Universidad Andina Simón Bolívar

Sede Ecuador

Área de Estudios Sociales y Globales

Maestría de Investigación en Gobierno

Mención en Estudios sobre el Estado

Políticas públicas y gubernamentalidad del Sistema de Educación

Superior del Ecuador en el periodo 2008-2018

Luis Alfonso Segovia Cárdenas

Tutor: Arturo Ernesto Villavicencio Vivar

Quito, 2022
2
 3

Cláusula de cesión de derecho de publicación

Yo, Luis Alfonso Segovia Cárdenas, autor de la tesis intitulada “Políticas públicas
y gubernamentalidad del Sistema de Educación Superior del Ecuador en el periodo 2008-
2018”, mediante el presente documento dejo constancia de que la obra es de mi exclusiva
autoría y producción, que la he elaborado para cumplir con uno de los requisitos previos
para la obtención del título de Magíster de Investigación en Gobierno con mención en
Estudios sobre el Estado en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.
1. Cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, los derechos
exclusivos de reproducción, comunicación pública, distribución y divulgación,
durante 36 meses a partir de mi graduación, pudiendo por lo tanto la Universidad,
utilizar y usar esta obra por cualquier medio conocido o por conocer, siempre y
cuando no se lo haga para obtener beneficio económico. Esta autorización incluye
la reproducción total o parcial en los formatos virtual, electrónico, digital, óptico,
como usos en red local y en internet.
2. Declaro que en caso de presentarse cualquier reclamación de parte de terceros
respecto de los derechos de autor/a de la obra antes referida, yo asumiré toda
responsabilidad frente a terceros y a la Universidad.
3. En esta fecha entrego a la Secretaría General, el ejemplar respectivo y sus anexos
en formato impreso y digital o electrónico.

30 de octubre de 2022

Firma: ________________________
4
 5

Resumen

Este trabajo tiene como objetivo principal analizar las políticas públicas
implementadas como consecuencia de las reformas establecidas en la educación superior
del país, a la luz del contexto de la gubernamentalidad ecuatoriana y sus mecanismos en
el periodo 2008-2018, bajo el marco normativo establecido por la Constitución de 2008
y la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), que fijaron las bases para realizar los
cambios en la Educación Superior del Ecuador. El trabajo de investigación realizado
consiste en una de revisión bibliográfica de fuentes primarias y secundarias, para cuyo
efecto se aprovecha la ventaja tecnológica existente que permite obtener información por
medio del internet, sumada a la información obtenida de los organismos oficiales de
educación superior. En primer lugar, se presenta la parte conceptual de la política pública,
el cambio de las políticas y sus enfoques; y, la gubernamentalidad y sus respectivos
instrumentos; Luego se analiza el Sistema de educación superior del Ecuador 2008-2018,
los contextos en los que se desenvuelve y su situación. Posteriormente se realiza un
estudio crítico de la política y la gubernamentalidad del sistema de educación superior en
el Ecuador y sus consecuencias. Finalmente, se presentan una serie de conclusiones que
sintetizan el desarrollo del estudio investigativo realizado, teniendo como resultado
relevante la certeza de que las reformas educativas, como resultado la nueva
gubernamentalidad y sus políticas, no obtuvieron logros significativos que cumplan con
las aspiraciones de la sociedad ecuatoriana de poseer una educación superior de calidad
y excelencia, como soporte fundamental del desarrollo nacional.

Palabras clave: Políticas, públicas, gubernamentalidad, sistema, educación, superior.

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 7

Tabla de contenidos

Introducción 9
Capítulo primero: Aspectos teóricos 11
1. La política pública 11
1.1. Los instrumentos de una política 18
1.2. Política pública educativa 19
2. La Gubernamentalidad 19
2.1. Instrumentos y dispositivos de la gubernamentalidad 21
2.2. La gubernamentalidad en la educación superior 21
Capítulo segundo: Sistema de educación superior del Ecuador 2008-2018 23
1. Antecedentes 23
1.1. Contexto nacional 23
1.2. Contexto internacional y globalización 29
2. Situación de la educación superior en Ecuador 33
Capítulo tercero: Análisis de la política pública y la gubernamentalidad del sistema de
educación superior en el Ecuador 39
1. Las políticas públicas y el sistema de educación superior en el Ecuador 39
1.1 Análisis y caracterización del contexto en que se formularon las nuevas políticas
de educación superior del Ecuador y su implementación 39
1.2. Análisis del proceso de cambio de la política pública educativa de la educación
superior ecuatoriana 43
1.3. Las políticas públicas de la Educación superior en Ecuador 49
2. La gubernamentalidad y el sistema de educación en el Ecuador 54
2.1. Instrumentos normativos de la nueva gubernamentalidad en la educación
superior 54
2.2. Otros instrumentos de gubernamentalidad 59
2.3. La gubernamentalidad en la educación superior del Ecuador 60
2.4. La gubernamentalidad de la educación superior y su influencia en la autonomía
universitaria 61
3. Análisis de las reformas de educación superior como producto de la nueva
gubernamentalidad y sus políticas en el sistema de educación en el Ecuador 69
8

3.1. Análisis crítico de la experiencia de reforma de la educación superior hasta el

año 2018 69
4. Consecuencias de la nueva gubernamentalidad y sus políticas traducidas en las
reformas y cambio del enfoque educativo de la educación superior en el Ecuador
en el período 2008-2018 85
Conclusiones 107
Bibliografía 115
 9

Introducción

Esta investigación plantea el proceso de cambio de la educación superior en

Ecuador mediante el estudio de cómo el Estado ecuatoriano ha ido construyendo los
mecanismos de gobernabilidad a través de políticas públicas implementadas como
consecuencia de las reformas realizadas en este nivel educativo. Además, se relieva su
importancia y definen sus alcances, se examina si han sido correctamente aplicadas y se
visualizan sus errores, así como, se resaltan los beneficios para la sociedad ecuatoriana.
Para realizar este análisis se ha establecido la vinculación existente entre el Estado
y sus agencias rectoras de la educación superior con los actores educativos (instituciones
universitarias, sectores sociales, económicos, industriales, etc.), como base del desarrollo
de la universidad, tomando en cuenta las características, aspiraciones y necesidades de la
sociedad ecuatoriana.
Las reformas en la educación superior, adecuadamente implementadas, permiten
avizorar transformaciones significativas en los individuos y la sociedad en todos los
campos de su desenvolvimiento. Transformaciones que se visualizan en el mediano y
largo plazo y cuyos beneficios inciden en el progreso y bienestar, lo que permite ver la
importancia del trabajo conjunto del Estado con la comunidad.
Este análisis, además, permite ver la situación real del estudiante, como principal
actor de la educación superior, sus anhelos y limitaciones, cuál es su participación en el
contexto universitario, su visión de la realidad social, lo que facilita corregir el rumbo de
la universidad, mejorar el ambiente institucional educativo y ampliar la actuación estatal
para permitir su éxito estudiantil.
En este escenario resulta necesario realizar una investigación de cómo se llevó
adelante este proceso de cambio, a la luz de la gubernamentalidad y la elaboración de las
políticas públicas, para indagar y comprender cómo se puso en marcha dicho proceso, los
desafíos y dificultades que se encontraron en el camino, así como los ensamblajes entre
los actores involucrados en el mismo.
Por otro lado, se aspira responder la pregunta principal, motivo esencial de esta
investigación, determinando: ¿Cómo la política pública delineó los mecanismos de
gubernamentalidad de la Educación Superior en el proceso de reforma universitaria en el
Ecuador durante el periodo 2008-2018?. Se plantea como objetivo general analizar las
10

políticas públicas y los mecanismos de gubernamentalidad como protagonistas en el

proceso de cambio de la Educación Superior en Ecuador en el período 2008-2018.
Esta investigación presenta un análisis bibliográfico, de tipo dogmático crítico
descriptivo, que utiliza el método deductivo y cualitativo, realizado sobre el soporte de
una investigación documental, en donde se revisan las principales reformas implantadas
en la educación superior y sus consecuencias en el desarrollo de este nivel educativo.
Además, se basa en la dogmática, cuyo aporte significativo a la comprensión de la
gubernamentalidad ha facilitado la revisión doctrinal de algunos autores, que han
facilitado la revisión de los diferentes enfoques en este campo.
Este trabajo se lo efectúa a través de tres capítulos: El primer capítulo presenta un
marco doctrinal que servirá de sustento en el análisis de las políticas públicas y la
gubernamentalidad de la educación superior en el Ecuador.
El segundo capítulo considera los antecedentes nacionales regionales y mundiales
que han ido construyendo la educación superior ecuatoriana, el contexto de desarrollo y
la situación de la educación superior en el Ecuador.
El tercer capítulo presenta un estudio de las políticas públicas, de la
gubernamentalidad y del sistema de educación superior en el periodo investigado. Luego
se analizan las reformas de educación superior como producto de la nueva
gubernamentalidad y sus políticas en el sistema de educación ecuatoriano, así como las
consecuencias de éstas, traducidas en las reformas y cambio del enfoque educativo de la
educación superior en el Ecuador en el período 2008-2018. Aquí, se trata de determinar
los cambios estructurales que se han realizado, la funcionalidad de los mismos y las
consecuencias positivas y negativas de este fenómeno transformatorio.
Finalmente, se culmina con la exposición de varias conclusiones que sintetizan
las ideas expuestas a lo largo de la investigación, las mismas que facilitarán conocer a
plenitud la situación de la educación superior del país, cuál es su proyección social, los
resultados de las reformas implantadas y si estas responden a las aspiraciones y demandas
de la sociedad.
 11

Capítulo primero
Aspectos teóricos

1. La política pública
La política pública constituye una herramienta importante que permite al Estado
seleccionar y poner en acción de manera organizada alternativas de solución a los
problemas, necesidades, demandas o aspiraciones de las sociedad, haciendo uso racional
de los recursos que posee, cuyos resultados se obtienen normalmente a largo plazo
(estratégico). Estas permiten al gobierno de un Estado modificar o adaptar su actuación,
con la finalidad de realizar acciones que lleven al cumplimiento de sus objetivos políticos.
Desde otro punto de vista, las políticas públicas son las decisiones, directrices y
acciones que realiza el gobierno, con la finalidad de satisfacer los requerimientos y
aspiraciones de la sociedad que, respetando el derecho de las personas, permitan el
mejoramiento de su calidad de vida, en el esfuerzo por alcanzar el bienestar común.
Se trata de un término con un significado muy amplio que para conceptualizarlo
es necesario identificar los elementos que lo configuran. La definición de Muller y Surel
contiene los elementos de la política pública:

Introduciendo un grado adicional de complejidad, se puede interpretar una política

pública como un acervo de decisiones y actividades que resultan de interacciones entre
actores públicos y privados, cuyos comportamientos están influenciados por los recursos
disponibles y por unas reglas institucionales que atañen tanto al sistema político como al
ámbito sectorial de intervención.1 Esta última definición da cabida a la cuádruple
dimensión de una política pública: la decisión, las interacciones, los recursos y las reglas.2

Concepto que identifica claramente los elementos esenciales de una política

pública: la decisión, sin ella no se la implementaría; sin la coordinación y cruce de
criterios entre los actores sean estos públicos o privados (interacciones), no habría un
acuerdo y por lo tanto no se la construiría; sin los recursos, no se los podría materializar;
y, sin reglas que las legalicen y las controlen no se tendría el sustento normativo para
aplicarla.

1
Muller y Surel, 1998: 128, citados en Guillaume Fontaine y Joan Subirats, El análisis de políticas
públicas: Conceptos, teorías y métodos (Barcelona: Anthropos Editorial; Quito: FLACSO. Ecuador, 2015),
26.
2
Ibid.
12

Las políticas públicas se motivan en la aspiración por alcanzar el desarrollo del

estado de bienestar social y se originan en la iniciativa individual o de un grupo de
personas que representan a la comunidad y sus relaciones con los diferentes actores de
los sectores de desarrollo, sobre la base de las aspiraciones, intereses, necesidades que
requieren de su atención prioritaria, como lo indica Gaudin: “el núcleo duro de las
políticas públicas no depende de una decisión pública unilateral sino del producto
interactivo de negociaciones con los actores económicos y sociales”.3
Es ineludible manifestar que las políticas públicas surgen tanto de la autoridad que
toma la decisión, en donde influye su orientación o ideología política, con la finalidad de
dar cumplimiento a su ofrecimiento electoral; como de la comunidad que requiere sean
resueltos positivamente sus problemas. Por ello, para concebir una política pública es
esencial que quien las formula conozca la realidad de la problemática presente, es decir
el conocimiento de los conflictos, necesidades, intereses, aspiraciones, costumbres, etc.
de la población, así como, sus posibles alternativas de solución.
Además, es necesario una interrelación práctica entre el gobierno y la sociedad,
para asegurar la formulación de las políticas públicas óptimas, que determinen la mejor
solución; sin dejar de considerar la capacidad del Estado y el involucramiento de la
sociedad para ello.
Varios son los criterios de clasificación de las políticas públicas, dependiendo de
varios parámetros o criterios, así, del campo de aplicación (fiscal, educación, económica,
ambiental, etc.); de la temporalidad (corto, mediano y largo plazo); de los niveles de
gobierno o autoridad (mundiales, internacionales, regionales, provinciales, cantonales,
parroquiales); de la población destinataria (población pobre o rica, población de tercera
edad, adolescente, niñez, discapacitada, etc.); etc. Pero el tipo de políticas públicas que
nos interesa en esta investigación es el referente al campo de la educación y en particular
de la educación superior.
En este punto, en necesario, precisar lo que es el cambio político. Este, puede ser
determinado como transformación, evolución, así también, implementación de otras
políticas, o el resultado de la organización y conformación de la programación política.
Pero el principal motivo es el cambio de gobierno, que por sus distintas posiciones
ideológicas e intereses de variada índole, no permite la continuidad y mantenimiento de
las políticas públicas, produciéndose un transformación de las mismas.

3
Jean-Pierre Gaudin (2002), Pourquoi la gouvernance? (Paris: Presses de Sciencies Po, 138),
citado en ibid., 6.
 13

Guillaume Fontaine resume en forma precisa los tres enfoques del análisis de
cambio de las políticas: Enfoque racionalista (teorías: del incrementalismo, las corrientes
múltiples y el equilibrio puntuado); Enfoque cognitivista (teorías: marco analítico de
coaliciones promotoras, la teoría de los referenciales globales/ sectoriales y la teoría
crítica); y, Enfoque neoinstitucionalista (teorías: de la lógica de lo adecuado, la
dependencia de la trayectoria y los tres órdenes de cambio de políticas).4
Ahora, se presenta los criterios de autores del cambio de políticas públicas, desde
sus diferentes líneas de pensamiento.

Enfoque racionalista
Desde el punto de vista del enfoque racionalista, el análisis juega un papel
preponderante en la formulación de políticas. Referente a los cambios de políticas, el
punto fundamental es el camino recorrido para la toma de decisiones que se basan en la
conducta de los actores (racionalidad limitada).
El enfoque racionalista, tiene tres teorías.
Teoría del incrementalismo. El incrementalismo aparece como una orientación
descriptiva, realizada sobre la base de la observación de la conducta de los actores que,
mediante la interacción política, deciden en la toma de decisiones.
Lindblom objeta el modelo racional y propone que los cambios son el resultado
de los ajustes incrementales intrínsecos de la racionalidad adoptada, que correctivos que
permiten a los decisores de la política pública solucionar los problemas presentados.5
El incrementalismo es un proceso de toma de decisión, sustentado en el consenso,
que transforma en forma progresiva una situación real. Esto se da, cuando los actores
políticos, en disputa del poder, tienen semejanza en los criterios principales. Asimismo,
se da en la alternancia de los partidos políticos que se suceden en el poder, en donde, estos
revisan las políticas públicas implantadas por quien les antecedió, con la finalidad de
mejorarlas, en forma permanente, de acuerdo a los resultados obtenidos.
La teoría de las corrientes múltiples considera la revisión de alternativas u
opciones rechazadas anteriormente, con la finalidad de considerarlas para su

4
Guillaume Fontaine, “Lecciones de América Latina sobre las dimensiones racionales, cognitivas
e institucionales del cambio de políticas”, ÍCONOS. Revista de Ciencias Sociales. Flacso, Quito 19 (2015):
11.
5
Charles E Lindblom, “Policy Analysis”, The American Economic Review 48, n.° 3 (1958): 298–
312.
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implementación actual, motivada por el cambio de condiciones y actores políticos y

administrativos (funcionarios públicos).
Muchas de ellas, a pesar de ser elaboradas por personal experto y asesores
calificados no son seleccionadas, sin embargo, ventajosamente al constar en el archivo,
vuelven a ser consideradas por los nuevos decisores, resaltando la utilidad de su influencia
reciproca en el cambio de política.
La teoría del equilibrio puntuado, presentado por Baumgartner y Jones en 1993,
aparece como respuesta al incrementalismo, que explica el cambio en las políticas
públicas como un procedimiento que se realiza de forma progresiva, continua y
permanente.
Esta tesis, considera que los eventos realizados con anterioridad constituyen la
base de los resultados; y, enfatiza en la manera de cómo las conductas son afectadas por
la retroalimentación. Explica que en los procesos políticos existen un momento de
estabilidad y otro de incrementalismo, que “la mayoría de los modelos de políticas han
sido diseñados para explicar, o al menos han podido explicar muy bien, ya sea la
estabilidad o el cambio. La teoría del equilibrio interrumpido comprende ambos”.6

Enfoque cognitivista
El enfoque cognitivista comprende las líneas de pensamiento que explican la
capacidad de influencia de las reglas sociales globales sobre las conductas y las políticas
públicas, considerando teorías tan diversas en sus niveles de organización y tratamiento
de la información, que se compendian en tres pensamientos: primero, las coaliciones
promotoras; segundo, los referenciales sectoriales/globales; y, tercero, la teoría crítica.
Las coaliciones promotoras, constituyen un modelo teórico, que permite
comprender el proceso político, teniendo a las “creencias comunes” como su elemento
principal en la construcción de las políticas públicas. Por esto Sabatier, expresa:

el marco de las coaliciones promotoras predice que las creencias y el comportamiento de

las partes interesadas se insertan dentro de redes informales y que la formulación de
políticas está estructurada, en parte, por las redes formadas entre importantes
participantes. El marco supone que los participantes se esfuerzan por traducir los
componentes de sus sistemas de creencias en políticas propiamente dichas, antes de que

6
James L. True, Bryan D. Jones, y Frank R Baumgartner, “Teoría del equilibrio interrumpido.
Explicación de la estabilidad y del cambio en la formulación de políticas públicas”, 2014, 167.
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sus opositores puedan hacer lo mismo. A fin de tener alguna posibilidad de éxito, deben
buscar aliados, compartir recursos, y desarrollar estrategias complementarias.7

Es necesario tomar en cuenta que las coaliciones promotoras entregan los

elementos esenciales para relacionar y coordinar la conducta, tanto de organizaciones
como de individuos comprometidos en un grupo de políticas, en donde la interacción e
interdependencia durarán en el proceso diez años o más, para observar los resultados del
aprendizaje y de los cambios de las políticas en la totalidad de su duración. Este enfoque,
nos trae como enseñanza fundamental la valía de la formación profesional.
Los referenciales sectoriales/globales forman el enfoque que abarca el análisis de
la acción pública como una actividad interpretativa del escenario mundial como base de
la creación de estrategias que permiten a los actores construir políticas, acordes a sus
intereses, estableciendo una relación con el mundo y sus imágenes reales. Se estructura
por diferentes niveles de percepción del mundo como: los valores, las normas, los
algoritmos y las imágenes, que definen criterios y maneras de selección de alternativas
para tomar decisiones en el escenario de la política.
El referencial global, según Muller, “[e]stá conformado por un conjunto de valores
fundamentales que constituyen las características básicas de una sociedad, así por una
serie de normas que permiten escoger entre varias conductas”;8 y, el referencial sectorial
“es una representación de un sector, de una disciplina, de un campo de acción o de una
profesión”.9
La teoría crítica es un proceso teórico comunicacional, cuyos elementos
esenciales son las ideas y el lenguaje, que se puede explicar a partir de la acción
comunicativa del Estado, como algo concebido para mantener el control de la sociedad,
siendo las políticas públicas instrumentos de expansión del poder de la autoridad.
La teoría crítica, en el análisis de la determinación de problemas, tiene como parte
fundamental la manera en que la política interviene para controlar la mente y dominar a
las personas. Aquí se observa la existencia de relaciones de poder, que se manifiestan en
discursos legitimadores, que permiten el dominio de algunas élites de actores sobre otros,

7
Paúl A. Sabatier y Christopher M. Weible, “El marco de las coaliciones promotoras Innovaciones
y aclaraciones”, Teorías del proceso de las políticas públicas (s. f.): 211.
8
P. Muller, Las políticas públicas (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2006), 30, citado
en Patricia Herrera Kit, Jorge Iván Cuervo y Claudia Lugo Upegui, eds., El referencial de política pública:
cuatro estudios de caso: Una aproximación desde Colombia (Bogotá: Universidad Externado de Colombia,
2019), 34-5, http://www.jstor.org/stable/10.2307/j.ctv1k03r5k.
9
Ibid.., “Hacia un esquema para el análisis del referencial de las políticas públicas urbanas, desde
la perspectiva de los instrumentos de planificación y gobierno, como instrumentos de acción pública”, 37.
16

determinándose que la “racionalidad que se expresa en la agenda de las políticas públicas

es un instrumento de dominación y control”.10

Enfoque neoinstitucionalista
El enfoque neoinstitucionalista en el desarrollo de las políticas públicas puntualiza
el valor de las instituciones, sean formales o informales.
La teoría de la lógica de lo adecuado establece las reglas que permiten la
estabilidad de una comunidad a través del tiempo, sustentándose en las creencias, valores
e ideas, por lo que constituye parte de la actividad y comportamiento de la sociedad.
Enfatiza en “las identidades y concepciones que define lo adecuado de la acción y de las
instituciones”.11 Aquí, la determinación de los intereses se originan en las instituciones,
en las experiencias de la costumbre, valores y creencias que apuntalan las relaciones
sociales en una determinada colectividad, siendo referentes para resolver los conflictos
existentes.
Por lo tanto, la lógica de lo adecuado, es la teoría mediante la cual se determinan
las reglas de una convivencia racional de acuerdo a la situación social del país, del
entendimiento entre actores, de la disponibilidad presupuestaria, etc., por lo que los
consensos, frutos de la interacción del Estado y los actores sociales y políticos, así como,
entre los diversos actores de la sociedad no solo se determinan por la confrontación de
intereses, sino también por la existencia de reglas: positivas (leyes y reglamentos) y
consuetudinarias (usos y costumbres, reglas de comportamiento, etc.).
La teoría de la dependencia de la trayectoria sobresale por puntualizar la
importancia histórica del desarrollo de las políticas, exponiendo que las instituciones
políticas son instrumentos de generación de políticas, que cambian significativamente
debido a alteraciones exógenas, seguido por momentos de estabilidad. Esta teoría resulta
de un proceso que deriva de todas las decisiones tomadas con anterioridad hasta las del
momento actual.
En este campo, Pierson identificó que la retroalimentación de políticas en las
instituciones multiplica la presencia futura de un patrón establecido, por esto, expresa
que: “Los procesos dependientes de la trayectoria estrictamente definidos involucran una

10
Wayne Parsons et al., Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis
de políticas públicas (México/D.F: Miño y Dávila, 2007), 178.
11
James March y Johan P. Olsen, Democratic Governance (Nueva York: Free Press, 1995), citado
en Fontaine y Subirats, El análisis de políticas públicas: Conceptos, teorías y métodos, 67.
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lógica clara: los resultados en una ‘coyuntura crítica’ desatan mecanismos de

retroalimentación que refuerzan la recurrencia de un patrón particular en el futuro”.12
Son de mucha utilidad las coyunturas críticas, es decir aquellos instantes en donde
se realizan los ajustes en las instituciones, cuando intervienen como consecuencia de la
interacción entre diversas etapas, que se enlazan en determinados momentos.
Con esta teoría se quiere comprobar que las políticas son perdurables en el tiempo,
pretendiendo indicar que los procesos políticos permanecen estables, con las excepciones
determinadas por circunstancias difíciles propias de la activa vida política, pero cuando
se realizan transformaciones se realimentan facilitando se continúe con la realización de
los ajustes necesarios.
Los tres órdenes de cambio de políticas, es la teoría donde Peter Hall13 expresa
que la idea es el pilar esencial, en donde se apoyan y limitan los interrogantes: ¿qué hacer?
y ¿cómo hacer?, configurando así un paradigma político. Este autor fundamenta su idea
en los tres órdenes de cambio, que contienen los objetivos que trata de alcanzar el
gobierno y los instrumentos que utilizan las políticas.
Los cambios de primer orden, son las graduaciones en los instrumentos de las
políticas dentro de los límites de las instituciones y de los instrumentos del gobierno. Este
tipo de cambio se aproxima al incrementalismo, a la adopción rutinaria de decisiones. Los
de segundo orden, se presentan como la creación o transformación dada en los
instrumentos de la política más importantes empleados, o también el ensayo de otros para
solucionar los problemas presentes. Estos instrumentos se desarrollan orientados hacia
una acción estratégica. Los de tercer orden conllevan realizar arreglos paradigmáticos en
un grupo de propósitos no concretos, lo que implica que se redefinan los problemas de
las políticas, reorientándolas en las diferentes niveles de gobierno.
Se puede deducir que los dos primeros órdenes se encasillan en el planteamiento
incremental, en donde los actores políticos realizan en consenso ajustes incrementales, es
decir, se realiza una retroalimentación de las políticas públicas, al no producirse
alteraciones significativas en los objetivos políticos.
En cambio, los cambios de tercer orden se proponen como consecuencia de las
transformaciones, del debilitamiento o del cambio ideológico, que traen el surgimiento

12
Paul Pierson y Theda Skocpol, “El Institucionalismo histórico en la ciencia política
contemporánea”, Revista Uruguaya de Ciencia Política 17 (2008): 13.
13
Peter Hall, “Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic
Policymaking in Britain”, Comparative Politics 25, n.° 3 (1993): 275–96.
18

de determinadas situaciones que dan lugar a instaurar un nuevo y diferente orden

institucional. Se ve claramente que este cambio paradigmático al agotarse los intentos de
corregir los errores y las situaciones imprevistas que se presentan, las que los actores
políticos, con el paradigma vigente, no pudieron solucionarlas en forma consensuada.
Hall indica, que el Primero y el segundo orden de cambio pueden verse como
casos de formulación de políticas normales, es decir, de acuerdo a los términos generales
de un paradigma de política dado. El cambio de tercer orden, por el contrario, es probable
que refleje un cambio muy diferente, marcado por los cambios radicales en los términos
generales del discurso político asociado con un cambio de paradigma.14
Como vemos, las políticas públicas como la política en sí tienen una dinámica
especial, caracterizada por tener momentos de cambio y momentos de estabilidad,
vinculados con las características de reversibilidad o de irreversibilidad. En esto juega un
papel importante el escenario donde se desarrollan y los actores estatales y no estatales.

1.1. Los instrumentos de una política

Los gobiernos de un Estado utilizan al máximo diversos instrumentos con la
finalidad de diseñar, establecer y ejecutar originales o renovadas políticas públicas. Para
este fin, Christopher Hood expone el método NATO, término que lo forma utilizando las
letras iniciales de los cuatro recursos disponibles del Estado: Nodalidad (intercambio de
información), Autoridad, Tesoro y Organización, que establecen los principales
instrumentos (herramientas) para construir una política pública.15
La nodalidad (información), referida a lo obtención de datos de utilidad para el
gobierno, así como, la entrega de los producidos por él. La autoridad, constituida por las
normas jurídicas y el sistema legal que sirven de base para la producción e
implementación de las políticas. El tesoro, configurado por las entidades e instrumentos
fiscales, monetarios y financieros, de cuya existencia y solvencia depende su viabilidad;
y, la organización, conformada por las personas e instituciones, es decir los agentes del
Estado que tiene a su cargo las políticas o influencian en su existencia.

14
Ibid., 279.
15
Christopher Hood (1986), “The Tools of Government”. Chatham: Chatham House, 178; (2007),
“Intellectual Obsolescence and Intellectual Makeovers: Reflections on the Tools of Government after Two
Decades”. Governance, 20 (1): 127-144; y, Helen MARGETTS (2007), “The Tools of Government in the
Digital Age”. Nueva York: Palgrave Macmillan, citados en Fontaine y Subirats, El análisis de políticas
públicas: Conceptos, teorías y métodos, 82.
 19

Por su parte, Michael Howlett y M. Ramesh, añaden al método NATO dos

características de los instrumentos de políticas: sustantiva y procedimental.16 La
sustantiva, a partir de la cual el gobierno da forma a los instrumentos de la política, que
muchas veces sirven para cambiar u obtener el control del comportamiento social. La
procedimental, que trata del uso de los instrumentos del Estado por actores no estatales,
que inciden para determinar o modificar los instrumentos de la política pública.
En la toma de la decisión para la adopción de una política pública, realmente,
quienes en definitiva toman la decisión son una élite conformada por los políticos en el
poder y de quienes dirigen la administración pública, dejando la consulta a la comunidad
como una mera formalidad, que en definitiva casi nunca se lo realiza.

1.2. Política pública educativa

La política pública educativa son aquellas acciones o actividades realizadas por el
gobierno de un Estado relacionadas al cumplimiento de su responsabilidad en el ámbito
educativo, que posibilitan su funcionamiento y mejoramiento, y que configuran las
medidas adoptadas para atender la demanda educativa de la población.
Al respecto Viennet indica que “La política educativa puede entenderse
formalmente como las acciones emprendidas por un gobierno en relación con prácticas
educativas y la forma en que el gobierno atiende la producción y oferta de la educación.”17

2. La Gubernamentalidad
Es interesante el concepto expuesto por Foucault, sobre este tema:

Por “gubernamentalidad” entiendo el conjunto constituido por las instituciones, los

procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa
forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la
población, por forma mayor de saber la economía política y por instrumento técnico
esencial los dispositivos de seguridad.18

16
Howlett y Ramesh, 2003; Howlett y Giest, 2013, citados en ibid., 161.
17
Viennet, R. y Pont, B. (2017). Education policy implementation. A literature review and
proposed framework. OECD Education Working Papers. París: OCDE, citado en Felipe Martínez Rizo,
“Reflexiones sobre las políticas educativas”, Revista Latinoamérica de estudios educativos, Nueva Época,
suj. XLVIII, no 2 (2018): 78, doi:https://doi.org/10.48102/rlee.2018.48.2.47.
18
Foucault, M. (2006). Seguridad, territorio, población: Curso en el Collège de France 177 - 1978.
Buenos Aires, FCE., citado en Sebastián Botticelli, “La gubernamentalidad del Estado en Foucault: Un
problema moderno”, Praxis Filosófica, no 42 (18 de junio de 2016): 88,
doi:10.25100/pfilosofica.v0i42.3168.
20

La definición foucultiana de gubernamentalidad expuesta deja entrever el uso de

los diversos instrumentos que posee el gobierno de un Estado para establecer las
relaciones de poder en términos de sometimiento de la voluntad de la población, que le
allane el camino para intervenir en la vida de los hombres, con lo cual introduce un nuevo
concepto de gubernamentalidad basado en la biopolítica, teniendo a la población como
un elemento sometido, en donde juegan un papel muy importante los dispositivos de
seguridad.
El gobierno del Estado se ejerce mediante la gubernamentalidad entendida como:
“un conjunto de dispositivos en los que un saber gobernar se articula con unas prácticas
de sujeción y control”,19 deduciéndose que, se experimenta el desarrollo de instrumentos
concretos de gobierno que controlan las actividades y desenvolvimiento de la sociedad
(biopoder), es decir, el control de unas personas (el poder de la burocracia) sobre otras
(pueblo), determinando la existencia de dos corrientes: la una, de aquellos que llevan a
cabo algunos procedimientos gubernamentales; la otra, de los individuos que pueden no
aceptar a ser gobernados de una determinada forma, conformando la resistencia opositora,
presentando formas de pensar distintas y nuevas, así como, otras tipologías de discurso
que enfrenten a los saberes instituidos.
Como vemos el pensamiento de Foucault, hace hincapié en el estudio del Estado
moderno mediante los métodos y recursos usados para fortalecer el gobierno de la
población, es decir, el poder del gobierno va más allá de obtener la obediencia de los
hombres a través de imponer una ley, sino, su objetivo es controlar sus vidas. Por ello
expresa que “las artes de gobierno reemplazan a la ley por las tácticas. Y esas tácticas se
aplican ya no para mandar sobre un determinado territorio sino para gobernar a los
hombres y a las cosas o, más precisamente, a las interacciones que se producen entre esos
dos conjuntos” 20
El análisis realizado nos lleva a comprender que el gobierno de un Estado, no sólo
se orienta a la parte política y económica, sino a todas las áreas del convivir humano (en
nuestro caso al ámbito de la educación superior), en donde, se dirige a intervenir sobre
las probables conductas y actividades de los actores de los otros campos, mediante la

19
Jorge, Martínez (2010). “La universidad productora de productores entre la biopolítica y
subjetividad”. Bogotá, Colombia: Universidad de La Salle, citado en Edwin P. Pilca P., “La Universidad,
dispositivo de selección: reforma a la educación superior ecuatoriana” (Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, 2015), 16.
20
Foucault, M. (2006). Seguridad, territorio, población: Curso en el Collège de France 376 - 1978.
Buenos Aires, FCE., citado en Botticelli, “La gubernamentalidad del Estado en Foucault”, 91.
 21

utilización de sus instrumentos y dispositivos de poder. Con esto, el objetivo del gobierno
del Estado es fortalecer su poder dominando los medios y aplicando metodologías a través
de los cuales pueda acrecentar y perennizar su presencia.

2.1. Instrumentos y dispositivos de la gubernamentalidad

Foucault, plasma los dispositivos y mecanismos de control del gobierno en otro
de sus conceptos de gubernamentalidad, como: “un conjunto de teorías, instituciones,
procedimientos, análisis, cálculos, estrategias y tecnologías que permiten regular la
conducta de poblaciones, posibilitando así la conducción de las conductas”.21
En general, estos dispositivos son los enlaces y combinaciones de instrumentos de
diversa índole como los discursos, convenciones, conferencias, medios de comunicación,
técnicas psicométricas, indicadores, modelos, conocimientos científicos, opiniones y
criterios, normas legales, planes, estímulos, sanciones y correctivos, etc. que facilitan
estratégicamente la gubernamentalidad en todos los campos de gestión de gobierno.

2.2. La gubernamentalidad en la educación superior

Foucault concibe a la gubernamentalidad cómo un “conjunto de complejas
operaciones sintéticas, operadas por un poder político, las cuales vinculan a las personas
al aparato de producción para el que trabajan.”22 Este pensamiento nos permite
reflexionar que Foucault nos facilita interpretar la gubernamentalidad, sus prácticas e
instrumentos en todos los sectores del gobierno de un Estado, y sus relaciones de poder
con los mismos. Aquí, se puede relacionarla con la gubernamentalidad en la educación
superior, como el conjunto de acciones, estrategias, instituciones, teorías, normativas,
actividades, dispositivos, y tecnologías construidas y utilizadas por el poder político que
permiten regular la conducta de los actores educativos vinculados con el sistema de
educación superior.

21
Foucault 2001:1401, citado en Claudio Ramos-Zincke, “Dispositivo de evaluación y
gubernamentalidad del sistema educacional: entretejimiento de ciencia social y poder”, Cinta de Moebio:
Revista de Epistemología de Ciencias Sociales 61 (2018): 46, doi:10.4067/S0717-554X2018000100041.
22
Foucault (1986), citado en Diana Patricia Santana Santana Jiménez, “Gubernamentalidad
educativa y producción de subjetividades profesionales en dos generaciones de egresados de programas de
comunicación social en Bogotá, 1991 – 2016” (2020), 43.
22
 23

Capítulo segundo
Sistema de educación superior del Ecuador 2008-2018

1. Antecedentes
Para iniciar el estudio de la educación superior en Ecuador, creo necesario conocer
cuál ha sido su desarrollo y transformación durante las distintas etapas de la vida
republicana, sus avances y retrocesos, sus orientaciones y estancamientos. Este contexto
histórico permite el estudio de los hechos del pasado, afianzar las acciones que se realizan
en el presente y proyectar una visión alentadora del futuro, para orientar las actividades y
capacidad estatales, en la búsqueda de respuestas para la solución de la problemática
nacional. Por este motivo, a continuación, presento su evolución histórica.

1.1. Contexto nacional

Periodo republicano
Para comprender el fenómeno de la educación superior del Ecuador, en este
momento histórico, es necesario contextualizarlo relacionándolo con la realidad global,
especialmente con la realidad latinoamericana, siendo oportunas las referencias
vinculadas con la primera de las reformas educativas universitarias, me refiero a las
reformas de Córdoba de 1918, mediante el Manifiesto del 21 de junio de 1918, que han
marcado un hito importante y sus postulados siguen siendo actuales en la educación
superior, cuya trascendencia se orienta a temas esenciales como son: el gobierno
universitario, la actividad docente y la intervención estudiantil.
El primero se refería al reconocimiento de la autonomía universitaria, el
nombramiento de las autoridades mediante elecciones y la existencia de un cogobierno
estudiantil; el segundo, propugnaba que la docencia sea libre, la planificación académica
debía ser reorganizada con prioridad al desarrollo de la ciencia y el conocimiento, el
mejoramiento y actualización de la metodología de la enseñanza-aprendizaje, el aumento
de oferta de especialidades para los estudiantes, complementada con una óptima relación
con la sociedad; y, el tercero, que tiene que ver con el papel de los estudiantes, es decir,
sus derechos y obligaciones durante el proceso educativo, como también las normas que
regulen las modalidades de admisión, permanencia, régimen académico y graduación.
24

Para una mejor comprensión del impacto de las Reformas de Córdoba en la

Latinoamérica y el mundo, es oportuno abordarlas a continuación:
La primera reforma, de la educación superior en América Latina, abarca la
autonomía de la universidad pública, apuntalada en el sistema de cogobierno, en un
escenario donde el monopolio educativo es estatal con el acceso gratuito como resultado
de su financiamiento; caracterizándose por no existir instrumentos institucionales de
evaluación, sustentando la estructura funcional de la universidad en facultades y teniendo
a los Consejos universitarios como máximo órgano rector.
La segunda, cuyo tema es la mercantilización y la educación dual, que trajo
consigo la disminución de la presencia del Estado en la educación superior y por lo tanto
un aumento de los centros educativos privados, con una clara y notoria diferencia
institucional educativa y el incremento del valor para su ingreso. Es decir, la educación
superior ecuatoriana y latinoamericana dejó de ser monopolio del Estado.
La tercera, que se refiere a la internacionalización y el control de la calidad
educativa, en donde ha jugado un papel relevante las modernas tecnologías de la
comunicación, que permiten la interrelación inmediata tanto interna como externa,
gracias a la denominada educación virtual, que permite que el conocimiento llegue no
solo a todo el territorio nacional sino a todo el escenario latinoamericano y global.
Al respecto, como consecuencia de las Reformas de Córdoba, en Ecuador se
expidió la Ley de Educación Superior, en 1925, en la cual se instituye la autonomía
universitaria gracias a las luchas universitarias, cuya finalidad era que esta sea reconocida
como un derecho constitucional.
Luego, el 7 de junio de 1937, el encargado del poder Ing. Federico Páez, expide
una nueva Ley de Educación Superior que en su art. 2, con el mismo contenido de la Ley
de Educación Superior de 1925, reconoce la autonomía universitaria. En 1938, la
autonomía económica de las universidades se cristaliza cuando el General Alberto
Enríquez Gallo, emite un Decreto Supremo que pone en vigencia la tercera Ley de
Educación Superior, en la cual el art. 8, dispone: “Las Universidades y Escuelas
Superiores alcanzarán progresivamente su autonomía económica, mediante arbitrios que
las capaciten para ello, para lo cual el Estado les debe su ayuda”.23
En 1945, la Constitución contempló la autonomía de las Universidades del
Ecuador, con la creación del patrimonio universitario, el establecimiento docente de la

23
Dimitri Barreto Vaquero, “La autonomía universitaria en el Ecuador”, Anales de la Universidad
Central del Ecuador 1, n.° 373 (2015): 242.
 25

libertad de cátedra, la importancia de la educación técnica, el aseguramiento de ayuda

para los estudiantes, la libertad de organización de profesores y estudiantes y sobre todo
permitiendo que los estudiantes participen en la solución de los problemas del país.24
La Junta Militar, instaurada en 1963, emitió una nueva Ley de Educación
Superior, el 31 de marzo de 1964, que permitía que el Ministerio de Educación pueda
clausurar y reorganizar la universidad;25 facultaba al Ministerio de Educación para la
creación, modificación, reestructuración o supresión de facultades, institutos y otros
organismos de enseñanza superior26 y ponía bajo su autoridad a las universidades;27
definía la autonomía universitaria,28 pero la limitaba y casi la desaparecía con lo dispuesto
en las disposiciones antes indicadas.
En el gobierno del Presidente Interino don Clemente Yerovi Indaburu, se emite el
Decreto 394, que aprueba la Ley de Educación Superior del 6 de junio de 1966,29 con
adelantos significativos para la educación superior, así, su art. 2 consagra la autonomía
universitaria, y su art. 3 dispone la inviolabilidad de las universidades y escuelas
politécnicas y pone límites al poder ejecutivo para adoptar medidas perjudiciales a la
actividad y autonomía universitaria. Sin embargo, una de las conquistas más relevantes
de esta ley fue el establecimiento del Consejo Nacional de Educación Superior (CNES),
en el art. 5 excluye al Ministerio de Educación como Autoridad Universitaria y otorga la
representación estudiantil tanto al CNES como al Consejo Universitario. Además,
dispone el control económico por parte de la Contraloría General del Estado.
En 1967, la Constitución precisa que la educación oficial es laica,30 que el Estado
no enseña ni impugna religión alguna. Determina la autonomía de la universidades y
escuelas politécnicas; la creación del patrimonio universitario; y, la inviolabilidad de sus
recintos. Establece entre sus funciones la formación cultural, la preparación profesional,

24
Ecuador, Constitución de 1945, 6 de marzo de 1945, art. 143.
25
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 1964, Registro Oficial 216, 31 de marzo de
1964, 2, art. 6, https://www.educacionsuperior.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/03/Ley-
organica-de-educacion-superior-1964.pdf..
26
Ibid., art. 7.
27
Ibid., 3, art. 12.
28
Ibid., 1, arts. 2 y 3.
29
Ecuador, Ley de Educación Superior de 1966, Registro Oficial 48, 6 de junio de 1966, 498,
https://www.educacionsuperior.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/03/Ley-de-educacion-
superior-19661.pdf.
30
Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1967, Registro Oficial 133, 25
de mayo de 1967, art. 35.
26

“la investigación científica, el planteamiento y estudio de los problemas sociales,

educativos, y económicos del país, así como la contribución al desarrollo nacional”.31
Posteriormente, en enero de 1971, José María Velasco Ibarra expide una nueva
Ley de Educación Superior en la que se limita la definición de autonomía universitaria a:
“Art. 2.- La universidades y escuelas politécnicas son personas jurídicas autónomas con
plenas facultades para organizarse como lo estimen mejor, dentro de los lineamientos
generales fijados en la presente Ley; […] facultad de organizarse, de enseñar y de expedir
certificados de estudios”.32 Además, establece el Consejo Nacional de Educación
Superior33 al cual le faculta para clausurar temporal o definitivamente cualquier facultad
o entidad de la universidad o suspender a sus autoridades.34
El constante cambio de la Ley de Educación Superior, es un indicador de la
inestabilidad política sufrida en el periodo 1967-1979, lapso en el cual se le dio poca
importancia a la educación superior, que respondía a los intereses y exigencias de quienes
detentaban el poder.

Periodo democrático 1979-2021

A partir del inicio del período democrático, el 10 de agosto de 1979, hasta la
actualidad (2022), se han tenido 15 gobiernos, de periodos de muy corta duración, que no
les ha permitido ejecutar sus planes de gobierno, que en gran parte ha sido fruto de la
improvisación, debido al cambio repentino de algunos de ellos. Sin embargo, es necesario
conocer la importancia dada a la educación superior a partir del regreso a la era
democrática del país:
En el gobierno de Oswaldo Hurtado Larrea (1982), la Cámara Nacional de
Representantes aprobó la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas,35 publicada en
el Registro Oficial 243 de 14 de mayo de 1982, que resalta entre sus funciones la
formación profesional y técnica y la investigación científica para el cumplimiento de los
objetivos de una educación integral;36 “reconoce y garantiza la autonomía de las

31
Ibid., art. 43.
32
Ecuador, Ley de Educación Superior de 1971, Registro Oficial 136, 7 de enero de 1971, preprint
2, https://www.educacionsuperior.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/10/Ley-educacion-
superior-1971.pdf,.
33
Ibid., preprint 5.
34
Ibid., preprint 10, lit. f.
35
Ecuador, Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador, Registro Oficial 243, 14
de mayo de 1982, https://www.educacionsuperior.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/03/Ley-de-
Universidades-19821.pdf.
36
Ibid., preprint 2.
 27

universidades y Escuelas Politécnicas y la inviolabilidad de sus recintos”;37 prohíbe al

Ejecutivo y sus órganos, autoridades o funcionarios, clausurar y reorganizar las
Universidades y Escuelas Politécnicas, total o parcialmente, privarlas de sus rentas o
asignaciones presupuestarias y retardar su entrega sin justa causa.38 Por otra parte, se
establece el Consejo de Universidades y Escuelas Politécnicas, en sustitución del Consejo
Nacional de Educación Superior.39
A partir de 1998, la educación superior toma un nuevo rumbo cuando se define en
el art. 75 de la Constitución de 1998, como función principal de las universidades y
escuelas politécnicas: “la investigación científica, la formación profesional y técnica, la
creación y desarrollo de la cultura nacional y su difusión en los sectores populares, así
como el estudio y el planteamiento de soluciones para los problemas del país”,40 y se
ratifica la autonomía universitaria. De igual manera, vuelve a funcionar el Consejo
Nacional de Educación Superior como su ente rector.
Llegamos al siglo XXI, bajo la égida de la Constitución de 1998 se plantea la
reforma educativa, llevada a cabo mediante Ley 6, Registro Oficial 77, 15 de mayo de
2000, denominada Ley de Educación Superior, que integra a los institutos superiores
técnicos y tecnológicos a las instituciones del Sistema Nacional de Educación Superior,
dándoles como misión “la búsqueda de la verdad, el desarrollo de las culturas universal y
ancestral ecuatoriana, de la ciencia y la tecnología, mediante la docencia, la investigación
y la vinculación con la colectividad”.41
Es novedosa la importancia que se da, esta ley, a la mujer al disponer que todas
las instituciones del Sistema Nacional de Educación Superior adopten políticas y
mecanismos que garanticen su participación equitativa en todos sus niveles e instancias.
Asimismo, es contradictorio que, por un lado, reconoce la autonomía de las
universidades y escuelas politécnicas como garantía constitucional,42 sujetándoles a los
mecanismos de control constitucional y legal establecidos y, por otro, les someten al

37
Ibid., preprint 5.
38
Ibid., preprint 6.
39
Ibid., preprint 7.
40
Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, Registro Oficial 1, 11 de
agosto de 1998, 73, preprint 75.
41
Ecuador, Ley de Educación Superior del 2000, Ley Número 16, Registro Oficial 77, 15 de mayo
de 2000, 1, art. 1.
42
Ibid., 2, preprint 4.
28

Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación,43 con el (CONEA)44 como su organismo

director, independiente del CONESUP.45
Además, ratifica la inviolabilidad de sus recintos; 46 la prohibición al ejecutivo y
sus órganos, de clausurar o reorganizarlas total o parcialmente, privarlas o disminuir su
rentas y asignaciones presupuestarias, así como la adopción de medidas que impidan su
funcionamiento y capacidad de autogestión;47 y el respeto a la creencia y profesión de fe
de todos los miembros de la comunidad educativa, al indicar que la educación es laica,
como lo dispone la Constitución Política de la República del Ecuador.48
Otra de las novedades de esta ley, es la creación de la Asamblea de la Universidad
Ecuatoriana, conformada por los rectores, los representantes de los docentes, estudiantes,
empleados y trabajadores de las universidades y escuelas politécnicas. Es “un organismo
representativo y consultivo que sugiere al CONESUP políticas y lineamientos para las
universidades y escuelas politécnicas”, con “potestad resolutiva en aquellos asuntos que
el CONESUP le someta a su decisión”.49 Así, este nuevo organismo adquiere una inmensa
influencia en la orientación y gobierno del sistema educativo superior.
Arribamos al inicio del periodo de nuestro análisis, época en la que, según la Ley
de Educación Superior del año 2000, se debían expedir una serie de reglamentos para su
ejecución, como el Reglamento de doctorados (2007), Reglamento de Régimen
Académico (2008) y la implementación de mecanismos de seguimiento y control
permanente a las actividades académicas universitarias, disposiciones legales que no se
cumplieron oportunamente. Esto motivó que algunas IES (universidades, escuelas
politécnicas, institutos técnicos y tecnológicos) creen y oferten en forma indiscriminada
carreras de grado, programas de posgrado, transformando la educación en un negocio
lucrativo, hecho que afectó aún más, de manera significativa, su calidad.
Además, el déficit en la oferta de programas de cuarto nivel era alto, debido a la
falta de escuelas de posgrados, ocasionado por la falta de planificación y preocupación
del Estado, agravado por la falta de continuidad de los pocos programas de posgrado
existentes, causando una notoria escasez de profesionales de alta calidad que refuercen el
sistema educativo superior.

43
Ibid., 3, preprint 5.
44
Ibid., 20, preprint 92.
45
Ibid., 4-5.
46
Ibid., 3, art. 6.
47
Ibid., 3, art. 7.
48
Ecuador, Constitución 1998, 21, art. 67.
49
Ecuador, Ley de Educación Superior del 2000, 3-4, arts. 9 y 10.
 29

Por otro lado, no podemos olvidarnos del impacto que produjo en la calidad de la
enseñanza universitaria el libre ingreso a las universidades públicas y la masificación
estudiantil, fenómeno que trajo de la mano una considerable deserción estudiantil.
Consecuencia de esto fue el retorno a la aplicación de reglas de admisión con la finalidad
de mejorar la calidad de la educación secundaria.
Como se observa, en estos antecedentes, la educación superior ecuatoriana no ha
obtenido la atención requerida del Estado, de ahí la existencia de serias falencias
académicas, investigativas, tecnológicas, financieras y democráticas, que ha incidido en
la baja calidad de la educación superior.
Por este motivo, se pretende analizar el proceso de cambio en la educación
superior a partir de las políticas públicas implementadas; la nueva gubernamentalidad en
este nivel educativo sobre la base de las propuestas de cambio institucional con sus
mecanismos de control; y realizar un análisis crítico y evaluación de la experiencia
educativa superior hasta el año 2018.

1.2. Contexto internacional y globalización

La Primera Reforma de Córdoba (Argentina) en 1918 constituyó un pilar para la
educación superior de la comunidad regional en su afán de democratizar la universidad y
proporcionarle un carácter científico. Por un lado, tuvo el mérito de promover tanto la
autonomía como el cogobierno estudiantil de las universidades, cuyo propósito fue la
implementación de elecciones y por lo tanto la eliminación de la designación directa de
las autoridades universitarias, la ampliación de la cobertura de la educación superior hacia
los sectores de la clase media y la gratuidad de la educación superior. Por otro lado, el
apoyo a la libertad de cátedra de los docentes, la modernización de los métodos de
enseñanza, el desarrollo de la ciencia y las áreas del conocimiento mediante la vinculación
de la docencia con la investigación, así como la relación directa de la universidad con la
sociedad, ampliando de esta manera su rol institucional.
La segunda reforma de la educación superior se dio en Latinoamérica en un
momento en el que el Estado no cumplió con las funciones de dirigir, regular y controlar
los servicios públicos. Un nuevo movimiento estudiantil latinoamericano demostró que
las universidades, no respondían a los nuevos escenarios políticos y económicos ni a las
30

nuevas demandas sociales.50 Este movimiento estudiantil manifestaba la necesidad de

renovar los sistemas universitarios y de ampliar la cobertura de la educación superior para
una creciente población de bachilleres. Esto se desarrollaba en un nuevo escenario
marcado por permanentes crisis fiscales, así como la falta de capacidad de los gobiernos
para financiar la educación superior pública de sus ciudadanos.
Como consecuencia, se produjo un visible deterioro de la calidad de la educación,
ocasionado por el crecimiento indiscriminado de IES, con la consiguiente variedad en la
oferta educativa relacionada con la calidad y el precio, que no cumplían requisitos
mínimos de funcionalidad y peor de controles académicos y administrativos.
Esto dio lugar a un nuevo modelo universitario de carácter dual. Por un lado, una
educación pública cada vez más elitista, con limitaciones de acceso sobre la base de cupos
y exámenes de conocimiento. Por otro, una educación privada con limitaciones de acceso
causadas por lo costos de las matrículas, dada la desigual distribución de la renta en la
región. Esto, agravado inicialmente por la no existencia de mecanismos de regulación de
la calidad de la educación superior.51
Luego aparece la Tercera Reforma de la educación superior, vinculada a la
masificación e internacionalización, que tuvo como bases: el incremento creciente de la
demanda estudiantil, la progresiva renovación de saberes en el contexto de las sociedades
del conocimiento, las nuevas tecnologías de información y comunicación y la
internacionalización de la educación superior.52
Lo interesante en este contexto es que el fenómeno de la globalización trae consigo
una serie de oportunidades que hay que aprovecharlas y desafíos a enfrentarlos, sin
descuidar la protección de los valores y particularidades siempre vigentes de la
universidad, como la investigación, la calidad educativa, la autonomía, la libertad de
cátedra, el papel de docentes y estudiantes, la relación con la comunidad, etc., que
propenden el fortalecimiento del desarrollo humano, económico y social de la comunidad.
Al respecto, a inicios de los noventa, ya existía la preocupación de la comunidad
internacional por alcanzar mejores niveles de acceso a la educación y de calidad
educativa. La UNESCO realizó gestiones que produjo el movimiento “Educación para
todos” para garantizar la universalidad del acceso a la educación. Ecuador concurrió a la

50
Claudio Rama Vitale, Informe sobre la Educación Superior de América Latina y el Caribe 2000-
2005. La metamorfosis de la educación superior (Caracas: Instituto Internacional de la UNESCO para la
Educación Superior en América Latina y el Caribe [IESALC], 2006), 11–3.
51
Ibid., 12.
52
Ibid., 13–18.
 31

Cumbre realizada del 5 al 9 de marzo de 1990, en Jomtien (Tailandia), cuya Declaración

Mundial en el art. 8 tomó en cuenta particularmente a la educación superior:

Desarrollar políticas de apoyo: […] 2. La sociedad debe proporcionar, además, un sólido

ambiente intelectual y científico a la educación básica. Ello requiere el mejoramiento de
la enseñanza superior y el desarrollo de la investigación científica. En cada nivel de la
educación debiera ser posible establecer un estrecho contacto con el conocimiento
tecnológico y científico contemporáneo.53

Es interesante tomar en cuenta la Conferencia Mundial sobre la Educación

Superior en el Siglo XXI, celebrada en París y auspiciada por la UNESCO, a finales de
1998, permitió debatir sobre: la calidad, el aprendizaje permanente, la investigación, la
autonomía, el acceso, la pertinencia, las igualdad de oportunidades, la cooperación con el
mundo del trabajo, los métodos educativos, el recurso humano, la evaluación de la
calidad, la tecnología de la información, la administración y el financiamiento, el
intercambio internacional de conocimientos, de la fuga de cerebros, y las asociaciones y
alianzas referentes a la educación superior.54
Esta Conferencia estableció las funciones de la educación superior en los
diferentes aspectos de su funcionamiento: éticos, de autonomía, responsabilidad y
prospectiva; la igualdad de acceso a la educación; el fortalecimiento de la participación y
promoción del acceso de las mujeres; el reforzamiento de la cooperación con el mundo
del trabajo y el análisis y la previsión de las necesidades de la sociedad; la evaluación de
la calidad; el uso racional de la tecnología; el reforzamiento de la gestión y el
financiamiento de la educación superior como servicio público, etc.
Esta Declaración presenta un Marco de Acción Prioritaria para el Cambio y el
Desarrollo de la Enseñanza Superior, cuyas recomendaciones tuvieron eco en América
Latina, particularmente en el Ecuador, influenciando en el contenido de la normativa
educativa, como lo observaremos cuando se analice las leyes emitidas.55
Al mismo tiempo, en Europa existía preocupación por la educación superior,
prueba de ello, es la Declaración de la Sorbona,56 suscrita en París el 25 de mayo de 1998,

53
UNESCO, “Conferencia Mundial sobre Educación para Todos” (Declaración Mundial sobre
Educación para Todos: Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje, Jomtien, Tailandia, 1990),
8, art. 8; énfasis añadido.
54
UNESCO, “Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: Visión y
Acción”, Educación Superior y Sociedad 9, n.° 2 (1998): 97–113.
55
UNESCO, “Conferencia Mundial Educación Superior” (Declaración Mundial sobre la
Educación Superior en el siglo XXI: Visión y Acción, París, 1998), 97–113.
56
Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, “Declaración de la Sorbona”, 25 de mayo de 1998.
32

por los Ministros de Educación de Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, cuyo
contenido fue ratificado en la Declaración de Bolonia de los ministros europeos de
enseñanza realizada el 19 de junio de 1999.57 Esto permitió la reforma de los sistemas de
educación superior en veintinueve países europeos, cuyo objetivo era conformar el
Espacio Europeo de Educación Superior (EEES).
Puntos importantes de la II Conferencia Mundial sobre la Educación Superior,
celebrada del 5 al 8 de julio de 2009 en París, fueron los relacionados con la
responsabilidad social de la educación superior, que como un bien público debería ser
particularmente responsabilidad de los gobiernos, así como la de asumir el liderazgo
social en materia de creación de conocimientos de alcance mundial, la promoción del
pensamiento crítico, la contribución en la formación de ciudadanos llenos de principios
éticos comprometidos con la paz, los derechos humanos y los valores de la democracia;
y, la autonomía de las instituciones de educación Superior.58
Otro hecho importante para el mejoramiento de la educación superior es la
Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y el Caribe, que se
celebró en Cartagena de Indias, Colombia, del 4 al 6 de Junio de 2008, organizado por el
IESALC y por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia, que tuvo la convicción
de que la educación superior es un bien público social, un derecho humano y universal y
un deber del Estado, orientada por principios en materia de autonomía universitaria,
cogobierno, acceso universal y compromiso con la sociedad. Su objetivo fue crear un
escenario para construir políticas que refuercen el compromiso social de la Educación
Superior, su calidad y pertinencia, y la autonomía de las instituciones.59
La progresiva presencia de las sociedades del conocimiento incentiva la
educación a lo largo de la vida, la comercialización del conocimiento y la innovación
permanente de los saberes. Por esto, el traslado de la competencia de la educación
superior a la parte privada (nacional e internacional), permitió que los gobiernos respalden
y amplíen el acceso a este tipo de educación, que con una adecuada regulación y control,
la presencia de proveedores extranjeros puede repercutir en el mejoramiento de las
instituciones privadas nacionales

57
Espacio Europeo de Enseñanza Superior (EEES), “Declaración de Bolonia” (1999).
58
UNESCO, “Conferencia Mundial sobre la Educación Superior-2009: La nueva dinámica de la
educación superior y la investigación para el cambio social y desarrollo” (París, 5 de julio de 2009).
59
Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe,
“Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y el Caribe” (Declaración y Plan de
Acción de la Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y el Caribe, Cartagena de las
Indias, 2008), 1–78.
 33

El Informe sobre la Educación Superior en Iberoamérica compila las

investigaciones de 47 especialistas de 22 países de Iberoamérica que se concentra en
analizar el desarrollo de la educación superior en el periodo 2007-2011, cuyo objetivo es
conocer los desafíos a enfrentar por parte de las universidades en el siglo XXI.60
Este informe contiene los artículos que analizan las estructuras de las IES en
Iberoamérica, el nivel de acceso a estas instituciones, sus características y condiciones
relacionadas al capital y recursos humanos, el personal docente y académico, el sistema
de financiamientos, el gobierno de las IES, así como los niveles de calidad de la
enseñanza.
Como hemos visto la serie de informes y declaraciones suscritas por los países de
la región, constituyen un marco informativo y de compromiso de cumplimiento para todos
los Estados, en su afán de racionalizar la gobernabilidad de la educación superior, siendo
una fuente de ayuda para los Estados, en la implementación de las políticas públicas
necesarias para el cumplimiento de los objetivos de gobierno.

2. Situación de la educación superior en Ecuador

Para determinar la situación de desarrollo de la educación superior, es preciso
observar el proceso histórico de su evolución en el período de investigación, desde dos
puntos de vista de los contextos: mundial y nacional.
En el contexto mundial, la influencia de la globalización, con la comunicación
como su instrumento principal, soportada en la tecnología, pretende la estandarización de
las instituciones educativas, en donde la universidad tiene el papel de investigar, descubrir
y transmitir el conocimiento necesario para la solución de los problemas que son de
carácter universal.
Por otro lado, en el contexto nacional, la transformación en la educación superior
se dio inicialmente con la vigencia de la Constitución de 1998, cuya consecuencia fue la
implementación de políticas públicas, con resultados poco significativos.
Luego, con el arribo de la llamada revolución ciudadana al poder, renació la
esperanza de mejorar este nivel educativo, promocionada con la creación de un nuevo
sustento constitucional y legal que sentaba las bases para la conquista de este objetivo.

60
José Joaquín Brunner y Rocío Ferrada Hurtado, Educación Superior en Iberoamérica – Informe
2011 (Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA) - Universia, 2011. Banco Mundial y Fundación
Telefónica., 2011).
34

El fervor popular y la aspiración popular de cambio, con el nuevo gobierno, trajo

como consecuencia la instauración de la Asamblea Constituyente que, previo a la creación
de la nueva Constitución, dictó mandatos constituyentes que marcaron el rumbo de la
transformación esperada. Así, se dictó el Mandato Constituyente No. 14, que generó una
inmensa expectativa y conmoción en el país, con la esperanza de mejoramiento de la
educación superior.
Parte esencial del Mandato Constituyente 14, fue la disposición dada al CONEA
de presentar un informe técnico que exponga el nivel de desempeño de las IES, con la
finalidad de garantizar la calidad educativa y permita su mejoramiento. Este informe, que
sirvió de base para el establecimiento de la reestructuración de la educación superior, fue
un diagnóstico que transparentó la situación real de la educación superior, que conjetura
a la universidad ecuatoriana como un “conjunto fragmentado por múltiples brechas:
académica, democrática, investigativa, tecnológica”,61 permitiéndome añadir la brecha de
infraestructura y de recursos económicos.
La realización de este informe deja entrever la conformación de grupos de
universidades con un nivel de homogeneidad de desempeño, que se deduce al evaluar los
resultados obtenidos a la luz de cuatro criterios principales: academia, estudiantes y
entorno de aprendizaje, investigación y gestión interna, cuya consecuencia fue la
clasificación en cuatro categorías de IES, con características tan disimiles que requieren
de un gran esfuerzo estatal para su mejoramiento.
Además, se identificó un grupo de 26 universidades (24 particulares, 1 particular
cofinanciada y una pública) que se las encasilló en una categoría adicional E, cuyo
desempeño se sitúa muy por debajo de la media nacional, lo que demuestra su escaso
nivel académico y de calidad. Estas universidades no reunían las condiciones más
mínimas para ser consideradas como tales, es decir, no contaban con una planta docente
estable, que se encuentre preparada académicamente, con sus correspondientes y legales
derechos y obligaciones, ni garantizaban una docencia de calidad, siendo su actividad
docente enmarcada en un tipo de precarización laboral.
Esta evaluación dedujo que hay mucho que recorrer para lograr que la planta
docente se constituya en una comunidad científica y profesional, cuya formación
académica, dedicación a la enseñanza, esmero en las labores docentes, atención a los

61
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador” (Quito: Consejo Nacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior del Ecuador, 4 de noviembre de 2009), 1.
 35

estudiantes y solvencia e inclinación por la investigación, les haga merecedores del

reconocimiento social.
En general, estas universidades tenían una línea claramente empresarial, siendo la
rentabilidad el punto central de su existencia, sin contar con mecanismos de admisión ni
de nivelación adecuados. La permanencia de los estudiantes en estas instituciones era
muy baja y su formación cuestionada seriamente como para ser titulado, por su escasa
capacidad para el ejercicio profesional.
Esta situación representaba la exagerada expansión de la educación universitaria,
debido a la alta demanda educativa, no satisfecha por las IES públicas y particulares
existentes, cuya consecuencia fue el aparecimiento de un tipo de educación privada que
constituía un mercado educativo sin ninguna característica de calidad. Estas instituciones
privadas se distinguieron por la oferta de carreras universitarias con membretes de
tecnológicas, ambientales o ecológicas, como parte de una estrategia de mercadeo para
atraer a los estudiantes (clientes o consumidores) hacia la obtención de un título
universitario.
Otro factor negativo de la precaria actividad universitaria era la falta notoria de
infraestructura y equipamiento, que presten las facilidades básicas y una funcionalidad
mínima, por lo cual con justa razón se los denominó “universidades de garaje”.
La causa de este fenómeno se configuró por la falta de políticas públicas en la
educación superior, que permitan regular y financiar este nivel educativo. Esto comprobó
que la búsqueda de la eficiencia y excelencia a través del mercado trajo como
consecuencia la falta de calidad de la educación superior, desfigurando el objeto social
de la educación universitaria de ser un bien público.
Además, se visibilizó la no existencia de un sistema nacional de admisión y
nivelación; sin embargo, existían, con grandes limitaciones, mecanismos de admisión y
nivelación en algunas de las IES.
En el campo de la investigación, el nivel de intervención de docentes y estudiantes,
así como la asignación de recursos para este objeto es un tema muy heterogéneo, yendo
desde un nivel aceptable (no excelente) hasta una ausencia completa en la mayoría de
IES. En forma general se nota la ausencia de investigación, ni de aquella relacionada con
el mejoramiento de los docentes.
En el aspecto social, la intervención de la universidad ecuatoriana fue casi nula,
no existió el compromiso ni capacidad para colaborar en la solución los problemas de la
sociedad. Su orientación comercial le ha separado del medio social, sin influir en la
36

situación que requiere de su intervención. Su afán comercial de vender la educación

superior como una mercancía, ausente de calidad, acompañada del facilismo académico,
bordeaba la frontera del “fraude académico” que iba contra las justas aspiraciones de
estudiantes, padres de familia y sociedad en general, creando desconfianza y falta de
credibilidad en las instituciones de educación superior particular.
En definitiva, este informe reflejó la no existencia de una política pública que
permita el establecimiento de patrones generales de desarrollo de las universidades en
todos sus ámbitos de actividad, en especial de la calidad educativa, configurando así la
situación real de la educación superior que incentivó su urgente transformación. También,
se puede pensar que las políticas públicas que colocaron al sistema universitaria en esta
situación tan precaria obedecían a la mercantilización y privatización de la educación
superior implementada por el neoliberalismo, es decir, estas incentivaban a que la
educación sea considerada como una actividad comercial particular.
En este contexto, con la aprobación de la Constitución de 2008, se emite la Ley
Orgánica de Educación Superior que reconoce a la educación superior como “un derecho
de las personas y un bien público social que, de conformidad con la Constitución de la
República, responderá al interés público y no estará al servicio de intereses individuales
y corporativos” (LOES 2010 art. 3).
Esta ley se caracteriza por vincular el Sistema de Educación Superior, con todo el
sistema educativo nacional, integrando de esta manera al sector educativo como un todo,
con lo que el Estado dirigiría la formación de las personas desde los niveles iniciales hasta
la educación superior. Este apartado tiene dos consecuencias distintas para la educación
superior. La primera, positiva, con la integración del sistema educativo se permitiría la
coordinación entre los niveles educativos, concatenando la impartición de conocimientos
en forma gradual y sistemática, de tal manera que un nivel inferior sea la base académica
del siguiente, consecuentemente, la universidad recibirá bachilleres con una excelente
formación. La segunda, negativa, ya que se pasa a la educación superior al control
exclusivo del Estado, es decir a la injerencia autoritaria del mismo, destruyendo de esta
manera el principio de autonomía universitaria.
Esta ley integra en las IES, tanto a las universidades y escuelas politécnicas, como
a los institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y los
conservatorios superiores, tomando en cuenta a las públicas y privadas, que conforman el
Sistema de Educación Superior junto los organismos de dirección, evaluación y de
consulta, como son el CES, el CEAACES, la Asamblea del Sistema de Educación
 37

Superior y los Comités Regionales Consultivos de Planificación de la Educación

Superior.
El Estado ecuatoriano en su esfuerzo de fortalecer y concluir el proceso de
evaluación iniciado por el CONEA, por intermedio del CEAACES, dispuso el
cumplimiento de la Disposición Transitoria Tercera de la LOES,62 que mandaba la
evaluación de las 26 universidades ubicadas en la categoría E, dentro de los 18 meses
posteriores a su promulgación. Disposición que se ejecutó los primeros meses del 2012,
cuyos resultados fueron la clausura definitiva de 14 universidades, que tenía una
población de 43000 estudiantes, que debieron acogerse para continuar con sus estudios al
Plan de Contingencia elaborado por el CES, quedando 8 universidades parcialmente
aceptables, sujetas a ciertas restricciones que no les permitía matricular a nuevos alumnos
en modalidades a distancia, ni en centros de apoyo y extensiones que se encuentren
funcionando en convenio con otras IES o en carreras con bajo promedio en la evaluación
realizada por el CEAACES.
Para completar el contexto en el cual se formularon las nuevas políticas de
educación superior del Ecuador y su implementación, la situación política del gobierno
era inmejorable respaldada por una significativa aceptación popular, sumado a esto, la
bonanza económica del país generada por los altos ingresos de la producción petrolera y
la alta recaudación fiscal llevada a cabo por el Estado ecuatoriano, configurándose así un
escenario ideal con condiciones insuperables para realizar una magnifica gestión
administrativa del Estado, en nuestro caso en el campo de la educación superior.

62
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, Ley 0 Registro Oficial Suplemento 298
del 12 octubre de 2010, 2010, 77.
38
 39

Capítulo tercero
Análisis de la política pública y la gubernamentalidad del sistema de
educación superior en el Ecuador

1. Las políticas públicas y el sistema de educación superior en el Ecuador

1.1 Análisis y caracterización del contexto en que se formularon las nuevas

políticas de educación superior del Ecuador y su implementación
Para ubicarnos en el contexto de desarrollo de la educación superior, es preciso
observar el proceso histórico de su evolución en el período de investigación, desde dos
puntos de vista de los contextos: mundial y nacional.
En el contexto mundial, la influencia de la globalización, con la comunicación
como su instrumento principal, soportada en la tecnología, pretende la estandarización de
las instituciones educativas, en donde la universidad tiene el papel de investigar, descubrir
y transmitir el conocimiento necesario para la solución de los problemas que son de
carácter universal.
Por otro lado, en el contexto nacional, la transformación esencial en la educación
superior, cuya consecuencia fue la implementación de políticas públicas, se dio
inicialmente con la vigencia de la Constitución de 1998, con resultado insignificantes;
pero, con el arribo de la llamada revolución ciudadana al poder, se creó el sustento
constitucional y legal para el ansiado cambio.
El fervor popular y la aspiración popular de cambio, con el nuevo gobierno, trajo
como consecuencia la instauración de la Asamblea Constituyente que, previo a la creación
de la nueva Constitución, dictó mandatos constituyentes que marcaron el rumbo de la
transformación esperada. Así, se dictó el Mandato Constituyente No. 14, que generó una
inmensa expectativa y conmoción en el país, con la esperanza de mejoramiento de la
educación superior.
Parte esencial del Mandato Constituyente 14, fue la disposición dada al CONEA
de presentar un informe técnico que exponga el nivel de desempeño de las IES, con la
finalidad de garantizar la calidad educativa y permita su mejoramiento. Informe que sirvió
de base para el establecimiento de la reestructuración de la educación superior, siendo
este un diagnóstico que transparentó la situación real de la educación superior, que
40

conjetura a la universidad ecuatoriana como un “conjunto fragmentado por múltiples

brechas: académica, democrática, investigativa, tecnológica”,63 permitiéndome añadir la
brecha de infraestructura y de recursos económicos.
La realización de este informe deja entrever la conformación de grupos de
universidades con un nivel de homogeneidad de desempeño, que se deduce al evaluar los
resultados obtenidos a la luz de cuatro criterios principales: academia, estudiantes y
entorno de aprendizaje, investigación y gestión interna, cuya consecuencia fue la
clasificación en cuatro categorías de IES, con características tan disimiles que requieren
de un gran esfuerzo estatal para su mejoramiento.
Además, se identificó un grupo de 26 universidades (24 particulares, 1 particular
cofinanciada y una pública) que se las encasilló en una categoría adicional E, cuyo
desempeño se sitúa muy por debajo de la media nacional, lo que demuestra su escaso
nivel académico y de calidad. Estas universidades no reunían las condiciones más
mínimas para ser consideradas como tales, es decir, no contaban con una planta docente
estable, que se encuentre preparada académicamente, con sus correspondientes y legales
derechos y obligaciones, ni garantizaban una docencia de calidad, siendo su actividad
docente enmarcada en un tipo de precarización laboral.
Esta evaluación dedujo que hay mucho que recorrer para lograr que la planta
docente se constituya en una comunidad científica y profesional, cuya formación
académica, dedicación a la enseñanza, esmero en las labores docentes, atención a los
estudiantes y solvencia e inclinación por la investigación, les haga merecedores del
reconocimiento social.
En general, estas universidades tenían una línea claramente empresarial, siendo la
rentabilidad el punto central de su existencia, sin contar con mecanismos de admisión ni
de nivelación adecuados. La permanencia de los estudiantes en estas instituciones era
muy baja y su formación cuestionada seriamente como para ser titulado, por su escasa
capacidad para el ejercicio profesional.
Esta situación representaba la exagerada expansión de la educación universitaria,
debido a la alta demanda educativa, no satisfecha por las IES públicas y particulares
existentes, cuya consecuencia fue el aparecimiento de un tipo de educación privada que
constituía un mercado educativo sin ninguna característica de calidad. Estas instituciones
privadas se distinguieron por la oferta de carreras universitarias con membretes de

63
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”, 1.
 41

tecnológicas, ambientales o ecológicas, como parte de una estrategia de mercadeo para

atraer a los estudiantes (clientes o consumidores) hacia la obtención de un título
universitario.
Otro factor negativo de la precaria actividad universitaria era la falta notoria de
infraestructura y equipamiento, que presten las facilidades básicas y una funcionalidad
mínima, por lo cual con justa razón se los denominó “universidades de garaje”.
La causa de este fenómeno se configuró por la falta de políticas públicas en la
educación superior, que permitan regular y financiar este nivel educativo. Esto comprobó
que la búsqueda de la eficiencia y excelencia a través del mercado trajo como
consecuencia la falta de calidad de la educación superior, desfigurando el objeto social
de la educación universitaria de ser un bien público.
Además, se visibilizó la no existencia de un sistema nacional de admisión y
nivelación; sin embargo, existían, con grandes limitaciones, mecanismos de admisión y
nivelación en algunas de las IES.
En el campo de la investigación, el nivel de intervención de docentes y estudiantes,
así como la asignación de recursos para este objeto es un tema muy heterogéneo, yendo
desde un nivel aceptable (no excelente) hasta una ausencia completa en la mayoría de
IES. En forma general se nota la ausencia de investigación, ni de aquella relacionada con
el mejoramiento de los docentes.
En el aspecto social, la intervención de la universidad ecuatoriana fue casi nula,
no existió el compromiso ni capacidad para colaborar en la solución los problemas de la
sociedad. Su orientación comercial le ha separado del medio social, sin influir en la
situación que requiere de su intervención. Su afán comercial de vender la educación
superior como una mercancía, ausente de calidad, acompañada del facilismo académico,
bordeaba la frontera del “fraude académico” que iba contra las justas aspiraciones de
estudiantes, padres de familia y sociedad en general, creando desconfianza y falta de
credibilidad en las instituciones de educación superior particular.
En definitiva, este informe reflejó la no existencia de una política pública que
permita el establecimiento de patrones generales de desarrollo de las universidades en
todos sus ámbitos de actividad, en especial de la calidad educativa, configurando así la
situación real de la educación superior que incentivó su urgente transformación.
En este contexto, con la aprobación de la Constitución de 2008, se emite la Ley
Orgánica de Educación Superior que reconoce a la educación superior como un derecho
de las personas, identificándole como un servicio de interés público, tomando en cuenta
42

los legítimos derechos de estudiantes y docentes. Esta tiene el mérito de vincular el

Sistema de Educación Superior, con todo el sistema educativo nacional, integrando de
esta manera al sector educativo como un todo, con lo que el Estado dirigiría la formación
de las personas desde los niveles iniciales hasta la educación superior.
Esta ley integra en las IES, tanto a las universidades y escuelas politécnicas, como
a los institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y los
conservatorios superiores, tomando en cuenta a las públicas y privadas, que conforman el
Sistema de Educación Superior junto los organismos de dirección, evaluación y de
consulta, como son el CES, el CEAACES, la Asamblea del Sistema de Educación
Superior y los Comités Regionales Consultivos de Planificación de la Educación
Superior.
El Estado ecuatoriano en su esfuerzo de fortalecer y concluir el proceso de
evaluación iniciado por el CONEA, por intermedio del CEAACES, dispuso el
cumplimiento de la Disposición Transitoria Tercera de la LOES,64 que mandaba la
evaluación de las 26 universidades ubicadas en la categoría E, dentro de los 18 meses
posteriores a su promulgación. Disposición que se ejecutó los primeros meses del 2012,
cuyos resultados fueron la clausura definitiva de 14 universidades, que tenía una
población de 43000 estudiantes, que debieron acogerse para continuar con sus estudios al
Plan de Contingencia elaborado por el CES, quedando 8 universidades parcialmente
aceptables, sujetas a ciertas restricciones que no les permitía matricular a nuevos alumnos
en modalidades a distancia, ni en centros de apoyo y extensiones que se encuentren
funcionando en convenio con otras IES o en carreras con bajo promedio en la evaluación
realizada por el CEAACES.
Para completar el contexto en el cual se formularon las nuevas políticas de
educación superior del Ecuador y su implementación, la situación política del gobierno
era inmejorable respaldada por una significativa aceptación popular, sumado a esto, la
bonanza económica del país generada por los altos ingresos de la producción petrolera y
la alta recaudación fiscal llevada a cabo por el Estado ecuatoriano, configurándose así un
escenario ideal con condiciones insuperables para realizar una magnifica gestión
administrativa del Estado, en nuestro caso en el campo de la educación superior

64
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 77.
 43

1.2. Análisis del proceso de cambio de la política pública educativa de la

educación superior ecuatoriana
Considerando la doctrina expuesta por varios autores (Lindblom, Sabater, Muller,
Fontaine y Subirats y Wayne Parsons Hall, Hood, Howlett y M. Ramesh), en el primer
capítulo, podemos realizar el estudio de los cambios de políticas implementados en la
educación superior del Ecuador en el período 2008-2018, tomando en cuenta los objetivos
del Estado y los instrumentos que posee.
La realidad ecuatoriana, en los periodos anteriores al de nuestra investigación, se
la puede relacionar con la propuesta, expresada por Lindblom (enfoque racionalista:
teoría del incrementalismo), en la que los cambios en la política se deben a ajustes
incrementales que son propios de la racionalidad alcanzada, orientándose en la trayectoria
y particularidades del cambio de políticas en gobiernos que persiguen apuntalar sus
democracias.
El enfoque cognotivista, se hizo presente, en el período 2008-2018, en el cual el
gobierno consideró la línea de pensamiento que observa la influencia de las reglas sociales
globales sobre la conductas y políticas públicas, con el modelo teórico de las coaliciones
promotoras, expuesto por Sabater, que toma en cuenta a las creencias comunes y el
comportamiento de las partes interesadas, como elementos de la implementación de las
políticas públicas, para relacionar e influenciar en la conducta tanto de las organizaciones
y las personas que se encontraban comprometidas en el cambio de políticas del nivel
educativo superior, con el convencimiento de que contaba con el concurso de
profesionales de alta formación profesional especializada Todo esto aprovechándose del
alto nivel de confianza depositado en sus manos por los ecuatorianos. De igual manera,
utilizó del enfoque cognotivista, la teoría de los referenciales globales, de Muller,
considerando a su gestión como una actividad que interpretaba la realidad mundial, de
ahí su fantasiosa propuesta de la ciudad del conocimiento, sin considerar que las
características básicas, valores y conductas de una sociedad son diferentes a las de otra
geográficamente distante.
Pero, también, tomó en cuenta a Fontaine y Subirats y Wayne Parsons, cuando el
gobierno utilizó la teoría critica (enfoque cognotivista), considerando a las políticas
públicas como instrumentos para expandir su poder, a través de un discurso persuasivo y
engañoso, para mantener el control de las aspiraciones e intereses de los ecuatorianos.
44

El enfoque neoinstitucionalista, con sus teorías de la lógica de lo adecuado, de la

dependencia de la trayectoria y de los tres órdenes de cambio de políticas no podía quedar
apartado de las acciones del gobierno.
Se observa que la lógica de lo adecuado (James March y Johan P. Olsen) estuvo
presente cuando los actores gubernamentales decidían basados en lo que, las normas
sociales, jurídicas positivas y consuetudinarias, las consideraban correcto, así como, en
el comportamiento de las personas. En lugar de analizar los mejores resultados de los
cálculos de costo beneficio, basándose en la simpatía de la gente por el cambio, tomaban
en cuenta únicamente la adherencia de las personas, que aceptaban lo decidido por el
gobierno como algo legítimo y esperado. Esto constituía lo adecuado, como una respuesta
transitoria y ocasional, que les permitía consensuar para establecer su planificación.
Al respecto, es oportuno analizar el papel de la Ley de Universidades y Escuelas
Politécnicas del Ecuador de 1982, la Constitución de 1998 y la Ley de Educación Superior
de 2000.
Primero, la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador de 1982,
podría ser enmarcada en una mixtura entre la lógica de lo adecuado y el segundo orden
del análisis de Hall, pues, por un lado, con la creación del Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas Politécnicas CONUEP, se utilizaba la lógica de lo adecuado
que dé solución ocasional al problema universitario, con el Proyecto “Misión de la
Universidad Ecuatoriana para el Siglo XXI” (1995) que identificó los cinco nudos críticos
por los que atravesaba la Universidad. Sin embargo, no se dictaron políticas adecuadas
que orienten hacia la consecución de resultados positivos.
Por otro lado, al emitirse esta nueva normativa de la educación superior el
gobierno practicó el segundo orden de cambio del análisis de Hall, esto es, la creación de
un instrumento normativo de política pública, ensayando una nueva manera para
solucionar el problema identificado, orientada hacia el diseño de una acción estratégica
para su arreglo a largo plazo. Por los resultados obtenidos y su poco tiempo de vigencia,
se trató de una alternativa de solución ocasional.
Segundo, la Constitución de 1998, con el propósito de realizar una transformación
integral en la educación superior, incorpora varios temas importantes para solucionar la
problemática de las IES, considerando aspectos innovadores como la investigación
científica, la formación profesional y técnica, la creación y desarrollo de la cultura
nacional; y, el análisis y planteamiento de soluciones para los problemas del país, como
 45

principales funciones de las universidades y escuelas politécnicas.65 Además, para

asegurar los objetivos de calidad dispuso que las IES estén obligadas a la rendición social
de cuentas, creando para ello un sistema autónomo de evaluación y acreditación66
Asimismo, integró a los institutos superiores técnicos y tecnológicos como parte de la
educación superior.67
Materializando lo dispuesto por el texto constitucional, la Ley de Educación
Superior de 2000, creó el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP),68 en
reemplazó al Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP); y
además, como un hecho novedoso estableció el Consejo Nacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior (CONEA), con la finalidad de depurar y mejorar
las IES, asegurando la calidad de las instituciones de la educación superior, y otorgando
la acreditación institucional.
Del contenido de estos dos instrumentos normativos, se deduce que el Gobierno
intentó dar un cambio radical a la educación superior, encuadrándose en el tercer orden
de cambio del análisis de Hall, mediante el cual se pretendió una transformación que se
puede relacionar con un cambio de paradigma.
También, es el caso del gobierno de la Revolución Ciudadana que inició su gestión
con la intención de transformar radicalmente el rumbo del país, sustentándonos en el
análisis de Hall sobre los tres órdenes de cambio, que concibe que los cambios de tercer
orden son consecuencia de procesos de desgaste. Además, en nuestro caso, del cambio
ideológico que trae el surgimiento de otras condiciones para implantar un tipo de orden
distinto del que estaba vigente. Este cambio realizado se enmarca en forma precisa en el
tipo de tercer orden que trata del cambio del paradigma vigente por otro nuevo, es decir,
pasar del criterio de que la educación superior es un servicio público, que consideraba a
la educación superior como una mercancía, desprovista de excelencia y calidad, a ser
considerada un bien público al servicio de la sociedad.
Vemos que en el Ecuador se experimentó un cambio de tercer orden, que trae
consigo una transformación total, completa, absoluta de la proclama política. Allí se
experimentó que los actores del cambio de política, para encontrar las alternativas de
solución, adoptaron las dos modalidades doctrinarias: primera, la influencia que les dio

65
Ecuador, Constitución 1998, art. 75.
66
Ibid., art. 79.
67
Ibid., art. 74.
68
Ecuador, Ley de Educación Superior del 2000, art. 11.
46

el poder político; y segunda, el ajuste que conlleva la articulación de su pensamiento de

cambio a la realidad económica, política y social del Estado.
En ese punto se comprobó que las normas emitidas determinan en gran medida el
juego del poder en la elaboración de las políticas, consecuentemente estas incrementan el
número de decisores de política pública. Sin embargo, el poder y predominio directo en
la elaboración de políticas se encuentra a disposición de quienes detentan el poder ganado
en las urnas y de otros cargos nombrados por estos, sin tomar en cuenta la intervención
directa de la comunidad que los eligió.
Para este cambio total, la intervención fue directa del propio presidente de la
República, la SENPLADES y SENESCYT, como agencias del gobierno, que con el poder
en sus manos tuvieron su propia interpretación de los problemas de la política y sus
alternativas de solución, así como los medios comunicacionales para posicionar sus ideas
de cambio, de ahí que, esta transformación se enmarca en el de tercer orden de Hall, con
el cambio del paradigma existente por otro.
Adicionalmente, la carta política fue diseñada a la medida para despejar el camino
que le permita al Estado el cumplimiento de los objetivos gubernamentales, en nuestro
caso el de la educación superior, para esto se estableció un sistema nacional de nivelación
y admisión, la gratuidad de la educación superior de tercer nivel, la igualdad de
oportunidades de acceso, becas, ayudas económicas y el ingreso de los grupos que
históricamente han sido excluidos, etc.
Ahora bien, la coyuntura política, económica y social del momento, estaba a favor
de los poseedores del poder, teniendo en sus manos, lo que Hood, plantea como método
NATO, a los principales instrumentos que construyen una política pública: la
información, la autoridad, el tesoro y la organización. Complementadas con las dos
características de los instrumentos de políticas, planteadas por Howlett: sustantiva y
procedimental.
Nodalidad (Información). Monopolizó los medios de información, utilizándolos
con dos propósitos. Primero, todas las agencias de búsqueda de información le facilitaron
información exclusiva y de primera mano; y, segundo, dispuso de todos los medios de
comunicación que le permitieron informar a la sociedad ecuatoriana, únicamente de las
bondades de su propuesta, con una casi nula objeción de la parte opositora.
En esta parte se debe hacer referencia a la considerable información obtenida en
el sector de la educación superior, generada en los procesos de evaluación y acreditación
de las Instituciones de Educación Superior. La una, como resultado de la disposición del
 47

Mandato Constituyente No. 14, plasmada en el Informe presentado por el CONEA, que
presentaba un diagnóstico confiable de la situación real de la educación superior. La otra,
contenida en el informe del CEAACES, que presentaba los resultados de la segunda
evaluación de las IES dispuesta en la Disposición Transitoria Vigésima de la Constitución
del 2008.
Autoridad. Al tener el poder político que le permitía dirigir todas las funciones
del Estado y por lo tanto toda su institucionalidad, teniendo la mayoría de la Asamblea
Nacional dispuso la creación de la normativa jurídica necesaria para el cumplimiento de
sus objetivos. Con esto, se le facilitó la producción e implantación de las políticas públicas
de acuerdo a su conveniencia e intereses políticos. De esta forma, el gobierno abarcó en
forma total el poder de coerción, restricción y dominio del Estado, limitando la conducta
social discrepante opuesta a su idea o línea de acción de gobierno.
Tesoro (recursos). El Gobierno se instaló en una época de bonanza financiera,
debido a la alta producción y venta de petróleo, así como el alto índice de recaudación de
impuestos. Este fue un factor preponderante para que con solvencia pueda hacer viable la
implementación de sus políticas públicas, para cumplir con los objetivos de gobierno.
Al respecto, el artículo 20 de la LOES 2010 establece como se encuentra
constituido el patrimonio y financiamiento de las instituciones del sistema de educación
superior, en donde el presupuesto de las IES cuenta con diferentes fuentes de
financiamiento, siendo uno de los rubros más importantes el conformado por el
FOPEDEUPO, fondo conseguido por el CONUEP, por medio de la ley del 7 de mayo de
1996. Estas fuentes son resumidas de la siguiente manera:
a) Preasignados: Ley del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y
Politécnico (FOPEDEUPO).
b) Presupuesto General del Estado: Valores para gratuidad hasta el tercer nivel
c) Presupuesto General del Estado: Valores de rentas y asignaciones del Estado.
d) Presupuesto General del Estado: “a favor de los institutos superiores técnicos,
tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores públicos y particulares
que reciben rentas y asignaciones del Estado”, con sus respectivos incrementos.69
Además, el presupuesto se incrementa por los valores recaudados por autogestión
de las IES, que provienen de los valores de terceras matrículas o matrículas de la oferta

69
SENESCYT, “Informe de la aplicación de la fórmula de distribución de los recursos destinados
anualmente por parte del Estado a favor de las Instituciones de Educación Superior, año 2018” (Quito,
octubre de 2017), 15-6.
48

de cuarto nivel, así como las asignaciones de fuentes externas como donaciones,
préstamos u otras.
La importancia del FOPEDEUPO está dada por su gran aporte a las asignaciones
presupuestarias para las Universidades y Escuelas Politécnicas, el cual se conforma, entre
otros, por el 10 %70 de la recaudación neta del IVA y el 11 % (10 % las IES públicas y el
1 % las particulares cofinanciadas) de la recaudación neta del Impuesto a la Renta (Ley
Reformatoria para la Equidad Tributaria).71
En resumen, la educación superior tuvo en el Presupuesto General de Estado
asignados los fondos para el funcionamiento de los organismos del sistema: CES,
CEAACES y las IES, así como de la agencia estatal del Ejecutivo encargada de la política
pública en la materia (SENESCYT) y de los proyectos de creación de las cuatro
universidades públicas.
Organización. El Gobierno, al tener el control total del poder, tenía las mejores
condiciones para seleccionar su equipo de trabajo, por lo que sus agentes estatales serían
de calidad. Además, la situación se daba para mejorar o cambiar la estructura de las
instituciones del Estado, de ahí el aparecimiento de algunas instituciones públicas de la
educación superior.
La educación superior, antes de este período, estaba regulada por dos instituciones
autónomas. La una, el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), como
organismo regulador, coordinador y planificador del Sistema. La otra, el Consejo
Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (CONEA), con la
responsabilidad de dirigir y coordinar los procesos de evaluación interna y externa de las
instituciones de educación superior, que les permita obtener su acreditación.
Al crear, mediante la Ley de Educación Superior, el CONESUP, como el
organismo planificador, regulador y coordinador del Sistema Nacional de Educación
Superior, conformado por representantes de la comunidad académica (rectores de las IES)
así como representantes del Estado (Ministro de Educación) y del sector privado, además
presidido por un presidente del Consejo, elegido fuera de sus seno, se podría deducir que
el control del gobierno era mínimo, con lo cual se respetaría la autonomía de las IES.

70
Ecuador, Ley de Régimen Tributario Interno, Registro Oficial 463, Suplemento, 17 de
noviembre de 2004; última modificación: 21 de agosto de 2018. Estado: Reformado, 2004, 1, Regla general.
71
Ecuador, Ley Reformatoria para la equidad tributaria del Ecuador, Registro Oficial 242,
Suplemento, 29 de diciembre de 2007; última modificación: 31 de diciembre de 2019; Estado: Reformado,
2007, 51, Disposición Transitoria Segunda.
 49

Por otro lado, al crear el CONEA, como un organismo independiente del

CONESUP, con la función principal de fijar las políticas de evaluación y acreditación de
los centros de educación superior; y estar conformado en su mayoría por representantes
afines al gobierno, se puede colegir que el gobierno tenía el control de las instituciones
de educación Superior.
Luego, en el período de nuestra investigación, bajo la vigencia de la Ley Orgánica
de Educación Superior del 2010, el Sistema Nacional de Educación Superior, está regido
por el Consejo de Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES),72 con funciones
similares a sus antecesoras, respectivamente. Además, con el objetivo de tener un mayor
control del sistema por parte del Ejecutivo para la coordinación y emisión de las políticas
de educación superior se creó la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación (SENESCYT).
En cuanto a las características de los instrumentos de las políticas públicas
(Howlett):
La característica sustantiva. El Gobierno y sus agencias al tener el poder político
total, con su influencia para tratar de satisfacer las necesidades de las personas, pretendió
cambiar el comportamiento social de los ciudadanos del país
La característica procedimental. La influencia del Gobierno en las relaciones del
Estado con los actores no estatales (públicos y privados), por su comportamiento
despótico y autoritario fue ambivalente, teniendo respuestas diferentes. Por un lado, los
empresarios privados, que tenía intereses en el gobierno, fueron sumisos y colaboradores;
y, por otro, los grupos organizados, que no tenían esos intereses, eran indiferentes o
constituían la oposición. Similar actitud se observó en los individuos en general.
Como resultado del proceso de cambio analizado, en la actualidad se encuentran
implantadas las siguientes políticas públicas educativas en el Ecuador:

1.3. Las políticas públicas de la Educación superior en Ecuador

Las políticas públicas de educación superior tienen concordancia con lo
establecido por la Ley Orgánica de Educación Superior, las mismas que están orientadas
en tres direcciones:

72
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 15.
50

a. De la igualdad, acceso, gratuidad, y becas, equidad y transparencia

Son políticas ejecutadas por el CES, el CEAACES y la SENESCYT. Estas
pretenden garantizar la equidad e igualdad en el acceso a la universidad de todos los
estudiantes, buscando que la admisión a la educación superior dependa en forma
exclusiva de las capacidades adquiridas y no de factores que los aspirantes no pueden
voluntariamente modificar, como las condiciones socioeconómicas y demográficas de sus
hogares, sus capacidades físicas y etnias.73
En el año 2010, debido a las falencias de la educación secundaria del país, con el
propósito de conseguir en los estudiantes la debida preparación y las bases académicas
necesarias para continuar sus estudios en las IES, así como con el objetivo de garantizar
la igualdad de oportunidades, dar prevalencia a los méritos, asegurar la transparencia y el
derecho al acceso a la educación superior, el gobierno por intermedio del Sistema
Nacional de Nivelación y Admisión (SNNA) dispuso el diseño, implementación y
administración de un sistema de admisión.
Para esto, en el año 2011, mediante Decreto Ejecutivo 865 se expidió el
Reglamento General a la LOES, en el cual se estableció:

Quinta.- Hasta cuando la SENESCYT lo determine, las universidades y escuelas

politécnicas públicas estarán obligadas a mantener o establecer un período académico de
nivelación en cada una de sus carreras al que accederán los bachilleres, que en virtud de
un examen nacional hayan obtenido un cupo. La SENESCYT diseñará e implementará,
en un plazo máximo de ciento ochenta días a partir de la expedición de este reglamento,
un examen nacional al que se someterán todos los aspirantes para ingresar a las
instituciones de educación superior que será parte del Sistema Nacional de Nivelación y
Admisión indicado en la presente ley.74

A partir de esta disposición reglamentaria, la SENESCYT, mediante la expedición

del Reglamento del SNNA, estableció el Examen Nacional para la Educación Superior
(ENES), el examen de exoneración y los programas de nivelación, fijando un determinado
número de cupos. Los estudiantes para obtener un cupo debían aprobar el examen ENES,
que mide aptitudes y no conocimiento, con un puntaje mínimo de 601/1000, luego de lo
cual entraban a un proceso de postulación de carreras (hasta cinco alternativas) e
instituciones.

73
Ana García de Fanelli, “Políticas para promover el acceso con equidad en la educación superior
latinoamericana”, Análisis comparativos de políticas educativas, UNESCO, septiembre de 2021, 7.
74
Ecuador, Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Superior, Decreto Ejecutivo 865
Registro Oficial Suplemento 526, 2 de septiembre de 2011, 10, Disposición transitoria quinta.
 51

Esto, trajo como consecuencia una disminución del 4 % en dos años en la tasa de
matriculación (INEC), por el ingreso de los estudiantes a una carrera que no deseaban a
pesar de tener altos puntajes, o habiendo aprobado fueron asignados a IES fuera y lejanos
de su ciudad, obligándose a abandonar por problemas económicos.
Luego, a partir del 2014 se rendía el examen “Ser Bachiller”, que reemplazaba a
los exámenes de grado de bachillerato, pero continuaba en vigencia el examen ENES
obligatorio para el ingreso a las IES. En el 2016 se fusionaron estos exámenes, quedando
únicamente como examen “Ser Bachiller”, que evaluaba los campos de aptitud abstracta,
y dominios matemático, lingüístico, científico y social. Este se puso en vigor a partir del
2017 proveyendo la calificación para el grado de bachiller y además el puntaje para
obtener un cupo para el acceso a las IES.
Por otro lado, se impuso la aprobación de los cursos de nivelación y de las
diferentes pruebas o medios de evaluación, entre los cuales se encuentran una encuesta
de contexto y una investigación de las características socioeconómicas de los aspirantes.
Todo esto con el fin de implementar la Política Sectorial 2.5. implementada por la
SENESCYT a través del SNNA: “Fortalecer la educación superior con visión científica
y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir”.75
En este mismo campo, mediante Acuerdo No. 20212-029, 3 de abril del 2012, se
expide la política pública de la SENESCYT para el fomento del talento humano en
educación superior. Aquí existe una vinculación entre la SENESCYT y el Instituto
Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas (IECE), en donde la primera institución asume
el diseño, administración e instrumentación de la política pública en materia de becas,76
mientras que la otra se convierte “en un brazo ejecutor de los lineamientos acordados o
las líneas de acción definidas como esenciales para los fines propuestos”.77
Tiene como herramientas o mecanismos principales78 para la ejecución de esta
política la concesión de becas, créditos educativos, ayudas económicas, complementadas
con instrumentos de apoyo como el fondo de garantía educativa, redes de becarios y el

75
SNNA. SENESCYT, “Política Pública: Política Sectorial 2.5.”, diciembre de 2011, 3.
76
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, Ley 0, Registro Oficial 298,
Suplemento, 12 octubre de 2010, art. 183, lit. f.
77
Ibid., 32, art. 79.
78
SENESCYT, “Acuerdo No. 2012– 029. Política Pública de la Secretaría Nacional de Educación
Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (Senescyt) para el fomento del talento humano en educación
superior”, (2012), 58–76.
52

Sistema informático para el Sistema Nacional de Fomento del Talento Humano en la

Educación Superior (SNFTHES).79
Al respecto, la LOES es puntual cuando dispone que las IES deben establecer
programas de becas completas o su equivalente en ayudas económicas a por lo menos el
10 % del número de estudiantes regulares que no cuenten con recursos económicos
suficientes, a aquellos con alto promedio y distinción académica, a los deportistas de alto
rendimiento que representen al país en eventos internacionales y los discapacitados.80
Pero, a partir del año 2018, es más puntual y precisa para asignar los recursos para
asegurar la concesión de becas a los estudiantes: “Art. 77.- Becas y ayudas económicas.-
[…] Las universidades que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios
internacionales, destinarán al menos el veinticinco (25 % por ciento de la asignación
estatal, para transferencias directas a estudiantes, en razón de becas totales, parciales y
ayudas económicas”.81
Para garantizar la transparencia y mantener informada a la comunidad el CES
implementó el Sistema Nacional de Información de Educación Superior del Ecuador
(SNIESE), como “la herramienta tecnológica que recopila, almacena, sistematiza, y
divulga la información pública pertinente a las instituciones de educación superior del
Ecuador”.82

b. Del aseguramiento de la calidad

Al respecto, es necesario destacar el trabajo inicial realizado por el CONEA, al
elaborar: “un informe técnico sobre el nivel de desempeño institucional de los
establecimientos de educación superior, a fin de garantizar su calidad, propiciando su
depuración y mejoramiento”.83 Informe dispuesto por la Asamblea Nacional
Constituyente de 2007, con la expedición del Mandato Constituyente No. 14, el 22 de
julio de 2008, en la Disposición Transitoria Primera, segundo inciso, motivado por el
descontento con la actividad universitaria por parte de la sociedad.

79
Ibid., 92–97.
80
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 32, art. 77.
81
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2018, Ley 0, Registro Oficial 298,
Suplemento, 12 de octubre de 2010; Ultima modificación: 2 de agosto de 2018. Estado: Reformado, 2018,
34, art. 77, párr. 6.
82
Ecuador, Reglamento Sistema Nacional de Información Educación Superior SNIESE, Acuerdo
5 Registro Oficial 469 del 30-mar-2015. Ultima modificación: 26-jul.-2016 Estado: Reformado, 2015, art.
3.
83
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”, 1.
 53

La política de evaluación, acreditación, clasificación académica y aseguramiento

de la calidad de las instituciones del Sistema de Educación Superior, fue llevada a cabo
inicialmente por el CONEA, y luego por el CEAACES, agencia estatal que tiene como
principal función ejercer la rectoría de la política pública de aseguramiento de la calidad
de la enseñanza superior del Ecuador, a través del desarrollo de procesos que permiten
evaluar el desempeño institucional de las Instituciones de educación superior.
El Proyecto Prometeo, establecido el año 2012, constituye otra acción puntual de
esta política pública de educación superior, cuya finalidad es el desarrollo de proyectos
de investigación en sectores prioritarios. Esta actividad es llevada a cabo por la
SENESCYT, dirigida a las universidades, escuelas politécnicas, institutos públicos de
investigación y otras instituciones públicas o cofinanciadas que requieran asistencia para
desarrollar proyectos de investigación en los sectores de mayor prioridad, para lo cual
buscó establecer vínculos con los Prometeos, es decir, acoger e incorporar talento humano
mundial a proyectos de carácter estratégico, conforme a las estrictas necesidades para el
desarrollo del país.
El objetivo principal de esta política fue “fortalecer las zonas estratégicas del país,
con el desarrollo de las capacidades de investigación de las instituciones públicas y
educativas, a través de la vinculación de investigadores extranjeros y ecuatorianos
residentes en el exterior”. 84 La investigación se debía ejecutar mediante un proyecto
realizado con la institución beneficiaría direccionándose hacia las siguientes áreas:
“ciencias de la vida, ciencias básicas, recursos naturales, innovación, producción, ciencias
sociales, ciencias de la educación, arte y cultura”.85

c. De la institucionalidad
El tercer campo, tiene como pilar principal a la Constitución, de la cual se
materializó mediante las leyes y reglamentos expedidos por el gobierno, así, con la
emisión de la Ley Orgánica de Educación Superior 2010 y su Reglamento General a la
Ley Orgánica de Educación Superior expedido mediante Decreto Ejecutivo 865 Registro
Oficial Suplemento 526, 2 de septiembre de 2011.

84
Mauro Toscanini Segale, Antonio Aguilar Guzmán, y Roberto García Sánchez, “Diagnóstico de
las políticas públicas de la educación superior en el Ecuador”, Revista Cubana de Educación Superior 35,
no 3 (diciembre de 2016): 165.
85
Ibid.
54

En la Ley Orgánica de Educación Superior se crean los principales organismos

rectores de la educación superior del Ecuador: CES, CEAACES y SENESCYT
encargados de la dirección, organización, evaluación y control del Sistema Nacional de
educación Superior. Organismos que además se encargan de emitir las principales
políticas públicas de educación superior.
Por otro lado, puntualiza la responsabilidad del Estado de promover y propiciar
políticas públicas que generen una oferta académica y profesional que satisfaga los
requerimientos del desarrollo nacional, así como estatuye la gratuidad de la educación
superior hasta el tercer nivel

2. La gubernamentalidad y el sistema de educación en el Ecuador

2.1. Instrumentos normativos de la nueva gubernamentalidad en la

educación superior
A continuación se realiza un análisis de la influencia de los principales
instrumentos normativos que facilitan la gubernamentalidad en el sector educativo
superior del Ecuador.

La Constitución de la República
El proceso de cambio en la educación superior ecuatoriana, tuvo en la
Constitución de 2008 el principal instrumento normativo de la gubernamentalidad, en la
que se reconocen los principios esenciales que permiten el acceso a la educación superior,
siendo una obligación ineludible del Estado proteger y hacer efectivo este derecho.
El art. 351 articula el Sistema de Educación Superior al Sistema Nacional de
Educación y al Plan Nacional de Desarrollo. Indica que la ley establecerá los mecanismos
de coordinación del sistema de educación superior con la Función Ejecutiva, asunto que
le convierte en un mecanismo de control, que le permite al gobierno tener una influencia
directa en su funcionamiento, aspecto que se contrapone con el principio de autonomía
que consagra el mismo texto constitucional.86
Asimismo, este artículo dispone que el “sistema se regirá por los principios de
autonomía responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad, pertinencia,
integralidad, autodeterminación para la producción del pensamiento y conocimiento, en

86
Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008,
162.
 55

el marco del diálogo de saberes, pensamiento universal y producción científica

tecnológica global”.87
El principio de autonomía responsable, reconoce “a las universidades y escuelas
politécnicas el derecho a la autonomía, ejercida y comprendida de manera solidaria y
responsable”,88 que garantiza el ejercicio de la libertad académica, el gobierno y gestión
de sí mismas y la producción de ciencia, tecnología, cultura y arte, sin eximirle de la
responsabilidad social y rendición de cuentas. También, tiene en cuenta e incluye la
inviolabilidad de los recintos de las IES.
El principio de cogobierno, que constituye parte consustancial de la autonomía
responsable, que se resume en el gobierno compartido por los diversos miembros que
conforman las instituciones de educación superior, estos son los docentes, estudiantes,
empleados y trabajadores, en concordancia con los principios de calidad, igualdad de
oportunidades, alternabilidad y equidad de género.
El principio de igualdad de oportunidades, que garantiza a todos los actores de las
Instituciones de educación superior iguales posibilidades de acceso, permanencia,
movilidad y egreso del sistema, sin discriminación o trato diferenciado de ninguna índole,
pues, la educación es un derecho de todos.
El principio de calidad, cuya finalidad es la búsqueda permanente y sistemática
de la excelencia educativa en todos los aspectos.
El principio de pertinencia, entendido como la coherencia, conveniencia,
idoneidad de los contenidos educativos impartidos a los estudiantes y la adecuación con
la situación y necesidad de la comunidad, así como con las normativas que establecen el
convivir de la sociedad.
El principio de integralidad, que se refiere al nexo que debe existir entre el
Sistema Nacional de Educación, sus diferentes niveles (primario, secundario) de
enseñanza, aprendizaje y modalidades, con el Sistema de Educación Superior (niveles
tercero y cuarto) y sus modalidades; así como la articulación al interior del propio Sistema
de Educación Superior.
El principio de autodeterminación para la producción del pensamiento y
conocimiento, se refiere al establecimiento de condiciones de independencia para la
impartición de la enseñanza, así como la producción y difusión de conocimientos, la
universalidad del pensamiento, y el progreso científico-tecnológico local y global.

87
Ibid., 163.
88
Ibid., 164.
56

Sobre la conformación del SES el art. 352 dispone que estará integrado por
universidades y escuelas politécnicas, incorporando a los institutos superiores técnicos,
tecnológicos y pedagógicos; y conservatorios de música y artes, legamente acreditados,
dándoles así la debida importancia al elevarlos de jerarquía con los mismos derechos y
obligaciones.89 Se puntualiza que estas instituciones (públicas o privadas), no tienen fines
de lucro, sin querer decir que sean gratuitas, contraponiéndose, de igual manera, con lo
estipulado en el art. 356 que indica que la educación superior pública será gratuita hasta
el tercer nivel.90
La Constitución garantiza el ingreso a las IES públicas regulando a través de un
sistema de nivelación y admisión, aplicando el principio de igualdad, lo que garantiza la
igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia, movilidad y egreso.
Por lo tanto, la Constitución de la República es el primer e infaltable instrumento
de gobernabilidad del Estado, es el origen mismo de la institucionalidad del país, sin ella
no tendríamos la norma suprema que de origen y sustento jurídico al Estado y sus
organismos de gestión. Esta sirve de cimiento para la creación de toda la normativa
nacional y, por lo tanto, el funcionamiento del Estado, es decir, de todos los organismos
públicos y la regulación de los privados, ninguna persona natural o jurídica, institución
pública o privada puede vulnerar el espíritu de su mandato. Por esto, la carta suprema se
constituye en el primer instrumento o dispositivo de la gubernamentalidad, ella, para
facilitar la gubernamentalidad y el establecimiento de las política públicas que permitan
el desarrollo del país, en nuestro caso de la educación superior, dispone la creación de
leyes (LOES) e instituciones (CES, CEAACES, SENESCYT, IES, etc.) que posibiliten
el funcionamiento, regulación y desarrollo de la educación superior.

Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) del 2010

La Asamblea Nacional dictó la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES)
2010,91 como la base normativa para la implementación de los primeros cambios que
deseaba ejecutar el gobierno en la educación superior. Tiene jerarquía de ley orgánica y
determina que la educación superior constituye un derecho de las personas y un bien
público al servicio del interés social, alejada de intereses individuales y colectivos (art.

89
Ibid., 162.
90
Ibid., 164.
91
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010.
 57

3). Además, incorpora en forma específica los derechos de los estudiantes, profesores e
investigadores y de las personas con discapacidad (arts. 5, 6, 7).
Esta ley establece la articulación del Sistema de Educación Superior, con todo el
sistema educativo nacional, es decir, vinculado con la formación inicial, básica,
bachillerato y la educación no formal (art. 10), esto tiene sentido, porque este nivel de
educación tiene que sustentarse sobre la base de los conocimientos adquiridos en los otros
niveles que le anteceden, de tal manera que exista una adecuada continuidad académica.
Además, estructura al Sistema de Educación Superior, tanto por las instituciones
(art. 14) que lo conforman (IES públicas y privadas); como por organismos públicos (art.
15) que son dispositivos de gubernamentalidad que lo rigen: CES, CEAACES;
complementándose con Organismos de consulta (art. 16): la Asamblea del Sistema de
Educación Superior y los Comités Regionales Consultivos de Planificación de la
Educación Superior); teniendo como órgano de coordinación a la SENESCYT (art. 182),
“que tiene por objeto ejercer la rectoría de la política pública de educación superior y
coordinar las acciones entre la Función Ejecutiva y las instituciones del Sistema de Educación
Superior”.
La LOES dispone que las IES elaboren planes operativos y planes estratégicos de
desarrollo institucional concebidos a mediano y largo plazo. Estos deben considerar las
acciones en el campo de la investigación científica y estar articulados con el Plan
Nacional de Ciencia y Tecnología, Innovación y Saberes Ancestrales, y el Plan Nacional
de Desarrollo. La evaluación de estos es realizada por las propias IES y el informe
respectivo será enviado a la CES, CEAACES y SENESCYT. Esta actividad demuestra el
control que ejercen estas agencias estatales sobre las IES, vulnerando así su autonomía.

Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Superior

Otro de los Instrumentos normativos de la gubernamentalidad en la educación
superior, constituye el Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Superior.92
Este reglamento, en concordancia con el texto constitucional, constituye la norma jurídica
que facilita la aplicación de la LOES, estableciendo reglas que permiten mantener un
orden lógico, siendo una herramienta idónea que especifica la ejecución de su contenido.

92
Ecuador, Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Superior.
58

Reglamento de Régimen Académico

Es un instrumento normativo de la gubernamentalidad de la educación superior,
emitido en cumplimiento del art. 169, literal m, numeral 3 de la LOES, que estipula como
responsabilidad del CES: “m) Aprobar al menos los siguientes reglamentos: [...] 3.- De
régimen académico [...]”;93 y, del art. 123 de la misma ley que dispone que este regulará
los títulos y grados académicos y todos los aspectos relacionados, buscando las
armonización de la movilidad estudiantil, docentes e investigadores.94
Su objeto principal es regular las funciones de las IES, en sus diversos niveles de
formación, incluyendo su modalidades de aprendizaje y su organización, de acuerdo al
marco normativo de la LOES.95 Es decir, se encarga de regular todos los aspectos
relativos a su gestión enmarcados en las normas del Sistema de Educación Superior.
Se han presentado los instrumentos normativos que constituyen los principales
dispositivos de la gubernamentalidad utilizados, cuya construcción puede ser relacionada
con las características sustantiva y procedimental de Howlett, observándose en el proceso
de reforma de la educación superior, en el periodo 2008-2018, la experimentación de un
modelo centralista de corte burocrático, llamado también gobernanza legal.

Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas Politécnicas

Otro dispositivo gubernamental, constituye la Ley de Extinción de las
Universidades y Escuelas Politécnicas, emitida el 30 de diciembre del año 2016 en el
Registro Oficial.96 Ley que además de tratar sobre la extinción de las universidades que
no cumplían los requisitos de funcionamiento, dictó disposiciones reformatorias
encaminadas a la distribución de los recursos de las universidades públicas sobre la base
de 7 parámetros plasmados en una fórmula relaborada por el SENESCYT y aprobada por
el CES. Para las IES “que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales
que reciben recursos del Estado ecuatoriano, continuarán haciéndolo si cumplen” 11
obligaciones impuestas por el gobierno. Además, se impone que el CES establecerá
anualmente el porcentaje de las preasignaciones y otros recursos públicos.97

93
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 57.
94
Ibid., 46.
95
Consejo de Educación Superior (CES), “Reglamento de Régimen Académico” (2013), art. 1.1.
96
Ecuador, Ley Orgánica de extinción de las universidades y escuelas politécnicas suspendidas
por el Consejo de evaluación, acreditación y aseguramiento de la calidad de la educación superior
(CEAACES), Ley 0, Registro Oficial 913, Suplemento, 30 de diciembre de 2016; última modificación: 2
de agosto de 2018.
97
Ibid., art. 1.
 59

A todas luces se observa la inconstitucionalidad de esta Ley, que viola lo dispuesto

por la Constitución en el art. 355 que prohíbe la privación de las asignaciones
presupuestarias y rentas de las IES; y el art. 357, que dispone que el Estado deberá
garantizar el financiamiento de las IES públicas sin realizar distinción entre aquellas
universidades nacionales e internacionales.
En este punto, es necesario exponer cómo contribuyen estos instrumentos
normativos a la gubernamentalidad de la educación superior. Foucault, expresó que esta
constituye el conjunto de dispositivos, instrumentos, tecnologías que permiten ejercer esa
forma bien definida de poder que tiene por objetivo prioritario la población, en nuestro
caso la población educativa de nivel superior. Para esto, el Estado tiene como instrumento
principal a la norma suprema y sus distintas leyes derivadas de ella, que regulan las
instituciones educativas y su funcionamiento. En su ausencia sería imposible el gobierno
y gestión de las mismas, de allí se colige que: sin ellas, primero, no existirían; segundo,
no habría una normativa que las regule, que disponga su estructura, su misión, sus
objetivos, su funcionamiento, que disponga la asignación de los recursos necesarios, que
proteja los derechos y fije responsabilidades de todos sus miembros, es decir, son
instrumentos que facilitan su administración, que permiten: por un lado, la
gubernamentalidad del Estado para cumplir sus objetivos y responsabilidades con la
educación superior del país; y, por otro, de los organismos de la educación superior para
su funcionamiento y cumplimiento de su compromiso con la sociedad.

2.2. Otros instrumentos de gubernamentalidad

Para la gestión educativa, el gobierno ha recurrido al modelo NATO, constituido
por los grandes tipos de instrumentos que construyen una política pública: la información,
la autoridad, el tesoro y la organización; en especial todos los dispositivos de control a su
alcance, especialmente legales, comunicacionales e incentivos y becas que le permitieron
tener una mayor gobernabilidad. De estos se dio prioridad a la característica sustantiva
mediante los instrumentos de autoridad para dar una base legal a las reformas, así como,
en la parte procedimental, involucró a varios gremios, desde luego, sin la permanencia
constante requerida.
En resumen, la gubernamentalidad en el Ecuador en el campo de la educación
superior, en el periodo de investigación, tuvo todos los dispositivos y mecanismos de
control ideales, así como el poder casi absoluto, necesarios para realizar una gestión
óptima, cuyos resultados serán motivo de análisis en el contenido de los próximos puntos.
60

2.3. La gubernamentalidad en la educación superior del Ecuador

La gubernamentalidad en todos los Estados ha desempeñado un rol importante en
el gobierno y desarrollo de la sociedad, haciéndonos comprender la inmensa utilidad de
la creación y perfeccionamiento de instituciones sólidas y dinámicas, como dispositivos
de la gubernamentalidad que orienten el rumbo para alcanzar los ideales de un país
próspero y adelantado. En la educación superior, una adecuada gubernamentalidad esta
ha sido el pilar fundamental en el proceso de cambio y transformación, con la aspiración
de desarrollar un sistema normativo eficiente y perdurable, que ha estimulado la
construcción y reforma de las políticas públicas que permiten una gestión adecuada para
el cumplimiento de los objetivos de gobierno.
El cambio y transformación en el campo de la educación superior, inicialmente se
experimentó con la vigencia de la Constitución de 1998, y de la creación de la Ley de
Educación Superior del año 2000, normativa que sirvió de base para la creación de
instituciones como: el Sistema Nacional de Educación Superior ecuatoriano, con su
organismo planificador, regulador y coordinador denominado CONESUP; y, el Sistema
Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, liderado por el
CONEA, encargado de la dirección, planificación y coordinación del Sistema Nacional
de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior.
En este contexto, seguían presentes los vicios de la corrupción, lo que hizo
propicio el aparecimiento de una nueva corriente política, que tomó el poder y fue la
encargada de implantar una nueva gubernamentalidad administrar el sistema de
educación superior del país. Para este propósito, convocó a una Asamblea Constituyente
con el objetivo fundamental de dictar la Constitución del 2008, y la creación de la nueva
Ley Orgánica de Educación Superior 2010 (LOES).
La nueva Ley de Educación Superior del 2010, dispuso la conformación de un
nuevo Sistema de Educación Superior, teniendo como organismos de dirección al CES y
al CEAACES y la SENESCYT,98 como el órgano rector de la política pública de
educación superior y coordinador entre la Función Ejecutiva y las instituciones del SES.
Estos Organismos, como agencias estatales, facilitaron al gobierno tener una mayor
influencia y capacidad de control en este nivel educativo, aspecto que continúa, pues no

98
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 62.
 61

se puede negar que el gobierno central tiene una alta injerencia en el gobierno de la
educación superior..
Fue importante, de acuerdo a los principios de educación superior contemplados
en la LOES 2010, aplicar el principio de integralidad (art. 116), que dispone la
“articulación entre el Sistema Nacional de Educación, sus diferentes niveles de enseñanza,
aprendizaje y modalidades, con el Sistema de Educación Superior”, 99 y en sí misma, como
tal, enfatizando en la integración a los actores y procesos del nivel secundario (bachillerato).
Hemos visto la conformación de una nueva institucionalidad, que a criterio de
Ávila se encuentra constituida por tres elementos:

(1) una ideología que sustenta y justifica un sistema normativo que, a su vez, crea una
organicidad, que lo llamaremos genéricamente “saber”; (2) un sistema normativo, al cual
denominaremos “Derecho”, y que responde directamente a un “saber”; y (3) la
institucionalidad propiamente dicha, que es la estructura que se genera con el objeto de
aplicar el Derecho, a la cual denominaremos genéricamente “órganos”.100

Es decir, la institucionalidad de nuestro Estado se encontró influenciada por la

ideología del gobierno, que generó la normatividad educativa expuesta, en donde constan
las instituciones creadas para regular el funcionamiento y control de las IES.

2.4. La gubernamentalidad de la educación superior y su influencia en la

autonomía universitaria
La autonomía en las IES ecuatorianas ha sido motivo de preocupación y debates
en el ámbito universitario nacional e internacional, porque una educación superior libre
de injerencias externas al ámbito educativo y sobre todo sin la influencia del gobierno del
Estado, le permite tener un pensamiento crítico y apartada de credos e ideologías políticas
que desfiguran el motivo de su existencia.
La autonomía universitaria en el Ecuador ha sido reconocida desde inicios del
siglo veinte, se la instituye en la segunda Ley de Educación Superior, en 1925, que por
su misma esencia creó una relación ambigua con el Estado por el poder ejercido por el
Ministerio de Educación. En 1938, también es reconocida por la nueva Ley de Educación
Superior.

99
Ibid., 44.
100
Ramiro Ávila Santamaría, “Retos de una nueva institucionalidad estatal para la protección de
los derechos humanos”, Aportes Andinos n.° 23 (2008):, 1, http://hdl.handle.net/10644/1033.
62

Posteriormente, por primera vez se le da jerarquía constitucional en la

Constitución del año 1945. En el art. 143 determinó la autonomía de las universidades del
Ecuador, la definición del patrimonio universitario, el establecimiento docente de la
libertad de cátedra, y la libertad de organización de profesores y estudiantes, etc.
Más tarde, la autonomía universitaria fue reconocida y plasmada en las leyes de
educación superior, elaboradas tanto en gobiernos constitucionales como dictatoriales.
Sin embargo, fue vulnerada a través de los años por los diferentes gobiernos del Ecuador.
En la Constitución 1998, consta que “las universidades y escuelas politécnicas
públicas y particulares serán personas jurídicas autónomas sin fines de lucro, que se
regirán por la ley y por sus estatutos, aprobados por el Consejo Nacional de Educación
Superior.” 101 Así mismo, esta carta suprema dispone que la Función Ejecutiva en general,
por el derecho de autonomía, no puede clausurarlas ni reorganizarlas, ni realizar ninguna
acción que obstaculice su funcionamiento.102
Con esta Constitución, la autonomía de las IES tenía jerarquía constitucional,
materializada en la Ley Orgánica de Educación Superior del año 2000, vigente hasta el
año 2010, mediante la cual el “Estado reconoce y garantiza su autonomía académica y de
gestión y autogestión económica y administrativa”. 103 Se hace hincapié en la:

autonomía de las universidades y escuelas politécnicas, sin injerencia alguna, concebida

como la responsabilidad para asegurar la libertad en la producción de conocimientos y el
derecho sin restricciones para la búsqueda de la verdad, la formulación de propuestas para
el desarrollo humano y la capacidad para autorregularse, dentro los lineamientos de la
Constitución Política de la República, la presente ley, sus estatutos y reglamentos.104

Luego, la Constitución 2008, reconoce a las universidades y escuelas politécnicas

autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica, acorde con los objetivos
del régimen de desarrollo y los principios establecidos en la Constitución. Así también,
reconoce el derecho a la autonomía, ejercida y comprendida de manera solidaria y
responsable, garantizando el ejercicio de la libertad académica y el derecho a la búsqueda
de la verdad, sin restricciones y el gobierno y gestión de sí mismas. Además, manifiesta
que esta autonomía no exime a las IES de ser fiscalizadas, de la responsabilidad social,
rendición de cuentas y participación en la planificación nacional.105

101
Ecuador, Constitución 1998, art. 75.
102
Ibid., art. 75.
103
Ecuador, Ley de Educación Superior del 2000, art. 4.
104
Ibid., art. 4.
105
Ecuador, Constitución 2008, art. 355.
 63

A la luz de las disposiciones de la Constitución del 2008, se emite la Ley Orgánica

de Educación Superior del 2010, que es muy pródiga en hacer referencia (32 veces) y
reconocer el derecho de autonomía de las instituciones de educación superior.
Esta ley dispone que “el Sistema de Educación Superior se regirá por los
principios de autonomía responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades […],106
principios que orientan de manera integral a todo el Sistema con sus instituciones y sus
componentes. Así mismo, le responsabiliza al Sistema, la función de garantizar “el
respeto a la autonomía universitaria responsable”.107 Luego, puntualiza la responsabilidad
del Estado de reconocer la autonomía responsable108 de las universidades y escuelas
politécnicas, referida a la parte académica, administrativa, financiera y orgánica, de
conformidad con los principios constitucionales.
Pero es el art.18, de esta norma educativa, el más explícito en cuanto al ejercicio
de la autonomía responsable que caracteriza la existencia y funcionamiento de las IES.109
Allí se garantiza la libertad de acuerdo a la presente ley en las siguientes esferas: de
catedra e investigación; para expedir sus estatutos; elaborar sus planes y programas de
estudio; nombrar a sus autoridades, profesores, investigadores, servidores y trabajadores,
atendiendo a la alternancia y equidad de género; gestionar sus procesos internos; elaborar,
aprobar y ejecutar el presupuesto institucional; adquirir y administrar su patrimonio en la
forma prevista por la ley; administrar los recursos, sin perjuicio de la fiscalización a la
institución por un órgano contralor interno o externo, según lo establezca la ley; para
determinar sus formas y órganos de gobierno; e integrar tales órganos en representación
de la comunidad universitaria, según esta ley y los estatutos de cada institución.110
La LOES pone límites a las posibles irregularidades que pueden surgir en la
gestión, por ello dispone que las instituciones del Sistema de Educación Superior, tienen
la obligatoriedad de rendir anualmente cuentas ante el Consejo de Educación Superior y
la sociedad sobre el cumplimiento de su misión, fines y objetivos.111
Siendo parte de la autonomía responsable, la libertad de cátedra, la ley garantiza
su vigencia, permitiendo su ejercicio por parte de las instituciones y de los profesores.
Asimismo, garantiza la libertad de investigación que permita buscar la verdad en los

106
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art.12; énfasis añadido.
107
Ibid., art.13; énfasis añadido.
108
Ibid., art.17.
109
Ibid., art. 18.
110
Ibid., art. 18.
111
Ibid., art.27.
64

distintos ámbitos sin ninguna restricción o impedimento, con la salvedad de lo establecido

en la Constitución y en esta ley.112
La Constitución del Ecuador estatuye a la autonomía como un principio, cuando
indica que el sistema de educación superior se “regirá por los principios de autonomía
responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad, […]”,113 también lo
enmarca puntualmente como un derecho al indicar: “Se reconoce a las universidades y
escuelas politécnicas el derecho a la autonomía, ejercida y comprendida de manera
solidaria y responsable”.114 Por otro, lado también lo considera como una garantía al
expresar que: “Dicha autonomía garantiza el ejercicio de la libertad académica y el
derecho a la búsqueda de la verdad, sin restricciones; el gobierno y gestión de sí mismas,
en consonancia con los principios de alternancia, transparencia y los derechos políticos;
y la producción de ciencia, tecnología, cultura y arte”.115
Como vemos la autonomía tiene características especiales y se encuentra definida
en forma completa por la Constitución que lo determina con las tres acepciones, con lo
que blinda su protección y estricto cumplimiento, otorgándole una mayor seguridad
jurídica y legitimidad, a pesar de lo cual ha sido vulnerada en la mayoría de los gobiernos,
lo que induce a pensar en la necesidad de emitir normas con sanciones más precisas y
drásticas contra las autoridades que las vulneren. Pues, al reconocerle como principio,
este no conlleva obligatoriedad de cumplimiento ni sanciones; pero si, al reconocerle
como derecho y garantía, que se complementan para fortalecer así a las IES.
La autonomía universitaria otorga a las IES la facultad para elaborar su propia
norma estatutaria que contenga sus principios ideológicos, organización y estructura, su
funcionamiento autónomo del sistema educativo sin injerencia de ninguna índole y sin
quebrantar el orden jurídico establecido por la Constitución y las leyes.
La realidad ecuatoriana con respecto a la autonomía universitaria no es alentadora.
La Constitución de 2008, lo denomina “autonomía responsable”, término que contribuyó
en forma directa a la intervención por parte del gobierno, mediante sus instrumentos de
gubernamentalidad, contra la autonomía de la universidad, ya que con el término
“responsable”, da paso para que este realice regulaciones en la universidad ecuatoriana
de acuerdo a sus intereses, con lo que la injerencia del Estado es total, que da lugar a que

112
Ibid., art. 146.
113
Ecuador, Constitución 2008, art. 351; énfasis añadido.
114
Ibid., art. 355; énfasis añadido.
115
Ibid., énfasis añadido.
 65

la autonomía sea nada más que una declaración normativa, adjetiva con el criterio de
“responsable”.
El implementar en la ley la denominada llamada autonomía responsable, sin un
análisis de su significación, ni contar con antecedentes ni referencias de una aplicación
positiva y clara, que permita determinar la conveniencia de esta denominación, deja un
vacío interpretativo para su aplicación, lo que da lugar y sospechas de que para el gobierno
es una herramienta de dominación y control.
En este punto, es oportuno presentar la estructura y funcionamiento de las
instituciones que rigen el Sistema de Educación Superior, las mismas que, como
instrumentos de la gubernamentalidad del ejecutivo, ejercen control sobre las IES, y que
de una u otra manera vulneran de su autonomía.
La LOES en el art. 166 estipula que el CES tiene como objetivo la planificación,
regulación y coordinación interna del Sistema de Educación Superior y la relación entre
sus distintos actores con la Función Ejecutiva y la sociedad ecuatoriana. Este no podrá
conformarse por representantes de las instituciones objeto de regulación ni por aquellos
que tengan intereses en las áreas que vayan a ser reguladas.116
El CEAACES funcionará en coordinación con el CES y tendrá facultad
regulatoria y de gestión. De igual manera, no podrá conformarse por representantes de las
instituciones objeto de regulación ni por aquellos que tengan intereses en las áreas que
vayan a ser reguladas.117 Tendrá como responsabilidad de normar la autoevaluación
institucional, y ejecutará los procesos de evaluación externa, acreditación, clasificación
académica y el aseguramiento de la calidad.118
Además, como agencia estatal de coordinación del Sistema de Educación Superior
con el Ejecutivo actúa la SENESCYT, que se encuentra dirigida por el Secretario
Nacional, designado por el presidente de la República.
La LOES, al crear instituciones dirigidas por representantes del Gobierno, como
el CES, el CEAACES y la SENESCYT, materializó la aspiración del gobierno de tener
sus propios órganos estatales para regular a la entidades de este nivel educativo del país,
teniendo una mayor influencia y capacidad de control, comprobándose con certeza su

116
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 166.
117
Ibid., art. 171.
118
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 173.
66

injerencia directa a través de estas agencias, en las cuales “el abuso de autonomía se
corrige con reglamentos-instructivos que la anulan”.119
Todo esto complementados por una serie de instrumentos como evaluaciones,
informes, discursos, gestiones administrativas, etc. De esta manera, se hace “evidente que
las leyes y reglamentos instructivos que pretenden normar y controlar la vida académica
están ya produciendo efectos negativos en el quehacer universitario”.120
El hecho de hacer constar en la ley, que las nuevas instituciones serán presididas
por los representantes del gobierno, a pretexto de que los errores que se presentan en las
educación superior son causados por la autonomía universitaria, y la disposición de que
estas agencias estatales deben ser independientes de las autoridades y representantes (de
docentes, estudiantes, empleados, trabajadores, etc.) de las IES, relegó a estos de la
conformación de estos Consejos (CES y CEAACES), manifestando que no pueden ser
juez y parte. Esto, constituye una vulneración visible de la autonomía universitaria,
convirtiéndoles en instituciones sumisas y obedientes a la tecnocracia gubernamental.
De esta forma, fue fácil reglamentar el funcionamiento de las IES, casi siempre
sin consultar a sus autoridades y representantes, que debían cumplir sin objetar la
normativa impuesta, con lo que las universidades automáticamente perdieron el control y
dirección, siendo estas funciones asumidas por el gobierno a través de sus agencias de
control educativo.
Por otro lado, la LOES, también instituye como organismos de consulta a:
1) La Asamblea del Sistema de Educación Superior (ASESEC), como el
organismo “representativo y consultivo que sugiere al CES políticas y lineamientos para
las instituciones que conforman el Sistema de Educación Superior”.121 Su integración tuvo
un retraso de cuatro años, a lo dispuesto por la LOES, realizándose recién el 17 de abril del
2015, cuyos procedimientos seguidos afectaron la representatividad de la nueva Asamblea,
ya sea por la intervención del Consejo Nacional Electoral (CNE), como por las normas
adoptadas para la elección del Directorio Ejecutivo; y,
2) Los Comités Regionales Consultivos de Planificación de la Educación Superior
(CORCOPLES), constituidos como órganos de consulta regional de la Senescyt y de
articulación con el trabajo desconcentrado de la Función Ejecutiva. Estos se integran
mediante normativa constante en el instructivo que para el efecto expide la Senescyt. Por

119
Villavicencio, “La Universidad virtuosa”, 13.
120
Ibid., 9.
121
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 185.
 67

ello, se deduce que se tratan de agencias estatales que facilitan el control del gobierno
sobre las IES, siendo unos instrumentos más que vulneran la autonomía universitaria.
Con esta nueva normativa, como instrumento de gubernamentalidad, se podría
considerar que no existe autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica de
las IES, pues, en realidad estas se subordinan a los organismos estatales, ya indicados,
dejando de tener independencia y libertad para el análisis crítico, para su gestión sin
restricciones, ni influencia, ni compromisos naturaleza alguna, alejadas de doctrinas o
ideologías y del poder político.
En cuanto a la autonomía académica, la Constitución “garantiza el ejercicio de la
libertad académica y el derecho a la búsqueda de la verdad, sin restricciones”,122 por lo
tanto, esta faculta a las IES el diseño, construcción y oferta de carreras y programas
aprobadas por sus propias autoridades universitarias. Pero, si esto requiere la aprobación
previa de los organismos estales que tienen la rectoría de la educación superior, ya no se
puede hablar de autonomía académica, ya que restringe su iniciativa, su capacidad
creativa e investigativa, así como su oportunidad, que permite satisfacer a tiempo la
necesidad de conocimientos de la sociedad.
En este sentido, la vulneración de su autonomía se hace patente cuando por
disposición de la ley aproximadamente cincuenta universidades han rediseñado las
carreras, presentando su oferta académica al CES para su aprobación, y luego de más de
dos años de procesos administrativos (a marzo del 2017) una mínima cantidad de
rediseños se encontraban aprobados, siendo perjudicados los estudiantes por la falta de
diligencia y oportunidad de la agencia estatal.123
La autonomía académica se pone en tela de duda, cuando se crean cuatro
universidades llamadas emblemáticas: UNAE, IKIAM, UARTES y YACHAY,
regentadas directamente por el Gobierno, en donde se anula este principio que es la
esencia viva de la existencia de la universidad. Al respecto el profesor Villavicencio
expresa:

La prioridad de la racionalidad cognitivo-instrumental en la investigación y formación

que se impone en la creación de estas instituciones significa una pérdida gradual de la
autonomía universitaria al obligarla a entrar en los rudos protocolos del mercado, pérdida

122
Ecuador, Constitución 2008, art. 355.
123
Carmen Eguiguren, “La autonomía universitaria en Ecuador tras una década de la Revolución
Ciudadana”, Revista de Derecho de la UNED (RDUNED), n.o 21 (2018): 305,
doi:10.5944/rduned.21.2017.21175.
68

que la desestabiliza, la debilita como institución, induciéndola más hacia un sentido de

organización. Se recrudece así la crisis institucional de la universidad.124

La autonomía administrativa, concede a las universidades la libertad para escoger

su gobierno (autoridades) y forma de gestión de sí mismas. Ellas pueden determinar las
reglas para la selección y elección de sus directivos y personal administrativo, así como,
fijar sus propios procedimientos para designar y separar a sus docentes.
En este punto, no se puede hablar de autonomía cuando el Estado intervino directa
y abiertamente en la selección de las autoridades de las universidades, como es el caso
del nombramiento del rector de la Universidad Andina Simón Bolívar. Ahí el Gobierno
intervino con el afán de ubicar a uno de sus representantes. Este caso llegó la Corte
Constitucional Suprema, la que restituyó al rector democráticamente elegido. Esta
intromisión del Estado también se observa en el Instituto de Altos Estudios Nacionales
que, a pesar de gozar de autonomía, mediante la novena disposición general de la LOES,
el rector es elegido directamente por el presidente de la República.
La autonomía financiera constituye el derecho al manejo de sus recursos físicos,
financieros y técnicos, así como la facultad de administrar y adquirir libremente su
patrimonio y el manejo de su presupuesto y rentas. Desde luego, la autonomía al ser
“responsable” no les exime de ser fiscalizadas, de rendir cuentas, de la responsabilidad
con la sociedad y de participar en la planificación para el desarrollo nacional.
La distribución y asignación de los recursos financieros no puede constituir un
instrumento para atentar contra las IES y para amordazar su análisis académico crítico.
En este punto, no se puede olvidar que el gobierno de este periodo de investigación,
amenazó con la supresión de las rentas públicas de la Universidad Andina Simón Bolívar
ecuatoriana y la FLACSO, sin tomar en cuenta que la Constitución escrita por ellos, indica
que “La Función Ejecutiva no podrá privar de sus rentas o asignaciones presupuestarias,
o retardar las transferencias a ninguna institución del sistema […]”.125
La autonomía orgánica permite a las IES construir su propia organización
estructural, orgánica y funcional. Puede en forma libre auto regularse y elaborar sus
propios estatutos en todos los campos de funcionamiento: general, de régimen interno,
docente, estudiantil, disciplinario, de presupuesto, de contratación, etc. Libertad que es

124
Villavicencio, “La Universidad virtuosa”, 10; énfasis añadido.
125
Ecuador, Constitución 2008, art. 355.
 69

vulnerada cuando estos necesariamente deben ser aprobados por el Consejo de Educación
Superior, facultado por la Ley Orgánica de Educación Superior.
Todas estas disposiciones arbitrarias emitidas por el gobierno a través de una
norma aprobada por la legislatura, bajo su control, y ejecutadas por sus agencias estatales
vulneran la autonomía universitaria, cuyas libertades esenciales han sido coartadas
dejando en entredicho su existencia.

3. Análisis de las reformas de educación superior como producto de la nueva

gubernamentalidad y sus políticas en el sistema de educación en el Ecuador

3.1. Análisis crítico de la experiencia de reforma de la educación superior

hasta el año 2018
El Ecuador, como todos los países, quiere integrarse al escenario mundial, por lo
que el gobierno instaurado en el 2007, despertó la esperanza de que la educación
ecuatoriana podía ponerse al nivel de otros países desarrollados, y, por lo tanto daría un
giro de ciento ochenta grados, en especial la educación superior, que tuvo un inicio
prometedor con el Mandato Constitucional 14, que proveyó un verdadero diagnóstico de
la realidad de este nivel educativo en el país. Sobre esta base se edificó la reforma
educativa superior con la creación de todo un andamiaje institucional y normativo que les
facilitó poner en ejecución proyectos que les permita alcanzar los objetivos de su Plan de
Desarrollo del Buen Vivir.
Pero una reforma integral no se realiza solo implantando una serie de dispositivos
gubernamentales de orden político, normativo, económicos y sociales, o ejecutando unos
proyectos que causen impacto sin tener la seguridad de su éxito, sino, con una
planificación y ejecución estricta que cambie las viejas y caducas estructuras convirtiendo
en realidad las ideas propuestas, apartándose de intereses particulares, sin la exageración
comunicacional que genera falsas expectativas y sobre todo libre de corrupción, factores
estos que forjaron el fracaso de tan mentada revolución.
Los estrategas nacionales de la educación se olvidaron de que el cambio no es un
producto de la improvisación, sino de un proceso sistemático, a largo plazo, que respeta
la disciplina y el tiempo de avance de los procesos, que en cada fase hay que evaluar su
adelanto y corregir los errores para reorientar el rumbo tomado para la consecución de los
objetivos. Al respecto el profesor Villavicencio expresa con claridad esta problemática,
70

que permite ver la falta de criterio y pobre conocimiento de la realidad educativa superior
del país:

Con un sentido de urgencia y de premura por recuperar un tiempo perdido, el Gobierno y

las instituciones que regulan el sistema de educación superior emprendieron la tarea de
reconfigurar el sistema. Este sentido de urgencia condujo a ignorar los ritmos de procesos
orgánicos, de evolución, que emergen y que por consiguiente, no siempre pueden ser
impuestos y controlados desde arriba. Como estos temas son nuevos en las esferas de
planificación y decisión gubernamentales, existe una dosis de confusión sobre la
aplicación y efectividad de herramientas e instrumentos de política; ofuscación que está
haciendo perder las perspectivas históricas, el sentido de orientación y que pone en riesgo
una oportunidad histórica de sentar bases sólidas para un sistema universitario de calidad
y sobre todo, de compromiso y responsabilidad con el contexto social al cual se debe.126

Las líneas de dirección y gestión, que marcan el rumbo de la educación superior

se hallan plasmadas en el lit. a) del art.13 de la Ley Orgánica de Educación Superior,127
orientándose hacia la docencia, la investigación y la vinculación con la sociedad,
asegurando los progresivos niveles de calidad, excelencia académica y pertinencia.
Sobre esta base se analiza los siguientes campos de la educación superior
ecuatoriana:

Línea de la docencia
En la década de 1990, la (UNESCO) y el Centro Regional para la Educación
Superior en América Latina y el Caribe (CRESALC) plantearon la vigencia de un nuevo
rol del docente de la educación superior, que se ajuste con las exigencias de una nueva
realidad mundial y sea capaz de construir el desarrollo holístico del estudiante128
Acorde con esto, los cambios que traen consigo las reformas educativas, tiene
como actor fundamental al docente, en la responsabilidad de formar profesionales de
pensamiento crítico, con capacidad investigativa y de exigencia competitiva a nivel
internacional, lo que conlleva mayores exigencias de calidad de los docentes de las IES y
un incremento de sus competencias asumidas, sobre todo el dominio de su especialidad
en la impartición de clases para la formación de profesionales generadores de
conocimiento, capaces de ser partícipes del cambio de la matriz productiva del país.

126
Villavicencio, “¿Hacia dónde va el proyecto universitario de la revolución ciudadana?”, 3.
127
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 13.
128
Barrón T., M.C. (2009) Docencia universitaria y competencias didácticas, citado en Patricia
Ramírez, Diana Pérez, y Gloria Ibarra, “La Producción Académica Docente como apoyo en los procesos
de aprendizaje de los estudiantes”, s. f., 69.
 71

La CEAACES, en el año 2012, luego de la evaluación demostró que las

universidades tipo E, contaban con una media del 16 % de docentes a tiempo completo y
el 84 % de profesores contratados a tiempo parcial, motivado por una falencia financiera
y falta de una planificación que permita condiciones favorables para el desarrollo de las
actividades académicas. En este sentido la LOES dispone que los “profesores titulares
agregados o auxiliares deberán contar como mínimo con título de maestría afín al área en
que ejercerán la cátedra […]”.129
Es importante considerar que el presupuesto estatal debe ser planificado para la
contratación de profesionales para la docencia, gestión, tutorías e investigación, que
satisfagan las exigencias y características requeridas, en especial con una preparación de
alto nivel para impartir una enseñanza de calidad a sus estudiantes; exclusiva dedicación
docente; carrera docente intachable; y, adecuada y comprometida vinculación con la
comunidad.
En la actualidad el docente tiene el gran desafío de aprender las nuevas tecnologías
que le faciliten la integración de la docencia con la investigación, además, el uso adecuado
de sus propios resultados y de otros investigadores para generar y transmitir los
conocimientos obtenidos. Este aspecto, en la realidad se ve truncado por la falta de
recursos económicos que no le facilita la universidad.
El docente, por su gran responsabilidad social, tiene la obligación de velar por la
excelencia, principalmente cuando se trata de la libertad de cátedra, la cual por su misma
esencia puede ser utilizada en forma incorrecta lo que desmejora la calidad educativa, y,
por el contrario, debe ser considerada como una oportunidad para propender hacia la
innovación y trasmisión adecuada del conocimiento.
La producción académica de los docentes ha tenido un proceso que va de la
preparación de ayudas de instrucción como diapositivas, las fotocopias y guías de
lecturas, videos de enseñanza, etc., para en la actualidad la producción académica del
docente estar sujetada a estrictos criterios de evaluación y concesión de estímulos, por lo
que se esfuerza en publicar libros de texto o aquellos generados por la investigación, como
resultado de su nuevo rol de docente e investigador.
Bien sabemos que como consecuencia del Mandato 14, las IES fueron sometidas
a un proceso de evaluación para categorizarlas con la finalidad de mejorar y garantizar la
calidad de la educación superior, para este fin, se tomó como uno de los indicadores las

129
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 51, art. 150.
72

publicaciones realizadas por los docentes, las constituyen un factor de ayuda a la

acreditación institucional.
Este incentivo llevó a que la producción académica internacional de nuestros
docentes investigadores se vea nutrida por revistas indexadas, publicaciones y artículos
científicos. Es decir, el proceso de acreditación de las IES, así como el afán del docente
de incrementar su acervo académico y mejorar su vida laboral y económica generó la
necesidad de producir conocimiento científico y su publicación, lo que contribuyó al
aumento de la producción académica del país.

Reconocimiento de títulos
La UNESCO, como organismo mundial de la educación superior, coordina y
apoya a los países miembros de las Naciones Unidas en la convalidación de estudios y
reconocimiento de títulos y diplomas de la educación superior, que tiene como finalidad
patrocinar y respaldar el acuerdo internacional en este campo, así como la protección del
derecho a la educación y la promoción y apoyo de la movilidad de los estudiantes y
profesionales de las distintas nacionalidades.
Para este efecto, la UNESCO posibilitó la preparación de seis documentos
normativos que regulen esta actividad en las diversas regiones del planeta, entre las cuales
se encuentra América Latina y el Caribe, de la cual es parte el Ecuador, facilitando la
integración educativa mundial. Sobre la base de este documento y lo estipulado en la Ley
Orgánica de Educación Superior, el Ecuador ha suscrito sendos convenios con la mayoría
de países con los cuales tiene relaciones bilaterales o multilaterales, en lo relacionado con
el reconocimiento de títulos y grados académicos extranjeros.
En el año 2011, la SENESCYT expidió el Reglamento para el reconocimiento,
homologación y revalidación de títulos expedidos en el exterior, con la finalidad de
normar el procedimiento de ejecución de esta actividad. Posteriormente, el CES resolvió
expedir, el 17 de febrero del 2016, el Reglamento sobre títulos y grados académicos
obtenidos en instituciones extranjeras, que encarga a la SENESCYT de reconocer los
títulos universitarios que se obtuvieron en instituciones educativas fuera del país.
Como vemos una de las funciones de la SENESCYT es la realización del proceso
de reconocimiento, homologación y revalidación de los títulos obtenidos en las
universidades de otros países y el registro de los nacionales, para esta actividad
previamente ha realizado una lista de las universidades acreditadas, listado que no indica
las exigencias y parámetros de elaboración, aspecto que vulnera los derechos de muchos
 73

profesionales y contraviene tanto a la norma constitucional como a los convenios

internacionales suscritos por el Ecuador sobre esta materia.
Este es un tema inquietante porque contraviene lo expresado en la Constitución,
pues, los profesionales que no pueden registrar sus títulos obtenidos en el exterior no
pueden acceder a un trabajo, lo que vulnera uno de los derechos humanos fundamentales.
Al respecto, la LOES, en el art. 126, expresa:

La Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación

efectivizará el reconocimiento e inscripción automática de títulos obtenidos en el
extranjero cuando dichos títulos se hayan otorgado por instituciones de educación de alto
prestigio y calidad internacional; y siempre y cuando consten en un listado que para el
efecto elaborare anualmente la Secretaría.130

Este enunciado tendría vicios de inconstitucional, porque ¿en qué se basa o

fundamenta la SENESCYT para confeccionar esos listados?, ¿acaso será al criterio
discrecional de su burocracia?, ¿qué parámetros considera para ello?, ¿qué organismo
nacional o internacional avala la calidad o prestigio de una universidad extranjera cuya
capacitación lo entrega de acuerdo a otras realidades y circunstancias nacionales?, ¿quién
les autoriza a estos organismos para realizar esta actividad? Muchos interrogantes tendría
que contestar y verificar para desvirtuar esto.
Por otro lado, se desacatan los convenios, acuerdos y tratados internacionales, que
son de cumplimiento obligatorio y por lo tanto tiene efecto vinculante entre los estados
firmantes. El Gobierno ecuatoriano vulneraría los principios de reciprocidad y
corresponsabilidad, que son esenciales en estas normas internacionales. Además, se
estaría contraviniendo lo estipulado en el art. 3 del Reglamento para el reconocimiento,
homologación y revalidación de títulos obtenidos en el exterior, que expresa: “Art. 3.-
Principios.- Las normas del presente reglamento se regirán bajo los siguientes principios:
[…], reciprocidad y corresponsabilidad”.131
El principio de corresponsabilidad es el que divide la responsabilidad entre los
actores en el cumplimiento del tratado, por el cual cada Estado suscriptor tiene igualdad
de obligaciones y comparte de manera igual la responsabilidad con el otro Estado.
En cambio, el principio de reciprocidad se cumple cuando un Estado da un trato
semejante al que recibe del otro, es decir, los estados asumen deberes y derechos basados

130
Ibid., 46.
131
SENESCYT, “Reglamento para el reconocimiento, homologación y revalidación de títulos
obtenidos en el exterior”, Acuerdo 2011-052. Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación, 2011, 3; énfasis añadido.
74

en un trato recíproco. La esencia de estos convenios es el intercambio igualitario del

objeto pactado, en este caso, el objeto constituye el reconocimiento mutuo de los títulos
otorgados por los Estados suscriptores.
Por lo indicado, se asevera que la actuación del Ecuador no sería ni
corresponsable, ni recíproco en los convenios de reconocimiento mutuo de títulos
profesionales y homologación de estudios de educación superior firmados con los demás
estados suscriptores. En los convenios firmados entre los países no existe distinción, ni
puntualización de universidades y se refiere a los títulos profesionales emanados por
instituciones de educación superior dentro de los territorios de los Estados parte.
Esto, llevaría al Estado ecuatoriano a enfrentar acciones de protección ante la
Corte Constitucional; y, por el hecho de incumplir un Convenio Internacional podría, en
caso de denuncia, ser llamado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por otro lado, refiriéndome a la internacionalización académica sería útil la
realización de programas conjuntos entre universidades nacionales e internacionales, lo
que se denomina titulación conjunta que se refiere a un programa que ha sido desarrollado
conjuntamente por dos o más universidades, lo que se encuentra avalado por el art. 64 del
Reglamento de Régimen Académico, que lo autoriza mediante un convenio internacional
y un proyecto académico que requerirán la aprobación y supervisión por parte del CES y
también de la normativa y regulaciones de los países a los que pertenece la universidad
extranjera.
Asimismo, el art. 63 del Reglamento de Régimen Académico faculta a las
universidades ofrecer doble titulación, que involucra a dos o más IES de diferentes países
que colaboran mutuamente y ofrecen un programa académico, bajo el principio de
colaboración internacional, mediante un convenio internacional, Consiste en la obtención
de dos títulos, que se alcanzan cuando las carreras tienen materias comunes y se
completan cursando estudios complementarios, que permiten cumplir con los créditos
respectivos de las dos carreras.

De la admisión a la educación superior

La SENESCYT, en cumplimiento del art. 81 de la LOES, implementó el Sistema
Nacional de Nivelación y Admisión (SNNA), así como el reglamento del SNNA (2012)
en el cual crea el Examen Nacional para la Educación Superior (ENES), el Examen de
Exoneración, y los Programas de Nivelación. De esta manera, el ENES es el requisito
obligatorio para acceder a las IES públicas.
 75

Al respecto, es contradictorio que este órgano rector de la educación superior, que

prioritariamente debe considerar las aptitudes y formación de cada aspirante, debiendo
evaluar su capacidad y calidad, haya establecido la prueba “ENES” la misma que en vez
de valorar los conocimientos que se requieren para continuar una carrera acorde a la
orientación y aptitud del estudiante, simplemente valora las habilidades básicas de
razonamiento matemático, verbal y lógico. Esto se lo expresa por el hecho de que los
estudiantes con aptitud y conocimientos para optar por una determinada profesión, por
ejemplo, en el área técnica, de pronto por su puntaje alcanzado se le asigna en forma
absurda a seguir una carrera distinta, por ejemplo, en el área social y viceversa.
Posteriormente, en el año 2017, el organismo rector implementa la prueba “Ser
Bachiller”, en reemplazo de la prueba ENES, como un examen aplicado a los estudiantes
como requisito para graduarse de bachiller, así como una herramienta obligatoria para su
admisión en las IES, con un peso del 30 % de la nota de grado.
Lo lógico sería, coordinar con el nivel medio y regresar al bachillerato de
especialidades, lo que permitiría desde sus primeros años impartir al estudiante los
conocimientos adecuados para su formación futura. Con este objeto, antes del ingreso al
bachillerato, es imprescindible que se les imparta un curso de orientación vocacional, para
orientar al estudiante hacia la consecución de la especialidad de su aspiración real.
La eliminación de las especialidades en el bachillerato, olvidándose que en estas
se proporcionan los conocimientos afines a la carrera que pretenden seguir, es la causa
principal del fracaso de los estudiantes que desean ingresar a las IES, haciéndose
imprescindible el regreso al sistema de especialidades, mejorándole de acuerdo con el
perfil del aspirante requerido por las IES.
Con esta alternativa de solución ya no haría falta ninguna prueba de admisión, ya
que los estudiantes saldrían del bachillerato con suficientes conocimientos para continuar,
no iniciar, los estudios de su preferencia obteniéndose de esta manera un gran ahorro
económico y de tiempo al gobierno en el proceso de admisión. En todo caso, si fuese
necesario este tipo de pruebas, cada IES puede elaborarla tomando en cuenta su
planificación y el perfil del aspirante a la misma.
Por otro lado, el Estado debe invertir grandes recursos para mejorar la calidad de
los niveles primario y secundarios, de tal manera que se incremente la cantidad y calidad
de estudiantes aspirantes a continuar la educación superior. Desde luego, esta inversión
traerá resultados a largo plazo, teniendo como consecuencia un ahorro en la admisión o
nivelación e ingreso a las IES en el futuro.
76

Línea de la investigación científica

Acorde a las nuevas corrientes del pensamiento académico el gobierno con la
intención de formar nuevas generaciones que enfrenten los desafíos del progresivo avance
de la información y la cambiante y rápida innovación tecnológica, planteó que la
investigación y el desarrollo tecnológico es el camino correcto para alcanzar el
crecimiento y el bienestar de la sociedad. Para esto pretendieron adaptar el modelo de la
Reforma Universitaria de Bolonia con el propósito de crear la denominada sociedad del
conocimiento, que promueva el intercambio entre docentes, graduados y estudiantes.
En el caso ecuatoriano, la Asamblea Constituyente dictó el Mandato
Constitucional 14, cuyo informe planteó, entre otros puntos, que la investigación
universitaria ecuatoriana en el Ecuador es incipiente y hasta cierto punto inexistente, ni
aun aquella esencial relacionada al mejoramiento de la docencia, por lo que se “requiere
trabajar en esto de manera integral. Por un lado, mediante incentivos claros a los docentes
para que desarrollen proyectos de investigación y apoyen a sus estudiantes en el
aprendizaje del hábito y la práctica investigativa”.132
Esta línea, tiene como base constitucional el art. 385, que presenta las finalidades
del “sistema nacional de ciencia, tecnología, innovación y saberes ancestrales”;133 el
art.386, que engloba todos los elementos que comprende este sistema para la realización
de “actividades de investigación, desarrollo tecnológico, innovación y aquellas ligadas a
los saberes ancestrales”;134 y , el art. 388 de la Constitución que en forma puntual dispone
la destinación de recursos para este tipo de actividades.135
La LOES, en el art. 8, lit. f), plasmó este mandato constitucional para regular este
tipo de políticas públicas, como un fin de la educación superior, así: “Fomentar y ejecutar
programas de investigación de carácter científico, tecnológico y pedagógico que
coadyuven al mejoramiento y protección del ambiente y promuevan el desarrollo
sustentable nacional”.136 En este mismo sentido, el art. 140 de la LOES dispone la
“Articulación de los programas y actividades de investigación del sector público con el
Sistema de Educación Superior”.137

132
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”, 29.
133
Ecuador, Constitución 2008, art. 385.
134
Ibid., art. 386.
135
Ibid., art. 388.
136
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 8.
137
Ibid., art. 140.
 77

Luego, la creación de todo un andamiaje institucional y normativo les facilitó

poner en ejecución proyectos que les permita alcanzar los objetivos de su Plan de
Desarrollo del Buen Vivir y que acorten las brechas tecnológicas y científicas que nos
separa de los países desarrollados, como la Universidad de Investigación de tecnología
Experimental (YACHAY) y la Universidad regional Amazónica (IKIAM), denominadas
las ciudades del conocimiento, complementadas por la Universidad Nacional de
Educación (UNAE), Universidad de las Artes (UARTES), todas controladas directamente
por el gobierno. Esto lo manifiesta en forma directa el profesor Villavicencio así:

La apuesta del Gobierno en la construcción de “un ecosistema planificado de innovación

tecnológica y de negocios, … que genere las aplicaciones científicas de nivel mundial
para alcanzar el buen vivir” (Yachay, 2013) responde simplemente a un convencimiento
ingenuo y simplista de lo que H. Vessuri (2007) llama los imaginarios tecno-científicos;
es decir, aquellas proyecciones y repertorios culturales erigidos en torno a las tecnologías
convergentes (biotecnología, nanotecnología y ciencias de la información) que se
presentan como “la cura de prácticamente todos los males de la humanidad y soporte del
futuro crecimiento y felicidad humanos.138

La investigación en la educación superior no puede despegar, si a esta actividad

no se le asigna presupuesto para investigación y docentes investigadores a tiempo
completo, y peor si a estos se les exige dictar clases rebasando su tiempo legal.
En este mismo campo, el Proyecto Prometeo del 2011, cuya cabeza visible es la
SENESCYT, constituye un instrumento de la política pública de educación superior, que
buscaba fortalecer la investigación, la docencia y la transferencia de conocimientos en
temas especializados, por medio de la vinculación de investigadores extranjeros y
ecuatorianos de alto nivel académico a las IES, instituciones públicas de investigación o
las que la requieran, con el fin de desarrollar de actividades de investigación.

Proyecto Prometeo
El Proyecto Prometeo tuvo dos etapas: Prometeo Viejos Sabios y Becas Prometeo,
cada una con sus propios objetivos. En la etapa Prometeo Viejos Sabios se contrató
expertos de alto nivel, durante el período del 28 de junio de 2011 hasta el 28 de diciembre
de 2015. 139 En cambio, para la etapa Becas Prometeo, se contó con “expertos de alto nivel

138
Villavicencio, “¿Hacia dónde va el proyecto universitario de la revolución ciudadana?”, 7.
139
Domingo Andrés Bruzzone Aguilar, “Redes de política en el diseño de la política pública de
transferencia de conocimiento: Proyecto Prometeo” (tesis de maestría, FLACSO Ecuador, 2019), 52-3.
78

mediante becas de docencia, investigación y transferencia de conocimiento y empezó

desde el 01 de junio de 2013 y finalizó el 31 de diciembre de 2017”.140
La primera etapa Prometeo Viejos sabios tenía como objetivo “fomentar y
fortalecer la investigación científica, la innovación y el desarrollo tecnológico en áreas
estratégicas del país, a través de la incorporación de científicos y expertos de ato nivel
nacionales y extranjeros”141 en las áreas de “ciencia de la vida, ciencias de recursos
naturales, ciencias de la producción e innovación y sectores estratégicos”.142
Mientras que, la segunda etapa Becas Prometeo tenía como objetivo:

Incrementar las capacidades de conocimiento de las universidades y escuelas

politécnicas, institutos públicos de investigación, institutos técnicos y tecnológicos,
entidades y organismos del sector público en general, en temas de investigación científica,
docencia, innovación, desarrollo tecnológico y social en las áreas estratégicas del
desarrollo nacional y regional, así como en los sectores productivos priorizados.143

El otorgamiento de las becas se priorizó en las áreas del conocimiento que constan
en la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación:144

De la gratuidad de la educación superior

David Post realiza unos estudios en los años 2007-2009, utilizando las estadísticas
de las encuestas en este período, que proporciona unas señales preliminares de las
consecuencias de la educación gratuita en las universidades del Ecuador, entre los grupos
menos favorecidos. Según esta teoría, era viable un incremento del acceso inmediato a la
educación superior por parte de los estudiantes más pobres, sin embargo, hay razones para
plantearse una hipótesis de un resultado contrario.145
La realidad es que apenas un pequeño segmento de la población ecuatoriana de 18
años concluye la educación secundaria y es aspirante a continuar sus estudios en la
universidad. Por lo tanto, el grupo de estudiantes de bajos ingresos en condiciones de
ingreso a las IES es muy pequeño, cuya principal barrera no son los gastos directos que

140
Ibid.
141
SENESCYT. 2011. Perfil de proyecto Prometeo Viejos Sabios. Quito: SENESCYT. Entregado
en Oficio Nro. SENECYT-SGCT-2018-0106-CO, 30, citado en ibid., 55.
142
Ibid., 58.
143
SENESCYT. s.f. Perfil de proyecto Becas Prometeo. Quito: SENESCYT. Entregado en Oficio
Nro. SENECYT-SGCT-2018-0106-CO, 30, citado en ibid., 55.
144
Ibid., 59.
145
David Post, “Las Reformas Constitucionales en el Ecuador y las Oportunidades para el Acceso
a la Educación Superior desde 1950”, Archivos analíticos de políticas educativas 91, no 20 (julio de 2011):
1–25.
 79

financia el Estado, sino los gastos indirectos complementarios, barrera que inclusive en
los estudiantes de la clase media es causa de preocupación.
Un punto de difícil cumplimiento y que afecta a la gubernamentalidad es el de la
gratuidad de la educación, que cubre hasta el tercer nivel, puesto que depende de varios
factores que impiden su acatamiento, como son: la situación económica del país; la
existencia de instituciones de educación privada, que lejos de hacer de la gratuidad una
realidad, por el contrario la encarecen, a pesar del aporte económico del Estado a estas
entidades; los diferentes e inevitables gastos del estudiante (alimentación, vivienda
estudiantil, materiales de estudios, transporte, etc.); y, las limitaciones y condiciones de
la misma ley, reduciéndose la gratuidad a un ínfima aportación del Estado para las pocas
IES públicas.
Lo cierto es que el Estado tiene una gran responsabilidad financiera que le obliga
a cubrir la gratuidad de la educación superior, a sabiendas que debe mejorar la educación
básica que le permitirá tener mejores estudiantes aspirantes a la universidad.

Línea de vinculación con la sociedad

La educación superior y la sociedad deben tener una vinculación directa,
conociendo que la una crea conocimiento y especialización, mediante la docencia y la
investigación; y, la otra, necesita que se conozca sus requerimientos, aspiraciones y
necesidades, su estructura productiva, sus políticas, con la finalidad de juntos solucionar
los problemas existentes, así como, promuevan y optimicen el desarrollo local y nacional,
que facilite el mejoramiento del nivel de vida de la comunidad.
Esta vinculación con la sociedad tiene su sustento en la LOES, en el literal a) del
art. 13 como una función del sistema de educación superior que garantiza el derecho a la
educación superior en conjunción con la docencia y la investigación,146 idea que lo
materializa en el art. 107, cuando define al principio de pertinencia, que requiere que las
IES articulen su:

oferta docente, de investigación y actividades de vinculación con la sociedad, a la

demanda académica, a las necesidades de desarrollo local, regional y nacional, a la
innovación y diversificación de profesiones y grados académicos, a las tendencias del
mercado ocupacional local, regional y nacional, a las tendencias demográficas locales,
provinciales y regionales; a la vinculación con la estructura productiva actual y potencial
de la provincia y la región, y a las políticas nacionales de ciencia y tecnología.147

146
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 13.
147
Ibid., 40; énfasis añadido.
80

Además, por disposición del art. 125, las IES deben realizar programas y cursos
de vinculación con la sociedad con la orientación y guía de los docentes de acuerdo a su
planificación académica.148 Asimismo, el art.138, habla del fomento de las relaciones
interinstitucionales entre las IES con la finalidad de facilitar la vinculación con la
sociedad;149 y, el art. 191, que lo conjetura como una atribución y deber de la Asamblea
del SES, el recomendar políticas generales de vinculación con la sociedad.150
Todo ese respaldo normativo conduce a la existencia de una universidad que a
más de relacionarse con la empresa y la industria para promover la producción, motive a
generar riqueza, crear fuentes de trabajo y se oriente a considerar la pertinencia con la
sociedad, trabajar en forma directa con ella, considerando sus aspiraciones y necesidades,
enseñando a elevar su estándar de vida, para hacerla más igualitaria y cohesionada,
transformando de esta manera a todos en actores impulsores del desarrollo nacional.
De todo esto se puede colegir que la transformación educativa no se consigue con
simples retoricismos, sino con la construcción de un modelo de educación, especialmente
de la superior, que permita tener una formación con visión de futuro, con pensamiento
crítico, con una educación técnica y humanista en valores, que incentive al mejoramiento
individual y colectivo, que inspire ideales de una sociedad avanzada.
Es necesario que la educación superior tenga un modelo acorde a su realidad y
perspectivas del desarrollo social, que no sea depositaria, ni adopte, peor adecúe, modelos
de universidades de condiciones y situaciones distintas. Sin lugar a dudas que en un
mundo globalizado es positivo tomar en cuenta el avance científico y los conocimientos
creados en otros escenarios, que adecuadamente adaptados a nuestra realidad, no ponga
en riesgo la identidad nacional y contribuyan al mejoramiento de nuestras IES.
Es esencial que el criterio de pertinencia se encuentre presente, ya que no se puede
soslayar la articulación que debe existir entre el sistema de educación superior con las
aspiraciones y necesidades sociales, así como con el desarrollo integral del país, mediante
las actividades de docencia, investigación y relaciones con la sociedad.
No podemos olvidar que las IES surgen del medio social circundante, y reflejan
sus intereses, características, necesidades y su historia, que las hacen únicas, lo que ha
incidido en la configuración de sus objetivos, la construcción de su oferta educativa y la

148
Ibid., 46.
149
Ibid., 48.
150
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 191.
 81

realización de sus actividades. De ahí que, es su deber ineludible de contribuir en la

satisfacción de sus aspiraciones, demandas y necesidades, relacionadas con la formación
de las personas y la investigación destinadas al desarrollo y bienestar de la sociedad.

Campo de la Evaluación y Acreditación

Otro aspecto de las reformas implementadas, es el originado por el Mandato
Constituyente 14, que desembocó en la implementación de la política pública de la
evaluación y categorización de las universidades, producto del informe presentado,
primero por el CONEA y luego por el organismo que le reemplazó: el CEAACES.
El informe del CONEA configuró una nítida radiografía de la realidad de la
educación superior ecuatoriana, constituyendo la base para la reestructuración de las IES,
las mismas que habían tomado un rumbo claramente comercial, evidenciando a la
educación superior como un servicio. Este informe fue fundamental para crear una nueva
organización institucional universitaria, observando la necesidad de diseñar nuevos
modelos de planificación y la adopción de responsabilidades por parte del Estado.
El informe del CONEA comprobó que un grupo de universidades funcionaban
como entidades comerciales, por lo que fue necesaria la evaluación del desempeño
académico de las universidades. Para esta actividad se tomaron en cuenta cuatro criterios:
“academia, estudiantes y entorno de aprendizaje, investigación y gestión interna, que
definen el marco conceptual de la presente evaluación de desempeño institucional”.151
Como consecuencia de la evaluación se identificó en la universidad ecuatoriana
la existencia de “múltiples brechas (académica, democrática, tecnológica e investigativa)
que da lugar a asimetrías entre los distintos conjuntos de universidades, así como dentro
de un mismo conjunto relativamente más homogéneo”.152 Se pudo deducir que hasta este
momento no existió una política pública de evaluación dirigida a definir “parámetros
universales de desenvolvimiento de las IES en torno a sus principios, sus paradigmas
educativos y organizativos y sus criterios de calidad”.153
Producto de esta evaluación, considerando los cuatro criterios de evaluación de
desempeño antes indicados, el CONEA clasificó a las IES en cuatro categorías: categoría
A, 11 universidades; categoría B, 9 universidades; categoría C, 13 universidades;

151
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”, 2.
152
Ibid.
153
Ibid., 1.
82

categoría D, 9 universidades; y, adicionalmente una categoría E, con 26 IES. Con respecto

a estas últimas, se “trata de instituciones que, definitivamente, no presentan las
condiciones que exige el funcionamiento de una institución universitaria y en las que se
evidencia las deficiencias y problemas que afectan a la universidad ecuatoriana.” 154
Además, se determinó que las instituciones educativas no cumplían las
condiciones mínimas155 que se requieren para ser reconocidas como universidades,
obteniéndose el siguiente dato real del número de las IES:

El sistema de Educación Superior cuenta con 145 extensiones y centros de apoyo12 que
funcionan como centros universitarios13. Estas extensiones están repartidas en 107
ciudades del país. Si a estas extensiones se suman las 71 universidades y escuelas
politécnicas, en realidad el Ecuador cuenta con 216 centros universitarios, situación que
probablemente, en términos de densidad institucional territorial, ubica el país en los
primeros lugares a nivel mundial. Sin lugar a dudas, la explosión de centros universitarios
constituye otro de los problemas críticos de la universidad ecuatoriana.156

Luego, la CEAACES definió el modelo de evaluación institucional tomando en

cuenta el concepto de calidad y las características del SES, considerando los criterios:
Academia, Eficiencia Académica, Investigación, Organización e Infraestructura. 157
En el 2013, el CEAACES realizó un nuevo proceso de evaluación, acreditación y
clasificación institucional de 54 universidades y escuelas politécnicas. De las cuales se
acreditaron 46 universidades, así: categoría A: 5; categoría B: 23 y categoría C: 18; y, 8
IES en categoría D que se catalogaron como “En Proceso de Acreditación”.158
Posteriormente, el CEAACES en el periodo 2015-2016 recategorizó a 12
universidades y escuelas politécnicas de las categorías B y C, así como la evaluación
obligatoria de las ubicadas en la categoría D. Con esto, el Ecuador para el año 2018 cuenta
con 55 universidades y escuelas politécnicas, que se distribuyen de la siguiente manera:
Categoría A, 8 (14,55 %); categoría B, 28 (50,9 %); categoría C, 19 (34,55 %).159
Como hemos observado, durante el funcionamiento del CONEA y el CEAACES,
existió la preocupación por depurar la universidad ecuatoriana, mediante la política
pública de evaluación y acreditación con el fin de mejorar la calidad educativa superior.

154
Ibid., 5–11.
155
Ibid., 16–19.
156
Ibid., 19.
157
CEAACES, “Informe General sobre la Evaluación, Acreditación y Categorización de las
Universidades y Escuelas Politécnicas” (Quito, 2013), 1, 4.
158
CACES, “Política de Evaluación Institucional de Universidades y Escuelas Politécnicas en el
marco del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior”, Consejo de Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior, 2018, 15.
159
Ibid., 16–17.
 83

De la calidad de la Educación Superior

Aspecto importantísimo de la política de evaluación es el referente al
mejoramiento de la calidad, por lo que la Constitución de la República del Ecuador en su
art. 351 establece que el Sistema de Educación Superior “se regirá por los principios de
[…] calidad […] en el marco en el marco del diálogo de saberes, pensamiento universal
y producción científica tecnológica global”.160 Asimismo, el objeto de la LOES es
“definir sus principios, garantizar el derecho a la educación superior de calidad que
propenda a la excelencia, […]161 y el art. 93, define: “El principio de calidad consiste en
la búsqueda constante y sistemática de la excelencia, la pertinencia, producción óptima,
transmisión del conocimiento y desarrollo del pensamiento mediante la autocrítica, la
crítica externa y el mejoramiento permanente”.162
Estas normas institucionalizan la calidad en la educación superior, motivando a
que se realice un debate sobre el tema de la calidad educativa entre el gobierno y la
sociedad, lo que obligó a introducir cambios en las reformas educativas de la educación
superior, estableciendo políticas dirigidas a las IES. Por este motivo se estableció un
nuevo sistema regulatorio que permita la evaluación, acreditación y aseguramiento de la
calidad, así como, la eliminación definitiva de varias IES del país.
Al respecto, Claudio Rama, director Instituto Internacional de la UNESCO para
la Educación Superior en América Latina y el Caribe, entre los cuales el Ecuador está
presente, manifiesta que un problema generalizado afecta varios países, así:

La reducción del financiamiento público per cápita en varios países, la evolución

tecnológica a escala global por el desarrollo de nuevos saberes y la masificación de las
instituciones por la diferenciación, diversificación, regionalización y la creación de
nuevas instituciones de educación superior, no acompañadas siempre de sistemas
internos o externos de aseguramiento de la calidad y orientadas al mercado,
promovieron una caída de los niveles de la calidad de la educación.163

Fenómeno que llevó a establecer la necesidad de sistemas de aseguramiento de

la calidad a nivel global y en América Latina, siendo un elemento clave del origen de la
tercera etapa de la evolución de los sistemas de educación superior en la región, creando

160
Ecuador, Constitución 2008, art. 351; énfasis añadido.
161
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 2; énfasis añadido.
162
Ibid., art. 93; énfasis añadido.
163
Claudio Rama, “Los Sistemas de Control de la calidad de la educación superior en América
Latina en la III Reforma Universitaria”, La evaluación y la acreditación en la educación superior en
América Latina y el Caribe: UNESCO - IESALC, s. f., 282; énfasis añadido.
84

estructuras institucionales que se visualizarían como la policía académica del sistema,

con responsabilidades relacionadas tanto en el sistema educativo superior nacional, como
en las relaciones entre este y el sistema educativo internacional.164
La calidad educativa es construida con el concurso de varios elementos como: la
preparación y capacitación de los docentes, aptitud y dedicación de los estudiantes,
gestión de las autoridades, planificación adecuada basada en la realidad, características y
cultura nacional, infraestructura educativa, tecnología, investigación, vinculación con la
sociedad, evaluación continua y supervisión permanente, etc. Esto aunando con otros
criterios y parámetros como la autonomía, complementándose con la idoneidad,
adecuación y pertinencia, sin dejar de lado la generación y desarrollo de pensamiento
crítico y colectivo, considerando que la educación es un bien público orientado al
progreso y bienestar de la comunidad.
La LOES establece puntualmente en el art. 96, la disposición de aseguramiento de
la calidad de la siguiente manera:

El Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, está constituido por el conjunto

de acciones que llevan a cabo las instituciones vinculadas con este sector, con el fin de
garantizar la eficiente y eficaz gestión, aplicables a las carreras, programas académicos,
a las instituciones de educación superior y también a los consejos u organismos
evaluadores y acreditadores.165

El CEAACES, para cumplir este mandato legal y establecer elementos mejorar la

calidad educativa, estableció en el año 2011 un Modelo general, que determinó criterios
orientados hacia la evaluación de la calidad de las carreras, con fines de acreditación, que
cumplan con lo estipulado en la LOES (art. 107), que faciliten el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo de los diversos sectores económicos y sociales del país y de una
educación superior de acuerdo al principio de pertinencia.
Estos criterios de evaluación considerados por el CEAACES, tienen una gran
coincidencia con los utilizados por la mayoría de instituciones de acreditación
internacional, destacándose que en todos se encuentra presente la pertinencia, siendo los
siguientes: 1) Objetivos educacionales; 2) Currículo; 3) Infraestructura y equipamiento;
4) Cuerpo docente; 5) Gestión académica estudiantil; 6) Resultados o logros del

164
Ibid., 282-3.
165
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 96.
 85

aprendizaje; 7) Ambiente institucional; 8) Investigación formativa; 9) Vinculación con la

colectividad.166
En el año 2015, el CEAACES presenta un Modelo genérico como un “conjunto
de criterios, estándares e indicadores genéricos de evaluación del entorno de aprendizaje
de carreras”, que es un resultado de las revisión de los estándares previos al año 2014, la
misma que “pretende responder a una visión general y acumulativa de los nodos críticos
encontrados en los procesos de evaluación implementados, y que el presente conjunto de
criterios, indicadores y estándares no constituye el único marco de referencia, porque
tanto la calidad como la evaluación de la calidad, no implican la homogenización o
estandarización”.167
Este modelo genérico, de la metodología utilizada en los procesos de evaluación
del CEAACES, comprende métodos de decisión multicriterio (MDMC) con varios
criterios: 1) Pertinencia; 2) Organización y recursos; 3) Profesores; 4) Currículo; 5)
Estudiantes.168 Estos criterios son más sintetizados y ayudan a comprender el concepto
de calidad de la educación superior para que las carreras universitarias se desarrollen
sobre estándares de calidad determinados por el Sistema.
En este punto, creo conveniente que debe existir estabilidad en la aplicación de
los distintos modelos con sus respectivos criterios y estándares, pues el cambio repentino
y al poco tiempo de ser implementados, sin realizar una valoración de sus resultados, trae
serias desventajas y confusión, pues antes de realizar cambios es imprescindible realizar
una evaluación adecuada del modelo en aplicación y luego una socialización de las
transformaciones a implementarse entre todos los actores del sistema educativo superior.

4. Consecuencias de la nueva gubernamentalidad y sus políticas traducidas en las

reformas y cambio del enfoque educativo de la educación superior en el Ecuador en
el período 2008-2018
Para tener un análisis ordenado de las consecuencias de las reformas de la
educación superior se lo realiza tomando como punto de partida los fines y funciones
establecidos por la Ley Orgánica de Educación Superior, los mismas que son los guías
orientadores del diseño e implementación de las políticas públicas en esta materia. Para

166
CEAACES, “Modelo general para la evaluación de carreras con fines de acreditación”, 2011,
38.
167
CEAACES, “Modelo genérico de evaluación del entorno de aprendizaje de carreras en
Ecuador”, 2015, 11.
168
Ibid., 22.
86

esto, se los agrupan en tres campos principales: en el de la dirección y gestión del sistema
universitario; de la evaluación; y, del control normativo gubernamental del sistema de
educación superior.

Dirección y gestión del sistema universitario a través de la CES, CEAACES

y SENESCYT
Las instituciones estatales rectoras de la educación superior desarrollan sus
actividades sobre la base de las funciones impuestas por la LOES, pero es de suma
trascendencia que estas sean realizadas en coordinación estrecha con todas instituciones
de educación superior y la sociedad, de tal manera que exista un cruce real de información
(necesidades, aspiraciones, proyectos, ideas innovadoras, aciertos o falencias, etc.), para
proporcionar una educación integral en la formación de profesionales que se encuentren
en capacidad de generar conocimiento con el objetivo de apoyar al desarrollo del país.

Línea de la docencia
Sin lugar a dudas la nueva reforma de la educación superior trajo otras exigencias
y requisitos que debe cumplir el docente, con la finalidad de fortalecer las capacidades de
los estudiantes y la vinculación con la sociedad el mejoramiento de la sociedad.
En este campo, se tomó decisiones contradictorias e improvisadas, lejos de
especializar y mejorar la capacitación de los docentes se exigió la salida de un gran
porcentaje de profesores, forzándoles a jubilarse o sin renovarles su contrato,
desperdiciando años de experiencia y calidad, reemplazándoles con nuevos docentes
contratados sin experiencia y capacidad pedagógica, a pesar de cumplir con el requisito
de tener título de cuarto nivel. Lo lógico hubiese sido, primero, ubicarles como ayudantes
de cátedra para que adquieran experiencia y conocimientos pedagógicos y luego sean su
reemplazo apropiado, produciéndose progresivamente un relevo generacional docente.
La falta de motivación en los educadores fue evidente, principalmente de aquellos
a quienes se les impuso la obligatoriedad de contar con formación de cuarto nivel, de
acuerdo con los arts. 149 al 158169 de la LOES que dictan los requisitos y regulaciones
para ser profesor de las IES. Con este fin se puso un plazo a fin para que las IES cuenten
con un porcentaje considerable de docentes con esta formación (magísteres y doctores
PhD).

169
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, 51.
 87

Al respecto esta disposición no se cumplió en el plazo previsto, por ejemplo, el

Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del Sistema de Educación
Superior, contemplaba que más del 50 % de los docentes debían poseer título de maestría
para el 2011, algo que era imposible en tan poco tiempo, obligando al CES a postergar su
cumplimiento hasta el 2015; y, luego hasta el 2017, en el que aproximadamente el 70 %
de los docentes debía cumplir con esta disposición
Sobre la exigencia a las IES de capacitar profesionales que generen conocimiento
y formar investigadores, los indicadores que contempla el modelo general del 2011 son
importantes para la obtención de información sobre la formación docente, pero estos solo
presentan resultados porcentuales de los docentes participantes en una determinada
investigación, pero no se observa nada sobre la calidad de su participación.
El criterio para esta reforma fue que las IES posean docentes bien preparados,
tomando en cuenta que estos no sólo transmiten el conocimiento, sino que se caracterizan
por generar conocimientos y hacer investigación.
El CES estableció una serie de exigencias que debían cumplir los docentes,
referidas a jornadas y horarios, perfil profesional, requisitos formales, tipos de clases a
impartir, preparación de clases, elaboración de material didáctico, libros, sílabos y guías
académicas, de la evaluación estudiantil, tutorías, trabajo en el campo, gestión de
prácticas, experimentación e innovación docente, participación académica, social, etc.
También, es necesario tomar en cuenta que el factor económico para el
financiamiento, tanto para la obtención de los títulos requeridos, como para la
contratación de personal docente y de investigación con los requisitos y preparación
adecuada, es un inconveniente difícil de superar.
Sin embargo, lo positivo de la reforma es la implementación de la investigación
en las IES, así como la elevación en un 35 % de la remuneración del docente universitario.
Esta mejora fue factible desde la promulgación del Reglamento de Carrera y Escalafón
del Profesor e Investigador del Sistema de Educación Superior, que establece niveles y
escalas salariales estandarizadas tomando en cuenta una serie de requisitos, en especial
los méritos académicos del docente; así como, regulariza las actividades de la docencia e
investigación y de vinculación con la sociedad.
En el tema de la libertad de cátedra, hay que expresar con frontalidad que, algunas
universidades pareciese que no contaran con un departamento de planificación, porque
haciendo un mal uso de la libertad de cátedra, obligan a que los docentes elaboren el
contenido de su materia, con lo cual se deja a su libre albedrío esta responsabilidad, sin
88

la coordinación suficiente con otros docentes del área que sobre la base del perfil del
profesional a formar, analizando la necesidad del mercado laboral e interrelacionando sus
criterios estructuren la malla curricular y sus contenidos respectivos.
La libertad de cátedra no es la facultad que tiene el docente de impartir lo que él
desea, sino la impartición del contenido programado utilizando cualquier herramienta o
método que le facilite y optimice la transmisión de sus conocimientos (talleres,
conferencias, trabajos grupales, investigación, etc.).
La producción científica, ha mejorado en forma significativa como efecto de la
reforma a la acreditación de las IES, así como la influencia de las Tecnologías de la
Información y Comunicación en todas las áreas académicas y de investigación, pasando
de la posición 12 a la 7 en Latinoamérica. “Además, la tasa de crecimiento del año 2006
con respecto al año 2019 es del 907,44 %”.170
Es una realidad irrefutable que las reformas sólo se pueden percibir a largo plazo,
por lo que es necesario fortalecer al docente como uno de sus pilares fundamentales
estableciendo un mecanismo que lo garantice como parte esencial de las mismas.

Reconocimiento de títulos
El SENESCYT, como organismo encargado, elaboró un listado de universidades,
sin indicar los parámetros y requisitos para su realización, siendo perjudicial para muchos
estudiantes que han realizado sus estudios en el extranjero y se ven obstaculizados de
trabajar en Ecuador porque sus títulos no son reconocidos.
Esto ha traído una serie de desventajas que desmotiva el mejoramiento de las IES
nacionales, pues, no es aceptable una clasificación realizada sin consenso y utilizando
como referencia parámetros de contextos ajenos a nuestra realidad educativa y social, que
no toma en cuenta aspectos fundamentales como los objetivos, misiones y especialidad
de cada universidad, así como, el principio de autonomía universitaria. Esto, al contrario,
crea discriminación institucional, favoreciendo a unas y excluyendo a otras, fenómeno
causado por la selección discrecional de los parámetros e indicadores de clasificación.
Con esto se desperdicia el esfuerzo realizado por los profesionales que estudiaron
en universidades que no constan en esas listas de clasificación lo que incentiva a la
migración profesional (fuga de cerebros), así como se menosprecia la enseñanza de las

170
Elking Araujo-Bilmonte, Liceth Huertas-Tulcanaza, y Kenny Párraga-Stead, “Análisis de la
producción científica del Ecuador a través de la plataforma Web of Science”, Revista Cátedra 3, n.° 2
(2020): 162.
 89

universidades ecuatorianas. Es importante tomar en cuenta que cada universidad, por el

principio de autonomía, genera una diversidad de programas y especialidades con
diferentes propósitos que dificultan su comparación.
Al respecto, Villavicencio, toma en cuenta el criterio de una empresa relacionada
con esta actividad, sobre la limitación de estas tablas de clasificación, para señalar que
“la variedad de los resultados tienen diferentes misiones y diferentes puntos fuertes que
hacen difícil su comparación. No hay señales que muestren que una universidad bien
clasificada en nuestra tabla es mejor que una situada por debajo en la lista”.171
Estas clasificaciones se han utilizado obligatoriamente en las decisiones y
políticas educativas, sabiendo que no se puede estandarizar con un patrón único a las IES.
Esto me lleva a pensar, lo negativo que es el reconocimiento de títulos y grados,
únicamente tomando en cuenta un grupo de universidades extranjeras seleccionadas por
la SENECYT, organismo que no presenta los parámetros de selección, dando a entender
que estas son las únicas que cumplen con los requisitos, sin darse cuenta, ni reflexionar,
que el conocimiento es universal y no es monopolio de una u otra universidad
seleccionada al arbitrio de una ideología política o determinado interés.
De todas maneras, esta clasificación debe servir como un indicador que permita
ayudar a las universidades que requieren ser mejoradas y provistas de recursos, porque
de lo contrario se genera su estancamiento forzado.
Con respecto a la cantidad de profesionales que cuentan con títulos que les acredite
su condición de docentes, la SENESCYT manifestó que en el año 2013 la cantidad con
títulos académicos de tercer nivel era de 8652; con títulos de maestría, 24828; y, 1166
con títulos de doctorados. Más tarde, en el 2015, expuso que había 4923 con títulos de
tercer nivel; 27.913 con títulos de maestría y 2274 con títulos de doctorado. Observándose
una diferencia, que entre el 2013 y el 2015 disminuyó en 3729 para títulos de tercer nivel,
fenómeno dado porque estos profesionales obtuvieron su maestría y otros optaron por la
jubilación; se incrementó en 3085 títulos de maestría y en 1108 títulos de doctorado.172
La comparación entre estos dos años se la realiza porque, en el primero, se
experimentó cambios significativos relacionados a las reformas con la categorización,
acreditación y clasificación de las IES bajo la responsabilidad del CEACES, dirigido a

171
Times Higher Education Supplement University Rankings, 2005, citado en Villavicencio,
“¿Hacia dónde va el proyecto universitario de la revolución ciudadana?”, 4.
172
SNIESE, “Registro Administrativo del Sistema Nacional de Información de Educación
Superior del Ecuador”, 2018.
90

controlar y asegurar su calidad, con el enfoque universitario hacia la docencia; en cambio,

en el segundo, cambia el enfoque del sistema universitario hacia la investigación,
mediante la generación del conocimiento, ciencia y tecnología, orientándose al
aseguramiento de la calidad educativa.
Creo necesario, que las instituciones rectoras de la educación superior, deben
realizar un censo de la cantidad de profesionales existentes y de los que se requieren para
cubrir las necesidades tanto de las IES como de sociedad en general, con la finalidad de
orientar su esfuerzo hacia la formación y capacitación para cubrir la demanda nacional.
Es un trabajo complejo, pero puede proporcionar un estimativo que facilite la
planificación universitaria.

De la admisión a la educación superior

Como evaluación de esta política educativa, los resultados no son tan alentadores,
por un lado, por la insuficiente capacidad tanto del Estado (IES públicas), como de los
particulares (IES privadas), en donde lo cupos y especialidades no satisfacen las
necesidades y aspiraciones de los estudiantes que desean continuar con su preparación.
Por otro lado, por el hecho de existir un alto desperdicio de estudiantes que
ingresan a las IES sin la motivación necesaria, al seguir una profesión que no va a
satisfacer su aspiración personal y es impuesta por la calificación de una prueba que no
tiene relación con su orientación vocacional, sus conocimientos y aptitudes. Por este
motivo, se observa una alta deserción estudiantil, o el egresamiento de profesionales
mediocres formados por la fuerza de la circunstancia.
Si bien es cierto, es positivo que en la LOES se dispone la coordinación entre los
niveles educativos, de forma que cada nivel sea la base para la construcción del siguiente,
considerando que la calidad de los futuros universitarios tiene como pilar esencial el
conjunto de conocimientos adquiridos en el nivel anterior, lo que aseguraría su éxito
estudiantil. En este punto, es necesario analizar si es conveniente o no continuar con el
bachillerato unificado. Parece que esta es la causa del fracaso de los estudiantes que van
a las IES sin los conocimientos necesarios para iniciar una determinada carrera.
Creo conveniente que para iniciar el nivel secundario, al estudiante se le debe
tomar un test de orientación vocacional que le facilite decidir qué carrera seguir, de tal
manera que se le imparta los conocimientos básicos de esa especialización que le servirán
de base para el nivel superior. Con esto quiero indicar, que se debe retornar a los
bachilleratos por especialidad, complementadas con materias humanísticas comunes que
 91

construyan la formación integral de los alumnos, lo que contribuye al éxito y calidad del
proceso universitario.
El establecimiento del sistema de admisión a las IES, determinó la aplicación de
un test estandarizado para la evaluación masiva de los aspirantes a la universidad,
inicialmente llamados “ENES” y luego “Ser bachiller”, con resultados no significativos,
por la cantidad excesiva de estudiantes que no aprueban. Prueba de esto es que más de
9000 estudiante no fueron admitidos para continuar sus estudios universitarios. Luego en
el 2013, no pudieron ingresar más de 6000 aspirantes y en el 2015 más de 5000, lo que
hace notoria las graves falencias del nivel secundario.
Otro aspecto importante de solución, para el mejoramiento de la calidad de la
educación superior, es asegurar que el aspirante escoja lo que sus conocimientos,
capacidades y vocación le orienten, para lo cual se debería diseñar varios exámenes de
acuerdo a las distintas áreas del conocimiento, esto es, de ciencias sociales, ciencias
exactas, naturales y ambientales, económicas, etc., lo que reflejaría de manera concreta
los contenidos del pénsum del bachillerato, reforzados por pruebas sicométricas, haciendo
de esta forma integral la evaluación.

De la investigación científica
Uno de los proyectos de la política pública de investigación científica, como parte
de la reforma de las IES, fue la ciudad del conocimiento, que no ha tenido los resultados
esperados. Estos son insignificantes si se toma en cuenta lo ambicioso del proyecto y los
recursos invertidos por el gobierno, que pretendía que la universidad ecuatoriana se
ubique entre las mejores del mundo. Consecuencia de esta política, es el fracaso de este
proyecto y la burla al pueblo ecuatoriano.
Es lógico pensar que con tantos recursos invertidos para tan ínfimos resultados,
hubiese sido mejor que estos se asignaran para mejorar las instituciones que tienen un
prestigio nacional e internacional probado y con muchos años de experiencia como son
la Escuela Politécnica Nacional, la Universidad Central, la Universidad de las Fuerzas
Armadas, la Escuela Politécnica del Litoral, entre otras, que tienen la capacidad de
planificar y crear las carreras que ha ofertado Yachay, lo que hubiese abierto las
posibilidades de ofrecer a muchos otros estudiantes la oportunidad de estudios superiores.
Para este objeto, era mejor que se invierta en laboratorios para las IES existentes
y no invertir altas cantidades de dinero en actividades iniciales, como los cursos
92

preuniversitarios de Yachay e Ikiam, las cuales lo pueden hacer todas las universidades
del país, con sus profesionales de alta capacidad y experiencia.
Al respecto, Villavicencio expresa en forma contunde la realidad existente en este
campo:

La obsesión de las políticas públicas orientadas a acortar la brecha tecnológica mediante

el desarrollo de sectores de alta tecnología está presente en la agenda gubernamental y
peligrosamente desvía la atención de la sociedad y del mundo académico, en particular,
de esfuerzos de análisis y desarrollo en otras direcciones más viables y de mayor impacto
en la economía del país.173

El gobierno ha invertido en el proyecto Yachay ingentes recursos económicos, sin

una planificación estratégica, sin percatarse que en el país se ha desarrollado tecnología,
que existen instituciones de educación superior con capacidad para crear carreras de
tecnología avanzada. Ellas no lo han realizado no por falta de capacidad sino por la
inexistencia de una demanda específica que lo conduzca a su realización.
No existe en el país una industria que lo demande, la existente aún es incipiente,
está en proceso de despegue, para lo cual requiere de un trabajo coordinado con las IES,
que la soporten con la investigación y el conocimiento, permitiéndole al país transformar
las ventajas comparativas (recursos naturales: productos primarios y materia prima) que
posee, en ventajas competitivas (productos elaborados de calidad).
Por otro lado, es erróneo pensar que, porque un profesional se ha graduado en otro
país, o es de otro país, es mejor o más capaz que los graduados en nuestras IES. Los
pobres resultados de este proyecto lo demuestran, con tanto profesional extranjero
contratado, con unos sueldos astronómicos, sin conocimientos de la realidad nacional y
realizando sus actividades desde países lejanos.
La investigación universitaria en el 2011 contaba con 3743 investigadores,
incorporándose 333 investigadores para el 2013, cuyo aporte se dirigió a diversas áreas.
La mayor beneficiaria fue la Escuela Politécnica del Litoral (ESPOL), que puso énfasis
en la investigación, asunto que le facilitó su permanencia en la categoría A, siendo una
de las instituciones que fortaleció la capacitación de sus docentes, pues en el año 2013
contaba con 88 profesores con título de PhD, incrementando para el 1015 a 296 docentes
con este título.

173
Villavicencio, “¿Hacia dónde va el proyecto universitario de la revolución ciudadana?”, 7.
 93

Este hecho demuestra la actuación contradictoria y de improvisación del Estado

que, por un lado dispendia recursos en cuatro proyectos con resultados insatisfactorios
como son la Universidad de Investigación de tecnología Experimental (Yachay) y la
Universidad regional Amazónica (IKIAM), denominadas las ciudades del conocimiento,
complementadas por la Universidad Nacional de Educación (UNAE) y la Universidad de
las Artes (UARTES); y, por otro lado, con mucho menos recursos mejora y fortalece a
unas IES ya existentes, cuyos resultados positivos, aseguran que se podía fortalecer otras
instituciones de amplia experiencia y prestigio con los recursos desperdiciados.
En este contexto, no se puede decir que existió investigación por el hecho de
obligar a los docentes investigadores que elaboren escritos o artículos científicos, sin la
debida comprobación de la realidad del fenómeno investigado. Pero lo más frustrante fue
que estos escritos y artículos fueron y son realizados en campos que no aportan al
desarrollo de la sociedad, sin abordar temas de valía científica que contribuyan a la
creación de conocimientos, o son proyectos que no se ejecutan por la falta de recursos
económicos para su financiamiento. Esto no es investigación científica, es una pérdida de
tiempo, un fracaso de la tan publicitada reforma.

Proyecto Prometeo
Este programa se inició con un diagnóstico de la educación superior del país,
realizado en el 2011, en donde se visibilizaba deficiencias en la investigación. La
SENESCYT con este proyecto pretendió el intercambio de conocimientos y el desarrollo
de la investigación, trayendo docentes del extranjero, denominados Prometeos, cuya
función es investigar y publicar sus resultados; y, los Ateneos, que se dedican a impartir
clases.
Datos proporcionados por la SENESCYT, mediante el oficio Nro. SENESCYT-
SGCT-PROMETEO-2017-0059-O y el oficio Nro. SENESCYTSGCT- PROMETEO-
2017-0174-O, nos indican que hubo 847 becarios adjudicados entre 108 instituciones
beneficiadas, en donde las universidades con un 77,80 % fueron las que más Prometeos
recibieron, seguido por las instituciones públicas con un 14,76 %, los Institutos Públicos
de Investigación con un 6,85 % e Institutos Técnicos Tecnológicos con un 0,59 %.
Teniendo becarios principalmente de cinco nacionalidades: española, venezolana,
ecuatoriana, argentina, italiana y americana.174

Bruzzone Aguilar, “Redes de política en el diseño de la política pública de transferencia de

174

conocimiento: Proyecto Prometeo”, 61.

94

En este proyecto, realizado especialmente en las provincias de Pichincha, Guayas

y Azuay, los logros obtenidos “hasta el 31 de diciembre de 2016 han sido 1.063 proyectos
en las diferentes instituciones de acogida, donde en las universidades se desarrollaron más
proyectos con un 77,89%, seguido por las Entidades Públicas con un 14,86% y los
Institutos Públicos de Investigación y Técnicos Tecnológicos con un 6,68% y 0,56%,
respectivamente”.175
Además, se han realizado “18.915 capacitaciones impartidas divididas en talleres,
tesis asesoradas y cátedras dictadas […]. Esto ha tenido como resultado un total de
362.430 ecuatorianos capacitados, […]. Finalmente, los Prometeos han realizado un total
de 1.095 publicaciones.”176
Con los datos presentados se ve claramente que las universidades fueron las que
más se beneficiaron de las becas Prometeo, las mismas que se concentraron en las
principales ciudades del país. Se puede observar que la coautoría con ecuatorianos es
significativa (57 %), por lo que se colige la participación activa ecuatoriana.
Teniendo los resultados oficiales de la implementación de este proyecto, surge la
pregunta: ¿existe una transferencia de conocimiento que contribuya al cambio de matriz
productiva en los campos de ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo de los
sectores estratégicos del país? Hay que tomar en cuenta que para el proceso de desarrollo
tecnológico y la innovación no solo se requiere el conocimiento, sino tener un campo y
recursos seguros para su aplicación. Con esto pretendo decir que se requiere el concurso
coordinado y decidido del Estado, las IES de Educación Superior y el sector empresarial.
En el presente caso faltó por parte del gobierno una interrelación directa con el
sector de la empresa e industria privada, pues la SENESCYT realizó este proyecto
únicamente con investigadores y científicos extranjeros para el mejoramiento de la
investigación de las IES. Es necesario no desperdiciar los esfuerzos realizados, ahora toca,
vincular al sector productivo para aplicar lo aprendido.
Tomando en cuenta los campos abarcados por el proyecto y sabiendo que el
cambio de la matriz productiva vincula a 14 sectores productivos y cinco industrias
estratégicas, se deduce que varios campos de actuación de los Prometeos no estuvieron
orientados a los sectores o industria de atención prioritaria.
Algunas deficiencias detectadas en este proyecto, fueron producto de la falta de
indicadores que demuestren el cumplimiento de los objetivos del proyecto y no queden

175
Ibid., 62.
176
Ibid., 64.
 95

en una simple lista de publicaciones, proyectos o artículos realizados, que en la mayoría

de las veces sirven sólo para incrementar los currículos de los autores.
Lo negativo de este proyecto es que constituyó una serie de acciones separadas,
sin dejar una sola institución (escuela), a lo mejor apenas existe una oficina en el interior
de las IES que continúe con esta política. En resumen, deja la sensación que en la práctica
nada se obtuvo sobre el motivo principal del programa, que es el cambio de la matriz
productiva del país. En conclusión, el resultado de esta política no es satisfactorio.

De la gratuidad de la educación superior

Para evaluar el efecto de la reforma constitucional en materia de educación
superior es necesario evaluar el impacto de la implementación de la gratuidad de la
educación superior en las universidades públicas a partir de 2008, cuyo objetivo era
conseguir la igualdad de oportunidades para el ingreso a las IES.
Según David Post se produjo un aumento gradual en el ingreso a la universidad
de los estudiantes cuyas madres recibieron el bono de desarrollo humano (BDH) y fueron
oficialmente considerados “pobres”.177 Pero los mayores beneficiarios después del 2008
no fueron los pobres, pues hubo un incremento mayor en la asistencia a los estudiantes
de madres que no recibían el BDH. La separación entre estudiantes pobres y los de clase
media se amplió, desde luego, creemos que esa no fue la intención de la reforma
constitucional de la gratuidad de la educación superior.178
Los beneficiarios de la educación universitaria gratuita provienen de las población
más favorecida, con lo que se evidencia que la reforma Constitucional, sin quererlo,
esboza una aceleración en la desigualdad de ingreso a la educación superior pública. No
estoy en contra de la gratuidad de la educación, pero, no se puede con una ley o decreto
ordenar la gratuidad. Primero el país debe desarrollarse en forma integral, especialmente
en el campo económico, activando la economía, creando un colchón financiero para este
fin, y luego cumplir con este gran avance de la gratuidad educativa.
La aspiración de equidad contemplada en la Constitución, está expresada en la
gratuidad de la educación, pero el inconveniente surge cuando se la quiere trasformar en
política pública, sin hacerse realidad por la falta de presupuesto que es un obstáculo difícil
de superar, obteniéndose resultados opuestos a los que se esperaba.

177
Post, “Las Reformas Constitucionales en el Ecuador y las Oportunidades para el Acceso a la
Educación Superior desde 1950”.
178
Ibid., 15.
96

Lo cierto es que el Estado tiene una gran responsabilidad financiera que le obliga
a cubrir la gratuidad de la educación superior, a sabiendas que debe mejorar la educación
básica que le permitirá tener mejores estudiantes aspirantes a la universidad.
En todo caso, con la gratuidad de la educación superior se ha acrecentado la brecha
de oportunidades entre las clases más favorecidas y las menos favorecidas para el ingreso
a la universidad pública ecuatoriana. En definitiva, la gratuidad en este nivel queda como
una simple oferta política, lo que se contrapone con los valores y principios democráticos.

Línea de vinculación con la sociedad

La vinculación con la sociedad de la educación superior, fue un tema de inmensa
expectativa en todos los estratos sociales, con la idea de que este nivel educativo tendría
la real importancia como motor del cambio social, y con mayor razón si se presentan
proyectos que se los promociona como la panacea infalible de todos los problemas del
país, a los que se les dota de todas las condiciones políticas coyunturales, normativas y
económicas que aseguren su realización. Pero el éxito del cambio se consigue, cuando
existen factores esenciales como una excelente planificación y control, que comprenda
que el cambio es sistemático y gradual; una óptima capacidad y formación profesional de
sus ejecutores y sobre todo integridad y honradez en sus acciones.
En este acápite es necesario puntualizar que las IES, tiene como función básica la
educación superior, mediante la impartición del conocimiento y la realización de
investigación, así como la colaboración en la búsqueda de soluciones de los problemas
de la comunidad, que les permita satisfacer sus necesidades, mas no la satisfacción de las
mismas, esa es responsabilidad de los gobiernos locales y estatal. De ahí que, se observa
algunas ideas contradictorias con respecto al verdadero significado de lo que es la
vinculación con la sociedad, tanto en la ley como en las políticas de las instituciones de
educación superior.
Varias son las interpretaciones sobre la idea de vinculación de las IES con la
sociedad, unas veces se asocia con las relaciones existentes con el sector de la producción
y servicios [industria, empresa (pública y privada), comercio, expertos, técnicos, obreros,
etc.]; otras veces, con asociaciones, redes sociales, extensiones culturales, universitarias,
conferencias, simposios, prácticas académicas en el campo, etc. Pero, definitivamente, es
una serie de acciones, procesos y tareas académicas esenciales de las IES, que
compendian las actividades de investigación y docencia, vinculadas con la sociedad al
estar respaldada por la normativa legal vigente, obligándolas a realizar una planificación
 97

adecuada para la formación de sus estudiantes como futuros colaboradores en el

desarrollo integral de la sociedad.
La vinculación con la sociedad, además del nexo normativo con la educación
superior mediante la LOES, para darle la importancia debida se la relaciona con normas,
asociaciones y organismos que regulan, coordinan y observan su accionar, como el
Reglamento de Régimen Académico en el SES (RRA); la Red Ecuatoriana Universitaria
de Vinculación con la Colectividad (REUVIC); y, la Red Ecuatoriana de Universidades
y Escuelas Politécnicas para Investigación y Posgrados (REDU).
De acuerdo a la REUVIC, con la promulgación del Reglamento de Régimen
Académico en el SES (RRA) se ha permitido el fortalecimiento de la vinculación con la
sociedad en las IES, que en su mayoría han incluido estrategias para concretar esta
función, así como la estructura básica que permita la realización de sus actividades, entre
ella las prácticas preprofesionales, consiguiendo el empoderamiento de los estudiantes y
docentes.179
También existen debilidades, unas económicos: las IES no definen un porcentaje
mínimo del presupuesto para esta actividad. Otras de gestión, no tienen políticas
institucionales y de compromiso de las autoridades y directivos de las IES; la capacitación
a los docentes y estudiantes es escasa, el sistema de comunicación es deficiente, así como
la presencia de programas y proyectos dispersos de diversas IES en territorios comunes
que atienden necesidades urgentes de la población.
Por otro lado, se encontraron situaciones en donde: las entidades gubernamentales
y ONG prestan su colaboración; así como, la normativa que obliga la realización de
prácticas preprofesionales, servicio comunitario, como requisito de graduación; la imagen
positiva de la IES en las comunidades; y las comunidades y territorios poseen el Plan de
desarrollo orgánico y territorial.
De igual modo, existen serias amenazas al respecto: las entidades estatales han
desviado el verdadero fin de esta vinculación considerando que las IES deben asumir esta
responsabilidad; la falta de asignación presupuestaria para este objeto; los modelos de
evaluación con fines de acreditación no son coherentes con la normativa legal; y, los
evaluadores no están capacitados para evaluar este campo.180

179
Mercedes Barreno Salinas, Zoila Barreno Salinas y Adriana Carolina Olmedo Valencia, “La
educación superior y su vinculación con la sociedad: referentes esenciales para un cambio”, Universidad y
Sociedad Cienfuegos 10, n.° 3 (2018): 43-4.
180
Ibid., 44.
98

Los resultados de esta política no son significativos, requieren para su solución

visibilizar la función de vinculación de la universidad con la sociedad como punto de
articulación de la docencia y la investigación, implementando actividades, programas y
proyectos que faciliten la construcción sólida de este vínculo.

Campo de la evaluación y acreditación

En el campo de la evaluación, la configuración de la reforma de la educación
superior fue realizada, primero, por el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación
(CONEA) y posteriormente por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).
El CONEA, de acuerdo a lo dispuesto por el Mandato Constituyente 14, con la
presentación del Informe técnico sobre el nivel de desempeño institucional de las IES
inició una etapa que le permitió al Estado recuperar la atribución de dirigir el sistema de
educación superior y cuestionar que la educación superior sea considerada como un
servicio público y restablecerle como un bien público bajo la responsabilidad del Estado.
El CONEA en su informe técnico proporcionó un diagnóstico de la realidad
educativa superior, revelando la existencia de una corriente mercantilista de una parte de
la educación superior, clasificando a las IES en cinco categorías: A, B, C, D y E.
Al respecto el CONEA, retrató la problemática de la evaluación, que de por si es
tan compleja por la homogeneidad de las instituciones y la influencia de factores e
intereses propios del sistema, de la siguiente manera:

El problema que se presenta en un ejercicio de evaluación como el presente consiste en

que el objetivo central y las dimensiones que lo caracterizan no son claramente definidos.
Es más, existe un alto nivel de ambigüedad en los criterios de evaluación, los mismos que
pueden entrar en conflicto; una parte considerable de la información a ser procesada es
información semántica y, por consiguiente, sujeta a amplios márgenes de discrecionalidad
en su interpretación; y, la naturaleza misma del problema exige modificaciones en el
curso de su exploración.181

Como vemos, el proceso de reformas tuvo un buen comienzo, al visibilizar la

realidad de este nivel educativo, terminando con esto una etapa negativa de la educación
superior ecuatoriana, dando un paso importante hacia su reestructuración. Esta evaluación
al inicio de la implementación de la reforma educativa es positiva ya que marcó el rumbo

181
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Modelo de evaluación de desempeño institucional
de las instituciones de educación superior”, Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la
Educación Superior del Ecuador, 4 de noviembre de 2009, 5.
 99

a seguirse en el proceso de mejoramiento de la educación superior. El profesor

Villavicencio lo resume en los siguientes términos:

Esta etapa, a la que podríamos calificarla como una etapa de depuración, abre las puertas
para el inicio de un proceso más complejo que debe conducir a un proceso permanente de
aseguramiento de la calidad de la educación superior. Ya no se trata únicamente de una
actividad de fiscalización y control para asegurar que las IES operen con licitud y legali-
dad, al amparo de una garantía pública. Una evaluación limitada a un control de corte
disciplinario nos estaría conduciendo a una cultura de obediencia, a una suerte de ‘policía
académica’ que está muy lejos de la idea de aseguramiento de la calidad.182

Sobre la base del informe del CONEA, el CEAACES cumpliendo lo dispuesto por
la LOES, realizó una nueva evaluación de 26 IES, cuya consecuencia fue la suspensión
14 de ellas, sentándose un precedente importante, cuya finalidad era prohibir la creación
de centros educativos sin las bases legal, académica y financiera necesarias.
Pero la consecuencia más negativa del cierre de las universidades la sufrieron los
más de cuarenta mil estudiantes, situación que el Estado las asumió a través del Plan de
Contingencia, facilitando que los estudiantes que estaban por concluir sus estudios en una
de las IES intervenidas, puedan continuar en otra universidad que posea una facultad que
imparta esa carrera.
Luego, el CEAACES en el 2012 definió un modelo de evaluación institucional,
tomando en cuenta el principio de calidad, de acuerdo con el art. 93 de la LOES,
estableciendo como criterios de evaluación: academia, eficiencia académica,
investigación, organización e infraestructura. Este modelo trae una conceptualización del
principio de calidad, que no determina con amplitud y en forma práctica su esencia, es
expuesta en términos que dan lugar a polisemias, sin concretar una definición concreta.
Los resultados de la evaluación, realizada en el año 2013, que aplicó este nuevo
modelo, en donde se definieron cuatro categorías de IES, fueron los siguientes: categoría
A, 5 IES; categoría B, 23 IES; categoría C, 18 IES; categoría D (8 IES). Tres IES no
fueron evaluadas y su acreditación quedó pendiente. Las IES de las categorías A, B y C
fueron acreditadas, y las de categoría D quedaron en proceso de acreditación.183

182
A. Villavicencio, Evaluación y acreditación en tiempos de cambio: La política pública
universitaria en cuestionamiento (Quito: IAEN, 2012) citado en Leonidas Augusto Pacheco Olea y Rosa
Pacheco Mendoza, “Evolución de la educación superior en el Ecuador: La Revolución Educativa de la
Universidad Ecuatoriana”, Pacarina del Sur 6, n.° 23 (2015),
http://www.pacarinadelsur.com/home/amautas-y-horizontes/1128-evolucion-de-la-educacion-superior-en-
el-ecuador-la-revolucion-educativa-de-la-universidad-ecuatoriana.
183
CEAACES, “Informe General sobre la Evaluación, Acreditación y Categorización de las
Universidades y Escuelas Politécnicas”.
100

La ubicación de la IES en las categorías B y C responde a su nula producción

científica. Por lo que la evaluación y categorización realizada por el CEAECES, no
constituyen un elemento que de manera tácita asegure el mejoramiento de la calidad,
siendo fundamental que las IES realicen una adecuada evaluación interna y un trabajo
conjunto de todos sus miembros que propenda al mejoramiento continuo de la calidad.
Las primeras evaluaciones realizadas tanto por el CONEA como por el
CEAACES fueron un gran reto por enfrentarse, en el que se requería determinar qué es
la evaluación universitaria, sus objetivos y los criterios o parámetros e indicadores,
adecuándolos a la luz de los dispuesto por la normativa vigente. Sin embargo, se puede
observar que, en las evaluaciones realizadas para la acreditación, no se le da la verdadera
importancia a la calidad académica, orientándose con mayor interés al aspecto
cuantitativo, es decir al puntaje acumulado en el proceso.
Posteriormente, el modelo de evaluación externa de las IES, implantado en el 2015
por el CEAACES, presenta seis criterios de evaluación que considera aspectos esenciales
de la calidad: academia, estudiantes, investigación, organización, recursos e
infraestructura, y vinculación con la sociedad.184 Este modelo de decisión de multicriterio
establece pesos y ponderaciones de los criterios, subcriterios e indicadores, que dependen
de la opinión de quienes deciden esos pesos, puesto que está basado en la determinación
de preferencias por parte de los actores involucrados, que para el caso de la evaluación
de las IES, eran los miembros del CEAACES.185
Aplicando el nuevo modelo, en el periodo 2015-2017, 12 IES de las categorías B
y C, se recategorizaron en forma voluntaria; y, obligatoriamente se evaluaron las de
categoría D. Como resultado de estas actividades de evaluación, en el año 2018, existen
en el Ecuador 55 IES acreditadas, ubicadas en la categoría A, 8; en la categoría B, 28; y,
en la categoría C, 19.
En Ecuador, se ve claramente que el diseño, realización y ejecución de las políticas
públicas de evaluación y acreditación de las instituciones de educación superior tienen
como soporte las disposiciones constitucionales incluidas en la norma suprema y su ley
orgánica, las que otorgan características estructurales verticales a las agencias estatales y
sus reglamentos, para su aplicación obligatoria por parte de todos los actores e
instituciones educativas del sistema de educación superior.

184
CACES, “Modelo de Evaluación Externa de Universidades y Escuelas Politécnicas”, Consejo
de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, 2019, 19.
185
Ibid., 22.
 101

Es preciso exponer que la evaluación, no sólo debe contemplar el aspecto

administrativo, que influencia en la autonomía y cogobierno de las IES, sino que se debe
priorizar el campo académico, de tal manera que el mejoramiento de la calidad sea
permanente y se vean sus aportes en el desarrollo nacional. De esta manera, la evaluación
no será una herramienta de control que cumpla las órdenes del ejecutivo, para satisfacer
sus intereses políticos, sino los objetivos nacionales permanentes en este campo.

Calidad de la educación superior

En el contexto ecuatoriano las características que distinguen a las IES son
variadas, relacionadas a su heterogeneidad, visiones y misiones, su capacidad de
infraestructura física y tecnológica, diversidad de carreras, estudiantes de diferentes
clases sociales, etc., lo que dificulta realiza el control y evaluación, con parámetros y
patrones de calidad, que lleven a una permanente gestión de mejora universitaria.
Esto ha traído como consecuencia el aparecimiento de rankings universitarios que
ineludiblemente jerarquizan a las IES sobre la base de parámetros establecidos para medir
sus cualidades y características, siendo una de ellas la calidad de la educación. La
finalidad es obligar a estas instituciones mejorar sus actividades en búsqueda de la
excelencia para ofrecer un servicio educativo que satisfaga las aspiraciones sociales. Pero
también tiene por objeto comunicar y orientar a la comunidad, en especial, a los aspirantes
que desean escoger una institución que cubra sus expectativas de formación.
Aquí aparece la necesidad de una gestión integral de la calidad por parte del
Estado y sus organismos rectores, tanto en el campo académico, como en el
administrativo y de infraestructura, que garantice la calidad de todos los niveles del
sistema educativo, particularmente en la educación superior.
En el Ecuador, para la evaluación de la calidad se han implantado dos modelos de
evaluación, el uno, denominado modelo general, orientado hacia la acreditación, que
cumpla el principio de pertinencia orientado al desarrollo de los sectores económicos y
sociales; y, el otro, un modelo genérico, más completo, que contiene criterios de
evaluación del entorno del aprendizaje de carreras: 1) Pertinencia; 2) Organización y
recursos; 3) Profesores; 4) Currículo; 5) Estudiantes.186
En resumen, el CEAACES realiza el proceso de acreditación de las carreras que
ofertan las IES, para lo cual, utiliza dos mecanismos de evaluación: 1) Sobre entornos del

186
CEAACES, “Modelo genérico de evaluación”, 22.
102

aprendizaje, mediante un conjunto de criterios y estándares comunes que aplican a todas

carreras de las IES del país; 2) El examen nacional de evaluación de carreras, que evalúa
los resultados de aprendizaje de carreras que se encuentran en proceso de evaluación, que
se aplica a los estudiantes del último año.
Refiriéndome al parámetro de calidad, en el Modelo Genérico, realizado en el
2013, se puntualiza que la categoría “Estándares de calidad educativa que se han incluido
y/o modificado”, se basa en un enfoque de aseguramiento de la calidad. Aquí, se
incorporan indicadores que se relacionan con el proceso de aprendizaje que desvirtúan la
idea de que la evaluación es simplemente documental y da importancia a las actividades
docentes-pedagógicas y al sistema de becas y apoyos financieros que fortalecen “los
principios de igualdad de oportunidades, la inclusión y el concepto de calidad con
equidad”.187
En este modelo, por un lado, se manifiesta que “tanto la calidad como la
evaluación de la calidad, no implican la homogenización y estandarización”; 188 por otro
lado, para la LOES la evaluación de la calidad es un proceso obligatorio y por lo tanto no
deben estar ausentes ciertos estándares que comprometen las funciones del SES.
No está por demás, indicar que lo ideal sería tener a todas las universidades en la
categoría A, que posean los mejores docentes y estudiantes; con autoridades con una
concepción de gestión que garanticen el cumplimiento de altos parámetros de calidad
integral, con una planificación con visión estratégica, dinámica y alcanzable, con una
autonomía respetuosa y democrática, con una administración integra y transparente.
Pero al evaluar esta política, se observa que se han creado una serie de modelos
de evaluación, que por varios motivos han estado vigentes muy poco tiempo, como el
cambio continuo de autoridades de los organismos rectores, que no han permitido definir
y clarificar los resultados obtenidos. Esto demuestra la no existencia de un plan
estratégico con un periodo razonable de vigencia, que le dé continuidad a la gestión. Plan
que deben conocer todos los miembros de la instituciones de acuerdo a su nivel.
Asimismo, es responsabilidad de cada universidad direccionar su funcionamiento,
teniendo como guía los patrones de calidad para alcanzar la excelencia, que les permita
alcanzar un puesto en el concierto internacional universitario.
Como resultado se observa una inadecuada gestión de los organismos rectores
correspondientes, que permita visibilizar la situación académica y científica del SES y

187
Ibid., 10.
188
Ibid., 11.
 103

sus IES, requiriéndose del honrado empoderamiento de todas las autoridades, en sus
respectivos niveles, que haga realidad el cambio en este nivel educativo.

Campo del marco normativo gubernamental del sistema de educación

superior
La norma fundamental que regula la gestión estatal en todos los campos del
desarrollo nacional y, en nuestro caso particular, acredita la creación de las leyes
necesarias para regular la educación superior es la Constitución de la República, que
luego del diagnóstico de la educación superior entregado en el informe del CONEA,
dispuesto por el Mandato 14, constituyó la base para la elaboración de las reformas de la
educación superior, que se inició con la articulación del Sistema Nacional de Educación
Superior con el Plan Nacional de Desarrollo.
La creación de la nueva Ley Orgánica de Educación Superior 2010 (LOES),
personificó el poder del gobierno, a través de su agencia estatal, la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES), institución que puso en ejecución las
recomendaciones del Consejo de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del
Ecuador (CONEA).
Desde el enfoque de las políticas públicas, la Ley Orgánica de Educación
Superior, en el año de 2010, presentó la real posibilidad por parte del Estado de fijar las
reglas precisas que orientaron su diseño e implementación para hacer realidad el
mejoramiento de la educación superior. Sin embargo, si existía algún obstáculo para el
cumplimiento de los objetivos educativos, esta fue reformada en el año 2018.
La LOES, desde antes del periodo en análisis, y en este, con las correspondientes
reformas, tuvo la virtud de crear organismos rectores de la educación superior, que
permitan regular la oferta de carreras y programas de posgrado, con parámetros de calidad
y pertinencia, recursos, docencia, etc., estandarizando la forma y nomenclatura de los
títulos, normando la homologación de estudios entre las IES nacionales y extranjeras,
regulando la organización y administración de las IES. Asimismo, expresa la
responsabilidad del Estado, en la gratuidad de la educación superior hasta el tercer nivel.
Por otro lado, esta ley también contempla la autonomía universitaria, que si bien
da cierta libertad a las IES, pero no deja de existir el control por parte del Estado por
intermedio de sus agencias estatales, como organismos rectores de la educación superior,
que con sus acciones y decisiones y la elaboración de reglamentos realizados a su criterio,
104

con disposiciones autoritarias y coercitivas, han dejado ver su influencia y control que
desvirtúa la autonomía, que es la esencia de la gestión universitaria.
Como vemos, el Estado para implementar las reformas educativas y cumplir sus
objetivos de gobierno ha contado con la base normativa suficiente para su gestión,
constituyéndose estas normativas constitucionales y legales en sus principales
instrumentos de gobernabilidad.

Del cambio de enfoque de la universidad ecuatoriana

La transformación del sistema de educación superior, como un proceso de las
reformas universitarias, trajo consigo implícito el cambio de enfoque de la universidad
auspiciado por las instituciones estatales encargadas de su rectoría, para dar cumplimiento
a lo resuelto por los objetivos políticos del gobierno
En el Ecuador, luego de crear la normativa sustentatoria, como la Constitución y
la Ley Orgánica de Educación Superior, así como los organismos rectores de la educación
superior del país, se puso en ejecución una serie de reformas orientadas al mejoramiento
de la educación en este nivel educativo.
La educación superior en el año 2013, con la categorización, acreditación y
clasificación de las IES, llevadas a cabo por el CEAACES, con la finalidad de realizar el
control y aseguramiento de la calidad de la educación superior, requería de un cambio de
enfoque de la universidad, de ahí que se planteó la necesidad de convertirle de una
universidad que prioriza la docencia, a una que combine la investigación con la docencia.
Esta aspiración de enrumbar la universidad hacia la investigación, se plasmó en el
año 2015, estableciendo una serie de exigencias que permitan encaminarla a la generación
de conocimiento, ciencia y tecnologías. Esto llevó a ejecutar acciones de variada índole,
así, los profesionales se vieron en la premura para obtener títulos de PhD, maestrías y
especializaciones; y, la universidad por reclutar docentes e investigadores con estos
títulos, con el propósito de cumplir este esencial requisito para alcanzar la acreditación
que les faculte especializar profesionales en la investigación, que les da estatus en el
ámbito educativo y científico, y los valoriza como oferta en el mercado académico,
profesional y tecnológico y al Estado la oportunidad de alcanzar su objetivo prioritario de
realizar el cambio de la matriz productiva.
Bajo esta perspectiva, la necesidad de cambiar el rumbo de la universidad era
urgente, por lo que nace la iniciativa de crear nuevas universidades orientadas hacia la
investigación, como son Yachay e Ikiam; y, complementariamente el proyecto Prometeo,
 105

por ello, en esta premura, el gobierno contrató científicos e investigadores de alto nivel,
que le permitan hacer realidad este ideal.
Pero, el cambio no se lo realiza de un momento a otro, sino a través de una correcta
y adecuada planificación, con respeto al cumplimiento de las etapas del proyecto en
ejecución; y, de un trabajo conjunto entre todos los actores de la educación superior.
Si hubiese existido una verdadera planificación para el cambio de enfoque, se
hubiesen ejecutado proyectos paralelos y simultáneos. Por un lado, se hubiese fortalecido
las universidades de amplía experiencia y dedicadas a la investigación, creando nuevas
especialidades y dotándoles de laboratorios, así como organizando departamentos de
investigación en todas las universidades, todo ello vinculado a la sociedad. Por otro lado,
al mismo tiempo, diseñando, planificando y creando nuevos centros educativos superiores
en las nuevas líneas innovadoras ideadas por el gobierno, con cronogramas perfectos y
precisos de avance de ejecución y de desembolso de sus respectivos presupuestos, previo
un estudio de las necesidades, características, y realidad del país.
Además, para realizar toda transformación innovadora, hay que separarse de
doctrinas, ideologías y fanatismos políticos; sobre todo, con el único pensamiento de que
los recursos ajenos y en particular del Estado son sagrados, poniendo todo esfuerzo en la
conquista del objetivo más alto que es el progreso y bienestar de la sociedad, destruyendo
la idea de ver en todo proyecto una oportunidad de enriquecerse ilícitamente,
Si no se toma en cuenta lo expresado, el fracaso de todo proyecto es seguro,
ejemplos patentes de esto, son los proyectos de las universidades Yachay e Ikiam, en
donde no se puso de lado la ideología de los detentadores del poder a cargo de su
administración, no existió la planificación adecuada, no hubo los cronogramas de avance,
peor de desembolso racional de los recursos, se dio uso de una propaganda desmedida
sobre las bondades de los proyectos, y el control y supervisión brilló con su ausencia, es
decir, se trató de un proyecto fantasioso.
Pero por otro lado, no se atendió el desarrollo y mejoramiento académico y
administrativo-financiero de las IES, creyendo que la investigación se realiza, únicamente
ordenando la creación de departamentos de investigación, sin dotarles de recursos, siendo
esta una de las razones del porqué muchas de la IES, no obtuvieron la acreditación por no
poseer centros de investigación como requisito indispensable.
Para el CEAACES, el mejoramiento de la calidad fue el punto central de las
reformas implementadas, la categorización de las IES, realizada en el 2013 y el interés
por enrumbar el enfoque hacia la investigación en la universidad, en el 2015, orientan a
106

la educación superior hacia la economía del mercado, convirtiendo la educación superior

en un servicio público, contradiciendo lo estipulado en su propia Ley Orgánica de
Educación Superior que manifiesta que esta es un bien público.189
El cambio de enfoque de la educación superior no se la puede realizar con un
decreto, sino con un trabajo sistemático, planificado, con objetivos a corto, mediano y
largo plazo, con un control permanente, cumpliendo y optimizando los plazos de
ejecución, sin intereses económicos, políticos, ni de ninguna clase y sobre todo con el
concurso e integridad de todos los actores de cambio.

189
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010; énfasis añadido.
 107

Conclusiones

Este trabajo presentó un análisis crítico de la Educación Superior, en el período

2018-2018, que abarca a los gobiernos del proceso de transformación social denominado
“Revolución Ciudadana”, cuyo ideal era la aplicación de un modelo de desarrollo de corte
socialista, que se venía expandiendo en los países de América Latina como “Socialismo
del siglo XXI”, en el campo de la educación superior, en donde, a pesar de tener, de
manera inmejorable, todas las condiciones políticas, sociales, económicas, culturales,
etc., no se logró la transformación tan anhelada por la sociedad ecuatoriana. Siendo
contradictorio el hecho de que la reforma implantada en la educación superior fue de corte
capitalista actual, que concuerda con el modelo de la línea doctrinaria vigente en los
países capitalistas hegemónicos.
La reforma de la educación superior tuvo un inició auspicioso, con la intervención
del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA), que por disposición del
Mandato Constituyente núm. 14 presentó, con fecha 31 de octubre del 2009, un informe
técnico sobre el nivel de desempeño institucional de los establecimientos de educación
superior, a fin de garantizar su calidad, propiciando su depuración y mejoramiento sobre
la situación de real de las universidades y escuelas politécnicas.
Mediante esta evaluación del desempeño total de las Instituciones de Educación
Superior, realizada por el CONEA, se obtuvo un diagnóstico de la realidad de la
educación superior ecuatoriana, que constituyó la base para el establecimiento de los
elementos que faciliten el diseño e implantación de políticas públicas, para permitir el
saneamiento, mejoramiento y desarrollo integral del Sistema Nacional de Educación
Superior.
Este informe constituyó una verdadera radiografía de la educación superior, que
presentó un panorama desalentador de las condiciones en que se encontraba este nivel
educativo ecuatoriano. El contenido de este informe, tuvo como parámetros para la
evaluación de la Instituciones de Educación Superior a “los criterios agregados:
academia, estudiantes y entorno de aprendizaje, investigación y gestión”,190 que abarcan
los campos en los que se desenvuelve la actividad de estas entidades. Nos presenta la

190
CONEA, “Mandato Constituyente No. 14. Evaluación de desempeño institucional de las
Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador”, 12.
108

realidad de este nivel educativo, que “evidencia la prolongada ausencia de una política
pública orientada a establecer parámetros universales de desenvolvimiento de las IES en
torno a sus principios, sus paradigmas educativos y organizativos y sus criterios de
calidad”.191
Luego de dar un paso positivo con el Mandato Constituyente núm. 14, con la
aprobación de la Constitución de 2008, se creó un firme soporte constitucional para
reformar y desarrollar el Sistema de Educación Superior del país, que sirvió de base para
la expedición de la Ley Orgánica de Educación Superior en el año 2010.
Esta disposición legal abrió el camino para la transformación de la educación
superior, con la idea de implementar reformas que permitan el mejoramiento de la calidad
educativa y el despegue tecnológico, para alcanzar el tan ansiado desarrollo nacional. El
Estado tuvo en ella el sustento normativo que le facilitaba el cumplimiento de los
objetivos de su plan de desarrollo y el control del sistema mediante sus agencias estatales,
con el diseño, formulación e implementación de políticas públicas en la educación
superior.
La reforma de la educación superior experimentada en nuestro país, tiene un tinte
europeo, intentó acoplar el modelo de educación superior construido en el proceso de
Bolonia, por el capitalismo mundial, que fue implantado en un escenario con otra realidad
muy distinta, en donde el grado de evolución del capitalismo no es comparable con la
situación ecuatoriana. Esta particularidad constituye un contrasentido, a sabiendas que
estas reformas fueron impulsadas por un gobierno progresista (socialismo del siglo XXI),
que se parapetó con consignas populistas y frases ampulosas como “implementaremos
una educación de calidad y excelencia”, para imponer políticas y decisiones que conducen
a obtener el control y sometimiento del sistema educativo superior.
El gobierno ecuatoriano pretendió reestructurar el sistema, en forma rápida, sin
una planificación racional que respete las etapas que todo proceso transformador cumple,
bajo el control arbitrario y totalitario del detentador del poder. Este comportamiento es el
camino seguro al fracaso. Son necesarios una gran dosis de mesura y conocimiento para
la aplicación correcta de los dispositivos de gobernabilidad, que orientan al aparato estatal
a crear cimientos sólidos para la construcción de una educación superior de calidad, con
sentido de pertenencia y de responsabilidad social.
Por ello con justa razón, Villavicencio, expresa:

191
Ibid., 1.
 109

Peligrosas tendencias empiezan a manifestarse en el panorama de cambio del sistema de

educación superior. La ausencia de sólidos puntos de anclaje alrededor de los cuales
articular los cambios necesarios está conduciendo a trasplantar, sin criterios de
pertinencia, modelos y esquemas, quizá exitosos en otras circunstancias, pero que en
realidad nos están dirigiendo a una suerte de neocolonialismo académico. Una
universidad fragmentada en tipologías absurdas y con espacios académicos limitados y
jerarquizados empieza a aflorar.192

Los fines u objetivos establecidos en la Ley Orgánica de Educación Superior,

fueron las líneas orientadoras para implantar las reformas educativas en este nivel
educativo, que dieron lugar al diseño, construcción e implementación de las políticas
públicas de la educación superior, agrupadas en tres campos: de la dirección y gestión; de
la evaluación; y, del control normativo gubernamental del sistema de educación superior.
Esta nueva norma educativa, dispuso la creación de tres organismos rectores del
sistema, constituidos por: el Consejo de Educación Superior (CES); el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
(CEAACES); y, como órgano coordinador con el Ejecutivo, la Secretaría Nacional de
Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT). Agencias que
tienen el membrete de ser independientes, pero que en realidad se encuentran bajo la
influencia y poder del gobierno, presididas de una u otra forma por los representantes del
gobierno, situación que afecta de manera directa a la autonomía universitaria.
Las políticas implementadas vinculadas con la docencia han llevado al
cumplimiento de una serie de requisitos, que lejos de ser atractivos desestimulan, porque
a los docentes, en especial a los investigadores se les recarga de trabajo, sobrepasando los
límites legales, motivado por la escasez de profesores como consecuencia de la falta de
presupuesto, agravado esto, al obligar a muchos docentes titulares a acogerse a la
jubilación y el despido de otros profesionales contratados. Como consecuencia, se ha
desperdiciado la experiencia y calidad adquiridas en muchos años de actividad, ubicando
a docentes nuevos sin capacidad pedagógica, quienes imparten clases en áreas que no son
de su especialidad, desmejorando la enseñanza-aprendizaje y por lo tanto la calidad
educativa. Agregándose a esto la realización de actividades burocráticas que impiden
dedicar más tiempo a sus actividades de docencia. Es por ello por lo que no se aprecian
resultados investigativos significativos.
Por otro lado, el SENESCYT encargado del reconocimiento de títulos obtenidos
en IES extranjeras, lo realiza basándose en una lista de universidades elaborada cuyos

192
Villavicencio, “¿Hacia dónde va el proyecto universitario de la revolución ciudadana?”, 2.
110

criterios de elaboración no son conocidos por los usuarios, que de hecho son
discrecionales. Sin embargo, Villavicencio, clarifica su origen así:

En realidad se trata de una combinación de la clasificación mundial de universidades

elaboradas periódicamente por The Times Higher Education Supplement (Inglaterra) y la
Universidad Jiao Tong (Shangai). De esta manera, Las clasificaciones internacionales
(ranking) de universidades se han convertido en una escala de referencia, no solamente
para medir y comparar el ‘pobre desempeño’ de las universidades ecuatorianas, sino para
la asignación de recursos en la preparación y perfeccionamiento de estudiantes y
profesionales.193

En el Ecuador se ha puesto en vigencia un modelo internacional de categorización

con características de homogeneidad y universalidad, que se dirige a resolver situaciones
específicas de realidades educativas y de desarrollo diferentes a la nuestra. Como
consecuencia de esto, se han establecido niveles de categorización, estableciéndose
rankings, que mercantiliza el conocimiento al servicio de los requerimientos de la
demanda de la comunidad regional y global. Por el contrario se requiere una universidad
que ayude a satisfacer las demandas y necesidades de la sociedad ecuatoriana.
En cuanto a los estudiantes, se lo analiza en dos momentos: En el primero, como
aspirantes, se ven sometidos a un examen de admisión (ENES y Ser Bachiller), cuyo
contenido no guarda concordancia con los conocimientos adquiridos en el segundo nivel
(bachillerato) y por su inadecuada concepción se obliga a los estudiantes a optar por una
carrera que no está acorde con su vocación, ni con su tipo de conocimientos y lejos de sus
hogares. Todo esto agravado por la falta de cupos en las IES.
En un segundo momento, ya como alumnos de la universidad, la deserción y la no
aprobación de las materias es alta, desde luego, como consecuencia de la errónea
selección en el proceso de admisión, complementada por un bachillerato general que no
aporta con bases sólidas para su formación en el tercer nivel y peor si no existe un curso
de nivelación. Pero, todo esto se agrava, por la condescendencia del sistema, que permite
bajar la exigencia evaluatoria, en donde los límites inferiores de aprobación de materias
se han vuelto ajustables, incorporando facilidades que no deben existir en el nivel
universitario porque incentivan a la idea del menor esfuerzo. Con este tipo de preparación,
me pregunto: ¿Qué tipo de profesionales está formando la universidad? ¿Estamos
preparando científicos al nivel de otras universidades extranjeras?

193
Ibid., 4.
 111

El nuevo enfoque de la universidad, que trae consigo a más de la docencia la

incorporación de la investigación, fue la línea innovadora del gobierno que pretendía
vincular el sistema de educación superior con la ciencia, la tecnología, con el propósito
de cambiar la matriz productiva nacional, para lo cual consideró varios proyectos que
podían hacer realidad esta idea, siendo su proyecto bandera la Universidad de
Investigación de tecnología Experimental (YACHAY) y la Universidad Regional
Amazónica (IKIAM), denominadas las ciudades del conocimiento, complementadas por
la Universidad Nacional de Educación (UNAE) y la Universidad de las Artes (UARTES),
todas bajo control gubernamental.
Un proyecto de esta dimensión, requiere de una planificación y ejecución holística
considerando la realidad nacional, con el concurso de los actores (públicos y privados) y
la sociedad, por ello complementariamente al proyecto indicado se debía repotenciar a
todas las IES del país, tomando en cuenta que existen universidades y escuelas
politécnicas con un inmenso bagaje de experiencia y prestigio, que podían servir de base
para este proyecto, conociendo que las nuevas universidades comenzaban desde cero.
Esto aunado con el proyecto Prometeo y la concesión de becas para facilitar a
muchos docentes y estudiantes su perfeccionamiento en el exterior; así como, con el
mejoramiento del bachillerato, que dote de suficientes conocimientos de especialización
básicos para continuar en el tercer nivel, hubiese sido lo ideal, con el consecuente ahorro
de esfuerzos y recursos da variada índole.
Otro aspecto fundamental del cual depende también el éxito o fracaso de un
proyecto es el financiero, por ello, un Estado, debe simultáneamente actuar en el
desarrollo de todos los campos del convivir nacional. Debe incentivar el crecimiento
económico, construyendo una base sustentatoria financiera y de reserva que le permita
asegurar el presupuesto, cuya distribución debe ser equitativa, de tal manera que el
desarrollo de todos los sectores sea equilibrado; y, en cada uno de ellos, no se privilegie
a un determinado campo o proyecto, descuidando otros. Esto se puede notar cuando se
destina grandes cantidades de dinero para el proyecto bandera indicado, descuidando las
otras IES, o cuando se instituye la gratuidad de la educación del tercer nivel sin tener los
recursos necesarios, o dotando de becas a los estudiantes y, luego, abandonarles a su
suerte en otros países.
Sin embargo, en este campo, si se han dado pasos positivos, como el
financiamiento de la educación superior proveniente de varias fuentes, en especial del
FOPEDEUPO, complementado con: los recursos asignados por el Ejecutivo, las
112

asignaciones que constan en el Presupuesto General del Estado, las asignaciones para la
gratuidad educativa hasta el tercer nivel, los fondos autogenerados por las IES, etc., que
les da una garantía de subsistencia cubriendo los rubros administrativos y académicos
principales. Pero si queremos tener unas IES que cumplan los objetivos de docencia e
investigación, el Estado tendrá que hacer un gran esfuerzo económico (de por lo menos
el 5 % del presupuesto general) para tener una educación superior que genere y desarrolle
conocimiento como soporte del cambio de la matriz productiva del país.
Un tema fundamental en el desenvolvimiento institucional de la educación
superior, es el relacionado a la autonomía, constante en el texto constitucional y la LOES
como “autonomía responsable”. Este derecho universitario ha sido fruto de una lucha
constante de la universidad a través del siglo XX, como legado de las Reformas de
Córdoba de 1918 e instituida por primera vez en la Ley de Educación Superior de 1925 y
luego, llegando a conquistar la jerarquía de derecho constitucional.
Pero no podemos asegurar que su vigencia ha sido total, los gobiernos de turno
siempre lo han vulnerado, valiéndose de dispositivos gubernamentales con un matiz de
legalidad para tener el control sobre la administración de las IES, como es la emisión de
la Ley de Educación Superior que creó los organismos rectores de este sistema: CES,
CEAACES y SENESCYT. Agencias estatales que tienen el membrete de ser
independientes, pero que en realidad se encuentran bajo la influencia y poder del
gobierno, bajo el predominio, de una u otra forma, de los representantes del gobierno,
situación que les permite tener el control y vigilancia del sistema, afectando de manera
directa a la autonomía universitaria. Pero, en especial, la SENESCYT es el organismo
rector que coordina, administra y controla directamente el sistema, que inclusive su
Secretario Nacional es nombrado por el ejecutivo con estatus de ministro de Estado.194
Lo ideal sería que se aplique lo dispuesto por la Constitución y la ley, es decir que
exista una autonomía integral en los aspectos académico, financiero, estructural y
administrativo, desde luego, “acatando el principio de transparencia y fiscalización del
patrimonio público y con una permanente rendición de cuentas”, ante los organismos
legales de control del Estado.
El modelo de evaluación del SES ecuatoriano incrementó la desigualdad, siendo
el ejemplo más visible, el producido por la gratuidad de la educación, que se creería busca
incorporar y favorecer a un mayor número de estudiantes pobres, pero su efecto es el

194
Ecuador, Ley Orgánica de Educación Superior de 2010, art. 182.
 113

contrario, siendo los sectores más pudientes y privilegiados los que más reciben este
beneficio, ya que ellos, por haber tenido mejores oportunidades y recibido una mejor
calidad educativa, se encuentran en condiciones más favorables de superar los exámenes
y requisitos de admisión, así como de cursar sus estudios en las mejores IES con óptimas
facilidades económicas y de vida.
La política de evaluación va relacionada con el principio de calidad, que se
construye con las actividades que promueven la creatividad y la generación de
conocimiento, que es la principal motivación de la educación superior, mucho más
cuando es motivo de evaluación y acreditación. En este sentido, inicialmente el CONEA,
y luego el CEAACES, han establecido y aplicado diversos modelos de evaluación que, a
pesar de sus modificaciones, se han enfocados en los parámetros: academia, eficiencia
Investigación, Vinculación con la Sociedad, Organización e Infraestructura. Estos,
además se han conformado por criterios, así como subcriterios e indicadores, que
particularmente estos últimos tienen las características de ser cualitativos y cuantitativos.
Los diversos cambios implementados en los criterios del modelo establecido
trajeron desconfianza en los resultados obtenidos, porque cuando no hay definición y
seguridad para decidir que método aplicar, la percepción de los objetivos y parámetros
son confusos, y además no han sido elaborados en coordinación con todos los actores del
SES, con resultados imprecisos, lo que definitivamente no pueden darnos un diagnóstico
seguro de la calidad de la educación superior. Al respecto las IES, lo consideraron como
una lista de requisitos a cumplir para superar la evaluación y conseguir la acreditación.
Es fundamental que el organismo rector encargado de la evaluación establezca
correctamente el modelo a implantar, previamente identificando el asunto a evaluar y
determinado los objetivos, con la intervención directa de los actores participantes en el
proceso. Este modelo debe considerar especialmente la realidad, las aspiraciones y el
contexto donde se va a aplicar, para tener un diagnóstico correcto que nos conduzca a un
real aseguramiento de la calidad de la educación superior y la correspondiente
acreditación institucional.
Por otro lado, es fundamental que las IES mantengan una vinculación más
estrecha con la comunidad, es decir, con los diversos grupos, organismo o asociaciones,
sociales, políticas, económicos, culturales, industriales, laborales, etc., de tal manera, que
la producción del conocimiento y la investigación presten su contingente para dar
solución a los problemas y necesidades nacionales.
114

En Ecuador, es necesario diseñar y construir un sistema educativo superior propio,

tomando en cuenta la realidad nacional, considerando lo mejor de las diversas líneas
doctrinarias adaptadas a nuestro medio, porque lo que interesa es el progreso y bienestar
del país, alejándose de todas las ideologías políticas y partidistas, que tanto mal hacen al
progreso del país. Un sistema que entregue al ciudadano conocimientos y habilidades de
excelencia, que le proporcione una formación integral y un pensamiento amplio y crítico
convirtiéndole en una pieza clave de la transformación holista del Estado.
La universidad ecuatoriana tiene un gran desafió que enfrentar para recuperar el
papel protagonista como un bien público en el desarrollo del país, logrando la acreditación
y mejoramiento la calidad institucional, obligando que se respete su autonomía y se
administre con un cogobierno universitario, con autoridades altamente calificadas y
respetando la equidad de género en la gestión. Aspectos importantes son el mejoramiento
de la infraestructura y el uso de la tecnología, incrementar la investigación, la cantidad de
docentes con títulos de alto nivel y el número de publicaciones indexadas. Asimismo,
respetar la Constitución sometiéndose al control y fiscalización de ley y vincularse
activamente con la sociedad.
Para cumplir con este cometido, creo indispensable que el sistema educativo
general del Estado, debe constituirse como un cuerpo integrado, respetando los niveles
correspondientes, con la coordinación entre ellos, de tal manera que la educación sea
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