Sentencia C-145/15

LICENCIA URBANISTICA PARA CONSTRUCCION,

ADECUACION O AMPLIACION DE INFRAESTRUCTURA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Realización de
conformidad con las disposiciones locales sobre usos del suelo

Luego de establecer el contexto en el cual fue expedida la norma

demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013 y las
competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento
territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de
las licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición
examinada admite por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la
cual las autoridades nacionales encargadas de la construcción y
mantenimiento de la infraestructura carcelaria pueden realizar cualquier
actividad urbanística sin atender a la reglamentación de usos del suelo
en la medida que ya no se requerirá para el efecto licencia de
urbanismo, interpretación que resulta incompatible con los artículos 287
y 313 numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las
competencias del municipio en la organización de su territorio; de otro
lado, el precepto legal en examen igualmente puede ser interpretado en
el sentido que si bien no es necesario adelantar el trámite de las
licencias de urbanismo para realizar intervenciones o la construcción de
edificaciones destinadas a la reclusión de personas afectadas con
medidas privativas de la libertad, ello no exime a las entidades que las
realicen del deber de observar la reglamentación de usos del suelo y de
solicitar la licencia ambiental y cumplir las demás normas urbanísticas,
bajo el entendido que toda actuación del Estado debe estar revestida de
legalidad y en este orden no puede desconocer de manera injustificada
las reglas y limitaciones que los concejos municipales establezcan en los
planes de ordenamiento territorial.

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y

COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-
Límites al legislador

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-

Marco normativo que vincula al legislador cuando en otros cuerpos
normativos desarrolle reglas que se proyecten sobre la organización
del territorio de los municipios y otras entidades territoriales
 2

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION

Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación de los
conceptos de concurrencia, coordinación y subsidiariedad

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-

Competencias de la Nación, Departamentos y Municipios

REGLAMENTACION DEL USO DEL SUELO-Expresión de la

descentralización y autonomía de las entidades territoriales

LICENCIAS DE URBANISMO-Contenido y
alcance/LICENCIAS DE URBANISMO-Definición/LICENCIAS
DE URBANISMO-Competencia para su expedición

LICENCIA DE URBANISMO-Obras que no la requieren

Dentro de las obras que no la requieren se encuentran: (i) la ejecución

de estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión,
torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas
aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de
edificaciones convencionales; (ii) la construcción, ampliación,
adecuación, modificación, restauración, remodelación, reforzamiento,
demolición y cerramiento de aeropuertos nacionales e internacionales y
sus instalaciones, tales como torres de control, hangares, talleres,
terminales, plataformas, pistas y calles de rodaje, radio ayudas y demás
edificaciones transitorias y permanentes, cuya autorización corresponda
exclusivamente a la Aeronáutica Civil; (iii) la ejecución de proyectos de
infraestructura de la red vial nacional, regional, departamental y/o
municipal; (iv) puertos marítimos y fluviales; infraestructura para la
exploración y explotación de hidrocarburos; hidroeléctricas, y sistemas
de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía. Todas
estas obras no requieren licencia de urbanismo en ninguna de sus
modalidades, sin perjuicio de las demás autorizaciones, permisos o
licencias que deban otorgar las autoridades competentes respecto de
cada materia y tampoco requerirán licencia, el desarrollo de
edificaciones de carácter transitorio o provisional que sean inherentes a
la construcción de este tipo de proyectos.

POLITICA E INFRAESTRUCTURA CARCELARIA Y

PENITENCIARIA-Contenido y alcance

POLITICA EN MATERIA CARCELARIA Y

PENITENCIARIA-Parte esencial de la política criminal del Estado
 3

Parte esencial de la política criminal del Estado, es la política en

materia penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a
establecer las condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el
cumplimiento de los fines preventivos de las medidas de aseguramiento
privativas de la libertad, así como desarrollar las funciones de
prevención especial, reinserción social y protección del condenado, de
manera consistente con el reconocimiento de la dignidad de las personas
sometidas a reclusión.

AMPLIACION DE LA INFRAESTRUCTURA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Contenido en documento
CONPES/HACINAMIENTO CARCELARIO-Principal problema
del sistema penitenciario y carcelario, del cual se derivan muchos
otros que afectan el proceso de resocialización y el respeto por la
dignidad humana/ESTRATEGIA PARA LA EXPANSION DE LA
OFERTA NACIONAL DE CUPOS PENITENCIARIOS Y
CARCELARIOS-Contenido en documento CONPES

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-

Incorporación del plan de construcción, dotación y mantenimiento
de la infraestructura de los centros de reclusión del orden nacional

INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-

Competencias de los concejos municipales y deber de intervención
del Estado para garantizar condiciones de reclusión que respeten la
dignidad humana y brinden seguridad a la comunidad

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL QUE FIJAN

LOS MUNICIPIOS SOBRE USOS DEL SUELO-
Respeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expresión de la
autonomía administrativa/GOBIERNO NACIONAL-No puede
incidir de manera inconsulta e injustificada, alterando la
organización y planeación de desarrollo de los municipios que son
el núcleo esencial del Estado

CONSTRUCCION, AMPLIACION O ADECUACION DE

CENTROS DE RECLUSION-Deben ejecutarse conforme a las
normas urbanísticas y de sismo resistencia, con independencia de
que para su realización la ley exija o no licencia urbanística

LICENCIAS DE URBANISMO-Instrumento para ejercer control

y seguimiento al cumplimiento de las normas sobre los usos del
suelo y de urbanismo
 4

DESARROLLO DE OBRAS CON DESCONOCIMIENTO DE

REGLAMENTACION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DEL RESPECTIVO MUNICIPIO O DE
NORMAS URBANISTICAS Y DE SISMO RESISTENCIA-
Mecanismos legales para vigilar y sancionar
Existen diversos mecanismos legales para vigilar y sancionar el
desarrollo de obras con desconocimiento de la reglamentación contenida
en el plan de ordenamiento territorial del respectivo municipio o de
normas urbanísticas y de sismo resistencia, entre los cuales sobresalen:
(i) Acciones populares. Las acciones populares se ejercen para evitar el
daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a
su estado anterior cuando fuere posible, y pueden instaurarse para la
protección del derecho colectivo a la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la
calidad de vida de los habitantes. (ii) Sanción por infracciones
urbanísticas. El artículo 1 de la Ley 810 de 2003 que modificó el
artículo 103 de la Ley 388 de 1997 establece que: “Toda actuación de
construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de
edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes
de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan
y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la
imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la
demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual
responsabilidad civil y penal de los infractores. Se considera igualmente
infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales,
industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas
de usos del suelo, Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística
contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no
mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales o del
patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la
contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de
Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15
de la Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas
establecidas en la Ley 400 de 1997”. A lo señalado cabe agregar, que la
observancia de las normas urbanísticas y sobre usos de suelo es un
aspecto que debe considerarse y verificarse desde las etapas
precontractuales en el proceso de contratación de obra pública y
vigilarse por los interventores y las autoridades locales encargadas de
vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas.
 5

Referencia: Expediente D-10442

Demanda de inconstitucionalidad contra

el artículo 36 (parcial) de la Ley 1709 de
2014.

Demandante: Juan Carlos León Martínez

Magistrada (e) Ponente:

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil quince (2015).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos León Martínez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final del artículo 36 de
la Ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993.

Mediante auto del 8 de septiembre de 2014 la Magistrada Sustanciadora

admitió la demanda.

II. NORMAS DEMANDADAS

La acción se dirige contra la parte resaltada del artículo 36 de la Ley

1709 de 2014, publicada en el Diario Oficial N°49039 del 20 de enero de
2014:

LEY 1709 DE 2014

(Enero 20)
Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de
1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras
disposiciones
 6

Artículo 36. Adicionase un parágrafo al artículo 33 de la Ley 65 de

1993, el cual quedará así:

Artículo 33. Expropiación. Considerase de utilidad pública y de

interés social la adquisición de los inmuebles destinados para la
construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios y de
aquellos aledaños a los establecimientos de reclusión necesarios
para garantizar la seguridad del establecimiento, de los reclusos y
de la población vecina.

En estos casos, el Gobierno Nacional a través de la Unidad

Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec)
podrá efectuar la expropiación por vía administrativa, previa
indemnización.

Prohíbase el funcionamiento de expendios públicos o de

actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en un
radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el
cual será convenido entre la Dirección del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec) y los alcaldes respectivos, de
conformidad con las leyes vigentes.

No se requerirá licencia urbanística de urbanización, parcelación,

construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para
la construcción, adecuación o ampliación de infraestructura
penitenciaria y carcelaria.

III. La demanda

El ciudadano Juan Carlos León Martínez demandó la inexequibilidad del

inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014 que modificó el
artículo 33 de la Ley 65 de 1993, con fundamento en los siguientes
argumentos:

a) Los intereses y competencias de que trata el artículo 287 de la

Constitución Política adquieren concreción en el artículo 313 de la
Carta que asigna a los concejos municipales la atribución de
reglamentar los usos del suelo, disposición desarrollada por el Ley
1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que
prevé dentro de las competencias del municipio la de formular y
adoptar los planes de ordenamiento del territorio y reglamentar de
manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de
expansión y rurales. De acuerdo con ello, la determinación de los
 7

usos del suelo es de interés local y su reglamentación corresponde

al Concejo Municipal.

b) La contradicción entre la disposición demandada y los artículos

287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política existe porque “al
eliminar la necesidad de licencias urbanísticas para un caso
puntual, por muy alto que sea el interés nacional respecto de la
infraestructura penitenciaria y carcelaria, despoja en la práctica
de sus competencias a los concejos municipales que no podrán por
tanto tener control previo de las actuaciones urbanísticas en el
ámbito de la infraestructura penitenciaria y carcelaria”.

c) Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de

sus intereses y en tal virtud tendrán derecho a ejercer las
competencias que les correspondan, sin embargo, la norma
acusada “impone a los municipios la construcción de
infraestructura carcelaria sin que las autoridades locales puedan
conocer previamente la magnitud de sus edificaciones, su
volumetría, el impacto paisajístico, arquitectónico, urbanístico en
general”. Además, dado que no se exige licencia de construcción
de ningún tipo es posible “que la edificación que hasta ahora ha
sido utilizada como establecimiento educativo pase a servir para
establecimiento penitenciario, pues el cambio de uso es el
propósito de la licencia de adecuación, que en este caso no puede
ser exigida. Podrán así mismo disponer que una edificación de
cien metros cuadrados en la cual funciona una oficina del INPEC,
sea ampliada hasta un gran edificio de diez mil metros para
funcionar allí una penitenciaría”

d) El artículo 182 del Decreto ley 019 de 2012 y el artículo 2 de la

Ley 810 de 2003 demuestran la importancia de la licencia como
acto previo habilitante de toda intervención sobre el territorio y a
través del cual las autoridades conocen y tienen control de las
obras que se proyectan realizar para evitar que luego de realizadas
deba ordenarse su demolición. La norma demandada permite que
quienes construyan infraestructura carcelaria actúen a espaladas de
las autoridades locales que solo se enteran ante hechos cumplidos.

e) Si la intención el legislador era dar celeridad a la construcción de

infraestructura carcelaria, para ello se consagró el silencio
administrativo positivo.
 8

Por estimar que en virtud de lo señalado la norma demandada desconoce

los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política, el
ciudadano solicita a la Corte Constitucional declararla inexequible.

IV. INTERVENCIONES

 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio defendió la

constitucionalidad de la norma demandada al considerar que no
desconoce la igualdad ni presenta vicios en su proceso de formación que
afecten de alguna medida su eficacia y validez. Sostiene que el artículo
58 habilita al legislador para señalar los mecanismos de acceso a la
propiedad y no existen razones jurídicas ni fácticas para afirmar que se
viola el mencionado enunciado constitucional. Considera que no existe
ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de la norma y
que las razones dadas por el demandante son subjetivas e irrazonables.
Concluye que “estamos en presencia de una expresión correcta y
definida, que le da competencia al legislador para considerar de utilidad
pública y de interés social los inmuebles destinados a la construcción de
establecimientos penitenciarios y carcelarios”.

 Ministerio de Justicia y del Derecho

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del

Derecho sostiene que la autonomía de los entes territoriales para
reglamentar el uso del suelo no tiene carácter absoluto y puede ser
limitada por otros principios constitucionales de los cuales se deriva la
prevalencia del interés general. Por ello, al hacer un juicio de
ponderación entre la unidad del Estado y la autonomía territorial en el
caso concreto, la norma demandada es exequible porque atiende al
interés nacional superior de un adecuado manejo y reclusión de la
población interna del país, el cual incide en la seguridad pública en tanto
genera condiciones para el cumplimiento efectivo de las penas. En este
sentido, sostiene que la disposición se justifica por razones de utilidad
pública y de interés social que autorizan al legislador para intervenir en la
propiedad.

Señala que la norma no desconoce los artículos 287 y 313 de la

Constitución porque en virtud de las Leyes 388 de 1997 y 1551 de 2012
las autoridades territoriales conservan la competencia para adoptar
medidas encaminadas a la conservación del ambiente, el desarrollo
económico, social y cultural de los ciudadanos, y la salubridad pública,
en aplicación del principio de coordinación.
 9

 Federación Colombiana de Municipios

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios

sostiene que la construcción de infraestructura penitenciaria y carcelaria
tiene gran impacto en el entorno por cuanto el uso del suelo resulta
sustancialmente alterado por la construcción y su área de influencia.
Indica que la licencia urbanística no es un mero acto de protocolo sino un
acto de participación en la intervención urbana, en el cual se examinan
múltiples particularidades como la necesidad de carriles de
desaceleración, bahías de aproximación, existencia de parqueaderos y
muchos otros elementos que solo pueden verificarse y controlarse cuando
se está tramitando la licencia. Esto hace que los mecanismos generales de
control urbanístico sean insuficientes ya que es necesario garantizar que
la obra cumpla con esas especificidades que las normas generales no
pueden anticipar. Añade que la exoneración del requisito de la licencia
para la intervención o construcción de infraestructura penitenciaria no se
justifica por razones de seguridad porque no se puede desconocer que
existen elementos generales de la obra que generan alto impacto
urbanístico y deben ser previamente autorizados por la municipalidad.

Por lo expresado la Federación Colombiana de Municipios solicita

declarar inexequible la parte demandada del artículo 36 de la Ley 1709
de 2014.

 Universidad Sergio Arboleda

Un grupo de investigadores en representación de la Universidad Sergio

Arboleda consideran que la norma debe declararse inexequible, por las
siguientes razones: (i) la reglamentación de uso del suelo y por tanto la
decisión de exigir o no licencias de construcción para instalaciones
carcelarias es competencia constitucional de los municipios y distritos;
(ii) Aunque existe la posibilidad de fijar límites a la autonomía territorial,
ésta limitación en el caso concreto resulta excesiva e irrazonable pues
elimina por completo la competencia de los concejos municipales y
distritales en materia de usos del suelo.

 Universidad Santo Tomás

La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás considera que la

norma debe ser declarada inexequible porque vulnera los principios de
descentralización administrativa y la autonomía territorial, ya que
autoriza la construcción de establecimientos carcelarios sin que las
autoridades locales, con fines preventivos, puedan conocer información
 10

de la obra que se va a desarrollar lo que facilita que se realicen ignorando

los lineamientos del Concejo Municipal sobre usos del suelo. Por lo
anterior considera que la norma también desconoce el artículo 313,
numeral 7 de la Constitución, que confiere a los concejos municipales la
reglamentación de los usos del suelo y, además de la vigilancia y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación
de inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con lo previsto en la ley.

 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario

Dos profesores del Grupo de Investigación en Derecho Público

designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, advirtieron
que si la gestión de los propios intereses de las entidades territoriales
debe sujetarse a los principios de complementariedad, concurrencia y
subsidiaridad (art. 288 C.Po.), la ley no puede desconocer las
competencias que le han sido atribuidas a las autoridades locales, dentro
de las cuales se encuentra la expedición de licencias urbanísticas.

Observaron que mediante las licencias urbanísticas se garantiza el uso

razonable del suelo, la función social de la propiedad, la calidad de la
infraestructura que soporta el desarrollo territorial y de la vida de la
población y de allí que la determinación de los usos del suelo sea
asignado por la Constitución a los concejos municipales. Por tal motivo,
resulta contraria a la autonomía territorial cualquier disposición que
injustificadamente desconozca esta función de la administración local.
Como no es razonable y proporcionada la intromisión en las
competencias de las autoridades municipales, a juicio de los
intervinientes el texto normativo demandado debe declararse inexequible
por violación de los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución.

Aunque la norma puede conducir al crecimiento de la infraestructura

carcelaria y a viabilizar una solución para el hacinamiento, también
permite el desarrollo de obras sin un control que garantice la protección
del ambiente y de los derechos de las personas internas en los centros de
reclusión.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación en concepto Nº 5842 del 28 de

octubre de 2014, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, porque:

1. Desconoce el principio de concurrencia toda vez que cuando

exceptúa las obras de construcción, ampliación y adecuación de
 11

centros carcelarios del requisito de licencia urbanística ambiental,

excluye la participación del municipio.
2. Por disposición constitucional las autoridades municipales deben
reglamentar la destinación y uso del suelo, y gozan de autonomía
para hacerlo. La disposición demandada desconoce esta norma
constitucional porque priva a estas autoridades de la posibilidad de
otorgar o no las licencias urbanísticas, que son el instrumento
jurídico mediante el cual los municipios ejercen esa competencia.
3. Desatiende el principio de coordinación porque no armoniza las
competencias nacionales con las locales, y desplaza la autoridad
municipal al eliminar el requisito de las licencias urbanísticas.
4. La norma no garantiza el principio de subsidiaridad en su
dimensión negativa porque injustificadamente faculta a las
autoridades nacionales para intervenir en el ámbito competencial
de las municipales, sin que esté probada la incapacidad de las
autoridades locales para garantizar el correcto uso del suelo.
5. La norma es innecesaria porque el ordenamiento prevé
mecanismos como el silencio administrativo positivo, que
aseguran la agilidad en el trámite de las licencias urbanísticas,
respeta las competencias del municipio y facilitan la construcción
y adecuación de instituciones carcelarias.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto

en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse

sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el inciso final

del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014 que modificó el artículo 33 de la

Ley 65 de 1993.

2. Planteamiento del caso

Mediante acción pública de control de constitucionalidad el ciudadano

Juan Carlos León Martínez solicita a la Corte Constitucional declarar la
 12

inexequibilidad del inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014,

que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, por estimar que
desconoce los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política.
Sostiene el actor que eliminar el requisito de las licencias urbanísticas
para la construcción, adecuación o ampliación de la infraestructura
penitenciaria y carcelaria despoja de sus competencias a los concejos
municipales que perderán el control previo de las actuaciones
urbanísticas relacionadas con esta clase de infraestructura, lo cual
contradice los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política,
relativos a la autonomía territorial para la gestión de sus intereses y la
competencia de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del
suelo.

Frente a tales cuestionamientos los Ministerios de Vivienda, Ciudad y

Territorio y de Justicia y del Derecho consideran que la disposición
demandada es exequible porque atiende a la necesidad de dotar al Estado
de la infraestructura necesaria para recluir a las personas afectadas por
medidas privativas de la libertad, lo cual redunda en la seguridad pública,
y esto justifica que la competencia de los Concejos municipales en
materia de ordenamiento territorial ceda a la necesidad estatal de
construir y habilitar centros carcelarios y penitenciarios.

La Federación Colombiana de Municipios y las Universidades Sergio

Arboleda, Santo Tomás y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario,
exponen su concepto a favor de la inconstitucionalidad de la disposición
acusada, que a su juicio, desconoce la descentralización y la autonomía
de los municipios, así como la competencia que conforme al artículo 313
de la Constitución tienen los Concejos locales para reglamentar el uso del
suelo, tesis que comparte el Procurador General de la Nación, para quien,
además, la norma abandona los principios de concurrencia y
subsidiaridad en la medida que injustificadamente habilita a las
autoridades nacionales para intervenir en los municipios, inobservando
las competencias constitucionales de los Concejos.

3. Problema Jurídico

Según lo expuesto, la Sala Plena pasa a examinar si eliminar la exigencia

de licencia urbanística de parcelación, urbanización, construcción o

subdivisión en todas sus modalidades, para la construcción, adecuación o

 13

ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria vulnera la

autonomía territorial y la competencia atribuida a los municipios en

materia de regulación de los usos del suelo.

Previamente a emitir un pronunciamiento sobre el caso concreto, la Corte

expondrá algunas consideraciones relevantes en torno a los siguientes
temas: (i) Autonomía de las entidades territoriales y competencias en
materia de ordenamiento territorial; ii) Licencias de urbanismo; y iii)
Infraestructura carcelaria y penitenciaria.

4. Autonomía de las entidades territoriales y competencias en

materia de ordenamiento territorial. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 287 de la Constitución Política, desarrollando el concepto de

descentralización y la autonomía reconocida a las entidades territoriales
en el artículo 1 ídem, establece que dentro de los límites que fije la
Constitución y la ley, estas entidades pueden gestionar de forma
autónoma sus intereses, lo cual les confiere derecho a que: i) se
gobiernen por autoridades propias; ii) ejerzan las competencias que les
correspondan; iii) administren sus recursos y establezcan los tributos que
permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) participen en las rentas
nacionales.

En relación con estas atribuciones, la jurisprudencia constitucional ha

reiterado que “la Carta Política refiere a derechos, como la categoría
teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente
protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración,
la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos
son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción
pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el
núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual
opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición
concreta de las competencias de esos entes.”1

De esta forma, en Colombia, como Estado unitario, el ejercicio autónomo

de las competencias asignadas a las entidades territoriales se somete, en
todo caso, a las disposiciones generales que dicte el legislador en interés
general, las que en ningún caso podrán anular la facultad de los

1
Cfr. C-123-14
 14

departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas

para administrar sus recursos, ejercer sus competencias y gobernarse por
autoridades propias2.

Toda vez que el ejercicio de los derechos contenidos en el artículo 287

constitucional se encuentra sometido a los parámetros que fije la
Constitución y a las reglas que impongan las leyes, en el caso específico
de las disposiciones relacionadas con la forma de organización y
distribución del territorio, el artículo 288 de la Constitución ha previsto
que mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial se fije la
distribución de las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales.

Al mismo tiempo, en garantía de la autonomía territorial y de los

principios de la función administrativa (artículo 209 de la C.Po. 3), las
normas de la ley orgánica de ordenamiento territorial también vinculan al
legislador cuando en otros cuerpos normativos desarrolle reglas que se
proyecten sobre la organización del territorio de los municipios u otras
entidades territoriales, como lo pone de presente el artículo 151 de la
Carta Política, conforme al cual, el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, mediante
las cuales, entre otras cosas, establecerá las normas relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales 4.

Mediante la distribución de competencias y su ejercicio con sujeción a

los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad 5, se
armoniza la forma de Estado unitario con la de Estado descentralizado
con autonomía en las entidades territoriales, en cuanto “existe un sistema
de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial
se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se
encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por tal
motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar
encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno
2
Sentencia C-579 de 2001
3
ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley.
4
Y lo replica el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011, en cuanto señala que “En virtud de su
finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general
de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia
específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que
afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio.”
5
Cfr. Sentencia C-889 de 2012.
 15

de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del

Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para
desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y
a su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser
entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las
competencias naturales de las instancias territoriales centrales”6.

Por ello, como lo dijo la Corte en la sentencia C-123 de 2014 “no bastará
con que se alegue la existencia de un interés nacional para que una
disposición legal que limita el ejercicio de competencias a entidades
territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales; ante
un conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el
legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán
evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de
organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución-, resulta
excesiva respecto del otro principio constitucional que se está limitando,
es decir, del principio de autonomía territorial. En este sentido, las
limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente
aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y
proporcionadas en el caso concreto”.

5. Ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del suelo por

autoridades municipales y distritales

La primera mención que particularmente alude al uso del suelo en la

Constitución y pone de manifiesto la conexión del territorio con el
ambiente sano y el interés general, se encuentra en el artículo 82, que al
ocuparse de los derechos colectivos establece que “Las entidades
públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y
regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa
del interés común”.

La concreción de esta función debe realizarse de manera democrática,

participativa, racional y planificada y en el marco de las competencias
asignadas por la ley orgánica de ordenamiento territorial que, conforme
al artículo 288 la Constitución, es el instrumento que contiene los
parámetros de distribución de competencias relativas a la actuación y
gestión pública de las entidades territoriales en el proceso de
planificación y organización de su territorio desde una perspectiva
geográfica, social, cultural y económica.7

6
Auto 383 de 2010.
7
Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.
 16

En relación con el uso y desarrollo del territorio, la Ley 388 de 1997

actualizó las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley
9ª de 1989) y el sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de
1991), con la finalidad de fijar mecanismos para que los municipios, en
ejercicio de su autonomía, organicen su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo y la preservación y defensa del patrimonio ecológico
localizado en su jurisdicción.

Dentro de ese contexto, la ley define el plan de ordenamiento territorial

(POT) como “el conjunto de objetivos, directrices políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” 8,
e instituye los denominados planes parciales, que son aquellos
instrumentos que desarrollan y complementan las normas que integran
los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas
áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y
aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación
urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales9.

Con el objetivo de establecer mecanismos que permitan al municipio, en

ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el
uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la
prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficiente (artículo 1 numeral 2), la Ley
388 de 1997 ordena la adopción obligatoria de planes de ordenamiento
territorial y prohíbe a los agentes públicos o privados la realización de
actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas en éstos,
en los planes parciales y, en general, en las normas que los
complementan y adicionan10.

En relación con las acciones urbanísticas, el artículo 8 de la Ley 388 de

1997, adicionado por el artículo 192 de la Ley 1450 de 2011, señala
puntualmente cuáles son y precisa que deben estar incorporadas o
autorizadas por los planes de ordenamiento territorial. Esta disposición
consagra que “La función pública del ordenamiento del territorio
municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las
entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,
relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los

8
Artículo 9
9
Artículo 19
10
Artículo 20 y 21
 17

usos del suelo” y dentro de las acciones urbanísticas que deben

autorizarse por los planes de ordenamiento están:

“2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el

transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y
tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y
los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como
centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.”,
(…)
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o
que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de
actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de
interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y
construcción prioritaria.
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el
transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos
públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas
o privadas, de conformidad con las leyes.
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare
como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo
previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como las áreas con fines de
conservación y recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia
ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad
ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo
adecuados.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las
infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del
ordenamiento del territorio.
15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades
nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la
infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de
las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas
añadidas).
 18

Esta normativa debe interpretarse en consonancia con el marco legal

orgánico e institucional que regula las competencias de departamentos y
municipios, contenido en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -
Ley 1454 de 2011-, que en el artículo 2 señala que:

“El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de

gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción
colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible,
con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada
organización político administrativa del Estado en el territorio, para
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad
cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo
económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y
fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente
pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de
Colombia.
La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de
la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de sus propios intereses para las entidades e
instancias de integración territorial, fomentará el traslado de
competencias y poder de decisión de los órganos centrales o
descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel
territorial pertinente, con la correspondiente asignación de
recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para
concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades
territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica,
histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad
regional y nacional.” (Subrayas añadidas).

Y que en relación con la distribución de competencias en materia de

ordenamiento del territorio y particularmente en cuanto a los usos del
suelo, establece en el artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial que:

“Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en

materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:

1. De la Nación
a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los
asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas
protegidas.
b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.
c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.
 19

d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de

ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa
distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma
equilibrada en las regiones.
f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y
cultural.
(…)Parágrafo. Las competencias asignadas a la Nación en los
literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes
territoriales.
(…)

3. De los Distritos Especiales

a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las
características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y
funciones administrativas.
(…)

4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.
b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas
urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos.

Parágrafo 1°. La distribución de competencias que se establece en

este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización,
concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las
entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus
autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de
planificación.
Parágrafo 2°. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de
planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo
plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el
señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los
objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar
los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias
referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la
Ley de Áreas Metropolitanas.”
 20

Dentro de la distribución de competencias antes señalada, la función de

determinar los usos del suelo11, afecta aspectos axiales de la vida en
comunidad en los sectores urbano y rural, pues el modelo de desarrollo
que adopten las entidades territoriales incide en las condiciones de vida
en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el
urbanístico, entre otros, de allí que desde el artículo 313 numeral 7 de la
Constitución se haya asignado esta labor a los concejos municipales,
cuyo origen democrático implica un acercamiento de sus integrantes con
las necesidades de la comunidad y conocimiento de las realidades de
cada municipio.

Cabe concluir, entonces, que la reglamentación de los usos del suelo es la

más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales por cuanto a través de ella se diseña y direcciona el
desarrollo integral de las personas que habitan el territorio. La
planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas
áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del
ambiente sano12, en el desarrollo industrial, económico, educativo y
cultural de las entidades territoriales.

En este sentido, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley

388 de 1997, la función de ordenamiento del territorio a nivel local se
cumple, entre otras formas, mediante la acciones urbanísticas de localizar
y señalar las características de los equipamientos de servicios de interés
público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos
y lugares análogos y dirigir y realizar la ejecución de obras de
infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y
los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por
entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

6. Licencias de urbanismo

La función constitucional de reglamentar los usos del suelo tiene relación

con la gestión a cargo de los curadores urbanos y autoridades territoriales
encargadas de la expedición de las licencias de urbanismo 13, a partir de
11
Referida en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución Política
12
como fue definido en la sentencia C-339 de 2002.
13
El artículo 101 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003, establece
que “ El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de
parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición
del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo
o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal
o distrital le haya determinado como de su jurisdicción.
La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento
de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del
otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción.
 21

los usos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial del respectivo

municipio ( POT)

Las licencias de urbanismo reguladas en las leyes 400 de 1997, 9° de

1989 y 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003, y en sus
decretos reglamentarios14, son actos administrativos proferidos con
fundamento en los aspectos urbanísticos, arquitectónicos y estructurales
definidos en la ley, que se otorgan previa verificación del cumplimiento
de las normas urbanísticas15 y de edificación contenidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial del respectivo distrito o municipio, las cuales
son necesarias para adelantar determinada actividad de urbanismo por un
lapso determinado16. El artículo 2 del Decreto 1469 del 30 de abril de
2010 clasifica las licencias en i) urbanización, ii) parcelación, iii)
subdivisión, iv) construcción; e v) intervención y ocupación del espacio
público.

Puede afirmarse entonces, que la licencia urbanística, en cualquiera de

sus modalidades, es un mecanismo de control del cumplimiento de las
normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial 17, las
El curador urbano o la entidad competente encargada de ejercer la función pública de verificación del
cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito, municipios o en el
departamento de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, serán la entidad encargada de otorgar las
licencias de construcción que afecten los bienes de uso bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima
Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y previo el concepto
técnico favorable de la Dirección General Marítima, Dimar, del Ministerio de Defensa Nacional.
14
Luego de la expedición de numerosos decretos en cumplimiento del deber mencionado, en el Decreto
1469 de 2010 se recopiló y armonizó en un solo cuerpo normativo las disposiciones vigentes relativas
al licenciamiento urbanístico, al reconocimiento de edificaciones y a la función pública que
desempeñan los curadores urbanos, con el fin de dotar de seguridad jurídica a los destinatarios de la
norma y mejorar la gestión pública asociada al estudio y trámite de expedición de licencias
urbanísticas, precisando las actuaciones que deben adelantar las autoridades del orden nacional y local
que están relacionadas con el trámite de expedición de licencias, en el marco de las competencias que
les ha otorgado la ley, como quedó consignado en sus consideraciones.
15
A las cuales se refiere el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, modificada por el artículo 1 de la Ley
902 de 2004
16
vigencia que se determina conforme a los parámetros para otorgar dicha autorización según el
artículo 47 del Decreto 1469 de 2010.
17
Decreto 1469 de 2010 “Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar
obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de
intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios,
expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas
urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que
lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las
leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.
La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y
demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y
aprovechamiento del suelo.
Parágrafo. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y
modificaciones.
Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende
por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o
estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas
urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública.
 22

disposiciones de Sismo Resistencia 18 y demás normas urbanísticas

aplicables en el municipio o distrito, en cierta clase de obras.

En efecto, de acuerdo al artículo 99 de la Ley 388 de 1997, para adelantar

obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de
edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de
expansión urbana y rural, por regla general, se requiere de la respectiva
licencia; sin embargo, de acuerdo con la regulación vigente, no toda
construcción requiere de licencias urbanísticas.

Dentro de las obras que no la requieren se encuentran: (i) la ejecución de

estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión, torres y
equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas
estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones
convencionales; (ii) la construcción, ampliación, adecuación,
modificación, restauración, remodelación, reforzamiento, demolición y
cerramiento de aeropuertos nacionales e internacionales y sus
instalaciones, tales como torres de control, hangares, talleres, terminales,
plataformas, pistas y calles de rodaje, radioayudas y demás edificaciones
transitorias y permanentes, cuya autorización corresponda
exclusivamente a la Aeronáutica Civil; (iii) la ejecución de proyectos de
infraestructura de la red vial nacional, regional, departamental y/o
municipal; (iv) puertos marítimos y fluviales; infraestructura para la
exploración y explotación de hidrocarburos; hidroeléctricas, y sistemas
de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía. Todas
estas obras no requieren licencia de urbanismo en ninguna de sus
modalidades, sin perjuicio de las demás autorizaciones, permisos o
licencias que deban otorgar las autoridades competentes respecto de cada
materia y tampoco requerirán licencia, el desarrollo de edificaciones de
carácter transitorio o provisional que sean inherentes a la construcción de
este tipo de proyectos19.

El parágrafo del artículo 11 del Decreto 1469 de 2010 “Por el cual se

reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al
reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan
Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y
demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio
de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos
aprobados en la licencia respectiva.”
18
En este sentido, el artículo 31 del Decreto 1469 de 2010 señala que “El curador urbano o la
autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias, deberá revisar el proyecto objeto de
la solicitud, desde el punto de vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y del Reglamento Colombiano
de Construcción Sismorresistente - NSR - 10, y la norma que lo adicione, modifique o sustituya; a fin
de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas y de edificación vigentes”.,
normas que se encuentran contenidas en el Decreto 926 de 2010, mediante el cual se adopta el
Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente NSR – 10.
19
Artículo 11 Decreto 1469 de 2010
 23

los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”, contempla otra

excepción para las entidades del nivel central o descentralizado de la
Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal y distrital,
quienes no están obligadas a obtener licencias de intervención y
ocupación del espacio público cuando en cumplimiento de sus funciones,
ejecuten obras o actuaciones expresamente contempladas en los planes de
desarrollo nacional, departamentales, municipales o distritales, en el Plan
de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y
complementen. A los eventos en que no es exigible la licencia urbanística
se suma el consagrado en la disposición demandada respecto de las obras
de adecuación, ampliación y construcción de establecimientos
carcelarios.

7. Política e infraestructura carcelaria y penitenciaria

La actuación del poder punitivo del Estado a través del Sistema Penal
impone el deber de estructurar todos sus componentes de modo que se
cumpla con la función constitucional 20 de prevenir la comisión de delitos
y una vez demostrada la existencia de una conducta objetivamente
descrita en la ley penal como delito, se sancione a quienes resulten ser
responsables.

Parte esencial de la política criminal del Estado, es la política en materia

penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a establecer las
condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento
de los fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la
libertad, así como desarrollar las funciones de prevención especial,
reinserción social y protección del condenado, de manera consistente con
el reconocimiento de la dignidad de las personas sometidas a reclusión.

Referente necesario en esta materia, es la sentencia T-153 de 1998

mediante la cual la Corte Constitucional declaró el estado de cosas
inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, y entre las
consideraciones que llevaron a esta decisión se dijo que: “Las cárceles
colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias
en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la
violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y
medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta
plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí
se deduce una flagrante violación de un abanico de derechos
fundamentales de los internos en los centros penitenciarios colombianos,
20
De conformidad con el artículo 2 de la Constitución las autoridades se encuentran instituidas para
proteger la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de las personas, y el artículo 250 ídem,
establece la obligación de investigar y sancionar a los responsables de las conductas punibles.
 24

tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la

familia, a la salud, al trabajo y a la presunción de inocencia, etc.
Durante muchos años, la sociedad y el Estado se han cruzado de brazos
frente a esta situación, observando con indiferencia la tragedia diaria de
las cárceles, a pesar de que ella representaba día a día la transgresión
de la Constitución y de las leyes. Las circunstancias en las que
transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta solución. En
realidad, el problema carcelario representa no sólo un delicado asunto
de orden público, como se percibe actualmente, sino una situación de
extrema gravedad social que no puede dejarse desatendida. Pero el
remedio de los males que azotan al sistema penitenciario no está
únicamente en las manos del INPEC o del Ministerio de Justicia. Por
eso, la Corte tiene que pasar a requerir a distintas ramas y órganos del
Poder Público para que tomen las medidas adecuadas en dirección a la
solución de este problema.”

Para superar ese statu quo, la Corte Constitucional dio diversas órdenes,
entre ellas la de implementar la construcción de infraestructura adecuada
que permita la reclusión diferenciada y en condiciones dignas de las
personas afectadas con medidas privativas de la libertad, plan de
construcción y refacción carcelaria para cuya ejecución se fijó un plazo
de 4 años21.

La situación de hacinamiento crítico que venía presentándose y el

cumplimiento de las órdenes dadas por esta Corporación, determinaron
que el Gobierno nacional incorporara en el Plan Nacional de Desarrollo
2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario” políticas dirigidas a la
ampliación de cupos en los centros de reclusión, y en el documento
CONPES 3086 de 2000 denominado “Ampliación de la infraestructura
penitenciaria y carcelaria”, enfatiza en el déficit de cupos carcelarios,
que produce deterioro en las condiciones de vida de los internos, en la
seguridad al interior de los establecimientos, por lo cual identifica el
21
RESUELVE: (…)
Tercero.- ORDENAR al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional
de Planeación elaborar, en un término de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, un
plan de construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar a los reclusos condiciones de vida
dignas en los penales. La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de Nación ejercerán
supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de poder financiar enteramente los gastos que
demande la ejecución del plan de construcción y refacción carcelaria, el Gobierno deberá realizar de
inmediato las diligencias necesarias para que en el presupuesto de la actual vigencia fiscal y de las
sucesivas se incluyan las partidas requeridas. Igualmente, el Gobierno deberá adelantar los trámites
requeridos a fin de que el mencionado plan de construcción y refacción carcelaria y los gastos que
demande su ejecución sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones.
Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de
Planeación, en cabeza de quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la Dirección,
la realización total del plan de construcción y refacción carcelaria en un término máximo de cuatro
años, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones.
 25

hacinamiento como el principal problema del sistema penitenciario y

carcelario, del cual se derivan muchos otros que afectan el proceso de
resocialización y el respeto por la dignidad humana.

En el documento CONPES de 2004, denominado “Estrategia para la

expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios”,
del Consejo Nacional de Política Económica y Social, luego de exponer
el diagnóstico sobre las condiciones de los centros de reclusión del país y
los índices de hacinamiento (en promedio cerca del 35%), indicó que
para superar el déficit en la oferta de cupos penitenciarios y carcelarios
es preciso realizar una intervención en la infraestructura y en otras
medidas de política criminal que racionalicen el uso de las medidas
privativas de la libertad dentro de las actuaciones penales22.

En relación con el primer aspecto indicó el mencionado documento:

“Resulta imperativo que como parte de la respuesta integral del

Estado colombiano a la brecha de capacidad expuesta, la Nación
realice intervenciones consistentes en la generación de nuevos
establecimientos de reclusión del orden nacional y la ampliación de
algunos de los existentes, a través de las cuales se incremente la
cantidad de cupos disponibles.
Como derrotero para la determinación de la magnitud de la
estrategia de ampliación de la infraestructura, el Ministerio del
Interior y de Justicia ha establecido una tasa aproximada de
hacinamiento objetivo, a diciembre de 2006, del 20%. Esto
significa una reducción del indicador en 10 puntos porcentuales
respecto a su situación en diciembre de 2003, por cuenta de la
creación de nuevos cupos penitenciarios y carcelarios en ERON. Si
bien este 20% está lejos de ser indicativo de una situación óptima
para la operación de los procesos de atención y tratamiento en los
establecimientos de reclusión, garantiza retornar a niveles de
sobrepoblación que no se califican como críticos. De acuerdo con el
Inpec, la Procuraduría General de la Nación estima que “en el plano
internacional se considera que cualquier sistema de reclusión o
prisión que funcione bajo condiciones de hacinamiento superiores
al 20% (es decir 120 recluidas por 100 plazas disponibles) se
encuentra en estado de ‘sobrepoblación crítica’”

22
“En efecto, como complemento de las intervenciones en infraestructura se requiere impulsar
modificaciones de carácter sustantivo y procesal en materia penal y penitenciaria y carcelaria –
compatibles con la política de Seguridad Democrática- , con el propósito de ejercer control sobre
variables que aumentan la demanda por cupos penitenciarios y carcelarios a nivel de todo el SPC y en
especial de los ERON”
 26

También señaló el documento que el hacinamiento no afecta a todas las

regiones de forma homogénea, es decir, hay zonas del país que
concentran mayor población carcelaria y penitenciaria, y las deficiencias
en infraestructura y equipamientos adecuados es mayor23.

Al realizar el seguimiento del CONPES 3277, en el documento CONPES

3412, se recomienda solicitar al entonces Ministerio del Interior y de
Justicia y a los entes ejecutores, asegurar que los centros penitenciarios y
carcelarios se encuentren dentro de lo estipulado en los Planes de
Ordenamiento Territorial de los diferentes municipios con el fin de
garantizar la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios y
el adecuado desarrollo de esos territorios. Posteriormente, el documento
CONPES 3575, al analizar la fase de preinversión de los proyectos indicó
que la prolongación de esta fase “se debió también a la legalización de la
titularidad de algunos de los terrenos seleccionados (la determinación
oficial fue construir en lotes de propiedad de la nación), así como el
ajuste en el uso del suelo dentro de los Planes Básicos de Ordenamiento
Territorial en ciertas localizaciones”. Igualmente, indica que los
proyectos de Ibagué, Cúcuta y la Picota en Bogotá iniciaron hasta finales
de 2007 pues debieron enfrentar dificultades de diversa índole antes del
inicio de las obras, en Cúcuta se ejerció una acción popular en contra del
municipio por la permuta de los predios donde se construiría el
establecimiento de reclusión. El trámite de expedición de la licencia de
construcción y urbanismo del proyecto de Ibagué fue objeto de
interposición de recursos de apelación y reposición. Hubo demora en la
aprobación del Plan de Regularización y Manejo y la licencia de
construcción para La Picota en Bogotá. Igualmente, registra el
Departamento Nacional de Planeación dificultades en el avance de las
obras de la construcción en la Colonia Agrícola del municipio de
Acacias, Meta, por la interposición de una acción de tutela por la
presunta afectación del debido proceso en el trámite de la licencia de
urbanismo y una acción popular por la servidumbre de paso existente24.

En el informe del balance de la situación penitenciaria emitido por la

Contraloría General de la República que describe algunas circunstancias
de retraso, igualmente se reseñan problemas en la adjudicación de los
contratos, demora en los trámites de la licencia de construcción, como las
circunstancias que impidieron llevar a cabo el plan de construcción, lo
cual se ve reflejado en el aumento progresivo de las estadísticas en
hacinamiento.
23
“las necesidades actuales de cupos penitenciarios están concentradas en las regionales Occidental y
Noroeste, mientras que los cupos carcelarios son requeridos en mayor proporción por las regionales
Central y Norte”
24
Para ver las dificultades en el avance de las obras del plan de construcción de infraestructura, ver
https://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo/0064004930000.pdf
 27

A pesar de las dificultades en el desarrollo del plan de construcción,

dotación y mantenimiento de la infraestructura de los centros de
reclusión del orden nacional, éste fue incorporado por el Gobierno
nacional en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado
Comunitario: desarrollo para todos”, el cual señala que “El desarrollo de
la política de infraestructura carcelaria responde a la necesidad de
brindar espacios dignos que propendan por el debido tratamiento a los
reclusos, en el marco de la función de reinserción social de la pena
privativa de la libertad”25. De igual forma, en el Plan Nacional de
Desarrollo 2010 – 2014 “más empleo, menos pobreza y más seguridad”,
por cuanto persistía un hacinamiento de cerca del 29% y las obras de
construcción adelantadas (10 centros de reclusión) resultaron aún
insuficientes para atender la demanda de cupos en centros de reclusión,
tanto para condenados como para procesados y el 45% de los 149
establecimientos existentes supera el periodo de vida útil (50 años).

De otra parte, como consecuencia de la modificación a la administración

pública efectuada mediante la Ley 1444 de 2011, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 4150 de noviembre 3 de 2011, "Por el cual se crea la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, se determina
su objeto y estructura", la cual en el artículo 4 determina que la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, tiene como objeto
gestionar y suministrar bienes y servicios, así como la infraestructura
necesaria para el funcionamiento adecuado de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario - INPEC. Es decir, compete a la USPEC atender los
requerimientos en infraestructura que se presentan en los
establecimientos a nivel nacional para solucionar el hacinamiento y las
demás condiciones deplorables del mobiliario existente, que atentan
contra la dignidad humana e impiden garantizar los derechos
fundamentales de los reclusos, además de generar difíciles condiciones
de salubridad.

Como respuesta a la situación de crecimiento sostenido del hacinamiento

en los centros de detención preventiva y de cumplimiento de la pena y la
vulneración de derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad, el legislador expidió la Ley 1709 de 2011, de la cual hace parte
la norma demandada y que, entre otras cosas, dispone que:

a) El INPEC, en coordinación con la USPEC determinará los lugares

donde funcionarán los establecimientos de reclusión.
25
DNP. Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos”. Tomo
I. Bogotá. 2007. Pág. 404.
 28

b) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público está facultado para

asignar los recursos suficientes a la USPEC para la creación,
organización y mantenimiento de los establecimientos de
reclusión.
c) Todos los nuevos centros de reclusión contarán con un perímetro
de aislamiento de por lo menos 200 metros de distancia de
cualquier desarrollo urbano26.
d) La adquisición de los inmuebles destinados para la construcción de
establecimientos penitenciarios y carcelarios y de aquellos
aledaños a los establecimientos de reclusión necesarios para
garantizar la seguridad del establecimiento, de los reclusos y de la
población vecina es de utilidad pública y de interés social. el
Gobierno Nacional a través de la Unidad Administrativa de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) podrá efectuar la
expropiación por vía administrativa, previa indemnización.
e) Se prohíbe el funcionamiento de expendios públicos o de
actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en un
radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el
cual será convenido entre la Dirección del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC) y los alcaldes respectivos, de
conformidad con las leyes vigentes.
f) No se requerirá licencia urbanística de parcelación, urbanización,
construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la
construcción adecuación o ampliación de infraestructura
penitenciaria y carcelaria.27

Bajo los parámetros expuestos en relación con el alcance de la autonomía

territorial, las competencias de los concejos municipales en materia de
ordenamiento territorial de los municipios y sobre el deber de
intervención del Estado para garantizar condiciones de reclusión que
respeten la dignidad humana y brinden seguridad a la comunidad, la
Corte procederá a estudiar y resolver el problema jurídico que plantea la
presente demanda.

8. Análisis del caso Concreto

El ciudadano Juan Carlos León Martínez presentó demanda de

inconstitucionalidad contra el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709
de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, por considerar
que desconoce la autonomía de las entidades territoriales y la atribución
de los Concejos Municipales de determinar el uso del suelo en el

26
Artículos 16, 16A
27
Artículo 33, que modifica el artículo 36 de la Ley 65 de 1993.
 29

territorio del respectivo municipio, conforme al artículo 313 numeral 7 de

la Constitución.

La norma demandada autoriza la construcción, adecuación o ampliación

de infraestructura penitenciaria y carcelaria sin que sea necesario tramitar
y obtener la licencia de urbanización, parcelación, construcción o
subdivisión que es expedida por las respectivas curadurías o autoridades
competentes de cada municipio o distrito.

La finalidad, de acuerdo con la justificación dada durante el trámite

legislativo es dar celeridad a las obras que permiten incrementar cupos en
establecimientos de reclusión. Así se planteó al momento de incorporar el
texto normativo en el primer debate en el Senado28.

Si la norma demandada se le interpreta como una autorización absoluta

para que la USEP construya centros de reclusión o amplíe y adecúe los
existentes en cualquier lugar y sin sujeción a ninguna norma urbanística
porque no debe tramitar y obtener para el efecto la licencia de urbanismo
que es el acto mediante el cual se verifica que la obra a realizar cumpla
con las disposiciones urbanísticas, el texto normativo acusado sin duda
desconocería la autonomía de los municipios para determinar como
organizan su territorio, pues permite de manera inconsulta, la instalación
de un centro carcelario o penitenciario en cualquier espacio, con
desconocimiento de las reglas de planeación urbanística y de desarrollo
dictadas por el Concejo Municipal.

Además, bajo esta perspectiva el artículo 36, inciso final, de la Ley 1709
de 2013 traería como consecuencia una alteración ostensible de las
condiciones de vida y desarrollo de la zona en la cual se localiza, mina el
derecho de propiedad por depreciación de los inmuebles del entorno que
impacta, permite que se genere desorganización en el crecimiento y
desarrollo de los municipios, y avala que la construcción se realice en
áreas urbanas y rurales, e incluso en áreas protegidas. La construcción de
infraestructura carcelaria y penitenciaria implica aumento en la demanda
de servicios, pues estos centros requieren disposición no sólo de tierra,
sino también de vías, seguridad, carreteras, agua, luz, saneamiento
básico; también obliga a tomar medidas que afronten los problemas
derivados del aumento de la población; precaver las necesidades de
seguridad en el entorno, atender a los requerimientos de vías, limita las
actividades que pueden desarrollarse en el zona aledaña al penal, genera
depreciación de los predios aledaños y en consecuencia responsabilidad
para el Estado por ello, puede causar desplazamiento por la

28
Gaceta 668 del 2 de septiembre de 2013, pág. 26
 30

reorganización del territorio29, trastorno del entorno social y cambio de

las dinámicas por razones de seguridad y restricciones a medios de
comunicación, etc.

Todo lo cual vulnera la competencia que en materia de reglamentación

del uso del suelo le asigna a las autoridades administrativas locales,
conforme al artículo 313 numeral 7 de la Carta Política, haciendo
nugatorias las reglas fijadas por los Concejos locales como directrices de
su desarrollo urbanístico con base en el conocimiento de las necesidades
y condiciones particulares de los municipios.

Es decir, tomando como fundamento exclusivo el contenido del principio

de autonomía territorial –uno de los dos principios constitucionales en
tensión en el problema planteado-, es posible sostener que la norma
afecta el derecho de los municipios y distritos de gobernarse por
autoridades propias –artículo 287, numeral 1º-, así como la competencia
general de reglamentación que en materia de usos de suelo les reconoce
la Constitución –artículos 311 y 313 numeral 7-.

Sin embargo, la hermenéutica planteada parte de un planteamiento inicial

carente de base normativa constitucional y legal, conforme al cual la
efectividad de los planes de ordenamiento territorial exige la expedición
de licencias urbanísticas por parte de los curadores o las autoridades
municipales competentes, de tal manera que sin estos actos de la
administración local la reglamentación de usos de suelo resulta inocua.
Esto no es así. En efecto, como se señaló anteriormente las licencias de
urbanismo son un medio para verificar el cumplimiento de las normas
urbanísticas y de sismo resistencia en las obras que se planea ejecutar o
legalizar, pero no son el único instrumento de control de cumplimiento de
la reglamentación de usos del suelo, por lo cual eximir determinadas
obras de este requisito no implica relevarlas del cumplimiento de las
disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen
fuerza vinculante con independencia de que quienes las realicen deban
obtener o no la licencia de urbanismo.

Conviene precisar, que las licencias de urbanismo no son un elemento

esencial de los planes de ordenamiento territorial, sino una herramienta
administrativa de control y vigilancia de los desarrollos urbanos con la
que cuentan las administraciones municipales y distritales. Por ello, en
cuanto se refiere a la localización de esas obras de infraestructura, para la
Sala es claro que siempre deben respetar las normas de los planes de
29
Establece el mismo artículo 36 de la ley 1709 que “En estos casos, el Gobierno Nacional a través de
la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) podrá efectuar la
expropiación por vía administrativa, previa indemnización.”
 31

ordenamiento territorial mediante las cuales los municipios fijan los usos
del suelo, en virtud de la competencia fijada en el artículo 313 numeral 7
de la Constitución, que replica el artículo 29 de la LOOT en el numeral 4,
y que deben incluir en sus componentes los espacios destinados para el
desarrollo de establecimientos de reclusión.

Esta interpretación permite, bajo la perspectiva de los principios del

ordenamiento territorial que se responda a intereses y necesidades
reiteradamente advertidas en materia de política carcelaria y
penitenciaria, marcadas por el imperativo de crear lugares de reclusión
acordes con la dignidad humana y que sean espacios que promuevan la
rehabilitación de quienes allí son recluidos y no el simple marginamiento
temporal de seres humanos incómodos para la sociedad por su
comportamiento que desborda la legalidad o que es posible, en el caso de
los detenidos preventivamente, que lo han hecho. Ello, por cuanto la
generación de una infraestructura carcelaria y penitenciaria adecuada
facilita mantener el orden interno y garantizar la seguridad de los
reclusos, de manera que se garanticen sus derechos fundamentales.

En este punto, debe tenerse en cuenta, que el ordenamiento territorial es

una expresión de la autonomía administrativa y el gobierno nacional no
puede incidir de manera inconsulta e injustificada, alterando la
organización y planeación de desarrollo de los municipios, que son el
núcleo esencial del Estado. Además, las disposiciones de ordenamiento
territorial a nivel local se establecen en ejecución de la planificación
sectorial del desarrollo, en cuanto involucra la determinación sobre obras
de infraestructura y equipamiento que atiendan a la forma como se
planifica el crecimiento y desarrollo del territorio, por lo cual resulta
ineludible su cumplimiento.

Del mismo modo, las obras de construcción, ampliación o adecuación de

centros de reclusión deben ejecutarse conforme a las normas urbanísticas
y de sismo resistencia, con independencia de que para su realización la
ley exija o no licencia urbanística, lo cual permite que dichos
equipamientos cumplan con los espacios y servicios requeridos para
recluir en condiciones dignas a las personas afectadas por orden judicial
con medidas privativas de la libertad.

En este orden, precisa la Sala que la efectividad y observancia de los

planes de ordenamiento territorial, su efecto vinculante, no depende de
que para su desarrollo se exijan licencias de urbanismo porque éstas sólo
son uno de los múltiples instrumentos para ejercer un control y
seguimiento al cumplimiento de las normas sobre usos del suelo y de
urbanismo.
 32

En efecto, uno de los axiomas del Estado de Derecho es la sujeción del

poder de las autoridades públicas al imperio de la ley, de lo cual se deriva
que no puede concebirse un acto jurídico exento de control y en el caso
concreto existen diversos mecanismos legales para vigilar y sancionar el
desarrollo de obras con desconocimiento de la reglamentación contenida
en el plan de ordenamiento territorial del respectivo municipio o de
normas urbanísticas y de sismo resistencia, entre los cuales sobresalen:

(i) Acciones populares

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer

cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos
e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible, y pueden instaurarse para la protección del derecho
colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera
ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes.30

(ii) Sanción por infracciones urbanísticas

El artículo 1 de la Ley 810 de 2003 que modificó el artículo 103 de la

Ley 388 de 1997 establece que:

“Toda actuación de construcción, ampliación, modificación,

adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y
parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento
territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y
complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la
imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo
la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la
eventual responsabilidad civil y penal de los infractores.
Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de
establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de
servicios en contravención a las normas de usos del suelo,
Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en
la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o el
deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio
arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la
contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de
Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo

30
Ley 472 de 1998 artículo 4 literal m.
 33

15 de la Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas

establecidas en la Ley 400 de 1997”.

A lo señalado cabe agregar, que la observancia de las normas

urbanísticas y sobre usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y
verificarse desde las etapas precontractuales en el proceso de
contratación de obra pública y vigilarse por los interventores y las
autoridades locales encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas
urbanísticas.

Concluye la Sala, que la eliminación del requisito de la licencia, no hace

inocua la reglamentación de la administración municipal sobre usos del
suelo porque no autoriza a las autoridades encargadas de la
infraestructura carcelaria y penitenciaria para que realicen obras públicas
con desconocimiento de las disposiciones sobre usos del suelo fijadas en
los planes de ordenamiento territorial por los concejos municipales, y
cualquier proyecto u obra que se adelante contrariando tales
disposiciones da lugar a la imposición de sanciones y demás medidas
administrativas fijadas en la ley.

8. Síntesis de la decisión

Luego de establecer el contexto en el cual fue expedida la norma

demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013 y las
competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento
territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de las
licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición examinada
admite por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la cual las
autoridades nacionales encargadas de la construcción y mantenimiento de
la infraestructura carcelaria pueden realizar cualquier actividad
urbanística si atender a la reglamentación de usos del suelo en la medida
que ya no se requerirá para el efecto licencia de urbanismo,
interpretación que resulta incompatible con los artículos 287 y 313
numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las competencias
del municipio en la organización de su territorio; de otro lado, el
precepto legal en examen igualmente puede ser interpretado en el sentido
que si bien no es necesario adelantar el trámite de las licencias de
urbanismo para realizar intervenciones o la construcción de edificaciones
destinadas a la reclusión de personas afectadas con medidas privativas de
la libertad, ello no exime a las entidades que las realicen del deber de
observar la reglamentación de usos del suelo y de solicitar la licencia
ambiental y cumplir las demás normas urbanísticas, bajo el entendido que
toda actuación del Estado debe estar revestida de legalidad y en este
orden no puede desconocer de manera injustificada las reglas y
 34

limitaciones que los concejos municipales establezcan en los planes de

ordenamiento territorial.

En este orden, como la última interpretación del inciso final del artículo
36 de la Ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de
1993, no riñe con la Constitución, la disposición será declarada exequible
pero bajo el entendido de que las obras de intervención o construcción de
infraestructura carcelaria se debe desarrollar en las áreas que hayan sido
destinadas para el efecto en las normas de ordenamiento territorial y
conforme a la reglamentación de usos del suelo aplicables en el
municipio.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de

2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, en el entendido
de que las obras de construcción, adecuación o ampliación de
infraestructura carcelaria se deben desarrollar conforme a la
reglamentación de usos del suelo aplicables.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (e)

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 35

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado
Ausente con permiso

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Magistrada (e)

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

ANDRES MUTIS VANEGAS

Secretario General (e)