UNIDAD II
CAPITAL DE LA NACIÓN
El tema de la Capital de la Nación ha sido siempre crucial en la historia argentina. La Ciudad de Buenos Aires tuvo la calidad de capital incluso antes de su
reconocimiento legislativo. Desde su papel como sede virreinal en el Río de la Plata hasta su importancia en la Revolución de Mayo, la ciudad ha sido un actor
central en la historia nacional. Los constituyentes de 1853 simplemente reconocieron esta realidad al designarla como Capital, respondiendo a una necesidad
imperiosa de nuestra identidad nacional. La decisión no implicó la creación de algo nuevo, sino más bien la solución de una dificultad organizativa, utilizando
los mismos medios que se habían empleado durante muchos años.
ANTECEDENTES DE 1853 A 1880
La Constitución de 1853 estableció que las autoridades nacionales residirían en la ciudad de Buenos Aires, declarándola Capital de la Confederación por una ley
especial (art. 37). Sin embargo, la provincia de Buenos Aires, que no participó en el Congreso Constituyente, no aceptó esta determinación. Posteriormente,
tras la batalla de Cepeda, se firmó el Pacto de San José de Flores, en el cual se garantizó la integridad territorial de la provincia y se le otorgó la facultad de
examinar la Constitución de 1853. Como resultado, se introdujo una reforma que estableció que las autoridades del Gobierno federal residirían en la ciudad
declarada Capital de la República por una ley especial del Congreso, con la previa cesión de territorio por parte de una o más legislaturas provinciales (art. 3).
Tras la resolución de la integridad territorial de la provincia de Buenos Aires, esta no accedió a ceder una parte de su territorio para establecer la Capital, y las
autoridades nacionales continuaron residiendo en Buenos Aires. Durante varios años, diversas iniciativas para trasladar la Capital fueron obstaculizadas por los
porteños. No fue hasta 1880, durante la presidencia de Nicolás Avellaneda, que se logró un cambio. Ante un levantamiento armado del gobernador de Buenos
Aires, Carlos Tejedor, el gobierno federal se estableció provisionalmente en Belgrano, y el Congreso emitió las Leyes N° 1029 y 1030.
La primera invitaba a la Legislatura de Buenos Aires a realizar la cesión territorial según lo establecido en la Constitución reformada en 1860, y la segunda
indicaba que, si la provincia rechazaba la invitación, se convocaría a una Convención constituyente para restaurar el texto original de 1853. Frente a esta
disyuntiva, Buenos Aires cedió el territorio requerido en 1887, ampliando su extensión al incluir los municipios de Belgrano y Flores, que pasaron a formar parte
de la Capital.
Leandro Alem anticipó problemas graves al concentrar la capital en un solo lugar, destacando el riesgo de un gobierno malintencionado avasallando el orden
institucional. Se señala el impacto desigual del crecimiento de la ciudad Capital en comparación con otras regiones. La falta de una visión integral y decisiones
para corregir estas disparidades ha llevado a discutir propuestas de trasladar la capital, similar a la experiencia de Brasilia en Brasil. Se intentó en 1987, bajo el
presidente Alfonsín, declarar capital a un territorio entre Viedma y Carmen de Patagones, pero la propuesta no se implementó.
RÉGIMEN POLÍTICO INICIAL
Hasta la reforma del '94, la ciudad capital tenía un régimen político único, similar al de una provincia sin instituciones propias. El presidente de la Nación actuaba
como jefe y representante local, y el Congreso funcionaba como legislatura local. Los jueces nacionales designados por el Ejecutivo administraban la justicia, y
el distrito elegía representantes al Congreso. Había una estructura municipal en el ámbito administrativo.
CIUDAD AUTÓNOMA
Según el artículo 129 de la Constitución de 1994, la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades de legislación y jurisdicción.
El jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo. Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras Buenos Aires sea la Capital. Además,
el Congreso convocará a los habitantes para que, a través de representantes elegidos, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones. Este marco busca
asegurar la autonomía de la ciudad.
Antonio María Hernández explicó que el régimen de gobierno autónomo para la Ciudad de Buenos Aires, con facultades de legislación y jurisdicción, implica
que el gobierno local tendría autonomía en estas áreas. La palabra “autonomía” se refiere a la capacidad de tener legislación propia, incluyendo aspectos
gubernativos, como se destaca en la elección directa del jefe de gobierno por el pueblo de la ciudad. La cláusula del estatuto organizativo busca otorgar el
máximo grado de autonomía en términos institucionales. Este estatuto, posteriormente creado por una convención local elegida por los habitantes de Buenos
Aires, delineó los lineamientos del gobierno de la ciudad, incluyendo las facultades judiciales, según lo establecido en la cláusula transitoria que transfirió a los
jueces de la justicia nacional de Buenos Aires al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires se estableció en 1995 a través de la Ley N° 24583 y posteriormente se promulgó el Estatuto Organizativo. Esto le
otorga a la ciudad la capacidad de establecer su propio estatuto y tener poderes públicos propios. El jefe de gobierno es elegido directamente por el pueblo y
la ciudad cuenta con un Poder Legislativo propio.
LA INCONSTITUCIONAL TRILOGÍA JURISDICCIONAL
A pesar de que el artículo 129 estableció un gobierno autónomo con facultades propias de jurisdicción para la Ciudad de Buenos Aires, la Ley N° 24588
contradice el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires al mantener la jurisdicción de la justicia nacional ordinaria bajo el Poder Judicial de la Nación.
Además, atribuye al Estado Nacional la fuerza de seguridad, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección de Personas Jurídicas de la ciudad, invirtiendo
la relación de poderes al establecer que "La ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno federal".
El Estatuto Organizativo estableció el Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, liderado por el Superior Tribunal de Justicia. Sin embargo, actualmente existen
tres manifestaciones de jurisdicción: federal, nacional ordinaria y contravencional, contencioso administrativo y tributaria local.
Esta trilogía es considerada inconstitucional, ya que debería haber jueces federales y del Estado de la Ciudad en reemplazo de los tribunales nacionales. El
gobierno federal puede intervenir en la Ciudad de Buenos Aires según el artículo 75 inc. 31, y la representación en el Congreso se mantiene proporcional al
número de habitantes.
¿QUÉ ES UN PARLAMENTO O UN CONGRESO?
Un Parlamento o Congreso es una institución que ha existido a lo largo de la historia humana, y su llegada coincidió con la aparición del constitucionalismo,
un intento de racionalizar y limitar el poder mediante la proclamación de derechos superiores al Estado. La Constitución da forma y restricciones al poder,
estableciendo un marco para su control.
Aunque los órganos representativos adquirieron importancia a través del constitucionalismo, los Parlamentos existieron mucho antes de la creación de leyes
fundamentales llamadas Constituciones. La palabra "Parlamento" implica la idea de hablar, y la capacidad de expresarse y argumentar en este contexto es
crucial para la evaluación y toma de decisiones sobre medidas.
Un órgano legislativo, como un Parlamento o Congreso, se dedica a la toma de decisiones estatales a través de la deliberación y la reunión. La deliberación,
esencial en un Estado constitucional, implica considerar diversos puntos de vista, argumentar y debatir para alcanzar decisiones legítimas. Aunque la diversidad
en el Congreso refleja la riqueza de pensamientos, prácticas como el "logrolling" y el "filibusterismo" plantean desafíos éticos.
Jiménez de Aréchaga destaca la importancia de un órgano colegiado para evitar legislación deficiente y despotismo, enfatizando la relevancia de la
representación y deliberación para lograr imparcialidad y justicia en las leyes.
Las concepciones sobre el papel legislativo han tenido aciertos y equívocos. Se reconoció la separación de los poderes legislativo y ejecutivo, pero se erró al
pensar que todas las contradicciones sociales se resuelven solo con leyes. El constitucionalismo inicial no solo otorgó la facultad de legislar a los congresos, sino
que les confirió atributos que superaron el propósito original.
En la contemporaneidad argentina, los cuerpos legislativos han sido etiquetados como "sellos de goma", con legislaturas reactivas que varían desde las
"subordinadas" que siguen al Ejecutivo hasta las "recalcitrantes" que bloquean proyectos. También existen legislaturas que aprueban proyectos mediante
negociaciones y aquellas menos interesadas en políticas, buscando beneficios para legisladores individuales.
CÁMARA ÚNICA, BICAMERALISMO O PLURICAMERALISMO
El constituyente argentino eligió el sistema bicameral, con dos cámaras (diputados y senadores), siguiendo la tradición de Estados Unidos. Aunque hubo debate
en Estados Unidos sobre tener una o dos cámaras, los estados más grandes preferían una única cámara basada en la población, mientras que los estados más
pequeños abogaban por la igualdad política, con representación similar para todos. Argentina optó por la bicameralidad para equilibrar las necesidades de
representación de los estados grandes y pequeños.
- Tocqueville decía que había dos visiones para la Unión: algunos querían una liga de estados independientes, mientras que otros buscaban un gobierno
nacional para todos.
- Franklin propuso un Congreso con dos cámaras, una con representantes según la población y otra con igualdad de votos por estado. Así, cada parte cedía
un poco para lograr un acuerdo justo y equilibrado.
La Constitución Argentina adoptó un sistema bicameral para equilibrar el poder entre el gobierno federal y las provincias. Los diputados representan a la
nación, mientras que los senadores representan a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta elección se basa en la influencia de Alberdi y la
necesidad de reflejar tanto a las provincias como a la nación. Aunque se consideró el unicameralismo en la historia política, el bicameralismo prevaleció. El
pluricameralismo, como se vio en la Constitución francesa de 1799, no fue adoptado en Argentina. El Congreso argentino, a pesar de similitudes textuales,
funciona de manera diferente y se describe como "raquítico" debido a la falta de alimentación institucional.
El pluricameralismo es un sistema legislativo que involucra la existencia de más de dos cámaras o ramas en el órgano legislativo de un Estado. A diferencia
del bicameralismo, que tiene dos cámaras, el pluricameralismo implica la presencia de tres o más cámaras que participan en el proceso legislativo.
Algunos sistemas pluricamerales distribuyen las funciones legislativas y representativas entre varias cámaras con roles específicos, como en el caso de la
Constitución francesa de 1799 mencionada anteriormente, que incluía cuatro cámaras con funciones diferenciadas. Otros sistemas pluricamerales pueden
establecer cámaras adicionales para representar diferentes intereses, regiones o grupos dentro del país.
El tricameralismo, con tres cámaras, como en la Constitución napoleónica adoptada por Perú en 1826, ha tenido ejemplos históricos, pero no fue parte del
sistema en Argentina. Ej; como en Yugoslavia y Sudáfrica durante el apartheid, donde se utilizaron múltiples cámaras para representar diferentes grupos étnicos.
ARGUMENTOS QUE SE VIERTEN PARA SOSTENER LAS VIRTUDES DEL BICAMERALISMO Y DEL UNICAMERALISMO
Bicameralismo;
1. El funcionamiento de dos cámaras permite un mutuo contralor, evitando el predominio institucional o político de una sobre otra.
2. La existencia de dos cámaras -se sostiene - contribuye a que el producto que emana de ellas sea elaborado en un marco de prudencia, serenidad y
mesura, posibilitando la corrección de errores por in doble lectura de los proyectos.
3. Otra virtud del bicameralismo se expresa diciendo que el sistema permite que intervengan en el quehacer del Congreso un mayor número de
Intereses. La idea es susceptible de verificación en aquellos países como el nuestro en que la hizo de la representación de uno de los cuerpos es la
igualdad de los Estados, en tanto la cuantía de la población, es el soporte constitutivo de la otra.
4. En los modelos presidencialistas que en la contemporaneidad tienden a concentrar enorme poder en el Ejecutivo, dos cámaras cumplirían mejor el
cometido de control.
Unicameralismo;
1. La preeminencia y los abusos con que incurra un órgano no se resuelven necesariamente con la creación de otro paralelo, pues si es peligroso que
predomino una Cámara, también lo os y con mayor razón la preponderancia de dos.
2. El contraargumento expone también que el sistema se presta a que una de ellas se constituya en centro de bloqueo de las iniciativas de la otra.
3. En el Estado moderno dos cámaras atentan contra la expeditividad y eficiencia de los órganos
4. El cometido de control no es más eficiente por el hecho de que lo realicen dos cámaras, pues esa incumbencia no respondo en propiedad a la
multiplicidad de intereses, como a la composición de cada cuerpo. Cuando el oficialismo tiente mayoría en una o en las dos, el control es escaso o
inexistente.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE NUESTRO BICAMERALISMO
La elección entre sistemas unicamerales o bicamerales refleja preferencias culturales y políticas más que ventajas teóricas. En Argentina, la adopción del
bicameralismo ha sido beneficiosa institucionalmente, proporcionando una solución política a las tensiones federales. La Cámara de Diputados refleja la justa
desigualdad con mayor representación para distritos más grandes, mientras que la igualdad en el Senado garantiza la paridad entre provincias y la Ciudad de
Buenos Aires. En América Latina, nueve países prefieren modelos unicamerales, y un número igual opta por la bicameralidad.
¿A QUIÉN O QUIÉNES REPRESENTAN DIPUTADOS Y SENADORES?
La representación en la jerga política es una técnica que implica presentar a alguien ausente. La determinación de la naturaleza jurídica de la representación,
especialmente en la relación entre el elegido y el elector, es un problema crucial y de gran importancia en el Derecho público moderno, según señaló Orlando
en el siglo pasado.
Aunque la Constitución establece claramente que los diputados representan a la nación y los senadores a los Estados, en la realidad política estas designaciones
son mayormente retóricas. En la práctica, los legisladores representan a veces a un pequeño grupo de electores, siguen directrices partidistas o sectores
específicos de la sociedad. Además, su papel se ve influenciado por su posición oficialista u opositora y la relación con el Ejecutivo, especialmente en los
regímenes latinoamericanos.
El Parlamento, en el mundo civilizado, ha sido fundamental para la aplicación de la representación libre en contraste con el mandato imperativo. Esta técnica
ha permitido distribuir el poder político entre diferentes actores, creando un órgano separado e independiente del Ejecutivo. Sin el principio de la
representación, el poder político habría permanecido monolítico, como sucedió en territorios fuera del mundo occidental antes de la influencia del
constitucionalismo liberal. Aunque es innegable la existencia de la representación en la práctica, en la teoría política existen diversas tesis que van desde su
reconocimiento hasta su negación.
EL ÓRGANO LEGISLATIVO ARGENTINO SE LLAMA CONGRESO
EN NUESTRO SISTEMA NO TENEMOS PARLAMENTO
El órgano legislativo en Argentina se llama Congreso, no Parlamento, marcando una diferencia tanto semántica como cualitativa. El sistema político
republicano argentino descansa en un Ejecutivo presidencial y sigue el principio de división de poderes, distinto de los regímenes parlamentarios donde las
funciones legislativas y ejecutivas se entremezclan. Aunque a veces se utilicen indistintamente las palabras "Parlamento" y "Congreso" en el lenguaje político,
no reflejan una correspondencia exacta en cuanto a la entidad institucional de estos órganos.
Parlamento y Congreso, aunque comparten funciones legislativas, tienen diferencias conceptuales.
- Mientras "Parlamento" se asocia con asambleas según el modelo inglés,
- "Congreso" se usa para la legislatura en regímenes presidenciales.
El Congreso no solo sanciona, sino que también crea leyes, redactando proyectos a través de comisiones. En el sistema parlamentario, la iniciativa legislativa
suele estar delegada en el gobierno, a diferencia del presidencialismo. En gobiernos parlamentarios, el gabinete juega un papel central en la función legislativa
del Parlamento.
En el Parlamento, los legisladores han delegado la iniciativa legislativa en el gabinete y se limitan a discutir proyectos presentados por este. En el Parlamento
inglés, las comisiones tienen menos importancia que las del Congreso de EE. UU. En cambio, en el Congreso argentino, no hay un monarca ni un gabinete
propio; el presidente, titular de un poder gubernativo, es crucial en el proceso legislativo, donde la ley es central y se dividen las competencias de creación,
ejecución y cumplimiento para evitar la usurpación de funciones.
LOS LEGISLADORES SON REPRESENTANTES LIBRES, NO MANDATARIOS AFERRADOS A INFLEXIBLES INSTRUCCIONES
En el pasado, los legisladores eran considerados mandatarios sujetos a instrucciones inflexibles. Este concepto se originó en un modelo medieval donde los
representantes tenían límites estrictos en su actuación. Sin embargo, con la evolución, la idea de representación libre prevalece, alejándose del mandato
imperativo que otorgaba a quienes los designaban el derecho de revocar su autoridad si excedían sus atribuciones.
El mandato imperativo estaba vinculado a un modelo restrictivo donde los representantes tenían límites estrictos y duración limitada. Este enfoque se debía a
la falta de conceptos como nación y voluntad popular. La Ordenanza Real de 1789 en Francia y el Acuerdo de San Nicolás de 1853 en Argentina marcaron un
cambio hacia el mandato representativo, liberando a los legisladores de instrucciones cerradas. Se reconoció que imponer órdenes terminantes era más propio
de un cuerpo castrense, y el mandato representativo permitió a los representantes actuar con independencia y basarse en sus convicciones y el interés público
al tomar decisiones.
En el ámbito contemporáneo, se distingue claramente entre la representación política y el mandato.
- Mientras el mandato pertenece al ámbito del Derecho privado, donde el mandatario actúa en nombre del mandante,
- la representación es una relación de Derecho público, en la que el representante actúa en interés de otro, pero no en su nombre. La representación se
logra a través de la legitimidad constitucional para dar presencia al pueblo y se desarrolla en un marco amplio de posibilidades.
Aunque algunas conductas legislativas pueden contradecir el ideario que dicen representar, no hay sanciones políticas, penales o civiles por incumplimiento de
promesas electorales en el ámbito del mandato legislativo. La única sanción puede ser de índole "moral" cuando los votantes optan por no reelegir a aquellos
que consideran que los han defraudado.
EL CUPO FEMENINO
El cupo femenino en los órganos electivos representa un avance en la lucha histórica de las mujeres por la igualdad de derechos políticos. A lo largo de la
historia, las mujeres fueron excluidas de la participación electoral, pero con esfuerzos como los de Julieta Lanteri de Renshaw, se lograron avances significativos.
El reclamo por la igualdad civil y política comenzó en el siglo pasado, y aunque inicialmente encontró resistencia, con el tiempo, se han establecido medidas
como el cupo femenino para promover la participación de las mujeres en la política.
La participación política de las mujeres en el Congreso argentino tuvo sus primeras propuestas en 1916, pero la conquista del derecho al voto ocurrió en 1947.
Hasta entonces, diversas restricciones impedían a las mujeres ejercer este derecho. La reforma constitucional de 1994 elevó las normas sobre el cupo femenino
a rango supremo. La Ley N° 24012 de 1991, conocida como "ley de cupos”, introdujo la obligación de incluir mujeres en un mínimo del 30% de los candidatos,
y su aplicación generó debates y pronunciamientos judiciales. Un nuevo decreto, el N° 1246/00, precisó que el 30% es una cantidad mínima de cargos a integrar
por mujeres. En 2017, la Ley N° 27412 modificó el Código Electoral, estableciendo la igualdad de representación de hombres y mujeres en las listas de
candidatos/as.
La ley también generó distorsiones, siendo aprovechada por algunos líderes provinciales para incluir a familiares, lo que plantea la necesidad de corregir posibles
abusos depotistas. Aunque la discriminación política de la mujer parece superada en el mundo occidental, persisten desafíos globales, como la situación en
Arabia Saudita, a menudo pasada por alto debido a su riqueza petrolera.
POTESTADES DEL CONGRESO
Aunque estas clasificaciones son principalmente herramientas didácticas, se identifican funciones clave del Congreso Nacional, como las legislativas, de control,
de gobierno, proconstituyentes, electivas y representativas.
A) FUNCIÓN LEGISLATIVA
Implica la capacidad de crear leyes. Esta facultad históricamente desplazó al monarca absoluto, concentrando en el Parlamento o Congreso la capacidad de
producir normas. La ley se considera la unidad mínima en las relaciones intersubjetivas y es esencial para la toma de decisiones en políticas públicas. La actividad
legislativa no solo se limita a emitir textos legales formales, sino que se destaca por regular aspectos cruciales para el Estado. La reserva de la ley, respaldada
por el principio de legalidad, subraya que ciertos temas solo pueden ser regulados mediante leyes. Aunque las expectativas actuales sobre la legislación han
cambiado, la función legislativa sigue siendo fundamental y debe ser reivindicada frente a la devaluación de la ley y el fortalecimiento de los ejecutivos.
B) FUNCIÓN DE CONTROL
La función de control en el sistema de división de funciones se basa en la posibilidad de que los poderes del Estado se controlen mutuamente, sin perjuicio
de su control interno. El control está vinculado al principio republicano de responsabilidad de los funcionarios públicos y busca verificar, cómo, cuándo y por
qué un órgano o persona actuó o dejó de actuar según lo debido. Algunos argumentan que, si el Congreso no cumple con sus deberes legislativos, el derecho
constitucional y administrativo pueden cubrir ese vacío, pero si no controla, nadie puede suplir su función específica de vigilancia del Poder Ejecutivo. Se
destacan varias funciones clave del Congreso, como juzgar la responsabilidad política, aprobar o desechar tratados, y realizar el control externo del sector
público nacional, entre otras.
C) FUNCIÓN DE GOBIERNO
La función de gobierno implica la actividad constitutiva de quien ejerce el poder y la obediencia de quienes son gobernados. En el marco de la división de
poderes, la Constitución establece que el Legislativo, Ejecutivo y Judicial son independientes y soberanos en sus esferas. Sin embargo, la realidad muestra una
disminución de las funciones de gobierno del Congreso debido a un creciente bipresidencialismo. A pesar de ser el órgano más representativo, las funciones de
gobierno del Congreso se ven afectadas por este proceso. Entre las funciones de gobierno del Congreso se encuentran establecer y modificar asignaciones
específicas de recursos compartidos y mejorar el pago de la deuda interna y externa de la Nación, entre otras.
D) FUNCIÓN PRECONSTITUYENTE
Según lo establecido en el artículo 30 de la Constitución, esta función se activa cuando ambas cámaras declaran la necesidad de modificar la Constitución,
especificando si los cambios serán totales o parciales. La validez de esta determinación requiere el voto de una mayoría calificada de al menos dos tercios en
cada rama legislativa. La teoría considera que esta etapa inicial es de naturaleza preconstituyente, ya que el Congreso tiene la autoridad para convocar a una
convención constituyente que, después de ser elegida por el pueblo, se encargará de realizar las modificaciones autorizadas por el Congreso.
La decisión de confiar al Congreso esta prerrogativa se debe a su carácter democrático, su función de control del Ejecutivo y su formación plural, entre otros
aspectos. Aunque algunos artículos constitucionales fueron promovidos por un Poder Constituyente Reformador, ciertos cambios fueron impulsados por un
gobierno ilegítimo en el pasado.
E) FUNCIÓN ELECTIVA EXCEPCIONAL
La función electiva excepcional se refiere a las disposiciones constitucionales que establecen cómo se debe proceder en caso de ausencia o vacancia del
presidente de un país. El artículo 88 establece que el vicepresidente asumirá en casos de conformidad, ausencia, renuncia o destitución del presidente. En
ausencia temporal de ambos, el orden de sucesión será presidente provisorio del Senado, presidente de la Cámara de Diputados y presidente de la Corte
Suprema. Si la ausencia es definitiva, el Congreso elige al reemplazo mediante una asamblea con quórum y votación por mayoría absoluta. La Ley Nº 25716
complementa el proceso, especificando la sucesión si la ausencia ocurre después de la elección presidencial. Además, se establecen requisitos para ocupar el
cargo presidencial. Estas disposiciones buscan garantizar la continuidad del gobierno en situaciones de ausencia o vacancia del presidente.
F) FUNCIÓN REPRESENTATIVA
La función representativa del Congreso se destaca como su característica principal. Aunque otros poderes también poseen esta virtud, el Congreso es
considerado, por excelencia, el órgano representativo en una democracia. A lo largo del tiempo, se ha establecido que esta asamblea es el cuerpo más
representativo que encarna la idea misma de representación en el contexto democrático.
