Sentencia C-1064/01

COSA JUZGADA MATERIAL-Condiciones

El fenómeno de la cosa juzgada material opera, así, respecto de los contenidos

específicos de una norma jurídica, y no respecto de la semejanza del problema
jurídico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior. Por
eso, la Corte ha dicho que la cosa juzgada material “tiene lugar cuando la
decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha
sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el
artículo 243 de la Carta Política”. Solamente a partir de un ejercicio
hermenéutico se podrá precisar cuál fue el “contenido material” que ha sido
declarado inexequible por ciertas “razones de fondo”, y que sin embargo, es
reproducido por un “acto jurídico” del legislador, a pesar de que subsisten las
disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en el juicio previo de
la Corte. Además de la existencia de dos disposiciones con contenidos
normativos idénticos, es importante que su significado no varíe dado el
contexto en que tales disposiciones se aplican y surten efectos.

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Monto apropiado distinto al año

anterior/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de política salarial
respecto de año anterior

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de contexto normativo

respecto de año anterior

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Reducción de expectativas

inflacionarias y crecimiento de gastos de personal

COSA JUZGADA MATERIAL EN OMISION

LEGISLATIVA-Imposibilidad de reproducción de contenido normativo

OMISION LEGISLATIVA-Carencia de contenido normativo/COSA

JUZGADA MATERIAL-Contenido normativo hace parte de actos del
legislador/OMISION LEGISLATIVA-Ausencia de acto

Una omisión carece de contenido normativo y, por eso, es considerada

ausencia de regulación de una materia determinada. Los contenidos
normativos a los que alude el artículo 243 como puntos de referencia para
comprobar la existencia de cosa juzgada deben hacer parte de actos del
legislador. Una omisión no es un acto sino una ausencia de acto.

ACTO ADMINISTRATIVO Y LEY-Distinción

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Acto positivo

En la omisión legislativa relativa, el legislador ha expedido una norma cuyo

sentido normativo no es omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador,
al dejar de incluir a un grupo de ciudadanos en el ámbito de su regulación, que
debía ser incluido por mandato constitucional, resulta inconstitucional. Como
en la omisión legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula
una materia específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de la
Constitución.

COSA JUZGADA MATERIAL EN REAJUSTE

SALARIAL-Inexistencia de condiciones

No es posible sostener la declaratoria de una cosa juzgada material. La

naturaleza jurídica particular de la ley de presupuesto, las diferencias en el
contenido de la norma ahora demandada, así como en su contexto real y
jurídico, y el hecho de que lo que se reproche sea una omisión legislativa, entre
otras razones, impiden que se tome dicha decisión.

DEBER JURIDICO-Contenido/PETICION DE
PRINCIPIO-Suposición de existencia de un deber específico

DEBER JURIDICO-Características para existencia de omisión

inconstitucional

Para que de un deber surja una omisión inconstitucional es necesario, en las

democracias donde se permite al juez constitucional controlar no sólo actos
sino omisiones, que este deber tenga ciertas características. Habrá de ser
específico, no genérico; tiene que ser concreto, no indeterminado; su contenido
no puede ser tan abstracto como un principio sino consistir en un mandato
expreso al legislador para que expida un acto definido; y, el plazo para cumplir
dicha obligación debe ser claro usualmente porque la Constitución lo ha fijado.

DEBER GENERAL-Existencia de omisión inconstitucional

Para que del reconocimiento de un deber general surja una omisión

inconstitucional es indispensable que no haya otros deberes, derechos, fines, o
valores también de orden constitucional que colisionen con dicho deber. De
existir colisión, es preciso ponderar y armonizar las normas superiores en
conflicto lo cual incidirá en los alcances y efectos del deber jurídico. Este
análisis constitucional es imposible sin entrar al fondo del caso que es lo que la
cosa juzgada hace innecesario.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Reseña histórica

ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ESTADO BIENESTAR-No

identidad

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Igualdad material/ESTADO

SOCIAL DE DERECHO-Justicia social y dignidad humana

A diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto

formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad
material es determinante como principio fundamental que guía las tareas del
Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión
y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de
desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el
Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana
mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y
deberes sociales de orden constitucional.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones concretas

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenidos

La interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de

Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir
que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo,
contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad
frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades
como de compensación o distribución de cargas.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones de la igualdad

material

De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la concepción de

igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta
plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos
comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos.

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Pago de tributos por particulares

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Límites

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación de la justicia y equidad

por el legislador/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Respeto de margen
de opción política de autoridades elegidas

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance

OMISION LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Aplicación directa de preceptos
constitucionales/DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Inmunidad/CONSTITUCION
POLITICA-Aplicación directa

DERECHO AL TRABAJO-Significado en la Constitución

TRABAJO-Formas de expresión en la Constitución

El trabajo tiene múltiples formas de expresión dentro del ordenamiento
constitucional vigente, pues no es sólo un derecho a través del cual el individuo
obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades básicas, sino que es,
además, una obligación social que se traduce en un mecanismo de
incorporación de la persona a la colectividad como sujeto que se dignifica a
través del aporte que hace al desarrollo de una comunidad así como en un
deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la construcción
de una sociedad más participativa en términos tanto políticos como
económicos y, por esta vía, más democrática y plural.

CONSTITUCION POLITICA-Resultado diverso atendiendo método de

interpretación

INTERPRETACION GENETICA O HISTORICA DE LA

CONSTITUCION-Resultado diverso

INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION

DERECHO AL SALARIO JUSTO-Mantenimiento del poder adquisitivo

SALARIO-Mantenimiento del poder adquisitivo

PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y

MOVIL-Mantenimiento del poder adquisitivo/PRINCIPIO DE
REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Método de
interpretación/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL
Y MOVIL-Lineamientos precisos

Si bien de una interpretación literal e histórica del artículo 53 de la

Constitución no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de
los salarios, a la luz de una interpretación sistemática, reforzada por los
convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes
jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho
derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que conviene señalar. La
movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del mínimo vital y
el carácter anual de la movilidad. El derecho a mantener el poder adquisitivo
real del salario no es absoluto. Una distinción necesaria: el caso de las
pensiones. El respeto a los derechos adquiridos. La distinción entre la
desmejora de un derecho y su carácter absoluto.

DERECHOS FUNDAMENTALES-No son absolutos/DERECHO A

LA PENSION-Mantenimiento del poder adquisitivo
constante/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y
MOVIL-Grado, forma y ritmo en que deben mejorar

OMISION LEGISLATIVA EN ESTATUTO DEL

TRABAJO-Interpretación de la Constitución/OMISION
LEGISLATIVA EN LEY MARCO SALARIAL-Principios
constitucionales de la relación laboral
Mientras las disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la
República, el significado y los alcances de los derechos y principios
constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la
interpretación de la Constitución. Y es que no podría ser de otra forma dado el
carácter normativo de la Carta Política y la primacía de los derechos
inalienables de la persona.

OMISION LEGISLATIVA EN DERECHOS

CONSTITUCIONALES-Desarrollo/PRINCIPIO DE INMUNIDAD
DE DERECHOS-Alcance

La ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no

puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su
naturaleza, requieren de la actuación de las autoridades públicas para
asegurar su cumplimiento. Lo contrario significaría que la realización de los
derechos constitucionales estaría librada a la contingencia de las fuerzas
políticas del momento, lo que desdice de su carácter de derechos. Así, el
principio de inmunidad de los derechos sustrae a éstos de la libre disposición
por parte de las mayorías. Debe la Corte, en aplicación del principio de efecto
útil de las normas constitucionales, interpretar el alcance de los derechos
constitucionales.

PRINCIPIOS MINIMOS FUNDAMENTALES DE LA RELACION

LABORAL-Aplicación directa ante ausencia de desarrollo legislativo

SALARIO-Ponderación en mantenimiento del poder adquisitivo

LINEA JURISPRUDENCIAL-Reiteración

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-No abolición y cambio en

conclusiones

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO/LINEA JURISPRUDENCIAL-Confirmación

SALARIO-Término perentorio para aumento

EJECUTIVO EN MATERIA DE REAJUSTE SALARIAL-Respuesta

a realidades económicas y necesidades sociales

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Regulación por Gobierno según variables económicas y
condiciones sociales

SALARIO MINIMO LEGAL-Criterios de fijación

SALARIO MINIMO LEGAL-Ponderación de situación social y

económica
 SALARIO MINIMO LEGAL-Aumento anual indexado con inflación
pasada

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Distanciamiento/RATIO
DECIDENDI-Distanciamiento/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Distanciamiento por
fórmula única y específica de indexación para cualquier nivel

SALARIO-No fórmula única y específica de indexación para cualquier

nivel

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Armonización concreta de

sentencia

PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y LEY DE

APROPIACIONES-Sujeción a Constitución y ley orgánica

El presupuesto no está sujeto a las leyes marco, sino a la Constitución y a la ley

orgánica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporación
al interpretar el artículo 349 de la Carta según el cual “durante los primeros
tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la
ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas
y ley de apropiaciones”.

DERECHO A LA IGUALDAD-Protección no es matemática sino

material

La igualdad protegida por la Constitución no es matemática sino material. La

igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la
situación semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los
desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual.

INFLACION-Mayor incidencia sobre capacidad de personas de menores

ingresos

DERECHOS FUNDAMENTALES-No absoluto

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Carácter relativo

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Apreciación de política macroeconómica y situación real del
país

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Necesidad de apartarse para

respetar otros
 DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Consistencia y respeto de
precedentes

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Directrices y condicionamientos

constitucionales al Gobierno

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aumento de partidas de gastos

sujeto a sistema de frenos y contrapesos

De la descripción del régimen constitucional del presupuesto se deduce no sólo

que su elaboración y trámite es diferente al de cualquier otro proyecto de ley
sino que el aumento de las partidas de gastos está sometida a un sistema de
frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De esta manera,
ninguna rama del poder público puede, por si sola, ordenar un aumento de los
gastos públicos; no lo puede hacer ni el Presidente cuando ejerce la llamada
dictadura fiscal ni el Congreso como órgano representativo y deliberativo
dentro de una democracia.

PRESUPUESTO-Importancia en el origen de la democracia y

evolución/PRESUPUESTO-Función democrática
trascendental/DEBATE PARLAMENTARIO-Función democrática

El presupuesto cumple una función democrática trascendental, en la medida en

que define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y
cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto,
imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el
debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática
de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la
justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los
derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al
financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa

y política y herramienta macroeconómica

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático

anual

El presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático

anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades,
mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la
dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta
jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del
Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el
aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen
un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la
necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la
discusión amplia y la mayor participación posible a través de los
representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso.

GASTO PUBLICO EN REAJUSTE SALARIAL-No reiteración de

orden de aumento

CONSTITUCION POLITICA-Análisis integral

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No incompatibilidad con

apreciación del contexto real del país

El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible

con la apreciación del contexto real del país. Por el contrario, la naturaleza y
el contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la
Corte verifique la situación real dentro de la cual la norma acusada fue
expedida.

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Consecuencias

reales

PRESUPUESTO Y SALARIO DE SERVIDOR

PUBLICO-Pertinencia del contexto real/LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Realidad social, económica y política del
Estado/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Condiciones reales de orden social, administrativo y
económico

En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores

públicos, el contexto real también es especialmente pertinente. La ley anual de
presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, así como de las
políticas del Estado para responder a esa realidad. La fijación del aumento de
los salarios de los servidores públicos y, en general, de quienes conforman el
mercado laboral, debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a
condiciones reales de orden social, administrativo y económico.

CONSTITUCION POLITICA-Interpretación apreciando contexto real

del país

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Apreciación del contexto real del país

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No igual situación/SALARIO

DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinción entre grupos en
niveles diferentes
 SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Niveles superiores y bajos

LEGISLADOR EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Ausencia

de fijación de criterio de distinción para aumento

CONSTITUCION POLITICA EN MATERIA DE SALARIO DE

SERVIDOR PUBLICO-Criterio para determinar aumento/SALARIO
DE CONGRESISTA-Parámetro para determinar aumento

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protección reforzada por nivel

para aumento

SALARIO DE CONGRESISTA-Promedio ponderado/SALARIO DE

SERVIDOR PUBLICO-Cálculo de promedio ponderado

SALARIO DE SERVIDOR CENTRAL-Promedio ponderado

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Intangibilidad en valor menor a
promedio ponderado/DERECHO A MANTENER EL PODER
ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR
PUBLICO-Protección en bajos ingresos aún en circunstancias
extraordinarias

En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los

servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte
señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección
constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un
derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una
resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de
las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una
situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser
tocado. Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta
afirmación. Primero, uno de los fines por los que debe propender el Estado
cuando interviene en la economía es “asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos.” Segundo, cuando la Constitución consagra el derecho a la
igualdad. La Corte Constitucional, como órgano del Estado, está llamada a
cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del
poder adquisitivo del salario de los servidores públicos de más bajos ingresos,
aún en circunstancias extraordinarias, cumple cabalmente con este mandato,
pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan
menos de quienes ganan más. Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del
salario de los servidores públicos con menores ingresos puede afectar de
manera considerable su derecho y el de las personas que dependen
económicamente de ellos, a tener una vida digna. La cuarta razón tiene que ver
con las finalidades sociales del Estado.

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Grupo de menores ingresos

 SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Aumento de grupo de menores
ingresos y criterio preponderante de inflación

Este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su

salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder
adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio
preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de
quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado.

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Diferencias entre nivel alto y

bajo para aumento

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protección constitucional

reforzada de grupo de menores ingresos

JUICIO DE RAZONABILIDAD-Pasos/JUICIO DE
RAZONABILIDAD-Intensidad

El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en

analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobierno; el segundo,
en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar
la relación entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad
depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en
riesgo con la medida que sea objeto de análisis.

JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL

PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Límites de escalas superiores

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-No disminución de inversión social

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Prioridad del gasto social

GASTO PUBLICO SOCIAL-Situación de pobreza y desempleo

GASTO PUBLICO SOCIAL-Limitación de ciertas erogaciones en

beneficio de personas en situación de penuria

JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Incompetencia de concebir cambios y caminos sobre
partidos y rubros/JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Incompetencia sobre existencia de mejores formas de
distribución de recursos

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Colaboración de quienes están en mejor
 situación/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO
DEL SALARIO-Limitación en mayores ingresos por finalidades sociales

En el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de

solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a colaborar
con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de
indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso,
considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores
públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real
de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades
relativas al gasto público social.

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Limitación mas no
desconocimiento

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Criterios para determinar el monto de limitaciones

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Criterios de limitación

Todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les

mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos
servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado
mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto
social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho
sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcio-
nalidad.

DERECHO AL MINIMO VITAL-No inclusión de aumento del salario

SOCIEDAD-Cooperación entre miembros

AHORRO FISCAL-Destinación/AHORRO FISCAL PARA GASTO

PUBLICO SOCIAL-Destinación

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Escalas y condiciones

socioeconómicas

AHORRO FISCAL EN SALARIO DE SERVIDOR

PUBLICO-Reajuste diferenciado

AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Destinación a

personas de menores ingresos

GASTO PUBLICO SOCIAL-Nivel y destinación competen al Ejecutivo

y legislativo
 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación atendiendo
contexto real del país

La Corte estudió el caso interpretando la Constitución atendiendo al contexto

real del país. En términos generales, dentro del lapso que separa la década de
los noventas de la fecha actual, en Colombia la pobreza ha crecido, el
desempleo ha llegado a niveles históricamente elevados y la economía ha
pasado por una prolongada recesión.

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Interpretación amplia

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Cobija a todos

El artículo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores públicos

que ganan uno o dos salarios mínimos, como de los que están ubicados en
escalas salariales superiores. El reajuste salarial debe cobijar a todos los
empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas
por la ley anual de presupuesto. En términos prácticos, esto significa que todos
ellos deben recibir un aumento salarial en el período regulado por dicha ley.

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-No identidad en porcentaje de aumento para todos

El aumento salarial no tiene que ser idéntico para todos. La igualdad

matemática o mecánica es contraria al principio según el cual, los iguales
deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este
principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una
posición medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es
formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata
que entre los servidores públicos hay diferencias salariales de gran magnitud.
Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos
es extensa y además ha aumentado en la década de los años noventa. Por lo
anterior, la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos
servidores públicos, aunque éste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje
para todos.

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinción de

aumento entre escalas bajas y superiores/REAJUSTE SALARIAL DE
CONGRESISTA-Criterio de distinción de aumento entre escalas bajas y
superiores/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO
DEL SALARIO-Preponderancia de la inflación para bajos ingresos

Aunque la Constitución contiene pocas disposiciones específicas en materia

salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en
materia de aumento salarial, entre los servidores que están en las escalas
salariales bajas, y los que están ubicados en las escalas superiores. Se trata del
artículo 187 de la Constitución, que prevé expresamente que el aumento para
todos los servidores no tiene que ser idéntico, lo cual es compatible con el
principio de igualdad material en un Estado Social de Derecho. Dicho artículo
habla de un “promedio ponderado”. En este caso, la Corte aplica por
extensión este parámetro a los salarios con el fin de identificar a los servidores
de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio
ponderado de los salarios de los servidores de la administración central.
Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse preponderadamente en
la inflación, para que se mantenga la capacidad adquisitiva real de sus
salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protección
reforzada que la Constitución brinda a las personas de bajos ingresos, impiden
en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario
de estos servidores.

NORMA CONSTITUCIONAL-Extensión de parámetro

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Limitación de escala superior al promedio ponderado

En lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en las escalas

salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado, pero no
desconocido.

JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL

PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Escala superior al promedio
ponderado

GASTO PUBLICO SOCIAL-Destino de recursos escasos a incrementar

inversión social

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Criterios que debe cumplir la limitación

EJECUTIVO EN MATERIA SALARIAL-Fijación de escalas y

porcentaje de aumento

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Proporcionalidad entre cada escala en porcentaje de aumento

AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Incremento

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-Limitación temporal

POLITICA SALARIAL DE TRABAJADOR Y EMPLEADO DEL

SECTOR PUBLICO CENTRAL-Criterios constitucionales de sujeción

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Apreciación de elementos

de juicio fáctico oficiosamente
 Referencia: expediente D-3449

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 2°, parcial, de la Ley 628 de 2000.
“por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1°
de enero al 31° de diciembre de 2001”

Actor: Armando José Soto Jiménez

Magistrados Ponentes:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Bogotá D.C., octubre diez (10) de dos mil uno (2001)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral
4° de la Constitución Política, y cumplidos los requisitos y trámites
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el

artículo 241 de la Carta Política, el ciudadano Armando José Soto Hernández
demanda parcialmente el artículo 2° de la Ley 628 de 2000.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.

II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a

su publicación en el Diario Oficial N° 44.272 de 27 de diciembre de 2000,
subrayando el segmento acusado:
LEY 628 DE 2000
(diciembre 27)
 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2001.

Artículo2°. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Con las

rentas y recursos de capital de que trata el artículo anterior, aprópiese
para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la
deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia
fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001, una suma por valor de
cincuenta y cuatro billones novecientos setenta y siete mil cuatrocientos
noventa y dos millones setecientos veintitrés mil novecientos treinta y dos
pesos moneda legal ($54,977,492,723,932), según el detalle que se
encuentra a continuación: (....)

III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA

A juicio del actor la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 1, 2,

13, 22, 49 inciso final, 51, 52 inciso segundo, 53, 60, 187, 189 numeral 10, 215,
243, 334 y 366 de la Constitución Política. Explica el concepto de violación así:

1. Sostiene, en primer lugar, que el Congreso de la República al expedir la ley

anual de presupuesto para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2001, no incluyó las apropiaciones suficientes para aumentar el salario de los
empleados públicos en un monto igual o superior a la inflación del año anterior.
Dicha omisión parcial desconoce los preceptos constitucionales mencionados y
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre aumento de salario, en
especial la decisión de Sala Plena adoptada en la sentencia C- 1433 de 2000.

2. Para el actor, la aludida insuficiencia presupuestal se pone de presente en el

mensaje del Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito
Público al Congreso de la República al someter a su consideración el proyecto
de ley que inició el trámite para decretar el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre del año 2001. Allí se afirma: “(...) Los gastos de personal para la
próxima vigencia corresponderán al costo de las nóminas, es decir, al de los
cargos realmente ocupados, política que se complementará con la decisión de
mantener congelados los recursos destinados a financiar nóminas paralelas.
Además, se ha previsto un incremento salarial del 6.2% en 2001” 1 . Ese
porcentaje es inferior al índice de precios al consumidor del 2000, el cual de
acuerdo con lo informado por el DANE fue del 8.75% de manera que no se
respetan los parámetros que se derivan de diferentes normas de la Constitución
Política para el aumento de las remuneraciones de los servidores públicos en el
porcentaje de la inflación del año anterior.

3. Considera, de otra parte, que disminuir el ingreso real de los empleados

públicos es un factor de pobreza que atenta contra la paz individual, familiar y
colectiva, vulnerando el artículo 22 del Ordenamiento Superior, pues no se
tiene en cuenta la integridad de la perdida del poder adquisitivo que surge con

1 Cfr. Gaceta del Congreso del 2 de agosto de 2000 p. 1 y ss.

ocasión del incremento menor a la inflación acaecida. Se quebranta también el
principio de igualdad, a que se refiere el artículo 13 constitucional por cuanto se
ha previsto de manera ponderada un aumento del 6.2%, presentándose un
tratamiento desigual a los empleados públicos, pues a todos debe reconocerse la
mejora de sus ingresos. Se conculca así, el derecho de los servidores a un
trabajo en condiciones dignas y justas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 25
Constitucional, pues cada vez se disminuye más su remuneración, y de contera
contraría el artículo 54 Superior, puesto que se ven reducidas las posibilidades
de satisfacer sus necesidades vitales. Además, la pérdida de poder adquisitivo
del salario de los empleados públicos va en contra de la remuneración vital y
móvil proporcional a la cantidad de trabajo, de que trata el artículo 53 de la
Carta.

4. Expresa, por último, que cada vez que sea menor el ingreso de los empleados
públicos, ello tiene incidencia en los gastos que puedan destinar a salud, a
contraer créditos para adquirir vivienda o mejorarla, a la recreación y a la
práctica del deporte, al aprovechamiento del tiempo libre y a las diferentes
formas de acceso a la propiedad con lo cual se vulneran los artículos 49, inciso
final, 51, 52 y 60 de la Carta Política.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención ciudadana

El ciudadano Camilo Ospina Bernal interviene el proceso para solicitar la

declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada por las siguientes
razones:

1.1. Considera que el incremento salarial anual de todos los empleados públicos
en un porcentaje igual a la inflación, como mínimo, no está contemplado en
ninguna norma sustantiva. A su juicio, definir en una sentencia que ello es así,
no es la aplicación directa de una disposición, sino de una interpretación del
contenido general de las normas constitucionales, porque expresa o tácitamente,
en la Constitución o en la ley no hay ninguna disposición que lo ordene.

1.2. Por otra parte, la Ley 4 de 1992 ordena incrementos saláriales pero no
ordena incrementos salariales ajustados por inflación y tampoco ordena que el
incremento salarial sea igual para todos los funcionarios públicos. Ello no
implica que el sistema no tenga elementos de justicia y racionalidad, pues hay
principios de justicia social que no pueden ser desconocidos por las decisiones
públicas. Es claro que ningún trabajador puede ganar menos del salario mínimo
y que este se ajusta por inflación.

1.3. Las normas constitucionales le dan a la ley anual de presupuesto una fuerza
restrictiva sobre el crecimiento de los empleos y los salarios públicos, con una
lógica que parece sencilla: en toda la discusión fiscal constituyente se pretendió
privilegiar la inversión pública sobre los gastos de funcionamiento del Estado;
por esa razón, atendiendo criterios de racionalidad financiera pública, se otorgó
a la ley de apropiaciones, como norma jurídica que contiene los ingresos
públicos disponibles y los gastos que éstos pueden amparar, la competencia
racionalizadora del crecimiento de los empleos y los salarios públicos.

1.4. Es necesario, entonces, combinar los dos principios: la restricción de no

poder crear obligaciones laborales que superen las disponibilidades fiscales,
con la imposibilidad jurídica de pagar salarios que no permitan la subsistencia a
los empleados públicos más pobres. Eso se puede lograr mediante la aplicación
de sistemas que incrementen los salarios con la inflación a determinados niveles
de empleo en la administración pública, como por ejemplo los que ganan menos
de dos salarios mínimos y graduando los porcentajes de incremento salarial de
forma decreciente para los demás empleados, hasta incrementar en 1 o 2 por
ciento los salarios de los altos dignatarios.

1.5. El sistema equilibrado en que coexisten las limitaciones fiscales y las

garantías sociales se ha aplicado desde la expedición de la Ley 4 de 1992, sin
tropiezos jurídicos, hasta la notificación de la sentencia C- 1433 de 2000. Las
disposiciones legales lo soportan y permite la estabilidad macroeconómica, sin
la cual se ve afectada toda la población, que a causa de los efectos devastadores
de los déficit fiscales insuperables, los mercados se ven afectados por la
recesión, el consecuente desempleo y la subsiguiente pobreza.

Puede afirmarse incluso que el sistema equilibrado de incremento salarial tiene

consagración expresa en la Constitución. Si se observa con detenimiento la
formula de incremento salarial de los miembros del Congreso, establecida en el
artículo 187 de la Carta, es claro que allí se prevé la existencia de incrementos
anuales desiguales en los salarios de los diferentes empleados públicos. Tanto
es así, que la remuneración de los congresistas se incrementa en una proporción
igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de
los servidores de la administración central.

1.6. Una decisión aparentemente justa como el incremento salarial mínimo por
inflación para todos los empleados públicos, cuando ello es imposible desde el
punto de vista fiscal, conlleva a la profunda injusticia propia de la pobreza a la
que se condena a una buena parte de la población generada por el desempleo,
que es causado por el miedo de los inversionistas a arriesgar sus recursos en un
mercado cuyo estado se aprecia inviable, o en el cual hay que pagar costos
insostenibles por su labor de administración de lo público.

1.7. Finalmente, manifiesta que apela a la sabiduría de la Honorable Corte,

solicitando se decrete la constitucionalidad de la norma cuestionada,
permitiendo al gobierno la aplicación de un sistema de incremento salarial
equilibrado en el cual se respeten las restricciones fiscales, cumpliendo con los
principios de justicia social de la Constitución con los empleados públicos y
toda la población el país.

2. Intervención de la Contraloría General de la República

La apoderada de la Contraloría General de la República intervino para defender
la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada, presentando los
siguientes argumentos:

2.1. En primer lugar, manifiesta que la ley anual de presupuesto presenta las
apropiaciones en forma agregada. Por tanto, resulta poco probable establecer, a
partir del monto total del presupuesto, si efectivamente contempla determinada
clase de gastos en particular y, mucho menos, un incremento determinado. Esto
no es óbice para reconocer que el gobierno, en su función de preparar el
proyecto de presupuesto debe acogerse al principio presupuestal de
Universalidad.

El artículo 2° de la Ley 628 de 2000, contempla en forma global las

apropiaciones para gastos de la vigencia 2001 por alrededor de $54.9 billones,
suma estimada que respalda en su totalidad los gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda e inversión conforme a las metas que se ha fijado el
gobierno, distribución que luego hace a través del Decreto de Liquidación. De
tal manera, que, si durante su ejecución, las partidas apropiadas inicialmente
resultan insuficientes para atender gastos de forzosa distracción se debe recurrir
a una adición presupuestal o al traslado presupuestal (créditos y contracréditos),
como evidentemente sucedió en la pasada vigencia como resultado de la
sentencia C- 1433 de 2000, circunstancia que dio origen a la utilización de
recursos fundamentalmente de inversión para atender el mandato de la Corte
Constitucional.

2.2. El interviniente considera, además, que el presupuesto al constituir un

cálculo anticipado, puede llegar a estimar apropiaciones en exceso o por
defecto, pues la realidad presupuestal está dada por los hechos económicos que
suceden y que definen su ejecución, basado en una programación previa, pero
sujeto a modificaciones derivadas de hechos no contemplados inicialmente y
que resultan de inaplazable realización. En tal sentido, el presupuesto sujeto a
parámetros de flexibilidad permite que durante el proceso de ejecución se pueda
modificar, adicionar, reducir, trasladar o aplazar.

Arguye que en el momento de la aprobación del presupuesto (antes de la media

noche del 20 de octubre de cada vigencia), aún no se tiene conocimiento del
índice de inflación causada para el año, toda vez que la realidad se conoce sólo
hasta concluir la correspondiente vigencia. Ni mucho menos cuando se presenta
por parte del gobierno a estudio por parte del Congreso (durante los primeros
diez días de cada legislatura). En ese sentido, la diferencia en este caso es entre
el 6.2% incluido como incremento salarial y el 8.75% de la inflación causada
exigido por la Corte Constitucional. Resulta por cierto evidente, que cuando en
la legislatura pasada, el gobierno presentó a consideración el proyecto de
presupuesto, la sentencia C-1433 de 2000 no había sido proferida aún.

3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

3.1. El ciudadano José Mario Cardona Ramírez, actuando en su calidad de

apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el
presente asunto para defender la constitucionalidad de la norma demandada,
por las siguientes razones:

3.1.1. La situación de las finanzas públicas es crítica: el déficit del sector

público no financiero alcanzó en el 2000 el 3.5% del PIB, igual al del Gobierno
central (llegó al 5.8% del PIB), de acuerdo con el documento del CONFIS del
14 de marzo de 2001. De no adoptarse prontamente los correctivos necesarios,
el elevado déficit fiscal se haría insostenible, poniendo en peligro no sólo la
viabilidad financiera del Estado sino también la de la economía en su conjunto.
De hecho, en el 2000 se hicieron sentir los efectos que un elevado déficit tiene
sobre el sistema económico.

3.1.2. Con el fin de recuperar la confianza en la economía, el Gobierno adoptó

un programa macroeconómico que tiene como eje fundamental un severo ajuste
en las finanzas públicas. Este programa se extenderá hasta el 2002 y tiene como
objetivos centrales los siguientes: recuperar el crecimiento económico y la
generación de empleo, reducir la inflación, alcanzar una posición externa
sostenible y contribuir a la reducción de la pobreza mediante la protección a los
sectores más vulnerados de la población.

3.1.3. Para el interviniente la pretensión del actor significaría una modificación

de las competencias constitucionales en lo que se refiere a las materias
presupuestales, en la medida en que supondría, no que el Gobierno Nacional
presente la respectiva iniciativa legislativa para incluir un gasto determinado,
en este caso salarial, y que el Congreso de la República se la apruebe, sino que
sea a través de una acción judicial que se fije el esquema de competencias
definido en la misma Constitución Política. Desde este punto de vista, debe
concluirse que no es procedente la inclusión de un gasto en los presupuestos
nacionales y territoriales, mediante la utilización de las acciones públicas de
inconstitucionalidad, pues las competencias descritas para el gasto público son
de naturaleza constitucional.

Este aspecto es mucho más claro si se tiene en cuenta que, de conformidad con
los mandatos de la Ley Orgánica de Presupuesto, la ley anual de presupuesto
corresponde a una autorización máxima de gastos que el Gobierno Nacional
puede ejecutar en una vigencia fiscal determinada. El monto máximo de la
mencionada autorización no puede ser modificada sino por los órganos
competentes para el efecto, esto es, el Gobierno Nacional, en cuanto a la
iniciativa, y el Congreso de la República, respecto a la aprobación de la misma.

3.1.4. Con fundamento en lo anterior, y teniendo en cuenta que la Corte

Constitucional profirió la Sentencia 1433 el 23 de octubre de 2000, fecha en la
cual ya se había aprobado por el Congreso la Ley Anual de Presupuesto para la
vigencia fiscal de 2001, siguiendo para ello el calendario que para el efecto se
ha establecido en las normas Superiores, no se vulneraron las disposiciones
constitucionales aludidas por el demandante, toda vez que los incrementos
salariales contenidos en dicha Ley correspondían a las proyecciones efectuadas
que de acuerdo a las disponibilidades fiscales existentes tanto al momento de
preparar el presupuesto como al de aprobarlo.
3.2. Posteriormente, el Ministro de Hacienda y Crédito Público remitió una
comunicación a la Corte Constitucional (el 22 de junio de 2001) mediante la
cual reitera algunos de los argumentos planteados por el representante del
ministerio en el proceso para finalizar afirmando que las medidas por medio de
las cuales se saneen las finanzas públicas no son incompatibles a la Carta. Por
el contrario “estimula (n) un manejo responsable y la adecuación del gasto a
unas reglas que limiten, claramente, el manejo descontrolado del mismo” 2. En
consecuencia, el propósito que persigue el ministerio al tomar ciertas decisiones
a nivel macroeconómico, “no es un capricho”3

4. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

4.1. El ciudadano Henry Andrey González Sarmiento, en su calidad de

representante judicial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social intervino el
27 de Abril de 2001, en el proceso para defender la constitucionalidad de la
norma acusada. Después, el Ministro de Trabajo remitió a la Corte una
comunicación en la cual fijó la posición oficial del Ministerio que no es la
expresada por el apoderado sino por el propio Ministro en carta en la cual
solicita que se reitere la orden impartida en la C–1433 de 2000.

A continuación se recoge el resumen de la intervención del abogado contenido

en la ponencia originalmente presentada a la Sala antes de recibirse la
Comunicación del Ministro. Luego, se sintetiza la posición oficial del
Ministerio, que es la expresada por el propio Ministro.

4.1.1. Intervención del abogado. El fundamento de la demanda de

inexequibilidad es la posible distribución de los dineros apropiados para
atender los gastos de funcionamiento, en el entendido que signifique un
incremento salarial que desconozca los parámetros de la Ley 4 de 1992 que
desarrolla el mandato constitucional que contiene el artículo 150 numeral 19
literal e), pues propician la inobservancia del Estado de su deber de conservar el
poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los
trabajadores sea justa, vital y móvil.

El actor no señaló hecho o situación que permita concluir que la disposición

demandada vulnere la Constitución Política, bien porque el procedimiento de
expedición de la ley la infrinja, o bien por el contenido del artículo 2 de la Ley
628 de 2000 resulte contrario a la Carta. Su posible inconstitucionalidad
deviene de la aplicación del mismo, según se desprende del contenido de la
demanda. Pero es indudable que a la fecha no existe norma que fije el
incremento salarial de los servidores públicos y, en consecuencia, tampoco
puede predicarse violación o desconocimiento de los criterios constitucionales
que deben informar ese acto.

2 Cfr. las comunicaciones remitidas durante el trámite de la demanda contenidas en el expediente D-3449.
3 Ibíd.
4.1.2. Posición oficial del Ministerio. El 25 de julio de 2001, el Ministro de
Trabajo y Seguridad Social presentó a la Corte una carta en la cual sostuvo una
posición diferente a la expresada por el apoderado del ministerio. Consideró (en
alusión directa a la comunicación remitida por el Ministro de Hacienda
anteriormente referida), que la Corte debe reiterar la doctrina sentada en la
sentencia C-1433 de 2000, pues “es evidente que la modificación salarial debe
obedecer al fenómeno de las variables económicas, pero también lo es que no
debe desconocer las condiciones sociales, de lo contrario la política salarial
deviene en inconstitucional…[y, por tanto,] la modificación al salario no podrá
ser inferior al porcentaje del IPC”4. Luego, el 12 de Septiembre, el Ministro
envió una segunda comunicación a la Corte en la cual “desestima en todo la
intervención efectuada por el doctor Henry Andrey González Sarmiento” y
decide “revocar expresamente” el poder a él conferido por la Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio el 26 de Abril de 2001.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Jefe del Ministerio Público mediante concepto No 2553, solicita a la Corte

estarse a lo resuelto en la parte motiva y resolutiva de la sentencia C- 1433 de
2000, y en subsidio declarar la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 628
de 2000, salvo en cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos
25 y 53 de la Carta Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La Constitución Política, en sus artículos 150 numeral 11 y 346, consagra la

obligación del Gobierno de presentar anualmente al Congreso el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, dentro de los 10 primeros días de cada legislatura.
En la ley de apropiaciones deben incluirse, entre otras, partidas para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público.

2. El Congreso de la República, de otra parte, en cumplimiento de lo señalado

en el artículo 150 numeral 19 literal e), expidió la Ley 4 de 1992, en la que se
señalan los objetivos (artículo 2°) y criterios (artículo 4°) que debe observar el
Gobierno para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública. Entre los
parámetros a tener en cuenta por el Gobierno se encuentra la modificación anual
del sistema salarial, el respeto a los derechos adquiridos de los funcionarios al
servicio del Estado y la prohibición de desmejorar los salarios y las prestaciones
sociales.

3. Si bien el Gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, según sus

competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las
finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no
puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores
del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas al
obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que

4 Cfr. las comunicaciones remitidas durante el trámite de la demanda contenidas en el expediente D-3449.
a los demás trabajadores del estado se les reconoce plenamente la pérdida del
poder adquisitivo de sus ingresos.

4. El trabajo constituye uno de los pilares fundamentales del Estado Social de

Derecho y goza de especial protección por parte del Estado. Siendo uno de los
principios mínimos fundamentales de las normas que regulan las relaciones
laborales, el de la movilidad del salario, el cual no puede ser desconocido por
ningún patrono, público ni privado. El respeto al trabajo y en particular a los
derechos de los trabajadores, es un elemento esencial para la realización de un
orden económico y social justo.

El artículo 53 de la Carta consagra el principio constitucional de la movilidad de

los salarios, que implica la obligación estatal de garantizar a los trabajadores la
conservación de la capacidad adquisitiva de sus ingresos, de tal manera que su
valor real no se vea disminuido por el fenómeno de la inflación, característica
estructural de nuestra economía, reconocida en el artículo 373 Superior. El
desproteger a los trabajadores ante los efectos de la inflación, genera el
rompimiento del carácter conmutativo de la relación laboral, por cuanto el
patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y
calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada año, lo que
implica un enriquecimiento sin causa.

Así no sólo el salario de los trabajadores no aumenta, como en efecto sucede,

sino que por el contrario, se institucionaliza la pérdida progresiva de su valor, lo
que provoca el desmejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. A
este respecto debe señalarse que dentro del actual régimen laboral, los
trabajadores están asumiendo el costo de la inflación durante un año ya que el
reajuste sólo se realiza en el año siguiente, es decir, siempre el salario está por
debajo de su valor real.

5. En nuestro Estado Social de Derecho en el que el trabajo es valor fundante y

derecho fundamental, se protege con mayor cautela el valor del dinero que el
valor del trabajo. Así, se observa que la inflación para todos los efectos
económicos se reajusta diariamente, reconociéndose en el pago de las
obligaciones dinerarias, de una parte, el pago de la pérdida del poder adquisitivo
del dinero y, de otra, el costo del uso del dinero, lo que arroja como resultado
que las obligaciones de los trabajadores aumenten día a día, mientras que sus
ingresos sólo se reajustan anualmente.

El mismo Estado incorpora este reajuste por efecto de la inflación de manera

continua en las obligaciones que frente a él tienen los particulares y, sin
embargo, pretende desconocerlo en el salario de los funcionarios a su servicio.
Cabe advertir que el derecho a la movilidad del salario no se garantiza
plenamente por cuanto el valor del trabajo siempre va a la zaga del valor del
capital. Situación que se agrava si el reajuste salarial es menor al índice de
inflación o si se hace tardíamente, como ocurrió el año anterior, que se decretó
al finalizar la vigencia fiscal, y, en el presente año, en el cual a la fecha no se ha
decretado el correspondiente ajuste salarial. En estos casos, se presenta una
pérdida del poder adquisitivo que no encuentra ningún resarcimiento.
6. De otra parte, aduce el Procurador General que los tratamientos
discriminatorios deben tener una justificación en el mismo principio de
igualdad, es decir, que se traten igual los casos iguales y se dé tratamiento
desigual a los casos diferentes. No encuentra justificación al hecho que
reajusten los niveles saláriales de los trabajadores que están en los dos
extremos de la escala salarial, es decir, los más altos funcionarios del Estado, en
observancia del artículo 187 de la Carta y de los artículos 14 y 15 de la ley 4° de
1992, y de aquellos que obtienen los menores ingresos (artículo 53 Superior);
así como también a los trabajadores pensionados, y se les desconozca el mismo
derecho a aquellos funcionarios que se encuentran en la franja intermedia de la
escala salarial estatal.

Si se protege la pérdida del poder adquisitivo de los altos funcionarios del

Estado, debe colegirse que es contrario al espíritu de la Carta dar un tratamiento
discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos
funcionarios. Luego se pregunta: ¿si se protege a quienes ya no están prestando
sus servicios, cuál es la justificación para no proteger a quienes actualmente
están aportando el valor de su trabajo? ¿si se les reconoce a los trabajadores
menos calificados, cual sería la justificación para no reconocerlo a aquellos a
quienes se les exige mayor calificación, generalmente mayor responsabilidad y
mayores cargas tributarias?

7. En el presente caso, el Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del

deber impuesto por la Constitución, desconocieron que todos los asalariados
para efectos del reajuste por inflación se encuentran en la misma situación de
hecho identificada por la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por
tanto, encontrándose todos en la misma situación de hecho, no puede
desfavorecerse sin justificación objetiva a un sector de los trabajadores
estatales, al desmejorar su situación laboral, disminuyendo en términos reales el
valor de su trabajo.

8. Respecto de la cosa juzgada material el Ministerio Público arguye que el

Constituyente expresamente señaló que los fallos que la Corte Constitucional
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada y
consagró en el artículo 243 Superior la prohibición de reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de fundamento para hacer
la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.

Por otro lado, en el caso de la norma acusada, resulta contrario a los principios
que rigen las actuaciones de las autoridades públicas que, tanto el Gobierno
Nacional como el Congreso de la República, hubiesen elaborado, estudiado y
aprobado la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, en contra
de lo señalado en la sentencia C-1433 de 2000. La parte motiva de dicho fallo
era de tal claridad que en efecto, el Ejecutivo y el Legislador en acatamiento a lo
decidido por la Corte Constitucional, subsanaron la omisión, reajustando los
salarios de todos los trabajadores públicos en un porcentaje igual al índice de
inflación certificado por el año inmediatamente anterior.
Ese criterio de la Corte es el que debe reiterarse en el presente caso, pues está
demostrado que la norma en cuestión parte del supuesto según el cual el
Gobierno y el Congreso si bien señalaron un rubro para garantizar el aumento
salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser
suficiente para contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y asegurar que
conserve su valor en términos reales, pues como se desprende del mismo
mensaje presentado por el Presidente de la República y el Ministro de hacienda
al Congreso de la República, la reducción de los gastos de funcionamiento se
hizo entre otras cosas, sobre la base de un aumento salarial que no represente en
ningún caso el efecto de la inflación en la economía.

Para la vista fiscal se configura, entonces, el fenómeno de la cosa juzgada

material, pues la norma que se acusa está integrada por contenidos normativos
idénticos a los de otra disposición sobre la cual esta Corporación se pronunció,
en la sentencia C-1433 de 2000, declarando su inexequibilidad por la omisión
relativa en la que incurrió el legislador. Por tanto, al declararse la existencia de
la cosa juzgada material, la Corte tendría que estarse a lo resuelto en tal ocasión
y, en consecuencia, declarar la constitucionalidad condicionada del precepto
acusado y solicitar al Gobierno y al Congreso subsanar la omisión legislativa
relativa en que incurrieron.

VI. TRÁMITE PROCESAL

La elaboración del proyecto de sentencia en el presente caso correspondió,

originalmente, a la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández. Luego del debate
por parte de los magistrados de esta Corporación se adoptó una decisión que, de
acuerdo con lo señalado en la sesión del 11 de octubre de 2001, correspondió
sustentar, por orden alfabético, a los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa
y Jaime Córdoba Triviño.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud de

lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.

2. Lo que se debate. Estructura general del presente fallo

La cuestión de fondo que debe resolver la Corte en esta oportunidad puede

plantearse con la siguiente pregunta:

¿Incurrió el legislador en una omisión inconstitucional al apropiar en la Ley

Anual de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2001 (Ley
628 de 2000), una suma de 54,977,492,723,932 pesos moneda legal (artículo 2)
para cubrir los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda en la
medida en que ésta es insuficiente para cubrir el reajuste indexado, con base en
la inflación causada, de los salarios de todos los servidores de las entidades
cobijadas por el presupuesto a partir del 1 de enero de 2001?

Para resolver este problema, la Corte procederá de la siguiente manera. En

primer lugar, corresponde analizar si en esta oportunidad existe cosa juzgada
material como lo sostiene la Vista Fiscal – apartado 3 de la sentencia.

En segundo término, como la conclusión a la que se llega es que no existe cosa

juzgada material en este asunto, la Corte abordará el problema jurídico
anteriormente referido - apartado 4 del fallo - aludiendo brevemente al concepto
de Estado Social de Derecho y a los efectos que dicho principio fundamental
tiene en el análisis de los derechos directamente relevantes en esta oportunidad.

El apartado 5 estará dedicado a presentar un análisis de los precedentes

relevantes para el asunto que es objeto de estudio por parte de la Corte y a hacer
una ponderación del derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario
frente a las finalidades sociales del Estado, en un contexto caracterizado por la
escasez de recursos como el colombiano, y a los demás objetivos invocados por
las autoridades.

Finalmente, - en el apartado 6 - se hará una síntesis del fallo y se presentarán las

conclusiones y condicionamientos a que haya lugar.

3. Consideración preliminar: la inexistencia de cosa juzgada material.

Corresponde a la Corte Constitucional, en primer lugar, analizar la supuesta

existencia de cosa juzgada material en el presente caso.

3.1. De la presunta configuración del fenómeno de la cosa juzgada

material.

El asunto procesal previo al que debe referirse la Corte se deriva precisamente

de la existencia de la sentencia C-1433 de 2000, precedente judicial en la
materia. Los actores en aquella oportunidad demandaron la Ley 547 de 1999
(Ley Anual de Presupuesto para el año 2000) presentado argumentos similares
a los que ahora se esgrimen5. Es necesario determinar si, dada la similitud de
los hechos que presentan aquel caso y el que ahora es objeto de estudio por parte
de esta Corporación, es posible afirmar que se configura el fenómeno de cosa
juzgada material. Con esta finalidad se procederá a (i.) enunciar el concepto de

5 En efecto, en dicha oportunidad se dijo que “desde la misma exposición de motivos del proyecto de ley
de presupuesto para la vigencia fiscal del 2000, se vislumbra la intención del ejecutivo de desconocer la
responsabilidad constitucional de llevar a cabo el ajuste de los salarios de los trabajadores en la cuantía
indispensable para compensar la pérdida de poder adquisitivo del dinero, ya que en el escrito respectivo
consigna las razones que lo llevaron a limitar la indexación del 9% para un grupo limitado de servidores,
que son aquellos que devenguen menos de 2 salarios mínimos legales mensuales” (Cfr. sentencia C-1433
de 2000). Allí mismo la demanda añade que “La referida omisión legislativa entraña la violación del
artículo 53 superior, que consagra el principio de la movilidad de todas las asignaciones de los
trabajadores, en virtud del cual todos los patronos, tanto del sector público como del privado, deben
reajustar periódicamente la remuneración de sus servidores, tomando en cuenta la inflación ocurrida en
el año anterior, de manera que se evite la disminución efectiva de sus ingresos laborales”.
cosa juzgada material tal y como ha sido reconocido por la Corte Constitucional
y, a (ii.) analizar si en el presente caso es posible afirmar que existe cosa
juzgada material.
3.1.1. De las condiciones para que se presente la cosa juzgada material
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la noción de cosa juzgada
material a partir de la constatación de una realidad a la que se enfrenta el juez
cuando se demanda una disposición legal que, aunque no es la misma que ya fue
materia de estudio y decisión por parte de este Tribunal (caso en el que opera el
fenómeno de cosa juzgada formal), sí refiere normas “cuyos contenidos
normativos son idénticos”6 al de otros preceptos que ya han sido objeto de
revisión por la Corte y el contexto en el que se aplican no modifica su
significado.

El fenómeno de la cosa juzgada material opera, así, respecto de los contenidos

específicos de una norma jurídica, y no respecto de la semejanza del problema
jurídico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior. Por
eso, la Corte ha dicho que la cosa juzgada material “tiene lugar cuando la
decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha
sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el
artículo 243 de la Carta Política”7, subraya la Corte.
Dice el artículo 243 Superior:

“Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.

Cada uno de los elementos que recoge el artículo 243 citado suscita la necesidad
de interpretar su contenido y alcance. Solamente a partir de un ejercicio

6 Cfr. Sentencia C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Al decidir

sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 457 del Decreto
2700 de 1991 o Código de Procedimiento Penal, la Corte resolvió estarse a lo
resuelto en la sentencia C-093 de 1993 que, no obstante haber versado sobre
otras normas (el Parágrafo del artículo 13 del Decreto 2790 de 1990,
modificado por el artículo 1º del Decreto 390 de 1991), tuvo que analizar
disposiciones jurídicas semejantes.
7 Ibid. Sentencia C-427 de 1996. Este argumento se fundamenta en una visión

del artículo 243 de la Carta Política en los siguientes términos. "La Constitución
firmemente repele los actos de las autoridades que reproduzcan el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación
entre la norma ordinaria y aquélla (C.P. art. 243)".
hermenéutico se podrá precisar cuál fue el “contenido material” que ha sido
declarado inexequible por ciertas “razones de fondo”, y que sin embargo, es
reproducido por un “acto jurídico” del legislador, a pesar de que subsisten las
disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en el juicio previo de
la Corte. Además de la existencia de dos disposiciones con contenidos
normativos idénticos, es importante que su significado no varíe dado el
contexto en que tales disposiciones se aplican y surten efectos. En el presente
caso, toda vez que la demanda se dirige contra una ley que posee una serie de
características particulares, en los términos ya referidos, es evidente que el
contexto en el que se expide y aplica la norma debe ser apreciado con rigor.

3.1.2. Aplicación de las condiciones al presente caso: ausencia de cosa

juzgada material

Ya se ha hecho referencia a algunas similitudes existentes entre este proceso y

el que culminó con la Sentencia C-1433 de 2000, que ahora es necesario
precisar. Cuando se demandó la Ley 547 de 1999 (ley anual de presupuesto del
año 2000) los actores presentaron cargos de inconstitucionalidad semejantes a
los que ahora estudia la Corte. A través de ellos reprocharon la falta de
apropiación de recursos para garantizar el reajuste salarial indexado de los
servidores públicos8, lo cual configuraba una omisión legislativa contraria a la
Constitución. Tal proceso terminó con una decisión de fondo por parte de esta
Corte.

En todo caso, a pesar de la semejanza entre los preceptos demandados en uno y

otro caso, no es posible afirmar que existe cosa juzgada material. La
comparación específica del contenido de las disposiciones objeto de las
demandas, las características de la omisión cuestionada, y el contexto en el que
una y otra fueron expedidas y aplicadas, impiden llegar a esa conclusión.

[Link]. En primer lugar, la diferencia entre los objetos demandados es de tal

naturaleza que ni siquiera es posible establecer una similitud entre las
proposiciones normativas que ya fueron estudiadas por la Corte y las que ahora
se analizan. Ha de tenerse presente que la ley de presupuesto tiene una vigencia
anual, necesariamente distinta a la de años anteriores y, por lo tanto, el monto
apropiado por el Gobierno Nacional en la Ley 628 para cumplir con los gastos
incluso en materia de funcionamiento es distinto al señalado en la Ley 547. El
monto de la nómina a pagar a los funcionarios públicos este año es diferente
pues la planta de personal ha variado y la política salarial que cuestiona
implícitamente la demanda también ha sufrido cambios durante el último año,
por mencionar tan sólo algunos elementos de apreciación que distinguen a los
presupuestos del año 2000 y de 2001.

[Link]. Además, el contexto normativo en el que se expidieron una y otra ley

ha cambiado apreciablemente. El artículo 92 de la Ley 617 de 2000, a manera

8 Ciertamente, en aquella oportunidad también se presentaron otros cargos basados en algunas clasificaciones
de los trabajadores, de acuerdo con su nivel de ingreso, que establecían un trato diferenciador que vulneraba, a
juicio del actor, y luego de la Corte el artículo 13 de la Constitución. Cfr. antecedentes de la sentencia C-1433 de
2000.
de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de norma orgánica de presupuesto,
podría cambiar eventualmente el contexto jurídico de estudio de la ley
presupuestal. Así, el marco normativo difiere al de otros años y ello crea
exigencias al propio Congreso de la República sometido a la ley orgánica de
presupuesto a quien no podría pedírsele, simple y llanamente, que aplique la
excepción de inconstitucionalidad o que viole las normas orgánicas del
presupuesto9. La Corte, sin embargo, constata que el orden cronológico de
aprobación y publicación de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de
2000, por un lado, y de la ley que contiene el artículo 92 citado, Ley 617 de
2000, por otro lado, muestra que el Congreso adoptó ambas disposiciones
dentro de una voluntad democrática común dirigida a reducir las expectativas
inflacionarias y disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un
elemento del contexto jurídico y real que el juez constitucional no puede dejar
de sopesar al analizar si se da el fenómeno de la cosa juzgada respecto de una
ley anual de presupuesto.10

[Link]. Adicionalmente, tal y como se anotó, cuando se pretende afirmar la

existencia de cosa juzgada material es menester comprobar que la norma objeto
de la segunda demanda de inconstitucionalidad, a pesar de no ser una réplica
textual de aquélla que ya estudió la Corte, reproduce su contenido normativo, lo
cual es imposible cuando lo que se alega es una omisión del legislador, pues en
ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como término de
comparación11. Una omisión carece de contenido normativo y, por eso, es
considerada ausencia de regulación de una materia determinada. Podría
argüirse que las omisiones tienen un contenido normativo implícito, [Link]., no
regulan una materia. No obstante, esto es una barrera adicional a la
identificación de la similitud entre la omisión implícita anterior y la nueva
omisión implícita. Por ejemplo, si dentro de los factores implícitos se incluye la

9 Dice el artículo mencionado de la Ley 617 de 2000:

“Artículo 92. Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la
vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales
no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según
las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos
reales”
10 Según lo consignado en el mensaje que el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito
Público dirigieron al Congreso sometiendo a consideración el proyecto de ley de presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para
poder cumplir con lo regulado en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, debía incrementarse el salario de los
servidores públicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta que el IPC esperado era de un ocho por ciento
(8.75%). Cfr. folio 15 y ss. del expediente.
11 En este punto es necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicación del
concepto de cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisión legislativa. El caso que
sirvió de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (ya mencionada) es un buen ejemplo sobre el particular. En esta
oportunidad se demandaron unas normas pertenecientes al régimen legal penal (el artículo 457 del antiguo
Código de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendió ver una omisión legislativa al señalar que para
estos procesos (de conocimiento de la justicia de orden público), la ley no había regulado la realización de
audiencia pública. En este caso, como ya se dijo, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-093 del
93 por existir cosa juzgada material, pues allí se hizo un estudio detallado de otra disposición ( el Parágrafo del
artículo 13 del decreto 2790 de 1990, modificado por el artículo 1° del decreto 390 de 1991, que fue a su vez
adoptado como legislación permanente por el artículo 5° del decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa
se decía que: "En los procesos de competencia de los Jueces de Orden Público, no habrá audiencia pública en
ningún caso". Ahora bien: el criterio que sirvió a la Corte en la C-427 de 1996 para arribar a su decisión fue la
existencia de un pronunciamiento anterior sobre una disposición normativa, la existencia o no de audiencia
pública en la justicia de orden público, idéntica aquella que el actor decía se había omitido. De ninguna manera
se aceptó aquí la procedencia de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas.
política de reajuste salarial, es claro que la del año 2000 es significativamente
diferente a la del año 2001.

[Link]. Corolario lógico de la anterior afirmación es, entonces, que los

contenidos normativos a los que alude el artículo 243 como puntos de referencia
para comprobar la existencia de cosa juzgada deben hacer parte de actos del
legislador. Una omisión no es un acto sino una ausencia de acto.

Ahora, en esta materia, no puede acudirse a la formulación de ficciones en el

sentido de que hay un acto del legislador negativo, pues la Corte no puede crear
ficciones constitucionales. Tampoco puede recurrirse a la creación de una
analogía entre la omisión legislativa y la figura del silencio administrativo, pues
éste parte de la existencia de un acto administrativo presunto (positivo o
negativo) que en el caso de la omisión del legislador no se presenta. Por otra
parte, tampoco hay término de comparación entre el acto administrativo que
expide una autoridad de la rama ejecutiva y la ley creada por la rama legislativa.
Los actos administrativos son sustancialmente diferentes a las leyes. Tanto es
así que contra las omisiones absolutas del ejecutivo cabe la acción de
cumplimiento, mientras que contra las omisiones absolutas del legislador no
cabe la acción de inconstitucionalidad12.

De lo anterior se deduce que la omisión de que trata la demanda y a la que se

refieren los intervinientes y la Vista Fiscal es externa al artículo demandado: se
refiere a una situación y no a una norma legal; supone unos actos
administrativos del gobierno, y no unos sentidos normativos consignados en la
ley, apunta a exigir la expedición de un acto del legislador y no a la exclusión de
una norma inconstitucional del ordenamiento jurídico. Por eso, es imposible
comparar este tipo de omisión a una omisión legislativa relativa. En esta
última, el legislador ha expedido una norma cuyo sentido normativo no es

12 Cfr., por ejemplo la sentencias C-543 del 16 de octubre de 1996. M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz (la Corte se inhibe de fallar por comprobar que la
demanda, en esa época. se dirige contra una omisión legislativa absoluta en
reglamentar los artículos 87 y 88 de la Constitución) y C-246 de 2001 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo (inhibición por existencia de omisión
legislativa absoluta en la demanda contra los artículos 13 y 32 de la Ley 100 de
1993). Al respecto, cabe recordar que esta Corporación “ha admitido la
posibilidad de ejercer el control abstracto de constitucionalidad cuando se trata
de omisiones de la ley de carácter relativo y, por el contrario, ha descartado la
procedencia de demandas contra omisiones legislativas absolutas, toda vez que
la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control
más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo
que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices
constitucionales (...). Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el
que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para
conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa
absoluta”).
omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador, al dejar de incluir a un
grupo de ciudadanos en el ámbito de su regulación, que debía ser incluido por
mandato constitucional, resulta inconstitucional. Como en la omisión
legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula una materia
específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de la Constitución. En
este proceso esa posibilidad no es factible puesto que sólo podría cumplirse si la
Corte impartiera una orden específica que representaría adicionar el
presupuesto general de la nación. Además, en el presente proceso el cargo no
consiste en que el presupuesto omitiera aumentarle el salario a un grupo de
servidores; por el contrario, se reconoce que sí supone un aumento para todos,
es decir, que no excluye a ningún grupo. El actor estima, sin embargo, que ese
aumento, en todo caso, ha debido ser mayor al que él cree efectivamente
cubierto por las apropiaciones.

En suma, no se puede afirmar que hay omisión legislativa relativa cuando la

norma demandada cobija a todos los sujetos o grupos de personas
constitucionalmente relevantes.

En síntesis, si bien se puede afirmar que el ataque contra un artículo de la ley de

presupuesto por la posible existencia de una omisión legislativa que se expresa
en la inclusión de partidas insuficientes para asegurar el aumento de todos los
salarios públicos en una proporción igual a la inflación, es una materia sobre la
cual ya ha habido un fallo de la Corte Constitucional, no es posible sostener que
tal pronunciamiento constituya ahora la fuente de la declaratoria de una cosa
juzgada material. La naturaleza jurídica particular de la ley de presupuesto, las
diferencias en el contenido de la norma ahora demandada respecto de la
controlada en la C-1433 de 2000, así como en su contexto real y jurídico, y el
hecho de que lo que se reproche sea una omisión legislativa, entre otras
razones, impiden que se tome dicha decisión.

Con todo, cabe preguntarse: si el artículo demandado en este proceso desconoce

el mismo deber jurídico en que se fundó la declaración de una omisión
inconstitucional en la C-1433 de 2000, se presenta el fenómeno de la cosa
juzgada material? La Corte considera que no, por varias razones.

En primer lugar, es imposible suponer la existencia del deber jurídico sin entrar
al fondo del problema y sin analizar por lo tanto el nuevo caso. En efecto, el
contenido de dicho deber jurídico depende de que se acepte que la Constitución
impone un método específico de reajuste salarial que podría denominarse
indexación con la inflación causada. Sin embargo, no hay norma constitucional
alguna que establezca un deber específico con ese alcance y la Corte incurriría
en una “petición de principio” si toma como premisa mayor lo que sería
precisamente una conclusión de la controversia constitucional planteada en el
presente caso, esto es, si en todas las circunstancias, para todos los servidores
públicos a pesar de las diferencias existentes entre ellos, sin importar los
cambios en el contexto real y jurídico de la norma demandada, la Constitución
impone como única alternativa una fórmula de indexación con la inflación del
año anterior.
En segundo lugar, si la Corte partiera para hacer su análisis de un deber jurídico
definido en términos absolutos, tan generales e ilimitados, debería llegar a la
conclusión de que cualquier disposición, sin consideración a su contenido, sería
inconstitucional por no reflejar dicho deber. Por ejemplo, serían
inconstitucionales todas las leyes relativas a salarios, si no dijeran algo sobre
dicho deber; también lo sería la ley del Plan Nacional de Desarrollo, las leyes
orgánicas del Plan y de presupuesto por la misma razón indeterminada y etérea.
Por eso, para que de un deber surja una omisión inconstitucional es necesario,
en las democracias donde se permite al juez constitucional controlar no sólo
actos sino omisiones, que este deber tenga ciertas características. Habrá de ser
específico, no genérico; tiene que ser concreto, no indeterminado; su contenido
no puede ser tan abstracto como un principio sino consistir en un mandato
expreso al legislador para que expida un acto definido; y, el plazo para cumplir
dicha obligación debe ser claro usualmente porque la Constitución lo ha
fijado13. El deber de mantener la capacidad adquisitiva de los salarios, o el
deber de asegurar la movilidad salarial, no cumple, obviamente, con estas
condiciones. En cambio, sí las llenaría el deber específico de indexar todos los
salarios con la inflación del año anterior; ahora suponer la existencia de ese
deber específico, es incurrir en la petición de principio a la cual se aludió
anteriormente.

En tercer lugar, para que del reconocimiento de un deber general surja una
omisión inconstitucional es indispensable que no haya otros deberes, derechos,
fines, o valores también de orden constitucional que colisionen con dicho deber.
De existir colisión, es preciso ponderar y armonizar las normas superiores en
conflicto lo cual incidirá en los alcances y efectos del deber jurídico. Este
análisis constitucional es imposible sin entrar al fondo del caso que es lo que la
cosa juzgada hace innecesario.

Analizados estos aspectos, corresponde abordar a continuación, los problemas

planteados por la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley
628 de 2000.
4. Alusión al concepto de Estado Social de Derecho y a su incidencia en la
interpretación de los derechos constitucionales relevantes en el
presente caso

4.1. Del concepto de Estado Social de Derecho

4.1.1. Breve referencia histórica

La fórmula política del Estado Social de Derecho surge en la postguerra

europea como una forma de organización estatal que pretende corregir las

13 En el derecho comparado el caso de Portugal es el más conocido en cuanto en dicho país se permite
expresamente el control constitucional de las omisiones del Legislador. El artículo 283 de la Constitución
permite que el Tribunal “aprecie y verifique el no respeto de la Constitución por la omisión de medidas
legislativas necesaria para hacer ejecutables las normas constitucionales. Pierre Bon et al La Justicie
Constitutionnelle au Portugal. Economica, París, 1989, pág. 402. Ver estudios comparados sobre los requisitos
para que se configure una omisión legislativa inconstitucional en Víctor Bazán (Coordinador).
Inconstitucionalidad por Omisión, Temis, Bogotá, 1997.
limitaciones de la concepción clásica del Estado de Derecho, expresión política
de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como
libres e iguales. La teoría del estado del siglo XIX y principios del XX partía de
la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente
masculina, y libre frente al poder público. Desde esta perspectiva, la sociedad
era autónoma para el aseguramiento de su reproducción material y cultural, por
lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas
frente a peligros internos y externos por medio de la policía, el ejército y la
justicia. No obstante, la recesión económica de la primera posguerra y la
expansión de las ideas socialistas, acompañadas de reacciones de corte
igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, así como la
creciente industrialización y tecnificación de las sociedades, vinieron a dejar en
claro hasta qué punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a
limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las
económicas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la
igualdad requieren para su realización de medidas, acciones, prestaciones,
servicios, que la persona, por sí misma, no puede asegurar. El Estado de
derecho evolucionó así, de un estado liberal democrático a uno social, también
democrático, animado por el propósito de que los presupuestos materiales de la
libertad y la igualdad para todos estén efectivamente asegurados.

El surgimiento histórico de este modelo de organización, identificado ahora

como Estado Social de Derecho, muestra, entonces, la convergencia de las ideas
socialistas, de la tradición liberal y del pensamiento social cristiano. En la
segunda mitad del siglo XIX, la preocupación por la “cuestión social” llevaría
inicialmente a la adopción de leyes sociales de protección a las personas frente a
situaciones de grave y urgente necesidad. Pero no sería sino después de las dos
guerras mundiales que ella vendría a plasmarse en la propia configuración del
Estado. Pese a que el Estado interviene ampliamente en la vida social y
económica en las primeras décadas del siglo XX, para corregir las disfunciones
originadas en el modelo económico y político, en la Constitución de Weimar
(1919), las normas sociales relativas al derecho al trabajo, a la seguridad social,
a la asistencia pública, etc., sólo tendrían un carácter programático. Lo mismo
puede decirse en nuestro continente de la Constitución de México (1917)
proclamada una vez terminada la revolución. Dentro del mismo espíritu se
destaca en nuestra historia constitucional la Reforma de 1936 adoptada como
parte de la “revolución en marcha”. En los Estados Unidos, sin reforma al texto
constitucional, los cambios jurisprudenciales después de una crisis institucional
profunda le abrieron paso al “New Deal”. Ahora, en la tradición
romano-germánica, es el teórico alemán Herman Heller quien vendrá a
conceptualizar la incidencia de lo social en la teoría del Estado y a acuñar la
idea misma del “Estado social de derecho”. Alemania tendría que superar
primero la dictadura nazi para finalmente acoger la forma de Estado social de
derecho en la Constitución de Bonn de 1949. Luego sería España quien
acogería está forma de Estado en la Constitución de 1978, en un país cuya Carta
Fundamental de 1931 fue también innovadora en lo social. En la Constitución
colombiana de 1991 la formula del Estado Social de Derecho acogida como
primera oración del articulado constitucional, refleja también el consenso de las
diversas tendencias, fuerzas y grupos políticos representados en la Asamblea
Nacional Constituyente en el sentido de orientar al Estado de derecho de
conformidad con los derechos, objetivos y principios sociales reconocidos en la
Constitución.

Por otra parte, es importante subrayar que el Estado Social de Derecho como
fórmula política no es idéntico, ni su relación necesaria con el modelo
económico del “Estado de bienestar”. El Estado de bienestar es compatible con
el Estado Social de Derecho pero no es su única manifestación institucional. Tal
diferencia ya ha sido subrayada por esta Corporación en una anterior ocasión
cuando sostuvo:
“El llamado Estado de bienestar o Welfare State, tan criticado por
doctrinas contrapuestas como el liberalismo tradicional o la teoría
marxista, no es consecuencia necesaria del carácter social de nuestro
Estado de derecho. Por el contrario, éste trasciende las contradicciones
que el primero evidenció históricamente. En efecto, el Estado de
bienestar, que pretendió promover a extensos sectores marginados de
los beneficios sociales a través de una política económica basada en la
construcción de obras públicas, en el subsidio a diversas actividades de
producción y en la extensión de servicios gratuitos, desembocó en
muchos casos en crisis fiscal y evidenció sus contradicciones al
transferir más poder a los grupos poderosos de la sociedad contratados
por el mismo Estado para acometer sus proyectos y liberados por éste
de la prestación de otros servicios. A lo anterior se vino a sumar el
crecimiento incontrolado del aparato burocrático administrativo y su
ineficiencia para resolver los problemas de una sociedad capitalista
compleja.

El Estado como instrumento de justicia social, basado en una economía

social de mercado, con iniciativa privada, pero en la que se ejerce una
cierta intervención redistributiva de la riqueza y de los recursos,
permite corregir los excesos individuales o colectivistas.

El sistema económico en el Estado social de derecho, con sus

características de propiedad privada de los medios de producción,
libertad de empresa, iniciativa privada e intervencionismo estatal, está
orientado según un contenido humano y por la aspiración de alcanzar
los fines esenciales de la organización social. Por ello, el ordenamiento
jurídico consagra tanto derechos programáticos, que dependen de las
posibilidades presupuestales del país, como derechos prestacionales14
que dan lugar - cuando se cumplen los requisitos para ello - al ejercicio
de un derecho público subjetivo en cabeza del individuo y a cargo del
Estado.”15

Cabe resaltar, pues, que a diferencia del Estado de Derecho que atiende
exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social
de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental
que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes,
promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en

14 Corte Constitucional, Sentencia T-427 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

15 Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta
forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad
humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios,
derechos y deberes sociales de orden constitucional.
4.1.2. Algunas manifestaciones concretas del Estado Social de Derecho
La fórmula política del Estado Social de Derecho exige, así, que los órganos del
Estado forjen la realidad institucional según los principios fundamentales de
una organización social justa de hombres y mujeres igualmente dignos
(Preámbulo y artículos 1, 2, 13, 42 a 50, 363 y 366 C.P.). Ello supone, entre
otras cosas, la superación del concepto formal de Estado de Derecho, limitado a
la provisión de garantías y procedimientos necesarios para asegurar la libertad
legal de la persona, y sometido, desde principios del siglo XX, a la crítica
socialista según la cual éste se limitaba a reflejar los intereses de propietarios,
empresarios y comerciantes. Tal superación implica, además, la vinculación
jurídica de las autoridades a unos principios tendientes a asegurar la efectividad
de los derechos y deberes de todos, particularmente, mediante la previsión del
mínimo vital, la promoción de la participación de los individuos en la vida
política, económica y cultural, la protección especial a personas y grupos
excluídos y la intervención en la economía con miras a corregir con medidas
redistributivas las situaciones de grave desigualdad e inequidad existentes en la
sociedad.

En este orden de ideas, entre las manifestaciones concretas del principio

fundamental del Estado Social de Derecho se encuentran, por ejemplo, los
mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la
adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados (artículo 13
inciso 2 C.P.); proteger especialmente a las personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta (artículo 13 inciso 3 C.P.); proteger a la mujer embarazada, a la
mujer cabeza de familia, a la niñez, a los adolescentes, a las personas de la
tercera edad, a los discapacitados, a los pensionados y a los enfermos (artículos
43 a 49 C.P.); apoyar a los desempleados (artículo 54 C.P.) y promover el pleno
empleo así como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de
menores ingresos (artículo 334, inciso 2); y, en general, dar prioridad sobre
cualquier otra asignación al gasto social para la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales
(artículo 366 C.P.). La interpretación sistemática del principio fundamental del
Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan,
permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el
asistencialismo, contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de
seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de
oportunidades como de compensación o distribución de cargas. Por la
concepción material de la igualdad, el grado y tipo de protección requerido
varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar
recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades
insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender.
De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la concepción de
igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta
plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos
comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos. En este sentido ha
sostenido la Corte:
“(L)a Constitución hace especial énfasis en la atención de los
colombianos que se encuentran en situaciones de miseria o indigencia,
cuya carencia de recursos y capacidades productivas los colocan en
situaciones de manifiesta marginalidad, debilidad y vulnerabilidad. Por
este motivo, los pobres absolutos quedan incluidos dentro del ámbito
normativo de los incisos 2° y 3° del artículo 13 de la Carta, lo cual
determina la obligación del Estado de implementar políticas de acción
afirmativa que propendan la igualdad real y efectiva de este grupo de la
población, que se orienten a resolver problemas acuciantes de su mínimo
vital.”16
“El artículo 1 de la Carta define al Estado colombiano como un Estado
social de derecho 17 , de lo cual se desprende el deber de especial
protección a los grupos más débiles y vulnerables de la población (C.P.,
artículo 13), así como la consagración de un importante catálogo de
derechos económicos, sociales y culturales (C.P., artículos 45, 46, 47, 48,
49, 50, 51, 52, 65, 66, 67, 70 y 71). Adicionalmente, la Carta le confiere
una incuestionable prioridad al gasto social (C.P., artículo 350) y le
adjudica tareas sociales a las autoridades públicas (C.P., artículo 366)
entre otras.”18

Por otra parte, la efectiva realización del principio de Estado Social de Derecho
presupone la obligación del pago de tributos por parte de los particulares. Tal
conclusión se desprende del principio de solidaridad (artículo 1 C.P.) y del
deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad (artículo 95 inciso 3 numeral 9 C.P.).
Es precisamente en el contexto de toma de decisiones macroeconómicas y
sociales que los distintos sectores de la población, en virtud del principio de
solidaridad, asumen cargas públicas razonables para permitir que sectores
excluidos puedan progresivamente ser incorporados al goce de los beneficios
del progreso, lo cual sólo se puede lograr mediante la conciencia creciente de la
necesidad de cooperar y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de

16 Corte Constitucional, Sentencia T-499 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

17 Al establecer que el Colombiano es un Estado social de derecho (C.P.,
artículo 1°), la Carta hace explícito el poder deshumanizador de la pobreza y
hace eco de la tesis según la cual la autonomía humana es sólo una ilusión
mientras el individuo no haya resuelto sus necesidades materiales más básicas.
En este sentido, la Corte ha señalado que "[l]a cláusula del Estado social de
derecho, tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido
de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y
comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas
para gozar de una igual libertad" (SU-111 de 1997, MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
18 Corte Constitucional, Sentencia T-1083 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
vida de todos los colombianos y superar gradualmente las desigualdades
presentes.
La apelación a la solidaridad reforzada en un Estado Social de derecho no
puede, sin embargo, llegar al extremo de eliminar la libertad individual y social
a través de la materialización de un Estado que, so pretexto de ejercer sus
funciones de dirección de la economía, se transforma en uno totalitario. El
Estado Social de Derecho tiene el significado, “de crear los supuestos sociales
de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social” 19.
En esta dirección, el principio de Estado Social de Derecho es un mandato
dirigido al legislador que lo obliga a atender la justicia y la equidad en la toma
de decisiones de conformidad con el marco constitucional pero que respeta un
margen amplio a las opciones de política pública de las autoridades
popularmente elegidas. El Estado Social de Derecho no impone un modelo
económico o social, pero tampoco es indiferente a la realización de valores
como el orden social justo y la dignidad humana. Tal interpretación deja a salvo
la potestad de configuración legislativa radicada en cabeza del Congreso y de
diseño de programas de gobierno atribuida al Ejecutivo, y busca conciliarla con
los contenidos materiales que la propia Constitución consagra y que vinculan a
todas las autoridades públicas. Es así como el legislador, por ejemplo, puede
intervenir en la economía y la sociedad mediante normas generales a las cuales
debe sujetarse el Gobierno (artículo 150 numeral 19 C.P.), de forma que
asegure los objetivos propios del Estado Social (artículo 1 C.P.). No obstante lo
anterior, la omisión legislativa de dictar las normas generales llamadas a regular
las relaciones de trabajo (artículo 53 C.P) y de intervención estatal en diversos
ámbitos de la vida económica y social, (artículos 150 numeral 21 y 334 C.P.) no
puede tener como efecto que el principio de Estado Social de Derecho quede
simplemente escrito. El principio de inmunidad de los derechos
constitucionales impide este resultado. Por ello, ante circunstancias omisivas
debe darse aplicación directa a los preceptos constitucionales.
Es en este contexto fundamental – el cual se inspira en la idea de una sociedad
que propende la igualdad real de los seres humanos y que responde con
acciones solidarias ante la escasez, la marginación, la exclusión o el desamparo
- que deben interpretarse los principios mínimos en materia laboral y, en
especial, el referente a la movilidad del salario, así como las demás
disposiciones relevantes en el presente proceso.

4.2. De la interpretación de los derechos pertinentes en el presente caso a

la luz del Estado Social de Derecho

4.2.1. Breve alusión al significado del derecho al trabajo en la Constitución

de 1991

El trabajo, como institución social y realidad jurídicamente reconocida, es uno

de los elementos alrededor de los cuales gira la configuración del modelo de

19Ernst Wolfgang Böckenförde, Estudios sobre Estado de Derecho y democracia, Ed. Trotta, Madrid 2000, p.
37.
Estado democrático y social que ha identificado a Colombia desde la primera
mitad del siglo XX hasta nuestros días en clara coincidencia con los cambios
ocurridos a nivel mundial durante esa misma época, en los términos ya
referidos. En efecto, “a partir de 1936 y con mayor énfasis a raíz de la
expedición de la Carta del 91”20, el trabajo, se erige como “un objetivo central,
específico y conscientemente buscado por el Constituyente”21 que, a través del
Preámbulo y el artículo 1º de la Constitución, entre otras disposiciones,
reconoce su importancia y manda protegerlo y garantizar su ejercicio por parte
de todas las personas.

Así, cuando ante la Asamblea Nacional Constituyente fue presentado el

proyecto de lo que es hoy el artículo 25 Superior, extendiendo la protección
especial del Estado a todas las manifestaciones del trabajo, se pretendió
plasmar una noción del valor del trabajo que "[n]o se trata, como pudiera
pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se
pretende, entonces, señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la
constitución de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que
debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva Carta” 22 . En estas
condiciones, el trabajo se eleva a rango de principio fundamental necesario
para la interpretación de la acción estatal y de los derechos y deberes incluidos
en la Carta, así como un factor indispensable de integración social. En palabras
ya expresadas por la Corte:

"La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales.

En su ´suelo axiológico´ se encuentra el valor del trabajo, que según el
Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la
sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el
Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del
Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos,
al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran
la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la
Constitución).

La persona es el sujeto de la Constitución y, como condición de la

dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II).
El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de
derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad
(art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social.

20 Cfr. Corte Constitucional sentencia C-479 de 1992 [Link]. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero. En esa oportunidad se declaró la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991 “por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de
remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación
con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones”, porque se consideró,
entre otras razones, que se trataba de disposiciones que contrariaban derechos mínimos de los trabajadores
como la igualdad (artículo 13 C.P.) y los principios de la carrera administrativa (artículo 125 C.P.). En esta
sentencia la Corte refirió el especial contenido que desde la reforma del año 36 adquirió el artículo 17 de la
antigua Carta Política (derecho al trabajo).
21 Ibid. sentencia C-479 de 1992.
22 Asamblea Nacional Constituyente. Proyecto de Acto Reformatorio número 63. El Trabajo como valor
fundamental. Autores: Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional Número 23.
Marzo 19 de 1991, pág. 2.
 El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial
protección del Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que
contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya
protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de
excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las
facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no
puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215).

El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber,

afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno
de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo
2º.)"23.

El trabajo tiene, así, múltiples formas de expresión dentro del ordenamiento

constitucional vigente, pues no es sólo un derecho a través del cual el individuo
obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades básicas (artículo 25
C.P.), sino que es, además, una obligación social que se traduce en un
mecanismo de incorporación de la persona a la colectividad como sujeto que se
dignifica a través del aporte que hace al desarrollo de una comunidad así como
en un deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la
construcción de una sociedad más participativa en términos tanto políticos
como económicos y, por esta vía, más democrática y plural.

Ahora bien, estos elementos básicos de la noción y las implicaciones del

derecho al trabajo tienen una materialización concreta en el artículo 53 de la
Constitución. Esta norma se ha encargado de señalar un conjunto de principios
mínimos fundamentales, a los cuales no solamente debe ajustarse el estatuto
del trabajo que debe expedir el Congreso –obligación que a 10 años de la
expedición de la Carta Política del 91 no se ha cumplido-, sino todo el orden
legal, pues constituyen la base valorativa que ha hecho posible la aplicación de
la Constitución en materia laboral; y que ha permitido a la Corte
Constitucional, acercar el texto de la Carta Política a la realidad reconociendo
la necesidad de fundar a la sociedad colombiana “en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general” (artículo 1 C.P.). La importancia que para el
ordenamiento jurídico laboral tiene el artículo 53, y su íntima relación con el
asunto que ahora es objeto de estudio por parte de la Corte, exige una alusión
más detallada a cada uno de los derechos en juego, particularmente, al derecho
del trabajador a gozar de una remuneración mínima, vital y móvil.

4.2.2. El alcance del artículo 53: interpretación conforme a los principios

fundamentales. El derecho constitucional a mantener la capacidad
adquisitiva del salario en un Estado Social de Derecho

El inciso 1º del artículo 53 de la Constitución establece dentro de los principios

fundamentales, que debe desarrollar el estatuto del trabajo, el derecho a una

23 Sentencia T-441 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

“remuneración mínima vital y móvil”. Este enunciado ha sido interpretado por
la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario24, pese a que, ni del
texto del artículo 53, ni de las discusiones en la Asamblea Constituyente se
desprende un tal derecho.

En efecto, una interpretación gramatical del texto del artículo 53 conduce a la

conclusión de que éste establece un mandato dirigido al Legislador consistente
en incorporar al estatuto del trabajo, entre otros, el principio fundamental de una
remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo, lo cual no significa la consagración explícita de un derecho al reajuste
anual del salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real.

La interpretación genética o histórica de la norma constitucional arroja otro

resultado. Al parecer la intención del constituyente al consagrar el principio
fundamental de remuneración mínima vital y móvil fue diferente al de ajustar
anualmente los salarios de todos los trabajadores de acuerdo con el costo de
vida. Tal conclusión se desprende de los antecedentes constitucionales de dicha
norma ya que la eliminación de la coma después de la palabra mínima buscó
que el aumento anual con el costo de vida fuera sólo para el salario mínimo25.

No obstante, la Corte Constitucional estima que una interpretación sistemática

de la Constitución permite en efecto afirmar que con base, entre otros, en los
fines de construir un orden social justo (Preámbulo y artículo 2), los principios
fundamentales de Estado social de derecho, dignidad humana, solidaridad y
trabajo, los deberes sociales del Estado – entre ellos los que tienen que ver con
promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de
la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; tomar medidas para que la igualdad sea
real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades;
garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas – y el
mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en
cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario.

24 Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández.

25 En efecto, sobre este punto es ilustrativo el debate del día 18 de junio (primer debate en plenaria), en el que
previo a la votación del artículo 53 el constituyente Juan Carlos Esguerra preguntaba por el significado de la
expresión “remuneración mínima, vital y móvil”, a lo cual le respondió el constituyente Toro que el sentido que
le había dado el autor al artículo (constituyente Guerrero Figueroa) era por una parte la remuneración necesaria
para la subsistencia (en cuanto a mínima vital) y, por otra parte, en cuanto a móvil, referida a los “reajustes
periódicos que se hacen o pueden hacer de acuerdo con el costo de vida”. Ante la explicación dada por el
constituyente Toro, el constituyente Esguerra replicó que si con ello se pretendía era consagrar el aumento
automático de todos los salarios del país él proponía votar en paréntesis la parte en cuestión. Las intervenciones
posteriores aclararon que el correcto sentido de la expresión era que la remuneración mínima debía ser vital y
móvil, y no que debiera haber un “aumento automático” de todos los salarios del país. Explicación ante la cual
el constituyente Esguerra afirmó que si era “sólo para la mínima” no tenía ninguna observación salvo la de
“eliminar la coma después de mínima” para que el sentido del artículo sea el de la movilidad de la
remuneración mínima, y no se preste a la confusión encontrada en el debate. Habiéndose procedido a eliminar la
mencionada coma, el artículo fue votado en su totalidad siendo aprobado por 57 votos afirmativos, 1 negativo y
una abstención. (Transcripción del debate a partir de las grabaciones. Biblioteca Luis Angel Arango).
Igual conclusión se impone de la interpretación constitucional a la luz de los
tratados y convenios internaciones de protección al salario (artículo 93 inciso 2
C.P.). Es así como los Convenios 95 y 99 de la Organización Internacional del
Trabajo relativos a la protección del salario, aprobados respectivamente
mediante las Leyes 54 de 1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusión según la
cual el derecho a un salario justo presupone derecho a mantener el poder
adquisitivo del mismo.

De la jurisprudencia también se deduce que el derecho a mantener el poder

adquisitivo del salario desarrolla principios fundantes de la república
colombiana constituida como Estado social de derecho y basada en la dignidad
humana, la solidaridad social y el trabajo (art. 1 C.P.). La anterior interpretación
está acorde con numerosas sentencias de esta Corporación en el sentido en que
el reajuste salarial, fundado en la dignidad humana, no comprende
exclusivamente el salario mínimo26.

En conclusión, si bien de una interpretación literal e histórica del artículo 53 de

la Constitución no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de
los salarios, a la luz de una interpretación sistemática, reforzada por los
convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes
jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho derecho
dentro de unos lineamientos muy precisos que ahora conviene señalar.

[Link]. La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del

mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. La Corte estima que el
postulado de la “remuneración mínima vital y móvil” no conduce a un concepto
formal de la movilidad del salario, precisamente por el hecho de que el aumento
del salario depende de factores variables y múltiples que hablan en contra de un
criterio tan sólo nominal para su determinación. Por el contrario, la movilidad
del salario no puede ser entendida, para que sea efectiva (art. 2 CP), sino en un
sentido real para responder a las variaciones de los factores de los cuales
depende su capacidad adquisitiva.

Por eso, el legislador adoptó en la Ley 4 de 1992 – ley marco sobre salarios del
sector público – el criterio de movilidad anual del salario, de manera que el
ingreso efectivo del cual dependen los trabajadores, en particular los de
menores recursos, es decir, el mínimo vital cotidiano de la persona, se ajuste
con la misma periodicidad del presupuesto.27

[Link]. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es

absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del
salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado

26 Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1992, C-479 de 1992, T-483 de 1993, T
276 de 1997, SU-519 de 1997, C-481 de 1999, C-815 de 1999 y SU-1052 de 2000.
27 Ver numeral [Link] de esta sentencia.
Social y Democrático28. La conceptualización del derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico
de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son
absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la
práctica su ejercicio efectivo. Así lo ha reiterado esta Corporación cuando ha
interpretado derechos de diversa naturaleza y contenido29.

Sin embargo, los derechos no pueden ser desconocidos mediante la simple

invocación del principio de interés general. En este orden de ideas es importante
recordar la doctrina de la Corte en el sentido de que los “derechos
constitucionales no pueden entonces ser disueltos en un cálculo utilitario sobre
el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya

28 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes

Muñoz: “Si el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos
ilimitados sería necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen
entre sí, pues de otra manera sería imposible predicar que todos ellos gozan de
jerarquía superior o de supremacía en relación con los otros; (2) que todos los
poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los
derechos, en cuyo caso, lo único que podría hacer el poder legislativo, sería
reproducir en una norma legal la disposición constitucional que consagra el
derecho fundamental, para insertarlo de manera explícita en el sistema de
derecho legislado. En efecto, de ser los derechos “absolutos”, el legislador no
estaría autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes,
derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta última
consecuencia pueda cumplirse se requeriría, necesariamente, que las
disposiciones normativas que consagran los “derechos absolutos” tuviesen un
alcance y significado claro y unívoco, de manera tal que constituyeran la
premisa mayor del silogismo lógico deductivo que habría de formular el
operador del derecho.
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos
fundamentales que se confrontan entre sí. Ello, no sólo porque se trata de
derechos que han surgido históricamente como consecuencia de la aparición de
valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas
axiológicos “uniformes” pueden verse enfrentados o resultar opuestos a
objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. Así, para sólo
mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresión (C.P. art. 20)
se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), al buen nombre y
a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociación sindical no se
extiende a los miembros de la fuerza pública (C.P. art. 39); el derecho de huelga
se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios públicos
esenciales (C.P. art. 56); el derecho de petición esta limitado por la reserva de
ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos (C.P.
art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra
limitado por “los derechos de los demás y el orden jurídico” (C.P. art. 16), etc.”
29 Entre las sentencias en las cuales se ha rechazado la tesis de que hay derechos absolutos se encuentran las
siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997,
C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000.
que esos derechos son precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las
políticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo”30.

[Link]. Una distinción necesaria: el caso de las pensiones. De la posibilidad de

limitar con fundamento en razones constitucionales suficientes el derecho
constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no se deduce, mutatis
mutandis, la posibilidad de limitar el derecho constitucional al reajuste de las
pensiones legales. La garantía constitucional del artículo 53 inc. 3 C.P. protege
a personas que por su condición de jubilados gozan de una pensión – por lo
general inferior al salario último devengado – luego de haber terminado su vida
laboral, por lo que el Constituyente ha querido proteger especialmente a este
grupo de personas. Dado que la situación y los destinatarios del derecho
constitucional en uno y otro caso son diferentes, las razones constitucionales
que justifican la limitación del derecho a un salario móvil no se predican del
derecho a una pensión que debe ser periódicamente reajustada, ya que sobre el
particular hay un mandato constitucional específico: “la ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante” (artículo 48, inciso último, C.P.).

[Link]. El respeto a los derechos adquiridos. Se podría argumentar que con la

decisión de limitar el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del
salario se vulneran o desconocen los derechos adquiridos (art. 58 C.P.) de los
servidores públicos. Al respecto basta enfatizar que es necesario distinguir entre
desconocimiento o vulneración de derechos y limitaciones legítimas de los
mismos. No toda limitación de los derechos constitucionales constituye su
desconocimiento o vulneración.

[Link]. La distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto.

Por último, la Corte advierte que los derechos sociales de los trabajadores no
pueden ser desmejorados ni siquiera en estados de emergencia (art. 215 inciso
final C.P.) y mucho menos pueden serlo en tiempos de normalidad. En este caso
no hay desmejora de tales derechos, lo que está en juego es en qué grado, en qué
forma y a qué ritmo estos deben mejorar. A este respecto, considera la Corte
importante insistir en la distinción entre la naturaleza limitable del derecho,
consustancial a todos los derechos constitucionales en un Estado Social de
Derecho, de un lado, y el desmejoramiento de los derechos sociales, de otro. La
prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores no
convierte a dichos derechos en absolutos, ni implica que el derecho a un reajuste
para responder a la inflación que afecta a la población en general deba ser
reconocido en forma absoluta a todos los servidores públicos,
independientemente de su nivel de ingresos.

4.2.3. Constatación de la falta de desarrollo legislativo e inmunidad de los

derechos.

Como ya se mencionó, la Corte constata que el legislador no ha expedido el

estatuto del trabajo en desarrollo del artículo 53 de la Constitución relativo,

30 Corte Constitucional, Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

entre otras materias, al salario mínimo vital y móvil, proporcional a la cantidad
y calidad del trabajo, ni ha adoptado las reformas a la Ley 4 de 1992, ley marco
para la fijación de los salarios de los servidores públicos, con el fin de
desarrollar los principios constitucionales que rigen esta materia. Mientras tales
disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la República, el
significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre
este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretación de la
Constitución.

Y es que no podría ser de otra forma dado el carácter normativo de la Carta

Política (artículo 4 C.P.) y la primacía de los derechos inalienables de la persona
(artículo 5 C.P). La ausencia de desarrollo legislativo de los derechos
constitucionales no puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos
que, por su naturaleza, requieren de la actuación de las autoridades públicas
para asegurar su cumplimiento. Tal es el caso de los derechos constitucionales
de los trabajadores que, por el mandato constitucional del artículo 53, deben
estar contenidos en el estatuto del trabajo, así como en la ley marco que regule
la fijación de los emolumentos de los servidores públicos. Lo contrario
significaría que la realización de los derechos constitucionales estaría librada a
la contingencia de las fuerzas políticas del momento, lo que desdice de su
carácter de derechos. Así, el principio de inmunidad de los derechos sustrae a
éstos de la libre disposición por parte de las mayorías. Si las autoridades
públicas encargadas de ejecutar el mandato constitucional de expedir el estatuto
del trabajo y de modificar la ley marco de salarios públicos, no lo hacen, ello no
significa que los derechos constitucionales cuya plena realización depende de
ello, se queden escritos. Por el contrario, debe la Corte, en aplicación del
principio de efecto útil de las normas constitucionales, interpretar el alcance de
los derechos constitucionales, tal y como lo ha hecho en esta oportunidad.

Así lo dijo esta Corte específicamente en relación con los principios mínimos
fundamentales enunciados en el artículo 53 dentro de los cuales se destaca el de
la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y a la calidad
de trabajo:

“En concordancia con lo expuesto, el artículo 53 de la Constitución ordena

al Congreso expedir el estatuto del trabajo y tener en cuenta, en la
respectiva ley, varios principios mínimos fundamentales -es decir de
ineludible consagración y observancia (...)

Estos principios son mínimos en el sentido de que constituyen presupuesto

necesario y obligatorio de las normas que el Congreso apruebe al expedir el
estatuto del trabajo y, por tanto, ya hacen parte del ordenamiento jurídico
en su base misma -la Constitución-, de tal manera que, aún no estando
incluidos los artículos 25 y 53 dentro de la enumeración de los derechos de
aplicación inmediata (artículo 85 C.N.), por ser principios mínimos de
naturaleza constitucional, no necesitan esperar la expedición de una ley
para que sea exigible su observancia. Por consiguiente, no es factible
argüir la ausencia de un estatuto legal que desarrolle tales principios para
 desconocerlos, ya que imperan por directo ministerio de la Constitución
Política”31.

Lo anterior no significa que el estatuto del trabajo haya perdido importancia.

La aplicación directa del artículo 53 de la Constitución no releva al Congreso
de la República de desarrollar por vía legislativa el contenido y los alcances
de los principios mínimos fundamentales en él enunciados. Hace seis años
esta Corte se refirió al tema:

“El Constituyente ha dispuesto que se expida un Estatuto del Trabajo que a

semejanza de un Código Sustantivo y Procesal del Trabajo desarrolle los
principios mínimos fundamentales de la materia con coherencia y unidad,
pero no está en su voluntad impedir que se regulen asuntos relacionados
con la misma materia en otras disposiciones legales; es más, no es
admisible, dentro de estos supuestos constitucionales, que las leyes que se
ocupen de los asuntos relacionados con la materia laboral, resulten
inconstitucionales por la omisión general del Congreso en expedir el
mencionado estatuto, o lo que sería lo mismo, que en todo caso la ley
respectiva resulte inconstitucional por la ausencia de otra ley general que
no ha sido expedida, y que la inconstitucionalidad recaiga sobre una
materia que desde todos los puntos de vista resulta conforme con la
Constitución”32.

La Corte también constata que hasta la fecha no ha sido reformada la Ley 4 de

1992 para que ésta desarrolle los derechos y principios constitucionales que han
sido interpretados por la Corte Constitucional. Naturalmente, el Congreso de la
República dispone de una potestad de configuración legislativa para desarrollar
la Constitución, lo cual comprende la determinación de la oportunidad para
hacerlo y la opción política para definir la orientación de dicho desarrollo, que
en todo caso ha de ajustarse a la Constitución.

Hechas estas consideraciones, se pasará a abordar específicamente el objeto de

estudio en el presente proceso. Ciertamente, al apreciar de manera específica el
sentido y alcance de la norma impugnada y de los cargos presentados por el
actor a la luz de la Constitución, todos los elementos de análisis presentados
hasta ahora se materializan y concretan. Además, el principio de Estado Social
de Derecho y las garantías laborales mínimas en materia salarial adquieren un
peso específico que tendrá que sopesarse frente a otros derechos, fines y
principios en juego también contenidos en la Constitución, los cuales fueron
aludidos por quienes defendieron la constitucionalidad de la norma impugnada
en el presente proceso.

5. De la necesidad de efectuar una ponderación en el contexto del

presente caso: análisis de los precedentes relevantes y juicio de
razonabilidad

31Sentencia C-479 de 1992, MP: José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
32Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, acción Pública de inconstitucionalidad contra el
parágrago 1o. del artículo 113. de la Ley 99 de 1993, y los arts. 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 del 21
de julio de 1994.
Como ya se advirtió, el presente caso plantea, necesariamente, el
enfrentamiento de varios derechos fines y principios constitucionales, pues la
efectividad del Estado Social de Derecho depende de la realización de una serie
de actos que suponen gastos económicos. Esta circunstancia revela la estrecha
relación que existe entre la concreción de los fines que se predican del Estado en
materia social y la necesidad de contar con una estructura macroeconómica que
permita no sólo el cumplimiento de tales objetivos sino, además, el normal
funcionamiento del Estado. Es por esta razón que es necesario hacer un
ejercicio de ponderación, que tenga en cuenta (i.) los precedentes
jurisprudenciales relevantes para la materia que se analiza, y (ii.) los derechos y
fines públicos en juego con el propósito de establecer la razonabilidad de las
medidas que son objeto de reproche en el contexto real en el que la norma
acusada fue creada y aplicada.

5.1. Referencia a los precedentes relevantes en la materia: confirmación

de las premisas de la sentencia C-1433 de 2000 y armonización con otros
fallos y con el régimen constitucional de la ley anual de presupuesto.

Del análisis que hace la Corte en el apartado anterior se derivan dos

conclusiones generales. La primera es que esta Corporación reitera una línea
jurisprudencial sostenida en la cual se ha reconocido el valor del trabajo, el
lugar medular que ocupa el principio de la dignidad humana en un Estado
Social de Derecho y la consagración constitucional de un derecho a mantener el
poder adquisitivo del salario. La segunda es que los derechos, aún los
fundamentales, no son absolutos. Estos asertos tendrán que armonizarse con
algunas sentencias proferidas por la Corte que están directamente ligadas con
las materias relevantes en el presente caso.

En la sentencia C-1433 de 2000, por ejemplo, la Corte Constitucional decidió

que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario llevaba
ineludiblemente a la conclusión de que todos los salarios del sector público
debían ser reajustados anualmente con base en la inflación causada en el año
inmediatamente anterior, o sea, estableció un método específico y una fórmula
precisa de indexación salarial con base en el índice de precios al consumidor.
Luego, adoptó la determinación de “declarar que en el artículo 2 de la Ley 547
de 2000 se incurrió por el Congreso en el incumplimiento de un deber jurídico,
emanado de las normas de la Constitución señaladas en la parte motiva de esta
sentencia y, específicamente, de los artículos 53 y 150 numeral 19 literal e), así
como el artículo 4° de la Ley 4 de 1992”33. Después de realizar esta declaración
la Corte decidió “en los términos de la parte motiva, declarar la exequibilidad
del mencionado artículo, salvo en cuanto se omitió el mencionado deber
jurídico, en lo relativo al ajuste salarial de los servidores públicos por el año
2000, en lo cual es inexequible.” 34 Finalmente, determinó “poner en
conocimiento del señor Presidente de la República y del H. Congreso de la
República la decisión contenida en la presente sentencia, para que dentro de la
órbita de sus competencias constitucionales, cumplan con el deber jurídico

33 Punto primero de la parte resolutiva de la sentencia C-1433 de 2000.

34 Punto segundo de la parte resolutiva, ídem.
omitido, antes de la expiración de la presente vigencia fiscal, con arreglo a lo
consignado en su parte motiva”35.

En la presente sentencia la Corte confirma las principales premisas de la C-1433

de 2000. Sin embargo, se aparta de las conclusiones que en ella se derivaron del
reconocimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios. En
otras palabras, en este fallo la Corte no está aboliendo el precedente sino que
adopta un cambio en las conclusiones que de él se deducen. Ello obedece a dos
tipos de razones. En primer lugar, estima la Corte que dichas conclusiones, son
incompatibles con otros precedentes de la propia Corte Constitucional. En
segundo lugar, la orden impartida por la Corte tanto a la rama ejecutiva como a
la rama legislativa en el sentido de aumentar el gasto público para reajustar los
salarios antes de la expiración de la vigencia fiscal del año 2000, no constituye
una cabal interpretación del régimen constitucional relativo a la naturaleza
jurídica y a la expedición del presupuesto.

Pasa la Corte a desarrollar estas razones después de analizar los precedentes

inmediatos relativos al derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo
del salario.

5.1.1. Análisis de los precedentes inmediatos sobre el derecho

constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario. Confirmación
de la línea jurisprudencial

[Link]. En numerosos fallos, esta Corporación ha reconocido que la

Constitución garantiza un derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo del salario 36 . La Corte ha fundado este reconocimiento en una
interpretación sistemática de la Constitución, así como en la apreciación de la
función y de los alcances del derecho al trabajo en condiciones dignas en un
Estado Social de Derecho. Como en el apartado 4 de esta sentencia se abordó el
punto, no vuelve la Corte a repetir los argumentos allí expresados. En cambio, sí
es ahora necesario citar algunos ejemplos de las providencias en las cuales se ha
reconocido dicho derecho para ilustrar su contenido.

En la sentencia T-102 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al decidir

sobre una acción de tutela de miembros de un sindicado con el propósito de
obtener el reajuste salarial reconocido a los trabajadores no sindicalizados de
una empresa particular, la Corte dijo:

“El Estado y la sociedad no pueden ser indiferentes a la realidad de que la

pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda lógicamente desvaloriza
el salario. Es por ello que el salario se torna móvil, debiendo actualizarse
para mantener su capacidad adquisitiva, sólo así, en un Estado Social de
Derecho, se puede afirmar que la relación laboral es conmutativa”.

35 Punto tercero de la parte resolutiva, ídem.

36 Sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario pueden consultarse entre otros los siguientes
fallos de la Corte Constitucional: T- 483 de 1993, C-409 de 1994, T-013 de 1999, SU-519 de 1999, C-710 de
1999, C-815 de 1999, C-988 de 1999, SU-1052 de 2000, C-1433 de 2000, C-1504 de 2000 y C-031 de 2001.
 (...)

“En una sociedad que tiene una economía inflacionaria como lo reconoce
la misma Constitución en los artículos 373 y 53, el salario no puede ser una
deuda de dinero. En realidad se trata de una deuda de valor. Es decir, la
explicación del salario no se encuentra tanto en el principio nominalista
como en el principio valorativo. Esto porque las personas trabajan
fundamentalmente para tener unos ingresos que les permita vivir en
condiciones humanas y dignas”.(Subrayado fuera del texto)

La Corte también ha enfatizado que el concepto de movilidad salarial está

estrechamente vinculado al aumento en el costo de la vida. Por ejemplo, en la
sentencia T-276 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al decidir
una tutela encaminada a impedir la discriminación en los aumentos salariales
de trabajadores que no se acogieron a la Ley 50 de 1990, la Corte precisó que
“la remuneración de los trabajadores debe ser móvil, es decir, está llamada a
evolucionar proporcionalmente, de acuerdo con el aumento en el costo de la
vida”.

[Link]. La Corte reitera esta jurisprudencia. También confirma lo decidido por

esta Corporación en las sentencias que constituyen un precedente inmediato y
directo respecto del aumento de salarios de servidores públicos.

En efecto, las tres sentencias claramente pertinentes son la C-710 de 1999, la

C-815 de 1999 y la C-1433 de 2000. Es necesario detenerse en el alcance de
cada una de ellas para subrayar su relevancia en el presente proceso.

En la sentencia C-710 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la

Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley 4 de
1992, conocida como la ley marco para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos. La demanda fue dirigida contra una
parte de dicho artículo que obligaba al Gobierno a aumentar los salarios de los
empleados enumerados en el artículo 1 literales a), b) y d) “dentro de los
primeros diez días del mes de enero de cada año”. La Corte declaró inexequible
este plazo perentorio. 37 En el fallo la Corte sostuvo que los incrementos

37La Corte realizó una integración normativa para pronunciarse sobre otra parte
de la misma norma que no había sido demandada y que también regulaba un
aspecto temporal del aumento salarial. Por lo tanto, declaró inexequible el inciso 3
según el cual “los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este
artículo, producirán efectos fiscales a partir del 1 de enero del año respectivo”. La
ratio decidendi sobre este inciso la resumió así la Corporación: “La Corte
declarará la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 demandado, aunque en
el entendido de que se retira del ordenamiento jurídico por haber invadido el
Congreso la órbita administrativa del Gobierno, mas no porque tal disposición sea
materialmente contraria a la Constitución Política. Así, en cuanto a los aumentos
ordinarios, que se decretan al comienzo de cada año, deben ser retroactivos al 1 de
enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos salariales extraordinarios,
será el Presidente de la República quien, en el decreto correspondiente, indique la
fecha a partir de la cual operará la retroactividad”.
salariales debían abarcar el año completo “con el objeto de que el ingreso real
de los trabajadores no se deteriore”.

Además de proteger la capacidad adquisitiva del salario, la Corte en el fallo

citado analizó los alcances de la Ley 4 de 1992. La ratio decidendi de la
inexequibilidad del plazo perentorio mencionado fue precisamente la
naturaleza de las leyes marco y el margen de flexibilidad que éstas deben
respetarle al Ejecutivo. Dijo la Corte:

“En tal sentido, la disposición, que quita al Gobierno toda posibilidad de

regular la materia en concreto según las variables económicas y las
condiciones sociales, se presenta como limitante inflexible y absoluta
que, por serlo, resulta inconstitucional.

En efecto, lo que buscó el Constituyente al someter la materia salarial en

el sector público al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la
fijación de unas políticas básicas por parte del Congreso con la
indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en el manejo concreto y en la
toma de decisiones específicas dentro de la oportunidad y con las
características que el momento exija, sin exceder los límites que la ley le
haya señalado.

Se observa sin dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y

llega inclusive a frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las
directrices fundamentales para el ejercicio de la función administrativa,
el Congreso restringe al máximo el campo del Gobierno en la selección
concreta del momento en el cual, además del incremento anual de
salarios, estime necesario, urgente o aconsejable efectuar otros, según las
coyunturas y las circunstancias económicas y laborales del país.

En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación de la

Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando
que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando
a que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta
del año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en
cualquier tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a
las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso
inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de equilibrio en
áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por diversos
factores” (Subrayado fuera del texto).

De este precedente directo e inmediato relativo al aumento de los salarios de los

servidores públicos se deduce que en estas materias la Corte al tiempo que ha
protegido el derecho constitucional a mantener la capacidad adquisitiva del
salario, ha encontrado que el margen de acción que la Constitución confiere al
Ejecutivo para responder a las realidades económicas y a las necesidades
sociales, es razón suficiente para declarar inexequible que el legislador fije un
restricción temporal al ámbito del ejercicio de la competencia del Ejecutivo en
este campo.
Adicionalmente, en la sentencia C-815 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), esta Corte se volvió a pronunciar sobre la fijación de los salarios. Sin
embargo, en dicho fallo la norma demandada se refería exclusivamente a la
determinación del salario mínimo legal. El demandante cuestionó algunas
expresiones del artículo 8° de la Ley 278 de 1996, pero la Corte decidió que
como éstas no tenían aisladamente un sentido propio era necesario pronunciarse
sobre toda la norma. La Corte centró su análisis en el parágrafo cuyo inciso
segundo enuncia los parámetros a los cuales ha de sujetarse el Gobierno para
determinar el salario mínimo cuando definitivamente no se logre el consenso en
la comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales. La
Corte estimó que los parámetros legales no eran inconstitucionales porque
podían ser interpretados en un sentido conforme a la Carta Política, según el
cual todos los parámetros, no sólo uno de los enunciados en el parágrafo, debían
ser ponderados para fijar el salario mínimo. Para la Corte “no goza el Gobierno
en esta hipótesis (cuando de manera subsidiaria fija unilateralmente el salario
mínimo) de una facultad discrecional y menos todavía arbitraria. Está sujeto a
unos límites que la misma norma legal introduce y que esta Corte juzga
exequibles siempre que se los tenga en cuenta a todos y de manera armónica y
razonable, agregando a ellos y dando preferencia a los postulados que inspiran
el ordenamiento constitucional”. Por eso, para la Corte “la constitucionalidad
del precepto surge de la confluencia de esos criterios legales, ninguno de los
cuales puede prevalecer sobre los otros ni ser aplicado de manera excluyente
respecto de los demás (..)”. El punto de controversia tenía que ver con la
prevalencia o bien de la inflación causada o bien de la meta de inflación del
siguiente año. La Corte concluyó que ninguno de los dos criterios podía
prevalecer sobre el otro ni sobre los demás señalados en el parágrafo
demandado y en la Constitución. Adicionalmente, precisó que la inflación
causada constituía un mínimo para el aumento del salario mínimo. Advirtió la
Corte:

“Así las cosas, vulneraría la Constitución una disposición legal que

obligara al Gobierno a plasmar los aumentos periódicos del salario mínimo
sobre la única base de la inflación calculada, prevista o programada para el
siguiente año, con olvido de la inflación real que ha tenido lugar en el año
precedente y que efectivamente ha afectado los ingresos de los
trabajadores.

Más aún, la Corte coincide con lo expuesto por el Procurador General de la

Nación en el sentido de que el Gobierno, en la hipótesis de la norma, debe
ponderar los factores contenidos en ella, pero que, en todo caso el reajuste
salarial que decrete nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año
que expira. Y ello por cuanto, como el Ministerio Público lo dice, el
Gobierno está obligado a velar por que el salario mantenga su poder
adquisitivo, de tal forma que garantice el mínimo vital y móvil a los
trabajadores y a quienes de ellos dependen. De lo contrario, vulnera el
artículo 53 de la Constitución” (Subrayado fuera del texto).

De lo anterior se deduce que cuando la Corte se ocupó de los criterios para la

fijación del salario mínimo legal, no de todos los salarios ni específicamente de
los pagados a los servidores públicos, decidió que la constitucionalidad de la
norma demandada dependía de una ponderación de un conjunto de factores, de
tal manera que dicha fijación no dependiera tan sólo de uno de ellos. Sin
embargo, la Corte estableció un mínimo de aumento para este salario
consistente en el “porcentaje del IPC del año que expira”.

Por eso el condicionamiento que enunció en la parte resolutiva dice:

“Sólo en los términos de esta Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo

8 de la Ley 278 del 30 de abril de 1996, en el entendido de que, al fijar el
salario mínimo, en caso de no haberse logrado consenso en la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, el
Gobierno deberá motivar su decreto, atendiendo, con el mismo nivel e
incidencia, además de la meta de inflación del siguiente año, a los
siguientes parámetros: la inflación real del año que culmina, según el
índice de precios al consumidor; la productividad acordada por la
Comisión Tripartita que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social; la contribución de los salarios al ingreso nacional; el incremento del
producto interno bruto (PIB); y con carácter prevalente, que habrá de
reflejarse en el monto del aumento salarial, la especial protección
constitucional del trabajo (art. 25 C.P.) y la necesidad de mantener una
remuneración mínima vital y móvil (art. 53 C.P.); la función social de la
empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos constitucionales de la dirección
general de la economía a cargo del Estado (art. 334 C.P.), uno de los cuales
consiste en "asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos" (Subrayado fuera
del texto).

La sentencia C-815 de 1999 que, como se anotó, se refiere al salario mínimo

legal, no encierra en sí misma una contradicción insalvable entre la parte motiva
– que exige que el reajuste salarial sea efectuado con la inflación del año
anterior – y la parte resolutiva – que exige que se atiendan con el mismo nivel e
incidencia los parámetros enumerados, dentro de los cuales la inflación del año
anterior es tan sólo uno de ellos. Caben dos lecturas de la sentencia, ambas
conducen a la necesidad de efectuar un ejercicio de ponderación de factores
económicos y sociales diversos. En la primera, prevalece la parte resolutiva
sobre la motiva lo cual significa que la inflación calculada no es el único criterio
para calcular la inflación. En la segunda, la ponderación de criterios ordenada
en la parte resolutiva no excluye que se respete un mínimo –[Link]. la inflación
causada- a partir del cual las autoridades atiendan con el mismo nivel e
incidencia los demás factores. De tal manera que, en esta segunda lectura, para
efectos de la fijación del salario mínimo es necesario tener en cuenta diferentes
factores, pero el resultado de dicha ponderación no puede resultar en un
incremento de dicha asignación en una proporción menor a la del índice de
inflación del año anterior. En todo caso, en cualquiera de las dos lecturas, la
conclusión es que aún para la fijación del salario mínimo es necesario ponderar
diversos parámetros de la situación social y económica y que el aumento anual
indexado con la inflación del año anterior se aplica, según esta sentencia, sólo al
salario mínimo y no a los demás salarios. La Corte no se pronunció en esa
oportunidad sobre los incrementos de los demás salarios porque no era el objeto
del proceso, ya que lo que la norma demandada regulaba era, específicamente,
el reajuste del salario mínimo legal.

Finalmente, en la ya aludida sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera

Carbonell), la Corte Constitucional se pronunció sobre el aumento salarial de
todos los servidores públicos cobijados por el presupuesto general de la nación
correspondiente a la vigencia fiscal del año 2000. En dicha sentencia la Corte
extendió el criterio mínimo, que debía aplicarse para el aumento del salario
mínimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores
públicos mencionados. Además, a pesar de que en las sentencias citadas como
precedente la Corte sostuvo claramente que el ámbito de las autoridades
competentes para fijar los salarios no podía ser restringido mediante reglas
inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000 estableció una formula única para la
fijación del aumento salarial. Igualmente, a pesar de que en las sentencias
citadas como precedente, la Corte precisó que inclusive para la fijación del
salario mínimo deberían tenerse en cuenta un conjunto de factores - los cuales
debían ser atendidos “con el mismo nivel e incidencia” - en la C-1433 de 2000
ordenó, sin mencionar otros parámetros de ponderación, que “los aumentos
salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflación del año
anterior”.

De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000 coincide con los precedentes
directos e inmediatos relativos al aumento de los salarios en cuanto a que el
objetivo de dicha política debe ser el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
salarial, se aparta de la ratio decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la
C-815 de 1999. Este distanciamiento respecto de los precedentes invocados
surge de la decisión de la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una
fórmula única y específica, [Link]. la indexación con base en la inflación del año
anterior como criterio mínimo.

En la presente sentencia la Corte confirma que la Constitución protege el

derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de
manera consistente en la jurisprudencia de esta Corporación como se señaló
anteriormente. Sin embargo, estima que la orden de aplicar una fórmula única y
específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible
con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y
directo de la C-1433 de 2000. Esta es una de las razones por las cuales en la
presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una fórmula específica y
única de indexación de todos los salarios de los servidores públicos cobijados
por la ley de presupuesto parcialmente demandada.

Además de esta razón, existen otras igualmente poderosas por las cuales la
Corte no reitera dicha orden. Éstas también guardan relación con el respeto a
otros precedentes sobre las premisas en las cuales se fundó la fórmula sentada
en la C-1433 de 2000.

5.1.2. Armonización concreta de la sentencia C-1433 de 2000 con otros

precedentes
En efecto, la Corte considera necesario armonizar dicha sentencia con otros
precedentes relativos a temas medulares abordados en la C-1433 de 2000.

[Link]. El presupuesto está sujeto a la ley orgánica, no a la ley marco de

salarios públicos. El presupuesto no está sujeto a las leyes marco, sino a la
Constitución y a la ley orgánica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y
reiterado esta Corporación38 al interpretar el artículo 349 de la Carta según el
cual “durante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el
presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. El citado artículo
concuerda con lo estipulado en el artículo 352 de la Constitución. Estas dos
disposiciones específicas sobre el presupuesto concretan la definición
constitucional de la función de las leyes orgánicas plasmada en el artículo 151
que dispone que “el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa”.

No obstante, en la parte resolutiva de la C-1433 de 2000 la Corte declaró que en

el artículo 2 de la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de
2000 “se incurrió por el Congreso en el incumplimiento de un deber jurídico,
emanado de las normas de la Constitución señaladas en la parte motiva de esta
sentencia y, específicamente, de los artículos 53 y 150, numeral 19 literal e), así
como del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992”. Así, al señalar la fuente específica
del deber jurídico que ha debido respetar el Congreso al expedir la ley anual de
presupuesto en ese proceso demandado, se incluyó la ley marco relativa a la
fijación de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Sin
embargo, esta ley no tiene la naturaleza ni el rango de ley orgánica ya que es
una ley marco y, como lo ha reiterado la Corte, la función de dichas leyes no es
limitar al Congreso de la República sino al Gobierno.39 Las leyes marco señalan

38 Cfr. entre otras las sentencias de esta Corporación C-337 de 1993, C-508 de
1996 y C-958 de 1999. En relación con el marco jurídico que constituyen la
Constitución Política y la ley orgánica para la formación de la ley anual de
presupuesto, esta Corporación ha dicho que: “ Entre los artículos que integran
el Capítulo 3 del Título XII aplicable "en lo pertinente" a los procesos
presupuéstales de los entes territoriales, merece especial mención el artículo
352. La expresión "Además de lo señalado en esta Constitución..." con la que se
inicia el texto del artículo 352 no sólo evidencia la prelación de lo
constitucional sobre lo orgánico presupuestal, sino que aclara cómo ambos
órdenes actuarán de consuno; lo orgánico presupuestal (que es legal) sumado al
núcleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acerca del análisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989).
39 Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 1992, C-013 de 1993, C-133 de

1993, C-428 de 1997, C-608 de 1999, C-1111 de 2000. En relación con la

naturaleza de las leyes marco cuyo propósito consiste en encuadrar al ejecutivo
dentro de los objetivos y criterios que le señala el legislador, la Corte ha dicho:
“En esta oportunidad la Corte se referirá exclusivamente a las cuadro o marco
(...) tienen como características principales, que las diferencian de las demás,
los parámetros generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los efectos enumerados en la Constitución expresamente, en
especial en el numeral 19 del artículo 150.

Se concluye de la jurisprudencia y del texto constitucional que las leyes marco

encuadran la acción administrativa del Gobierno mientras que el Congreso, al
expedir la ley anual de presupuesto, debe sujetarse a la ley orgánica de
presupuesto. Al someter la Ley 547 de 1999, anual de presupuesto para la
vigencia fiscal de 2000, a la Ley 4 de 1992 que tiene la naturaleza de ley marco
y carece del rango de ley orgánica, la sentencia C-1433 de 2000 no es
compatible con los precedentes jurisprudenciales. Por ello, en la presente
sentencia la Corte no reiterará en ese aspecto dicho fallo.

Por el contrario, la Corte constata que si bien la Ley 4 de 1992 fue expedida con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución, en ella no se
desarrollan las disposiciones constitucionales relativas al derecho al trabajo, a
la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo, a la dignidad humana, ni otras normas a las cuales se hará referencia

el que deben versar sobre temas específicos, como son los señalados
taxativamente en los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 19 del artículo
150 de la Constitución Política, y el que su finalidad es la de señalar, a través
de normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno, cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le
esté permitido exceder o desbordar los parámetros trazados, de modo general
por el legislador.” (Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 1993, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa. Se trataba del análisis de exequibilidad del articulo
19 de la Ley 4 de 1992 que trata sobre el régimen salarial y el sistema
prestacional de los empleados públicos).
Dentro del mismo orden de ideas añadió la Corte : « A este efecto, es preciso
recordar que la expedición de las leyes marco implica una asignación específica
por parte del Constituyente al Congreso de la República y al Presidente de la
misma, en virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o
preceptos generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en tanto
que al Presidente se le confía por la Carta la expedición de normas que, con
sujeción al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con
amplitud la materia respectiva, técnica esta de carácter legislativo que de esta
forma permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la realidad,
se agilice y facilite la expedición de la normatividad correspondiente, sin que se
corra el riesgo de una desactualización que pueda resultar riesgosa para
alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se encuentra destinada. Es
decir, que al legislador se le asigna por la Constitución la fijación de la filosofía
y los criterios generales sobre un área o una actividad determinada, (...) al paso
que la concreción y modificación oportuna de las normas que desarrollen esas
reglas generales, será función propia del ejecutivo nacional.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Se
trataba del análisis de exequibilidad de algunos artículos de la Ley 488 de 1998
y los Decretos 1071, 1072 y 1073 de 1999).
posteriormente y que han sido interpretadas en numerosas sentencias de esta
Corporación.

[Link]. La igualdad protegida por la Constitución no es matemática sino

material. Es cierto que el aumento salarial para todos los servidores públicos
cobijados por la Ley 547 de 1999 no obedeció exclusivamente a
consideraciones relativas a la Ley 4 de 1992. La Corte en la C-1433 de 2000
estimó que el derecho a la igualdad impedía que se le aumentara a algunos
servidores públicos y no a otros siendo que todos eran igualmente afectados por
el fenómeno inflacionario. Sostuvo la Corte:

“2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la

vigencia de 2000, se concibió ajustado a una serie de criterios
macro-económicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la
necesidad de restringir los aumentos salariales. Es así como la ley acusada,
reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento,
o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios
mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos
del beneficio de tal derecho.

Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio

de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría
de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al
saneamiento de las finanzas públicas.

Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la

situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la
situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el
Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe
fundamento razonable para que solamente en relación con determinados
servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a
otros”.

Este análisis del principio de igualdad se separa de una línea de precedentes

sostenida por esta Corporación en la cual se ha dicho que del artículo 13 de la
Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los
desiguales40. Y no son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario los

40 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-171 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-183 de 1998 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-327 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En relación con el principio de igualdad
entendido no como la identidad absoluta entre dos o más personas, la Corte Constitucional ha señalado que:
“...Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. (Corte
Constitucional, Sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se trataba del análisis de
exequibilidad parcial del articulo 6 del Decreto 119 de 1991). En otra sentencia en que también se analizó la
igualdad como concepto relacional y no matemático, esta Corporación manifestó que: (...) en materia del
derecho a la igualdad y sus concretas implicaciones, ...este no se traduce en una igualdad mecánica y
matemática sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto; y que
la aplicación efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las
exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin
que ello sea en manera alguna óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-536 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. Se trataba del análisis de la objeción de
inconstitucionalidad formulada por la Presidencia de la República sobre los artículos 4º, 6º, 8º, 10º literales
a), b) y d), 11 y 12 del proyecto de ley No. 47/97 Senado y 048/96 Cámara “por el cual se establece la cuota de
fomento para la modernización y diversificación del subsector tabacalero y se dictan otras disposiciones”). En
el mismo sentido ver las Sentencias T-442/92 T-432/92; T-441/92; T-567/92; C-013/93; C-021/93; T-307/93;
servidores públicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios mínimos que
aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios mínimos, por citar tan sólo un
ejemplo. Aunque en términos matemáticos abstractos el fenómeno
inflacionario es igual para ambos grupos, en términos cualitativos reales el
impacto de éste es sustancialmente diferente puesto que la inflación incide en
mucho mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos
para acceder a los bienes y servicios. Partir de una concepción matemática de la
igualdad no se compadece con una jurisprudencia consistente en la cual ésta ha
sido desestimada.41

Por esta razón, en la presente sentencia la Corte no reitera esta concepción de la

igualdad plasmada en la C-1433 de 2000 sino que acoge la línea jurisprudencial
de la cual se desprende que la igualdad debe ser entendida en sentido material o
sustancial, apreciando la situación semejante o diferente entre grupos de
personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y
los iguales de manera igual.

[Link] Ningún derecho constitucional es absoluto. Hay un tercer aspecto

respecto del cual la C-1433 de 2000 se apartó de una línea de precedentes
sostenida desde 1992 por esta Corporación. Se trata del carácter limitable de los
derechos constitucionales. La Corte ha reiterado que los derechos, aún los
fundamentales, no son absolutos, como se anotó en el numeral 4.2.2 de esta
sentencia.

Por eso, el entendimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo del

salario (art. 53 C.P) como derecho, no absoluto sino relativo, está acorde y es
consistente con toda una línea de precedentes de la Corte Constitucional en la
cual los derechos constitucionales se conciben como derechos limitables.

Por el contrario, una decisión como la de la C-1433 de 2000 que parte del
carácter absoluto del derecho de los trabajadores al reajuste salarial según un
criterio fijo – la inflación causada – y considera que dicho derecho, formulado
en términos de una regla inflexible, no puede ser limitado por razones
constitucionales justificadas, no se ajusta a la práctica reiterada y homogénea de
interpretación y aplicación de los derechos constitucionales según la cual éstos
son susceptibles de ponderación con otros derechos, fines y principios
constitucionales.

[Link]. La necesidad de ponderar dentro de una interpretación sistemática y

contextualizada de la Constitución. Finalmente, la Corte constata que si bien no
existe una línea de precedentes consistente sobre la relevancia constitucional de
la política macroeconómica ni sobre el valor constitucional del progreso
económico dentro de un orden justo como parte del interés general, en la
C-1433 de 2000 no se apreció el peso de la situación real del país ni la mayor o

T-510/93; T-564/93; T-100/94; T-166/94; T-402/94; T-144/95; T-298/95; C-351/95; T-352/97; C-384/97;
T-390/98; T-643/98.
41 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-221 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-020 de 1993,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-083 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-665 de 1998 M.P.
Hernando Herrera Vergara y C-1409 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández.
menor importancia de las finalidades de la política macroeconómica. En las
sentencias de esta Corporación sobre las instituciones rectoras de la política
macroeconómica o sobre las metas de la misma, la Corte les había reconocido
un valor constitucional42. Además, en las sentencias sobre las leyes anuales de
presupuesto la Corte había resaltado la importancia de ponderar la
racionalización del gasto público en el análisis constitucional 43 . Con
posterioridad a la sentencia C-1433 de 2000 la Corte ha sido explícita en valorar
las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como
manifestaciones de un interés general imperioso44.

En la presente sentencia la Corte no puede ser indiferente a la realidad

económica y a la situación social. No obstante, la Corte apreciará los elementos
de juicio fácticos correspondientes, no desde la perspectiva de una u otra teoría
económica, sino de su relevancia constitucional en un Estado Social de Derecho
fundado en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad y en
la prevalencia del interés general.

[Link] En conclusión, en la presente sentencia la Corte reitera la principal

premisa de la sentencia C-1433 de 2000 según la cual la Constitución protege
un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se
aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros
precedentes - que la C-1433 de 2000 no siguió - sobre cuestiones
constitucionales medulares al momento de resolver el problema jurídico que ha
planteado el demandante. Así, (i) no impartirá una orden específica contentiva
de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores
públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de
igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de
1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos,
(v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales,
analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano.

En resumen, en la presente sentencia la Corte sigue su jurisprudencia anterior

en los temas pertinentes. Se respeta, así, la doctrina según la cual la Corte
Constitucional debe ser consistente y seguir sus propios precedentes. En aras de
la transparencia es necesario resaltar los dos aspectos principales en los cuales

42 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999,
M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflación así como sobre la
coordinación de la política monetaria con la política macroeconómica general.
43 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de
1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de
algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo:
“Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el
gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos
fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su
servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra,
disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones
que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho
han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea”.
44 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579 de 2001, MP Eduardo
Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.
esta providencia difiere de la C-1433 de 200045. Primero, cuando la Corte tuvo
que escoger entre, de un lado, seguir una línea de precedentes de la cual se
apartó la C-1433 de 2000 o, de otro, acoger algunas conclusiones de dicho fallo
lo cual implicaría separarse de una serie consistente de fallos anteriores, la
Corte, por las razones expuestas, decidió optar por la primera alternativa en la
medida en que ello es coherente con una tradición jurisprudencial estable y
sostenida.

Segundo, la Corte comparte la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir,

que la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado
para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto. Lo que no
comparte son las consecuencias deducidas de esta premisa en esa oportunidad,
pues son precisamente tales consecuencias las que se apartan de otros
precedentes pertinentes que la Corte también respeta.
5.1.3 La naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, el respeto al
esquema de frenos y contrapesos en el aumento de las partidas sobre gasto
y la trascendencia democrática del debate presupuestario. No reiteración
de una orden específica al Legislativo y al Ejecutivo para aumentar las
partidas sobre gastos.

A las razones anteriores, se suma otra para no reiterar la orden específica al

Legislativo y al Ejecutivo de aumentar las partidas sobre gasto de acuerdo con
una fórmula única de alcance global y generalizado. Se trata del régimen
constitucional sobre la ley anual de presupuesto del cual se deduce que ninguna
de las ramas del poder público expresamente competentes para decidir sobre el
monto de las apropiaciones puede, por sí sola, adoptar la determinación de
aumentar el gasto público, como se pasa a ver a continuación.

[Link] La naturaleza jurídica especial de la ley de presupuesto ha sido objeto de

intensos debates doctrinarios durante más de un siglo, que no resultan inocuos a
la hora de definir el sentido de dicho instrumento jurídico no sólo en la
estructura normativa nacional, sino además, en el régimen económico y de
hacienda pública del país, asuntos todos a los que se refiere expresamente la
Constitución Política de 1991. Así, algunos pensadores alemanes llegaron a
negar que la ley de presupuesto fuera ley en sentido material, por constituir un
acto de “alta administración”, que se escapa de los vericuetos políticos del
quehacer parlamentario, reconociéndole, entonces, un valor legal meramente
formal por ser expedida por el órgano legislativo46. Otros doctrinantes, por su

45 Esta sentencia no desestima ni rechaza el precedente sentado en la C-1433 de 2000. Lo analiza

circunscribiéndolo a una demanda específica contra una ley de presupuesto cuya vigencia ya expiró y que fue
adoptada en un contexto diferente al actual (como se mostró en el apartado sobre la ausencia de cosa juzgada
material). Al mismo tiempo, la C-1433 de 2000 se compara con otros precedentes para reiterar aquellas
premisas que son consistentes con las líneas jurisprudenciales sobre los temas pertinentes (como se demostró en
el presente apartado). No existe, entonces, lo que en un sistema de derecho común se denomina un overruling
porque la ratio decidendi de dicho fallo es mantenida en la presente sentencia y la decisión adoptada por la
C-1433 de 2000 no es abolida.
46 Cfr. Alvaro Rodríguez Bereijo, “El presupuesto del Estado” Editorial Técnos, Madrid 1970, pg. 64. Esta es
una referencia puramente ilustrativa del escenario de discusión acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto
parte le reconocen valor material a la ley de presupuesto reparando en su
innegable conexión con normas sustanciales permanentes ([Link]. la Constitución
y los contratos) 47 . Autores franceses e italianos también han formulado
distinciones que, en teoría, impedirían asimilar la ley presupuestal a las demás48.
No obstante, la teoría más reciente ha reconocido que la ley de presupuesto, a
pesar de tener un contenido económico altamente técnico, es también ley en
sentido material y la Corte ha acogido ésta concepción49.

[Link] De otra parte, el presupuesto es un acto en el que participan tanto la

rama ejecutiva como la legislativa50. Así, corresponde al Gobierno elaborar el
proyecto de presupuesto y presentarlo al Congreso de la República dentro de
los diez primeros (10) días de cada legislatura (artículo 346 inciso 1 C.P), y a
éste último deliberar y expedirlo dentro de los tres primeros meses de cada
legislatura (artículo 349 C.P.). De esta manera, se asegura que la propuesta que
presenta el Ejecutivo, atendiendo la información técnica y financiera sobre los
recursos disponibles para cumplir con los objetivos constitucionales del Estado
y las políticas macroeconómicas por él formuladas (artículo 334 C.P., entre
otros), sea objeto de discusión intensa por parte de quienes ejercen
representación popular. Así, resulta que el presupuesto de la nación no es el
fruto de la autoridad de unos pocos funcionarios del sector central sino el
resultado de un debate democrático, plasmado necesariamente en una ley, que
responda a la realidad económica y a las necesidades sociales de los
colombianos51.

Es por esta razón que, para efectos de la elaboración del presupuesto, la

Constitución le señala al Gobierno “ciertas directrices y algunos
condicionamientos” que es necesario resaltar.

Es responsabilidad del gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y

ley de apropiaciones. En el proyecto de ley de apropiaciones no se puede incluir
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un
gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para
atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la
deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (artículo 346 C.P.);
el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (artículo
347 C.P.); si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma
separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes

en culturas jurídicas de derecho legislado como la colombiana. Se acude a un texto básico que se encarga,
precisamente, de presentar una visión panorámica sobre la materia.
47 Ibid. pg. 100.
48 Ibid. pg. 67.
49 Por ejemplo, ver la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz.
50 En múltiples ocasiones, la Corte Constitucional ha hecho referencia a la ley anual de presupuesto
identificándola como “una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento
del Gobierno a la ley”. Se trata de un concepto reiterado en múltiples ocasiones que fue inicialmente formulado
en la sentencia C-685 de 1996 (M.P Alejandro Martínez Caballero).
51 En igual sentido ver los artículos 47 a 63 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
para financiar el monto de gastos contemplados (artículo 347 Ibíd.); la ley de
apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social
que agrupará las partidas de esa naturaleza (artículo 350 C.P.)52; y el Congreso
no puede “aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos
propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita
del ministro del ramo” (artículo 351, inciso 1, C.P.). En cambio, el Congreso
“podrá eliminar y reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno”, con las
excepciones que señala el artículo 351 en su inciso segundo.

Recibido el proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las Comisiones

de Asuntos Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo y
aprobarlo en primer debate, para lo cual la Constitución las autoriza sesionar
conjuntamente (artículo 346 inciso 2 C.P.). El segundo debate corresponde,
obviamente, a las Plenarias de cada corporación legislativa (artículo 157 C.P.).
Dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas fijadas en la Constitución y en la ley orgánica, el
Congreso deberá discutir y expedir el presupuesto general de rentas y ley de
apropiaciones (artículo 349 C.P.), en claro ejercicio de sus funciones como
representante del pueblo y, a la vez, como contrapeso institucional al poder e
iniciativa que se le reconoce al Ejecutivo.

Si el Congreso no expide el presupuesto, regirá el presentado por el gobierno en

los términos señalados por el artículo 347 Superior, y si el gobierno no lo
presenta dentro del plazo constitucional, regirá el del año anterior. Pero el
Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir
empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio
(artículo 348 C.P.).

De la breve descripción del régimen constitucional del presupuesto se deduce

no sólo que su elaboración y trámite es diferente al de cualquier otro proyecto
de ley sino que el aumento de las partidas de gastos está sometida a un sistema
de frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De esta manera,
ninguna rama del poder público puede, por si sola, ordenar un aumento de los
gastos públicos; no lo puede hacer ni el Presidente cuando ejerce la llamada
dictadura fiscal ni el Congreso como órgano representativo y deliberativo
dentro de una democracia.

Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por la importancia del

presupuesto en el origen de la democracia y en su evolución. Si bien la Corte no
pretende hacer un resumen de la historia del derecho público en esta materia, y
de la cual surgió el principio según el cual no hay tributación sin
representación53, sí se quiere resaltar el hecho de que el presupuesto cumple una

52 Cfr., por ejemplo, las sentencias C-423 de 1995, C-546 de 1994, C-629 de 1996, C-220 de 1997, C-053 de
1998 y C-562 de 1998.
53 No se pierda de vista que buena parte de la evolución que se dio en Europa desde la edad media hacia la
consolidación de la idea de Estado, en los términos acuñados por la modernidad, se relaciona de manera
esencial con el desarrollo de la esfera de la Hacienda Pública “y la evolución de los poderes del Parlamento
sobre la política en general”. La idea central detrás de esta manera de organizar el poder público se relaciona
con la necesidad de asegurar que la acción de los miembros de una sociedad (el Estado o los mismos
particulares) cuente con los recursos económicos necesarios para llevarla a cabo y tales recursos sean
función democrática trascendental, en la medida en que define cuáles son las
rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que
incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que
limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus
estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y
beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la
distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo
del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del
cumplimiento de sus fines sociales.

La función administrativa y política del presupuesto no es incompatible,

entonces, con su carácter de herramienta macroeconómica54. Por el contrario, la
deliberación del Congreso sobre el proyecto del presupuesto constituye un
control democrático y periódico de los representantes del pueblo a la política
macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por el Ejecutivo. El
presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual
sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el
cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la
economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que
expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la
política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la
promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo (artículo 2 C.P.), tienen un
correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de
un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y
la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del
pueblo reunidos en el Congreso.

Por estas razones estima la Corte que la orden impartida en la C-1433 de 2000,
tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa, en el sentido de aumentar el
gasto público para reajustar los salarios antes de la expiración de la vigencia
fiscal del año 2000, no constituye una cabal interpretación del régimen
constitucional relativo a la naturaleza jurídica y a los valores protegidos con las
reglas sobre la expedición del presupuesto. Por eso no reiterará dicha orden.

debidamente protegidos. Se trata, entre otros, de reconocer la utilidad y necesidad de que el parlamento proteja
los recursos dinerarios destinados a financiar la actividad pública y así limite la capacidad de acción del
Ejecutivo (“the power of the purse” del parlamento es la elocuente expresión empleada en el derecho inglés
para referir este principio). Al respecto, pueden consultarse: David Coombs, “El Poder Financiero del
Parlamento”. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1981, pgs. 281 y ss., y “Parliaments of the World” (Edición
preparada por Valentine Herman) The Macmillan Press Ltd. East Kilbride (Escocia) 1976, pgs. 731 y ss., por
tan sólo citar dos textos clásicos dentro de la literatura comparada, que dan cuenta del proceso histórico ya
relatado y su importancia dentro de la formación de la idea moderna de democracia.
54 Sobre la importancia del presupuesto como herramienta de la política macroeconómica para, entre
otros, cumplir los fines sociales del Estado, la Corte ha dicho:

(... ) “El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de
manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las de disminuir el paro y financiar
servicios sociales y públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. Su importancia va más allá de
las actividades de fomento (...) En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el
plan de desarrollo, asume el carácter de instrumento de política económica.” (Corte Constitucional, Sentencia
C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del análisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989)
No obstante, la Corte sentará unos criterios que constituyen el
condicionamiento mencionado en la parte resolutiva de la presente sentencia, el
cual se deriva de las siguientes consideraciones y de las premisas anteriores
sobre los derechos constitucionales en un Estado Social de Derecho y sobre los
precedentes jurisprudenciales. Procede la Corte a resolver el problema jurídico
planteado por el demandante.

5.2. Criterios constitucionales para ponderar el derecho constitucional en

el contexto jurídico y real relevante

El problema jurídico que plantea el actor será analizado a partir de los referentes
constitucionales por él invocados, pero también a la luz de toda la Constitución
como lo autoriza expresamente el Decreto 2067 de 1991 en su artículo 22. Así,
la Corte tendrá en cuenta la Constitución en su totalidad para defenderla en su
integridad y para interpretar en forma sistemática las normas relevantes.
Además, la ponderación se hará a partir del contexto jurídico relevante, sin
desatender el contexto real reflejado y regulado en la ley anual de presupuesto
parcialmente demandada y el goce efectivo de los derechos, principios y
deberes constitucionales dentro de dicho contexto.

El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible con

la apreciación del contexto real del país. Por el contrario, la naturaleza y el
contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la Corte
verifique la situación real dentro de la cual la norma acusada fue expedida. Así
lo ha hecho esta Corte de manera consistente cuando revisa la
constitucionalidad de los decretos mediante los cuales se declara un estado de
excepción con el fin de registrar la magnitud de la anormalidad 55, o cuando
sopesa el grado de impacto en un derecho fundamental a causa de una decisión
o de una actuación de una autoridad pública. También ha sido frecuente que esta
Corporación analice las pruebas sobre la formación de una ley demandada por
vicios de forma56.

55 La jurisprudencia en la que la Corte Constitucional analiza las condiciones que la Constitución exige para la
declaración de los estados de excepción por parte del Gobierno Nacional, es abundante. Resultan de especial
interés: la Sentencia C-300 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia la Corte Constitucional
declaró la inexequibilidad del decreto en el que se declaraba la conmoción interior. Para la Corte fue
determinante haber constatado que la razón por la que se declaraba la conmoción interior radicaba en una falla
estructural del Estado respecto de la administración del sistema carcelario, problema cuya atención no requería
de facultades especiales); la Sentencia C-027 de 1996, M.P. Hernado Herrera Vergara (En esta sentencia, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad del decreto en el que se declaraba la conmoción interior como
resultado de la ola de violencia que estaba afectado al país. La Corte analizó las pruebas entregadas por el
Gobierno Nacional con el fin de demostrar que efectivamente la situación exigía de un tratamiento excepcional,
y consideró que en efecto así lo demostraban tales pruebas); la Sentencia C-122 de 1997 M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de
un decreto en el que se declaraba la emergencia. La Corte encontró que los hechos sobre los que se fundaba
dicha determinación no eran sobrevinientes, de manera que no daban lugar, de acuerdo con la Constitución, a la
adopción de la medida).
56 La jurisprudencia en la que la Corte Constitucional estudia el cumplimiento de las formalidades jurídicas de
las leyes es abundante. Por ejemplo, en las sentencias C-089 de 1994; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-371
de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte analizó el proceso legislativo que siguieron el proyecto de ley
estatutaria Nº 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones" y el proyecto de ley estatutaria N°62/98 Senado y 158/98 Cámara, "por la cual se reglamenta la
adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del
poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones", respectivamente. En la Sentencia C-562 de 1997; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte
Adicionalmente, la Corte ha ponderado las consecuencias reales de sus fallos,
en cuanto éstas puedan llegar a comprometer la efectividad de principios o
derechos constitucionales, razón por la cual ha modulado los efectos jurídicos
de algunas sentencias de constitucionalidad57.

En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores

públicos, el contexto real también es especialmente pertinente. La ley anual de
presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, así como de las
políticas del Estado para responder a esa realidad. La fijación del aumento de
los salarios de los servidores públicos y, en general, de quienes conforman el
mercado laboral, debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a
condiciones reales de orden social, administrativo y económico58. Dentro de
estos fenómenos se destaca la inflación que reduce el poder adquisitivo real de
los salarios. Por eso, el cargo principal elevado en la demanda en el presente
proceso, parte de una premisa económica, [Link], que los salarios de todos los
servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general demandada no
podrían ser pagados con los recursos apropiados si todos fueran aumentados por
lo menos en un porcentaje igual a la inflación causada en el año 2000.

analizó la exequibilidad de la Ley 365 de 1997 únicamente respecto de los vicios de forma en los que, según el
demandante, se había incurrido en su expedición. En esa oportunidad esta Corporación indico: "Como quiera
que la acusación contra la ley se refiere a vicios en el proceso de su formación, es pertinente que la Corte
Constitucional entre a verificar el trámite mediante el cual fue discutida y aprobada la ley de la referencia, de
conformidad con los documentos remitidos por el Congreso de la República, los cuales obran en el expediente".
En la Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte analizó, entre otros, el cargo según el cual
la Ley 617 de 2000 era inconstitucional por no haberse iniciado su discusión en la comisión correspondiente.
Luego de observar los hechos y de contrastarlos con el texto de la Carta Política, esta Corporación encontró que
el cargo carecía de fundamento.
57 Así, por ejemplo, en la Sentencia C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de varios aspectos centrales de las normas relativas a la financiación
de vivienda. No obstante, a pesar de que dicha sentencia fue proferida el 16 de septiembre de 1999, la Corte
indicó que "Los efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución de las normas declaradas
inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata,
se de estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de
mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las unidades de
poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y,
por tanto obligatoria". De igual manera, en la Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, por
la que se declaró la inexequibilidad de la Ley 619 de 2000, la Corte indicó que "los efectos de la anterior
declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso,
dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que subrogue la Ley 619 de 2000". En
ambas oportunidades, la Corte ha justificado su decisión en la necesidad de no crear lagunas jurídicas que
generen consecuencias indeseadas.
58 En efecto, así lo puntualizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-815 de
1999 en la que analizó la constitucionalidad de los parámetros que señala el
artículo 8 de la Ley 278 de 1996 y que debe aplicar el Gobierno Nacional para la
fijación del salario mínimo, cuando ello no haya sido posible por la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, creada por el
artículo 56 de la Carta Política. La Corte indicó que para la fijación del salario
mínimo por parte del Gobierno, cuando tal sea el caso, se debe atender, por
ejemplo, a la meta de inflación del siguiente año, la productividad, la
contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del Producto
Interno Bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor.
Además de estas consideraciones, atinentes a la naturaleza y al contenido de la
norma demandada, a las características de la política salarial implícitamente
cuestionada, y al fin y a las premisas de la demanda, hay otras que justifican que
la Corte aprecie el contexto real en el cual ha de interpretar la Carta. La
Constitución no es un invento artificioso sino un pacto político fundamental
concebido a partir de nuestra realidad y adoptado por una Asamblea
Constituyente popularmente elegida y pluralista, y acordada para orientar la
atención que las autoridades brinden a los problemas concretos de los
colombianos. Por su origen y su función, la interpretación de la Constitución ha
de ser vivificante para que sus mandatos efectivamente se cumplan y para que
su significado responda a las realidades nacionales. Por eso, el artículo 2° de la
Carta dispone que el Estado, del cual forma obviamente parte la Corte
Constitucional, tiene como uno de sus fines esenciales “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.

Pasa la Corte a determinar cuáles son los criterios constitucionales que

determinan cómo ha de protegerse el derecho de los servidores públicos a
mantener el poder adquisitivo real de los salarios, teniendo en cuenta, como se
dijo, el contexto real del país y que se debe respetar el principio de igualdad en
términos materiales.

5.2.1 Referencia al contexto en el que se expide y aplica la norma

demandada. Criterio de distinción entre grupos en niveles salariales
diferentes

Como lo pudo establecer la Corte, no todos los servidores públicos se

encuentran en la misma situación salarial. Además, existen grandes diferencias
entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los demás
servidores públicos. Surge entonces el interrogante de cuál es el criterio que
permite trazar la línea divisoria entre uno y otro grupo.

Señala la Corte que quien está llamado a fijar dicho criterio es, en principio, el
Legislador. En un estado democrático es en el Congreso, foro político
deliberativo y representativo por excelencia, donde se debe surtir este debate.
Sin embargo, constata la Corte que aun no se ha expedido normatividad al
respecto. El Congreso no ha establecido todavía criterio alguno que oriente al
Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de
realizar los aumentos salariales. Ante este estado de cosas el juez consti-
tucional, en ejercicio de su función de guardián de la Carta Política y hasta tanto
el Legislador no se pronuncie, debe acudir directamente a la Constitución con el
fin de identificar un referente para establecer cuál puede ser dicho criterio.

El artículo 187 de la Constitución Política señala un criterio para determinar el

aumento salarial de los congresistas, a saber: el promedio ponderado de los
cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central.59 Advierte la Corte que éste busca determinar cómo ha de hacerse un
aumento salarial, por lo que decide considerarlo para el caso que se estudia,
adecuándolo a las particularidades de éste. Además, es el único artículo de la
Constitución que proporciona un parámetro suficientemente específico en esta
materia.

El primer elemento del criterio señala qué debe tomarse como base: un
promedio ponderado. El segundo elemento indica qué debe ponderarse: los
cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central. Con el primero de los elementos no existe problema alguno, pues
establecer un promedio ponderado es una manera de fijar una cifra que sirva de
parámetro para introducir una distinción en el conjunto de los servidores
públicos. Ahora bien, en cuanto al segundo elemento se refiere, éste no puede
ser aplicado en los mismos términos en que lo emplea la norma constitucional.
En efecto, como el propósito del artículo 187 es indicar el criterio que sirva para
establecer el porcentaje en que se ha de aumentar la asignación de los
congresistas, es lógico que el promedio ponderado a realizar se haga con
relación a los cambios ocurridos, no a los salarios que habrían de ser
aumentados. En el presente caso la función del criterio es distinta, pues de lo
que se trata es de diferenciar el conjunto de servidores públicos que por su nivel
de salario, merecen una protección reforzada, de aquellos que devengan más y
no la requieren. Esto quiere decir, en este caso, que el promedio ponderado tiene
por objeto los salarios de los servidores de la administración central y no los
incrementos en los mismos, pues sólo de esta forma se obtendrá una cifra que
permita distinguir claramente los servidores públicos que devengan salarios
altos de aquellos que devengan salarios bajos.

No escapa a la Corte que existen diferentes acepciones de la expresión salario ni

que el artículo 187 emplea el vocablo remuneración. Sin embargo, no le
corresponde a esta Corporación, como juez constitucional, imponer en este caso
alguna de esas definiciones, propias del derecho laboral administrativo. Pero
tampoco queda librada dicha definición a la discrecionalidad de las autoridades
administrativas puesto que las leyes y la jurisprudencia en estas materias han
regulado las diferentes acepciones de este concepto. Sin embargo, a la luz de la
Constitución se deriva un criterio general según el cual para hacer el cálculo de
dicho promedio ponderado, no pueden ser excluidos componentes del salario
que claramente forman parte de él por su carácter estricta y directamente
remuneratorio60.
Ahora bien: la Corte no acudió a un criterio alternativo al que se deduce del
artículo 187 citado porque en la Constitución no hay otra norma

59 Artículo 187 — La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al
promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.
60 Corte Constitucional, C-521 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell, C-081 de 1996, MP Alejandro
Martínez Caballero, T-506 de 1998 MP Antonio Barrera Carbonell; Artículo 1º del Convenio No. 95 de la OIT
relativo a la protección del salario, ratificado por la Ley 54 de 1962.
suficientemente específica sobre el tema. Las demás tenían un alcance
demasiado general, como ya se anotó61.

En conclusión, hasta tanto no fije el Congreso un parámetro diferente,

razonable y acorde con la Carta, claro está, el criterio que ha de emplearse para
diferenciar el conjunto de servidores públicos que merecen una protección
reforzada es el siguiente: el promedio ponderado de los salarios de los
servidores de la administración central. A continuación, pasa la Corte a
establecer las implicaciones constitucionales de estar en este grupo y las de no
estar en él.

5.2.2 Aplicación del criterio de distinción al derecho a mantener el poder

adquisitivo real del salario

[Link] En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de

los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la
Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección
constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un
derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una
resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las
autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una
situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser
tocado. Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta afirmación.

Primero, como lo indica la propia Carta Política en su artículo 334, uno de los
fines por los que debe propender el Estado cuando interviene en la economía es
“asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.” Este mandato se suma a la
especial protección que debe brindarse al mínimo vital de los trabajadores en un
Estado social de derecho, tal y como fue expuesto anteriormente.
Segundo, cuando la Constitución consagra el derecho a la igualdad en su
artículo 13, indica que el “Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados
o marginados”. La Corte Constitucional, como órgano del Estado, está llamada
a cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del
poder adquisitivo del salario de los servidores públicos de más bajos ingresos,
aún en circunstancias extraordinarias, cumple cabalmente con este mandato,
pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan
menos de quienes ganan más.

Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores

públicos con menores ingresos puede afectar de manera considerable su
derecho y el de las personas que dependen económicamente de ellos, a tener una
vida digna (art. 1 de la CP), pues precisamente se trata de la población que es
más vulnerable a situaciones económicas críticas.

61 Por ejemplo, del principio de igualdad se hubiera podido deducir un promedio diferente a partir de la realidad
económica. Así, se hubiera podido dividir el PIB por la población económicamente activa o por la fuerza real de
trabajo para calcular un promedio que reflejara la situación de todos los colombianos. El resultado no hubiera
sido un salario promedio sino un ingreso promedio. Este sería cercano al millón de pesos mensuales.
La cuarta razón tiene que ver con las finalidades sociales del Estado. Dadas las
condiciones ponderadas y los argumentos esgrimidos en el presente caso, la
justificación por la que se podría limitar el derecho en cuestión para los que se
encuentran en las escalas salariales superiores, es el mandato al Estado de
destinar prioritariamente recursos para atender sus deberes sociales para con los
más necesitados (art. 366 de la CP). El grupo de servidores públicos con
menores ingresos, junto a sus familiares, hacen parte, precisamente, de ese
grupo de personas que constitucionalmente merecen una protección especial en
un Estado Social de Derecho, particularmente en situaciones económicas como
las que se han vivido en los últimos tres años.

Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente
su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder
adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio
preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de
quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.

En ese sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias

actuales resulta intangible porque no debe ser tocado. No entra la Corte a
elaborar una doctrina sobre las diferencias entre la naturaleza absoluta de un
derecho y la función intangible de un derecho. Es ésta una cuestión cuyo
desarrollo no es necesario para resolver el problema jurídico planteado en el
presente proceso.

En el caso de los servidores públicos que devengan los salarios más altos la
situación es diferente. Por una parte, los elementos de juicio fácticos apreciados
por la Corte muestran que su situación no es tan gravosa como aquella en la que
se encuentra gran parte de la población, y por otra, el contexto jurídico indica
que no se trata de sujetos que por su situación, relativamente mejor que la de los
desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las
personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas
constitucionales expresas, deban recibir una protección constitucional
reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores
salarios por las razones anotadas.

5.2.3 Aplicación del juicio de razonabilidad

Se pregunta entonces la Corte qué podría justificar que se limitara, en medio de

una situación socioeconómica crítica como la de los últimos años, el derecho de
un servidor público ubicado en las escalas salariales superiores a que su salario
por lo menos mantenga su poder adquisitivo real. Como ya se señaló, ello no es
posible en este caso respecto de aquellos servidores que ganan salarios
inferiores al promedio ponderado mencionado, pues su derecho es intangible.
Pero en cuanto a los demás servidores, para responder la pregunta es preciso
aplicar un juicio de razonabilidad, metodología que ha seguido la Corte en
casos anteriores para establecer si una limitación es razonable o no, a la luz de la
Constitución62.

El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en

analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobierno; el segundo, en
analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la
relación entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad
depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en
riesgo con la medida que sea objeto de análisis. Advierte la Corte que en este
caso debe aplicarse un juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido
cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitu-
cionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad.63

[Link]. Estudio del fin de la medida. El primer paso del juicio de constituciona-
lidad, cuando su intensidad es estricta, consiste en establecer si el objetivo que
busca la medida constituye un fin imperioso, desde el punto de vista
constitucional. Es decir, sólo la búsqueda de un fin de tal magnitud y
trascendencia haría razonable limitar el derecho constitucional en las
condiciones del caso.

Al respecto, de los argumentos presentados a lo largo de este proceso se

identifican varias finalidades invocadas por las autoridades que han defendido
la exequibilidad de la norma acusada. La primera es la de reducir el déficit
fiscal. Aunque la Corte no desestima la importancia económica de esta
finalidad, subraya que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para
mostrar que a la luz de la Constitución este objetivo es imperioso. La segunda
finalidad es evitar que un aumento indexado de salarios conduzca al despido de
servidores públicos ante la necesidad de liberar recursos para sufragar los
incrementos salariales. Sobre este objetivo cabe decir lo mismo que respecto del
anterior. Aunque la Corte no desestima la importancia social de esta finalidad,
subraya que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para mostrar que
a la luz de la Constitución este objetivo es imperioso. La tercera finalidad es
asegurar que no se disminuya la inversión social como consecuencia de asignar
recursos escasos en una situación de déficit fiscal a pagar aumentos salariales
muy onerosos. En este caso, la Corte encuentra que el carácter imperioso de este
fin surge directa y expresamente de la Constitución. Al respecto dice el artículo
366 de la Constitución:

Artículo 366 — El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de

vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo
fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

62 Sobre el juicio de razonabilidad y su evolución en la jurisprudencia de la Corte puede verse la sentencia

C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
63 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de
contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances económicos generales o
exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos
constitucionales. Otra sería la situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para
reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza
primordialmente económica.
 Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las
entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación. (Resaltado fuera del original)

El primer inciso de esta norma, que hace parte del Capítulo 5 (De la finalidad
social del Estado y de los servicios públicos) del Título XII (Del régimen
económico y de la hacienda pública), define el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida como derroteros sociales del Estado
colombiano. Precisa además, que el objetivo, calificado de fundamental, de la
actividad estatal es diseñar e implementar las políticas públicas que sean
necesarias para atender las necesidades insatisfechas de la población, en
materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Es decir,
literalmente, la Constitución define la consecución de los fines sociales del
Estado como un objetivo imperioso. De hecho se trata de una decisión del
constituyente que se refleja a lo largo de la Carta Política.64

Una vez concluye la Corte que en este caso la medida sí busca un fin de tal
relevancia constitucional que se justificaría eventualmente una limitación del
derecho, pasa a la segunda etapa del juicio de razonabilidad.

[Link]. Estudio del medio elegido por la medida. El segundo paso del juicio de
razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio empleado no está
prohibido en el ordenamiento jurídico, pues así el fin buscado sea legítimo
constitucionalmente, no es de recibo que sea alcanzado por un medio excluido
del ordenamiento jurídico.

En este caso el medio no sólo no está prohibido sino que está previsto por la
propia Constitución. En efecto, el segundo inciso del artículo 366, citado
previamente, señala que con el objeto de que el Estado pueda alcanzar las
finalidades sociales que le fueron encomendadas por la Constitución, “(…) en
los presupuestos de la nación (…) el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.” Es decir, el propio constituyente ordenó al Estado

64 Entre otras ver las siguientes disposiciones: Artículo 2 — Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; (…)  Las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Artículo 44 — Son derechos
fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada (…)  La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. (…) Artículo 45 — El Estado,
la sociedad y la familia concurrirán para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y
promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.  El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Artículo 47 — El Estado adelantará
una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran. Artículo 48 — La seguridad social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado,
en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. (…)
Artículo 334 — La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Éste intervendrá, por mandato de
la ley, (…) para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano.  El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad de las regiones.
preferir las partidas presupuestales dirigidas al gasto público social, por encima
de cualquiera otra, en una situación en la que los recursos con que se cuenta no
sean suficientes para cubrirlas todas de manera óptima. Este mandato
constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social
de Derecho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones
económicas críticas. En conclusión, el medio empleado en este caso, no es un
medio prohibido; es más, se trata del medio contemplado por el propio
constituyente. Pasa entonces la Corte a la tercera etapa del juicio de
razonabilidad.
[Link]. Estudio de la relación entre el medio y el fin. El tercero y último paso
del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio es
necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto. En efecto, no basta
con que el fin buscado sea imperioso y que el medio no esté prohibido. Para
justificar constitucionalmente la limitación de derechos como los que se
encuentran en juego, se requiere que el medio sea necesario para alcanzar el fin
y que no sea desproporcionado.

[Link].1 Análisis de la necesidad del medio para alcanzar el fin. La necesidad

de la medida se aprecia no sólo formalmente, lo cual haría en este caso
irrelevante todo análisis puesto que la Constitución hace necesario el gasto
social, sino materialmente atendiendo el contexto del caso. En ese orden de
ideas la Corte ha constatado elementos de juicio fácticos que indican que un
elevado porcentaje de colombianos no sólo siguen viviendo en una situación de
pobreza y desempleo sino que éste ha aumentado, y que la deuda social no es
sólo presente sino que puede agravarse ante una deuda pública elevada y
creciente que crea cargas pesadas sobre las generaciones futuras que habrán de
pagarla. Estos elementos de juicio relativos al contexto tendrían otro peso si la
pobreza estuviera disminuyendo y su nivel actual indicara progresos en la
superación de las desigualdades y en la conformación de un orden social justo, y
si los recursos disponibles fueran los provenientes de un superávit fiscal o de
una tendencia decreciente de la deuda pública. Sin embargo, el contexto real
que vivifica el significado de la Constitución indica que es necesario que el
Estado deje de destinar recursos para cubrir ciertos gastos, con miras a poder
contar con los dineros que le demanda el gasto público social. Es, entonces, una
medida necesaria en el presente contexto, limitar ciertas erogaciones en
beneficio de las personas que se encuentran en una situación de penuria para
que se cumplan los mandatos de intervención del Estado en la economía para
que todos puedan acceder a los bienes y servicios y se atiendan las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable.
Aunque usualmente se entiende que un medio es necesario si no existe otra vía
alternativa menos gravosa para el derecho limitado, que sirva para alcanzar el
fin propuesto, en materia presupuestal deben advertirse ciertas especificidades.
No es competencia del juez constitucional entrar a concebir e imaginar todos los
posibles cambios y caminos alternativos respecto a las partidas y rubros de la
ley anual de presupuesto, con miras a saber si existen otras mejores formas de
distribuir los recursos del Estado. Lo que debe verse, entonces, es el peso que
tiene el medio seleccionado para llegar al fin imperioso, que en este caso
consiste en cumplir con las finalidades sociales del Estado. Así pues, en materia
presupuestal un medio se considera necesario cuando su peso es de tal
magnitud, que es una condición necesaria para obtener el fin determinado, así
no sea a su vez condición suficiente, esto es, que requiera en todo caso la
concurrencia de otros medios.

En el caso que se estudia, dada la crítica situación económica actual y las

grandes demandas que impone el gasto social ordenado por la Carta Política,
por una parte, y que el gasto de personal es uno de los que más pesan dentro de
los gastos de funcionamiento del Estado, por otra, considera la Corte que el
medio elegido por el Congreso es necesario. El peso que ocupa esta decisión
para poder alcanzar el fin propuesto, en el contexto actual, la hacen necesaria.

No le compete indagar a la Corte si podrían limitarse también otros gastos para

liberar recursos cuyo destino sería la inversión pública social. A lo antes dicho
se suman los siguientes argumentos: primero, no es ese el objeto de este proceso
que versa sobre la cuestión planteada en la demanda, [Link]. la partida para gastos
de personal. Segundo, no le corresponde a la Corte efectuar una revisión
integral de la ley de apropiaciones porque esa es tarea del Congreso de la
República cuando le es presentado cada año el proyecto de ley de presupuesto.
Tercero, en este punto, la comprobación de la necesidad de destinar recursos a
inversión social provenientes de gastos de personal no significa que éstos sean
suficientes para atender la demanda por educación, salud, servicios públicos,
solidaridad social, alimentación y cuidado de indigentes, en fin, para alcanzar
un orden social justo, y que por lo tanto no sea conducente efectuar ajustes en
otros rubros con el mismo fin. Sin embargo, esa no es una decisión que competa
a la Corte.

No obstante, no escapa a la Corte que ya se han efectuado recortes en otros

rubros, incluidos algunos de funcionamiento. Corresponde a las autoridades
competentes determinar si estos recortes han sido suficientes y si su destinación
efectivamente ha sido la de atender fines estatales imperiosos, dentro de los
cuales ocupa un lugar prioritario el gasto público social (art. 366 de la C.P.).
[Link].2 Análisis de proporcionalidad. Una vez precisado que existe una
relación de necesidad entre el medio y el fin, pasa la Corte a determinar si el
medio no es desproporcionado, es decir, si por proteger un determinado valor
constitucional, no se están gravando en exceso, otros igualmente importantes.
En el presente caso se encuentra, por una parte, el derecho constitucional de los
servidores de mayores ingresos a que se les mantenga el poder adquisitivo real
de su salario, y por otra, el deber del Estado de cumplir con sus finalidades
sociales, el cual goza de especial relevancia constitucional.

Advierte la Corte que en el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del

principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a
colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación
de indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso,
considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores públicos
con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su
salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas
al gasto público social.

Debe precisar la Sala que la conclusión a la que se llega luego de hacer el juicio
de proporcionalidad depende, como se dijo, del contexto económico específico,
lo cual significa que la justificación de la limitación es estrictamente temporal.
No sería entonces admisible limitar el derecho en cuestión, así sea en aras de
cumplir con el gasto social, en un contexto económico en el que sea
desproporcionada e innecesaria la limitación. No se desprende de la
Constitución que los trabajadores sean los únicos, ni mucho menos los
primeros, que deban ser solidarios con los más desvalidos.

Ahora bien, surge el siguiente interrogante: ¿cuánto puede limitarse este

derecho? ¿en qué condiciones exactas la limitación sería desproporcionada? La
Corte considera que no es de su competencia entrar a precisar el punto exacto de
dicha limitación. Esta decisión debe ser tomada en los foros políticos. Sin
embargo, la Constitución sí enuncia criterios para determinar hasta dónde es
posible limitar el derecho en cuestión, los cuales se pasa a exponer en el
siguiente numeral. Antes de desarrollar tales criterios, es importante subrayar
que por ser ellos de naturaleza constitucional atan a todas las autoridades
públicas y, por lo tanto, deben ser respetados por el Ejecutivo al fijar los salarios
del sector público y, en consecuencia, los actos administrativos que éste expida
están sujetos al control de constitucionalidad y de legalidad ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.

5.2.4 Limitación al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario

En primer lugar, debe decirse que se trata de una limitación y no de una

restricción o anulación del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo
del salario de los servidores públicos que más devengan puede ser limitado pero
no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún
porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores.
Surgen entonces dos interrogantes, cuándo debe hacerse el aumento y de cuánto
debe ser.

La respuesta a la primera cuestión surge de la norma demandada y de lo pedido

por el demandante. La ley de presupuesto es anual65 y la vigencia fiscal que ésta
regula es la comprendida entre el 1 de Enero de 2001 y el 31 de diciembre de
2001. Los incrementos salariales en el sector público también tienen una
dimensión temporal anual en virtud de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 4
de 1992 (Ley marco de salarios).66 Además, esta Corte en la sentencia C-710 de

65Capítulo3, del Título XII de la Constitución Política.

66 Ley 4 de 1992, Artículo 4.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° el Gobierno
Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial
correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1° literal a), b) y d), aumentando sus
remuneraciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos
de representación y comisiones de los mismos empleados.
Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del
primero de enero del año respectivo. (se subrayan las expresiones declaradas inexequibles en la C-710 de 1999).
1999, anteriormente analizada, definió el derecho a la movilidad salarial como
un derecho que comprende por lo menos reajustes anuales, así estos no se
efectúen integralmente dentro de los primeros días del año calendario
respectivo.

La respuesta a la segunda cuestión, como se dijo, no puede ser una cifra exacta,
lo cual no le compete a la Corte, sino que ésta ha de consistir en el señalamiento
de los criterios constitucionales que deben ser observados para que los órganos
competentes la puedan fijar. Los dos primeros criterios son equidad y pro-
gresividad. En efecto, partir de una lectura de las disposiciones que señalan en
qué términos deben darse las colaboraciones de los ciudadanos para con el
Estado en materia económica, con miras a que éste cumpla con sus finalidades
sociales, es posible establecer cuáles son los criterios que la Constitución exige
sean tenidos en cuenta para distribuir entre la población las limitaciones
económicas a los derechos. Por una parte el artículo 95 de la Carta indica que
son deberes de la persona y el ciudadano: “(…) 9. Contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.” El artículo 363, por su parte, señala que “el sistema tributario se funda
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Aunque estas normas
regulan materias tributarias, sientan criterios de justicia para la distribución de
las cargas o limitaciones a derechos de contenido económico para atender las
finalidades sociales del Estado.

El otro criterio que se ha de tener en cuenta para determinar el monto en que se

puede limitar el derecho en cuestión, de cada uno de los servidores que
devengan por encima del promedio ponderado mencionado, es el de la
proporcionalidad, como lo ha sostenido la Corte respecto de las limitaciones a
los derechos en general. Por tanto, la limitación que se imponga al derecho de
cada servidor público cuyo salario no sea inferior al promedio ponderado
mencionado debe ser proporcional a la escala salarial dentro de la cual se
encuentra.

En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a

que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para
aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado
mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto
social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho
sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.

Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de
las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para
los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían
los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o
grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser
grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos
criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el
porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la
Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de
discrecionalidad de las autoridades competentes.
Es necesario precisar los alcances de la limitación. La limitación del derecho a
mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos situados
en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneración de
su derecho al mínimo vital. Nunca la Corte ha sostenido que el derecho
fundamental al mínimo vital incluya en su ámbito de protección el aumento del
salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las
acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de
ajustes salariales por efecto de la inflación67.

De otra parte, la limitación del derecho es razonable en el contexto jurídico y

real analizado. Ello es importante porque denota la naturaleza temporal de la
limitación: esta es constitucionalmente aceptable mientras se den las
condiciones que la justifican. Obviamente, no se puede pronunciar la Corte
sobre si dicha limitación sería razonable en un contexto diferente.

La viabilidad de una sociedad depende en gran parte del nivel de cooperación

entre todos sus miembros. Esto es especialmente cierto en épocas de
dificultades económicas que amenazan la relativa estabilidad de los lazos
sociales. Por su parte, las constituciones establecen los contornos generales de
las relaciones entre los miembros de la sociedad. La Carta colombiana
reconoce, por ejemplo, un reajuste salarial anual a los congresistas calculado
según el promedio ponderado de los cambios salariales ocurridos en la
remuneración de los servidores públicos de la administración central (artículo
187 C.P.). Se trata de un reconocimiento a los congresistas por la dedicación
exclusiva a la tarea de representación política que la propia Constitución les
impuso al establecer un severo régimen de incompatibilidades. Es por ello que
el argumento según el cual sería injusto e inequitativo que los servidores
públicos de las escalas superiores al promedio ponderado recibieran un
aumento inferior al de los congresistas, no es atendible por dos razones:
primero, porque de haberse mantenido la doctrina según la cual debería
reajustarse indistintamente a todos los servidores públicos el salario con base en
la inflación causada, el incremento salarial de los congresistas habría sido aún
mayor al aumento que resultará de conformidad con el presente fallo. Y,
segundo, porque el derecho a un reajuste de su salario no es objeto de demanda
en el presente proceso.

5.2.5 El eventual ahorro fiscal y su destinación: los efectos de la

ponderación

Enfatiza la Corte que es el cumplimiento de los fines sociales fundamentales e

imperiosos del Estado lo que justifica la limitación del derecho y no otra meta,
por lo que el ahorro fiscal, debe ser destinado efectivamente al gasto público
social. Pasa la Corte a desarrollar este efecto de la ponderación.

Antes de entrar en el análisis del punto, debe indicarse que éste se hace teniendo
en cuenta la ausencia de parámetros legales que desarrollen el estatuto del

67 Cfr. Sentencia SU-1052 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.

trabajo y establezcan el régimen de salarios públicos atendiendo a las diferentes
escalas salariales y condiciones socioeconómicas, así como ante el vacío
resultante de las sentencias que declararon inconstitucionales tanto la ley del
plan como el decreto sustituto de la misma68.

Pasa entonces la Corte a evaluar si el ahorro fiscal resultante del reajuste

diferenciado de salarios para el año 2001 se debe destinar a reducir el déficit
fiscal o si debe tener una asignación compatible con las consideraciones que
justificaron limitar el derecho constitucional.

La prioridad del gasto público social (art. 366 C.P.) y las garantías a personas
especialmente protegidas, son razones de peso que inclinan la balanza a favor
de una destinación del ahorro fiscal a las personas de menores ingresos, y no a
reducir directamente el déficit fiscal, ya que no se ha demostrado que esta
finalidad en las actuales circunstancias tiene más peso que la de atender a las
finalidades sociales del Estado definidas por la Constitución como funda-
mentales. La mera finalidad del ahorro fiscal, pese a la importancia que puede
tener dentro de la política macroeconómica, no fue la base de la justificación de
la limitación del derecho al mantenimiento del poder adquisitivo real de los
salarios de los servidores públicos cobijados por el presupuesto demandado. La
limitación del derecho constitucional en cuestión de los servidores públicos
situados en las escalas salariales más altas, se justificó en tanto la destinación
del ahorro fiscal así obtenido se dirigiera al cumplimiento de objetivos sociales
del Estado, finalidad social reforzada por el mandato de procurar el goce
efectivo de los derechos constitucionales de personas y grupos desvalidos,
especialmente protegidos por la Constitución. Tal conclusión encuentra
respaldo no sólo en los principios fundamentales del Estado Social de Derecho
y de la solidaridad, sino en el deber del Estado de promover la igualdad real y de
propender el bienestar social y el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas de menores ingresos. Con la destinación del producto del ahorro fiscal
a los sectores más pobres y vulnerables de la sociedad se distribuyen los
recursos públicos de conformidad con el mandato constitucional de promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (art. 13 inc. 2 C.P.). El
Legislador y el Ejecutivo pueden dentro de la órbita de sus competencias
decidir quiénes serán los beneficiarios concretos de la inversión social que se
realice con tales recursos así como determinar los programas que éstos
financiarán.

Entonces, las decisiones políticas referentes al nivel y a la destinación del gasto

público corresponden al Ejecutivo y al Legislativo (arts. 200 num. 3 y 150 num.
3 C.P.). La política macroeconómica así expresada es responsabilidad de los
órganos directamente elegidos por el pueblo. Sin embargo, pese a la amplia
discrecionalidad del Gobierno y del Congreso en este campo, todas sus
atribuciones deben ser ejercidas dentro del marco de los preceptos constitu-
cionales, en especial de las normas que consagran derechos constitucionales. La
Constitución no sólo propende un orden político, económico y social justo

68Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa; C-1403 de 2000, MP José
Gregorio Hernández Galindo.
(Preámbulo) o adopta principios fundamentales – [Link]. de dignidad humana, de
trabajo, de solidaridad, de prevalencia del interés general, de promoción de la
prosperidad general, de igualdad, de protección especial a grupos y personas en
situaciones de exclusión, etc.– que guían las actuaciones de las autoridades,
sino que también reconoce derechos constitucionales que, lejos de ser meras
exigencias morales, son verdaderas normas vinculantes cuyo desconocimiento
genera consecuencias jurídicas. En la toma de decisiones macroeconómicas y
en la formulación de políticas públicas, las autoridades competentes no pueden
desentenderse de los derechos constitucionales de todas las personas y grupos
de la sociedad ni dejar de ponderar si están contemplados de forma que se
avance hacia su realización.

La Constitución no impone que todos los colombianos alcancen inmedia-

tamente, y en cualquier circunstancia, el máximo goce posible de todos los
derechos constitucionales. Algunos son realizados progresivamente69, sin que
por ello pierdan su naturaleza de derechos que el Legislador y el Ejecutivo
deban respetar ni carezcan de exigibilidad en casos concretos, cuando se dan las
condiciones precisadas por la jurisprudencia de esta Corte. 70 Por eso, esta
Corporación ha reconocido a las autoridades competentes un amplio margen
para apreciar en qué forma, a qué ritmo, a qué costo y con qué infraestructura
van a avanzar en el cumplimiento de la finalidad de asegurar la efectividad de
ciertos derechos en razón tanto a su contenido como a las condiciones reales del
país.71 Sin embargo, la carga de justificar las medidas para instrumentalizar las
políticas públicas adoptadas dentro de ese margen de apreciación, recae en las
autoridades que las adoptaron de tal manera que se demuestre que éstas están
racionalmente dirigidas a desarrollar la Constitución. No le corresponde a la
Corte imponer un medio para lograr los fines buscados por las políticas
adoptadas por los órganos competentes ni señalar metas específicas, salvo
cuando la Constitución excepcionalmente las ha definido expresamente en
ciertas materias por ella reguladas. Es lo que sucede con las finalidades sociales
del Estado y la inversión social, asociadas a la protección de ciertos grupos
vulnerables y al goce efectivo de determinados derechos, como se anotó
anteriormente.

69 Corte Constitucional, Sentencias C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-568 de 1999 (MP
Carlos Gaviria Díaz), SU- 624 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-1489 de 2000 (MP Alejandro
Martínez Caballero), C-1165 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
70 Corte Constitucional, Sentencias SU-111 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-225 de 1997 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-480 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-1489 de 2000 (MP
Alejandro Martínez Caballero). En este sentido, el derecho constitucional colombiano ha reconocido la
exigibilidad en casos concretos de los derechos sociales, económicos y culturales, así como de algunos derechos
colectivos. Esto representa un avance frente a los tratados internacionales que al clasificarlos como derechos de
desarrollo progresivo, limitan su exigibilidad en casos concretos.
71 Esto no tiene que ver con la naturaleza fundamental de los derechos. Así, el derecho a la seguridad e
integridad personal en Colombia, que es un derecho fundamental, exige una capacidad real policiva y judicial
que no se cumple en varios lugares y circunstancias. El goce efectivo de este derecho requiere gasto público, así
su contenido no sea socioeconómico como puede serlo el derecho a la vivienda digna. El derecho a la integridad
y a la seguridad cuando compromete la vida puede requerir acciones positivas de las autoridades judicialmente
exigibles, como ha sucedido en varias oportunidades. En el caso de un activista de la Unión Patriótica hostigado
la Corte ordenó su protección física por las autoridades (ver Sentencia T-439 de 1992). En el caso de una
auxiliar de enfermería amenazada la Corte ordenó su traslado a otra zona de tal manera que para proteger el
derecho a la vida no le basta al Estado abstenerse de violarlo sino que debe adoptar acciones positivas para
garantizarlo en ciertas circunstancias específicas. Sentencia T-981 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En el presente caso, resulta manifiesto que ante las elevadas tasas de desempleo
y de crecimiento de la pobreza en el país, una decisión exclusivamente dirigida
a promover el ahorro fiscal para reducir el déficit fiscal no se compadece con la
exigencia constitucional de brindar apoyo y protección, así sea mínimo, a todos
los sectores de la población, en especial a grupos sociales como los
desempleados, los indigentes, los discapacitados, los desplazados, los niños, las
mujeres cabeza de familia y las minorías. Mientras las autoridades no
demuestren lo contrario, esa finalidad definida expresa y directamente en la
Constitución prevalece sobre otras cuya trascendencia superior y cuyo carácter
imperioso no fue justificada en el presente proceso.

Por ello, en el cumplimiento del presente fallo se han de adoptar las medidas
conducentes a asegurar que el ahorro fiscal obtenido como resultado del
reajuste diferenciado de los salarios de los servidores públicos, represente un
incremento efectivo del gasto público social reflejado en el aumento de los
recursos destinados a los programas de inversión con tal fin.

6. Síntesis, conclusiones y condicionamientos

6.1 Para terminar, pasa la Corte a resumir las condiciones en las cuales será
declarado constitucional el artículo demandado, así como las premisas en que se
ha fundado para llegar a esta conclusión.

El cargo del demandante esta dirigido contra el artículo 2 de la ley anual de

presupuesto para la vigencia fiscal de 2001. El actor solicitó que la Corte
declarara inconstitucional la norma por no haber incluido una partida suficiente
para que el aumento salarial -de los servidores públicos por ella cobijados- se
hiciera en un porcentaje igual a la inflación causada en el año anterior, para el
período anual comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de
2001.

La Corte estudió el caso interpretando la Constitución atendiendo al contexto

real del país. En términos generales, dentro del lapso que separa la década de los
noventas de la fecha actual, en Colombia la pobreza ha crecido, el desempleo
ha llegado a niveles históricamente elevados y la economía ha pasado por una
prolongada recesión.

Además, la Corte subraya que Colombia es un Estado Social de Derecho y por

ello estima que, al estar fundado en el respeto a la dignidad humana y en la
protección del trabajo, el derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo del salario debe ser interpretado en sentido amplio.

Lo anterior significa entonces que el artículo 53 protege la movilidad salarial

tanto de los servidores públicos que ganan uno o dos salarios mínimos, como de
los que están ubicados en escalas salariales superiores. Ello ha de ser así, por
respeto a una línea jurisprudencial de precedentes, entre los cuales se destaca la
sentencia C-1433 de 2000 relativa al aumento salarial de los servidores públicos
en el año pasado. Estima entonces la Corte que el reajuste salarial debe cobijar a
todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades
comprendidas por la ley anual de presupuesto parcialmente demandada. En
términos prácticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento
salarial en el período regulado por dicha ley, es decir, la vigencia fiscal que se
inició el 1 de enero de 2001 y que terminará el 31 de diciembre de 2001.

Sin embargo, dicho aumento salarial no tiene que ser idéntico para todos. La
igualdad matemática o mecánica es contraria al principio según el cual, los
iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente.
Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una
posición medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es
formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata
que entre los servidores públicos hay diferencias salariales de gran magnitud.
Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es
extensa y además ha aumentado en la década de los años noventa. Por lo
anterior, la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos
servidores públicos, aunque éste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje
para todos.

La realización de este aumento encuentra sus bases jurídicas en los criterios que
se derivan directamente de la Constitución y no de la ley, puesto que el
legislador no ha desarrollado las normas constitucionales relevantes. Es decir,
no ha dictado el estatuto del trabajo en el punto relativo a la remuneración
mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha
reformado la Ley 4 de 1992 que es la ley marco para la fijación de los salarios
de los servidores públicos, para así ajustarla a la Carta Política.

En estas condiciones especiales, debe abordarse la cuestión de cómo ha de

efectuarse el reajuste salarial para la vigencia fiscal de 2001 regulada por la
norma demandada. La Corte estima que en su fallo no le corresponde
imponerles al Congreso de la República y al Ejecutivo una fórmula única,
general y automática que atienda las diferencias anteriormente señaladas. Es
por eso que, entre otras razones, la Corte no reitera la exhortación específica
impartida en la Sentencia C-1433 de 2000 la cual contenía una orden que no era
compatible con otros precedentes jurisprudenciales que esta Corporación
también considera directamente pertinentes y claramente relevantes para
resolver el problema jurídico en cuestión.

Ahora bien, aunque la Constitución contiene pocas disposiciones específicas en

materia salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite
distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que están en las
escalas salariales bajas, y los que están ubicados en las escalas superiores. Se
trata del artículo 187 de la Constitución, que prevé expresamente que el
aumento para todos los servidores no tiene que ser idéntico, lo cual es
compatible con el principio de igualdad material en un Estado Social de
Derecho. Dicho artículo habla de un “promedio ponderado”.

En este caso, la Corte aplica por extensión este parámetro a los salarios con el
fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo
salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la
administración central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse
preponderadamente en la inflación, para que se mantenga la capacidad
adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a
la protección reforzada que la Constitución brinda a las personas de bajos
ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder
adquisitivo real del salario de estos servidores.

No obstante, en lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en

las escalas salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado,
pero no desconocido. En el caso en cuestión, y siguiendo una jurisprudencia
reiterada aplicada a todos los derechos constitucionales, la Corte analiza cuáles
limitaciones al derecho de los servidores públicos que se encuentran en las
escalas salariales superiores al promedio ponderado mencionado, son
constitucionalmente admisibles y cuáles no lo son. Para ello aplica un juicio de
razonabilidad muy riguroso que sólo permite limitaciones estrictamente
necesarias y proporcionales para alcanzar un fin que, además de ser conveniente
e importante, sea también imperioso. Le corresponde a las autoridades que
participaron en la expedición de la norma demandada demostrar que la
limitación al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada.

De los diversos argumentos esgrimidos por las autoridades para justificar la

limitación, la Corte encontró que tan sólo uno, en las circunstancias de este
proceso, pasa el juicio de razonabilidad estricto. Se trata de la necesidad de
destinar recursos escasos en una situación de déficit fiscal, no a reducir este
déficit, sino a incrementar la inversión social en beneficio de los colombianos
que se encuentran en situaciones de indigencia, pobreza, desempleo, de
personas sin acceso a los servicios públicos básicos así como a la salud y a la
educación, o desarraigadas debido al desplazamiento forzado; en fin, de
personas que por disposición expresa de la Constitución deben recibir
protección especial y que están llamadas a ser las principales beneficiarias del
gasto público social que la propia Constitución, también en forma explícita ha
dicho que “tendrá prioridad sobre cualquiera otra asignación” (artículos 366,
inciso 2 y 350 inciso 1). Ahora bien, si se considera que la Constitución ha
definido que los fines sociales del Estado son objetivos imperiosos y ha también
señalado que el gasto público social es un medio prioritario para alcanzar dichos
fines, la Corte estima que sólo éste justifica la limitación del derecho de los
servidores que se encuentran en las escalas salariales superiores a dicho
promedio ponderado.

Sin embargo, la existencia de un fin imperioso no basta para justificar la

limitación de un derecho constitucional. Es indispensable, además, que tal
limitación sea necesaria y proporcionada para lograr dicho fin. En este caso, la
Corte concluye que la limitación sólo cumple estos requisitos si se ajusta a tres
criterios. Primero, si respeta el derecho de todos los servidores en las escalas
salariales superiores a recibir un aumento salarial nominal. De no ser así, la
limitación se tornaría en desconocimiento del derecho a la movilidad salarial.
Segundo, si el aumento salarial para estos servidores es proporcional a su nivel
salarial de acuerdo a un criterio de progresividad descendente que es el que la
Constitución establece para las cargas económicas. En otras palabras, el
aumento de los salarios de dichos servidores debe ser porcentualmente mayor
para los que se encuentran en las escalas salariales más cercanas al promedio
salarial ponderado y debe ir disminuyendo gradualmente a medida que sube la
escala salarial, de tal manera que el porcentaje de aumento de los que ganan
menos sea mayor que el de los que ganan más. No le corresponde a la Corte fijar
las escalas ni imponer un porcentaje de aumento, ya que la Constitución
atribuye esa competencia al Ejecutivo de conformidad con la ley. Sin embargo,
entre cada escala no puede haber diferencias en el porcentaje de aumento tan
grandes que se desconozca el principio de proporcionalidad. Tercero, si los
recursos ahorrados son destinados efectivamente a las finalidades sociales que
la Constitución ha definido como imperiosas, es decir, a incrementar el gasto
público social.

Como de realizarse un aumento a partir de la inflación para todos los servidores

ubicados en las escalas superiores al promedio salarial ponderado, la suma total
a gastar sería mayor que la que resulta de la aplicación de los criterios de este
fallo anteriormente resumidos, los cuales, aunque exigen un aumento para todos
estos servidores, no impone que éste se haga de acuerdo con el aumento del
costo de vida en el año 2000, el porcentaje de incremento globalmente
considerado es entonces menor, lo cual genera un ahorro fiscal. Dicho ahorro no
puede destinarse a reducir el déficit, meta importante pero que no fue
considerada imperiosa en este caso. Tal ahorro debe destinarse a atender las
finalidades sociales del Estado, que sí se estimaron imperiosas en razón a
mandatos constitucionales expresos interpretados a la luz del contexto real
ponderado en este proceso. El ahorro ha de asignarse a incrementar el gasto
público social como lo dispone la Constitución al definirlo como prioritario.

Finalmente, ha de tenerse presente que los criterios anteriormente resumidos

comportan una limitación, del derecho de los servidores públicos ubicados en
las escalas salariales superiores, que es de carácter temporal mientras subsista la
actual coyuntura económica y social. Esto, en la medida en que corresponde a la
vigencia fiscal de 2001 comprendida por la ley demandada y en que resulta de
interpretar la Carta teniendo en cuenta el contexto real del país. Sin embargo,
mientras el legislador no expida el estatuto del trabajo ni modifique la ley marco
para la fijación de los salarios o desarrolle por el medio que estime adecuado los
principios y derechos constitucionales relevantes para la materia abordada, los
criterios plasmados en la Constitución seguirán aplicándose de manera directa
como quiera que son el referente fundamental que ata al juez constitucional y a
todas las autoridades públicas.

Por lo tanto, el artículo 2 demandado es exequible bajo el condicionamiento

sintetizado a continuación.
6.2. Del análisis anterior se deduce que la movilidad salarial no se predica
exclusivamente del salario mínimo legal y que la Constitución protege un
derecho al mínimo vital que no es equiparable al salario mínimo legal (art. 53,
en concordancia con los arts. 1, 2, 13, etc. y el Preámbulo). También se
concluye que la política pública salarial está llamada a propender el
mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y
empleados del sector público central (artículos 187 y 53). Si bien no le
corresponde a la Corte señalar un medio único o una fórmula específica para
que efectivamente se logre conservar el poder adquisitivo de dichos salarios
dentro de la política macroeconómica, sí le compete defender la supremacía e
integridad de la Constitución como juez constitucional en un Estado Social de
Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la
solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés
general. En consecuencia, se pasa a precisar los criterios constitucionales a los
cuales debe sujetarse la política salarial de los trabajadores y empleados del
sector público central, que son los cobijados por la ley anual de presupuesto
correspondiente al año 2001 demandada en el presente proceso y cuya
naturaleza especial ya ha sido analizada.

6.2.1. Todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder

adquisitivo real de su salario.

6.2.2. Los salarios de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada
año en términos nominales.

6.2.3. Los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al

promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración
central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos,
mantenga anualmente su poder adquisitivo real.

6.2.4. Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior,

serán aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos servidores
consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el
incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que
dicha progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o
escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a
mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo
son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un
objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y
proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo.

6.2.5. Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento

salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente
considerados, éste ahorro fiscal deberá destinarse a gasto público social en
beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constitución, como
por ejemplo los niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los
discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o
a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los
de alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales,
educación y capacitación y salud.
6.2.6. Para dar cumplimiento a la Constitución, en los términos de la presente
sentencia, las autoridades adoptarán las decisiones y expedirán los actos de su
competencia.

6.3. Las consideraciones anteriores ofrecen un margen de configuración

razonable a las autoridades competentes para definir la política pública salarial.
No escapa a la Corte que en circunstancias extraordinarias los criterios
enunciados en el numeral 6.2 pueden significar una barrera a políticas
macroeconómicas de mayor beneficio social para todos los trabajadores del
país, tanto de los empleados como de los desempleados, así como para los
colombianos de menores ingresos, en especial los que sobreviven por debajo de
la línea de pobreza. La Constitución no impide que tales criterios sean
ponderados prestando especial atención a tales circunstancias extraordinarias.
No obstante, la justificación y defensa de una política pública salarial que
incluya una ponderación de circunstancias macroeconómicas extraordinarias,
de su relevancia constitucional y de su carácter imperioso, compete a las
autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso
dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales
recaía y que sólo las finalidades sociales definidas por la propia Constitución
como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la
presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio
fácticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por
quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden
establecer limitaciones más gravosas a los derechos constitucionales.

6.4. El condicionamiento del numeral 6.2. a la exequibilidad de la norma se

refiere exclusivamente a los cargos analizados en la presente sentencia sobre las
partidas destinadas a cubrir el aumento salarial de los servidores públicos por
ella cobijados.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2° de la Ley 628 de 2000, en los

términos del condicionamiento precisado en el numeral 6.2 de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archívese el expediente.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GÁLVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA

Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-1064/01

COSA JUZGADA MATERIAL-Existencia/OMISION

LEGISLATIVA EN DERECHO A MANTENER EL PODER
ADQUISITIVO DEL SALARIO-No inclusión en presupuesto de partida
suficiente (Salvamento de voto)

COSA JUZGADA MATERIAL-Desconocimiento (Salvamento de

voto)

COSA JUZGADA MATERIAL EN OMISION

LEGISLATIVA-Operancia (Salvamento de voto)

NORMA ACUSADA-Contenido normativo idéntico (Salvamento de

voto)

CONSTITUCION POLITICA-Unidad sistemática (Salvamento de

voto)

La Constitución Política no es una simple sucesión mecánica de disposiciones

que como artículos figuran unos a continuación de otros en orden numérico,
sino que obedece a principios esenciales en el sistema político jurídico vigente
que le dan una unidad sistemática, lo que explica que a ellos se encuentre
necesariamente vinculado el preámbulo de la Carta.

PRINCIPIO DE TRABAJO-Importancia (Salvamento de voto)

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia (Salvamento de voto)

Existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho individualista que

tenía como propósito la defensa de las libertades formales y que se desentendía
por completo de los derechos económicos sociales, y el Estado Social de
Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Política estos últimos lo
cual le impone a las autoridades públicas el deber jurídico de actuar para
remover los obstáculos que se encuentren en la organización político
económica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la igualdad.

SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No disminución de poder

adquisitivo (Salvamento de voto)

JUEZ-Condena pecuniaria no sujeta a existencia de disponibilidad

económica (Salvamento de voto)

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO Y GASTO PUBLICO SOCIAL-Inexistencia de
enfrentamiento (Salvamento de voto)
 SALARIO-Recuperación de poder adquisitivo no es aumento salarial
(Salvamento de voto)

DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL

SALARIO-No pago oportuno implica actualización monetaria
(Salvamento de voto)

Con el debido respeto y obrando en este proceso con plena independencia y

autonomía como corresponde a nuestra investidura de Magistrados de la Corte
Constitucional, nos vemos precisados a salvar nuestro voto en relación con la
sentencia C-1064 de 10 de Octubre de 2001, mediante la cual se declaró la
exequibilidad condicionada del Artículo 2° de la Ley 628 de 2000, por las
razones que a continuación se exponen:

1. El Artículo 2° de la ley 628 de 2000 (Ley de presupuesto para el año

2001), fue demandado para que la Corte declarara su inexequibilidad por la
omisión en que se incurrió al no incluir en él una partida suficiente para
mantener a partir del 1 de Enero de la vigencia fiscal del presente año, el poder
adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

2. En la sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, la Corte

Constitucional, declaró exequible el citado Artículo 2° de la ley 628 de 2000,
condicionado a que la política salarial del Estado con respecto a los servidores
públicos se desarrolle conforme a los criterios expresados en la parte motiva del
fallo.

3. Nuestra discrepancia con la Sentencia de la cual salvamos nuestro voto es

radical, por cuanto, de una parte se incurrió en desconocimiento de la cosa
juzgada material; y, de otra, por cuanto aún en la hipótesis de que no hubiere
existido – como sí existe – cosa juzgada material, la Corte Constitucional, ha
debido declarar la existencia de una omisión legislativa por no haberse incluido
en el presupuesto nacional para el año 2001 una partida suficiente para el
mantenimiento del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos, y,
en consecuencia, la decisión ha debido ser exactamente la contraria a la
contenida en esa sentencia, pues el citado Artículo 2° de la ley 628 de 2000, en
virtud de dicha omisión, es violatorio de la Constitución Política en forma
ostensible y sin lugar a duda alguna.

3.1. DESCONOCIMIENTO DE LA COSA JUZGADA MATERIAL.

3.1.1. Como es ampliamente conocido, el Artículo 243 de la Constitución

Política, dispone que los fallos proferidos por la Corte Constitucional en
ejercicio de las funciones que a ella le asigna el Artículo 241 de la Carta, “hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”; y agrega que, cuando se hubiere
declarado un acto “inexequible por razones de fondo”, ninguna autoridad puede
reproducirlo luego “mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”, norma esta que como fácilmente se observa resulta
indispensable para la guarda de la integridad y de la supremacía de la
Constitución, y que se instituye como un instrumento necesario para la
seguridad jurídica con respecto a la validez de las normas inferiores frente a la
Carta.

3.1.2. En la sentencia C-1433 de 23 de octubre del año 2000, la Corte

Constitucional declaró la existencia de una omisión del deber jurídico de incluir
en el presupuesto nacional para el año 2001 una partida suficiente para
conservar el poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos y, por
ello, declaró entonces la inexequibilidad del Artículo 2° de la ley 547 de 2000,
únicamente en cuanto se incurrió por el legislador en una omisión al no incluir
en él una partida suficiente para que los salarios de los servidores públicos
fueran ajustados conforme a la inflación para que no perdieran su poder
adquisitivo.

3.1.3. En la Sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001 de la cual salvamos

nuestro voto, se incurrió en manifiesto desconocimiento de la cosa juzgada
material, por cuanto:

a. Tanto en el proceso que culminó con la sentencia C-1433 de 23 de

octubre de 2000, como en el proceso D-3449 que culminó con la sentencia
C-1064 de 10 de octubre de 2001, fueron demandadas las leyes de presupuesto
nacional para los años 2000 y 2001, en cuanto en el Artículo 2° de ellas no se
apropió una partida suficiente para conservar el poder adquisitivo del salario de
los servidores públicos teniendo en cuenta para el efecto la disminución del
mismo en virtud de la inflación.

b. En la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, la Corte Constitucional

declaró que efectivamente se incurrió en la omisión legislativa del deber
jurídico a que se ha hecho mención, conforme a las normas constitucionales que
allí se indican; y, además, se agregó que se vulneró entonces, también, lo
dispuesto en la ley 4 de 1992 que señala los objetivos, criterios y normas
generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno, para fijar los salarios de los
servidores públicos. Como es lógico, la constitucionalidad de la ley de
presupuesto del año 2000, se analizó entonces frente a la Constitución y no en
relación con otra ley, como sucede con la ley marco acabada de mencionar.

c. En la sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, se desconoció la cosa

juzgada material con respecto a lo resuelto en la sentencia C-1433 de 23 de
octubre de 2000. En efecto:

- La demanda de inconstitucionalidad de la ley de presupuesto para el año 2001

se formula por idéntica causa a la que culminó con la sentencia C-1433 de 23 de
octubre de 2000, esto es, por haberse omitido la inclusión de una partida
suficiente para conservar el poder adquisitivo de los salarios de los servidores
públicos.

- Las normas constitucionales que rigen la materia, no han variado, pues son las
mismas bajo las cuales fueron aprobadas las leyes de presupuesto para el año
2000 y para el año 2001.
- Sin embargo, las decisiones contenidas en las sentencias C-1433 de 2000 y
C-1064 de 10 de octubre de 2001, de manera inexplicable, no solo son distintas
sino opuestas, lo que salta a la vista con la simple comparación de los dos fallos
mencionados. Así, en el primero de ellos, se declara la existencia de la omisión
del deber jurídico a que se ha hecho alusión, al paso que en el segundo no se
hace tal declaración. En el primero se declara inexequible el Artículo 2° de la
ley de presupuesto para el año 2000, en cuanto hace relación a la omisión ya
advertida, en tanto que en el fallo del cual discrepamos, se declara la
exequibilidad del Artículo 2° de la ley de presupuesto para el año 2001, pues se
considera que no existe la omisión del deber jurídico de incluir en el
presupuesto partida suficiente para evitar la disminución del poder adquisitivo
de los salarios de los servidores públicos.

3.1.4. Por otra parte, no es cierto que la cosa juzgada material no opere en frente
a omisiones legislativas, pues contrario a lo que dice la sentencia, estas sí tienen
contenidos normativos concretos. Al respecto, curiosamente la misma
Sentencia C-427 de 1996, referida –pero que no fue citada por la Corte- para
justificar ad hoc la improcedencia de la cosa juzgada material frente a
omisiones relativas, es bastante ilustrativa y establece que el criterio de análisis
para dilucidar si se está frente a una norma sobre la cual recae el fenómeno de la
cosa juzgada material es la identidad de efectos normativos. En la mencionada
Sentencia C-427/96, la Corte aceptó que había una cosa juzgada material frente
a la omisión del legislador, quien no estableció audiencia pública de
juzgamiento en los procesos ante la justicia de orden público (art. 457 del
C.P.P.). Por lo tanto en esa ocasión, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-093/93, en la cual sí existía una disposición que expresamente excluía dicha
audiencia en tales procesos (parágrafo del artículo 13 del Decreto 2790 de 1990,
modificado por el artículo 1º del Decreto 390 de 1991, que fue a su vez
adoptado como legislación permanente por el artículo 5º del Decreto 2271 de
1991). Entonces, no es cierto, como lo afirma la Sentencia de la cual nos
apartamos, que según la jurisprudencia de la Corte el fenómeno de la cosa
juzgada material no proceda frente a omisiones legislativas. Una simple cita
basta para confirmar. La Sentencia C-427/96 declaró la existencia de cosa
juzgada material, con base en las siguientes consideraciones:

“7. Ahora bien, en relación con el caso específico del artículo 457 del Código de
Procedimiento Penal en esta oportunidad demandado, aclara esta Corporación,
que si bien es cierto que este no hace alusión expresa a la institución procesal de
la audiencia pública, ello es precisamente porque establece un trámite
sustitutivo de la misma; es decir, su consecuencia en la práctica, es que excluye
aquella institución procesal en el marco de la justicia regional. En ese sentido,
el contenido normativo de la norma inicialmente estudiada, en cuanto
expresamente consigna que no habrá audiencia pública en los procesos de
competencia de los Jueces de Orden Público –hoy jueces regionales- es el
mismo de la norma demandada en el caso en estudio, por cuanto esta, como se
advierte, excluye de hecho la institución procesal de la audiencia pública en la
justicia regional”. Y, por ello, en la parte resolutiva del fallo mencionado, se
decidió “ Estarse a lo resuelto de acuerdo con la Sentencia No. C-093 de 1993, a
través de la cual se declaró exequible el parágrafo del artículo 13 del Decreto
2790 de 1990, modificado por el artículo 1º del Decreto 390 de 1991, adoptado
como legislación permanente por el artículo 5º del Decreto 2771 de 1991”
((Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).

En el presente caso la insuficiencia de la partida para actualizar los salarios de

los servidores públicos a la inflación histórica del año inmediatamente anterior
es el efecto normativo directamente atribuible al artículo demandado, a partir
del cual le correspondía a la Corte decidir si existía o no un vicio de
inconstitucionalidad. Tanto en la disposición objeto de análisis en la presente
sentencia, como en la Sentencia C-1433/2000, el efecto normativo predicable
del artículo 2º de las dos leyes de presupuesto (Ley 547 de 1999 –Presupuesto
para el año 2000, y Ley 628 de 2000 –Presupuesto para año 2001), es
exactamente el mismo: con la cuantía apropiada no se mantiene el valor real de
los salarios y pensiones de los servidores públicos. Ello supone una plena
identidad normativa entre las dos disposiciones de las respectivas leyes de
presupuesto, y por lo tanto, existiendo un pronunciamiento previo de la Corte
sobre dicha norma, lo pertinente habría sido declarar la existencia de cosa
juzgada material, lo que no se hizo.

3.1.5. Queda pues claro que las normas acusadas de la Ley 547 de 1999 y de la
Ley 628 de 2000, son de idéntico contenido normativo, sin que sea aceptable en
manera alguna aducir que el número de servidores públicos para el respectivo
año de vigencia fiscal sea diferente, como tampoco resulta admisible que para
desconocer la existencia de cosa juzgada material se aduzca una variación de la
política salarial del Estado, pues lo evidente es que siempre que para la
existencia de cosa juzgada material, se parte necesariamente de que exista un
pronunciamiento en fallo anterior sobre una norma que posteriormente se
demanda pero que tiene contenido normativo idéntico a la primera, como ocurre
en este caso, pese a lo cual en la sentencia de la cual discrepamos, sin
consideración jurídica que así lo justifique, se optó por un desconocimiento
flagrante de la cosa juzgada material constitucional.

3.1.6. Tanto es cierto que existe cosa juzgada material, -como lo sostenemos
quienes salvamos nuestro voto-, que el propio Gobierno nacional, en actos
oficiales como lo son los decretos mediante los cuales se reajustó el salario de
los empleados públicos en la proporción que él omnímodamente determinó, en
los considerandos respectivos expresó que los porcentajes allí fijados para el
año 2001 lo eran en inicial acatamiento para este año de la sentencia C-1433 de
23 de octubre de 2000, e incluso ofreció presentar para cubrir el porcentaje
restante un proyecto de presupuesto adicional que, como es de público
conocimiento, finalmente no presentó a consideración del Congreso de la
República, esperanzado como estaba el Ministerio de Hacienda en que la
sentencia se profiriera como se dictó en votación mayoritaria y que, ahora,
como es obvio, se abstendrá de presentar.

3.2. POR SU PROPIO CONTENIDO EL ARTÍCULO 2° DE LA LEY 628 DE

2000 DECLARADO EXEQUIBLE, ES INCONSTITUCIONAL
A nuestro juicio, el Artículo 2° de la ley 628 de 2000, por la omisión legislativa
en que incurrió y únicamente en cuanto en él no se apropió en el presupuesto
nacional para el año 2001 una partida suficiente para evitar la pérdida del poder
adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, es violatorio de la
Constitución Política y, en consecuencia, en cuanto a dicha omisión ha debido
declararse inexequible.

3.2.1. De entrada, ha de advertirse que la Constitución Política no es una simple

sucesión mecánica de disposiciones que como artículos figuran unos a
continuación de otros en orden numérico, sino que obedece a principios
esenciales en el sistema político jurídico vigente que le dan una unidad
sistemática, lo que explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el
preámbulo de la Carta.

3.2.2. Aparece entonces con absoluta claridad que el pueblo de Colombia, en

cuyo nombre se dictan las sentencias proferidas por la Corte con respecto a la
constitucionalidad de las leyes, “en ejercicio de su poder soberano” dictó la
Constitución Política que nos rige, para asegurar a los colombianos, entre otras
cosas, el trabajo, la justicia, la igualdad y la paz, dentro de un marco jurídico y
democrático que garantice un orden “económico y social justo”.

Es claro entonces, que conforme a la Constitución Colombiana, el trabajo como

principio expresamente reconocido en ella ha de tener una especial protección
desarrollada en las leyes y, en cuanto no solamente es un derecho sino, como ya
se dijo, un principio, su protección ha de guiar el criterio jurídico para
interpretar las normas de rango legal por lo que, si así no se hace, el intérprete
desconoce de esa manera la Constitución Política.

3.2.3. En estricta armonía filosófico jurídica con lo así expuesto en el

preámbulo de nuestra Carta Política, entre los “Principios Fundamentales” de la
Constitución, a los cuales se dedica de manera expresa su TITULO I, se declara
que “Colombia es un Estado Social de Derecho”, y que la República se funda
“en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

Ante todo, hemos de reiterar ahora que la afirmación de que Colombia es un

Estado SOCIAL, señala que esa característica tiene profundas consecuencias en
el ordenamiento positivo instituido por la Carta Política, pues no puede
asignársele una connotación simplemente retórica vacía de contenido, que a lo
sumo expresaría un propósito puramente filantrópico sin consecuencias
jurídicas.

Al contrario, la definición del Estado como Social de Derecho trae de suyo,

como sucedió en Europa en el siglo XX, que las autoridades públicas en su
actuar diario y la legislación en su conjunto, deben dar respuesta a las crecientes
demandas de justicia social, de tal manera que se transforme la vieja concepción
del Estado Liberal individualista por una concepción que garantice la existencia
de un marco normativo y de un aparato político-administrativo que promueva y
atienda en forma dinámica las necesidades sociales, otorgando garantías
mínimas al trabajo, al salario, a la alimentación, a la salud, a la vivienda, a la
educación, entendidos como derechos con contenido propio y no simplemente
como acción de beneficencia.

Esta nueva concepción del Estado, de manera permanente impone la necesidad

de interpretar el Derecho como un elemento indispensable para regular las
relaciones sociales de manera que se asegure en forma concreta la actuación del
Estado para la realización material de la justicia extendida, además, a quienes
por las condiciones materiales en que viven requieren de la intervención estatal
para que ella no quede simplemente como una quimera inalcanzable.

Así las cosas, existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho

individualista que tenía como propósito la defensa de las libertades formales y
que se desentendía por completo de los derechos económicos sociales, y el
Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Política
estos últimos lo cual le impone a las autoridades públicas el deber jurídico de
actuar para remover los obstáculos que se encuentren en la organización
político económica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la
igualdad.

3.2.4. Dentro de ese marco jurídico constitucional, debió entonces analizarse

por la Corte el Artículo 2° de la ley 628 de 2000, en cuanto en él se omitió el
deber jurídico constitucional de apropiar partida suficiente para que todos los
servidores públicos conservaran el poder adquisitivo del salario a partir del 1 de
Enero del año 2001, lo que en esta ocasión no se hizo por la Corte.

[Link]. Al proferir la sentencia guardando silencio sobre la omisión legislativa

a la que se ha hecho referencia y con la declaración de exequibilidad de la
norma acusada, no solo se desconoció la realidad social sino que por esa vía, se
avanzó luego para desconocer de manera clara y ostensible la Constitución
Política, como si no existiera en ella el principio que impone la interpretación de
sus normas de manera tal que se proteja, en forma efectiva el trabajo
dependiente, aún en las relaciones laborales con el Estado.

En efecto, la realidad cotidiana que viven los trabajadores colombianos y, entre

ellos los servidores públicos, se ignoró por la Corte: así, mientras el legislador
establece que el precio de los arrendamientos debe reajustarse anualmente
teniendo en cuenta para ello el índice de precios al consumidor, la Corte en la
sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto, no dispuso lo mismo
respecto del salario; las cuotas de obligaciones hipotecarias que pagan los
trabajadores a las corporaciones de ahorro y vivienda y a otras entidades
financieras, se reajustan diariamente al ritmo de la inflación; el precio de la
gasolina, con su profunda incidencia en el transporte de bienes y personas, se
reajusta periódicamente para que no sufra mengua alguna; los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, teléfono y aseo, se
incrementan para que se conserve su valor; los precios de las pensiones de los
colegios y las matrículas universitarias que se sufragan con el salario de los
trabajadores, son objeto de reajuste en los distintos periodos académicos; los
bienes y servicios que se suministran por los contratistas al Estado, en virtud de
la ley deben ser reajustados para que no se empobrezca el contratista; el valor de
las obligaciones cuando se incumplen los contratos, debe cancelarse luego con
actualización monetaria; del mismo modo, todos los días, la canasta familiar
sube de precio, según las certificaciones oficiales; igual acontece con los
aportes que de los salarios se hacen con destino a las EPS, con la elevación
periódica de las cuotas moderadoras y de copagos por la atención médica en
materia de salud, y desde luego, en las consultas médicas, el precio de los
medicamentos y los tratamientos respectivos cuando no entran a ser cubiertos
por el Plan Obligatorio de Salud y se sufragan fuera del mismo. Y, todo ello no
obstante, en forma absolutamente desarticulada de esa realidad, la Corte, en este
caso, decidió que todo puede ser objeto de ajuste por inflación, pero menos los
salarios.

Como salta a la vista, la decisión de la que salvamos nuestro voto, implica un

protuberante desconocimiento del Estado Social de Derecho y un retroceso
jurisprudencial en la función de la Corte a quien se le confía la guarda de la
integridad y primacía de la Constitución.

[Link]. La declaración de exequibilidad del Artículo 2° de la ley 628 de 2000,

en cuanto no se incluyó partida suficiente para el mantenimiento del poder
adquisitivo del salario de los servidores públicos, desconoció, de manera
rotunda la filosofía de la Constitución que reconoce como valor fundante y
como principio de la misma la protección al trabajo, a la justicia y a la dignidad
humana, por lo que se lleva de calle el Preámbulo y el Artículo 1° de la Carta.

Por idénticas razones, en la sentencia a que se refiere este salvamento de voto,

se hace tabla rasa del Artículo 2° de nuestra Carta Política, que en forma
imperativa ordena a las autoridades públicas hacer efectivo el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado, uno de los cuales desde luego es el de la
adecuada y oportuna protección al poder adquisitivo del salario de los
servidores públicos.

Igual sucede con el artículo 25 de la Constitución Política, por encima del cual
pasa la sentencia de la Corte de la que discrepamos radicalmente, pues en esa
norma se ordena que el trabajo, en todas sus modalidades, goza de la especial
protección del Estado, que le fue denegada a los servidores públicos por el fallo
mencionado.

En la misma dirección, actuó también la Corte en la sentencia aludida, pues

ignoró de manera flagrante que el Estado debe, según las voces del Artículo 42
de la Constitución, protección integral a la familia, y ya se sabe que, las de los
servidores públicos dependen de los salarios que estos devengan.

Desconoció igualmente la Corte el Artículo 13 de la Carta, pues si el Artículo

53 de la misma, por razones de justicia social ordena al Estado garantizar el
reajuste periódico de las pensiones y el Artículo 48 dispone que la ley debe
definir los medios para que estas mantengan su poder adquisitivo constante, es
apenas obvio que si así se regula lo atinente a los trabajadores pensionados,
igual regla debe tener aplicación cuando se trata de los trabajadores que aún
continúan prestando sus servicios.

De igual modo, se olvidó en la sentencia de la Corte a que se refiere este

salvamento de voto que el presupuesto es un instrumento de intervención en la
economía, cuya dirección se encuentra a cargo del Estado, sin que pueda ser
aceptado que dicha intervención se realice en perjuicio de los trabajadores para
alcanzar ciertas metas de discutible contenido macroeconómico, pues el
artículo 334 de la Constitución, de manera clara ordena que el Estado
intervenga para “dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos”, lo que no puede alcanzarse disminuyendo el poder
adquisitivo del salario de los servidores oficiales.

No hizo actuar tampoco la sentencia, en armonía con las disposiciones

anteriormente mencionadas de la Constitución, el Artículo 373 de la misma en
cuanto de manera expresa ordena al Banco de la República velar por el
mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, pues si el salario en ella se
paga, ese mantenimiento también a él se extiende.

Es más, la Constitución se preocupa de tal manera de la justicia social en

materia salarial, que de manera clara y contundente establece en el Artículo 53
que el salario es móvil, precisamente para evitar con ello el deterioro de su
poder adquisitivo. Y, en ese mismo Artículo, luego de ordenar la expedición del
Estatuto del trabajo mediante ley que deberá contener los principios mínimos
fundamentales que allí se señalan, como una regla específica, permanente e
independiente ordena que la ley no puede menoscabar en materia laboral ni la
libertad, ni la dignidad humana, “ni los derechos de los trabajadores”, el
primero de los cuales, a menos que se piense lo contrario, es el de percibir un
salario justo y oportuno, lo que implica el mantenimiento de su poder real, pues
resultaría absurdo sostener siquiera que la movilidad del salario pudiera ser
interpretada en el sentido de que este pueda ser disminuido, como
efectivamente se interpreta por la mayoría al sostener que dizque es
constitucionalmente legítimo que los salarios no sean objeto de ajuste conforme
al índice de precios al consumidor.

Y si esto es así para situaciones de normalidad, también lo es aún para

situaciones de anormalidad, cual sucede cuando se declare el estado de
emergencia económica y social, pues el Artículo 215 de la Constitución en su
último enciso, inmediatamente precedente a su parágrafo, establece que “el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores” al
expedir los decretos legislativos correspondientes.

No obstante lo anterior, aquí, en esta sentencia de la cual discrepamos, se

autoriza, sin ton ni son, que los salarios de los servidores públicos sufran
disminución de su poder adquisitivo, dejando de lado la Constitución de la
República.
[Link]. El artículo 187 de la Constitución, norma específica que se ocupa del
reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso y que,
precisamente por su especificidad es de interpretación restringida como norma
de Derecho Público, dispone que para esos servidores públicos ese reajuste se
realizará “cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios
ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central,
según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la
República”.

Resulta de diamantina claridad, entonces, que para que entre a operar respecto
de los miembros del Congreso la norma constitucional acabada de mencionar,
se requieren tres requisitos concurrentes, pero diferentes, a saber: el primero,
que la remuneración de los servidores públicos de la administración central
haya cambiado; el segundo, que se pueda establecer un “promedio ponderado”
de tales cambios; y el tercero, que este sea certificado por el Contralor General
de la República.

Con todo, de esta norma constitucional se deduce de un momento a otro y sin

ningún fundamento jurídico que el ajuste de los salarios de los servidores
públicos que no son miembros del Congreso debe realizarse según un
“promedio ponderado”, de manera tal que el salario de algunos de ellos podría
ser ajustado en un porcentaje determinado que la sentencia no precisa; a otros,
en un porcentaje inferior, que también resulta indefinido; e inclusive, algunos,
pueden ser víctimas de no recibir ningún ajuste salarial, lo que resulta además
de absurdo notoriamente injusto y contrario a la Constitución. Es claro, que
existen diferentes niveles de cargos en la administración pública, grados
distintos, según la naturaleza de las funciones, la instrucción, los requisitos que
para cada cargo se exijan, pero de ahí no se sigue que pueda predicarse que a un
número indeterminado de servidores públicos se les pueda negar invocando
criterios contrarios a la Constitución el derecho a que los salarios de todos
conserven el poder adquisitivo ajustándolos en proporción directa a la inflación
de la moneda.

[Link]. Es más, como quiera que las obligaciones deben pagarse en la forma y
tiempo debidos, si el ajuste de los salarios por inflación - que no es ningún
aumento sino tan solo el reconocimiento de su depreciación – no se cancela en
forma oportuna, a nuestro juicio al momento del pago debería reconocerse la
suma debida con actualización monetaria, como ocurre con las demás
obligaciones en el derecho colombiano.

[Link]. Como si fuera una novedad bajo el número 5.1.3. de la sentencia de la

cual discrepamos (páginas 43 a 46), se realizan algunas disquisiciones
notoriamente impertinentes sobre la naturaleza especial de la ley anual de
presupuesto, la función del ejecutivo al formular el proyecto, su discusión en el
Congreso de la República en un Estado Democrático, y se concluye luego, de
un momento a otro y sin ninguna relación con esos postulados, que la Corte
Constitucional no puede impartir ninguna orden para que se proceda a reajustar
los salarios de los servidores del Estado, como sí lo hizo esta Corporación en la
Sentencia C-1433 del año 2000 que por la mayoría no se comparte.
Es claro que en este proceso, que culmina con la Sentencia C-1064 de 10 de
octubre de 2001, la pretensión de que se apropiara la partida suficiente para que
los salarios de los servidores públicos no sufrieran disminución en su poder
adquisitivo, no prosperó y, tanto ello es así, que el artículo 2º de la Ley 628 de
2000 en cuanto a la omisión en que se incurrió por no apropiar dicha partida en
la cuantía necesaria para ese efecto, se declaró exequible por la Corte en una
sentencia cuyo condicionamiento suscita, por lo menos, serias reflexiones de
orden constitucional.

Siendo ello así, ninguna orden podría impartirse por la Corte, pues ella resulta
extraña a lo decidido, dado que esta Corporación negó las pretensiones que, a
nuestro juicio, en Derecho deberían haber prosperado. Es que, si se optó por la
disminución real del salario de los servidores públicos, no había que dar
ninguna orden de aumentar la partida presupuestal para que los salarios no
perdieran, como efectivamente lo perdieron, su poder adquisitivo.

Pero dejando de lado la impertinencia del razonamiento de la Corte en este

aspecto, lo que salta a la vista es que la afirmación de que las órdenes que se
impartieron en la Sentencia C-1433 de 2000 no constituyen “una cabal
interpretación del régimen constitucional relativo a la naturaleza jurídica y a los
valores protegidos con las reglas sobre la expedición del presupuesto”, son un
salvamento tardío de voto que ahora formulan quienes por entonces no eran
magistrados de esta Corte, a una decisión en la que no participaron.

Por otra parte, la afirmación a que se ha hecho referencia, que refleja una
posición de carácter ideológico y filosófico sobre la Constitución y el Estado
Social de Derecho, no se ajusta a la Carta Política, pues, a nuestro juicio, si la
Corte encuentra que en la ley de presupuesto se incurre en una omisión relativa
en virtud de la cual se quebranta la Constitución, lo que jurídicamente ha de
hacerse es impartir las órdenes necesarias para que se restablezca el imperio de
la Constitución, aunque ello no resulte del agrado de los destinatarios de esas
órdenes.

Para los suscritos magistrados es claro que un juez de la República siempre que
imponga una condena de carácter pecuniario no se encuentra sometido a
averiguar primero si para el cumplimiento del fallo existe disponibilidad
económica, por cuanto, lo que a él le corresponde es dictar la sentencia
conforme a Derecho, ya que su ejecución le compete al condenado, sea un
particular o sea el Estado, pues, como salta a la vista, la condición que se
pretende imponer haría nugatoria la función jurisdiccional.

4. AUNQUE OTRA COSA DIGA SU PARTE RESOLUTIVA, LA

SENTENCIA C-1064 DE 10 DE OCTUBRE DE 2001, NO ES
CONDICIONADA Y, EN CAMBIO, ES IMPRECISA E INDUCE A
CONFUSIÓN.

Como de su simple lectura aparece, en la parte resolutiva de la sentencia a que

se refiere este salvamento de voto se expresa que se declara exequible el
Artículo 2° de la ley 628 de 2000 condicionado a lo expuesto en la motivación
en la que se enuncian lo que allí se denominan criterios constitucionales a los
cuales debe sujetarse la política salarial respecto de los trabajadores y
empleados del sector público.

Al rompe se observa, sin dificultad de ninguna especie, que tales “criterios

constitucionales” son impertinentes respecto de esta sentencia, por una parte; y,
por otra, por su ambigüedad e imprecisión, inducen a confusión en su
aplicación, que, en últimas, dejan en el ejecutivo una potestad que ni siquiera él
había pedido, para decidir a su antojo cómo debe ser decretado el reajuste
salarial de los servidores públicos.

Obsérvese que en la parte motiva para llegar a las conclusiones a que luego se
arriva, se parte del supuesto enfrentamiento entre el derecho de los servidores
públicos al mantenimiento del poder adquisitivo del salario, - Que no pudo
desconocerse – y el mandato constitucional de que el gasto público social tenga
prioridad sobre cualquier otra asignación.

Ese falso supuesto dilema ni se planteó en la demanda, ni existe en la

Constitución y solo sirve de pretexto a lo resuelto en la sentencia, pues es claro
que en la Constitución coexiste el derecho a la remuneración justa, completa y
oportuna, al lado del mandato constitucional para que en el presupuesto el gasto
público social tenga prioridad como lo ordena el Artículo 366 de la Carta.

Resulta inaceptable que para fundar una sentencia que desconoce que el poder
adquisitivo del salario de los servidores públicos disminuye en la misma
proporción que se señala en el índice de precios al consumidor, se exprese en
una sentencia nada menos que de la Corte Constitucional en un Estado Social de
Derecho, que el pago de un salario justo a sus trabajadores se opone a los gastos
en materia de salud, educación, atención de necesidades básicas insatisfechas
no solo de ellos sino de los sectores desvalidos de la población, como sucede
con los desempleados, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia y otros
desvalidos, pues lo que realmente ocurre es que el Estado DEBE desplegar
actividad para que ninguno de esos sectores resulte afectado. El contraste que se
establece entre unos y otros y el falso dilema de la escogencia entre ajuste de
salarios por inflación y prioridad del gasto social no guarda relación y,
simplemente se utiliza como argumento sin peso específico para decidir que
una norma que a nuestro juicio es inconstitucional, no lo es, como se declaró en
la sentencia de la cual salvamos nuestro voto.

Agregase, además, que para el Estado resulta un deber jurídico constitucional

ineludible disponer lo concerniente para que al presentar el ejecutivo el
proyecto de presupuesto anual y someterlo a la discusión y aprobación del
Congreso de la República, puedan ser atendidos, en forma simultánea el
derecho de los servidores públicos a conservar el poder adquisitivo de sus
salarios y el de los sectores que lo requieran a que existan partidas suficientes
para el gasto público social que atienda de manera oportuna, completa y eficaz
las necesidades insatisfechas de esos sectores de la población y los servicios
públicos por ellos requeridos, que no constituyen una dádiva sino un derecho
frente al Estado.

Siendo ello así, es claro que la equidad no podía plantearse en relación con el
gasto social, sino con respecto a la disminución del poder adquisitivo del salario
de los servidores públicos, lo que se eludió en la sentencia.

Por otra parte, es notoria por lo protuberante la contradicción que en la

motivación y el supuesto condicionamiento de la sentencia se expresa cuando
primero se da por aceptado que los servidores públicos tienen derecho a
mantener el poder adquisitivo real de su salario, para decir luego que, sin
embargo, no a todos se les ajustará el salario por inflación, sino solo a algunos
según una escala gradual que, en todo caso, lo que al final significa es que la
partida asignada para los salarios oficiales en el Artículo 2° de la ley 628 de
2000 antes y después de la sentencia, será la misma y su distribución queda así
al arbitrio del gobierno al expedir los decretos respectivos, lo que resulta
violatorio de la Constitución por las razones que ya se expresaron.

De lo dicho, surgen unas conclusiones ineludibles: la pretensión de la demanda,

no prosperó; en la sentencia se declara constitucional la norma acusada,
desconociendo, a nuestro juicio, la Constitución; y para hacerlo se dice que se
declara una exequibilidad condicionada, que en cuanto a la condición solo tiene
cuatro (4) votos a favor de los nueve (9) magistrados que integran la Corte, pues
uno de los integrantes de la mayoría de manera manifiesta y expresa aclara su
voto en el sentido de que lo que los demás llaman condición, para él tan solo es
una remisión a la parte motiva.

5. UNA SOLUCIÓN JURÍDICO – CONSTITUCIONAL, NI SIQUIERA

TENIDA EN CUENTA.

5.1. Conforme se expuso en las deliberaciones de la Sala, la recuperación del

poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos no es, en realidad,
ningún aumento salarial. Ello significa, simplemente, que con un mayor
número de pesos sea posible adquirir los mismos bienes y servicios que
conforme con la variación del índice de precios al consumidor era posible
adquirir antes del 1 de Enero del año 2001.

Tal solución, que corresponde a la Constitución según lo ya expresado, fue

desechada por la Sala en la decisión de la cual nos apartamos, para confundir a
los destinatarios de la norma y de la sentencia, bajo el supuesto criterio de
equidad según el cual, en escalas salariales que se fijarán a su arbitrio por el
gobierno, a algunos pocos se les ajustará el salario sin indicar cómo para que
supuestamente conserven el poder adquisitivo de éste, al paso que a la mayoría
no se le reajustará teniendo en cuenta la inflación causada sino en menor
proporción, lo que significa que, en concreto, a estos últimos se les rebaja
efectivamente el salario, y a otro sector de servidores del Estado, inclusive, con
la inusitada anuencia de la Corte, podrá no corresponderles ningún reajuste
salarial, decisión esta, a nuestra manera de ver, que a la arbitrariedad misma y la
carencia de juridicidad une la posibilidad de dividir a los servidores públicos
entre quienes alcancen un reajuste superior a otros o no reciban ninguno,
cuando la única solución constitucionalmente admisible es que todos puedan
recibir un ajuste salarial conforme a la inflación que carcome sus ingresos
laborales, pues, a todos cada día les alcanza para menos la remuneración que
reciben.

5.2. Agregase a lo anterior que los suscritos Magistrados que de semejante

decisión nos separamos diametralmente, pusimos de presente que si el reajuste
para que los salarios readquieran el poder adquisitivo que tenían en el año 2000
no se cancela en forma oportuna, esa diferencia debería pagarse con
actualización monetaria a la fecha en que se produzca el pago, lo que, desde
luego, ni siquiera fue objeto de ninguna reflexión.

5.3. De igual modo, tampoco se tuvo en cuenta la propuesta de que, luego de

ajustar los salarios para el año 2001 conforme al índice de precios al
consumidor - lo que no es ningún aumento -, si se quiere elevar el nivel de los
salarios, de ahí en adelante, entonces si se produzca un aumento diferencial
conforme a las escalas que por niveles de cargos se establezcan.

5.4. Como quiera que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone que durante
los cinco años siguientes a la vigencia de la Ley los gastos de personal no
podrán aumentarse en más del 90% de la inflación esperada y que a partir del
sexto año dichos gastos no podrán aumentar en términos reales, propusimos que
con respecto a los salarios esa norma fuera declarada inexequible por servir de
instrumento para desmejorar los derechos de los servidores públicos a la
conservación del poder adquisitivo de sus salarios, punto este sobre el cual
habría que declarar la existencia de unidad normativa, para superar de una vez
ese obstáculo, el cual, subsistirá en el futuro, pues, como se observa en el fallo a
que se refiere este salvamento de voto, sobre el particular guardó silencio la
sentencia, para dejar en pie de esa manera la norma en mención.

6. CONCLUSIÓN.

Como se ve, por las razones aquí expuestas, la norma acusada ha debido
declararse inexequible en cuanto no incluyó partida suficiente para mantener el
poder adquisitivo del salario de los servidores públicos. No lo decidió así la
Corte, con desconocimiento de la cosa juzgada material primero, y, luego
ignorando la vulneración de la Constitución Política y con consideraciones
contradictorias, falaces, impertinentes, vagas e imprecisas que inducen a
confusión, razones estas por las cuales salvamos nuestro voto, en defensa del
Estado Social de Derecho, de los principios y valores de la Constitución y en
ejercicio de nuestra función para que se guarde su integridad y supremacía.

A nuestro juicio, en esta sentencia la Corte no se ocupó de hacer efectiva su

función de guardián de la integridad y supremacía de la Carta, como quiera que
expresamente se acepta por la mayoría, que otras fueron las razones para decidir
como se hizo, pues en el folio 41 de este fallo se manifiesta que la sentencia se
profiere, como se profirió, porque “la Corte no puede ser indiferente a la
realidad económica y a la situación social”, ni a consideraciones de política
macroeconómica, aseveración esta que de manera contundente deja en claro
ante los colombianos que la decisión contenida en este fallo fue adoptada por
razones de conveniencia, que no de constitucionalidad, sobre cuya pertinencia y
conducencia no le corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse.

En síntesis, la decisión de la Corte de la cual disentimos de manera radical,

autoriza y declara conforme a la Constitución una rebaja efectiva de los salarios
de los servidores públicos, lo que, a nuestro juicio, viola la Carta de manera
flagrante e implica un retroceso inaudito en el Estado Social de Derecho. Por
ello, salvamos nuestro voto.

Fecha ut supra.

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ JAIME ARAUJO RENTERÍA

ALFREDO BELTRÁN SIERRA RODRIGO ESCOBAR GIL

Aclaración de voto a la Sentencia C-1064/01

Referencia: expedientes D-3449

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 2°, parcial de la Ley 628 de 2000,
“por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1°
de enero al 31 de diciembre de 2001.

Magistrados Ponentes:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

En relación con la sentencia de la referencia que suscribí por cuanto comparto

de manera integral la decisión plasmada en la parte resolutiva de la misma, a
continuación expreso la aclaración manifestada en la sala Plena y de la cual da
razón el acta de la respectiva sesión ( Acta 64 de 10 de octubre de 2001.

Como puse de presente en la Sala participé, como magistrado en la discusión y

aprobación de la sentencia C-1433 de 2000, mediante la cual la Corte resolvió
declarar la existencia de una omisión legislativa en la ley anual de presupuesto
para el año 2000, y la consecuente inexequibilidad y determinó la forma de
subsanar la omisión. Frente a esta decisión, como obra en el expediente
respectivo formulé salvamento de voto por las consideraciones allí consignadas
y a las cuales me remito.

La decisión contenida en la sentencia C-1064 de 2001, tiene una orientación

básica coincidente con la expresada por mi frente a la sentencia C-1433 de 2000
y por ello la comparto.

Como consta en el acta ya aludida, en la sesión plenaria de la Corte expresé que

compartía la exequibilidad de la norma acusada, así como los argumentos
expuestos en la propuesta alternativa planteada a la Sala, razón por la cual mi
posición no era materialmente diferente de ésta, pero con un matiz consistente
en que a mi juicio los criterios y elementos en análisis son también cabalmente
las razones que sirven de fundamento a la decisión, que constituyen los
parámetros expresados por el juez para enmarcar el ámbito de la decisión. Si
bien pueden denominarse condicionamientos como ha quedado plasmado en la
parte resolutiva de la sentencia, y como tales han de tener los efectos que
reconoce la jurisprudencia, considero que así mismo constituyen (abstracción
hecha de la denominación) las razones que fundamentan y encauzan la decisión
de constitucionalidad, que en este caso resultan especialmente relevantes para
el entendimiento y aplicación de la misma decisión.
No se trata, entonces de un voto disidente de la decisión plasmada en la
sentencia sino como su nombre bien lo indica de una “aclaración”, una
precisión sobre la razón del voto, que evidentemente no puede ser contado
como apartado de la mayoría que sustenta la decisión.

Por lo demás, tanto las aclaraciones de voto como los salvamentos de voto,
parciales o totales en las corporaciones judiciales han de servir para el
entendimiento amplio y global de la decisión adoptada por la Corporación que
se materializa en la sentencia, que en cuanto significan explicación especifica
(la aclaración) o desacuerdo (el salvamento) proyectan la razón del voto
necesaria para precaver la arbitrariedad; tales elementos sirven a la doctrina
pero per se no están llamados a calificar o descalificar la decisión mayoritaria
que se instaura en la expresión exclusiva y excluyente de la Corporación
Judicial, en este caso de la Corte Constitucional, que como tal ha de presumirse
conforme a derecho solo susceptible de impugnación y desconocimiento por los
medios arbitrados por la Constitución y la ley, cuando a ello hay lugar.

Fecha ut supra.

ALVARO TAFUR GALVIS