TEMA 2 LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNION EUROPEA

1. La adhesión a la Unión Europea

1.1. Condiciones para la adhesión
Condiciones que debe cumplir un Estado para poder ser miembro de la UE (art. 49 TUE):

a. Debe ser un Estado: Sólo pueden adherirse a la UE entidades que sea consideradas Estados (territorio + población +
gobierno).

b. Debe ser un Estado europeo: El Estado debe encontrarse en el continente europeo. Ahora bien, cabe cierto margen
de interpretación a la hora de determinar si un Estado es europeo o no. Por ejemplo, Chipre, cuyo territorio formado
por una isla está muy cerca de las costas del continente asiático, es Estado miembro de la UE, y Turquía, cuyo territorio
en gran mayoría forma parte de Asia, ha sido aceptado como Estado candidato.

c. Debe ser un Estado que respete y se comprometa a promover los valores sobre los que se fundamenta la Unión (art.
2 TUE). Debe ser, por tanto, un Estado democrático. La UE exige a todo Estado candidato que sea miembro del Consejo
de Europa.

d. Debe disponer de una economía de mercado en funcionamiento y con capacidad para hacer frente a la presión
competitiva y a las fuerzas de mercado en el seno de la UE.

e. Debe tener capacidad para cumplir con todo el DUE en vigor (el acervo comunitario). El Estado candidato debe llevar
a cabo todas las reformas necesarias en su ordenamiento interno para garantizar que va a poder aplicar todo el DUE
en vigor una vez sea Estado miembro.

1.2. Procedimiento de adhesión

1. El Estado debe solicitar su ingreso como miembro de la UE al Consejo. El Consejo:

a. Informará de esta solicitud al PE y a los Parlamentos nacionales.

b. Pedirá un dictamen a la Comisión sobre los problemas y efectos de la adhesión para el Estado solicitante y para la UE.

2. El Consejo decide si lo acepta como Estado candidato por unanimidad, a partir del dictamen (no vinculante) de la Comisión.

− En la actualidad, son Estados candidatos Albania, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Moldavia, Montenegro, Macedonia
del Norte, Serbia, Turquía y Ucrania.

− Kosovo es “candidato potencial”. Kosovo es un Estado no reconocido por Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumanía.
Se trata de una provincia de Serbia que declaró unilateralmente su independencia en 2008. La mayoría de población
de Kosovo es musulmana y de etnia albanesa, mientras que la serbia es cristiana ortodoxa.

− La solicitud de ingreso es revocable (así sucedió con la de Islandia en 2015).

3. El Consejo debe decidir por unanimidad sobre el inicio de las negociaciones con el Estado candidato.

− Las negociaciones se llevan a cabo por la Comisión, siguiendo el mandato de negociación establecido por el Consejo.

− La Comisión informa anualmente al Consejo y al PE sobre el desarrollo de las negociaciones. El informe anual se
organiza en torno a tres grandes apartados: compromiso con los valores europeos, economía de mercado y capacidad
para integrar el acervo comunitario.

− La negociación no versa sobre los derechos y obligaciones que tendrá que asumir el nuevo Estado, porque éstos ya
están en los Tratados (son iguales para todos), sino sobre los plazos y las modalidades de aplicación íntegra del DUE.

− Cabe la negociación de plazos transitorios. Por ejemplo, para suprimir los derechos de aduana o las limitaciones a la
libre circulación de personas. Una vez transcurridos los plazos transitorios, el Estado tendrá que aplicar íntegramente
todo el DUE.
4. Una vez finalizadas las negociaciones, su resultado se regula jurídicamente en el Tratado de adhesión, acuerdo internacional
que se celebra entre los EEMM y el Estado candidato.

− Las condiciones de admisión y las adaptaciones de los Tratados constitutivos (por ejemplo, el número de
eurodiputados que le corresponden al nuevo Estado miembro) figuran en el Acta de adhesión adjunta al Tratado de
adhesión, cuyas disposiciones constituyen parte integrante de este último.

5. Tras la finalización de las negociaciones del Tratado de adhesión, la adhesión de un nuevo Estado miembro debe ser aprobada
por el Consejo mediante decisión unánime, después de obtener la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de sus
miembros.

6. El Tratado de adhesión debe someterse a la ratificación de todos los Estados contratantes (27 EEMM y el Estado candidato)
en cumplimiento de sus respectivas normas constitucionales (en España, mediante el art. 93 CE).

− Noruega cumplió todo el procedimiento de adhesión en 1972 y 1994, pero cuando, conforme a sus normas
constitucionales, sometió la adhesión a referéndum, los resultados fueron negativos.

2. La suspensión de los derechos de los Estados miembros

En la UE no cabe la expulsión de ningún Estado miembro, sino sólo la suspensión de derechos a través de los siguientes
procedimientos:

a. El Marco del Estado de Derecho

b. El mecanismo preventivo (art. 7.1 TUE)

c. El mecanismo sancionador (art. 7.2 TUE)

d. El mecanismo de condicionalidad del Estado de Derecho

2.1. EL marco del Estado de Derecho

La Comisión es la “guardiana de los Tratados” y le corresponde velar por el respeto de los valores en los que se fundamenta la
Unión.

Con este fin la Comisión adoptó en 2014 una Comunicación titulada “Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de
Derecho” conocido como el “Marco del Estado de Derecho”.

Se trata de un procedimiento dirigido a hacer frente a “amenazas de carácter sistémico” contra el Estado de Derecho en un
Estado miembro.

El procedimiento se inicia antes de los mecanismos del art. 7 TUE, y para evitar su activación, razón por la que también se le
conoce como “procedimiento pre art. 7 TUE”.

Concepto de Estado de Derecho (lista no exhaustiva):

1. Legalidad. Implica un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista.

2. Seguridad jurídica.

3. Prohibición de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos.

4. Existencia de tribunales independientes e imparciales.

5. Revisión judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales.

6. Igualdad ante la ley.

Fases del procedimiento:

1. La Comisión evalúa si existe una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro. Sí así lo
considera, mantendrá un diálogo con las autoridades de ese Estado y le remitirá un “dictamen sobre el Estado de
Derecho” motivado, en el que le dará la posibilidad de responder.

2. Si la Comisión considera que la respuesta del Estado no ha sido satisfactoria, remitirá a las autoridades del Estado una
“recomendación sobre el Estado de Derecho”, en el que le realizará una serie de recomendaciones y le concederá un
plazo determinado.

3. La Comisión supervisará las medidas adoptadas por el Estado para cumplir con las recomendaciones y, si considera
que su actuación no es satisfactoria, podrá activar uno de los mecanismos del art. 7 TUE.

El Marco del Estado de Derecho puede ser aplicado sin perjuicio de las competencias de la Comisión para poner en marcha el
recurso por incumplimiento (art. 258 TFUE).

El Marco del Estado de Derecho fue aplicado por primera vez a Polonia en 2016, como respuesta a las medidas legislativas
adoptadas que ponían en peligro la independencia del poder judicial (2015- 2023): jubilaciones anticipadas de jueces del Tribunal
Supremo (salvo prórroga discrecional concedida por el Presidente de la República), mayor control gubernamental sobre el poder
judicial, control de los medios de comunicación, “zonas libres de LGBT”

La activación de este procedimiento, sin embargo, no impidió la activación del art. 7.1 contra Polonia.

2.2. El mecanismo preventivo (art.7.1 TUE)

Objetivo del mecanismo preventivo: Constatar la existencia de un “riesgo claro de violación grave” por parte de un Estado
miembro de los valores del art. 2 TUE y dirigirle recomendaciones para que deje de existir tal riesgo.

Procedimiento de naturaleza preventiva que pretende evitar la vulneración del art. 2 TUE.

Procedimiento:

1. Iniciativa: Propuesta motivada de 1/3 de los EEMM (no se cuenta al Estado presuntamente infractor; por tanto:
9 de 26 EEMM), el Parlamento Europeo o la Comisión.

2. El Consejo oirá al Estado miembro de que se trate.

3. Aprobación previa del Parlamento Europeo por mayoría de 2/3 de los votos emitidos que representen la
mayoría de sus miembros.

4. Decisión del Consejo por mayoría muy cualificada de 4/5 de sus miembros. En la votación no participa el
representante del Estado al que se aplica el mecanismo preventivo (por tanto, 21 de 26 votos). En la decisión,
el Consejo emitirá las recomendaciones oportunas.

El mecanismo preventivo se ha activado en dos ocasiones, pero en ninguna se ha llegado a pronunciar el Consejo:

o Polonia (2017), presentada por la Comisión, por vulneración del Estado de Derecho.

o Hungría (2018), presentada por el Parlamento Europeo: Independencia del poder judicial, deterioro de libertades de
expresión, religión y asociación, derechos de las personas pertenecientes a minorías, negativa a acoger refugiados, etc.
 2.3. El mecanismo sancionador (art 7.2TUE)
Origen: Tratado de Ámsterdam (1997), ante el riesgo que podía suponer para el sistema de valores europeos la adhesión de
Estados procedentes de la URSS o de la órbita socialista.

Este mecanismo no se ha aplicado nunca.

Primera fase: Constatar la violación

Objetivo: Constatar la existencia de una “violación grave y persistente” (concepto jurídico indeterminado) por parte de
un Estado miembro de los valores del art. 2 TUE.

Propuesta: 1/3 EEMM (sin contar el Estado presuntamente infractor; por tanto, 9 de 26) o Comisión.

La decisión corresponde al Consejo Europeo por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo por una
mayoría de 2/3 que represente la mayoría de sus miembros. En la votación en el Consejo Europeo no participa el
representante del Estado al que se aplica el mecanismo sancionador.

Segunda fase: Determinar las sanciones

Las sanciones pueden consistir en la suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado
miembro, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado en el Consejo (art. 7.3 TUE).

La decisión para aplicar el art. 7.3 TUE corresponde al Consejo por una mayoría cualificada formada por el 72% de los miembros
del Consejo (19 de 26) que reúnan como mínimo el 65% de la población de los 26 EEMM que participan en la votación. Estas
mayorías también se requieren para la modificación o revocación de las sanciones.

El Consejo debe tener en cuenta las posibles consecuencias de las sanciones para los derechos y obligaciones de las personas
físicas y jurídicas (para sancionar al Estado pero no a ellos).

Las obligaciones continúan siendo vinculantes para el Estado infractor.

2.4. El mecanismo de condicionalidad presupuestaria del Estado de

Derecho
Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen
general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

Normativa complementaria del art. 7 TUE.

Objeto: Proteger el presupuesto de la UE frente a las vulneraciones del Estado de Derecho que afecten o amenacen con afectar
gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de
un modo suficientemente directo.

El procedimiento se activa por la Comisión, quien, tras recibir las observaciones oportunas del Estado investigado, puede
presentar al Consejo una “propuesta de ejecución sobre medidas adecuadas”, que pueden consistir en la suspensión de la
ejecución de los pagos en beneficio de dicho Estado. La decisión final corresponde al Consejo.

En 2022 el TJUE confirmó la legalidad de este instrumento ante los recursos interpuestos por Hungría y Polonia (casos C-156/21
y C-157/21).

3. La retirada de la Unión Europea

De acuerdo con el art. 50 TUE, todo Estado miembro puede decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse
de la Unión.

El Estado miembro debe notificar su intención al Consejo Europeo.

La UE negocia y celebra con el Estado un Acuerdo de Retirada que deberá tener en cuenta el marco de sus relaciones futuras
con la Unión. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada del 72% de los EEMM que representen el
65% de la población de dichos Estados, previa aprobación del Parlamento Europeo por mayoría simple de sus miembros.
Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo de Retirada o, en su defecto, a
los dos años de la notificación de la intención de retirarse de la UE, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado,
decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.

El Estado interesado no participará en las deliberaciones y decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento
establecido en el art. 49 TUE.

4. La cooperación reforzada
En una UE de 27 Estados en la que las decisiones en algunos ámbitos se adoptan en el Consejo por unanimidad de todos sus
miembros o por mayoría cualificada, puede resultar muy difícil que se desarrolle el proceso de integración europea.

Por ello, el mecanismo de la cooperación reforzada (art. 20 TUE y arts. 326 a 334 TFUE) permite que un grupo de EEMM pueda
profundizar en el proceso de integración europea en determinados ámbitos competenciales sin que sea necesario que
participen todos los EEMM y, por tanto, sin que los Estados que no participen estén vinculados jurídicamente por los actos
normativos que se adopten en el marco de dicha cooperación reforzada.

La finalidad de las cooperaciones reforzadas es impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso
de integración.

La cooperación reforzada se concibe como último recurso, una vez se llega a la conclusión de que la cooperación en ese ámbito
no puede lograrse en un plazo razonable con la participación de todos los EEMM.

Los orígenes se encuentran en la necesidad de conciliar las diferentes sensibilidades de los EEMM sobre la integración. En el
Tratado de Maastricht (1992) se introdujo el concepto de “Europa a la carta” (o “Europa de geometría variable” o “Europa a dos
velocidades”), por el cual se permitía a Reino Unido quedar fuera de la política social y a Reino Unido y a Dinamarca de participar
en el euro. La “Europa a la carta” suponía la libre elección de los compromisos comunitarios, es decir, los derechos y obligaciones
serían diferentes en cada Estado. En cambio, las cooperaciones reforzadas, que fueron introducidas por el Tratado de
Ámsterdam (1997), tratan de mejorar los aspectos negativos de la “Europa a la carta”: la finalidad es que los objetivos sean los
mismos para todos los EEMM, flexibilizándose únicamente el tiempo para alcanzarlos.

Condiciones:

1. Las cooperaciones reforzadas deben respetar el DUE, no pueden perjudicar al mercado interior ni a la cohesión
económica, social y territorial y no pueden constituir un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre
EEMM ni provocar distorsiones de competencia entre ellos (art. 326 TFUE).

2. Las cooperaciones reforzadas deben respetar las competencias, los derechos y las obligaciones de los EEMM que
no participen y éstos no deben impedir la aplicación de la cooperación reforzada por quienes participen en ella
(art. 327 TFUE).

3. Sólo se podrá aplicar la cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la UE.

4. Se establece un umbral mínimo de 9 Estados para que pueda ponerse en marcha la cooperación reforzada. Ahora
bien, una vez creada, las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los EEMM.

Procedimiento:

1. Propuesta de la Comisión.

2. Previa aprobación del Parlamento Europeo.

3. Decisión del Consejo. Una vez autorizada por el Consejo, en las deliberaciones relativas a la adopción de actos
normativos en el marco de la cooperación reforzada podrán participar todos los EEMM, pero solo podrán votar los
EEMM que participen en la cooperación reforzada (art. 330 TFUE).

4. Los actos normativos relativos a la cooperación reforzada se adoptan en el sistema institucional de la UE y forman
parte del DUE, pero sólo vinculan a los EEMM que participen en la cooperación reforzada.

5. Los gastos derivados de la cooperación reforzada serán sufragados por los EEMM participantes, salvo los gastos
administrativos de las instituciones.