PROCESO LEGISLATIVO
Se puede entender por proceso legislativo "El conjunto de actos
normativos de realización necesaria y obligatoria que deben ejecutar o
cumplir los órganos normativos para formar, reformar o derogar las
leyes. En este sentido, el acto normativo al satisfacer el requerimiento
impuesto por la regla (norma reglamentaria), constituye una resolución
de instancia, pues si no se cumple el mandato o la prevención ordenada
no puede continuarse el procedimiento y, al desahogarlo, se inicia de
inmediato la nueva etapa dentro de la cual toca satisfacer otros nuevos
requisitos –ya sean materiales o formales- para ir "cerrando las
esclusas", que son los procedimientos cerrados que se integran por la
serie de actos normativos ordinarios o extraordinarios que deben
observar, ordenar y cumplir los órganos de gobierno de la Cámara o del
Congreso. Por tales órganos incluyo: a) Al pleno de la Cámara o del
Congreso, b) Las comisiones de dictamen legislativo, c) La Mesa
Directiva, y d) La Asamblea constituida en quórum legal para aprobar
resoluciones o leyes en forma válida."
Se entiende también que el proceso legislativo es "...una serie de actos
formales y a veces sacramentales, que culminan con un producto o
decisión que debe adoptar la forma de Ley o Decreto"
El proceso legislativo se divide en seis etapas en donde no sólo
intervienen las Cámaras del Congreso sino también el Ejecutivo, que
además participa en el primer y último pasos. Está integrado por la
Iniciativa, la Discusión, la Aprobación, la Sanción, la Publicación, y la
Iniciación de la Vigencia.
1.- La iniciativa.
Un tema que en la actualidad es controvertido. Pero en tanto la ley no
disponga otra cosa debemos ser muy precisos en seguir lo estipulado en
el artículo 71 de la Constitución, que establece que tiene derecho de
iniciativa:
El Presidente de la República
Los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión
Las legislaturas de los Estados.
Lo anterior también de conformidad con el artículo 55 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.
En los últimos meses ha salido a la luz un tema de sobrada importancia,
el presunto "desequilibrio" que tiene el Poder Judicial de la Federación
frente a los otros dos, por no contar con la Facultad de Iniciativa.
Del seno de la propia Corte, ha salido una opinión a este respecto, la del
ministro Juventino Castro que expresa "la meta final de esta
recomendación forma parte de un mayor y más congruente principio de
constitucionalidad, verdaderamente de factura moderna, para lograr el
equilibrio de los poderes públicos"
Debe analizarse con mucha cautela el otorgar esta facultad, pues la
conveniencia de que sea así no está plenamente probada, más si este
derecho de iniciativa se limita a la materia judicial, probablemente sea
provechoso, pero antes de pensar en ello, es necesario profesionalizar la
formación de leyes, que se reflejaría en las interpretaciones directas que
hace el legislador del ordenamiento jurídico, con la consecuencia final de
facilitar la aplicación de la ley y disminuir en mucho las numerosas
interpretaciones. Mas la discusión esta pendiente para otra ocasión.
Una vez recibida la iniciativa dentro de las Cámaras, se discutirá
indistintamente en una o en otra, salvo en el caso de los proyectos que
versen sobre empréstitos, contribuciones, impuestos, y reclutamiento de
tropas, que pasarán primero por la de Diputados. Desde luego, debe
tomarse en cuenta la salvedad de "facultades exclusivas" de cada
Cámara.
La Cámara que reciba la iniciativa se denominará "de Origen", y su
presidente hará la declaratoria de recepción de iniciativa, y la turnará
conforme a la materia que verse a la Comisión dictaminadora
correspondiente "para su estudio y dictamen correspondiente".
Y es en esta parte donde surge uno de los instrumentos que se puede
denominar el "alma" del proceso, el dictamen. Sin el cual, el pleno de la
Cámara no podrá conocer de dicha iniciativa. Lo anterior conforme al
Reglamento Interno.
Dictamen tiene su origen en el vocablo latino "dictamen" que significa
opinión, parecer, juicio.
"Es un acto de voluntad colegiada que reúne la decisión mayoritaria de
los miembros integrantes de un órgano de instancia de decisión,
denominado Comisión de Dictamen Legislativo o Comisión
Dictaminadora"
En efecto, el dictamen consagra la voluntad de un grupo de legisladores,
que en la mayoría de los casos conocen del tema, por razón de profesión
o experiencia pública, y que por lo mismo están en la Comisión que
revisa determinada materia.
Existen dos formas de análisis de este documento, el formal y el
material. Formalmente, es un documento que contiene las reflexiones
de una Comisión o grupo de éstas, y en él queda plasmada de manera
objetiva la viabilidad de la iniciativa, las consideraciones en que se basa
el autor y que retoma la Comisión, la constitucionalidad, y la
armonización con el orden jurídico vigente;
Y la material que consiste en la declaración de la voluntad de la mayoría
de los integrantes de la Comisión. Al presentarse e texto, debe contener
la justificación del tiempo utilizado para el análisis del proyecto, los
resultados de las consultas técnicas realizadas si las hubiere, criterios y
viabilidad jurídica.
En líneas anteriores se dijo que el Pleno no podrá conocer de una
iniciativa si no está acompañada del dictamen de la respectiva
Comisión, más existe una excepción que la constituyen los casos de
urgencia y obvia resolución, tema que será abordado más adelante.
Una vez que se han cumplido los aspectos técnicos, la Comisión está en
posibilidad de presentar al pleno el dictamen, que contendrá la
propuesta que puede versar a favor o en contra de la iniciativa
propuesta.
2.- LA DISCUSIÓN.
El pleno de la Cámara, a través de pronunciamiento que formule la Mesa
Directiva conocerá el Dictamen en dos lecturas, observado lo anterior se
abre la discusión que puede ser en lo general y en lo particular en un
solo acto, o por separado.
3.- LA APROBACIÓN.
Habiéndose discutido el proyecto, se someterá a votación nominal. Si la
Cámara no lo acepta, se consultará sí regresa a Comisiones o si se
desecha, en el primer caso será presentado posteriormente por la
Comisión. Si la Asamblea lo aprueba, el proyecto de ley se mandará
inmediatamente a la Cámara Revisora, la cual la recibirá en forma de
Minuta y la turnará a sus Comisiones.
Si después del proceso de discusión se aprueba, se remitirá al poder
Ejecutivo para los efectos constitucionales.
En caso de que la Cámara rechaza:
Si un proyecto de ley fuese desechado en su totalidad por la Cámara de
Revisión, volverá a la de su Origen con las observaciones que a ella le
hubiere hecho. Si examinando de nuevo fuese aprobado por la mayoría
absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara Revisora que
lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si aprobare
por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos legales
(publicación inmediata); Pero si lo reprobase, no podrá volverse a
presentar en el mismo periodo de sesiones.
Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado
o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión sobre la
Cámara de su Origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre
las reformas o adiciones, sin poder alterarse de forma alguna los
artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara
Revisora fuesen aprobadas por mayoría absoluta de votos presentes en
la Cámara de su Origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo para su
publicación.
Si las adiciones o reformas hechas por la Revisora, fuesen rechazadas
por la mayoría de votos de la Cámara Origen, volverán aquellas para
que se tomen en consideración las razones de esta segunda revisión
dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse
sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas
Cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes,
que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se
reserven los adicionados reformados para su examen y votación en las
sesiones siguientes.
Todo proyecto que fuese dechado en la Cámara de Origen, no podrá
volver a ser presentado en las sesiones del año.
Estas disposiciones están contenidas en el artículo 72 de la Constitución.
4.- LA SANCIÓN.
Se entiende por sanción, la aceptación que hace el Ejecutivo a una Ley.
Este acto debe ser posterior a la aprobación que hace el Congreso.
puede ser que el presidente, no esté de acuerdo con lo aprobado por el
Congreso, entonces puede hacer las observaciones necesarias para que
el Congreso lo discuta nuevamente. El proyecto de ley o decreto,
desechado todo o en partes por el poder Ejecutivo, será devuelto con
sus observaciones a la Cámara de Origen. El cual, deberá ser discutido
nuevamente por ésta, y si fuera confirmado por 2/3 partes el número
total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese
aceptada por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto, y volverá
al Ejecutivo para su promulgación. Se reputará aprobado por el Ejecutivo
todo proyecto no devuelto con observaciones a la cámara de Origen
dentro de los diez días útiles; a no ser que corriendo este término el
Congreso haya cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la
devoluciones el primer día hábil en que el Congreso esté reunido.
Este derecho que tiene el Ejecutivo de hacer observaciones a los
proyectos de ley se denomina derecho de Veto.
5.- LA PUBLICACIÓN.
Es el acto por el cual la ley ya aprobada y sancionada se da a conocer a
quienes debe cumplirla. La publicación se hace en el llamado Diario
Oficial de la Federación. Además de éste, existen en México los Diarios o
Gacetas Oficiales de las Entidades Federativas, en los que se publican la
leyes de carácter local.
6.- LA INICIACIÓN DE LA VIGENCIA.
En el derecho mexicano, podemos encontrar dos sistemas de iniciación
de la vigencia: el sucesivo y el sincrónico. Las reglas concernientes a
estos se enuncian en el artículo 3º del Código Civil para el D.F. y para
toda la República que a la letra dice: "Las leyes, reglamentos, circulares
o cualquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y
surten sus efectos tres días después de su publicación en el periódico
oficial, para que las leyes, reglamentos, etc., se reputen publicados y
sean obligatorios, se necesita que además del plazo que fija el párrafo
anterior, transcurra un día más por cada 40 Kilómetros de distancia o
fracción que exceda de la mitad."
El lapso comprendido entre el momento de la publicación y
aquel en que la norma jurídica entra en vigor, recibe en la
terminología jurídica el nombre de vacatio legis.
La vacatio legis es el término durante el cual racionalmente se supone
que los destinatarios del precepto, estarán en condiciones de conocerlo
y, por ende, de cumplirlo. Concluido dicho lapso la ley obliga a todos los
comprendidos dentro del ámbito personal de aplicación de la norma, aún
cuando de hecho, no tengan o no hayan podido tener noticia de la nueva
disposición legal.
El sistema sincrónico, se halla consagrado en el artículo 4º del Código
Civil. "Si la ley, reglamento, circular o disposición de observancia
general, fija el día en que deba comenzar a regir, obliga desde ese día,
con tal de que su publicación haya sido anterior." Si este precepto se
interpretase de forma literal significaría que la ley podría entrar en vigor
media hora después si se establece así en los artículos transitorios, ello
significaría la destrucción del principio de la vacatio legis. Se debe tomar
en cuenta estas consideraciones y no utilizar en el Diario Oficial el
sistema sincrónico.
