Capítulo XXX

LA ACTIVIDAD ADM INISTRATIVA DE

FISCALIZACIÓN

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Definición de la actividad de fiscalización.

3. Entes que realizan actividad fiscalizadora. 4. La actividad fiscalizadora
realizada por privados. 5. Facultades de las entidades que realizan actividad
de fiscalización. 5.1. Facultades específicas. 6. Deberes de las entidades que
realizan actividad de fiscalización. 7. Derechos de los administrados fisca­
lizados. 8. Deberes de los administrados fiscalizados. 9. Contenido mínimo
del acta de fiscalización. 10. Conclusión de la actividad de fiscalización.
11. Medidas cautelares y correctivas en la actividad de fiscalización.
11.1. En materia ambiental. 11.2. En materia de salud.

1. IN TR O D U C C IÓ N
U na d e las más importantes n oved a d es del D ecreto Legis la tivo N .° 1272 es
la in corp ora ción d e la a ctivida d adm inistrativa d e fiscalización en la L ey del
Proced im ien to A d m in istra tivo G en era l. Si b ien esta a ctivid a d n o constitu ye
p rop ia m en te un p roced im ien to a dm in istra tivo, p u es to qu e el res u lta d o d e
a qu ella n o es un a cto admin istrativo, es necesaria su regu la ción , más aú n si
p u ed e gen era r un p roced im ien to a dm in is trativo posterior, en es pecia l, un p ro­
ced im ien to a dm inis trativo sa n cion a d or si es qu e se d eterm in a la com is ión d e
u na infra cción p or el a dm inistrado s om etid o a fisca lización.

2. DEFINICIÓ N DE LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN

C on form e lo dis pu esto p or el artícu lo 239 d el TU O , la a ctivida d d e fisca liza­
ción constitu ye el con ju n to d e a ctos y diligencia s d e investiga ción , su pervisión,
control o in spección lo cu al op era sob re el cu m plim ien to d e las ob liga cion es ,
proh ib icion es y otras lim ita cion es exigib les a los adm in istrados, d eriva d os d e
u na n orm a lega l o regla m entaria , contratos con el E sta do u otra fu ente ju rídica,
lo cu al ocu rre b a jo un en foq u e d e cu m plim ien to n orm a tivo, d e p reven ción del
riesgo, d e gestión del ries go y tu tela d e los b ien es ju ríd icos p rotegid os 1047.

1047 Nu meral 239.1 del artículo 239 del TU O .

INSTITUTO PACÍFICO 401

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

En prim er lu gar, la doctrin a du rante m u ch o tiem p o ha tra tado d e distingu ir

en tre la su pervisión, el control, la in spección y la fiscalización, llega n d o a la
conclu sión qu e en tre dichos con cep tos n o existe distinción algu na, p u d ien d o
em p lea rs e, enton ces, com o sin ónim os, im p lica n d o la verifica ción qu e efectú a
la a u torida d del cu m plim ien to d e lo es ta b lecid o p or el ord en a m ien to ju ríd ico
p or el administrado.

S e esta b lece, a dem á s, qu e las ob liga cion es , proh ib icion es y otras limitaciones
exigib les a los a dministrados, qu e son m a teria d e fiscalización, p u ed en p roven ir
d e u na n orm a lega l o regla m entaria , d e contra tos con el E sta do o d e otra fu ente
ju rídica. El origen n orm a tivo d e la fiscalización es b astante claro. Asim ism o, las
en tid a d es ta m b ién su pervisan las ob liga cion es p roven ien tes d e los contra tos d e
d erech o pú b lico, com o p u ed en ser los contratos a dm inistrativos o los contratos
d e con cesión . Fin a lm ente, otras fu en tes ju rídicas p u ed en ser los precedentes,
qu e ta m b ién ob liga n a los administrados, o p or ejem p lo en m a teria am b ienta l
los instru mentos d e gestión a m b ien ta l com o p u ed e ser un estu dio d e im pa cto
amb iental.

En cu a nto al en foq u e d e la fisca liza ción , esta inclu ye en prim er lu gar el cu m ­

p lim ien to n orm a tivo, qu e se evid en cia d e la p rop ia d efin ición qu e es ta b lece la
doctrina. En segú n lugar, se in corp ora tanto la p reven ción com o la gestión del
riesgo, qu e es n eces a rio controla r pa ra evita r condu ctas qu e a fecten el interés
general. Ten em os fin a lm en te la tu tela d e los b ien es ju ríd icos p rotegid os p or la
en tidad, com o p u ed en ser la salud, el a m b iente, el fu n cion a m ien to del m erca do,
entre m u chos otros.

P or otro la do, d a d a la d efin ición con ten id a en el T U O y qu e la doctrin a ta m b ién

consigna , d eb e en ten ders e qu e la a ctivida d d e fisca liza ción constitu ye en rea li­
d a d u na m od a lid a d d e a ctivida d d e lim ita ción, lo qu e a n tigu a m en te se con ocía
com o a ctivida d d e policía , p or la cu al la Adm in istra ción Pú b lica se en cu entra
fa cu ltada a limitar d erech os fu n da m en ta les a fin qu e su ejercicio sea consistente
con el interés general. A esta a ctivida d nos h em os referid o con cierto deta lle en
el prim er capítu lo d e este libro.

A h ora b ien, se ha ce n eces a rio regu lar esta a ctivida d, pu esto qu e existen mú lti­
ples en tid a d es qu e la realiza n, s ien d o qu e, si b ien es cierto, dichas fa cu ltades se
encu entran esta b lecidas en la m a yoría d e los casos en la ley, ellas se encu entran
regu ladas en deta lle en norm a s regla mentaria s, lo cu al n o perm ite esta b lecer
pa rá m etros a d ecu a d os a su ejercicio1048. En con secu en cia , es eficien te in corp o­
rar la regu la ción antes seña la da, p a s a n d o a analizar el deta lle d e lo es ta b lecid o
p or el TU O .

L a n orm a señala, a d em á s d e qu e s ola m en te p or ley o d ecreto legisla tivo p u ed e

atribu irse la a ctivida d d e fisca lización a las en tidades. Ello implica qu e existe u na
reserva d e ley a plica b le a la a ctivida d fisca liza dora , lo cu al p rovien e cla ra m ente
d e la reserva legal pa ra atribu ir la com p eten cia ; y qu e es necesaria a fin d e evita r
qu e la a u torida d se asigne in d eb id a m en te fa cu ltades en m a teria fiscalizadora .

1048 Exposición de motivos del D ecreto Legislativo N .° 1272, pp. 47 y 48.

402 CAPÍTULO XXX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

S e seña la, a dem á s, en el T U O qu e p or ra zones d e efica cia y econ om ía , las

a u torida des p u ed en coord in a r pa ra la rea liza ción d e a ccion es d e fisca lización
conju nta o rea lizar en ca rgos d e gestión en tre sí. En el prim er ca so nos en con ­
tra mos ante el ejercicio d e coop era ción entre en tid ades, situ ación p rom ovid a
p or la ley. En el s egu n d o ca so esta m os ante en ca rgo d e gestión, qu e es un
m eca n is m o d e ejercicio d e la com p eten cia es ta b lecid o p or la L ey N .° 27444.

3. ENTES QUE REALIZAN ACTIVID AD FISCALIZADORA

C om o lo h em os seña lado, existen d iversos entes qu e realizan a ctivida d fiscaliza-
d ora en la Adm in is tración Pú blica, qu e corres p on d en a diversos sectores d e ella.
En el sector S a lu d ten em os a la S u p erin ten d en cia N a cion a l d e S a lu d (S U S A -
L U D ), en tid a d a la cu al nos h em os referid o d e m a n era reitera da en este libro,
la cu al, entre otras a trib u ciones, su pervisa qu e las prestaciones sean otorga d a s
con ca lida d, op ortu n ida d, d is pon ib ilida d y a cep ta b ilid a d , con in d ep en d en cia
d e qu ien la fin a n cie1049.

Asim ism o, en materia amb iental realiza la activida d antes seña la da el O rga n is m o
d e E va lu a ción y Fiscalización A m b ien ta l (O E F A ), al cual ta m b ién nos h em os
referid o a n teriorm en te, qu e es un orga n is m o p ú b lico técn ico es pecia liza do,
en ca rga d o d e la fiscalización, su pervisión, eva lu a ción , control y sa nción en
m ateria amb iental, s ien d o el ente rector d el S is tem a d e E va lu a ción y Fiscaliza­
ción A m b ien ta l1050.

P or otro la do, en m ateria la b ora l d es em p eñ a a ctivida d d e fiscalización la S u ­

perin ten den cia N a cion a l d e Fiscalización La b ora l (S U N A F IL ), qu e es un orga ­
nismo técn ico es p ecia liza d o, adscrito al M inisterio d e Tra b a jo y P rom oción del
E m p leo, qu e entre otras a trib u ciones es responsa b le d e p rom over, su pervisa r
y fiscalizar el cu m plim ien to del ord en a m ien to ju ríd ico s ociola b ora l y el d e s e­
gu ridad y salu d en el tra b ajo, corres p on d ién d ole en ton ces la rea liza ción d e la
inspección la b ora l1051.

A d em á s d eb em os incluir en esta lista m era m en te en u m era tiva a la S U N A T, a

la cu al ta m b ién nos h em os referid o d e m a n era reitera da en este tra tado, qu e
p os ee diversas atrib u ciones en m ateria d e fiscalización tributaria, con form e lo
es ta b lecid o p or el C ód ig o Trib u tario, y en foca d a s en el cu m plim ien to d e las
ob liga cion es tribu tarias y la com is ión d e infracciones; dicha fa cu ltad a dem á s se
ejerce d e m a n era dis creciona l, den tro del m a rco d e la L e y 1052.

Ten em os p or otro la d o a los orga n ism os regu la dores, los cu ales p or la fu nción
su pervisora tienen la fa cu ltad d e verifica r el cu m plim ien to d e las ob liga cion es
legales, contractu ales o técnicas p or parte d e las en tid a d es o a ctivida des su per­
visadas, así com o la fa cu ltad d e verifica r el cu m plim ien to d e cu a lqu ier m a n d a to

1049 Artículo 1 del decreto Legislativo N .° 1158.

1050 Artículo 6 de la Ley N .° 29325, Ley del sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
1051 Artículo 1 de la Ley N .° 29981, Ley qu e Crea la Su perintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
(S U N AFIL), modifica la Ley N.° 28806, Ley G eneral de Inspección del Trabajo, y la Ley N .° 27867, Ley
O rgánica de G obiernos Regionales.
1052 Artículo 62 del Texto Ú nico O rdenado del C ód igo Tributario.

INSTITUTO PACÍFICO 403

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

o resolu ción em itida p or el O rga n is m o Regu la d or o d e cu a lqu ier otra ob liga ción
qu e se en cu entre a ca rgo d e la en tid a d o a ctivida d su pervisa da s1053.

O tro ejem p lo interesan te es el del O rga n is m o S u p ervis or d e las C on tra ta cion es

del E sta do (O S C E ), el cual tiene la facu ltad d e efectu a r a ccion es d e su pervisión
d e oficio, d e form a a lea toria y/o selectiva, y a p ed id o d e parte d e los p roces os de
contratación qu e se rea licen al a m p a ro d e la L ey d e C ontrataciones con el Estado
y su regla m en to, y dis p on er la a d op ción d e las m ed id a s qu e corres p on d a n 1054.

4. LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA REALIZADA POR PRIVADOS

Fin almente, la n orm a materia d e análisis es ta b lece1055 qu e, in d ep en d ien tem en te
d e su d en om in a ción , las norm a s especia les qu e regu lan la a ctivida d fiscaliza-
dora se interpretan y aplican en el m a rco d e las norm a s com u n es qu e ven im os
res eñ a n do, au n cu a n d o con form e al m a rco lega l sean ejercid os p or persona s
natu rales o ju rídicas privadas.

Ello ocu rre p orqu e los p riva d os qu e ejercen a ctivida d fisca liza dora realizan
fu nción administrativa, con lo cu al se en cu entran s om etid os a lo dispu esto p or
la L ey N .° 27444, con form e lo dis pu esto p or el artícu lo I del Títu lo Prelim in a r
d el TU O . A h ora b ien, dicha a trib u ción d eb e encontrarse es ta b lecida en la ley.
E jem plos d e ello lo en con tra m os en diversa s norm a s sectoriales. A d em á s , esta ­
m os ante un su pu esto d e terceriza ción d e a ctivida des administrativas, a lo cual
nos h em os referid o a n teriorm en te en el ca pítu lo corres p on d ien te a la lega lida d
del p roced im ien to en este tratado.

Así, en el S is tema N a cion a l d e E va lu a ción y Fiscalización Am b ien ta l, las fu n cio­

nes esta b lecid as a fa vor del O E F A , a excep ción d e la n orm a tiva y la sanciona -
dora , p od rá n ser ejercida s a tra vés d e terceros en lo qu e corresp on d a , sien do
qu e dicha en tid a d esta b lecerá los criterios y p roced im ien tos es pecíficos pa ra la
ca lifica ción y cla sificación d e los terceros qu e p od rá n ejercer dichas fu nciones,
así com o los p roced im ien tos pa ra la contra ta ción, d es ign a ción y ejecu ción d e
las tarea s d e su pervis ión qu e rea liza rá n 1056.

Asim ism o, en m ateria eléctrica ten em os qu e la L ey C om p lem en ta ria d e Forta ­

lecim ien to Institu cional del O rga n is m o S u p ervis or d e la In versión en E n ergía
(O S IN E R G ) precep tú a qu e las fu nciones d e S u pervis ión , S u pervisión E specífica
y Fiscalización atribu idas al O S IN E R G (h oy O S IN E R G M IN ) podrá n ser ejercidas
a través d e em presa s su pervisora s1057.

1053 Nu meral 3.1 del artículo 3 de la Ley Marco de los O rganismos Reguladores de la Inversión Privada en
los Servicios Públicos.
1054 Literal b) del artículo 52 del Texto Ú nico O rdenado de la Ley N .° 30225, Ley de Contrataciones del
Estado.
1055 Numeral 239.2 del artículo 239 del TU O .
1056 Artículo 12 de la Ley N .° 29325, Ley del Sistema N acional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
1057 Artículo 4 de la Ley N .° 27699. Asimismo: ZEGARRA V a l d i v i a , D iego, “La participación de los privados
en la actividad de supervisión en el sector eléctrico peruano: breve aproximación a su estudio”, en
Themis, N .° 69. Lima: PU C R 2016, p. 123 y ss.

404 CAPÍTULO XXX: 1A ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Inclu so el control gu b erna m enta l o control administrativo ejercid o p or el S istema

N a cion a l d e C on trol es ejercid o ta m b ién p or los p riva d os. En este ca so dich o
control es ejercid o p or las s ocied a d es d e a u ditoría qu e son em presa s priva da s
qu e efectú a n control posterior extern o, y qu e son d esign a da s p revio concu rso
pú b lico d e méritos, y contrata das p or la C on tra loría G en era l d e la Rep ú b lica 1058.

5. FACULTADES DE LAS ENTIDADES QUE REALIZAN A C T IV ID A D DE

FISCALIZACIÓN
La n orm a esta b lece, en su artícu lo 240, las fa cu ltades qu e las en tid a d es p os een
al rea lizar su a ctivida d fiscalizadora , den tro d e esta lógica d e es ta b lecer pa rá ­
metros al ejercicio d e la cita da facu ltad. D ichas fa cu ltades son ba stante amplias
y qu e d eb en equ ilib rarse con los d erech os qu e la n orm a es ta b lece a fa vor d e
los a dm in istrados qu e son fisca liza dos, a los cu ales nos va m os a referir más
a dela n te en este capítu lo.

En p rim er lu gar, se es ta b lece en el T U O 1059 qu e los actos y d iligen cia s d e

fiscaliza ción se inician s iem pre d e oficio, b ien p or p rop ia in iciativa o com o
con secu en cia d e ord en su perior, petición m otiva d a o p or denu ncia ; su pu estos
qu e son m u y similares a los qu e se em p lea n pa ra el in icio del p roced im ien to
a dm inistrativo sa n cion a dor.

5 .1. Facultades específicas

L a n orm a es ta b lece un conju n to d e fa cu ltades qu e la Adm in istra ción Pú b lica
ejerce en el ejercicio d e la a ctivida d d e fis ca liza ción 1060. S eñ a la en prim er lu gar
qu e está fa cu ltada a requ erir al a dm in is tra do ob jeto d e la fisca lización, la exh i­
b ición o presen ta ción d e tod o tipo d e docu m en ta ción , exp ed ien tes , a rchivos u
otra in form a ción necesaria , res p eta n d o el p rin cipio d e lega lida d. Esta facu ltad
es necesaria pa ra qu e la en tid a d p u ed a rea lizar la a ctivida d d e m a n era eficiente.

En este pu nto se esta b lece, sin em b a rgo, qu e el a cces o a la in form a ción qu e

p u ed a a fecta r la intim ida d person a l o fa miliar, así com o las materia s p rotegi­
das p or el secreto b a n ca rio, tribu tario, com ercia l e industrial y la p rotección d e
da tos persona les, se rige p or lo dis pu esto en la C onstitu ción Política del Perú
y las leyes especia les. Y a nos h em os referid o en este lib ro a n teriorm en te a las
lim ita ciones qu e la Adm in istra ción Pú b lica p os ee res pecto al ejercicio d e los
d erech os antes seña la dos, pa ra cu ya limitación la a u torida d administrativa d eb e
p os eer a u toriza ción específica , en gen era l d e natu raleza ju dicia l.

Asim ism o, la n orm a precep tú a qu e la a u torid a d p u ed e in terroga r a las p ers o­

nas materia d e fiscalización o a sus representa ntes, em p lea d os , fu ncionarios,
asesores y a terceros, u tilizando los m ed ios técn icos qu e con sid ere necesarios
pa ra gen era r un registro com p leto y fid ed ign o d e sus decla ra cion es ; a trib u ción

1058 Artículo 20 de la Ley O rgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría G eneral de la Re­
pública
1059 Nu meral 240.1 del artículo 240 del TU O .
1060 Nu meral 240.2 del artículo 240 del TU O .

INSTITUTO PACÍFICO 405

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

qu e ta m b ién resulta indispensa b le pa ra ob ten er la in form a ción necesaria para

la a ctivida d d e control qu e realiza la administración.

S e es ta b lece en este pu nto en la n orm a qu e la cita ción o la com p a recen cia

persona l a la sed e d e las en tid a d es administrativas en el m a rco d e la a ctivida d
fisca liza dora se regu lan p or los artícu los 67 y 68 d el TU O ; n o ob stante qu e,
com o lo h em os señ a la d o, la a ctivida d d e fis caliza ción n o con figu ra un p roced i­
m ien to adm inistrativo. A la com p a recen cia adm in istrativa nos h em os referid o
con deta lle en el ca pítu lo res p ectivo d e este libro.

Pu ed e, asimismo, la en tid a d rea lizar in speccion es, con o sin p revia n otifica ­
ción, en los loca les y/o b ien es d e las persona s natu rales o ju rídicas ob jeto d e
las a ccion es d e fiscalización; fa cu ltad qu e es n ecesaria a fin d e ob ten er da tos
en el lu gar d on d e se rea liza la a ctivida d del a dm inistrado. S in em b a rgo, dicha s
inspeccion es d eb en rea lizarse res peta n do el d erech o fu n d a m en ta l a la in viola ­
b ilida d del d om icilio, cu a n d o ello correspon da .

L a n orm a esta b lece, a dem á s, qu e la a u torida d adm in istrativa está facu ltada
ta m b ién pa ra tom a r cop ia d e los a rchivos físicos, ópticos, electrón icos u otros,
así com o tom a r fotogra fía s, rea lizar im presiones, gra b a cion es d e a u d io o en
vid eo con con ocim ien to p revio del a dm inistra do y, en genera l, u tilizar los m e­
dios necesarios pa ra gen era r un registro com p leto y fid ed ign o d e su a cción d e
fisca lización. D eb e en ten ders e qu e esta a trib u ción se encu entra lim ita da p or los
derech os fu n da m en ta les qu e h em os s eñ a la d o líneas arriba.

L a n orm a precep tú a qu e la a u torid a d está fa cu ltada ta m b ién pa ra rea lizar ex á ­

m en es pericia les sob re la d ocu m en ta ción y otros a spectos técn icos rela cion a d os
con la fisca lización. C om o lo h em os señ a la d o en el ca pítu lo rela tivo a la ins­
tru cción del p roced im ien to, la pericia es un m ed io p rob a torio su sceptib le d e ser
em p lea d o en el p roced im ien to admin istrativo, s ien d o qu e p u ed e ser em p lea d o
ta m b ién en la a ctivida d d e fiscalización d e la administración.

Asim ism o, la au toridad administrativa tienen la atribu ción d e utilizar en las a ccio­
nes y diligencia s d e fiscalización los equ ip os qu e con sid eren necesarios, la cu al
se rela cion a cla ra m ente con las fa cu ltades antes señala das, a fin d e facilitar su
realización. S e esta b lece a dem á s qu e los administrados d eb en permitir el a cceso
d e tales equ ipos , así com o permitir el u so d e sus p rop ios equ ip os , cu a n d o sea
indispensa b le pa ra la la b or d e fisca lización.

S e esta b lece, a dem á s, qu e la en tid a d p u ed e a m plia r o va ria r el ob jeto d e la

a cción d e fis calización en ca so qu e, com o resu ltado d e las a ccion es y diligencia s
realizadas, se detecten incu mplimientos a dicionales a los expres a d os inicialmente
en el referid o ob jeto. Esta fa cu ltad d eb e ejercerse p erm itien d o al a dm in istrado
el ejercicio del d erech o d e defen sa , com o verem os más a dela n te.

Fina lm ente, se es ta b lece en la n orm a qu e la a u torida d p u ed e rea lizar las d em á s

a ccion es qu e esta b lezcan las leyes especia les, qu e son a qu ella s qu e regu la n las
a trib u ciones sectoria les d e las en tida des qu e rea liza n a ctivid a d d e fisca lización .
D e h echo, existen en tid a d es qu e p os een fa cu ltades más intensas qu e otras en
esta materia, com o en materia a mb ienta l, salu d o en m a teria tributaria.

406 CAPÍTULO XXX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

6. DEBERES DE LAS ENTIDADES QUE REALIZAN AC TIV ID A D DE FISCALI­

ZACIÓ N
Ta l com o existen facu ltades a fa vor d e las en tid a d es en el con texto d e la a c­
tivida d d e fisca lización, es n eces a rio esta b lecer los pa rá m etros a los cu ales se
som ete dicha a ctivida d, es decir, los d eb eres qu e las en tida des d eb en cu mplir en
el ejercicio d e aqu ella . C a s o contrario, existe el ries go d e qu e dicha im portante
fa cu ltad no sea ejercid a eficien tem en te, o sea rea liza da d e m a n era arbitraria.

Así, en este pu nto, el T U O es ta b lece en prim er lu ga r1061 qu e la Adm in istra ción

Pú b lica ejerce su a ctivida d d e fisca lización con diligen cia , res pon s a b ilida d y
res peto a los d erech os d e los admin istrados. Esto ú ltimo es cla ve en el con texto
d e u na n orm a tiva administrativa qu e p reten d e p roveer d e m a yores garantías
a los a dministrados.

Asim is m o, esta b lece la norm a qu e la a ctivid a d antes señ a la d a d eb e ser realizada

a d op ta n d o las m ed ida s qu e sean necesarias pa ra ob ten er los m ed ios prob a torios
id ón eos qu e sustenten los hechos verifica dos, en ca so correspon da , ten ien d o en
cu en ta qu e el resu ltado d e ello p u ed e su stentar el inicio d e un p roced im ien to
admin istrativo posterior. A q u í entra a tallar un principio cla ve del p roced im ien to
admin istrativo: la verd a d material.

L a n orm a seña la a d em á s qu e las a u torida des com p eten tes tienen, entre otros,
un con ju n to d e d eb eres en el ejercicio d e la a ctivid a d d e fis ca liza ción 1062. En
prim er lu gar, p revia m en te a las a ccion es y diligencia s d e fisca lización, d eb e
realizarse la revis ión y/o eva lu a ción d e la d ocu m en ta ción qu e con ten ga in for­
m a ción rela cion a d a con el ca so con creto ob jeto d e fisca lización.

Q u ien es rea liza n la a ctivida d d eb en identificarse a requ erim ien to d e los a d ­

ministrados, pres en ta n d o la creden cia l otorga d a p or su en tid ad, así com o su
d ocu m en to n a cion a l d e identida d. C a s o contra rio, d eb e en ten ders e qu e no
p u ed e rea liza r a ctivida d d e fiscalización a lgu na res pecto d e los a dministrados,
p or ca recer d e la com p eten cia es ta b lecida lega lm en te.

D eb e asim is m o la a u torid a d admin istrativa citar la b a se lega l qu e su stente su

com p eten cia d e fisca liza ción , sus facu ltades y ob liga cion es , al a dm in is tra do qu e
lo solicite. D ich a facu ltad, com o ya se ha señ a la d o, d eb e estar esta b lecid a en la
ley, y d eb id a m en te desa rrolla da p or las norm a s regla m enta ria s qu e corres p on ­
dan. C a s o contrario, nos en contrarem os tam b ién ante un vicio d e in com peten cia
qu e lleva a in va lida r la a ctivida d a realizarse.

Asim ism o, la en tid a d está ob liga d a , a dem á s, a en trega r cop ia del a cta d e fisca li­
za ción o d ocu m en to qu e h a ga sus veces, al a dm in is trado al finalizar la diligen cia
d e inspección, con s ign a n d o d e m a n era clara y precisa las ob s erva cion es qu e
form u le el a dm inistrado. El acta es un elem en to cla ve d e la a ctivida d d e fisca ­
lización, a la cu al nos va m os a referir con deta lle más a dela nte.

Asim ism o, con form e lo dispu esto p or la norm a materia d e com en ta rio la entidad
qu e rea liza la fiscalización d eb e gu a rda r res erva s ob re la in form a ción ob ten id a

1061 Numeral 241.1 del artículo 241 del TU O .

1062 Numeral 241.2 del artículo 241 del TU O.

INSTITUTO PACÍFICO 407

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

en la fisca lización. En este caso, esta ría m os frente a in form a ción con fid en cia l
con form e al T U O d e la L ey d e Tra nspa rencia y A cces o a la In form a ción Pú blica,
s ien d o qu e, sin em b a rgo, dicha ca lifica ción d eb e ser es ta b lecid a p or la C on s ti­
tu ción o p or u na ley a p rob a d a p or el C on gres o d e la Rep ú b lica 1063.

Fina lm ente, el T U O con sign a el ta nto el d eb er d e im pa rcia lid a d d e la entidad,

qu e implica un tra tamiento paritario a los administrados, así com o la proh ib ición
d e m a n ten er intereses en conflicto, qu e constitu ye u na n orm a ética qu e im pid e
a fecta r la tom a d e decis ión d e la a u torida d administrativa, com o lo h em os
s eñ a la d o a n teriorm en te en el ca pítu lo res p ectivo d e este libro.

7. DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS FISCALIZADOS

P or otro la do, la n orm a es ta b lece un con ju n to d e d erech os d e los admin istrados
fisca liza dos1064. La fin alidad del es ta b lecim ien to d e dich os d erech os se dirige a
tutelar a los administrados respecto del posib le ejercicio arb itrario d e la activida d
d e fisca lización , gen era n d o las garantías pa ra qu e dicha a ctivida d se realice
d eb id a m en te, p rotegien d o, a dem á s, el d erech o al d eb id o p roced im ien to.

En primer lu gar la n orm a preceptú a qu e los administrados d eb en ser in form a dos

del ob jeto y d el su stento lega l d e la a cción d e su pervis ión y, d e ser previsib le,
del pla zo es tim a d o d e su du ración, así com o d e sus d erech os y ob liga cion es en
el cu rso d e tal a ctu ación. La fin alidad es garantizar el d erech o d e d efen s a del
a dm in istrado, d e tal m a n era qu e con ozca a ca b a lid a d los m otivos d e la a cción
su pervis ora qu e se está rea liza ndo.

Asim ism o, los a dm inistrados tienen el d erech o d e requ erir las creden cia les y
el d ocu m en to n a cion a l d e iden tida d d e los fu nciona rios, s ervidores o terceros
a ca rgo d e la fisca lización . E llo constitu ye, a dem á s, un d eb er d e la a u torida d
a dministrativa dirigid a a evita r u na actu a ción arbitraria, y qu e la a ctivida d sea
rea liza da p or qu ien ca rece d e la com p eten cia atrib u ida p or la ley.

A d em á s , la n orm a m ateria d e análisis es ta b lece qu e los adm in istrados pu ed en

rea lizar gra b a cion es en a u d io o vid eo d e las diligencia s en las qu e pa rticipen, a
fin d e tener constancia d e las mismas pa ra el pos terior ejercicio d e su d erech o
d e defensa . Es preciso señalar qu e la regu la ción d e la a ctivida d d e fisca liza ción
se dirige a gen era r u na m a yor interacción d el a dm in istra d o en las a ctu a cion es
qu e la a u torida d admin istrativa realiza.

Los a dm in istrados tienen el d erech o, a dem á s, d e qu e se inclu yan sus ob s er­

va cion es en las actas correspon dien tes. Este d erech o es cla ve pa ra qu e los
admin istrados pu ed a n discutir el con ten id o d e las actas, qu e no constitu yen
pru eb a p len a o tasada en el even tu a l p roced im ien to a dm in is trativo qu e p u ed a
iniciarse posteriorm en te.

Asimismo, los administrados pu ed en presentar docu mentos, pru eb as o a rgu m en ­

tos a dicion a les con p osteriorida d a la recep ción del a cta d e fisca lización. Esta
interacción perm ite a segu rar el ejercicio del d eb id o p roced im ien to del a dm in is­

1063 Artículo 17 del D ecreto Su premo N .° 043-2003-PCM.

1064 Artículo 242 del TU O .

408 CAPÍTULO XXX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

 CHRISTIAN GUZM ÁN NAPURÍ

tra do, n o ob stante qu e la a ctivida d d e fis ca liza ción n o constitu ye p rop ia m en te

un p roced im ien to admin istrativo, com o ya se ha s eñ a la d o d e m a n era reiterada.

Fina lm ente, la n orm a precep tú a qu e el a dm in istra d o p u ed e lleva r a sesoría

profes ion a l a las diligencia s si lo con sid era n ecesa rio. A la necesaria asesoría
legal en estos casos, el a dm inistra do p od rá a grega r a lgu na otra qu e se p u ed a
requ erir, com o p od ría ser la a sesoría con ta b le. En m a teria d e salu d, p u ed e
conta rse ta m b ién con a sesoría m éd ica y técn ica en general.

8. DEBERES DE LOS ADM INISTRADOS FISCALIZADOS

Pa ra tener com p leto el estatu to d e los adm inistrados res pecto a la a ctivida d d e
fisca lización, el T U O es ta b lece a d em á s un con ju n to d e d eb eres d e los a dm in is­
tra dos fis ca liza dos1065. En prim er lugar, el a dm in is tra do d eb e rea liza r o b rindar
toda s las fa cilid a d es pa ra ejecu ta r las fa cu ltades listadas en el artícu lo 23 8 del
T U O a fa vor d e las en tid a d es qu e realiza n la a ctivid a d d e fisca liza ción .

D eb en , a simismo, permitir el a cceso d e los fu nciona rios, s ervidores y terceros

fiscalizadores, a sus dependencia s, instalaciones, b ienes y/o equ ip os, d e admin is­
tra ción directa o no, sin perju icio d e su d erech o fu n da m en ta l a la in viola b ilid a d
del d om icilio cu a n d o corres p on d a . Este d eb er es el resu ltado d e la facu ltad
respectiva qu e la en tid a d p os ee a la cu al nos h em os referid o líneas arriba.

Los administrados deb en, asimismo, suscribir el acta d e fiscalización, a la cual nos
va m os a referir a continu ación . La n orm a no señala sin em b a rgo la consecu encia
ju ríd ica d e qu e dich a su scripción n o se verifiqu e. Fin a lm en te, los adm inistrados
d eb en cu mplir con el resto d e d eb eres qu e esta b lezcan las leyes es pecia les qu e
regu lan la a ctivida d d e fis caliza ción d e las diversa s en tid a d es qu e la pos een .

9. C O N TE N ID O M ÍN IM O DEL ACTA DE FISCALIZACIÓN

El acta d e fis calización o el d ocu m en to qu e h a ga sus veces es un d ocu m en to
cru cial en la a ctivida d d e fiscaliza ción, pu esto qu e, con form e lo dis pu esto p or la
n orm a materia d e com en ta rio, registra las verifica cion es d e los h echos constata ­
dos ob jetiva m en te p or la a u torida d qu e efectú a la fiscalización, s irvien d o com o
un im portan te m ed io p rob a torio, qu e será m u y útil en el p roced im ien to a d m i­
nistrativo qu e even tu a lm en te se inicie d e m a n era posterior. Y a a nteriorm ente en
este lib ro nos h em os referid o a la im porta n cia d e las actas en el p roced im ien to
administrativo, lo cu al ta m b ién es a plica b le a la a ctivida d d e fisca liza ción .

Pa ra lo m en cion a d o es n eces a rio es ta b lecer el con ten id o del acta d e fisca li­
za ción 1066. Así, la n orm a esta b lece en este pu n to qu e la referida acta con tien e
com o m ín im o el n om b re d e la pers on a natu ral o razón socia l d e la person a
ju rídica fisca lizada , así com o el lu gar, fech a y hora d e a pertu ra y d e cierre d e la
diligencia , así com o el n om b re e iden tifica ción d e los fisca lizadores.

1065 Artículo 243 del TU O .

1066 Nu meral 244.1 del artículo 244 del TU O .

INSTITUTO PACÍFICO 409

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

El acta con tien e, asimismo, los n om b res e id en tifica ción del representa nte legal
d e la pers on a ju rídica fis caliza da o d e su representa nte d es ign a d o pa ra dich o
fin; los h echos m ateria d e verifica ción y/u ocu rrencia s d e la fiscalización; las
m a n ifesta ciones u ob s erva cion es d e los representa ntes d e los fisca liza dos y d e
los fisca liza dores; la firma y d ocu m en to d e iden tida d d e las persona s pa rticipa n­
tes, es ta b lecien d o la n orm a qu e, si a lgu na d e ellas se n ega ra a firmar, se d eja
constancia d e la n ega tiva en el acta, sin qu e esto a fecte su va lidez, así com o la
n ega tiva d el a dm in is tra do d e identifica rse y suscribir el acta, lo cu al ta m p oco
d eb ería a fecta r la va lid ez del acta.

En este pu nto, la n orm a es ta b lece1067 qu e las actas d e fiscalización deja n con s ­

tancia d e los hech os verifica d os du rante la diligencia , sa lvo pru eb a en contrario.
D icha pru eb a le corres p on d e al a dm in is trado, qu e es qu ien tien e qu e dem ostrar
qu e el acta n o es veraz, a través del ejercicio d e su p rop ia a ctivida d prob a toria .
S in em b a rgo, es p reciso a n ota r qu e ello n o le d a al acta la ca tegoría d e pru eb a
plen a ni d e pru eb a tasada.

10. CONCLUSIÓN DE LA A C TIVIDAD DE FISCALIZACIÓN

La n orm a m ateria d e com en ta rio es ta b lece en su artícu lo 24 5 los su pu estos de
conclu sión d e las a ctu a cion es d e fiscalización a dministrativa. En prim er lugar,
p or la certificación o constancia d e con form id a d d e la a ctivid a d desa rrolla da
p or el adm in istrado. En este ca so ten em os qu e el a dm in is tra do ha a ctu a do
con form e a d erech o, con lo cu al n o ca b e la in iciación d e un p roced im ien to
a dm in istrativo posterior.

Ten em os p or otro la d o la recom en d a ción d e m ejora s o correccion es d e la a cti­

vid a d desa rrolla da p or el a dm in istrado, así com o la a d verten cia d e la existencia
d e incu m plim ientos n o su sceptib les d e a m erita r la d eterm in a ción d e res pon s a ­
b ilida des administrativas, qu e son su pu estos distintos p ero m u y rela cion a d os
entre sí. En estos casos, n o ca b e el inicio d e un p roced im ien to a dm inistrativo
sa ncionador, en el actual contexto d e u na administración pú blica con u na actitud
m en os s a n cion a d ora y más p reven tiva res pecto d e las posib les infra cciones d e
los administrados.

Asim ism o, ten em os com o su pu esto d e conclu sión d e las a ctu a cion es d e fis­
ca liza ción la recom en d a ción del inicio d e un p roced im ien to a dm in istra tivo
sa n cion a d or con el fin d e determ in a r las res pon s a b ilida des administrativas qu e
correspon da n . Así, la a ctivida d d e fiscalización constitu ye las a ctu a cion es a d m i­
nistrativas previa s a ser rea liza da s en d ich o con texto, las cu ales, sin em b a rgo,
n o son siem pre indispensables.

La n orm a esta b lece, asim ismo, qu e p on e fin esta a ctivid a d la a d op ción d e

m ed ida s correctiva s, sin qu e el T U O seña le si ellas ocu rren du rante la fisca li­
za ción o más b ien du rante el p roced im ien to a dm inistrativo sa n cion a dor, d a d o
el p recep to existente sob re el particu lar en la norm a , qu e va m os a describ ir a
contin u a ción, qu e limita el em p leo d e dichas m edida s.

1067 Nu meral 244.2 del artículo 244 del TU O .

410 CAPÍTULO XXX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

 CHRISTIAN GUZM ÁN NAPURÍ

A h ora bien, la n orm a esta b lece la existencia d e otras form a s d e conclu sión d e
las a ctu a cion es d e fisca lización , segú n lo esta b lezcan las leyes especia les. P or
ejem p lo, en materia tributaria, con form e al C ó d ig o Trib u tario, la fisca liza ción
con clu ye con la corres p on d ien te Resolu ción d e D eterm in a ción , Resolu ción d e
Mu lta u O rd en d e P a go, si fu era el ca s o1068.

Fin a lm ente, se es ta b lece en la n orm a qu e las en tid a d es procu ra rán realizar

algu na s fisca liza ciones ú nica m ente con fin a lid a d orien ta tiva , esto es, d e iden ti­
fica ción d e riesgos y n otifica ción d e alertas a los adm in is trados con la fin a lida d
d e qu e m ejoren su ges tión 1069. Esta im portan te dis pos ición d eb e reflejarse en
los regla m en tos qu e las en tid a d es em itan y qu e regu lan la facu ltad d e fis caliza­
ción qu e les ha otorga d o la ley, a fin d e evita r la in icia ción d e p roced im ien tos
administrativos s a n cion a d ores d e m a n era ineficiente.

11. MEDIDAS CAUTELARES Y CORRECTIVAS EN LA AC TIVID A D DE FISCA­

LIZACIÓN
Fin a lm ente, el artícu lo 246 del T U O es ta b lece qu e las en tid a d es qu e p os een
fa cu ltades d e fis caliza ción s olo p od rá n dictar m ed id a s ca u tela res y correctiva s
s iem pre qu e estén hab ilitadas p or ley o d ecreto legis la tivo y m ed ia n te decisión
d eb id a m en te m otiva d a y ob s erva n d o el p rin cipio d e p rop orcion a lid a d . Ello
im plica qu e esta fa cu ltad p os ee reserva d e ley, d a d a su im porta n cia y el efecto
qu e tiene res pecto d e los a dministrados.

C o m o en tod o a cto adm in istrativo, la m otiva ción es fu ndam en ta l, s ien d o qu e

en este ca so sustenta la pertin encia d e la m ed id a a ser tom a d a p or la a u torida d
fiscalizadora . Asim ism o, el TU O ha ce referen cia en este pu nto al prin cipio d e
p rop orcion a lid a d , el cu al es cita do m u y poca s veces en la n orm a y qu e se con ­
fu nde rep etid a m en te con el prin cipio d e ra zon a b ilid a d . C om o p od em os recor­
dar, este prin cipio se refiere a la corres p on d en cia entre la fin a lida d p ersegu ida
y el m ed io qu e es em p lea d o pa ra ob ten erla , lo cual es m u y im porta n te pa ra la
a plica ción d e estas m edida s.

En este pu nto, es necesario recorda r qu e las m ed ida s ca u telares se distingu en d e

las m ed ida s correctiva s en qu e las prim eras ocu rren antes d e la decis ión final en
el p roced im ien to y du rante su tramitación, mientras qu e las segu nda s ocu rren
u na vez qu e este con clu ye, con lo cu al es in correcto qu e se gen eren m ed ida s
correctiva s o cau telares du rante la rea liza ción d e la a ctivida d d e fisca liza ción ,
qu e es p revia a la in iciación del p roced im ien to admin istrativo. Entonces, en este
caso, el T U O estaría refirién dose p rop ia m en te a lo qu e en gen era l se lla man
m ed ida s preven tiva s y n o a m ed id a s ca u telares o correctivas.

11.1. En m ateria am biental

Existen situ aciones es pecífica s en los cu ales p u ed e emitirse determ in a d a s m e­
didas du rante la rea liza ción d e la a ctivida d d e fiscalización. Esto ocu rre, p or

1068 Artículo 75 del Texto Ú nico O rdenado del C ód igo Tributario.

1069 Nu meral 245.2 del artículo 245 del TU O .

INSTITUTO PACÍFICO 411

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

ejem p lo, en m ateria a mb ienta l, a través d e la a p lica ción d e la L ey del S istema

N a cion a l d e E va lu a ción y Fiscalización A m b ien ta l (S IN E F A ), en la cu al se
au torizan m ed id a s d e esta natu raleza a fa vor d e O E F A au n antes d el in icio del
p roced im ien to adm inistrativo s a n cion a d or1070.

Inclu sive en materia a mb iental tenem os las m edida s preventivas, qu e se im pon en

ú nicamente cu a ndo se evid en cia un inminente p eligro o alto riesgo d e produ cirse
un d a ñ o gra ve al a m b ien te, los recu rsos natu rales o d eriva d o d e ellos, a la salu d
d e las personas, así com o pa ra mitigar las cau sas qu e gen era n la d egra d a ción
o el d a ñ o a m b ien ta l1071, y qu e son pertinentes a fin d e tu telar el b ien ju ríd ico
a mb ienta l, d a da s las im portantes atrib u ciones del O E F A .

11.2. En m ateria de salud

O cu rre ta m b ién ello en la n orm a tiva qu e regu la las a trib u ciones d e S U S A L U D .
Así, el D ecreto Legis la tivo N .° 11581072 p recep tú a qu e S U S A L U D en el m a rco
d e sus a ccion es d e su pervisión p u ed e aplicar m ed id a s d e segu rida d cu a n d o se
a dvierta un ries go in m inente pa ra la salu d y la vid a d e la p ob la ción 1073, qu e
p u ed en ser la su spensión tem p ora l d e u na o más u n ida des produ ctora s d e
servicios d e salu d d e la IPRE S S , el cierre tem p ora l d e IA F A S e IPRE S S , u otras
qu e resulten pertinentes.

Asim is m o, el artícu lo 29 del D ecreto S u p rem o N .° 0 3 4 - 2 0 15- S A precep tú a qu e

cu a ndo, p rod u cto d e u na a cción d e su pervisión d e la Intendencia d e Protección
d e D erech os en S a lu d (IP R O T) o d e la In ten d en cia d e S u pervisión d e IPRE S S ,
se con sid ere ju stifica b le pa ra sa lva gu a rda r la salu d y la vid a d e la p ob la ción , la
IP R O T, den tro d e su á m b ito d e com p eten cia , p od rá d is p on er la a plica ción d e
las m ed ida s d e segu rida d a las IAFA S , IPR E S S o U G IP R E S S , qu e se encu entran
esta b lecid as en la norm a.

1070 Artículo 21 de la Ley N .° 29325, Ley del Sistema Naciona l de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
1071 Artículo 22-A de la Ley N .° 29325, Ley del Sistema N acional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
1072 D ecreto legislativo qu e dispone medidas destinadas al fortalecimiento y cambio de denominación de la
Superintendencia Naciona l de Asegu ramiento en Salud.
1073 Artículo 9-A del D ecreto Legislativo N .° 1158, incorporado por el D ecreto Legislativo N.° 1289.

412 CAPÍTULO XXX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN