La planificación y el crecimiento hacia adentro, la planificación del
crecimiento hacia afuera, los procesos de integración subregional
1. El desarrollo hacia afuera o modelo primario exportador
Según algunos analistas (Furtado, 1969; Pinto, 1969; Prebisch, 1969, entre otros) para
estudiar el desarrollo de América Latina es necesario tener como punto de referencia la
integración de las economías de la región con los mercados mundiales. Para ellos, la
integración se realiza a mediados del siglo XIX.
Es pertinente anotar que en el periodo comprendido entre 1850 y 1930 (Bianchi,
1969) se consolidó el desarrollo hacia afuera o modelo primario exportador. El
desarrollo hacia afuera se caracteriza por el papel determinante que desempeñan las
exportaciones de bienes primarios, dichas ventas, generan los ingresos necesarios
para la compra de todo tipo de bienes que demandan las economías latinoamericanas.
De hecho, las actividades ligadas con el sector externo de los países latinoamericanos
(exportaciones e importaciones) presentan diferencias notables con lo sucedido en el
mismo sector en las economías “centrales” (Tavares, 1969). En estas economías si bien
las exportaciones son un elemento importante en la determinación del ingreso nacional,
el crecimiento económico no descansa exclusivamente en ellas, como sí sucede en
las economías latinoamericanas. Las exportaciones en América Latina además de
ser definitivas en la determinación del ingreso nacional son el centro dinámico de
toda la economía.
De otro lado, las importaciones también presentan diferencias notorias entre los dos
tipos de economías: mientras en las economías “centrales” las importaciones estaban
compuestas esencialmente por alimentos y materias primas que les era imposible
producir por las condiciones climáticas y meteorológicas existentes, en América
Latina, en cambio, si bien las importaciones de bienes de consumo final eran las de
mayor participación, también, se compraban bienes intermedios y bienes de
capital necesarios para llevar adelante los proyectos de inversión.
De hecho, la estructura productiva antes descrita se ajusta a la división internacional
del trabajo a la que fue sometida la “periferia”; y de ahí que es acertada la siguiente
reflexión: “la esencia de la problemática del crecimiento “hacia afuera”, típico de las
economías latinoamericanas, está vinculada evidentemente a la forma de división
internacional del trabajo que impuso el tipo de desarrollo de las economías avanzadas
y de la cual se desprendía, para los países de la periferia, una repartición del trabajo
social totalmente distinta” (Tavares, 1969: 152).
En la medida en que el comercio exterior avanza se construye una red vial que conecta los
centros dinámicos de la actividad económica con los puertos marítimos. A lo largo de
dicha red se van creando ciudades, que con el paso del tiempo, generan ocupaciones
bancarias y financieras relacionadas con actividades de comercio internacional.
Igualmente, con el crecimiento del comercio exterior, el gobierno incrementa sus
ingresos de tipo fiscal. La mayor recaudación fiscal (Bianchi, 1969), posibilita el
pago de funcionarios públicos que contribuyen al surgimiento de una embrionaria
clase media (con niveles de vida altos) que irá creciendo, con la participación de
otros grupos urbanos ocupados en actividades vinculadas al comercio exterior. Pero,
al mismo tiempo, aquellas poblaciones ocupadas en labores no relacionadas con el
sector externo, presentan niveles de vida bajos y con el paso del tiempo se deterioran
aún más (Pinto, 1969).
Por lo anterior, se fue conformando en las economías latinoamericanas un sistema dual
con características muy diferentes: por un lado, un sector externo ligado a
actividades que ostentan productividades altas, con niveles tecnológicos eficientes
y una población con niveles de vida relativamente elevados; por otro, el resto de
actividades, en las cuales las productividades son bajas, tecnologías rudimentarias y
niveles de vida para sus pobladores, deficientes; sobre el tema Tavares anota: “La
combinación de un esquema dual de división del trabajo con una acentuada desigualdad
en la distribución personal del ingreso se encontraba, pues, en la base de la tremenda
disparidad entre la estructura de la producción y la composición de la demanda interna,
cuyo ajuste se efectuaba por intermedio del mecanismo de comercio exterior. Esta
es, en última instancia, la característica más relevante del modelo primario exportador
para comprender la modificación que vino después de la crisis” (Tavares, 1969: 52).
Ahora bien, como la base de dicho modelo son las exportaciones de bienes primarios, y
como es de todos conocido, las mismas, están expuestas a variaciones de precios que
no dependen del país que las produce sino del mercado mundial, es obvio que los cambios
de precio modifican el sector externo y por ende la economía en su conjunto. Las variaciones
de precio de los bienes primarios (Barros de Castro, 1969) se pueden explicar por
diferentes razones. Una primera explicación tiene que ver con la aplicación de
nuevas tecnologías o por el descubrimiento de nuevas fuentes de abastecimiento
que hace que la demanda externa de dichos bienes disminuya; una segunda razón
tiene que ver con la saturación de la demanda en los mercados internacionales; una
tercera explicación hace referencia a la reorientación de la demanda a otro tipo de
bienes por causas diferentes, como puede ser: cambios en el gusto de los
consumidores o incrementos en los ingresos que hacen que se demanden bienes
diferentes a los de origen primario; y una última, restricción a las exportaciones
que proviene de las políticas proteccionistas implementadas en los centros.
Es oportuno anotar que el crecimiento de la demanda de productos primarios no es
permanente. Bien por las razones arriba expuestas o bien por la crisis que padecen los
centros industria- les, la compra de bienes de origen primario, tiende a detenerse. Esta
situación hace que se reduzca drásticamente el sector externo, llevándose consigo al conjunto
de la economía, la cual se contrae sustancialmente (Bianchi, 1969). Al reducirse las
exportaciones, se disminuyen los niveles de ingresos, de empleo y de las
importaciones; también baja la recaudación fiscal y el descenso de las reservas
internacionales es notorio. De hecho, la consecución de créditos externos es cada vez más
difícil y los capitales extranjeros no encuentran ningún estímulo para entrar al país. Este
tipo de situaciones era frecuente, pero pronto se pasaba a una época boyante y el ritmo
de la economía se normalizaba.
La situación se torna crítica con la crisis de los años treinta, ya no es algo coyuntural sino
estructural, que obliga a los países a plantear una nueva propuesta de desarrollo. Lo
anterior se puede precisar en la siguiente nota: “….. y de esta manera, según el
esquema tradicional, se llega con suerte variada a 1930. La lección no sólo es
pertinente: es brutal. Y ya no se olvida. Empieza así la nueva etapa. Reducido
dramáticamente el valor de las exportaciones, agotadas las reservas internacionales,
imposibilitadas de obtener crédito en el extranjero, las economías abiertas de otrora
se recluyen y los gobiernos caen” (Bianchi, 1969: 3).
Como puede observarse el modelo primario exportador comienza a debilitarse a
partir de la crisis de los años treinta por el estrangulamiento externo que sufren los
países latinoamericanos, motivo que impulsa de forma decisiva la sustitución de
importaciones. A continuación se describe dicho proceso.
2. El modelo de crecimiento hacia adentro
La sustitución de importaciones o “modelo de crecimiento hacia adentro” no fue
planeado, más bien fue fruto de las contingencias externas. Es bueno anotar que la
sustitución de importaciones, entendida como la producción interna de lo que antes se
importaba, en algunos países como Brasil, México, Argentina e incluso Colombia se
inició de forma incipiente desde el último cuarto del siglo diecinueve, lo que no se
puede desconocer es que la crisis de los años treinta fortalece el proceso.
Ahora bien, con la creación de la CEPAL (Comisión Económica para América
Latina), en 1948, se consolida definitivamente el proceso, ya que se formula una
política de desarrollo tendiente a acentuar aún más la política sustitutiva. De hecho,
como lo anota José Antonio Ocampo(2001) la influencia y las propuestas de Prebisch son
determinantes para organizar y proponer medidas concretas en torno al proceso
industrializador de la región.
La importancia de Prebisch consiste en que a partir de un diagnóstico de las condiciones
socioeconómicas de América Latina, propuso una teoría económica que explica la
situación existente. Sobre el particular Rodríguez, (2001: 41) anota: “el conjunto de las ideas
básicas y de las formalizaciones en que se fueron plasmando constituyen, así, un campo
especial de la teoría económica, que puede caracterizarse como “teoría del
subdesarrollo”. Los elementos centrales de la propuesta de la CEPAL en los años cincuenta
están dirigidos a obtener un mayor nivel de crecimiento económico, en el cual el nivel de
productividad va a desempeñar un papel decisivo para elevar los niveles de vida de la
población.
De hecho, Prebisch desde los primeros escritos consideró que la productividad era
desigual en los diferentes países y eso lo llevó a plantear que: “…las ingentes ventajas del
desarrollo de la productividad no han llegado a la periferia, en medida comparable a la
que ha logrado disfrutar la población de esos grandes países. De ahí las diferencias, tan
acentuadas, en los niveles de vida de las masas de éstos y de aquellas, y las notorias
discrepancias entre sus respectivas fuerzas de capitalización” (Prebisch, 1962: 1).
De lo anterior Prebisch dedujo que el desarrollo era desigual y que los países periféricos
siempre han estado expuestos a la subordinación de los más desarrollados. En el
trasfondo de este planteamiento (Ocampo, 2001) se puede apreciar la jerarquización del
sistema económico mundial entre el “centro” y la “periferia” o la dualidad que planteó en
los setenta, entre Norte y Sur.
Cuando Prebisch plantea la anterior graduación y profundiza en ella, dándole un
carácter dinámico, desarrolla una conceptualización tendiente a explicar el
proceso de crecimiento y de desarrollo, es decir, la productividad, la acumulación de
capital, la generación de tecnología, etc.
Para Prebisch, los países considerados como “centros” presentan una estructura productiva
bien diversificada e integrada para alcanzar el crecimiento. Así mismo, su progreso técnico
se expande en todas las actividades, lo cual contribuye a presentar en la estructura productiva
una gran homogeneidad. En cambio en la “periferia” la diversificación productiva es casi
nula, se observa una gran heterogeneidad tecnológica; y la especialización se da
básicamente en algunas actividades (sector exportador), contribuyendo a que los países
periféricos muestren una estructura productiva complementaria susceptible de ser
distorsionada fácilmente.
Prebisch tenía claro que la asimetría existente en la estructura económica mundial
(“centro”–“periferia”) no podría ser superada únicamente teniendo en cuenta un
cambio en el orden económico internacional sino que además de ello, era necesario que
al interior de la “periferia” se vayan transformando sus estructuras productivas, es
decir, un desarrollo impulsado por los propios países latinoamericanos. Como bien lo
anota Ocampo (2001: 26): “en términos de los debates más recientes, este “desarrollo
desde dentro” es esencial porque la acumulación de capital humano y de capacidades
tecnológicas propias (“capital conocimiento”) y el desarrollo institucional son procesos
esencialmente endógenos”.
Tanto Prebisch como la CEPAL eran conscientes que para alcanzar el desarrollo, era
necesario programarlo. De ahí la importancia de transformar la estructura
productiva existente, con una gran participación del Estado como orientador, promotor
y planificador del desarrollo. En dicha transformación (Ocampo, 2001), la
industrialización fue, en principio, la principal política que permitiría la “difusión
del progreso técnico” y la estrategia fundamental la sustitución de importaciones. A
continuación se analizará el proceso industrializador que como hemos planteado en los
países más grandes de América Latina se inicia mucho antes de creada la CEPAL, lo
que si es claro es que la influencia de la mencionada institución le dio un impulso
definitivo.
3. La industrialización
Prebisch en los primeros trabajos (el desarrollo de América Latina y algunos de sus
principales problemas (1950) y problemas teóricos y prácticos del crecimiento
económico (1952)), plantea que la única salida que le queda a los países
latinoamericanos para transformar la estructura productiva es la industrialización; las
explicaciones que sustentan dicha afirmación tienen que ver con los siguientes
aspectos: de un lado las exportaciones de bienes primarios si bien son importantes no
son las que posibilitarían el cambio y, de otro lado, existe mano de obra
desempleada a la que es necesario darle ocupación y así elevar los niveles de ingreso.
Al analizar los dos trabajos mencionados se encuentra que para Prebisch (1950) la
industrialización no es incompatible con el desarrollo de la producción primaria. Ésta
es importante, en la estructura productiva y no debe ser marginada. Además, es urgente que
los avances tecnológicos sean absorbidos por dicha producción para que haya una oferta
más abundante de alimentos y de materias primas y así satisfacer las necesidades del sector
industrial; igualmente, se disponga de un stock suficiente de bienes para ser
exportados, y de esta forma contar con las divisas necesarias para importar bienes
intermedios y de capital que demanda el proceso productivo.
A pesar de lo anterior, Prebisch tenía claro que si bien las exportaciones de bienes primarios
eran importantes en la generación de divisas lo que no debía América Latina es destinar
todo el potencial productivo a las mismas, ya que según él: “… y en virtud de la baja
elasticidad-precio de su demanda, el esfuerzo del conjunto de los países productores para
aumentar sensible- mente el volumen exportado, fuera de relación con el crecimiento del
ingreso de los centros, iría acompañado de una baja tal del precio, que el valor de las
exportaciones no crecería y hasta podría llegar a ser inferior al de antes” (Prebisch,
1969: 56).
La anterior afirmación se sustenta en la medida en que según Prebisch el precio de los
bienes es el que menos influye en la cantidad exportada; ya que efectivamente, el
volumen exportado depende de elementos tales como: el nivel de ingresos de los
centros industriales, el estado de la técnica productiva, la composición de la demanda y el
nivel de protección. Por ello, el hecho de orientar la producción básicamente a la
actividad exportadora, llevaría a un descenso del precio de los bienes exportados, lo
cual no contribuye a elevar los ingresos de los países latino- americanos, sino que
puede conducir a acentuar los problemas, debido a que la elasticidad precio de la demanda
de los mencionados bienes es inelástica.
Como puede observarse no es que las exportaciones de bienes primarios no sean tenidas en
cuenta en la propuesta de Prebisch, ellas son importantes en la generación de recursos
para comprar las importaciones, pero si se propende por un cambio en la estructura
productiva debe profundizarse en la industrialización (Di Filippo, 1998).
La industrialización, con la creación de la CEPAL, se intensificó con un planteamiento
teórico y un manejo de política coherente. Se intensifica porque, como lo habíamos
planteado más arriba, la sustitución de importaciones se había iniciado mucho antes de
fundada la institución, debido al estrangulamiento externo presentado, tanto por la crisis
de los años treinta como por los conflictos bélicos; lo que sí se da con las ideas de la
CEPAL, es el establecimiento de un nuevo patrón de desarrollo tendiente a solucionar los
inconvenientes presentados en el modelo de crecimiento hacia afuera. En esta
nueva idea de desarrollo, el objetivo principal sería la industrialización.
La industrialización sería un proceso por etapas, comenzando por la producción de
bienes de consumo final, continuando con los intermedios y culminando con los bienes de
capi- tal. Esto, obedecía al diagnóstico que la CEPAL había realizado de los países
latinoamericanos en cuanto a la dotación de factores: de un lado, ofrecían abundancia
de mano de obra y recursos naturales; de otro, presentaban escasez de capital.
Igualmente, la idea de iniciar la producción de bienes de consumo final se explicaba,
también, por la existencia de un mercado doméstico que estaría dispuesto a comprar
la producción nacional en la medida en que se restringiera la extranjera. La protección
fue una forma de incentivar la producción manufacturera nacional con destino al mercado
interno: las medidas de corte arancelario y para- arancelario restringirían la
competencia externa; la elevación del tipo de cambio y la compra o financiamiento de
los excedentes contribuirían a intensificar el proceso sustitutivo (Vallejo, 93).
Es bueno precisar que, como lo anota Ocampo 2001, Prebisch desde sus primeros
escritos se preocupó por la agricultura y por las exportaciones (lo que hemos afirmado más
arriba, es que estas no representan el centro nodal de la actividad productiva como si lo
eran en el modelo de crecimiento hacia afuera). De hecho, hacia finales de los cincuenta
y para responder a las dos inquietudes arriba descritas (agricultura y exportaciones) y por
los problemas que había generado en algunos países la sustitución de
importaciones, Prebisch impulsó de forma decisiva las exportaciones con destino a los
mercado latino- americanos, sobre todo de origen industrial.
Por tanto, comienza a implementarse lo que Cárdenas, Ocampo y Thorp 2001
(referenciados por Ocampo, 2001) han llamado un “modelo mixto”, es decir,
sustitución de importaciones y promoción de exportaciones, pero siempre enfatizando en
la industrialización. Para contribuir a la creación de mercados, más amplios, en la
medida en que los mercados internos comienzan a saturarse, se inicia el proceso de
integración económica y se crean mercados subregionales como el Pacto Andino
(hoy llamada Comunidad Andina de Naciones, CAN).
