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Administración Especial

Grupo A2

Tema 3 (III) - (Materias Comunes)

Sometimiento de la Administración a la Ley y al
Derecho. Fuentes del Derecho Administrativo. La Ley.
Clases de leyes. Disposiciones del Ejecutivo con
rango de Ley. El Reglamento y otras disposiciones
generales.
© Meru Formación S.L.
Sumario

5. EL REGLAMENTO.
5.1. CONCEPTO.
5.2. CLASES DE REGLAMENTOS.
5.3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LÍMITES.
5.3.1. Fundamento.
5.3.2. Titularidad.
En la Administración estatal.
En la Administración autonómica.
En la Administración local.
En la Administración institucional.
5.3.3. Límites.
Limites formales.
Límites materiales.
5.4. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES.
5.5. RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO.
5.6. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ESTATALES.
5.7. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR.

Referencias Normativas:

• Constitución Española. («BOE» núm. 311, de 29 de diciembre de 1978)

• Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. («BOE»
núm. 134, de 05 de junio de 1981)

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas. («BOE» núm. 236, de 2 de octubre de 2015)
• Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. («BOE» núm. 80, de 03
de abril de 1985)

• Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. («BOE» núm. 285, de 28 de noviembre de

1997)

• Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

(«BOE» núm. 286, de 30 de noviembre de 2006)

• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. («BOE» núm. 59, de 09 de marzo de 2004)

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
• Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido
de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. («BOE» núm. 96, de 22
de abril de 1986)

• Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. («Gaceta de
Madrid» núm. 206, de 25 de julio de 1889)
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
(«BOE» núm. 167, de 14 de julio de 1998)

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la potestad reglamentaria
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5. EL REGLAMENTO.

5.1. CONCEPTO.
En términos generales podemos definir el “Reglamento” como una “disposición
administrativa de carácter general y de rango inferior a la Ley, emanada del Poder Ejecutivo
(Gobierno y Administración)”, o como dice GARCÍA DE ENTERRÍA de forma más sencilla “se
llama Reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración”.
El Reglamento se configura como la fuente más característica del Derecho Administrativo,
ya que es propia de esta rama del Derecho y, además, la más importante desde un punto de vista
cuantitativo, aunque no desde el punto de vista cualitativo, dado que, por aplicación del principio
de jerarquía normativa, los reglamentos están sujetos a la Constitución y a las leyes.

5.2. CLASES DE REGLAMENTOS.

La doctrina mayoritaria clasifica los reglamentos en función de las siguientes variables:

 Por los destinatarios a los que se dirigen:

• Generales. Se trata de reglamentos que se dirigen a todos los ciudadanos, sin

precisarse características singulares de los sujetos a los que van a afectar.

• Especiales. Son aquellos dirigidos a quienes se encuentran en una situación de

especial sujeción respecto de la Administración.

 Por el órgano del que emanan:

• Estatales. Emanan de los órganos de la Administración del Estado.

• Autonómicos. Proceden de los órganos de las Comunidades Autónomas.

• Locales. Proceden de la Administración Local.

• Institucionales. Proceden de las personas jurídico-públicas institucionales.

 Por sus efectos:

• Jurídicos o Normativos: Los que afecta directa e inmediatamente a los particulares,

esto es, establecen normas de conducta que afectan a la esfera jurídica de todos o casi todos los
ciudadanos. Regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de
supremacía general.

• Organizativos o Administrativos: Los que no inciden directamente en la esfera

jurídica de los particulares y que se limitan al ámbito interno de la organización propia de la
Administración Pública. Regulan una relación de supremacía especial entre la Administración y
determinados ciudadanos.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial -5-

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 Por su relación con la Ley:

• Ejecutivos o “secundum legem”. En principio, todo reglamento viene a ejecutar,

directa o indirectamente, alguna ley. Por ello, este concepto se ha venido restringiendo para
designar aquellos reglamentos que, de forma directa y sin pasos normativos intermedios
desarrollen los preceptos de una ley, ya sea este desarrollo total o parcial.
Desde un punto de vista formal, el reglamento ejecutivo se diferencia de los restantes
por la circunstancia de que su aprobación debe ir necesariamente precedida del dictamen del
Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, dictamen de considerable
importancia en el plano jurídico, y cuya ausencia determina, según la jurisprudencia, su nulidad en
los supuestos de impugnación directa.

• Independientes o “extra legem”. En sentido estricto, se entiende por reglamento

independiente aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una Ley; es,
por tanto, un reglamento dictado por la Administración en uso libérrimo de su potestad
reglamentaria, y sin recibir para ello previa habilitación de ley formal.

• De necesidad o “contra legem”. Este concepto responde a una teoría clásica,

conocida con el nombre de “teoría de las circunstancias excepcionales”. De acuerdo con ella,
cuando en la vida de una comunidad se producen estados de alteración o gravedad considerable,
que ponen en cuestión el funcionamiento normal de las instituciones (así, por ejemplo, los
supuestos de catástrofes o situaciones revolucionarias), se entiende que dicha alteración produce
un apoderamiento excepcional y especialmente enérgico a favor de las autoridades gubernativas
para adoptar todo tipo de medidas, incluso normas, dirigidas a evitar la producción de mayores
daños o a corregir los ya causados.
Estas normas, dictadas por las autoridades gubernativas con motivo de la producción
de estas circunstancias excepcionales, son las conocidas como reglamentos de necesidad.
En la actualidad, hay que estar a lo establecido en los preceptos de la Ley Orgánica
4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio, los cuales prevén
específicamente este tipo de normas, aunque sin indicar su efectividad ni su ámbito.
Estos reglamentos tienen un carácter marcadamente excepcional, en la medida en
que se sobreponen y, en cierta forma, suspenden la aplicación de las Leyes en el territorio al que
afecte la situación de emergencia antes aludida; poseen por ello, también, un carácter temporal
limitado a la duración de la situación anormal.

5.3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA:

FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LÍMITES.

5.3.1. Fundamento.
La potestad reglamentaria es la facultad que tiene la Administración para dictar reglamentos.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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Diversas razones se pueden alegar para justificar el mantenimiento de esta facultad

administrativa en nuestros días, la principal es la necesidad de que la Administración complete las
tareas del legislador a través del establecimiento de una serie de normas complementarias o de
desarrollo.

En definitiva, como dijo el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de febrero de 1998, “la

justificación de la potestad reglamentaria es la siguiente: que la Ley, por si misma, es insuficiente
para regular la convivencia de la sociedad y la gestión de los intereses de la comunidad. Esta es
la razón por la que la Ley llama al Reglamento que una vez dictado conforme a Derecho pasa a
formar parte del ordenamiento jurídico, complementando a la Ley”.

Así, las normas reglamentarias dictadas por las distintas Administraciones Públicas vienen
a concretar en un determinado lugar y para un momento concreto las disposiciones legales
emanadas de la Cortes, que son necesariamente abstractas. El Poder Legislativo debe remitir la
regulación pormenorizada de determinadas materias a favor de la Administración ante la
imposibilidad de que la Ley pueda prever con precisión los supuestos concretos. Con este
fundamento, se procede a realizar una habilitación a favor de la Administración que le permite
dictar normas reglamentarias que se integran en el ordenamiento jurídico.

Existen dos tipos de habilitación:

 De un lado, la habilitación expresa realizada por el Parlamento a favor de la

Administración en una norma legal, para que desarrolle las previsiones legales mediante la
aprobación de reglamentos.

 De otro lado, también se alude a la existencia de una habilitación genérica a favor de la

Administración que le permite dictar disposiciones reglamentarias en las materias de su
competencia. Dicha habilitación genérica de la potestad reglamentaria viene establecida en el
artículo 97 de la CE y se desprende también del ordenamiento jurídico en su conjunto.

5.3.2. Titularidad.
Conforme a lo previsto en el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el ejercicio de la potestad
reglamentaria corresponde:

- Al Gobierno de la Nación.
- A los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo
establecido en sus respectivos Estatutos.

- A los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los

Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial -7-

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En la Administración estatal.

Según el artículo 97 de la Constitución Española, el Gobierno tiene como una de sus

principales atribuciones el ejercicio de “la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo
con la Constitución y las leyes”, o lo que es lo mismo, “con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho” (art. 103.1 CE).
De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, las
decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban,

respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción
venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben
normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha
forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no
deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y
resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del
Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a
distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la
disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de
la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.

Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en
el Consejo de Ministros.

2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

En la Administración autonómica.

En el ámbito autonómico, la titularidad de esta potestad la encontramos de forma indirecta

en el artículo 153 c) y 161.2 de la Constitución, así como en los Estatutos de Autonomía que han
ido reconociendo el ejercicio de la misma a los gobiernos autonómicos.
En la esfera autonómica, la titularidad de la potestad sigue el mismo patrón que en la
Administración estatal, debiendo estar a lo dispuesto por las distintas Leyes de Gobierno de cada
una de las Comunidades Autónomas.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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En la Comunidad Autónoma de Andalucía, el artículo 44 de la Ley 6/2006, de 24 de

octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, prescribe que el ejercicio de la
potestad reglamentaria corresponde:

- Al Consejo de Gobierno de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las

leyes.
- Las personas titulares de las Consejerías, en lo relativo a la organización y materias
internas de las mismas.

Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de jerarquía

normativa:

1.º Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía (Decretos de la

Presidencia) o por el Consejo de Gobierno (Decreto acordados en Consejo de Gobierno).

2.º Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías (Órdenes).

En la Administración local.

El artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local (LRBRL), establece que:

“En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de

sus competencias, corresponden, entre otras, en todo caso a los municipios, las provincias y las
islas: Las potestades reglamentarias y de autoorganización”.
El artículo 55 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba
el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL/86),
señala que “En la esfera de su competencia, las Entidades Locales podrán aprobar Ordenanzas y
reglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las
leyes”.
En el caso de Ayuntamientos de municipios de régimen común, la atribución de dicha
facultad se establece por el artículo 22.2.d) de la LRBRL, al señalar que “Corresponden, en todo
caso, al PLENO las siguientes atribuciones: d) La aprobación del Reglamento orgánico y de las
Ordenanzas”, siendo indelegable (art. 22.4 LRBRL).
En el caso de Ayuntamientos de municipios de gran población, la atribución de dicha
facultad se establece por el artículo 123.1.d) de la LRBRL, al señalar que “Corresponden al
PLENO las siguientes atribuciones: d) La aprobación y modificación de las Ordenanzas y
reglamentos municipales”, siendo delegable en las Comisiones del Pleno (art. 123.3 LRBRL).
En lo relativo a las Diputaciones Provinciales, el art. 33.2.b) de la LRBRL establece que
“Corresponde en todo caso al PLENO: b) La aprobación de Ordenanzas (y reglamentos)”, siendo
indelegable (art. 33.4 LRBRL).

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial -9-

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En la Administración institucional.

Por lo que se refiere a los Entes Institucionales y Organismos Autónomos, se rigen por las
Leyes que les son propias.

Por último, destacar que en todos los ámbitos señalados, debemos referirnos también a la
existencia de las llamadas instrucciones y circulares internas, que consisten en órdenes de
servicio que los órganos superiores de cada Administración puedan dictar en virtud de su situación
y posición de jerarquía.

5.3.3. Límites.

Como ya hemos visto, la Administración, en sus tres niveles (Estatal, Autonómico y Local)
tiene reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo, dicha potestad no es ilimitada, y se
encuentra sujeta a una serie de limitaciones de orden formal y material.

Limites formales.

Son los relativos principalmente a los “pasos” necesarios impuestos por la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno (LGob), para que pueda ser aprobado un reglamento.

 La competencia para dictar reglamentos: es decir, quiénes son competentes para

dictar reglamentos. A esta materia nos hemos referido ampliamente en el epígrafe relativo a la
“Titularidad” de la potestad reglamentaria.

 Jerarquía normativa. Los reglamentos están subordinados a la Constitución, a las

leyes y a las normas con fuerza de ley. Y, por otro lado, se encuentran jerarquizados entre sí, de
acuerdo con el rango de la autoridad que los dicta. Así lo dispone el artículo 128.3 de la Ley
39/2015, al señalar que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.

 El procedimiento de elaboración: Los reglamentos, como normas jurídicas que son,

deben aprobarse respetando escrupulosamente el procedimiento previsto legalmente para su
elaboración en el artículo 26 de la LGob (sobre este procedimiento daremos buena cuenta en su
epígrafe correspondiente: “Procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales”).
No obstante, en el ámbito de la Administración Local, habremos de estar a lo dispuesto
en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así
como el artículo 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en lo referente a las Ordenanzas
Fiscales.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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Límites materiales.

Los reglamentos deben respetar unos límites materiales (relativos al contenido de fondo de
la norma reglamentaria), también conocidos como sustanciales o de fondo. Estos límites están
vinculados a los principios de legalidad, reserva de Ley e irretroactividad desfavorable.

 Legalidad. De acuerdo con lo previsto en el artículo 103.1 de la Constitución, toda

actuación de la Administración Pública, incluyendo el ejercicio de la potestad reglamentaria, debe
sujetarse plenamente a la Ley y al Derecho.
Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las
leyes (art. 128.2 Ley 39/2015).

 Reserva de Ley. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán regular

aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia
de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán
tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carácter público (art. 128.2 Ley 39/2015).

 Irretroactividad. Conforme a lo prevenido en el artículo 9.3 de la Constitución que

determina entre sus principios la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales. El reglamento no puede establecer normas en cuanto
estas afecten a los administrados, más que para el futuro.

 Respeto a los límites generales de las potestades discrecionales. La Administración

deberá respetar en el ejercicio de esta potestad los hechos determinantes, el contenido de los
conceptos jurídicos indeterminados y los Principios Generales del Derecho.

5.4. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES.

Ante la existencia de un reglamento que incumpla alguno de los límites formales o

materiales que hemos indicado, estaremos ante un “reglamento ilegal”, lo que comporta su nulidad
de pleno derecho en virtud de lo previsto en el artículo 1.2 del Código Civil, que señala que
“Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”, y tal y como
prevé el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, al señalar que “También serán nulas de pleno derecho
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales”.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial - 11 -

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El control sobre la legalidad de los reglamentos corresponde a la jurisdicción ordinaria

(jurisdicción Contencioso-administrativa). Así, el artículo 106 de la Constitución señala que “Los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Las principales técnicas para impugnar un reglamento ilegal son:

 La vía de excepción. La Ley Orgánica del Poder Judicial, permite a los Juzgados y
Tribunales que se hallen ante un reglamento ilegal (por vulnerar la Constitución, las leyes u otros
reglamentos superiores) que no lo apliquen, ya que la ilegalidad del mismo implica su no
pertenencia al ordenamiento jurídico al ser nulo de pleno derecho.

 La vía contencioso-administrativa. Los reglamentos deben estar sometidos a los

principios que inspiran el régimen de impugnación de los actos administrativos. En este sentido el
artículo 112.3 de la Ley 39/2015, dispone que “Contra las disposiciones administrativas de
carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto
administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de
carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición”.

De los artículos 25 y 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-administrativa (LJCA) podemos extraer los siguientes preceptos:

- El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones

de carácter general.

- Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también

es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas.

- La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del

recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de sus
actos de aplicación.

 Recurso contencioso-administrativo “Directo”.

En el recurso directo, la pretensión principal es la anulación del reglamento (o parte del
mismo). El recurso debe interponerse en el plazo de 2 meses contados desde el día siguiente al
de su publicación en el Boletín Oficial correspondiente, ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la correspondiente Comunidad Autónoma.

 Recurso contencioso-administrativo “Indirecto”.

En el recurso indirecto, lo que se impugna es un acto administrativo de aplicación del
reglamento (no el reglamento), fundando dicha impugnación en la ilegalidad del reglamento en
que se apoya el acto recurrido. No está sometido a ningún plazo y es la única forma de impugnar
un reglamento cuando ya no es posible interponer el recurso directo, por el transcurso del plazo o
por su desestimación.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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Aun cuando su objeto sean los actos en aplicación del reglamento, a través del mismo
también se puede conseguir la total anulación de aquél. En este sentido, el artículo 27 de la LJCA
dispone que:

- Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso administrativo hubiere dictado

sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada,
deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso
directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto

fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso
directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

- Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará

cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto
fundado en la ilegalidad de aquella norma.

Al margen de lo expuesto, la legalidad del reglamento puede verse controlada no ya por la

justicia ordinaria, sino por el Tribunal Constitucional. Así, y como dispone el artículo 161.2 CE: “El
Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas”.

5.5. RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO.

Las relaciones entre la Ley y el Reglamento se articulan a partir de dos elementos clave:

Por un lado, la “supremacía jerárquica de las leyes”, que se traduce en la exigencia de

que los reglamentos no pueden vulnerar o contradecir las normas con rango de ley, de tal forma
que los reglamentos que así lo hagan serán nulos de pleno derecho.

Los reglamentos están subordinados a la Constitución, a las leyes y a las normas con
fuerza de ley.

Por otro lado, la “reserva de ley” constituye el segundo elemento definidor de la posición
del Reglamento y de sus relaciones con la Ley.

El efecto básico de la reserva de ley consiste en la exclusión inicial de las normas

reglamentarias respecto de una materia determinada que sólo puede ser regulada por Ley.

La ley tiene un ámbito de actuación ilimitado, ya que puede regular cualquier materia salvo
las excepciones y atribuciones específicas de competencia que realiza la propia Constitución;
como contrapartida el reglamento tiene un ámbito residual y limitado, es decir, el que la ley
unilateralmente le deje.

El hecho de que la Constitución reserve a la ley la regulación de una materia no significa

que el reglamento quede excluido con carácter absoluto.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial - 13 -

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La remisión de la ley al reglamento, incluso en el ámbito de las reservas, resultará en

muchos casos inevitable, habida cuenta de la generalidad y abstracción de las leyes y de su
consiguiente incapacidad para las regulaciones de detalle.

En este sentido se admite la distinción entre reserva absoluta (materias en las que existe
una obligación del legislador de regular por él mismo la totalidad de la materia), reserva relativa
(materias en las que la ley puede limitarse a establecer las normas básicas de la disciplina de la
materia y remitir al reglamento el resto de la regulación) y reserva reforzada (la Constitución
impone a la ley un cierto contenido). Establecer cuándo se aplica una reserva absoluta, relativa o
reforzada depende del caso concreto y, en última instancia, de la decisión del Tribunal
Constitucional.

Se pueden establecer unas directrices generales que deben cumplir los reglamentos
colaborando con una reserva de ley:

 Los reglamentos deben regular los aspectos colaterales de la materia.

 La remisión al reglamento debe ser expresa, concreta, específica y delimitada.

 La remisión al reglamento debe ser previsible, en el sentido de poder saber en qué
casos, en qué sentido, para qué fin y con qué contenido se hará uso de dicha
habilitación.

Por último, recordar que los reglamentos, tal y como hemos desarrollado en el epígrafe
“Clases de reglamentos”, por su relación con la Ley pueden ser “Ejecutivos”, “Independientes” y
“De necesidad”.

5.6. PROCEDIMIENTO ELABORACIÓN REGLAMENTOS ESTATALES.

Como actuaciones previas, destacar que el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno, determina que el Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que
contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de
Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.

El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan
reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su
aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los
destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.

Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa
que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario
justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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El artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se refiere al

procedimiento de elaboración de las normas con rango de ley y de los reglamentos, señalando
que:

La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y

de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento:

1. Su redacción estará precedida de cuantos ESTUDIOS y CONSULTAS se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

2. Se sustanciará una CONSULTA PÚBLICA, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los
sujetos potencialmente afectados por la futura norma y organizaciones más representativas
acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso
de:

- La elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General

del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.

- Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

- Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad
económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de
una materia.

- Tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2.

La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se

justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios
de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un
tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una MEMORIA DEL
ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO, que deberá contener los siguientes apartados:

a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá

incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar
ninguna regulación.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial - 15 -

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b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como
consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de
competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su
aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre
la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en
cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo
con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se
cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas
con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan
seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de
su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre
mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados
y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública
regulado en el apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera
ser relevante a criterio del órgano proponente.

4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real

decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos
proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y,
en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como
sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los
trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la
aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su
caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.

5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente

recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y
consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en
un plazo de 10 días, o de 1 mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano
u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los
informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a
la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los
proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General
Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos,
cuando la propuesta normativa afectara a:

- La organización administrativa de la Administración General del Estado, su régimen de

personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios.
Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado
Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas.

6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos
afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o
entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos
se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá
ser reducido hasta un mínimo de 7 días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo
justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como
se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo.

El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan

graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que
regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o
vinculadas a éstas.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial - 17 -

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7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y,
en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado,
acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de
elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.

9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad

de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la

Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a
hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las
Cortes Generales.

c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en

la nueva otras existentes en el mismo ámbito.

d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en

particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma
cuando fuere preceptivo.

e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.

f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas

administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de
carácter general para la Administración General del Estado.

g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma

comunitaria que se trasponga al derecho interno.

Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la

realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.

10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico,

la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su
tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.

11. (este apartado se refiere a exclusivamente a las disposiciones normativas con rango de
ley, por lo que no se expone en el presente tema).

El Reglamento y
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la potestad reglamentaria
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5.7. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR.

Supuesta la validez de un reglamento (respetados los límites formales y materiales), su
eficacia se condiciona a la publicación en el diario oficial correspondiente, para que entren en
vigor y produzcan efectos jurídicos. Los reglamentos entrarán en vigor, conforme a lo dispuesto en
el artículo 2.1 del Código Civil a los veinte días de su publicación íntegra en el Boletín Oficial
correspondiente, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Los reglamentos estatales se publicarán en el Boletín Oficial del Estado (BOE), los
reglamentos de las Comunidades Autónomas se publicarán en el Boletín Oficial de la Comunidad
Autónoma correspondiente y los reglamentos locales se publicarán en el Boletín Oficial de la
Provincia correspondiente.

El artículo 37.2 de la Ley 39/2015, regula la inderogabilidad singular de los reglamentos y

establece, en su apartado primero, que “Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren
lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las
causas recogidas en el artículo 47 (nulidad de pleno derecho)”.

Y el apartado segundo viene a concretar que “Las resoluciones administrativas de carácter

particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general”.

Como norma jurídica que es el reglamento, para su derogación o modificación se debe

respetar el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias, y por ello no se afectan
por lo dispuesto en los simples actos.

Tema 3 (III) (MC) Grupo A2 - Administración Especial - 19 -