TEMA 4 – LA HUELGA EN LOS SERVICIOS ESENCIALES DE LA
COMUNIDAD
1.- Límites del derecho de huelga.
Ningún derecho constitucional es un derecho ilimitado. Como todos, el de huelga ha de
tener los suyos, que derivan no solo de su posible conexión con otros derechos
constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente protegidos. Puede
el legislador introducir limitaciones o condiciones de ejercicio del derecho siempre que
con ello no se rebase su contenido esencial. Tales son, en palabras del Tribunal
Constitucional (STC 11/1981), los ajustados términos en que debe plantearse la
complicada cuestión de los límites del derecho de huelga. No puede olvidarse, sin
embargo, que la teoría de los límites del derecho de huelga ha sido utilizada
tradicionalmente como instrumento de política jurídica para reducir el alcance y la
virtualidad reales de la huelga, una vez que se ha reconocido el derecho. Así, la idea-
fuerza del derecho de huelga está habitualmente talonada por la sombra de la contraidea,
según la cual, la huelga, para ser legítima, va necesariamente reconducida a un marco de
limitaciones institucionalmente definidas.
Examinaremos seguidamente los límites que el ordenamiento constitucional
establece al ejercicio del derecho de huelga, derivados todos ellos de la prevalencia,
dentro del esquema de valores en juego, de otros intereses susceptibles de tutela
constitucional (límites externos): 1) el mantenimiento de los servicios esenciales de la
comunidad (art. 28.2 CE); 2) límites derivados de la declaración de los estados de
alarma, excepción y sitio (art. 55 y 116 CE); y 3) límites derivados de la eventual
colisión del ejercicio del derecho de huelga con otros derechos constitucionales (art. 33,
35.1 y 38 CE).
2.- El mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad
El mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, para cuyo
aseguramiento la ley que regule el ejercicio del derecho habrá de establecer las garantías
precisas, es un límite expreso que el propio art. 28.2 CE impone al derecho fundamental
de huelga. Lo que significa, en palabras del Tribunal Constitucional, que el derecho de
los trabajadores de defender sus intereses mediante la utilización de un instrumento de
presión en el proceso de producción de bienes o servicios cede cuando con ellos se
ocasiona o se puede ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas
experimentarían si su reivindicación o pretensión no tuviera éxito. Y, prosigue el alto
tribunal, en la medida en que la destinataria y acreedora de tales servicios es la
ej: huelga SACYL, alguien tiene un accidente el dcho a huelga tendrá que ceder de alguna manera para que se pueda
realizar el servicio esencial de atender a un paciente.
comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no
puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los servicios
esenciales. De donde se deriva de modo necesario que el derecho de la comunidad a
estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga, y que el límite de
este último derecho tiene plena justificación, y por el hecho de establecerse tal límite no
se viola el contenido esencial del derecho.
El ejercicio de la huelga en una actividad productiva susceptible de ser
considerada servicio esencial para la comunidad plantea principalmente un conflicto o
colisión entre dos intereses concurrentes. En primer lugar, el interés de los trabajadores
que deciden recurrir, en ejercicio de un derecho constitucional de carácter fundamental,
a la huelga como medida de presión ante una situación conflictiva determinada,
aspirando en consecuencia a extraer de su acción los resultados más efectivos. En
segundo lugar, el interés de los ciudadanos usuarios de los servicios esenciales
afectados por la realización de una huelga, amparado por distintos derechos
constitucionales (asimismo fundamentales, como los derechos a la vida y a la integridad
física, art. 15.1 CE; a la seguridad, art.17.1 CE; a la circulación, art. 19.1 CE; etc.), que
pretenden legítimamente alcanzar un funcionamiento pleno de aquellas actividades.
Ante esta situación, el legislador constitucional podría haber optado por alguna
de las dos soluciones radicales del problema de colisión de derechos planteado: 1)
anteponer el interés de los trabajadores huelguistas, en cuyo caso el ejercicio de la
huelga en los servicios esenciales habría de ser tratado legalmente como un supuesto
ordinario de ejercicio de la huelga, sin quedar sometido por esta causa a límite externo
alguno; 2) anteponer, por el contrario, el interés de los ciudadanos usuarios de los
servicios esenciales, con la decisión consiguiente de prohibir, lisa y llanamente, el
ejercicio de la huelga en tales actividades. Lejos de cualquiera de estas soluciones
extremas, la Constitución ha preferido razonablemente asumir una solución de
compromiso, manifestada a través del establecimiento de limitaciones para el ejercicio
de ambos derechos. Y así, de acuerdo con el art. 28.2 de la CE, los trabajadores en
huelga en un servicio esencial han de respetar el mantenimiento del mismo y renunciar
por ello a su paralización como máximo objetivo ordinario de cualquier huelga; en tanto
que los ciudadanos usuarios de aquellos servicios han de soportar, por su parte, que los
mismos desarrollen tan solo, en caso de huelga, una actividad mínima, propia de su
mero mantenimiento, sin que sea razonable esperar un funcionamiento normal de los
mismos.
En defecto de una ley orgánica de regulación del derecho de huelga que
establezca las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios
esenciales de la comunidad, es el art. 10.2 del DLRT, una vez que ha sido depurado por
el Tribunal Constitucional, el punto de referencia obligada. Así, de acuerdo con el tenor
de esta norma, cuando se declare la huelga en empresas encargadas de la prestación de
servicios de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial
gravedad, la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar
el funcionamiento de los servicios.
El mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad como límite
constitucional al ejercicio del derecho de huelga plantea, al amparo de los preceptos
citados, distintas cuestiones técnicas que es preciso abordar: 1) la delimitación del
concepto de servicios esenciales de la comunidad; 2) el sentido del término
mantenimiento de los servicios; 3) la identificación de la autoridad gubernativa que
deba acordar las medidas necesarias para asegurar el mantenimiento de los servicios
esenciales; y 4) la determinación de las garantías precisas que aseguren el
mantenimiento de los servicios esenciales.
A) Concepto y determinación de servicios esenciales.
El Tribunal Constitucional ha validado la constitucionalidad del art. 10 del
DLRT al establecer que los servicios a mantener son los esenciales, indicando, a mayor
aclaración, que al servicio esencial opera a niveles distintos del de servicio público,
pues existen gran cantidad de servicios públicos no esenciales. preconstitucional
El convenio nº 87 de la OIT es interpretado por el Comité de Libertad Sindical
como definitorio de esencialidad para aquellos servicios cuya interrupción podría
ocasionar graves perjuicios sociales, y en concreto, cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población,
manifestando expresamente la no esencialidad de la educación.
En nuestra ley fundamental no podemos considerar esencial la totalidad de la
administración pública, en clave de limitar el derecho de huelga. La comunidad está
formada de personas, por lo que los servicios esenciales de la comunidad son aquellos
referidos a los derechos de las personas, sin nada que ver con los demás bienes y
derechos constitucionalmente protegidos.
Dicho lo anterior, y puesto que no existe una ley que enumere los servicios
esenciales de la comunidad, la doctrina y la jurisprudencia se muestran prácticamente
unánimes al afirmar que el art. 28 de la CE garantiza cuatro grandes bloques de
servicios:
1. Alimentación básica. Abarca la obtención y distribución de los alimentos
y bebidas básicas.
2. Energía. Producción y distribución de electricidad, derivados del petróleo
y otras fuentes de energía.
3. Medios de comunicación. Tanto los intercambios de noticias (teléfonos,
correos, telégrafos; muy discutible, prensa, radio y televisión) como el
transporte de personas y cosas (carreteras, líneas aéreas y marítimas,
ferrocarriles, transportes urbanos en grandes poblaciones).
4. Protección de la salud (sanidad e higiene), seguridad ciudadana, y más
discutible, justicia.
En definitiva, no existe a priori ningún tipo de actividad productiva, que por sí,
pueda ser considerara como esencial, y solo lo serán aquellas que satisfacen derechos de
la persona, y en la medida y con la intensidad con que lo satisfagan, por lo que es
imprescindible ponderar las concretas circunstancias concurrentes en la huelga, así
como las necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos protegidos sobre los
que aquella repercute.
B) El mantenimiento de los servicios esenciales.
Es claro que el término mantenimiento de los servicios esenciales excluye
aquellas garantías ordenadas de funcionamiento normal. Así, mantener un servicio
implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los
derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel
de rendimiento habitual, ni asegurar su funcionamiento normal.
C) La instancia decisoria: La autoridad gubernativa.
El establecimiento de las medidas necesarias para asegurar el mantenimiento de
los servicios esenciales de la comunidad corresponde, conforme establece el art. 10.2
DLRT, a la autoridad gubernativa, es decir, aquello órganos del estado que ejercen
directamente o por delegación las potestades de gobierno, y no genéricamente a la
administración pública. De modo singular, potestades de gobierno ejercen tanto el
gobierno de la nación como los consejeros de gobierno de las comunidades autónomas.
También, dentro de su ámbito, los delegados del gobierno en el territorio de las
comunidades autónomas.
Es posible, ciertamente, la delegación de dicha competencia por parte de la
autoridad gubernativa en otro órgano inferior, pero no así la delegación sucesiva, y sin
que lógicamente pueda recaer en los órganos de gestión y administración del servicio
donde se desarrolla la huelga, ya que entonces faltarían los requisitos de neutralidad e
imparcialidad. Otra cosa es que la puesta en práctica de los servicios mínimos
(designación del personal afectado por los mismos, de las condiciones técnicas para su
prestación, etc.), una vez establecidos directamente por la autoridad gubernativa, no
pueda ser confiada a la autonomía colectiva a través de la negociación o a la propia
dirección del servicio.
La autoridad gubernativa puede abrir un periodo de consultas con los huelguistas
con el fin de acordar de modo conjunto el establecimiento de las medidas precisas para
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales, si bien ello no es un requisito
indispensable para la validez de la decisión gubernativa desde el plano constitucional.
Por ello la audiencia a la representación de los trabajadores antes de la adopción de las
garantías de mantenimiento de los servicios es discrecional o facultativa para la
autoridad gubernativa, y su falta, consiguientemente, no es esencial ni productora de
nulidad.
En definitiva, el establecimiento de las garantías de mantenimiento de los
servicios esenciales no es un acto que corresponda a las partes implicadas en el
conflicto, sino a la autoridad gubernativa como órgano representativo de la sociedad,
que habrá de establecer aquellas garantías de forma ponderada y equilibrada,
conciliando los intereses contrapuestos.
D) Las garantías precisas para el mantenimiento de los servicios esenciales: el
establecimiento de servicios mínimos.
La determinación de las garantías singulares que debe adoptar la autoridad
gubernativa para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso
de huelga, no puede ser resuelta de modo apriorístico, y habrá de remitirse por ello,
tanto a la ponderación de las circunstancias concurrentes en la huelga y en la comunidad
sobre la que incide (extensión territorial, duración, etc.), como a la naturaleza de los
derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que repercute.
El establecimiento de los servicios mínimos indispensables para el
mantenimiento de la actividad, y consiguiente llamada para su cobertura o atención a un
número de trabajadores, cuya prestación laboral es por ello debida sin que puedan
legalmente secundar la huelga convocada, responde al siguiente esquema:
1.- La autoridad gubernativa declara por decreto la esencialidad de un sector de la
actividad económica o empresa, y lleva a cabo la operación jurídica de determinación de
las prestaciones esenciales no susceptibles de interrupción.
2.- Las empresas o los órganos administrativos encargados de la prestación del servicio
determinan, oídos los representantes de los trabajadores, el personal necesario y los
puestos de trabajo precisos para la cobertura de los servicios mínimos señalados, así
como las personas que han de mantenerlas.
La designación de los trabajadores que han de atender los servicios mínimos
fijados por la autoridad gubernativa ha de efectuarse de manera indiscriminada, al
margen de la afiliación sindical de los trabajadores afectados, y de acuerdo a criterios
objetivos en relación con las necesidades del servicio.
La determinación por la autoridad gubernativa de los correspondientes servicios
mínimos en caso de huelga en servicios esenciales de la comunidad, ha de responder a
dos requisitos:
1.- La proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción
impuesta al ejercicio del derecho de huelga, y ello con el fin de que la huelga pueda
mantener una capacidad de presión suficiente para lograr sus objetivos frente a la
empresa, en principio destinataria de la medida de conflicto.
2.- La motivación de la medida, que obliga a la autoridad gubernativa a que explique y
fundamente los criterios seguidos para fijar las garantías adoptadas que aseguren el
mantenimiento de los servicios esenciales.
El incumplimiento de las anteriores exigencias por parte de la autoridad
gubernativa determina la nulidad del actor administrativo de establecimiento de los
servicios mínimos.
3.- Otros límites de la colisión entre derechos.
El derecho de huelga puede entrar en colisión con otros derechos y bienes
constitucionalmente protegidos, resultando en tal caso nuevos límites sobrevenidos para
el ejercicio del mismo. Dichos derechos son los siguientes:
- El estado de alarma: El gobierno podrá declarar el estado de alarma en todo o
parte del territorio nacional, cuando se produzca, entre otras alteraciones graves
de la normalidad, la paralización de servicios públicos esenciales para la
comunidad (catástrofes, calamidades, crisis sanitarias, situaciones de
desabastecimiento de productos de primera necesidad). En tal caso el gobierno
podrá acordar la intervención de las empresas o servicios, así como la
movilización de su personal con el fin de asegurar su funcionamiento. La única
vez en que el gobierno ha utilizado este recurso ha sido con ocasión de la huelga
de controladores de 2010, cuando dictó el Real Decreto 1673/2010, por el que se
declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial
del transporte aéreo, y militarizó temporalmente a los controladores.
- El estado de excepción: se produce cuando el normal funcionamiento de los
servicios esenciales resulte tan gravemente alterado que el ejercicio de las
potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo. En esta situación el
gobierno puede solicitar del congreso de los diputados autorización para declarar
el estado de excepción que comprenderá la suspensión del derecho de huelga y
demás medidas conflictivas mientras dure la medida adoptada.
- El estado de sitio: adoptado por la mayoría absoluta del Congreso de los
Diputados a propuesta exclusiva del gobierno cuando se produzca o amenace
producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia
de España. Una vez declarado se prohibirán las huelgas y demás medidas de
conflicto colectivo.
- El reconocimiento constitucional del derecho de propiedad (art. 33 CE): en
principio no existe colisión entre el derecho de propiedad y el derecho de huelga,
en la medida en que el empresario debe aceptar el ejercicio constitucionalmente
previsto del derecho de huelga para los trabajadores de su empresa, siempre que
del mismo no derive la ocupación ilegal del centro de trabajo, o cualquier otro
comportamiento ilícito, en cuyo caso prevalece el derecho del empresario con la
consiguiente calificación de ilegalidad de la huelga.
- La libertad de trabajo de aquellos trabajadores que no quisieran sumarse a la
huelga, que naturalmente habrá de ser respetada, pudiendo incurrirse incluso
frente a la misma (acción de piquetes coactivos) dentro de la esfera de influencia
del delito de amenazas y coacciones tipificado en el Código Penal.
