DERECHO ADMINISTRATIVO Tema 16.

LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

TEMA 16. LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA

I.- LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

Relación jurídica es el vínculo que une a dos o más personas, respecto de

determinados bienes o intereses, estable y orgánicamente regulado por el Derecho,
como cauce para la realización de una función social merecedora de tutela jurídica.

Las distintas relaciones sociales de las que pueden ser partícipes los individuos están
contempladas jurídicamente, es decir, que existe una regulación para las mismas. De
dichas relaciones se derivan unos derechos y deberes que vinculan a las partes
concernientes y cuya materialización se manifiesta en posiciones de poder y de deber,
respectivamente.

En cuanto al contenido de las relaciones jurídicas, se han establecido cuatro tipos:

1. Relaciones obligatorias: el deber de cumplir los derechos del otro sujeto

(devolución del préstamo al banco).

2. Relaciones jurídico-reales: el derecho de obrar como considere oportuno el

propietario de los bienes que posee, y que tal derecho forma parte de los
derechos reales (derecho de propiedad…).

3. Relaciones familiares: dirigidas a garantizar el marco de esta institución

(derecho de alimentos entre parientes).

4. Relaciones hereditarias o sucesorias: derechos y deberes de los sucesores de

una persona fallecida.

Para que exista una relación jurídico-administrativa resulta preciso que, al menos, uno
de los sujetos o partes en la relación sujeta a Derecho Administrativo sea una
Administración Pública.

Tienen la consideración de Administraciones Públicas, según lo dispuesto en el art. 2.3

de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

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b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de las Administraciones Públicas.

El otro sujeto o parte puede serlo bien un administrado (la relación Administración
Pública-administrado que se articula de forma habitual a través del procedimiento
administrativo), bien otra Administración Pública (las relaciones interadministrativas
que se manifiestan a través de los convenios) o bien, incluso, la misma Administración
en una relación reflexiva o interna (las relaciones de organización – instrucciones –).

II.- EL ADMINISTRADO. SITUACIONES JURÍDICAS DEL CIUDADANO. CONCEPTO DE

INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Como ha quedado dicho, la figura del administrado venía identificando en la

legislación administrativa española a todo sujeto que establecía relaciones jurídico-
administrativas – sujetas a Derecho Administrativo – con una Administración Pública.

Siguiendo al profesor García de Enterría, administrado es cualquier persona física o

jurídica considerada desde su posición privada respecto a la Administración Pública.
Cabe establecer una distinción entre administrado simple y administrado cualificado.

El administrado simple ostenta una posición puramente genérica de ciudadano.

El administrado cualificado mantiene una posición de estatus especial que le

singulariza, por virtud de un tipo de relación concreta que le liga con una
Administración pública de manera específica.

Todos somos administrados simples en la mayor parte de nuestras relaciones con la

Administración Pública, todos podemos ser en una circunstancia administrados
cualificados, aunque siempre respecto a situaciones concretas y sólo en el seno de
éstas.

La condición de administrado simple es la que se expresa en la posición a la

administración Pública de relación “de supremacía general” (desde la perspectiva

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administrativa), o de relación general de sujeción (desde la perspectiva del

administrado). La Administración se presente en estas relaciones armada con sus
potestades generales (reglamentaria, impositiva, expropiatoria, policial). El particular
mantiene, sin embargo, en estas situaciones de sujeción general potestades activas
capaces de imponerse frente a la Administración Pública.

La cualificación es la que produce cuando el administrado se inserta dentro de una

organización administrativa lo que vendría a producir una situación de supremacía
especial o de sujeción especial, según la perspectiva que se utilice. En estos casos, los
poderes de la Administración Pública pudieran ser más expeditivos que lo que es
común en las relaciones ordinarias. Estas relaciones se refieren a los funcionarios,
presos, de los escolares…

A estos efectos, tanto la capacidad jurídica (entendida como la aptitud de la persona

para ser titular de derechos y obligaciones) como la de obrar (entendida como la
aptitud de la persona para ejecutar válidamente actos en ejercicio de los derechos y en
cumplimiento de las obligaciones de que es titular; cuando falta la capacidad de obrar
la persona ha de actuar por medio de representante legal) de estas personas privadas,
físicas o jurídicas, se regulan por el Derecho civil o, en su caso, mercantil, limitándose
la legislación administrativa a recoger algunas particularidades.

El art. 322 del Código Civil señala con carácter general: "El mayor de edad es capaz
para todos los actos de la vida civil, salvo las excepciones establecidas en casos
especiales por este Código". De acuerdo con el art. 12 de la Constitución Española, los
españoles son mayores de edad a los dieciocho años.

El art. 3 de la Ley 39/2015, indica que, además de los que la ostenten con arreglo a las
normas civiles, tendrán también capacidad de obrar:

• Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e

intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (p.e.
siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, la representación de alumnos en los órganos de
participación de los centros escolares públicos).

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Por supuesto cuando se habla de capacidad de obrar de los menores, se refiere

únicamente al ejercicio de derechos e intereses que son favorables al menor o
los derivados de actividades de fomento de las Administraciones Públicas (Ej.:
aceptación de una beca).

En ningún sentido se podría pensar que un menor puede contraer obligaciones

por ejemplo a través de un contrato administrativo.

Lo mismo se podría predicar para el caso de la sanción impuesta a un menor.

En este sentido, si existe una edad mínima penal, y por la equiparación que
realiza el TC de la potestad penal y la potestad sancionadora de la
Administración, creemos que se le debe aplicar también el mismo límite que se
establezca en la norma.

Debemos, para ser más precisos, matizar lo anteriormente expresado en el

sentido de que, si el menor se encuentra vinculado con la Administración bajo
una relación de sujeción especial, como puede ser un alumno en una escuela
pública, en este caso sí podría ser sujeto de sanciones.

• Los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare
expresamente ([Link].: siguiendo al propio SÁNCHEZ MORÓN, las comunidades
de bienes, las agrupaciones ocasionales de personas, como puede ser una
coordinadora de afectados por una obra pública, o las juntas de personal que
defienden los derechos de los empleados públicos).

Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas (art. 13
Ley 39/2015):

Quienes de conformidad con el artículo 3 de la Ley 39/2015, tienen capacidad de obrar

ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los
siguientes derechos:

• A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de

Acceso General electrónico de la Administración. Ver art. 14 de la Ley 39/2015.

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• A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las

Administraciones Públicas.

• A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de

acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

• Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo

previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

• A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados

públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.

• A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades,

cuando así corresponda legalmente.

• A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica

contemplados en esta Ley.

• A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y

confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y
aplicaciones de las Administraciones Públicas.

• Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el art. 53 de la Ley

39/2015 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo.

Situaciones jurídicas del ciudadano:

En sus relaciones con las Administraciones Públicas, el ciudadano puede tener

situaciones activas y pasivas:

Situaciones activas:

Las de mayor relevancia son los derechos subjetivos, intereses legítimos e intereses
simples.

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a) El concepto de derecho subjetivo pertenece a la Teoría General del Derecho y

su análisis corresponde al Derecho Civil. Pueden establecerse en la
Constitución, en las leyes, en reglamentos, o surgir como efecto de concretas
relaciones jurídicas bien administrativas, bien entre particulares.

En cuanto que garantizan situaciones sustanciales de utilidad para su titular,

gozan de protección por el ordenamiento jurídico, y su privación da lugar a un
procedimiento de expropiación y su conculcación a responsabilidad, que obliga
a restituir el derecho o su equivalente económico, más la indemnización por los
perjuicios causados. Del mismo modo, los derechos surgidos de un acto
administrativo impiden su revocación del acto que trae causa, sin perjuicio de
las posibilidades de revisión de oficio.

b) Interés legítimo. El titular de un interés legítimo implica el derecho a ejercer un

control sobre la actividad administrativa que le afecta, interviniendo en el
procedimiento administrativo, como por vía de recurso. Control que, como
veremos, está vedado a los titulares de un simple interés.

La Jurisprudencia ha establecido varios criterios para determinar cuándo se da

un interés legítimo:

a. Se trata de situaciones en las que la Administración causa un perjuicio o

beneficio (STS de 15-11-1978).

b. Se trata de situaciones individualizadas, no incluibles en los derechos

subjetivos, en relación con la actuación administrativa. (STS de 30-04-
1984).

c. Cualquier ventaja o utilidad pública que el administrado pueda obtener

de la tramitación de un procedimiento administrativo, ya sea en sentido
positivo (obtención de un beneficio) o negativo (evitación de un mal).

El interés legítimo debe ser más o menos concreto, siendo discutible la

admisión de intereses difusos y el contenido no tiene que ser patrimonial, sino
que puede ser de cualquier índole, incluso moral.

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Sin embargo, y, por el contrario, no debe considerarse legítimo el interés en el

mero cumplimiento de la legalidad pues de admitirlo así, cualquier persona,
sin más, estaría legitimada para comparecer en cualquier procedimiento.

c) Los simples intereses son las situaciones que se presumen en todo administrado
interesado en el funcionamiento de la Administración Pública. La singularidad
de esta situación es que no permiten ni la intervención en los procedimientos
administrativos ni la interposición de recursos dirigidos a controlar la legalidad
de la acción administrativa.

Esta ausencia de posibilidades generales de control sobre la acción

administrativa cede en determinadas situaciones en las que el ordenamiento
otorga a todos los ciudadanos facultades de intervención abierta en todos los
procedimientos (el supuesto de los trámites de información pública), o para
recurrir los actos administrativos, atribuyendo la acción popular (como en el
supuesto de los planes urbanísticos).

Situaciones pasivas:

Dentro de las situaciones pasivas, podemos destacar:

a) Deberes y obligaciones. Son el contrapunto de los derechos subjetivos. Su

concepto también corresponde a la Teoría General del Derecho.

Los deberes están previstos en la Constitución (como contribuir a los gastos

públicos: art. 31 CE), o en la Leyes, o en los reglamentos (deber de respetar la
normativa que afecta a una actividad).

Las obligaciones son el contrapunto de los derechos subjetivos en una relación

jurídica. Las obligaciones administrativas para el administrado surgen en el
ámbito de las relaciones jurídicas entre éste y la Administración (en las
relaciones contractuales, por ejemplo); pero igualmente pueden surgir para la
administración frente al ciudadano.

b) La carga implica la necesidad para el titular de un derecho de ejercer una

actividad al objeto de hacer efectivo un derecho. Por ejemplo, la carga de
probar los hechos en que se fundamenta sus peticiones el particular, o la carga

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de comunicación del ejercicio de un derecho que se establece en la legislación

sectorial.

c) Sujeción. Es la situación en la que se encuentra jurídicamente el ciudadano

frente al ejercicio de sus potestades por la Administración Pública, resultando
obligado a someterse y, en su caso, ejecutar los actos administrativos en los
que la potestad se traduzca.

Concepto jurídico de interesado.

Cuando la persona física o jurídica entabla relaciones concretas con una

Administración Pública en el seno de un procedimiento administrativo, la legislación
administrativa utiliza el concepto de interesado (art. 4 Ley 39/2015), ostentando en
esa condición los derechos contemplados en el art. 53.1 de la Ley 39/2015.

Vamos a analizar en primer lugar el concepto de interesado.

A estos efectos, se consideran interesados en un concreto procedimiento

administrativo (art. 4.1 Ley 39/2015):

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales (por ejemplo: estudiante universitario solicitante de beca) o
colectivos (las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
económicos y sociales, en los términos que la Ley reconozca).

• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte (por ejemplo: la
empresa adjudicataria de un concurso cuya resolución es impugnada por otra
empresa licitadora).

Estos interesados deben ser preceptivamente emplazados por la

Administración para que, si les conviene, comparezcan en el procedimiento y
defiendan en él tales derechos.

• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva. Tienen noticia por cualquier medio de la

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existencia del procedimiento, y comparecen motu propio y se personen en el

mismo en tanto no haya recaído resolución definitiva (p.e. titular de una
farmacia que decide comparecer y personarse en el procedimiento de
autorización de una farmacia próxima para oponerse al otorgamiento de la
misma).

En cualquier caso, con independencia de que los interesados puedan promover o

personarse a iniciativa propia en los procedimientos administrativos, si durante la
instrucción de los mismos cuando no hayan tenido publicidad se advierte la existencia
de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución
que se dicte la Administración Pública comunicará a dichas personas la tramitación del
procedimiento, pasando a tener la condición de interesados si llegan a comparecer y
personarse en el mismo (art. 8 de la Ley 39/2015).

Derechos del interesado en el procedimiento administrativo (Art 53 de la Ley

39/2015):

Además del resto de derechos previstos en Ley 39/2015 (los del art. 13), los
interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del
silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no
dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su
instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo,
también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos
contenidos en los citados procedimientos.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones

Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la

normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,

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excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a

obtener una copia autenticada de éste.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las
Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el

Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos

que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar.

g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de

sus intereses.

h) A cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos interesados en un procedimiento administrativo pueden actuar por sí mismos o

mediante un representante.

La representación de los interesados se rige por las reglas generales del Derecho civil y
mercantil: las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre
que ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante
las Administraciones Públicas, entendiéndose con éstas las actuaciones
administrativas, salvo manifestación expresa en contra de los interesados (art. 5 de la
Ley 39/2015).

Su acreditación se hará por cualquiera de los medios admitidos en Derecho que deje
constancia fidedigna de su existencia, incluso por apoderamiento apud acta efectuado
por comparecencia personal o electrónica del interesado ante el órgano administrativo
al que el interesado se dirija.

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La acreditación de la representación sólo se exige para formular solicitudes, presentar

declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. Por contra, para los actos
y gestiones de mero trámite la representación se presumirá (art. 5.3 de la Ley
39/2015).

En cualquier caso, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá

que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el
órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo
requieran (art. 5.6 de la Ley 39/2015).

Por lo demás, cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios

interesados, las actuaciones a que den lugar, por ejemplo las notificaciones, se
efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado,
y, en su defecto, con el que figure en primer término (art. 7 de la Ley 39/2015), en
una suerte de representación automática presunta.

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