nacionales de
participación ciudadana. (Congreso de la República, 2015)

33
De igual forma, a nivel Distrital y Municipal, la ley contempló la creación de sis-
temas Distritales y Municipales de Participación Ciudadana.
ARTÍCULO 86. Sistema municipal o distrital de participación ciudadana.
En todos los distritos y municipios de categorías especial, de primera o
segunda, habrá un sistema de participación ciudadana integrada por los
espacios municipales o distritales de deliberación y concertación del res-
pectivo nivel que articulan las instancias de participación ciudadana crea-
das por las leyes. Dicho sistema será liderado y puesto en marcha por el
Consejo de participación de la respectiva entidad territorial. (Congreso de
la República, 2015)
Lo que buscó el legislador con la creación del Consejo Nacional y los Consejos
Territoriales de Participación Ciudadana, y con la creación del Sistema Nacional
y los Sistemas Distritales y Municipales de Participación Ciudadana es generar
un sistema de articulación de instancias y actores en materia de participación
ciudadana. En Colombia, esta es la primera vez que se configura un esquema de
este tipo en materia de participación ciudadana.

34
Unidad 4. Otras formas de Participación Ciudadana

4.1 Presupuestos Participativos

Los Presupuestos Participativos surgieron a finales de la década de 1980 en

Brasil, en los municipios brasileros de Vitoria, Vila Velha y Ubelandia, como
respuesta a los movimientos sociales de la década del setenta, los cuales
reclamaban mejoras en la calidad de vida y el control de los recursos públi-
cos municipales. En 1989, el Partido de los Trabajadores ganó las elecciones
municipales de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul, ade-
lantando ejercicios de presupuestos participativos, que rápidamente se con-
virtieron en un referente internacional de prácticas locales de democracia
participativa. (IDPAC, 2020)
La experiencia fue analizada y replicada por gobiernos municipales, regiona-
les y nacionales, al igual que por organizaciones internacionales, agencias de
cooperación, ONGs, universidades, entre otros. Durante estos años hubo dis-
tintas aproximaciones en términos de metodologías, procedimientos y están-
dares, pasando de ser prácticas locales y muy experimentales, a convertirse
en políticas públicas institucionalizadas. (IDPAC, 2020)
Se estima que se han dado cerca de 7.600 experiencias de PP alrededor del
mundo, con distintas tendencias, mientras en Europa se está dando una gran
expansión, con aproximadamente 4580 ejercicios en curso, seguida de Áfri-
ca con 958. En América Latina, estos procesos han retrocedido en la última
década. En Brasil, hubo una gran crisis después de la derrota del Partido de
los Trabajadores en las elecciones locales de 2016. En Chile, a pesar del im-
pulso dado por el gobierno de este país, hubo gran resistencia por parte de
los mandatarios locales. Países como Perú y Ecuador expidieron leyes para
promover la creación de los PP en sus municipalidades, con resultados aún
por verse. (IDPAC, 2020)
La presupuestación participativa en Colombia, tiene su piso normativo en la Ley
1757 de 2015. En dicha ley se establece que
ARTÍCULO 90. Definición. El proceso del presupuesto participativo es un
mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transpa-
rente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-So-
ciedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales pro-
mueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la
programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización
de la gestión de los recursos públicos. (Congreso de la República, 2015)

35
Por su parte el artículo 91 establece que
ARTÍCULO 91. Objeto. La ley tiene por objeto establecer disposiciones que
aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de
programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armo-
nía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales,
distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la
gestión. (Congreso de la República, 2015)
En consecuencia, el artículo 92 establece la finalidad de los mismos
ARTÍCULO 92. Finalidad. La ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones
y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los presupuestos y
promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de
modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo
humano, integral y sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a través
de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de
los que tratan el Artículo 355 de la Constitución Nacional. (Congreso de la
República, 2015)
Adicional a las aproximaciones teóricas sobre participación directa que vimos en
el capítulo anterior, encontramos que en materia de presupuestos participativos
encontramos que,
Atendiendo la relevancia de la participación ciudadana como valor axio-
lógico democrático, Penso D’ Albenzio & Cristina Teresa (s.f.) resaltan dos
variables como determinantes para avanzar de manera acertada y decidida
en términos de ese desarrollo integral sostenible a través de la participa-
ción: institucionalidad y corresponsabilidad. Así, el desarrollo integral sos-
tenible de una nación exige una institucionalidad fortalecida que, a partir
de su Constitución y sus Leyes, obre con pertinencia, logrando eficiencia y
eficacia en procura del bien colectivo. En este sentido, la institucionalidad
(pública y privada) son la base. (Medellín, 2018)
Así las cosas, los presupuestos participativos son:
Una forma de participación ciudadana que tiene como horizonte el mejo-
ramiento de las condiciones de vida de la población de un territorio espe-
cífico. Propone un espacio de discusión y concertación en el que participan
diversos sectores sociales, gremiales, académicos, culturales y represen-
tantes de los gobiernos locales para la definición de programas, proyectos
y la asignación de los correspondientes recursos para el desarrollo local.
(IDPAC, 2020)

36
Otra definición de los Presupuestos Participativos es que:
Mediante espacios de diálogo directo se define de manera participativa la
orientación de un porcentaje de los ingresos de las entidades territoriales
a través de instancias de participación. Para ello las entidades deben defi-
nir los rubros del presupuesto, únicamente con relación a los recursos de
libre destinación, que serán objeto de ejercicios de presupuesto partici-
pativo. A través de espacios de diálogo se definen los acuerdos participa-
tivos. Dichos acuerdos, son documentos que contienen los compromisos
en torno a la orientación del presupuesto y están estructurados principal-
mente por dos requerimientos mínimos:
1. Los acuerdos en torno a la programación del presupuesto, que estarán
vinculados a programas, proyectos, contratos definidos de forma parti-
cipativa.
2. Los contenidos en torno a las formas de vigilancia y fiscalización de los
contenidos de los acuerdos30.
En el país existen varias experiencias significativas sobre presupuestos parti-
cipativos, las ciudades de Pasto, Medellín, Barrancabermeja, Ocaña, Yumbo y
Bogotá. A nivel departamental se han dado experiencias en Risaralda, Nariño
y Antioquia, entre otros31.

4.2 Participación social y comunitaria

Participación Comunitaria: Se materializa cuando un grupo de personas,

se congregan con el fin de alcanzar determinados objetivos: satisfacer ne-
cesidades, resolver problemas, por ejemplo, para cuidado y protección del
parque de localidad.
Participación Social: A diferencia de la participación comunitaria, aquí́ los
intereses son más generales, y permiten una mayor agrupación de indivi-
duos. Pueden existir varios tipos de participación social, un ejemplo, podria
ser cuando una persona interviene en una “actividad” que otros diseñan
(una organización de la sociedad civil), de cualquier forma, sea ofreciendo
mano de obra o sus propios conocimientos, para el fortalecimiento de in-
tereses comunes.32

30
ABC de la ley 1757 de 2015. Estatuto de la participación democrática en Colombia. DAFP. 2017.
31
La planeación participativa, el sistema nacional de planeación y los presupuestos participativos en Colombia. Funda-
ción foro nacional por Colombia. 2010.
32
Participación Ciudadana. Escuela Superior de Administración Pública. ESAP. Bogotá. 2019.

37
4.3 Canales de participación ciudadana

Los canales de participación ciudadana son todas aquellas formas mediante las
cuales los ciudadanos Interactuan de forma directa con las instituciones del Es-
tado. Algunos de estos son:
Derecho de petición: Es un derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de
la constitución política y lo pertinente de la Ley 1755 de 2015 que faculta a toda
persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sean por mo-
tivo de interés general o particular y de esta manera obtener pronta resolución,
completa y de fondo sobre la misma.
A través del derecho de petición se puede pedir el reconocimiento de un
derecho, que se resuelva una situación jurídica, que se preste un servicio,
pedir información, copia de documentos, formular consultas, quejas, de-
nuncias y reclamos e imponer recursos, entre otras actuaciones, el mismo
no requiere ser invocado como tal, no necesita de un abogado y es gratui-
to. Estos pueden ser recibidos directamente del ciudadano o en virtud de
traslados realizados por otras entidades. (Interior, 2015)

38
Queja o reclamo: Corresponden a aquellas peticiones mediante las cuales los
usuarios, ciudadanos y grupos de interés manifiestan su inconformidad con la
forma en que se prestan los servicios que ofrece una entidad o referente a la
actuación de un funcionario o contratista, con el propósito que se revisen y se
tomen los correctivos del caso, se ajusten o modifiquen los servicios o la actua-
ción conforme a derecho.
Consulta: Es el derecho que tiene toda persona a obtener por parte de una enti-
dad, una orientación u opinión en relación con las materias a cargo.
Solicitud de Información: Es el derecho que tiene toda persona de solicitar, ac-
ceder y obtener información sobre la actuación de una entidad y a que se expida
copia de documentos.
Sugerencia: Es la manifestación de una idea o propuesta para mejorar el servicio
o la gestión de una entidad.
Denuncia: Es el relato que un ciudadano realiza, en cumplimiento de su deber de
solidaridad, para enterar a una entidad u organismos de control de la existencia
de hechos irregulares respecto de la actuación de uno o varios de sus funcio-
narios o contratistas, con el fin de activar los mecanismos de investigación y
sanción correspondientes.
Audiencias Públicas: Se fundamenta en lo mandado por el artículo 32 de
la ley 489 de 1998, en la cual las audiencias públicas se establecen como
un medio por el cual la ciudadanía y organizaciones pertenecientes a la
sociedad civil ejercen un control y evaluación sobre la gestión pública. (In-
terior, 2015)
Rendición de Cuentas: La rendición de cuentas es un espacio de interlocu-
ción entre los servidores públicos y la ciudadanía, comprende el conjunto
de estructuras, prácticas y resultados mediante los cuales las organizacio-
nes estatales y los servidores públicos informan, explican y enfrentan pre-
mios o sanciones por sus actos a otras instituciones públicas, organismos
internacionales, ciudadanos y sociedad civil en general, quienes tienen el
derecho de recibir información y explicaciones sobre la gestión de una en-
tidad. (Interior, 2015)
Por ley, todas las entidades, corporaciones e instancias de participación están
obligadas a realizar procesos de rendición de cuentas con la finalidad de respon-
der públicamente de su actuación a la ciudadanía. Implementar un Plan Anual de
Rendición de Cuentas es entender que la misma, es un proceso y como tal no se
agota en un único momento.

39
4.4 Reto de la participación Ciudadana

A partir del decreto 1151 del 2008 el gobierno nacional define una estrategia que
busca aumentar la inclusión social a través del uso adecuado de las tecnologías
de la información y las comunicaciones, por ello, este decreto en su artículo
2°define el objeto de la misma: “Objetivo de la Estrategia de Gobierno en Lí-
nea. El objetivo es contribuir con la construcción de un Estado más eficiente, más
transparente y participativo, y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a
las empresas, a través del aprovechamiento de las Tecnologías de la Información
y la Comunicación”.
El decreto 1078 de 2015 en el titulo 9. Políticas y lineamientos de tecnologías
de la información, capítulo 1, Estrategias de gobierno en Línea, sección 1, obje-
to, ámbito de aplicación, definiciones, principios y fundamentos, en su artículo
2.2.9.1.1.1 establece: Objeto. Definir los lineamientos, instrumentos y plazos de la
estrategia de Gobierno en Línea para garantizar el máximo aprovechamiento de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el fin de contribuir
con la construcción de un Estado abierto, más eficiente, más transparente y par-
ticipativo y que preste mejores servicios con la colaboración de toda la sociedad.
Sin embargo para el año 2018 el gobierno nacional mediante el decreto 1008 de
ese mismo año subrogó el capitulo 1 del título 9 del decreto 1078 de 2015, defi-
niendo como: Objeto. El presente capítulo establece lineamientos generales de
la Política de Gobierno Digital para Colombia, antes estrategia de Gobierno en
Línea, la cual desde ahora debe ser entendida como: el uso y aprovechamiento de
las tecnologías de la información y las comunicaciones para consolidar un Estado
y ciudadanos competitivos, proactivos, e innovadores, que generen valor público
en un entorno de confianza digital.
No cabe duda que estos dos últimos años en el marco de una pandemia mundial,
uno de los principales protagonistas han sido las tecnologías de la información y
comunicación, la cual ha permitido el desarrollo de algunos servicios que antes
solo se concebían de manera presencial, tal es el caso de la educación, que si
bien existe la modalidad virtual aún no tenía el impacto esperado, otro caso es
la prestación de los servicios de salud, ahora se puede tener una tele consulta.
Sin duda alguna la pandemia nos demostró que hay actividades laborales que se
pueden realizar en casa, la denominada teletrabajo o trabajo en casa, y así, un
sin numero de experiencias dadas desde la virtualidad, las reuniones laborales,
los congresos, los foros, entre otros.
Por supuesto que para el gobierno nacional la pandemia fue todo un reto a la
hora de interlocutar con la ciudadanía, por eso aumentó de manera rápida sus
estrategias, lo que se venia dando de manera progresiva, la pandemia lo acele-
ró de manera exponencial, los tramites en línea: Solicitudes, quejas, reclamos,
certificaciones, entre otros, hizo que todo el aparato estatal desde un ámbito
nacional hasta el municipal, estuvieran en sintonía con las dinámicas propias de
comunicación dadas a partir de la pandemia.

40
 Internet, las TIC y las plataformas digitales están generando un nuevo
tipo de democracia directa, que permite a los ciudadanos manifestarse,
expresarse, movilizarse, además de poder involucrarse en asuntos pú-
blicos. Los ciudadanos hoy son más partícipes, con ganas de fiscalizar,
por un lado, pero también con la intención de colaborar en el diseño y
formulación de propuestas o proyectos, en conjunto con sus autorida-
des. Este cambio es fundamental, tanto que está permitiendo el transi-
to a una era del “ciudadano digital”, en donde hay un empoderamiento
importante de parte del individuo, y que será́ un elemento esencial para
poder hablar en términos de calidad de la democracia… la E-participa-
ción es la piedra angular de la democracia digital y esto está directa-
mente asociado con el libre ejercicio de libertades y derechos a través
de la red y, sobre todo, en la posibilidad de que ciudadanía y gobierno
interactúen activamente en la construcción de políticas públicas y la
formulación de programas conjuntos…33
Así las cosas, la participación ciudadana se enfrenta a un escenario de interlocu-
ción mediante las TIC, por eso la ciudadanía y el gobierno nacional, tendrán que
establecer lineamientos para reconocer otras formas de participar y otras mane-
ras de interacción. Y no es solo que la ciudadanía cuente con las herramientas y
que el gobierno nacional las facilite a través de esa transformación digital, sino
que se necesita una ciudadanía capacitada y formada, así como un gobierno ga-
rante de la conectividad en lugares donde aún no llega y propender porque este
escenario digital no excluya a otros.

33
Elaine Ford. El reto de la democracia digital, hacia una ciudadanía interconectada. 2019.

41
Unidad 5. Políticas Públicas

Se puede decir que las políticas públicas son:

Reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad, expresan los objetivos de
bienestar colectivo y permiten entender hacia donde se quiere orientar el
desarrollo y cómo hacerlo, evidenciando lo que se pretende conseguir con
la intervención pública y cómo se distribuyen las responsabilidades y re-
cursos entre los actores sociales. (Torres-Melo & Santander, 2013)
De lo anterior, se puede inferir que una política pública no hace referencia úni-
camente a un documento con una serie de actividades a realizar por parte del
Estado. Una política pública es la materialización de la relación entre el Estado
y la ciudadanía, en donde, por un lado, se evidencian los anhelos, necesidades y
el sentir de la ciudadanía y del otro se legitima el actuar del Estado.
Entonces es correcto decir que:
Las políticas públicas son una construcción social donde el gobierno, como
el orientador de la acción colectiva, interactúa con múltiples y diversos ac-
tores sociales y políticos. Por ende, a diferencia de algunos enfoques que
ven la interacción con la sociedad como regresiva para la toma de decisio-
nes, resulta que esta no es solo deseable sino condición necesaria para el
éxito de los procesos de las políticas públicas. (Torres-Melo & Santander,
2013, pág. 16)
De ahí la importancia que la participación ciudadana sea un proceso transversal
al proceso de identificación, formulación implementación y evaluación de una
política pública.
Pero entonces ¿Qué son las políticas públicas?
Antes de entrar a definir qué es una política pública, es importante tener claro que:
La política pública hay que comprenderla como el resultado de una acción
colectiva que se desarrolla en lo público y de una serie de transacciones
políticas, en donde el gobierno ya no tiene como único objetivo ejecutar lo
planeado, sino también garantizar la coordinación y la cooperación de los
actores clave. Lo anterior recalca dos elementos fundamentales del con-
cepto: lo político y lo público. (Torres-Melo & Santander, 2013).
En ese orden de ideas, se entiende por político esa interrelación entre la sociedad
y el Estado, en dónde producto de esa relación se llega a acuerdos y decisiones.
En cuanto lo público, hace referencia a ese carácter vinculante de las decisiones
de la sociedad, en donde dichas decisiones deben buscar el bienestar general.

42
De lo anterior, podemos tener una primera definición de política pública:
La política pública como construcción social, puede ser definida como una
estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento de
los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales,
que representan la realización concreta de decisiones en torno a uno o va-
rios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables en la medi-
da en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes. (Torres-Melo
& Santander, 2013)
Como se vio en la unidad de participación, la construcción colectiva es un as-
pecto fundamental en los procesos de partición ciudadana. Al ser la política una
construcción social que contiene un componente transversal de participación
ciudadana entendemos la relevancia de la ciudadanía en la co-construcción de
una política pública.
Por su parte Roth define la política pública como:
Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados ne-
cesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad
de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar
una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Fuenmayor, 2014)
Así mismo, y de acuerdo con Julio Franco Corzo, se pueden definir políticas
públicas como:
Acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de deci-
siones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad.
En esta definición el autor propone cuatro características fundamentales
de las políticas públicas, 1) buscan objetivos de interés o beneficio públi-
co; 2) ser resultado de un proceso de investigación que implica el uso de
un método para asegurar que la decisión tomada es la mejor alternativa
posible para resolver un determinado problema público; 3) sean puntos de
precisión dirigidos a resolver las principales causas de la problemática que
se pretende solucionar, donde se haga el mejor uso posible de los recursos
públicos; y 4) en donde participa la ciudadanía en la definición de proble-
mas y soluciones. (VICH, 2019)
Teniendo en cuenta lo anterior, se utilizará como definición de política pública
la siguiente:
Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inaccio-
nes, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con
la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar
o prevenir una situación definida como problemática. La política pública
hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual preten-
de modificar o mantener. (Velásquez R. , 2009)

43
¿En dónde se originan las políticas públicas?
Cómo se vio anteriormente, un prerrequisito fundamental de las políticas públi-
cas es que reflejen los ideales y anhelos de la sociedad; El segundo prerrequisito
de una política pública es que debe resolver un determinado problema público;
el tercer aspecto es que debe tener objetivos de interés o beneficio público, y
finalmente, el último prerrequisito es que debe participar ciudadanía en la defi-
nición de los problemas, tanto de las soluciones.
En ese orden de ideas una política pública se origina cuando hay un problema
que es público. Es decir, el primer aspecto es que aquella situación que afecta
a la ciudadanía sea efectivamente un problema. En segundo lugar, ese problema
debe tener una connotación de público, que afecte de manera general a la ciu-
dadanía o un sector de la población.
A lo anterior, y desde la mirada que se ha abordado a lo largo del curso una po-
lítica pública debe tener un alto componente participativo que sé de manera
transversal en el desarrollo de la política.
¿Para qué sirven las políticas públicas?
Y al ser un proceso participativo se espera que la solución que la política de al
problema, debe reflejar los intereses de la ciudadanía y estar enfocado en su be-
neficio. Es decir, las políticas públicas son para buscar la solución a un problema
público que refleje de manera directa una solución que satisfaga el problema y
los intereses de la ciudadanía.
Finalmente, en este capítulo veremos quién o quienes formulan las
políticas públicas
Como se vio en el primer módulo, en el artículo 1 de la Constitución Política de
Colombia se establece que:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repúbli-
ca unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en
la prevalencia del interés general. (Constitución Política de Colombia, 1991)
De igual forma, y cómo se vio en la unidad 1, el artículo 2 de la constitución es-
tablece que:
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la pros-
peridad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, adminis-
trativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mante-
ner la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia
de un orden justo.

44
 Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los de-
beres sociales del Estado y de los particulares. (Constitución Política de
Colombia, 1991)
Por consiguiente, se entiende que un Estado Social de Derecho es aquel cuyas
bases son el respeto de los derechos y por los seres humanos y aquel donde
prima el interés colectivo sobre el particular. En el mismo sentido, es un Estado,
que vela por garantizar los derechos de su población, que se basa en garantías
democráticas y participativas.

En el mismo sentido, para Roth el Estado es

aquella institución que formaliza unas reglas de juego en ámbitos que
pretende regular, por medio de promulgación de textos jurídicos y admi-
nistrativos, de la creación de organizaciones y de redes de interacción que
sirven de enlace entre la organización y el entorno pertinente en el cual
desea desarrollar su acción. (Torres-Melo & Santander, 2013)
Para Musgrave el Estado tiene las siguientes funciones
Función de asignación: que busca asegurar la provisión de bienes y servi-
cios sociales y el proceso mediante el cual el total de recursos se divide
entre bienes privados y sociales.
Función de distribución: proceso mediante el cual la renta y la riqueza se
distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.
Función de estabilidad: que se orienta a garantizar la estabilidad económi-
ca mediante la utilización de la política presupuestaria y la estabilidad so-
cial mediante la resolución de conflictos. (Torres-Melo & Santander, 2013,
pág. 25)

45
De las anteriores aproximaciones jurídicas y teóricas se entiende que al Esta-
do como un garante y un proveedor. Garante en términos de bienestar social y
proveedor en temas de desarrollo económico y seguridad, siendo este su papel
se esperaría que el formulador natural de políticas públicas fuera el Estado. Y
aunque esto es cierto, en la mayoría de los casos, no podemos olvidar que uno
de ellos requisitos fundamentales de las políticas públicas es su carácter de
público y el involucramiento de la ciudadanía para garantizar su efectividad.
Pero y ¿cómo puede la ciudadanía formular políticas públicas? En el siguiente
componente de este módulo veremos como en la Fase de Agenda la vinculación
de la ciudadanía resulta fundamental y determinante en una Política Pública.

5.1 Ciclo de las Políticas Públicas

El modelo del ciclo de la política pública es un dispositivo analítico que

sugiere que la política es un proceso que se desarrolla por fases (Aguilar,
2003; Dunn, 2008; Molina, 2002; Roth, 2002). Esta concepción permite
comprender la política pública mediante sus distintos momentos de for-
mación por medio de fases interdependientes de definición de la agenda,
formulación, implementación y evaluación, como se observa en la figura.
(Torres-Melo & Santander, 2013)

Imagen 3. Ciclo de las políticas públicas

Agenda pública

Valoración de Formación de
resultados agenda
(Evaluación) (Agendamiento)

Construcción
Resultados de Agenda de
la política social del gobierno
problema

Ejecución de Formación de
acciones opciones
(Implementación) (Formulación)

Política pública

Fuente. (Torres-Melo & Santander, 2013, pág. 67)

46
5.1.1 Fase de Agenda Pública

Esta se conoce como la primera fase del ciclo de las políticas públicas y se en-
tiende como aquel “En esta primera fase de la política pública el interés se cen-
tra en comprender por qué cierto tema se convierte en público y prioritario, y por
qué se obliga a las autoridades públicas a hacer algo al respecto” (Quintero, G.
et al. citado en Santander y Torres) (Torres-Melo & Santander, 2013). De acuerdo
a la anterior, es importante tener claro que no todos los problemas terminan
“entrando” en la agenda del gobierno. En este aspecto, Aguilar afirma que
La agenda de gobierno es un espacio muy estrecho, donde no todos los
problemas o reclamaciones públicas tienen cabida. Esto deriva en un pro-
blema de escasez (múltiples necesidades buscan un espacio para ser es-
cuchadas) y los actores sociales se mueven en función de que aquello de
su interés sea de importancia general. El gobierno tiene como reto selec-
cionar, de esa amplia oferta de reclamaciones, en cuáles va a concentrar
su interés y su ejercicio. (Torres-Melo & Santander, 2013)
En ese orden de ideas, solo aquellos problemas que el Estado considerara rele-
vante ingresaban en la agenda del gobierno. Es decir, los diferentes problemas
que afectaban a la sociedad no necesariamente ingresaba a la agenda del gobier-
no para ser considerado un tema importante para formular una política pública.
Por lo anterior, Elder & Cobb (2003) indican que
Resulta relevante que los actores políticos interesados en insertar algo en
la agenda de gobierno, desarrollen estrategias deliberadas para hacerlo, lo
que se conoce como inclusión en la agenda. Este concepto define el pro-
ceso mediante el cual ciertos asuntos o problemas son promovidos por los
actores (incluido el mismo gobierno) para ser tenidos en cuenta de manera
seria y activa en la agenda de gobierno. (Torres-Melo & Santander, 2013)

47
Teniendo claro que el Estado tiene una “agenda pública” con una serie de temas
que considera prioritarios, y que la ciudadanía tiene una serie de necesidades o
problemas que considera deben ser incluidos en la agenda pública, existen di-
ferentes tipos de mecanismos para insertar temas en la agenda. A continuación,
exponemos algunos de ellos:

Tabla 1. Mecanismos para agendas

Tipos de mecanismos Descripción

Bases sociales, conflicto con la autoridad,
Movilización
publicidad por eventos
Desde organizaciones políticas, búsqueda
Oferta política de apoyo electores, generación de demanda
social
Medios de comunicación a través del manejo
Mediatización de la información, presión al gobierno,
problemas efimeros
Anticipación o movilicación
Anticipación o movilización por el centro
por el centro
Acción cortporativista Grupos organizados privilegiados, actuación
silenciosa discreta sin publicidad pública
34

Fuente. (Torres-Melo & Santander, 2013, pág. 80)

Así como existen tipos de mecanismos para movilizarse y buscar posicionar

temas dentro de la agenda. Existen tipos de actores que generalmente usan
ciertos mecanismos. A continuación, podremos ver una tabla que lo ejemplifica
Tabla 2. Actores

Anticipación o Acción
Movilización Oferta política Mediatización movilización por corporativa
el centro silenciosa

Grupos organiza-
dos periféricos, Organizaciones
Medios de co- Autoridades pú- Grupos organiza-
sociedad civil; políticas Parti-
municación; blicas; Hacedo- dos privilegiados
ONG’S Aglome- dos políticos;
Columnistas res de política. Gremios
radoras Movi- candidatos
mientos sociales

Fuente. Elaboración Propia

34
(Torres-Melo & Santander, 2013, pág. 80)

48
La participación del Ministerio del Interior en la construcción de documentos de
política pública se da a partir de iniciativas que pueden proceder de los siguien-
tes orígenes:

Manifestación expresa en el Plan Nacional de Desarrollo

Cumplimiento de las órdenes de las instancias judiciales (Juzgados,
Tribunales, Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia o Corte
Constitucional).
Iniciativa interna del Ministerio del Interior en desarrollo de sus fun-
ciones
En cumplimiento de compromisos asumidos por el Gobierno Nacional –
Ministerio del Interior (Diálogo Social)
Solicitudes de la población potencialmente beneficiaria de la política
(indígenas, comunidades negras, víctimas, población room, personas
con discapacidad, entre otros).
En este momento de definición del problema es necesario que se conforme un
equipo técnico multidisciplinario con el objetivo de acompañar el proceso de
construcción del documento35. Este grupo puede estar constituido por funciona-
rios y contratistas de las áreas del Ministerio del Interior a las que corresponda
la temática debido a su competencia.
Por lo anterior,
Solamente mediante una ciudadanía informada y con suficiente capaci-
dad, los procesos de política pública serán verdaderamente amplios y de-
mocráticos. La garantía de derechos ciudadanos por parte de los gobier-
nos necesita de la activa participación ciudadana en su exigencia y asumir
corresponsabilidad en su proceso público, soportando y promoviendo
asuntos claves para que sean parte de la agenda pública e interviniendo
activamente en el debate público para su sostenibilidad. (Torres-Melo &
Santander, 2013)

35
Para la participación en el grupo podrán ser invitados quienes hagan parte de la población potencialmente beneficia-
ria de la política pública.

49
5.1.2 Fase de Formulación

Una vez se ha posesionado un tema en la Agenda, entramos a lo que se conoce

como Fase de Formulación. Dentro de la construcción de una política pública
se entiende como “el momento en el cual las acciones de política se diseñan y
estructuran” (Torres-Melo & Santander, 2013). Es decir, el objetivo de esta fase es
Constituir una opción de política bien estructurada y factible, pero esto
requiere que se identifique la relación entre la solución y las causas del
problema. A la vez que la opción seleccionada debe ser coherente con la
capacidad de gobernar (gobernabilidad) del gobierno a cargo. Comprender
bien esta fase es fundamental para entender al alcance del papel del go-
bierno en la garantía de los derechos ciudadanos. (Torres-Melo & Santan-
der, 2013)
Es entonces cuando en el proceso de formulación de una política pública pasa
por un proceso dialógico de co-construcción. Es decir, la ciudadanía y el estado
dialogan sobre los aspectos fundamentales, causas y efectos de la problemáti-
ca determinada. Así las cosas,
El proceso de formulación de políticas puede entenderse como una suce-
sión de intercambios entre actores políticos que interactúan en escena-
rios formales e informales; engloba todo el proceso de discusión, aproba-
ción y diseño de la implementación de las políticas públicas. (Torres-Melo
& Santander, 2013)
Siendo entonces la fase de formulación, un proceso dialógico entre la ciudadanía
y el Estado, sobre el problema y sus características y las posibles soluciones o
respuestas a adoptarse en la política. Existe una serie de momentos, dentro de
la fase de formulación que se deben tener en cuenta:
Tabla 3. Momentos en fase de formulación

Fase Descripción
Definir el orden causal que da origen al problema socialmente
Estructuración
relevante.
del problema
Identificar los nudos críticos del orden causal.
Elaboración de la estrategia de acción que permita el cumpli-
Construcción de una miento de los fines de la política pública.
opción de política Identificar los agentes implementadores e instrumento de polí-
tica pública que se requiere para llevar a cabo la estrategia.
Establecer si se cuenta con la capacidad de gobierno o sufi-
ciente para llevar a cabo la opción de política pública.
Análisis de factibilidad Identificar si la opción de política pública se puede implemen-
tar en el arreglo institucional y con la capacidad organizacional
existente.

Fuente. (Torres-Melo & Santander, 2013, pág. 97)

50
La estructuración del problema “es la definición o descripción de una situación
problemática, entendida como hechos vividos u observados por los actores so-
ciales y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas
de reprobación y malestar” (Torres-Melo & Santander, 2013).
Con base en lo anterior, el proceso dialógico entre la ciudadanía y el Estado es
fundamental para el proceso de formulación de la política pues es en este es-
cenario donde se estructura el problema y sus variables. Teniendo un problema
estructurado en conjunto con la ciudadanía será más probable que la política
pública cumpla con los anhelos y expectativas de la sociedad.
La situación problemática puede ser manejada de múltiples formas, por esto es
necesario considerar múltiples alternativas de acción que consideren los ejes
temáticos y que le apunten a la solución del problema público. Para esto se debe
realizar un listado de alternativas considerando los ejes estratégicos y las líneas
de acción, se deben considerar aspectos de viabilidad técnica; política, social y
cultural; ambiental, legal y financiera, además de hacer una estimación general
de costos por alternativa.
Aquellas acciones que sean complementarias pueden ser agrupadas, también
es necesario verificar que las acciones permiten lograr el objetivo específico o
eje estratégico para el cual fueron diseñadas. Se debe considerar el periodo de
tiempo para la ejecución de cada acción y estructurar una organización en líneas
de acción que agrupen alternativas consideradas por cada eje estratégico.
Finalmente, lo que se busca es que en la fase de formulación se estructure un
problema que refleje las necesidades y dificultades de la población. Pero que a
su vez la solución que se proponga sea factible y aplicable.

5.1.3 Fase de Implementación

En ocasiones el proceso de implementación de la política se considera como

algo de carácter técnico. Es decir, una fase exclusiva del Estado y de su adminis-
tración. Y así lo han expresado autores como Roth quien señala que la política
Ha sido tradicionalmente abordada como un problema limitado a la admi-
nistración, como un problema técnico de ejecución; sin embargo, es nece-
sario contemplar su carácter político, perspectiva desde la cual la fase de
implementación se hace realidad.

51
Sin embargo, y como se ha hablado a lo largo de este proceso de formación y
como se ha planteado, por parte del Ministerio del Interior, en la formulación de
la Política pública de partición ciudadana la participación de la ciudadanía es un
proceso fundamental que ocurrirá de forma transversal en las diferentes fases
de la política. En línea con lo anterior, se afirma que
La implementación se refiere a la forma como la política pública es pro-
ducida para generar impactos reales en la sociedad; por lo tanto, está re-
lacionada con la gobernanza de los asuntos públicos. La coordinación de
actividades, articulación de actores y promoción de interacciones son el
objetivo de esta fase para contribuir al éxito de la política. (Torres-Melo &
Santander, 2013)
Por lo anterior, el proceso de implementación se convierte en un reto tanto para
el Estado, como para la ciudadanía dado que,
El éxito o fracaso de la implementación es relativo y está relacionado con
los intereses de cada uno de los participantes. La atención se centra en
lograr la coordinación y la cooperación entre los distintos actores que van
a intervenir en la realización de la política pública; igual que la gestión de
los recursos necesarios para la ejecución de las acciones de política que
se requieran para el cumplimiento de las metas, de acuerdo con lo esta-
blecido en la estrategia de acción. (Torres-Melo & Santander, 2013)
En el mismo sentido se puede afirmar que
La implementación puede verse como un amplio proceso donde están en-
vueltas complejas redes de interacción entre organizaciones que poseen
los recursos necesarios para llevar a cabo la política pública (Hill & Hupe,
2009) y en donde la cooperación y la coordinación son los elementos cla-
ves de la acción estatal (Stoker, 1991). Dichas redes están conformadas
por organizaciones y actores que tienen equivalentes niveles de poder.
(Torres-Melo & Santander, 2013)
Es por eso que desde el Ministerio del Interior se tiene pensado que el Sistema
Nacional de Participación Ciudadana y sus actores sean protagonistas principales
en el proceso de implementación. De igual forma se invitará a las organizaciones
sociales y comunitarias a formar parte activa de este proceso de implementa-
ción a fin de lograr un proceso de cohesionado entre el Estado y la Ciudadanía.
Otro aspecto importante en el proceso de implementación de una política pú-
blica es la construcción de un plan de acción.
Dado que la implementación de la opción de política construida debe ser
viable, las acciones deben ser compatibles, además de formadoras en el
marco de gobernanza que va a soportar la política pública. Esto implica
que formular un plan de acción no solo contenga elementos que permitan
la intervención en el problema socialmente relevante, sino también ele-
mentos para la coordinación y cooperación de los actores claves durante
la implementación. (Torres-Melo & Santander, 2013)

52
Por lo anterior, esta política pública planea tener un plan de acción que le per-
mita al Ministerio, a las entidades territoriales y a la ciudadanía implementar
las acciones dispuestas de forma adecuada a fin de solucionar las diferentes
problemáticas en torno a la participación ciudadana y de igual forma este plan
servirá para hacer seguimiento a su implementación.

5.1.4 Fase de Evaluación

Para Dunn la evaluación de las políticas públicas es

un procedimiento analítico encargado de proveer información sobre el desempeño
de la política, sirviendo de base para la planificación de la intervención pública a
lo largo del tiempo, al proporcionar una valoración sistemática y objetiva de su di-
seño, gestión y resultados (anticipados y no anticipados) alcanzados, con respecto
a su deseabilidad, utilidad o valor social. (Torres-Melo & Santander, 2013)
Sin embargo, el concepto de evaluación de las políticas públicas se ha ampliado:
Inicialmente, se desarrolló como instrumento de medición de la eficacia
de las políticas públicas en el marco del movimiento de racionalización de
las elecciones presupuestales. Posteriormente, en el ámbito de las polí-
ticas públicas, el enfoque inicial era conocer y medir los efectos de una
política, teniendo en cuenta la medida en la cual los efectos observados
son consecuencia de la política y no de otros factores o causas externas
a la misma.
Para Roth el proceso de evaluación de una política pública es
una actividad que asocia tres dimensiones: una cognitiva, ya que aporta
conocimientos, una instrumental, en la medida en que parte de un proceso
de acciones y una dimensión normativa, pues la interpretación se realiza
a partir de valores previamente definidos. (Torres-Melo & Santander, 2013)

53
Para Parsons la evaluación de la política pública es “el examen objetivo, sistemá-
tico y empírico de los efectos que las políticas y programas públicos tienen en
relación con sus objetivos, en términos de las metas que se proponían lograr”
(Torres-Melo & Santander, 2013)
Sin embargo, y teniendo presente el punto de vista constructivista
Cada evaluación debe construir su objeto de estudio en función de sus
características concretas, de manera que se oriente a los problemas es-
pecíficos que pretende resolver elaborando su consecuente protocolo de
investigación, con técnicas cuantitativas para sintetizar datos y cualita-
tivas para profundizar en la compresión e interpretación de los mismos,
que permitan comprobar la existencia del cambio social. (Torres-Melo &
Santander, 2013)
Teniendo en cuenta la multiplicidad de definiciones sobre lo que es la evalua-
ción de una política pública, como cierre de esta unidad se expondrán algunos
tipos de evaluación que existen.

5.1.4.1 Evaluación Exante

Consiste en realizar un análisis de una política pública antes de su implemen-

tación, con el fin de determinar los posibles efectos de su puesta en marcha.
Se trata entonces de un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisión, que
consiste principalmente en pronosticar los impactos futuros causados por un
proyecto, al analizar diversas opciones diseñadas, generalmente en función de
su eficacia, su impacto previsible y su impacto en otras políticas públicas (Roth,
2004, pp. 143-146). (Torres-Melo & Santander, 2013)

Este tipo de evaluación busca realizar una proyección de lo que será el

proceso de implementación de la política pública, para así generar unas
líneas base que serán tenidas en cuenta.

5.1.4.2 Evaluación concomitante

La evaluación concomitante es un tipo de evaluación que se realiza

Durante la fase de implementación y acompaña la puesta en marcha de la
política. Según Roth (2004, p. 149) su objetivo principal es controlar el buen
desarrollo de los procesos previstos y detectar problemas para realizar los
ajustes que sean necesarios en el tiempo preciso. Estas evaluaciones pue-
den ser de carácter continuo o periódico y pueden estar articuladas con
los procesos de seguimiento y monitoreo. (Torres-Melo & Santander, 2013)
Este tipo de evaluación se caracteriza por incluir de forma directa los diferentes
actores que participaron en la fase de agenda, formulación e implementación de
la política. Así las cosas

54
 El monitoreo del proceso de implementación provee a los políticos, grupos
de interés y gerentes las herramientas para evaluar la calidad de esa im-
plementación. Esta información puede resultar útil para corregir y/o con-
trolar el proceso de ejecución y hacerlo más efectivo. En muchos casos
este tipo de evaluación puede tomar la forma de sistemas de informa-
ción de gerenciamiento centralizados para cumplir con tal propósito. (To-
rres-Melo & Santander, 2013)
De acuerdo con lo anterior, este tipo de evaluación busca medir el avance de
la política de forma paralela al proceso de implementación, teniendo como re-
ferencia los objetivos y metas trazados. Asimismo, busca generar correctivos a
tiempo en caso de que sean necesarios.

5.1.4.3 Evaluación expost

Este tipo de evaluación, como su nombre lo dice, es una evaluación que se
realiza al final, para este caso específico sería al final de la fase de imple-
mentación. “La finalidad de este tipo de evaluación es obtener informa-
ción, conocimientos y aprendizajes para decisiones futuras” (Torres-Melo
& Santander, 2013, pág. 146). Si bien algunos autores afirman que el carác-
ter de este tipo de evaluación parece obvio, dado que cualquier evaluación
solo se puede dar al final de un proceso, no es la única forma de evaluar
como hemos visto.

5.1.4.4 Evaluación participativa

Es una evaluación en la que los actores implicados en el proyecto, desde

miembros de equipo del proyecto hasta miembros de la población afectada,
tienen una oportunidad para ofrecer sus comentarios y sugerencias sobre
el proyecto y, si procede, para influir en su desarrollo y/o proyectos futuros.
Más allá de esto, también evalúa el nivel de implicación de los actores en el
proyecto y la forma en que se ha implementado la estrategia para la partici-
pación. (Centro de análisis para la investigación y la innovación, 2016)

55
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Mininterior