16.
LA RELACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA
1.LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
Relación jurídica es el vínculo que une a dos o más personas, respecto de determinados bienes o
intereses, estable y orgánicamente regulado por el Derecho, como cauce para la realización de una
función social merecedora de tutela jurídica.
Las distintas relaciones sociales de las que pueden ser partícipes los individuos están contempladas
jurídicamente, es decir, que existe una regulación para las mismas. De dichas relaciones se derivan
unos derechos y deberes que vinculan a las partes concernientes y cuya materialización se
manifiesta en posiciones de poder y de deber, respectivamente.
En cuanto al contenido de las relaciones jurídicas, se han establecido cuatro tipos:
1. Relaciones obligatorias: el deber de cumplir los derechos del otro sujeto —devolución del
préstamo al banco—.
2. Relaciones jurídico-reales: el derecho de obrar como considere oportuno el propietario de
los bienes que posee, y que tal derecho forma parte de los derechos reales —derecho de
propiedad—.
3. Relaciones familiares: dirigidas a garantizar el marco de esta institución —derecho de
alimentos entre parientes—
4. Relaciones hereditarias o sucesorias: derechos y deberes de los sucesores de una persona
fallecida.
Para que exista una relación jurídico-administrativa resulta preciso que, al menos, uno de los sujetos
sea una Administración Pública.
Tienen la consideración de Administraciones Públicas, según lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley
39/2015:
A. La Administración General del Estado.
B. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
C. Las Entidades que integran la Administración Local.
D. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes
de las Administraciones Públicas.
E. *En clase dice que por ejemplo, un fondo público no es una ADMIN. PÚBLICA.
El otro sujeto o parte puede serlo bien un administrado (la relación Administración
Pública-administrado, el supuesto más común –procedimiento administrativo– ), bien otra
Administración Pública (las relaciones interadministrativas –convenios–) o bien, incluso, la misma
Administración en una relación reflexiva o interna (las relaciones de organización –instrucciones–).
2.EL ADMINISTRADO. SITUACIONES JURÍDICAS DEL CIUDADANO. CONCEPTO DE
INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La figura del administrado en la legislación administrativa española se entiende como todo sujeto
que establecía relaciones jurídico administrativas —sujetas a Derecho Administrativo— con una
Administración Pública.
Siguiendo al profesor García de Enterría, administrado es cualquier persona física o jurídica
considerada desde su posición privada respecto a la Administración Pública. Cabe establecer una
distinción entre administrado simple y administrado cualificado.
- El administrado simple ostenta una posición genérica de ciudadano. La condición de
administrado simple es la que se expresa en la posición a la administración Pública de
relación “de supremacía general” —desde la perspectiva administrativa—, o de relación
general de sujeción —desde la perspectiva del administrado—. La Administración se
presenta en estas relaciones armada con sus potestades generales —reglamentaria,
expropiatoria—. El particular mantiene, sin embargo, en estas situaciones de sujeción
general potestades activas capaces de imponerse frente a la Administración Pública.
- El administrado cualificado mantiene una posición de estatus especial que le singulariza, por
virtud de un tipo de relación concreta que le liga con una Administración pública de manera
específica. La cualificación es la que se produce cuando el administrado se inserta dentro de
una organización administrativa lo que vendría a producir una situación de supremacía
especial o de sujeción especial, según la perspectiva que se utilice. En estos casos, los
poderes de la Administración Pública pudieran ser más expeditivos que lo que es común en
las relaciones ordinarias. Estas relaciones se refieren a los funcionarios, presos, de los
escolares…
Todos somos administrados simples en la mayor parte de nuestras relaciones con la Administración
Pública, todos podemos ser en una circunstancia administrados cualificados, aunque siempre
respecto a situaciones concretas y sólo en el seno de éstas.
A estos efectos, tanto la capacidad jurídica —entendida como la aptitud de la persona para ser
titular de derechos y obligaciones— como la de obrar —entendida como la aptitud de la persona
para ejecutar válidamente actos en ejercicio de los derechos y en cumplimiento de las obligaciones
de que es titular; cuando falta la capacidad de obrar la persona ha de actuar por medio de
representante legal— de estas personas privadas, físicas o jurídicas, se regulan por el Derecho civil o,
en su caso, mercantil, limitándose la legislación administrativa a recoger algunas particularidades.
El art. 322 CC señala con carácter general: "El mayor de edad es capaz para todos los actos de la vida
civil, salvo las excepciones establecidas en casos especiales por este Código".
El art. 3 de la Ley 39/2015, indica que, además de los que la ostenten con arreglo a las normas
civiles, tendrán también capacidad de obrar:
- Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad, tutela o curatela —la representación de alumnos en los órganos de
participación de los centros escolares públicos—.*Por supuesto cuando se habla de
capacidad de obrar de los menores, se refiere únicamente al ejercicio de derechos e
intereses que son favorables al menor o los derivados de actividades de fomento de las
Administraciones Públicas —aceptación de una beca—. En ningún sentido se podría pensar
que un menor puede contraer obligaciones por ejemplo a través de un contrato
administrativo.
- Los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare expresamente —las comunidades
de bienes, las agrupaciones ocasionales de personas, como puede ser una coordinadora de
afectados por una obra pública, o las juntas de personal que defienden los derechos de los
empleados públicos—.
2.1 Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Art. 13 Ley
39/2015.
Quienes de conformidad con el artículo 3 de la Ley 39/2015, tienen capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:
- A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General
electrónico de la Administración.
- A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones
Públicas.
- A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo
previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
- Al acceso a la información pública, archivos y registros.
- A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que
habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así
corresponda legalmente.
- A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados
en esta Ley.
- A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las
Administraciones Públicas.
2.2 Situaciones jurídicas del ciudadano
En sus relaciones con las Administraciones Públicas, el ciudadano puede tener situaciones activas y
pasivas
1. Situaciones pasivas. Dentro de las situaciones pasivas, podemos destacar:
- Deberes y obligaciones. Los deberes están previstos en la Constitución, o en la Leyes,
o en los reglamentos —deber de respetar la normativa que afecta a una actividad—.
Las obligaciones son el contrapunto de los derechos subjetivos en una relación
jurídica. Las obligaciones administrativas para el administrado surgen en el ámbito
de las relaciones jurídicas entre éste y la Administración —en las relaciones
contractuales, por ejemplo—; pero igualmente pueden surgir para la administración
frente al ciudadano.
- La carga implica la necesidad para el titular de un derecho de ejercer una actividad al
objeto de hacer efectivo un derecho. Por ejemplo, la carga de probar los hechos en
que se fundamenta sus peticiones el particular, o la carga de comunicación del
ejercicio de un derecho que se establece en la legislación sectorial.
- Sujeción. Es la situación en la que se encuentra jurídicamente el ciudadano frente al
ejercicio de sus potestades por la Administración Pública, resultando obligado a
someterse y, en su caso, ejecutar los actos administrativos en los que la potestad se
traduzca.
2. Situaciones activas. Las de mayor relevancia son los derechos subjetivos, intereses legítimos
e intereses simples.
- El concepto de derecho subjetivo pertenece a la Teoría General del Derecho y su
análisis corresponde al Derecho Civil. Pueden establecerse en la Constitución, en las
leyes, en reglamentos, o surgir como efecto de concretas relaciones jurídicas bien
administrativas, bien entre particulares. En cuanto que garantizan situaciones
sustanciales de utilidad para su titular, gozan de protección por el ordenamiento
jurídico, y su privación da lugar a un procedimiento de expropiación y su
conculcación a responsabilidad, que obliga a restituir el derecho o su equivalente
económico, más la indemnización por los perjuicios causados. Del mismo modo, los
derechos surgidos de un acto administrativo impiden su revocación del acto que trae
causa, sin perjuicio de las posibilidades de revisión de oficio.
- Los simples intereses son las situaciones que se presumen en todo administrado
interesado en el funcionamiento de la Administración Pública. La singularidad de
esta situación es que no permiten ni la intervención en los procedimientos
administrativos ni la interposición de recursos dirigidos a controlar la legalidad de la
acción administrativa. Esta ausencia de posibilidades generales de control sobre la
acción administrativa cede en determinadas situaciones en las que el ordenamiento
otorga a todos los ciudadanos facultades de intervención abierta en todos los
procedimientos —el supuesto de los trámites de información pública—, o para
recurrir los actos administrativos, atribuyendo la acción popular.
- Interés legítimo. El titular de un interés legítimo implica el derecho a ejercer un
control sobre la actividad administrativa que le afecta, interviniendo en el
procedimiento administrativo, como por vía de recurso. Control que, como veremos,
está vedado a los titulares de un simple interés. El interés legítimo debe ser más o
menos concreto, siendo discutible la admisión de intereses difusos y el contenido no
tiene que ser patrimonial, sino que puede ser de cualquier índole, incluso moral. Sin
embargo, y, por el contrario, no debe considerarse legítimo el interés en el mero
cumplimiento de la legalidad pues de admitirlo así, cualquier persona, sin más,
estaría legitimada para comparecer en cualquier procedimiento.
La Jurisprudencia ha establecido varios criterios para determinar cuándo se da un
interés legítimo :
A. Se trata de situaciones en las que la Administración causa un perjuicio o
beneficio
B. Se trata de situaciones individualizadas, no incluibles en los derechos
subjetivos, en relación con la actuación administrativa
C. Cualquier ventaja o utilidad pública que el administrado pueda obtener de la
tramitación de un procedimiento administrativo, ya sea en sentido positivo
(obtención de un beneficio) o negativo (evitación de un mal).
2.3 Concepto jurídico de interesado.
Cuando la persona física o jurídica entabla relaciones concretas con una Administración Pública en el
seno de un procedimiento administrativo, la legislación administrativa utiliza el concepto de
interesado —art. 4 Ley 39/2015—, ostentando en esa condición los derechos contemplados en el
art. 53.1 de la Ley 39/2015.
Vamos a analizar en primer lugar el concepto de interesado. A estos efectos, se consideran
interesados en un concreto procedimiento administrativo
- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales
—estudiante universitario solicitante de beca— o colectivos —las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los términos que la
Ley reconozca—.
- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte —la empresa adjudicataria de un
concurso cuya resolución es impugnada por otra empresa licitadora—. Estos interesados
deben ser preceptivamente emplazados por la Administración para que, si les conviene,
comparezcan en el procedimiento y defiendan en él tales derechos.
- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva. Tienen noticia por cualquier medio de la existencia del procedimiento, y
comparecen motu proprio y se personen en el mismo en tanto no haya recaído resolución
definitiva —titular de una farmacia que decide comparecer y personarse en el procedimiento
de autorización de una farmacia próxima para oponerse al otorgamiento de esta—.
*Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares
de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca. Cuando la condición de
interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal
condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
**En cualquier caso, con independencia de que los interesados puedan promover o personarse a
iniciativa propia en los procedimientos administrativos, si durante la instrucción de los mismos
cuando no hayan tenido publicidad se advierte la existencia de personas que sean titulares de
derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan
resultar afectados por la resolución que se dicte la Administración Pública comunicará a dichas
personas la tramitación del procedimiento, pasando a tener la condición de interesados si llegan a
comparecer y personarse en el mismo.
Derechos del interesado en el procedimiento administrativo
Además del resto de derechos previstos en Ley 39/2015 (los del art. 13), los interesados en un
procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos :
- A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los
que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que
corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en
plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de
trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los
documentos contenidos en los citados procedimientos.
- A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo
cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
- A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa
reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban
presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.
- A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento
de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan
sido elaborados por éstas.
- A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
propuesta de resolución.
- A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar.
- A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
- A cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos.
Estos interesados en un procedimiento administrativo pueden actuar por sí mismos o mediante un
representante. La representación de los interesados se rige por las reglas generales del Derecho civil
y mercantil: las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté
previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones
Públicas, entendiéndose con éstas las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en
contra de los interesados.
Su acreditación se hará por cualquiera de los medios admitidos en Derecho que deje constancia
fidedigna de su existencia, incluso por apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia
personal o electrónica del interesado ante el órgano administrativo al que el interesado se dirija. La
acreditación de la representación sólo se exige para formular solicitudes, presentar declaraciones
responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en
nombre de otra persona. Por contra, para los actos y gestiones de mero trámite la representación se
presumirá.
En cualquier caso, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga
por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro
del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior
cuando las circunstancias del caso así lo requieran. Por lo demás, cuando en una solicitud, escrito o
comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar, por ejemplo, las
notificaciones, se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado,
y, en su defecto, con el que figure en primer término, en una suerte de representación automática
presunta.
