ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
REFORMA DEL ARTÍCULO 176 Y LOS INCISOS 5 Y 6 DEL ARTÍCULO
184 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA PLANIFICACIÓN,
GESTIÓN Y CONTROL DE LAS POLÍTICAS DE ESTADO
Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS FISCALES
SILVIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ Y OTRAS SEÑORAS
DIPUTADAS Y SEÑORES DIPUTADOS
EXPEDIENTE N° 22.613
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS
UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES
NOTA: A solicitud del proponente, este Departamento no realizó la
revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda
tener este proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY
REFORMA DEL ARTÍCULO 176 Y LOS INCISOS 5 Y 6 DEL ARTÍCULO
184 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA PLANIFICACIÓN,
GESTIÓN Y CONTROL DE LAS POLÍTICAS DE ESTADO
Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS FISCALES
EXPEDIENTE N° 22.613
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
La Constitución Política es la norma suprema por excelencia, coronando la cúspide de la
pirámide normativa del jurista austriaco Hans Kelsen. Además de ser una norma en sí
misma, es la que legitima las demás fuentes de derechos; la norma legitimadora del
fundamento de validez de todas las demás fuentes. Define ideológicamente los principios
y valores básicos, es decir la organización política, económica, social y cultural del
Estado. También garantiza los derechos y deberes fundamentales de la persona. Y
también organiza, limita y controla el ejercicio del poder del Estado. 1
Una Constitución Política tiene varias funciones indispensables para garantizar el
cumplimiento de los principios que garanticen el libre ejercicio de los derechos y
libertades reconocidas en la misma norma fundamental.
Una función legitimadora que establece las bases de la validez y legitimidad del
ordenamiento jurídico, así como el Estado mismo. Otra función es la organizativa, donde
se regulan los diversos niveles y relaciones entre los poderes del Estado, y de estos para
con los ciudadanos. También existe una función ideológica, donde no solo se definen los
principios y valores fundamentales en los que se inspira el modelo de Estado que se
eligió. Además, se tiene una función normativa como fuente de derecho de rango
superior. Mientras que la función garantista de la Constitución, reconoce, garantiza y
ampara derechos a las personas. Y una función transformadora, que le permita a la
misma constitución mutar y adaptarse, mediante procedimiento democráticos, a una
reforma de sí misma.2
De esta función transformadora es que emana el poder constituyente, el poder creador
o autor de la Constitución y el Estado. Se trata de “una actividad política pura, creadora,
originaria y excepcional”3, que con su actuar se convierte en la fuente primaria de un
ordenamiento jurídico.4
1 Solis Fallas, UNA NUEVA CONSTITUCIÓN PARA VIVIR MEJOR Solución pacífica para la
gobernabilidad democrática.
2 Solis Fallas.
3 Xifra Heras, Curso de derecho Constitucional.
4 Solis Fallas, UNA NUEVA CONSTITUCIÓN PARA VIVIR MEJOR Solución pacífica para la
gobernabilidad democrática.
Expediente N.° 22.613 2
Este poder constituyente, es anterior a la misma constitución, es el poder creador de la
misma norma fundamental y emana de una voluntad política. Este poder constituyente
tiene una serie de características, dentro de ellos el poder originario que no está sujeto
a ningún otro poder, es el punto de partida de las normas. Es un poder de carácter
absoluto, que no está limitado por normas anteriores. Relacionado con las características
anteriores, está la extraordinariedad. Sin embargo, a pesar que es extraordinario tiene
carácter permanente, pero de uso discontinuo; porque su hacer no se agota con la
creación originaria de una Constitución.5
El titular de este poder constituyente es la Nación, es decir el soberano: EL PUEBLO.
Donde el mismo pueblo se reúne para darse su constitución y conformar un Estado por
esos medios.
El poder constituyente se puede diferenciar dependiendo del momento de su actuación
y naturaleza del poder ejercido. El poder constituyente originario, es el creador de la
Constitución de manera originaria, libre e incondicionada; cuando se funda un Estado o
cuando hay un rompimiento del orden constitucional. Por su parte, el poder constituyente
derivado, se manifiesta cuando ya hay una Constitución, pero esta es modificada
mediante los procedimientos establecidos en la misma norma fundamental; en estos
casos el constituyente derivado ejerce un poder limitado, condicionado y regulado. Estos
crean los poderes constituidos, que son los que surgen del poder constituyente.6
Para interés de este proyecto, el poder constituyente derivado en el cual actúa la
Asamblea Legislativa para plantear una reforma constitucional como la que se planea en
este momento.
Las constituciones se promulgan para que perduren en el tiempo, como parte de su
característica de norma superior. Sin embargo, el hecho que perdure en el tiempo, no
implica que sean inmutable del todo. Ninguna norma, ni siquiera la Constitución Política,
puede ser considerada estáticas o perpetuas.
Sin embargo, ese poder reformador de la constitución en su naturaleza de poder
constituyente derivado debe cumplir con procedimiento rígidos distintos al de una ley
ordinaria. Estos procedimientos de reforma constitucional de carácter rígido y especial,
permite garantizar la estabilidad y supremacía constitucional.
Desde el punto de vista del diseño de la Constitución Política es conveniente observar
cómo son las normas vigentes que la integran, así como su contenido e interrelación.
Cuando se plantea una reforma es preciso guardar homogeneidad y respeto por la
ingeniería constitucional adoptada por la Carta Magna que se propone modificar, en
aspectos como contenido, naturaleza de las normas, origen, evolución y desarrollo. En
este ámbito está en plena discusión cuán extensa debe ser, el método de composición y
desde luego sus contenidos.7
5 Solis Fallas.
6 Solis Fallas.
7 Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa: AL-
DEST-IIN-384-2017.
Expediente N.° 22.613 3
Nuestros constituyentes establecieron una Constitución corta, no reglamentista, que
contiene grandes principios generales, recoge los derechos y deberes fundamentales de
los costarricense, principios que tienen atinencia con las relaciones de un Poder con otro;
normas necesarias para establecer, en el campo financiero, por ejemplo, el sistema de
frenos y contrapesos de todo sistema constitucional democrático. Para muchos su clave,
es que esta sólo se contemple grandes lineamientos para ser desarrollados en leyes
especializadas.8
La Constitución Política, es el cuerpo normativo que encierra los principios y derechos
fundamentales sobre los cuales se rige la convivencia en la sociedad costarricense. La
Sala Constitucional en su Voto N° 720-91 del 16 de abril de 1991 indicó:
“La Constitución, como forma fundamental de un Estado de Derecho, y como
reflejo del modelo ideológico de vida, posee las convicciones y valores
comúnmente compartidas y reconocidas que representan los principios sobre los
que se basará todo el ordenamiento jurídico y la vida en sociedad”.
Es precisamente en la Constitución, donde a través del poder constituyente, se forja el
ordenamiento jurídico de más alto rango, por lo que sus normas tienden a ser lo más
rígidas posibles, al tenor de que estas normas protegen los principios y derechos
fundamentales que rigen la convivencia. Sin llegar al extremo de convertirse en normas
pétreas que queden obsoletas como resultado de las necesidades de un determinado
momento histórico, sin atender a las nuevas exigencias procedentes de los cambios que
innegablemente se presentan en la dinámica cambiante de toda sociedad. 9
A pesar de que toda Constitución tiene una vocación a la estabilidad, lo cual provee
seguridad jurídica, tiene que prever los mecanismos que sean necesarios para llevar a
cabo su adaptación a la realidad social. De este modo la Carta Política evitará llegar a
ser un texto muerto, sin respuesta a las necesidades sociales imperantes. Dentro de este
contexto, la rigidez constitucional, lejos de convertir a la Constitución Política en un texto
inmodificable, garantiza que cualquier reforma que se pretenda, se realice mediante los
mecanismos previstos expresamente por ésta, es decir, a través de la observancia de
procedimientos agravados, respetando la armonía entre las normas de fondo y forma,
La Sala Constitucional se ha pronunciado al respecto, manifestando que:
“Por su naturaleza, es un instrumento vivo, mutable, como la sociedad misma y
sus valores, y por ello, se previó para su adaptación un procedimiento de
reforma, para irla ajustando a estas exigencias. Es también tarea de la Sala
Constitucional, en cuanto intérprete supremo de la Carta Política, ir adecuando
el texto constitucional conforme a las coordenadas de tiempo y espacio. Por eso
la reforma constitucional debe utilizarse sólo en aquéllos casos en que se
produzca un desfase profundo entre los valores subyacentes de la sociedad y
los recogidos en el texto constitucional, o bien cuando aparezcan nuevas
circunstancias que hagan necesaria la regulación de determinadas materias no
8 AL-DEST-IIN-384-2017.
9 AL-DEST-IIN-384-2017.
Expediente N.° 22.613 4
contempladas expresamente por el constituyente y que no pueden derivarse de
sus principios”.10
Es decir, una reforma constitucional debe surgir por dos razones: por un “desfase
profundo entre los valores subyacentes de la sociedad y los recogidos en el texto
constitucional”, o “cuando aparezcan nuevas circunstancias que hagan necesaria la
regulación de determinadas materias no contempladas expresamente por el
constituyente y que no pueden derivarse de sus principios”. De manera que el legislador,
como reformador constitucional, debe velar para que se cumpla con al menos uno de
esos factores, para dar pie a una reforma constitucional. Pero debe respetar el resto de
normas vigentes.11
El artículo 176 de nuestra Constitución Política es una norma instrumental, de equilibrio
presupuestario. De la cual además derivan otros principios desarrollados en la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos 8131, y la jurisprudencia
constitucional como lo son: el principio de universalidad, unidad, equilibrio y anualidad.
Con respecto a la anualidad, se debe recordar que mediante la ley 9696 de sostenibilidad
fiscal y plurianualidad, se reformó este artículo constitucional para incluir los
presupuestos plurianuales e incluir a la Administración Pública en sentido amplio, en la
aplicación de estas normas.
El equilibrio presupuestario al establecer que:
“el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos
autorizados de la Administración Pública durante el año económico. No se trata,
sin embargo, de un simple balance de ingresos y egresos; el presupuesto
nacional, que constituye uno de los principales instrumentos de política pública
de cualquier país –y el nuestro no es la excepción-, constituye el límite de acción
de los poderes públicos en materia de uso y disposición de los recursos públicos,
tal y como lo dispone el numeral 180 ídem. Ese límite, comprende la naturaleza
del gasto autorizado; por ende, la autorización presupuestaria se otorga en
relación con determinado tipo de gasto, de modo que no se trata de una
autorización genérica. Lo anterior resulta especialmente relevante, dado que
como se recordará, la Asamblea Legislativa interviene activamente y con amplios
poderes, en tres momentos del ciclo presupuestario: primero, dentro del proceso
de aprobación inicial de la Ley de Presupuesto; segundo, en las modificaciones
a dicha Ley, esto es, en la fase de ejecución presupuestaria y, finalmente, en la
aprobación de la liquidación del presupuesto.”12
El presupuesto de la República no es un simple ejercicio contable que debe pasar por el
trámite del sello de hule de la Asamblea Legislativa. El presupuesto es un “instrumento
10 Sala Constitucional. Voto N° 678-1991 del 27 de marzo de 1991.
11 Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa: AL-
DEST-IIN-384-2017.
12 Sala Constitucional. Voto N° 24746-2019 del 12 de diciembre de 2020.
Expediente N.° 22.613 5
de política pública” que funciona como mecanismo de planificación, gestión y control de
las políticas de Estado.
La ley 8131 de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, del 18 de septiembre
del 2001 y la ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del 3 de diciembre
del 2018; son normas que desarrollan legalmente el principio de equilibrio presupuestario
mediante las reglas fiscales que en ella se encuentran.
“Las reglas fiscales son mecanismos empleados para apoyar la disciplina fiscal
(sostenibilidad), que asignan objetivos numéricos a los agregados
presupuestarios.”13
En el sentido más amplio, las reglas fiscales se refieren a un conjunto de normas y
reglamentos que rigen el proceso presupuestario. En un sentido más estricto, una regla
fiscal es una restricción permanente para la política fiscal expresada como un techo
numérico o una meta en variables fiscales. Una regla fiscal delinea pautas de larga
duración para promover la estabilidad macroeconómica, mejorar la credibilidad del
compromiso del gobierno con la sostenibilidad fiscal, y fomentar políticas fiscales acordes
con el comportamiento del ciclo económico.14
El diseño de las reglas fiscales implica un conflicto entre credibilidad y flexibilidad. Menos
flexibilidad aumenta la credibilidad de una regla. Sin embargo, una regla con muy poca
flexibilidad puede ser inviable si se percibe que por la falta de flexibilidad no podrá ser
sostenible cuando la economía enfrente tiempos adversos. En otras palabras, hay un
conflicto entre el objetivo de evitar tener algún nivel de déficit y permitir la realización de
una política fiscal contracíclica como instrumento para promover el crecimiento
económico. Una regla fiscal óptima debe estar diseñada para evitar un déficit
presupuestario y al mismo tiempo permitir un grado limitado de acción en materia de
política fiscal que permita influir en el comportamiento del ciclo económico, generado una
política expansiva en periodos de bajo crecimiento económico, y contractiva en caso de
altas tasas de crecimiento.15
Las reglas fiscales se pueden agrupar en cuatro categorías: a) reglas de balance
presupuestario relacionadas con el resultado fiscal; b) reglas de deuda; c) reglas de
gasto; y d) reglas de ingresos.16
La evidencia empírica sugiere que las reglas fiscales están asociadas con un mejor
desempeño fiscal que el que se observa en economías sin reglas fiscales o reglas
inoperantes. En general, la evidencia sugiere que, la efectividad de las reglas fiscales
13 Banco Interamericano de Desarrollo, «Reglas fiscales resilientes en América Latina | Publications».
14 Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa: AL-
DEST-IIN-384-2017.
15 AL-DEST-IIN-384-2017.
16 AL-DEST-IIN-384-2017.
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depende del diseño adecuado, de la presencia de un marco institucional de soporte, y la
existencia de un amplio consenso nacional sobre los objetivos fiscales.17
Sin embargo, la naturaleza Constitucional de la institucionalidad costarricense, han
hecho una diáspora normativa entre instituciones que alegan autonomía Constitucional,
para la no aplicación de reglas fiscales que desarrollan el principio de equilibrio
presupuestario que es de su misma potencia normativa.
En los casi 20 años de existencia de la Ley 8131 de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, así como en los 2 años de existencia de la regla fiscal en el título
IV de la Ley 9634 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; se ha evidenciado esta
diáspora institucional cual cuasi ducados independientes dentro de nuestra República.
El objeto de esta reforma Constitucional es ampliar el concepto de los Presupuestos de
la República y desarrollar el principio de equilibrio presupuestario en el artículo 176 de
nuestra norma fundamental. Así como establecerle una nueva competencia a la
Contraloría General de la República, en su carácter de órgano adscrito a la Asamblea
Legislativa.
Se plantea una ampliación del concepto de presupuesto en nuestra Constitución,
estableciéndolos como un mecanismo de gestión, planificación y control de las políticas
de Estado.
También, se positiviza en nuestra Constitución el principio de equilibrio presupuestario
que ya existe en nuestra Constitución como regla fiscal general. Además, se amplía a
redacción de la reforma hecha en el 2019 a este artículo, para incluir de manera expresa
que las leyes que desarrollen este principio de equilibrio presupuestario deben ser
aplicadas por la Administración Pública en sentido amplio, independiente de su
autonomía.
Además, se complementa el principio de anualidad del párrafo final del artículo 176 para
hacerlo concordante con la reforma constitucional hecha a este artículo en el año 2019.
Finalmente, se desarrolla un supuesto que no había sucedido en casi 70 años de vida
constitucional, el cual es la no aprobación de los presupuestos por parte de la Asamblea
Legislativa; discusión que se tuvo en el presupuesto de año 2015 y del año 2021. Por lo
que se incluye un nuevo párrafo a este artículo 176 donde se establece qué sucede si la
Asamblea Legislativa no aprueba el presupuesto de la República en los plazos que la
misma Carta Magna establece.
Por los motivos aquí esgrimidos, someto a consideración de la Asamblea Legislativa de
la República de Costa Rica, en su función de constituyente derivado, el presente proyecto
de reforma del artículo 176 y los incisos 5 y 6 del artículo 184 de la Constitución Política
de la República de Costa Rica.
17 Ibid.
Expediente N.° 22.613 7
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
REFORMA DEL ARTÍCULO 176 Y LOS INCISOS 5 Y 6 DEL ARTÍCULO
184 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA PLANIFICACIÓN,
GESTIÓN Y CONTROL DE LAS POLÍTICAS DE ESTADO
Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS FISCALES
ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 176 y los incisos 5 y 6 del artículo 184 de la
Constitución Política, para que en adelante se lean de la siguiente manera:
Artículo 176- La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y
responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura
de la continuidad de los servicios que presta.
Los presupuestos de la República son un mecanismo de gestión, planificación y control
de las políticas de Estado.
El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos
los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico.
Como principio de equilibrio presupuestario, en ningún caso, el monto de los gastos
presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables.
Para cada presupuesto, una ley fijará el déficit máximo permitido al Estado en relación
con su producto interno bruto.
La Administración Pública, en sentido amplio, observará las reglas anteriores para dictar
sus presupuestos; y estarán sometidas a las leyes creadas para el cumplimiento de
estas, independientemente de su autonomía.
El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero
al treinta y uno de diciembre, sin perjuicio de la aprobación de presupuestos plurianuales,
de conformidad con la ley.
De no aprobarse el presupuesto ordinario en los plazos previstos en esta Constitución,
regirá para ese periodo el presupuesto del ejercicio económico del año anterior.
Artículo 184- Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
[…]
5) Certificar el impacto en las finanzas públicas de los proyectos de ley presentados
en la Asamblea Legislativa.
Expediente N.° 22.613 8
6) Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen.
Rige a partir de su publicación.
Silvia Hernandez Sanchez Aida María Montiel Héctor
Luis Antonio Aiza Campos Ana Karine Niño Gutiérrez
Pablo Heriberto Abarca Mora Walter Muñoz Céspedes
María Inés Solís Quirós Yorleni León Marchena
Carlos Ricardo Benavides Jiménez María Jose Corrales Chacón
Roberto Hernán Thompson Chacón
Diputadas y diputados
11 de agosto de 2021
NOTAS: Este Proyecto aún no tiene comisión asignada.
El Departamento de Servicios Parlamentarios ajustó el texto de este
proyecto a los requerimientos de estructura.
