ÍNDICE

INICIA ACCION DECLARATIVA DE CERTEZA - SOLICITA MEDIDA CAUTELAR –

PLANTEA CASO FEDERAL.
I.- ACREDITA PERSONERIA........................................................................................................................ 2
II.- CONSTITUYE DOMICILIO ELECTRÓNICO. ............................................................................................ 3
III.- PLANTEA CASO FEDERAL. .................................................................................................................. 3
IV.- OBJETO. ............................................................................................................................................. 3
V.- CONSIDERACIONES LIMINARES. ......................................................................................................... 4
V. 1.- De los fundamentos sobre los cuales se sustenta la decisión administrativa de la SIGEN y sus
errores de interpretación legal. ........................................................................................................... 6
VI.- CONTEXTO. ........................................................................................................................................ 9
VII.- ADMISIBILIDAD DE LA ACCION. ...................................................................................................... 22
VII.- a) La legitimación procesal de la Universidad de Buenos Aires. ................................................ 22
VII.-b) La legitimación pasiva de la SIGEN y del PEN. ......................................................................... 25
VII. -c) Competencia ........................................................................................................................... 26
VII.-d) Viabilidad formal de la acción promovida............................................................................... 28
VIII.- PROCEDENCIA DE LA DEMANDA. .................................................................................................. 31
VIII.- a) Del principio de "supremacía" constitucional. ...................................................................... 32
VIII.- b) De la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales. ........................................... 33
VIII.- c) La conducta ilegitima e inconstitucional de las demandadas. ......................................... 41
VIII.- d) Normas viciadas de inconstitucionalidad......................................................................... 51
VIII.- D) 1.- Violación del artículo 99, inciso 2 de la CN. ................................................................. 52
VIII.- D) 2.- Intromisión en la autonomía y autarquía de la Universidad. ...................................... 54
IX.- SOLICITA MEDIDA CAUTELAR........................................................................................................... 55
IX.- a) Requisitos de admisibilidad. .................................................................................................... 56
IX.- b) Contracautela. ......................................................................................................................... 62
X.- PRUEBA ............................................................................................................................................. 62
XI- PETITORIO ......................................................................................................................................... 63

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SE PRESENTA - ACREDITA PERSONERÍA – INICIA ACCION DECLARATIVA DE

CERTEZA- SOLICITA MEDIDA CAUTELAR - PLANTEA CASO FEDERAL.

Sr. Juez Federal:

Ricardo Jorge GELPI, D.N.I. 8.436.456, en carácter de Rector de la Universidad

de Buenos Aires, con el patrocinio letrado de Sergio Gabriel PASCALE, letrado apoderado
de esta Casa de Altos Estudios conforme resolución REREC-2023-1643-E-UBA-REC,
inscripto al Tomo Nº 44 Folio Nº 670 del C.P.A.C.F.; CUIT Nº 20-14152310-5, constituyendo
domicilio legal en la calle Viamonte Nº 430, Planta Baja, Dirección de Mesa de Entradas,
Salidas y Archivo, Capital Federal - (Zona de Notificación 134) - (mail
sgpascale@[Link]; Tel. 5285-4886/7), a V.S. nos presentamos y respetuosamente
decimos:

I.- ACREDITA PERSONERIA.

Conforme se acredita con el ACTA DE ASUNCIÓN de fecha 1 de agosto de
2022, la que se acompaña al presente escrito, Ricardo Jorge GELPI ha sido electo como
Rector de la Universidad de Buenos Aires, en el marco de la Asamblea Universitaria de
fecha 24 de junio de 2022, para el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2022 y el
31 de julio de 2026, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Universitario de esta Casa
de Altos Estudios.

Asimismo, en virtud de la Resolución REREC-2023-1643-E-UBA-REC que se

adjunta y se declara bajo juramento que se encuentra vigente, Sergio Gabriel PASCALE
es apoderado de la Universidad de Buenos Aires, con domicilio real en la calle Viamonte
Nº 430, Planta Baja, Dirección de Mesa de Entradas, Salidas y Archivos, de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.

A su vez y de conformidad con lo establecido por el art. 103 del Estatuto

Universitario, el Señor Rector es el representante legal de la Universidad de Buenos Aires,
quien mediante el dictado de la resolución citada otorga a sus mandatarios las atribuciones
referidas.

En razón a lo expuesto, y en tal carácter, venimos a iniciar la presente acción

declarativa de certeza.

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 II.- CONSTITUYE DOMICILIO ELECTRÓNICO.
En los términos de las diversas acordadas emanadas de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, venimos a constituir domicilio electrónico en el CUIT denunciado en
el encabezado, a saber, 20-14152310-5.

III.- PLANTEA CASO FEDERAL.

Habida cuenta que en el sub-lite se halla no sólo cuestionada la inteligencia sino
la inconstitucionalidad misma de una disposición de índole federal y del accionar emanado
de autoridad nacional que atenta contra los derechos consagrados en la Constitución
Nacional, a saber, el principio de división de poderes y la autonomía y autarquía de la
Universidad de Buenos Aires, consagradas en el art. 75 inc.19 de la Carta Magna, se deja
planteado el caso federal, a fin de interponer –si fuere necesario- el Recurso Extraordinario
de apelación previsto por la Ley 48 artículo 14 incisos 1 y 3.

A todo evento, se destaca que las circunstancias fácticas y jurídicas denunciadas

en el presente escrito, constituyen sin lugar a duda un claro caso de gravedad institucional,
en tanto afectan a toda la comunidad.

IV.- OBJETO.
En el carácter señalado, y de acuerdo con lo prescripto en el art. 322 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación, venimos a promover formal demanda contra el
Poder Ejecutivo Nacional (en adelante PEN), con domicilio en Balcarce 50 de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y contra la Sindicatura General de la Nación (en adelante
SIGEN), entidad con personería jurídica propia dependiente del Presidente de la Nación
(conf. art. 97 de la Ley 24.156), con domicilio en la Avenida Corrientes 379 de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, a fin de que V.S declare la inconstitucionalidad del art. 8 del
Decreto 1344/07 y la incompetencia de la SIGEN para ejercer el control interno de esta
Universidad por resultar contradictorios e incompatibles con las normas, principios y
garantías de la Constitucional Nacional.

La normativa atacada comporta una inexcusable violación del orden jurídico

constitucional, vulnerando lo dispuesto por los artículos 75 inciso 19 y 99 inciso 2º de la
Constitución Nacional (CN), la ley 24.521, la ley 24.156, así como los arts. 77, 83 y 98 del

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 Estatuto Universitario y las pautas contenidas en la Resolución (CS) Nº 8237/13,
procurándose con esta acción la tutela jurisdiccional de los derechos de esta parte.

En tales condiciones, constituye objeto principal de la acción promovida una

declaración judicial de certeza, en virtud de la cual se establezca la inconstitucionalidad y,
por ende, la correlativa inaplicabilidad a mi representada de la citada disposición legal y la
inexistencia de relación jurídica entre la SIGEN y esta Universidad en cuanto al control
interno, a mérito de las razones precisadas.

Ello, bajo las normas adjetivas atinentes al trámite del proceso promovido (art.
322 del Código cit.) y sin perjuicio del dictado, con carácter previo y urgente, de una medida
cautelar la cual se solicita en el capítulo IX.- infra, tendiente a que V.S decrete que el PEN y
la SIGEN se abstengan de realizar cualquier tipo de acción vinculada con intervenciones a
esta Universidad, bajo el nombre de auditorías y/o cualquier otra denominación que implique
el control interno, particularmente considerando que decidió unilateralmente la realización
de una auditoría a partir del próximo 28 de octubre, careciendo de competencia para ello.
Asimismo se les ordene ajustar la conducta al respeto irrestricto de la normativa aplicable
en esta Universidad (Resoluciones (CS) Nº 8237/13 y 1920/18) y también a la interpretación
pacífica de la Corte Suprema de Justicia, de la Procuración del Tesoro de la Nación hasta el
dictamen que luce en IF-2024-112489009-APN-PTN y de la reflejada en los actos de la
propia SIGEN al menos desde el año 2013 hasta tanto se dicte sentencia de fondo pasada
en autoridad de cosa juzgada, de conformidad con los antecedentes de hecho y de derecho
que seguidamente se exponen.

V.- CONSIDERACIONES LIMINARES.

Previo a desarrollar circunstanciadamente los fundamentos que sustentan esta
acción, por una cuestión de orden metodológico corresponde presentarle a V.S. las
presentes consideraciones liminares como punto de partida.

Ello en el entendimiento que a 30 años de haberse producido la reforma

constitucional que reconoció la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales, no
resulta comprensible como algunas escuelas de pensamiento siguen echando mano a
construcciones de interpretación legal sesgadas por posicionamientos políticos, que al día
de la fecha entendemos son discusiones superadas.

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 Dicho ello, se destaca inicialmente que conforme surge de la Nota N° NO-2024-
115243291-APN-SIGEN, notificada por Correo electrónico oficial en fecha 24 de octubre
del corriente a las 17.07 hs, el Sr. Síndico General de la Nación se dirigió al Rector de esta
Universidad de Buenos Aires, sosteniendo que:

“Me dirijo a usted a fin de poner en su conocimiento el Dictamen emitido por la

Procuración del Tesoro de la Nación el 15 de octubre pasado, cuya copia se
acompaña adjunta como archivo embebido (IF-2024-112489009-APN-PTN).

En dicho pronunciamiento, cuyos términos comparto, se concluye que “….el

sistema de control interno previsto en la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156 es de aplicación a las
Universidades Nacionales, en tanto el ejercicio de dicho control no contradice ni
vulnera la autonomía funcional y la autarquía administrativa-financiera que les
reconoce la Constitución Nacional, reglamentada por el Legislador a través de la Ley
de Educación Superior N° 24.521”.

Atento ello, le informo que esta SIGEN llevará a cabo, a partir del 28 de octubre del
corriente, una auditoría en la institución a su cargo, cuyo objeto central será evaluar
la aplicación y rendición de fondos transferidos por la Subsecretaría de Políticas
Universitarias y la ejecución de los convenios suscriptos por la Universidad de
Buenos Aires con distintas reparticiones del PEN y la gestión que las áreas
correspondientes desarrollan al respecto…” (el destacado es propio).

Desde este atalaya, el Sr. Síndico General hace suyos los términos del Dictamen
(IF-2024-112489009-APN-PTN) emitido por el Sr. Procurador del Tesoro de la Nación, el
pasado 15 de octubre, y frente a lo dicho, aquello que en principio resulta ser por definición
una opinión jurídica no vinculante, adquiere especial relevancia desde el momento que el
titular de la SIGEN sustenta su decisión en los fundamentos allí sostenidos.

Aclarado lo expuesto, es intención de esta Universidad sostener enfáticamente

el rechazo absoluto a la ilegítima interpretación que se realiza en el referido dictamen,
sesgada por subjetividades caprichosas, tendientes a torcer la letra de la ley tras
consideraciones infundadas.

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 Por lo expuesto, y a modo de glosario, esta Universidad procederá inicialmente
a desarrollar precisiones esenciales, que luego serán el hilo conductor de la totalidad de
fundamentos que sustentan la acción. A saber:

a) La Universidad de Buenos Aires jamás cuestionó su sometimiento estricto a las

leyes dictadas por el Congreso de la Nación.
b) La Ley de Administración Financiera y Órganos de Control, es de aplicación, en
lo que allí respecta, al ámbito de esta Casa de Altos Estudios.
c) La SIGEN tiene competencia exclusiva y excluyente para ejercer el control
interno, sólo en las jurisdicciones que componen el PEN y en los organismos
descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del
mismo.
d) Las Universidades Nacionales no son organismos descentralizados
dependientes del PEN.
e) La autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales implican la
independencia absoluta del PEN y de toda injerencia y/o intervención del poder
político de turno, más no del Poder Legislativo y del estricto acatamiento a las
leyes emanadas del Honorable Congreso de la Nación.

Si bien las cinco definiciones podrían ser interpretadas como verdades no

discutidas, resulta necesario partir de ellos dadas las manifestaciones expresas por el Sr.
Procurador del Tesoro de la Nación vertidas en el Dictamen N° IF-2024-112489009-APN-
PTN, que el actual Titular de la SIGEN, designado por el Sr. Presidente de la Nación, hace
suyos.

Conforme lo hasta aquí expuesto, a continuación, se procederá liminarmente a

demostrar la carencia de sustento legal de los fundamentos del referido dictamen, que lo
tornan irrazonable e ilegítimo.

V. 1.- DE LOS FUNDAMENTOS SOBRE LOS CUALES SE SUSTENTA LA

DECISIÓN ADMINISTRATIVA DE LA SIGEN Y SUS ERRORES DE
INTERPRETACIÓN LEGAL.
Surge del último acápite del Dictamen N° IF-2024-112489009-APN-PTN punto
IV. CONCLUSIÓN, que: “25. En síntesis, a la luz del texto constitucional modificado en el
año 1994 y de los antecedentes normativos, jurisprudenciales y de la doctrina de esta
Procuración del Tesoro, opino que el sistema de control interno previsto en la Ley de

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Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N.°
24.156 es de aplicación a las Universidades Nacionales, en tanto el ejercicio de dicho
control no contradice ni vulnera la autonomía funcional y la autarquía administrativa-
financiera que les reconoce la Constitución Nacional, reglamentada por el Legislador a
través de la Ley de Educación Superior N.° 24.521”.

De lo expuesto se desprenden dos cuestiones ya anticipadas.

En primer lugar, esta Universidad reconoce y ha actuado en consecuencia, en lo

que respecta a la sujeción de su obrar administrativo a las disposiciones emanadas de las
leyes dictadas por el Congreso de la Nación en general, y en particular de la Ley de
Administración Financiera y Órganos de Control (Ley N° 24.156), y de la Ley de Educación
Superior (Ley N° 24.521). Consecuentemente, tal circunstancia no debería entenderse
como un hecho controvertido en autos.

En este sentido se adelanta que, a la luz de las leyes dictadas por el Congreso
de la Nación, el control externo de esta Universidad se encuentra a cargo de la Auditoría
General de la Nación (AGN), mientras que los mecanismos de control interno exigidos
legalmente, se encuentran a cargo de la Auditoría General de la Universidad de Buenos
Aires ([Link]), en virtud de lo normado por Resolución (CS) Nº 8237/2013, dictada en un
todo conforme con las normas que rigen en la materia.

En segundo lugar, la oposición absoluta que realiza esta Casa de Altos Estudios
a los fundamentos vertidos en el dictamen se vincula con la ilegítima atribución de
competencias en cabeza de la SIGEN que allí se pretende fundar, tal como seguidamente
se detalla:

a) La SIGEN comparte el dictamen de la PTN al sostener que: “22.2. En virtud de lo

antes mencionado, tal lo expresado por la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la
SIGEN, una interpretación literal y armónica de los textos legales en análisis lleva a
concluir que las Universidades Nacionales están sometidas, por un lado, al control
externo, a cargo de la AGN, conforme lo establecido por la Ley de Administración
Financiera a la que remite el artículo 59 de la Ley de Educación Superior, en virtud
de lo establecido en el artículo 59 bis de esta última y de conformidad a lo previsto
por el artículo 129 de la Ley N.° 27.591. Por otro lado, también están sujetas al control
interno, en cabeza de la SIGEN, que le resulta aplicable en virtud de lo previsto en

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 el artículo 100 de la LAF, como lo contempla expresamente el artículo 59 de la Ley
de Educación Superior”.

Frente a ello esta Universidad sostiene con fundamento estrictamente legal que:

a) La SIGEN es el órgano de control interno de las jurisdicciones que componen el PEN

y de los órganos descentralizados que de él dependen. Ello en virtud de lo
expresamente contemplado en los artículos 96 y 98 de la Ley N° 24.156 los cuales
establecen respectivamente que: “Créase la Sindicatura General de la Nación,
órgano de control interno del PEN” y “En materia de su competencia el control
interno de las jurisdicciones que componen el PEN y los organismos
descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo,
sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica”.
(el destacado es propio).
Hasta aquí, la letra de la ley no admite confusión alguna respecto al ámbito de
actuación de la SIGEN.
b) El PEN, pese a las reiteradas confusiones vertidas en el dictamen, no es el Estado
Nacional. En efecto, en la inteligencia del legislador, por ejemplo, en el caso de la
Ley de Educación Superior y de la Ley de Administración Financiera y Órganos de
Control, ha sido sustancialmente claro y selectivo en la utilización de ambos
vocablos. En este sentido, la Universidad de Buenos Aires es una persona jurídica
de derecho público perteneciente al Estado Nacional, que goza de autonomía y
autarquía propia, pero no es un órgano perteneciente al PEN, y mucho menos un
Ente Descentralizado dependiente del mismo.
En este sentido, pese a los esfuerzos argumentativos vertidos en el dictamen, es un
yerro absoluto sostener que el artículo 100 de la LAF sujeta a las Universidades
Nacionales al control interno, en cabeza de la SIGEN, puesto que el referido artículo
sostiene expresamente: “El sistema de control interno queda conformado por la
Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación,
y por las unidades de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y
en las entidades que dependan del PEN. Estas unidades dependerán,
jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas
técnicamente por la Sindicatura General”. (el destacado me corresponde)

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 c) El rol de órgano normativo, de supervisión y coordinación que el artículo 100 de la
LAF le asigna a la SIGEN, no puede ser interpretado en modo alguno como una
extensión de competencias, mas allá de los que la propia ley le asigna. En efecto,
de la transcripción efectuada en el punto anterior, se desprende sin hesitación alguna
que tales funciones se encuentran circunscriptas al ámbito interno del PEN y de los
organismos descentralizados que de éste dependan.
d) Muy al pesar de la Procuración del Tesoro de la Nación y de la propia SIGEN,
pretender equiparar las funciones de ésta última con las de la Auditoría General de
la Nación, es cuanto menos preocupante. Dicho en otros términos, la SIGEN debe
comprender que su ámbito de actuación se circunscribe al PEN y de los organismos
descentralizados que de éste dependen (artículo 100 de la LAF), mientras que
conforme se expresa en el artículo 116 del mismo cuerpo normativo, la AGN es el
ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso
Nacional. Suponer que el legislador confundió los conceptos de PEN, con el de
Sector Público Nacional, es tan absurdo como insistir que con posterioridad a la
Reforma Constitucional de 1994, continúa existiendo un control de tutela ejercido por
el PEN sobre las Universidades Nacionales (véase sobre este descabellado
fundamento el punto 17.2 párrafo tercero del Dictamen N° IF-2024-112489009-APN-
PTN)

Por todo lo expuesto, y por los fundamentos que seguidamente se desarrollarán

en profundidad a lo largo de la presente acción, es claro que la finalidad perseguida por las
demandadas no es otra que intervenir ilegalmente a la Universidad de Buenos Aires, en
desmedro de toda pauta constitucional y normativa vigente.

VI.- CONTEXTO.
Resulta pertinente realizar un breve relato de lo acontecido en el ámbito de esta
Universidad, luego de la reforma constitucional del año 1994, vinculado a las cuestiones
relevantes para la exégesis de las defensas que a continuación se desarrollan.

En el año 1992 el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Administración

Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156. Mediante
esa ley se crearon el sistema de control externo —en cabeza de la Auditoría General de la
Nación— y el sistema de control interno del Poder Ejecutivo cuyo órgano rector es la

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Sindicatura General de la Nación (conf. arts. 96 y 98 de la ley).

Dos años después, la Constitución Nacional consagró la autonomía universitaria,

que se sumó así a la autarquía que ya venía reconocida a las casas de altos estudios. En
virtud de esto, y de la interpretación que efectuó en diversos pronunciamientos la Corte
Suprema de Justicia (Fallos 316:1355 entre otros), quedó claro que las Universidades no
dependen del Poder Ejecutivo, se hallaban exentas de todo tipo de control o injerencia por
parte de aquél y sólo están sujetas a las leyes de la Nación.

La Ley de Educación Superior también reglamentó la autonomía universitaria y

estableció, entre otras cosas, que en virtud de ella las Universidades ya no se encuentran
sujetas al “control de tutela” del Poder Ejecutivo, y que la revisión de los actos emanados
de los órganos superiores de las universidades sólo compete al Poder Judicial (art. 32 de
la Ley 24.521). En consecuencia, el PEN no tiene frente a las universidades las facultades
de control administrativo que ejerce respecto al resto de los organismos autárquicos de la
administración nacional.

En materia de sistemas de control, la autonomía universitaria implicó que las

Universidades se encuentran sujetas al control de la Auditoría General de la Nación como
órgano de control externo, pero no están comprendidas en el ámbito de competencias de
SIGEN, que desarrolla sus actividades sobre los órganos que dependen del Poder Ejecutivo
(conf. art. 98 de la Ley 24.156). Esta interpretación fue expresamente receptada por la Ley
de Educación Superior, que establece, en su art. 59 bis, que “El control administrativo
externo de las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal es
competencia directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación que, a tales efectos,
dispondrá de un área específica con los recursos humanos y materiales adecuados para
llevar a cabo esta tarea. Todas las instituciones de educación superior universitarias de
gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen
transparencia en el uso de los bienes y recursos”

En otras palabras, en ejercicio de su facultad de auto organización, las

Universidades Nacionales deben darse a sí mismas, como parte de sus instituciones de
gobierno, un sistema de control interno que recepte los principios contenidos en la Ley de
Administración Financiera.

En ese contexto jurídico, la Universidad de Buenos Aires, dictó la Resolución

(CS) N° 8237/2013 que reglamentó su régimen de control interno en los siguientes

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términos:

a. Puso en cabeza de las máximas autoridades dentro de cada repartición, la

responsabilidad en las órbitas de su competencia, de la instauración y mantenimiento
de un adecuado sistema de control interno que garantice la legalidad de la actuación
administrativa, la veracidad de la información producida por los distintos órganos y
el cumplimiento de los fines, objetivos y metas oportunamente planificados.

b. Estableció que la actividad de auditoría interna en el ámbito de la Universidad

corresponde a la Auditoría General de la Universidad (AG-UBA)

c. Dicha AG-UBA es un órgano unipersonal que depende del Consejo Superior.

Recordemos que el Consejo Superior es el órgano de gobierno colegiado,

integrado democráticamente por las mayorías y por las minorías de los claustros de
profesores, graduados y estudiantes de todas las Unidades Académicas que
integran la Universidad. Dicha dependencia robustece la calidad y optimiza
resultados de la gestión y la independencia respecto a los órganos que gestionan la
administración (vgr. no hay dependencia del Rector o Decanos, como en paralelo se
advierte la dependencia de la SIGEN del Presidente de la Nación).

d. La Resolución del Consejo Superior también dispuso que la AG-UBA estará a cargo
de un Auditor General designado por el Consejo Superior. También determinó los
requisitos para ser Auditor General (título universitario en Ciencias Económicas o
Derecho y experiencia en Administración Financiera y Auditoría).

e. Seguidamente estableció estructura operativa, determinando que la AG-UBA tendrá

a cargo Auditores Generales Adjuntos, los que serán designado por el Rector de la
Universidad.

f. Las funciones de la AG-UBA, sin perjuicio de aquéllas que las normas especiales le
encomienden han sido establecidas en los siguientes términos:

1. Elaborar y aprobar las normas que reglamentan el procedimiento de auditoría

interna en el ámbito de la Universidad de Buenos Aires.

2. Realizar auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones

especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, según lo previsto en el
Plan Anual de Auditoría de la Universidad.

11
 3. Comprobar la puesta en práctica de las observaciones y recomendaciones
efectuadas como resultado de las auditorías internas realizadas, conforme los
planes de regularización oportunamente acordados con los respectivos
responsables.

4. Atender los pedidos de asesoría que le formulen las distintas áreas de la

Universidad en materia de control interno y auditoría.

5. Informar anualmente al Consejo Superior sobre el estado del sistema de

control interno en las distintas dependencias de la Universidad, y sobre las principales
observaciones efectuadas en las auditorías realizadas.

6. Poner en conocimiento del Rector de la Universidad los actos que hubiesen

acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio de la
Universidad.

7. Llevar el registro de las acciones de recupero de perjuicio fiscal en los términos

establecidos en el Capítulo F CÓ[Link] I-52.

8. Proponer al Rector la designación de los Síndicos que la Universidad deba

nombrar en las empresas y sociedades donde posea participación accionaria.

9. Ejercer la función de auditoría interna en las empresas y sociedades donde la

Universidad posea participación accionaria.

10. Coordinar con la Auditoría General de la Nación la realización de las

actividades de control externo sobre la Universidad.

g. La AG-UBA puede solicitar a los distintos organismos y entes de la Universidad toda

la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Todos los agentes
y/o autoridades de la Universidad deben prestarle la mayor colaboración. La
reticencia u obstaculización de las tareas de la AG-UBA es considerada falta grave
y da lugar a las sanciones disciplinarias previstas en el ordenamiento vigente, incluso
la cesantía.

h. Un tema de suma relevancia a los fines del resguardo de los principios de buena
gestión administrativa como es la publicidad, lo ha regulado el Consejo Superior al
establecer expresamente que la AG-UBA debe publicar los informes finales de
auditoría. También debe publicar el informe anual que eleve al Consejo Superior en

12
 la página web de la Universidad.

i. La AG-UBA lleva a cabo sus actividades de acuerdo con lo establecido en el Plan de

Auditoría que anualmente aprueba el Consejo Superior de la Universidad. A estos
efectos, la AG-UBA debe enviar al Rector el proyecto correspondiente antes del 30
de noviembre de cada año, quien lo debe elevar al Consejo Superior para su
aprobación y luego de ello comunicar a todas las autoridades pertinentes.

j. Sin perjuicio de lo expuesto, los funcionarios que enumera pueden solicitar a la AG-
UBA o al Rector la realización de auditorías especiales. La realización de tales
auditorías es aprobada por el Consejo Superior quien puede introducir
modificaciones en cualquier momento al Plan de Auditoría aprobado, a efectos de
adecuarlo a las nuevas actividades.

k. En caso de detectar irregularidades, la AG-UBA puede recomendar al Rector el inicio

del sumario para la determinación de responsabilidades administrativas, la
aplicación de sanciones y/o la promoción de las acciones judiciales pertinentes,
incluso la acción de lesividad prevista en el artículo 17 de la Ley Nº 19.549 de
Procedimientos Administrativos. La desestimación de la recomendación de la
Auditoría General debe ser adoptada por Resolución fundada.

Con el dictado de la Resolución (CS) 8237/2013, que fuera publicada en el

Boletín Oficial en fecha 13 de enero de 2014 y no cuestionada por la SIGEN, la Universidad
ha regulado en todo cuanto es atribución propia garantizando la legalidad y la calidad en su
funcionamiento y organización.

La existencia del sistema de control interno efectivo se traduce en que esta

Universidad ha dado cabal cumplimiento a las disposiciones contenidas en la ley 24.156
cumpliendo el objetivo de eficacia, eficiencia y transparencia que el sistema de control
exige, según los definen los organismos especializados en nuestro país y en el exterior.

El sistema también cumple con los siguientes parámetros:

1. Autonomía Efectiva: Da cuenta de la capacidad de la Universidad para

establecer y ejecutar sus propios mecanismos de control.

2. Adaptabilidad: El sistema de control se ajusta a las necesidades específicas y

la complejidad de una institución educativa de gran escala.

13
 3. Transparencia y Rendición de Cuentas: Los informes de auditoría son
presentados ante el Consejo Superior y se publican resúmenes, promoviendo la
transparencia.

4. Eficiencia en la Gestión: El conocimiento profundo de la estructura

universitaria permite realizar controles más efectivos y pertinentes.

5. Modelo para otras Universidades: El sistema de la UBA sirve como referencia

para otras instituciones de educación superior en el país.

Es dable mencionar que el artículo 98 del Estatuto Universitario de esta

Universidad regula las atribuciones del Consejo Superior, en el inciso s dispone: “s) Aprobar
el presupuesto anual para la Universidad, las cuentas presentadas por el Rector y la
inversión de los fondos asignados al Consejo, a las Facultades y a los demás
establecimientos”.

Ahora bien, que la Universidad de Buenos Aires no se encuentre sujeta al control

efectuado por SIGEN no significa que no brinde al Poder Ejecutivo información veraz,
completa y transparente acerca de su ejecución presupuestaria.
La Universidad informa a la Subsecretaría de Políticas Universitarias, en carácter
de rendición de cuentas, la totalidad de los recursos que percibe y ejecuta. Mensualmente
la UBA remite a la Subsecretaría de Políticas Universitarias la nómina del personal de la
Universidad, con la liquidación salarial detallada por concepto.
Adicionalmente, también con frecuencia mensual, la UBA remite la ejecución
presupuestaria de la totalidad de sus gastos de funcionamiento. En ese sentido, se detalla
la ejecución de los gastos de funcionamiento a máximo nivel de detalle utilizando los
clasificadores del gasto establecidos en la Ley de Administración Financiera a saber:
Fuente de financiamiento, Carácter Económico, Finalidad, Función y Objeto del gasto entre
otros.
Asimismo, la UBA remite a la Contaduría General de la Nación, dependiente del
Ministerio de Economía, sus Estados Contables con todos los cuadros de cierre
informativos correspondientes en dos ocasiones cada año: un cierre intermedio con fecha
de corte 30/6 y un cierre anual con fecha de corte 31/12.

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 Ambos son consolidados por el Ministerio de Economía de la Nación e incluidos
en la Cuenta de Inversión que es remitida para su rendición de cuentas al Honorable
Congreso de la Nación.
En ese estado de cosas, y pese a haber consentido la Resolución (CS)
8237/2013 —cuya impugnación hubiera requerido el inicio de una acción judicial en los
términos del art. 32 de la LES—, en el año 2018, la SIGEN mediante NO-2018-53205591-
APN-GCSS#SIGEN notificó a esta Universidad que “… mediante el dictado de la
Resolución RESOL-2018-157-APN-SIGEN, se introdujeron adecuaciones a la Estructura
Orgánico Funcional de esta SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN, en tanto que por
su similar RESOL-2018-160-APN-SIGEN se ha establecido la nómina de funcionarios a
cargo de cada una de las distintas unidades organizativas de este Órgano de Control…”.
Asimismo, informó que: “…Al respecto, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6º
de la Resolución citada en último término se pone en su conocimiento que la Sindicatura
Jurisdiccional de UNIVERSIDADES NACIONALES con competencia en esa institución, a
partir del día 1º de octubre del corriente está a cargo del Lic. Leonardo Javier PINTO en su
carácter de Síndico Jurisdiccional, y de la Dra. Natalia Gabriela FENTE, del Cr. Diego
Orlando RAZETO, del Dr. Santiago Alfonso GARCÍA PIZALES y del Cr. Diego Roberto
MARTELLI, como Síndicos Adjuntos de esta GERENCIA DE CONTROL DE SECTOR
SOCIAL…”

Ante dicha situación, el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires

dictó el 12 de diciembre de 2018 la Resolución (CS) 1920/2018 en la que expresamente
determinó: “ARTÍCULO 1º.- En base a los principios constitucionales de autonomía y
autarquía de las Universidades Nacionales, rechazar la intervención de la Sindicatura
General de la Nación en el ámbito de esta Casa de Atos Estudios, haciendo saber que el
control interno de esta Universidad continuará siendo efectuado por su Auditoría General
creada por Resolución (CS) Nº 8237/13, o el órgano que en un futuro la reemplace conforme
al Estatuto Universitario y sus normas reglamentarias”.

Dicha Resolución ha sido notificada a la SIGEN el 5 de febrero de 2019,

mediante cédula de notificación 108-4093, y tampoco ha sido objeto de cuestionamiento
administrativo ni judicial.

Es claro que, en este marco, desde que la Universidad reglamentara su sistema

de control interno en el año 2013 la SIGEN jamás ha realizado controles en su ámbito,

15
control que pretende efectuar ahora a sabiendas de la inconstitucionalidad e ilegalidad de
su accionar, con fundamento en un parecer jurídico cambiante del Procurador del Tesoro
de la Nación.

No hace falta esclarecer a V.S. sobre la naturaleza de los dictámenes jurídicos;

pero sí es necesario recordar que la pretensión de la SIGEN no se apoya en ninguna
modificación normativa y que el marco jurídico que faculta a las Universidades a darse sus
propias instituciones fue pacíficamente aceptado por ella y que no utilizó las herramientas
legales de impugnación que podría haber tenido a su alcance en caso de haber querido
reivindicar una competencia que entendía que le correspondía.

La Universidad de Buenos Aires es un Ente Público del Estado Nacional,

autónomo, autárquico y en consecuencia independiente del Poder Ejecutivo Nacional, que
ha suministrado incansablemente una fuente inagotable de recursos a la sociedad,
mediante el despliegue de sus actividades de docencia, investigación, extensión, ciencia y
tecnología. Y para hacerlo, cumplió y cumple con el control interno y externo que la
normativa aplicable le exige.

Así, la afectación a la autonomía y autarquía universitaria, de sostenerse la

conducta de la demandada, no solo será una mella tangible en lo inmediato sino que tal
intromisión del Poder Ejecutivo Nacional conllevará a una intervención en desmedro de los
principios republicanos de la división de poderes, base de nuestra Nación.

Máxime cuando la Universidad de Buenos Aires desempeña y ha desempeñado

un papel fundamental en la vida pública de la Argentina en sus diversas coyunturas
políticas.

Esta Casa de Altos Estudios ha logrado convertirse en una institución de alto

prestigio y reconocimiento tanto a nivel nacional como internacional, sin injerencia del Poder
Ejecutivo Nacional y en pleno ejercicio de su autonomía y autarquía.

Circunstancia que la demandada pretende, hoy, desconocer en cumplimiento de

lineamientos políticos coyunturales que atentan contra los cimientos y pilares que sostienen
que la educación es la base para el desarrollo de cualquier Nación.

No podemos dejar de señalar que, a tal avasallamiento, se suma un

hostigamiento permanente mediante declaraciones públicas de funcionarios del gobierno,
con las que se pretende instalar una narrativa contraria a la realidad de ésta y todas las

16
Universidades Nacionales, que es antitética a la que conocen los miles de argentinos que
las transitan a diario.

Resulta indiscutible que la Universidad es una herramienta de inclusión social

que a través de la educación garantiza la libertad como marco de efectivo goce de cada
uno de los derechos reconocidos en la Constitución Nacional.

Las bases del Estatuto Universitario de esta Universidad dan cuenta de ello al
expresar: “I.- La Universidad de Buenos Aires es una entidad de derecho público que tiene
como fines la promoción, la difusión y la preservación de la cultura. Cumple este propósito
en contacto directo permanente con el pensamiento universal y presta particular atención a
los problemas argentinos.

II.- La Universidad contribuye al desarrollo de la cultura mediante los estudios

humanistas, la investigación científica y tecnológica y la creación artística. Difunde las
ideas, las conquistas de la ciencia y las realizaciones artísticas por la enseñanza y los
diversos medios de comunicación de los conocimientos.

III.- La Universidad es una comunidad de profesores, alumnos y graduados,

Procura la formación integral y armónica de sus componentes e infunde en ellos el espíritu
de rectitud moral y de responsabilidad cívica. Forma investigadores originales,
profesionales idóneos y profesores de carrera, socialmente eficaces y dispuestos a servir
al país. Encauza a los graduados en la enseñanza y en las tareas de investigación, y a
través de ellos estrecha su relación con la sociedad.

IV.- La Universidad es prescindente en materia ideológica, política y religiosa,

asegura dentro de su recinto la más amplía libertad de investigación y de expresión, pero
no se desentiende de los problemas sociales, políticos e ideológicos, sino que los estudia
científicamente.

V.- La Universidad, además de su tarea específica de centro de estudios y de

enseñanza superior procura difundir los beneficios de su acción cultural y social directa,
mediante la extensión universitaria.

VI.- La Universidad estudia y expone objetivamente sus conclusiones sobre los

problemas nacionales; presta asesoramiento técnico a las instituciones privadas y estatales
de interés público y participa en las actividades de empresas de interés general.”

Así, a simple título ejemplificativo, en sus más de 200 años de vida cinco premios

17
Nobel pasaron por sus claustros, hecho único en toda institución superior de Iberoamérica.

En este sentido, corresponde recordar al Dr. Carlos Saavedra Lamas, graduado,

docente y rector de la Universidad de Buenos Aires, quien fue el primer latinoamericano en
ganar un Premio Nobel. En 1936 fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz por su
mediación en la guerra del Chaco. Organizó y presidió el Comité Internacional de Mediación
que contribuyó a la firma del armisticio del conflicto limítrofe entre Bolivia y Paraguay. Aquel
pacto fue firmado por 21 Naciones y se convirtió en un instrumento jurídico internacional.

En el campo de las ciencias, la UBA vio reconocidos sus logros a través de los
tres premios Nobel en ciencias de la Argentina, que no sólo fueron estudiantes y egresados
de la casa, sino también profesores.

Bernardo Houssay, quien además cursó sus estudios secundarios en el Colegio

Nacional de Buenos Aires –perteneciente a esta Casa de Altos Estudios - fue el primer
premio Nobel científico argentino y latinoamericano en 1947. Sus investigaciones a través
del Instituto de Fisiología de la Facultad de Medicina le valieron el reconocimiento
internacional y contribuyeron de manera fundamental a la lucha contra la diabetes.

Luis Federico Leloir formó parte de la escuela de Houssay, de quien fue discípulo
y amigo y su trayectoria fue tan importante como la de su maestro. Recibido de médico, se
interesó por la tarea de laboratorio y se especializó en el metabolismo de los hidratos de
carbono. Fue docente en la Universidad e investigador del CONICET, cuyo primer
presidente había sido Houssay. En 1970 obtuvo el Premio Nobel de Química.

César Milstein, estudiante de Ciencias Químicas en la Facultad de Ciencias

Exactas y Naturales, recibió en 1984 igual distinción que Bernardo Houssay, el Premio
Nobel en Fisiología y Medicina. Sus descubrimientos produjeron un avance muy importante
para la investigación biológica, para el diagnóstico clínico y, probablemente, para el
tratamiento de muchas enfermedades, entre las que se encuentran algunos tipos de cáncer.
Milstein pensaba que los resultados de la investigación científica debían necesariamente
llegar a todos y a cada uno, ya que el conocimiento es patrimonio de la humanidad. Tanto
él como sus antecesores, posicionaron a la Universidad de Buenos Aires como una usina
de conocimiento e investigación.

Siguiendo el camino iniciado por el primer Premio Nobel argentino, Adolfo Pérez
Esquivel, obtuvo el mismo galardón de la Paz en 1980, por su defensa de los Derechos

18
Humanos arrasados durante la última dictadura argentina.

Asimismo, el prestigio ganado por nuestros profesionales en Argentina y el

mundo se ve reflejado a través de innumerables reconocimientos a sus trayectorias y por
sus contribuciones a la sociedad. En la Universidad de Buenos Aires se formaron las
primeras mujeres profesionales de diversas carreras, pioneras en la investigación y la
academia nacional.

Elida Passo, es reconocida como la primera egresada universitaria de América

del Sur, se recibió de farmacéutica en 1885; Cecilia Grierson en Medicina (1889); Cecilia
Tapias, en Derecho (1911); Juana Guillermina Dieckmann y las hermanas Axa y Lía
Acevedo, en 1912 se graduaron como las primeras egresadas doctoras en Ciencias
Naturales; Elisa B. Bachoffen primera mujer graduada en Ingeniería (1918); Ángela
Bernasconi en Ciencias Económicas (1919) y Finlandia Elisa Pizzul, en Arquitectura (1927).

Para la Universidad, uno de los mayores compromisos ante la sociedad ha sido,

durante su larga historia, habilitar el conocimiento como un instrumento de comprensión y
transformación de la realidad. Es por esto, que resulta fundamental conocer la importancia
de los aportes de los grandes hombres y mujeres de ciencia de la Universidad, que aún hoy
se aplican en gran cantidad de investigaciones y tratamientos médicos. La transmisión de
conocimientos entre la comunidad científico-académica es otro de los pilares y orgullos de
la Universidad de Buenos Aires.

En este sentido no podemos dejar de recordar que en el Instituto de

investigaciones médicas “Dr. Alfredo Lanari”, en abril de 1958, funcionó el primer riñón
artificial del país en un hospital público, y en junio de 1957 se realizó el primer trasplante
renal, casi simultáneamente con los EEUU.

Es de suma importancia la labor de la Universidad de Buenos Aires en la

sociedad argentina, ya que no solo cumple con su función de enseñar a través de sus
Colegios y Facultades, en los cuales se forman profesionales altamente capacitados para
ejercer la profesión y continuar aprendiendo mediante la investigación; sino que también lo
hace mediante sus hospitales escuelas, en donde son atendidos miles de personas por año
de manera gratuita, en donde no sólo lo hacen en sus edificios, sino que también se brinda
la salud a través de sus móviles que van recorriendo las provincias en las cuales es de
difícil acceso la salud.

19
 Muestra de ello es el Hospital de Clínicas “José de San Martín”, emblema de
nuestra universidad, el cual ha demostrado su alta capacidad de intervención en casos tan
importantes como urgentes en el acontecer de la vida de las y los argentinos.

No podemos dejar de recordar el fatídico 18 de julio de 1994, fecha en que el

país se vistió de luto ante el ataque al edificio de Pasteur 633 - sede de la AMIA. Por su
cercanía, el Hospital de Clínicas José de San Martín, perteneciente orgullosamente a esta
Universidad, fue el epicentro de la contención sanitaria y humanitaria de las víctimas y sus
familias, recibiendo a la mayoría de los 300 heridos a la par que médicos y enfermeros del
hospital corrían hasta la sede de AMIA para socorrer en el lugar de los hechos a los heridos,
ayudar a atender a quienes estuvieran bajo los escombros y formar una cadena humana
que los trasladara hasta el Hospital.
El personal del hospital demostraba la contraparte de ese horror y de esa manera
ha quedado para siempre grabado en la historia e inmortalizado en el tríptico que adorna al
edificio, sobre la calle Uriburu.

Tampoco debemos olvidar el rol que cumplió la Universidad de Buenos Aires en

uno de los momentos más delicados en la historia sanitaria de nuestro país, abocándose a
la lucha contra el SARS-CoV-2, aportando al desarrollo de la vacuna argentina
ARGENVAC, basada en un trabajo científico de investigadores de la UBA y siendo uno de
los primeros proyectos en los que se embarcó al inicio de la pandemia. A ello cabe agregar
el aporte incansable de miles de voluntarias y voluntarios que colaboraron reforzando el
sistema de salud de la Ciudad y Provincia de Buenos Aires en campañas de prevención,
diagnóstico y vacunación.

El Hospital de Clínicas, una vez más, asumió un papel protagónico e

indispensable para ayudar a contener la pandemia. Fue uno de los primeros hospitales en
el país en realizar testeos por PCR para el diagnóstico de COVID-19, mediante técnicas de
biología molecular de última generación.

Asimismo, la Universidad fue clave en el desarrollo de kits de diagnóstico,

tratamientos para pacientes y respiradores, brindando atención a la comunidad en general.

En síntesis, educación, investigación, ciencia, tecnología y extensión

universitaria hacen grande a la Universidad de Buenos Aires.

20
 A su turno, en materia de Extensión Universitaria, el principal programa en la
actualidad es “UBA en Acción”, por el cual se realizan actividades solidarias dirigidas a
poblaciones que lo necesitan, tanto en el área metropolitana como en diversos puntos del
país. Abarca tres áreas principales: desarrollo comunal, educación no formal, y atención
primaria de la salud. A través de este voluntariado se articula el trabajo de docentes,
investigadores y estudiantes de distintas facultades en proyectos de ayuda.

Del breve relato hasta aquí efectuado, V.S. podrá advertir la relevancia que la
Universidad de Buenos Aires tuvo a lo largo de los años, conjuntamente al desarrollo de la
sociedad y que la SIGEN pretende subvertir habilitando la intervención del Poder Ejecutivo
Nacional, lo que resulta repugnante no sólo desde el punto de vista jurídico, sino también
desde, como ya se dijo, la esencia del sistema universitario nacional desde sus orígenes.

Y en este orden corresponde evocar los principios de la Reforma del año 1918
que sostuvieron el cogobierno de estudiantes, docentes y graduados, la autonomía
universitaria, la publicidad de los actos universitarios, la docencia libre, la libertad de
Cátedra, la educación laica y para todos, así como la importancia de la investigación, la
ciencia y la extensión y el compromiso con la sociedad.

Tales bases y principios se encuentran plenamente vigentes y son sobre los que
hoy se sostiene la Universidad Pública Argentina, que se proyectan en su gobierno
democrático, el pluralismo ideológico, la inclusión de nuevos sectores sociales y la
publicidad y transparencia de los actos de gobierno.

El compromiso de la Universidad es con el futuro, con la juventud de hoy, de ayer

y de mañana, formando profesionales de excelencia, con compromiso social, con presencia
en los temas de interés público nacional, prestando particular atención a los problemas
argentinos.

El respeto a la autonomía universitaria es esencial para mantener un sistema de

educación superior dinámico, plural y capaz de cumplir su misión social sin interferencias
indebidas. Es fundamental que los mecanismos de control y rendición de cuentas de las
universidades sean coherentes con su naturaleza autonómica y autárquica, preservando
así la integridad del sistema educativo argentino.

21
 Parte de las constantes falacias que se expresan públicamente sobre las
Universidades Nacionales es que no cuentan con auditorías sobre el origen y el destino de
sus recursos económicos.

Nada más alejado de la realidad.

Esta Universidad ha implementado un sistema de control interno robusto y eficaz

dentro del marco de su autonomía y autarquía y de las previsiones contenidas en las leyes
24.156 y 24.521, conforme infra se desarrolla.

Por ello, se requiere enfáticamente de V.S. que, al momento de resolver, tenga

especialmente en cuenta la falta de legitimidad e inconstitucionalidad desplegadas por el
gobierno nacional a través de la SIGEN basándose en un dictamen no vinculante emitido
por el Sr. Procurador General del Tesoro de la Nación, tema también que ampliaremos más
adelante.

En síntesis, la actual e ilegítima interpretación y aplicación que efectúa la SIGEN

de la ley 24.156 de administración financiera, obliga a la UBA a recurrir a esa instancia
jurisdiccional en resguardo de los derechos conculcados.

VII.- ADMISIBILIDAD DE LA ACCION.

VII.- A) LA LEGITIMACIÓN PROCESAL DE LA UNIVERSIDAD DE BUENOS

AIRES.

En tanto el titular de un derecho subjetivo ha de poder ejercerlo sin ninguna clase

de impedimento, ante cualquier obstáculo que perturbe u obstruya su pleno ejercicio
convirtiéndolo en indisponible, resulta necesaria una vía útil y eficaz de protección que
restituya el pleno ejercicio del mismo.

En estos términos, la legitimación procesal consiste en la "llave" con la que

cuenta el sujeto activo para ingresar y estar en el proceso; criterio rector con el que
autorizada doctrina ha podido expresar que "...desconocer, negar, o estrangular la
legitimación procesal, privando de llave de acceso a quien quiere y necesita formular
pretensiones en él para hacer valer un derecho, es inconstitucional" (conf. Bidart Campos,
"Tratado Elemental de Derecho Constitucional", tomo II, pág 238).

22
 En tales condiciones y siendo objeto principal de la acción intentada la
declaración de inconstitucionalidad del art. 8 del decreto reglamentario 1344/07 y la
incompetencia de la SIGEN para ejercer el control interno de esta Universidad, que afectan
directa e insalvablemente derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional -
en particular, los principios de autonomía y autarquía expresamente establecidos en su art.
75, inc. 19-, cabe sostener la legitimación sustancial de la Universidad de Buenos Aires
para incoar el presente remedio procesal que constituye, en nuestro sistema de control
constitucional, el único remedio jurídicamente admisible para obtener la declaración
pretendida.

La legitimación procesal de la UBA encuentra sustento, por tanto, en normas

constitucionales y en aquellos instrumentos internacionales "constitucionalizados" que
afirman el derecho a la jurisdicción.

Y como tal, se encuentra habilitada para cuestionar judicialmente las normas que
vulneran esa condición esencial y, a la vez, para impedir la vigencia de normas
infraconstitucionales que afectan principios esenciales reconocidos en la Ley Fundamental.

Como sujeto de derecho público dotado constitucionalmente de autonomía y

autarquía, la UBA posee plena capacidad para estar en juicio.

Tal como nutrida jurisprudencia y doctrina han sostenido, la “autonomía” y la

“autarquía” permiten a las Universidades Nacionales, como lo es mi representada,
desarrollar su específica actividad sin la injerencia del PEN.

La UBA, naturalmente entre otras, es la destinataria directa de dichas garantías,

y es ello lo que le confiere legitimación para estar en juicio, puesto que, si no se admitiera
esa posibilidad, las garantías emanadas de la Constitución Nacional quedarían
desprovistas de eficacia.

Existe en su favor un derecho a la jurisdicción que consiste en demandar la

prestación de amparo jurisdiccional, garantizado por la Constitución Nacional (art. 18, C.N.)

23
 Tampoco podrá ponerse en tela de juicio que la pretensión incoada en el
presente, configura técnicamente un "caso" susceptible de elucidación, esclarecimiento y
resolución judicial, con arreglo a las normas de la Ley Nº 27.

La disposición impugnada y la consecuente incompetencia de la SIGEN para

efectuar el control interno de esta Casa de Altos Estudios constituyen una clara intromisión
en las funciones constitucionalmente asignadas a mi representada e implica una indebida
intervención del PEN, a través de dicho Organismo.

El art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional no admite hesitación posible, su

contenido es preciso y su obligatoriedad inmediata, no son fórmulas vacías.

En la especie está en juego de manera directa y patente la vigencia de la

Constitución Nacional en tanto el planteo de esta parte se sustenta en el “derecho
fundamental a que la Constitución se mantenga”, tal como lo destacó la CSJN en Fallos
338:249 y sus citas.

Tal el sentir que sugiere el mismo García de Enterría de los oportunos términos
de una sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica (caso “Trop
vs Dulles”, 1958) traducción:

“…las declaraciones de la Constitución no son adagios gastados por el tiempo ni

una contraseña vacía de sentido. Son principios vitales, vivos, que otorgan y limitan los
poderes del gobierno de nuestra Nación. Son reglas de gobierno. Cuando la
constitucionalidad de una ley del Congreso se plantea ante este Tribunal, debemos aplicar
dichas reglas. Si no lo hiciésemos, las palabras de la Constitución vendrían a ser poco más
que buenos consejos…” (cfr. “La Constitución como norma y el Tribunal constitucional” Ed.
Civitas, Madrid, 1994, pág. 71).

La norma impugnada, así como la incompetencia de la SIGEN para realizar el

control interno ya referido, afectan disposiciones esenciales de la ley 24.521, de la ley
24.156 y del Estatuto de la UBA, en tanto coartan su funcionamiento institucional, de
administración y disposición de su patrimonio. Lejos se está de una cuestión abstracta, de
un caso hipotético.

24
 Al sólo efecto de fundar la legitimación de la UBA en la presente, se explicita
aquí que la lesión reside en la sujeción de la Universidad a una intromisión directa por parte
del PEN.

Hay un conflicto actual y él reviste gravedad institucional.

Resulta claro, entonces, que en tanto mi representada no cuenta con otra vía
idónea para defender los derechos conculcados, la presente acción deviene procedente y
así se solicita que V.S. resuelva.

Admitir lo contrario conduciría a la irrazonable conclusión de que, pese a la

existencia de una norma jurídica dotada de jerarquía constitucional que confiere un conjunto
de derechos y garantías directamente operativas (su autonomía y autarquía), mi
representada se encuentra privada de eficaz protección si se le impide acceder a los
remedios previstos en el ordenamiento procesal vigente cuando una norma de jerarquía
inferior la violenta.

En consecuencia, la Universidad de Buenos Aires se encuentra legitimada y

jurídicamente habilitada para iniciar la presente acción, pues está inmersa en el universo
de instituciones públicas, y en el caso se encuentra afectadas por ellas, por lo que no sólo
debe responder a los controles institucionales propios del Estado de Derecho, sino que
debe velar e instar el ejercicio de control de constitucionalidad por parte de esa instancia
jurisdiccional.

VII.-B) LA LEGITIMACIÓN PASIVA DE LA SIGEN Y DEL PEN.

Por otra parte, se encuentran claramente configurados los requisitos que

acreditan la legitimación pasiva de la SIGEN y del PEN.

Corresponde en este orden señalar que el Sr. Síndico General de la Nación ha

remitido al Sr. Rector de esta Universidad la NOTA NO-2024-115243291-APN-SIGEN,
mediante la cual informó que a partir del 28 de octubre del corriente llevará a cabo una
auditoría que relevará y analizará los principales circuitos administrativos-financieros y los
controles internos vinculados con los mismos en el Rectorado y la Facultad de Ciencias
Económicas.

25
 La legitimación pasiva de las demandadas surge palmaria en tanto conforme el
art. 97 de la ley 24.156, la SIGEN es una entidad con personería jurídica propia dependiente
del Presidente de la Nación.

Su pretensión de arrogarse la facultad de control interno sobre esta Casa de

Altos Estudios, en definitiva, la voluntad de interferir en la autonomía y autarquía
universitaria a través de la auto atribución de facultades al margen del sistema jurídico
vigente, configura una vía de hecho cuya decisión se origina en el PEN.

VII. -C) COMPETENCIA

La competencia debe entenderse como “(…) la capacidad o aptitud que la Ley
reconoce a un órgano o conjunto de órganos judiciales para ejercer sus funciones con
respecto a una determinada categoría de asuntos o durante una determinada etapa del
proceso.” (PALACIO, Lino. Derecho Procesal Civil, t II. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007,
6ª Ed.,pag. 366 t ss.).

La presente acción está dirigida contra el PEN y la SIGEN dependiente del

Presidente de la Nación, por lo que el fuero federal resulta competente para conocer en la
causa, en razón de las personas, en virtud de lo dispuesto por el artículo 116 de la
Constitución Nacional.

Ante todo, cabe destacar que, conforme la doctrina judicial que ha establecido la
Corte Suprema de Justicia al interpretar el alcance de la autonomía universitaria, los
conflictos que se susciten entre las Universidades Nacionales y el Poder Ejecutivo o sus
órganos descentralizados deben ser resueltos por el Poder Judicial, y no pueden ser
sometidos a la vía de resolución de los conflictos interadministrativos (Fallos 326:1355).

La competencia para resolver la presente acción está dada por las personas
involucradas, con más la delimitación de la materia Contencioso Administrativa a que refiere
el artículo 45 inciso a) de la Ley 13.998.

La competencia federal en razón de la persona se activa cuando alguna de las

partes involucradas en el litigio, es el Estado Nacional, sus entidades o funcionarios
nacionales quienes actúan en virtud de su cargo. Esto se debe a que se considera que el
interés en juego trasciende el ámbito puramente local o provincial.

Asimismo, conforme lo establece el artículo 48 de la Ley de Educación Superior

26
(L.E.S.) 24.521, “Las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de
derecho público”.

La competencia también surge de la materia, puesto que aquí se encuentra en

juego el accionar del PEN, el cual vulnera la autonomía y autarquía universitaria.

La competencia es la órbita jurídica dentro de la cual el Tribunal ejerce la función

jurisdiccional del Estado y, en particular, la competencia Federal deriva de la forma de
Estado establecida por la Constitución Nacional con la característica de ser privativa y
excluyente, pues está reservada para las causas constitucionalmente asignadas a la justicia
federal.

Se ha dicho que: “Cabe señalar de inicio que la competencia federal es absoluta

e improrrogable en tanto atañe al ejercicio de facultades jurisdiccionales del Estado
Nacional delegadas en la Ley Suprema y que tiene su razón de ser en el propio sistema
político federal que nos rige. La jurisdicción federal consiste en la facultad conferida al Poder
Judicial de la Nación para administrar justicia en los casos, sobre las personas y en los
lugares especialmente determinados por la Constitución Nacional (…).” (Dictamen del
Procurador General de la Nación en autos AFIP s. cuestión de competencia – planteo de
inhibitoria, sentencia del 11/12/2003).

A mayor abundamiento, sabido es que la competencia contencioso

administrativa no se define solo porque intervenga el Estado o en virtud del órgano cuya
actuación u omisión se cuestiona, sino por la materia en debate, por el contenido jurídico,
por el derecho que se intenta hacer valer, por las normas de fondo para resolver el caso,
por la subsunción del caso al derecho administrativo (conf. CSJN, Fallos: 164:188; 244:252;
295:112 y 446; CNACAF, Sala III, ―Carnero‖ del 07/08/84; ―Ortíz‖ del 08/11/86;
―Palamara‖ del 19/12/91; ―Gómez Cornet‖ del 09/04/92; Sala II, ―Establecimiento
Geriátrico San Jorge‖ del 12/09/95; y, Sala IV, ―Rodríguez‖ del 22/12/93, entre otros).

Finalmente, la acción se promueve ante el magistrado competente en el territorio

en el que la actuación estatal cuestionada produce sus efectos propios.

Por lo expuesto, solicitamos a V.S. se declare competente para intervenir en las

presentes actuaciones.

27
 VII.-D) VIABILIDAD FORMAL DE LA ACCIÓN PROMOVIDA.

La acción declarativa regulada por el art. 322 del Código de rito persigue, como
el amparo, una finalidad preventiva y por ello no requiere la existencia de daño consumado
en resguardo de los derechos.

Su admisión depende, empero, de que la solicitud no tenga un simple carácter

consultivo ni importe una indagación meramente especulativa, sino que responda a un
"caso" y persiga precaver los efectos de un "acto en ciernes" al que se le atribuye
ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal para, por último, fijar las relaciones
legales que vinculen a las partes en conflicto.

En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación acogió la doctrina

conforme a la cual:

"...no existen obstáculos de índole constitucional para que se admita el carácter

de causa que inviste el ejercicio de las acciones declarativas regladas por el art 322 del
Código Procesal Civil y Comercial, inclusive cuando ellas persigan la declaración de
invalidez de una ley frente a los preceptos de la Carta Fundamental; y que una conclusión
opuesta traería consecuencias de todo punto de vista inconvenientes... por el contrario, con
la introducción del instituto en el derecho público federal, contará éste con una vía apta
para que, los derechos y obligaciones de los particulares, el Estado o las corporaciones
públicas, afectadas por normas inconstitucionales pueden dilucidarse apenas medie un
interés suficientemente real y concreto, con la consiguiente economía de tiempo y la
posibilidad de evitar la lesión material del derecho invocado..." (cfr. del dictamen del
Procurador General, en Fallos: 307:260, in re, "Hidronor S.A. c/ Provincia del Neuquén",
cuya doctrina fuera recibida por el más Alto Tribunal a partir de Fallos: 307:1379 in re
"Provincia del Neuquén c/ Nación Argentina").

Cabe señalar que, en ocasión de comentar este fallo, autorizada doctrina precisó
que debería despejarse la equivocada creencia de que los tribunales federales sólo podrían
actuar en procesos que se encaminan a ejercer compulsión contra un demandado, reparar
lesiones ya consumadas, perjuicios sufridos, o a dirimir disputas entre partes adversarias,
porque a veces puede componerse una causa en estricto sentido constitucional y procesal
sin que concurran dichos elementos.

28
 Dicho de otro modo, lo esencial es la necesidad de concreta tutela judicial para
una pretensión debidamente articulada, en la que anide un caso. La acción declarativa -y
la sentencia de igual naturaleza- no versan sobre una cuestión abstracta ni teórica, sino
todo lo contrario, sobre una muy concreta, cual es la incertidumbre en torno a la existencia
una relación jurídica en la que, debido a la falta de certeza, hay interés actual entre partes
que discrepan.

En tal sentido, "la exigencia de que esa falta de certeza ocasione daño o
perjuicio, y todavía la más extrema de que no haya otra vía legal para hacer cesar la
incertidumbre, revelan que en la acción declarativa hay incitación procesal de un caso o
causa judicial, y que la sentencia no evade el marco inexorable de esa causa al resolver la
pretensión en ella articulada" (cfr. Bidart Campos, La Ley t° 154, p. 516).

Los requisitos mencionados se han ido afinando y desgranando, asimismo, en

una extensa elaboración de la propia Corte Suprema de la Nación (cfr. sentencias del
12/12/85 in re "Lorenzo Constantino", Fallos: 307:238; ídem, fallo del 19/11/87 "Incidente
promovido en la querella s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del P.E.N."; ídem, in re
"Penna Bores L S", sentencia del 9/12/87; ídem, in re "Escuela Escocesa San Andrés y
otro", del 5/5/87, entre otros), como en el aporte esclarecedor de la doctrina (cfr, Morello,
A. M., "La recepción de la acción declarativa de certeza en el marco del contralor de
constitucionalidad", J.A. 1985-IV, pág. 257; ídem "Estado actual de la jurisprudencia de la
Corte Suprema acerca del control de constitucionalidad de las leyes", J.A. 1986, tomo IV,
p. 659; ídem, "Precisiones en torno de la acción meramente declarativa de
constitucionalidad en el orden nacional", El Derecho, t° 123, pág. 421; cfr. en igual orden
de ideas, Salgado, A. J., "Juicio de amparo y acción de inconstitucionalidad", Astrea, [Link].
1987; Bidart Campos, "Hay en el orden federal acción declarativa de inconstitucionalidad?",
E.D., t° 123, pág. 423, entre muchos otros).

Tal como se advierte, y se confirmará luego al desarrollar in extenso los

fundamentos de fondo, estamos frente a una conducta del PEN manifiestamente ilegítima
y de una norma ostensiblemente inconstitucional.

La decisión inconstitucional de la SIGEN, comunicada a esta Universidad por la

Nota ya referenciada, de pretender realizar auditorías vinculadas al control interno implica
un actual y concreto avasallamiento de su autonomía y autarquía.

29
 En otras palabras, no escapa al conocimiento de V.S. que para que la
Universidad de Buenos Aires pueda ejercer su autonomía y autarquía, que se traduce en el
derecho de enseñar y cumplir sus fines sociales, científicos, culturales y de asistencia, no
debe ni puede existir injerencia alguna del PEN.

No es ocioso recordar que la razonabilidad en la actuación administrativa deriva

de los principios de soberanía del pueblo y forma republicana de gobierno. Este principio
emana del artículo 28 de la Constitución Nacional, que establece que “Los principios,
garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por
las leyes que reglamenten su ejercicio”.

Claramente la vía intentada es procedente en tanto resulta necesario que V.S.

cese el estado de incertidumbre y determine la inexistencia de relación jurídica entre la
SIGEN y esta Universidad a razón del control interno, lesiva del régimen constitucional
federal.

Si el actuar de una autoridad en sus respectivas competencias altera el núcleo

sustancial de los principios, garantías y derechos consagrados en la Constitución, entonces
ese acto es irrazonable, ilegítimo e inconstitucional.

La declaración de incompetencia e inconstitucionalidad que se persigue

comporta la única vía legal apta con que cuenta mi representada para evitar la ilegitima e
indebida intromisión de la SIGEN y del PEN en su ámbito, lo que da cuenta de que en autos
no se plantea una acción declarativa de inconstitucionalidad pura, inexistente en el orden
federal.

Asiste a la UBA un verdadero interés jurídico propio y tutelable y la acción

intentada no tiene un simple carácter consultivo, responde al caso exigido para la
intervención de ese Tribunal. (art. 322 CPCCN).

En tales condiciones, fácil es concluir en la admisibilidad formal de la acción

instaurada en tanto que, con palabras del Alto Tribunal:

"... la declaración de certeza peticionada en estos autos no tiene un simple

carácter consultivo y responde al 'caso' exigido por la norma constitucional para la
intervención de los órganos judiciales en tanto busca precaver los efectos de un acto en

30
ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesiona, a juicio del recurrente, el régimen
constitucional (confr: arg. art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y,
Fallos: 307:1379; 308:2569, entre otros..." (cfr. U.9 "Universidad de Buenos Aires c/Estado
Nacional (PEN) s/ inconstitucionalidad de decreto", sentencia del 18 de junio de 1991).

En suma, ante la inexistencia de otra vía idónea al efecto, cabe abordar la

cuestión sustancial origen de la demanda, dando por presupuesta su procedencia formal y
así se solicita que V.S. resuelva.

VIII.- PROCEDENCIA DE LA DEMANDA.

En primer término, resulta necesario referirse brevemente a la ilegítima

pretensión de las demandadas de interferir en la autonomía y autarquía universitaria
arrogándose facultades al margen del sistema jurídico vigente y de la flagrante
inconstitucionalidad de la norma aquí impugnada.

La conducta antijurídica y la normativa atacada comporta una inexcusable

violación del orden jurídico constitucional, vulnerando lo dispuesto por los artículos 75
inciso 19 y 99 inciso 2 de la Constitución Nacional (CN), la ley 24.521, la ley 24.156, así
como los arts. 77, 83 y 98 del Estatuto Universitario y las pautas contenidas en la
Resolución (CS) Nº 8237/13, procurándose con esta acción la tutela jurisdiccional de los
derechos de esta parte.

Así, la acción incoada -y la sentencia que la otorgue- no versa sobre una cuestión
abstracta ni teórica, sino todo lo contrario, sobre un concreto quebrantamiento,
fundamentalmente, de la Constitución Nacional, de leyes dictadas en consecuencia y del
Estatuto Universitario.

En este punto se sostendrá el planteo en base al principio de supremacía

constitucional, a la autonomía y autarquía reconocidas constitucionalmente, a la conducta
ilegítima e inconstitucional de las demandadas y a la norma viciada de inconstitucionalidad.

En suma, ante la inexistencia de otra vía idónea al efecto, cabe abordar la

cuestión sustancial origen de la presente acción, dando por presupuesta su procedencia
formal y así se solicita que V.S. resuelva.

31
 VIII.- A) DEL PRINCIPIO DE "SUPREMACÍA" CONSTITUCIONAL.

El ordenamiento jurídico argentino está organizado sobre la base de la

supremacía constitucional.

En la cúspide de la pirámide, la Constitución Nacional irradia su supremacía

hacía los niveles inferiores, los cuales sostienen su legalidad cumpliendo con los dictados
de la Carta Magna. Esa prevalencia se halla resguardada por el necesario control de
constitucionalidad ejercido por el Poder Judicial.

En la moderna teoría constitucional, autores como Germán J. Bidart Campos,

"Control de Constitucionalidad", "Manual de la Constitución Reformada", Editorial Ediar,
Buenos Aires, 1996, t. 1 Cap. V. sostienen que:

“La doctrina de la supremacía constitucional exige, para su eficacia, la existencia

de un sistema garantista que apunte a la defensa de la constitución y al control amplio de
constitucionalidad. En efecto, el principio de la supremacía llega a la conclusión de que las
normas y los actos contrarios a la constitución no valen: son inconstitucionales o
anticonstitucionales. Sin embargo, nos quedaríamos a mitad de camino si después de
arribar a esa conclusión, no estableciéramos un remedio para defender y restaurar la
supremacía constitucional violada. Por eso, la doctrina de la supremacía pasa de inmediato
a forjar el control o la revisión constitucionales.".

La supremacía de la Constitución significa esencialmente que ella es la base y

el fundamento de todo el orden jurídico-político de un Estado, a más de ello importa que la
Constitución formal, investida de supralegalidad, obliga a que los actos estatales y privados
se ajusten a ella; de ese modo todo el orden político-jurídico del Estado debe ser congruente
y compatible con la Constitución.

La supremacía constitucional importa, entonces, una "gradación jerárquica" del

ordenamiento derivado con relación al primigenio, es decir, que las normas inferiores se
supeditan o subordinan a las superiores y todo el conjunto normativo se subordina, a su
vez, a ellas.

Como consecuencia de esa estructura jerárquica del orden jurídico, que deviene
por el principio de supremacía constitucional, la decisión de las accionadas, en base al

32
dictamen del Procurador del Tesoro de la Nación de fecha 15 de octubre del corriente, por
el cual pretende realizar auditorías vinculadas al control interno de la Universidad de
Buenos Aires, implica una vulneración y avasallamiento concreto de la autonomía y
autarquía universitaria reconocida en la Constitución y de aquellos derechos legales y
estatutarios congruentes con ella.

Pues bien, a fin de preservar, en el caso, tal principio cardinal de nuestro sistema
jurídico es que V. S. habrá de advertir y concordar en que el accionar de las demandadas,
en lo que constituye el objeto de esta pretensión, afectan y desnaturalizan claramente los
principios enunciados en los arts. 75, inc. 19 y 99, inc. 2 de la Constitución Nacional.

A todos ellos, hemos de referirnos de seguido para fundar la presente acción y

que la actuación de las demandadas, en consonancia con sus interpretaciones y
disposiciones, son incompatibles con la Constitución Nacional.

VIII.- B) DE LA AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA DE LAS UNIVERSIDADES

NACIONALES.

El art. 75 de la Constitución Nacional, ha fijado las atribuciones del Congreso

señalando que a ese Honorable Cuerpo corresponde:

"19) Proveer lo conducente al desarrollo humano... Sancionar leyes de

organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable de
Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna, y
que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales".

La consagración constitucional de estos principios esenciales de autonomía y

autarquía ha sido fruto de un duro y largo proceso histórico.

Así, no puede coherentemente predicarse la autonomía y la autarquía como

identificadas con las notas de autogobierno consistentes en darse sus propios estatutos,
sus propias autoridades y regirse por ellas y, a la vez, privar a las competencias “asignadas”
constitucionalmente de contenidos esenciales y de funciones típicas de gestión.

33
 Vale señalar, para entender el espíritu o la finalidad de esta reforma del 94, la
exposición del convencional constituyente Gómez de Marinelli: "[ ...] las Universidades
Nacionales gozan de autonomía institucional, académica y administrativa, y esto debe
seguir siendo así. La autonomía de estas Universidades debe ser amplia dentro de los
marcos establecidos por la Constitución Nacional. La reducción de la autonomía a los
aspectos exclusivamente académicos sería una ficción de autonomía, ya que por la vía de
la injerencia en la constitución de los órganos de gobierno, en la sustanciación de los
concursos, en el funcionamiento administrativo, se terminaría condicionando el presente y
el futuro de la vida académica. Por cierto, la autonomía sería ilusoria si las Universidades
no gozaran de autarquía económica y financiera, y de capacidad para administrar su
patrimonio y disponer de sus recursos [...]” (Diario de Sesiones, Tomo III, pp. 3507-3508).

A su turno, siempre en la Convención Constituyente, Humberto Quiroga Lavié

(miembro de la comisión redactora) manifestó: “El texto habla de la autonomía y utiliza esa
sola palabra, que se puede desagregar, por supuesto. Se puede hacer referencia a la
autonomía institucional, a la económica, a la financiera, a la administrativa, a la académica.
Pero si aquí se menciona solamente la autonomía, cada vez que el gobierno de la Nación
quiera desconocerla, al menos yo voy a sostener que está desconociendo cualquiera de
esos niveles de autonomía citados, porque en esta palabra estarán incluidas las
autonomías institucional, académica, económica y financiera. No puede ser de otra forma.
La autonomía institucional también, pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de
que dicte una ley universitaria y de base. Eso sería como negar la historia de las
atribuciones federativas de la República”. (Diario de Sesiones, pág. 3263).

En el mismo sentido, el convencional López de Zavalía manifestó: “Siempre se

ha hablado mucho de la autonomía universitaria, pero se la ha utilizado en un sentido
atécnico (sic), porque se ha dicho que las provincias son las autónomas (…) Me parece que
las universidades, con toda la independencia que le queramos conceder, siempre estarán
sujetas a las leyes del Congreso”. (pág. 3541).

El convencional constituyente Del Bono, explicó que la autarquía es: “(…) la

independencia económica del exterior y la capacidad de una entidad de vivir con sus
propios recursos y de administrarlos sin injerencias externas”. (conf. Sesión Ordinaria, de 2
la 26ª reunión — 3ª Sesión Ordinaria de la Convención Nacional 3 Constituyente, del
08/08/94, pág. 3386).

34
 La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha afirmado que la autonomía
universitaria implica la desvinculación de las Universidades Nacionales del Poder Ejecutivo,
quedando solo sujetas a la potestad regulatoria del Congreso (Fallos, 322:875). En ese
mismo fallo, el Alto Tribunal interpretó la voluntad de los constituyentes de 1994
transcribiendo fragmentos del Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente.
Luego, en "Universidad Nacional de Mar del Plata c. Banco Nación" (Fallos 326:1355),
haciendo suyos los términos del dictamen del Procurador General, sostuvo que "... el
régimen vigente sustrae en forma notoria del ámbito académico las intervenciones
del Poder Ejecutivo en las actividades que le son propias, lo que incluye,
naturalmente, su accionar de índole financiera ... No obsta a esta inteligencia la idea
de la unidad patrimonial del Estado ni la circunstancia de que el Tesoro Nacional les
proporcione el apoyo económico, puesto que de ello no cabe extraer una
subordinación desnaturalizante de la voluntad legislativa antes expuesta, como la
que se derivaría de afirmar que, por estar incluidas en la administración deban acatar
órdenes y admitir la supervisión de aquéllas decisiones que deben tomar
libremente...". (El destacado es propio)

Asimismo, entendió que la autonomía y autarquía universitarias tienen jerarquía

constitucional y, por tanto, los poderes del Estado deben respetarlas y garantizarlas. La
autonomía implica la competencia de las universidades nacionales para darse sus estatutos
de estructura, organización y funcionamiento y, a la vez, la capacidad para autogobernarse
de acuerdo a los criterios propios, eligiendo sus autoridades y profesores, fijando el régimen
disciplinario sin interferencia alguna de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. (CSJN, Fallos,
322:842, “Ministerio de Cultura y Educación c. Universidad Nacional de Luján s/aplicación
Ley 24521”).

En Fallos 335:1655 compartiendo también el dictamen y fundamentos del

Procurador, sostuvo: "…con respecto a la organización y el funcionamiento de las
universidades nacionales, la ley dispone que tengan autarquía económico-financiera dentro
del régimen de la ley 24.156 y que en ese marco posean la facultad de fijar su régimen
salarial y de administración de personal".

Así las cosas, la autarquía de la Universidad, entendida como la posibilidad de

autoadministrarse, debe ser ponderada en conjunto con las atribuciones que le otorga el
carácter de autónoma, a los efectos de visualizar el modo en que estos dos caracteres

35
(autarquía y autonomía) que la Constitución Nacional les garantiza, se retroalimentan
funcionalmente para dar lugar a entidades que gozan de cierta independencia (cont. Fallos:
326:1355).

No hay autonomía sin autarquía y no hay autarquía sin autonomía.

En lo que hace al principio de supremacía, la autonomía universitaria consagrada

en el texto constitucional implica, indudablemente, la consiguiente vigencia de criterios
restrictivos en materia de intervenciones en la gestión interna del patrimonio universitario.

A partir del reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria, las

Casas de Altos Estudios se encuentran sustraídas del ámbito de injerencia del PEN y, en
particular, del de sus organismos de control interno, puesto que las Universidades son entes
autónomos que no integran la estructura administrativa de la administración central ni son
entes descentralizados dependientes de dicho poder.

Valga aquí señalar la importancia de que el auditor interno sea independiente de

la entidad, con el fin de evaluar objetivamente sus acciones.

La SIGEN depende del PEN y está a cargo de un funcionario designado por el

Presidente de la Nación.

Si la Constitución Nacional sustrae a las Universidades Nacionales de la órbita,

control e injerencia del Presidente de la Nación, cuanto más lo hará respecto a su
dependiente como lo es el Síndico General, funcionario que no puede incluir en el control
interno que tiene a su cargo a las Universidades.

Por su parte, la autarquía implica, en palabras del Dr. Balbín, “(…) el poder del
ente de administrarse a sí mismo (…).” (Carlos F. BALBIN, Tratado de Derecho
Administrativo - Tomo II, ed. LL, 2015, página 130.)

También, Bidart Campos ha expresado que, “…en lo que respecta a su relación

con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha
querido que las universidades también cuenten con autonomía, posicionándolas en una
situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se
mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda
intrusión del Poder gubernamental (v. Bidart Campos, German J.: El fallo de la Corte
Suprema sobre el estatuto de la Universidad Nacional de Córdoba; LL 1999-E:254, en esp.

36
pág. 256). La idea que aquí sostengo se condice no sólo con la letra de la ley, sino también
con la intención del legislador, ya que, como surge del propio debate constituyente (…) el
objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder
Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria del legislativo…”.

Yendo a la legislación específica de las Universidades Nacionales, resulta

oportuno recordar que -como ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación- la
Ley de Educación Superior "contiene diversas normas tendientes a otorgar mayor
independencia a las universidades nacionales y, por ende, a restringir las posibilidades de
injerencia del Poder Ejecutivo en ese ámbito institucional. Por una parte, se reafirma su
autonomía, es decir su entero dominio, condición esencial para su funcionamiento y la
realización de sus fines ..." (Fallos: 326:1355).

La autonomía y la autarquía es la piedra basal del sistema universitario nacional

y su resguardo es un deber de todos, en particular, de los órganos de gobierno que integran
el Estado Nacional.

En tal sentido resultan actuales y elocuentes las manifestaciones vertidas por

García de Enterría que afirmó que: "la verdadera autonomía no es un don gratuito con que
las Universidades cuentan en todo caso, sino un objetivo a alcanzar y que puede ser
facilitado u obstruido pues requiere de ciertos condicionamientos organizativos, un respaldo
institucional concreto que la haga posible… La Autonomía es el secreto de la permanencia
institucional de la Universidad, de su vitalidad y de su imprescindible futuro". (Cfr. Eduardo
García de Enterría, "La Autonomía Universitaria", simposio internacional celebrado en
Bolonia en conmemoración del IX Centenario de su Universidad, 1988).

Por todo lo expuesto, no puede sino concluirse que la autonomía universitaria

sin la capacidad de auto organización y gestión deviene en una mera apelación
declamatoria, un puro dato formal, sin sustrato real y positivo inaceptable a la luz de la pauta
constitucional.

A su turno y, en consonancia con la manda constitucional, la Ley de Educación

Superior N° 24.521 establece en el inc. c) del artículo 29, que: “Las instituciones
universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende básicamente
las siguientes atribuciones: (…) c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus
estatutos y las leyes que regulan la materia;(…)”.

37
 El artículo 59 establece que: “Las instituciones universitarias nacionales tienen
autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156, de
administración financiera y sistemas de control del sector público nacional. En ese marco
corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto.
(…)”.

Para sostener, en artículo siguiente, que: “El control administrativo externo de

las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal es competencia
directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación (…). Todas las instituciones de
educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de
auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos” (cfr.
artículo 59 bis Ley 24.521). (El destacado nos pertenece)

Finalmente, en el Título IV del Estatuto Universitario, se regula lo relativo al

“Patrimonio, los recursos y los gastos”, de la Universidad de Buenos Aires.

Así, el artículo 77 dispone que: “(…) integran el patrimonio de la Universidad de

Buenos Aires todos los bienes de que ella es titular o propietaria, así como aquellos que a
cualquier título adquiera en el futuro en conformidad con las disposiciones legales vigentes.”
El artículo 83 establece que: “ningún gasto o inversión de fondos puede hacerse sin que se
encuentre previsto en el presupuesto de la Universidad o dispuesto de conformidad con
alguna reglamentación del Consejo Superior.”

En coherencia con ello, su artículo 98, expone que es competencia del Consejo
Superior, en lo que aquí importa, “(…) s) aprobar el presupuesto anual para la Universidad,
las cuentas presentadas por el Rector y la inversión de fondos asignados al Consejo, a las
Facultades y a los demás establecimientos.”

En consecuencia, podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que la autonomía

es el derecho de esta Universidad de dictar sus propias normas, en absoluto respeto con
las leyes dictadas por el Poder Legislativo empero, totalmente independiente del Poder
Ejecutivo Nacional. A su turno, la autarquía es el derecho de administrar los recursos, sin
intervención alguna del Poder Ejecutivo Nacional, bajo el control externo del Poder
Legislativo.

Y aquí un punto destacable de los caracteres autonómicos y autárquicos. Tal

como lo dispone la Ley de Educación Superior, la UBA posee un doble control

38
presupuestario. El control interno, que está a cargo de la Auditoría General de la
Universidad de Buenos Aires -[Link]- y un control externo, que se encuentra a cargo de
la Auditoría General de la Nación -A.G.N.

Sin duda alguna, estos son los rasgos queridos por nuestra Ley Suprema, que
han sido severamente desvirtuados con el accionar de las demandadas.

Esta Universidad jamás incumplió con las pautas legales vigentes y garantiza la
transparencia, la eficiencia y la responsabilidad en la gestión de los recursos públicos.

Es así como, luego de la Reforma Constitucional del año 1994 esta Casa de
Altos Estudios dictó la Resolución (CS) 8237/2013, mediante la cual el Consejo Superior
determinó que la Auditoría General de la Universidad de Buenos Aires sería la única entidad
con competencia para realizar su control interno.

No es ocioso recordar, que la referida resolución fue publicada en el Boletín

Oficial el 13 de enero del 2014, sin que a la fecha haya merecido reproche alguno por parte
de las aquí demandadas.

A su turno, en el año 2015 se efectuó la reforma legislativa de la Ley de

Educación Superior, mediante la cual se incluyó el artículo 59 bis, el que establece que el
control externo de las Universidades Nacionales estará a cargo de la A.G.N. en modo
exclusivo y excluyente, mientras que en cuanto al sistema de control interno, se estableció
que instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal, deben generar
mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y
recursos.

Accesoriamente se destaca que el Consejo Superior de la Universidad de

Buenos Aires dictó el 12 de diciembre de 2018 la Resolución (CS) 1920/2018 en la que
expresamente determinó: “ARTÍCULO 1º.- En base a los principios constitucionales de
autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales, rechazar la intervención de la
Sindicatura General de la Nación en el ámbito de esta Casa de Atos Estudios, haciendo
saber que el control interno de esta Universidad continuará siendo efectuado por su
Auditoría General creada por Resolución (CS) Nº 8237/13, o el órgano que en un futuro la
reemplace conforme al Estatuto Universitario y sus normas reglamentarias”.

39
 Dicha Resolución fue oportunamente notificada a la SIGEN en fecha 5 de febrero
de 2019 y no ha sido objeto de cuestionamiento administrativo ni judicial por parte de
ésta. Se destaca asimismo que de la mencionada Resolución se dio amplia difusión en los
medios electrónicos oficiales de la Universidad.

La Auditoría General de la Universidad ([Link]) es una repartición que

depende de un órgano colegiado (el Consejo Superior de la Universidad) con pluralidad
política que asegura la inexistencia del monopolio de las decisiones. Esto permite que cada
sector de la comunidad universitaria (docentes, estudiantes y graduados) tenga la
oportunidad de expresar sus intereses y preocupaciones, lo que fomenta un ambiente de
control mutuo.

La estructura de gobierno, conforme las previsiones establecidas en el Estatuto

Universitario, crea un sistema de pesos y contrapesos a través de sus distintos órganos y
de quienes lo integran (vgr. Consejo Superior, Consejos Directivos, Rector, Decanos, entre
otros), permitiendo que cada órgano puede supervisar y limitar el poder de los otros, lo que
impide abusos y decisiones unilaterales.

Las asambleas y los procesos de elección de los claustros de profesores,

graduados y alumnos son abiertos y transparentes.

Adicionalmente, en la página web de la Universidad ([Link] se

pone a disposición del público en general, los informes de Auditoría realizados por la
Auditoría General de la Universidad de Buenos Aires presentados por año de realización.

Y ese virtuoso marco, es sostenido por la interpretación de nuestro Máximo

Tribunal que ha dicho: “En relación al sostenimiento económico de estas instituciones, la
ley mencionada [ley de educación superior] dispone que cuentan con autarquía económica
y financiera, lo cual implica la posibilidad de autoadministrarse y disponer no solo los
aportes que reciben del Tesoro Nacional y los recursos complementarios propios que
generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones (…) No se advierte que este
aspecto, en sí mismo, haya sufrido mayores alteraciones, puesto que el carácter de
autarquía de las universidades nacionales, fue reconocido por la legislación que desde
antaño hasta épocas recientes las rigió (...). Sin embargo, ello debe ser ponderado
conjuntamente con las atribuciones otorgadas en virtud de su carácter autónomo, a los
efectos de visualizar de qué modo estos dos caracteres que la Constitución Nacional

40
les garantiza se retroalimentan funcionalmente para dar lugar, a entidades que gozan de
cierta independencia.” (CSJN, Fallo: 326:1355).

Establecidas la supremacía, el significado y el alcance de las figuras receptadas

en el texto constitucional y en el resto de las normas referenciadas, en orden a la autonomía
y autarquía conferidas, cabe precisar que la conducta efectuada por las demandadas
quebranta dicho marco normativo, análisis al cual me abocaré a continuación.

VIII.- C) LA CONDUCTA ILEGITIMA E INCONSTITUCIONAL DE LAS

DEMANDADAS.

El accionar de las demandadas viola los derechos constitucionales, legales y

estatutarios de la Universidad de Buenos Aires.

Ello por cuanto se encuentra vedada la intervención del PEN, a través de

cualquiera de sus dependencias, en el ámbito de la Universidades Nacionales.

Ahora bien, en función de lo expuesto corresponde señalar que el artículo 75 inc.

19 de la Constitución Nacional dispone que corresponde al Congreso sancionar leyes que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Tal como ya se expresó, se desprende que la investidura otorgada por la

Constitución Nacional a las Universidades Nacionales no implica su independencia de la
potestad regulatoria del Congreso Nacional, más si de la del PEN.

En el año 1992 fue sancionada la Ley de Administración Financiera Nº 24.156.

Por intermedio de su artículo 96 se crea la Sindicatura General de la Nación, órgano de
control interno del Poder Ejecutivo Nacional.

En cuanto a sus competencias, el artículo 98 dispone: “En materia de su

competencia el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo
Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que
dependan del mismo…”. (El resaltado y subrayado es propio)

De ello se coligen dos cuestiones, la primera que la Sindicatura General de la

Nación es una entidad que depende directamente del Presidente de la Nación, quien

41
designa y remueve al funcionario a cargo de dicha entidad, el Síndico General de la Nación;
y la segunda, que las Universidades Nacionales no tienen dependencia alguna del PEN.

Posteriormente fue sancionada la Ley de Educación Superior Nº 24.521.

Su artículo 2 expresa: “El Estado Nacional es el responsable de proveer el

financiamiento, la supervisión y fiscalización de las universidades nacionales, así como la
supervisión y fiscalización de las universidades privadas…”. (el resaltado es propio)

Adviértase que la norma refiere al Estado Nacional, más no al Poder Ejecutivo

Nacional. Cuando la ley quiso referir en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, lo hizo
expresamente.

El artículo 59 establece que: “Las instituciones universitarias nacionales tienen

autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156, de
administración financiera y sistemas de control del sector público nacional. En ese marco
corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto.
(…)”.

Su artículo 59 bis dispone: “El control administrativo externo de las instituciones

de educación superior universitarias de gestión estatal es competencia directa e indelegable
de la Auditoría General de la Nación que, a tales efectos, dispondrá de un área específica
con los recursos humanos y materiales adecuados para llevar a cabo esa tarea. Todas las
instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar
mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los
bienes y recursos”. (El resaltado es propio)

Por su parte, el artículo 129 de la Ley 27.591 incorporó a la Ley Complementaria

Permanente de Presupuesto Nº 11.672 el siguiente artículo: “Artículo...:- El criterio
establecido en el artículo anterior respecto del control que corresponde al HONORABLE
CONGRESO DE LA NACIÓN y a la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN conforme
con el artículo 85 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, y los capítulos I y II del título VII
de la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional y sus modificaciones será igualmente aplicable para las Universidades
Nacionales”. (el resaltado es propio).

42
 Expresamente la norma remite al artículo 85 de la CN, y a los capítulos I y II del
título VII de la LAF, referentes al control externo a cargo de la AGN, que resulta aplicable a
las Universidades Nacionales.

La conducta desplegada por las demandadas no se ajusta a la letra de la ley.

En ese orden, conforme surge de lo expresado por el Síndico General, ese

Organismo ha decidido avanzar en un proceso de auditorías de control interno en el ámbito
de esta Universidad.

Su decisión, conforme sus propias afirmaciones, encuentra sustento en el

dictamen emitido por el Sr. Procurador del Tesoro de la Nación con fecha 15/10/2024 en la
que concluyó “… a la luz del texto constitucional modificado en el año 1994 y de los
antecedentes normativos, jurisprudenciales y de la doctrina de esta Procuración del Tesoro,
opino que el sistema de control interno previsto en la Ley de Administración Financiera y de
los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156 es de aplicación a las
Universidades Nacionales en tanto el ejercicio de dicho control no contradice ni vulnera la
autonomía funcional y la autarquía administrativa-financiera que les reconoce la
Constitución Nacional, reglamentada por el legislador a través de la Ley de Educación
Superior N° 24.521”.

Sin perjuicio de la naturaleza no vinculante del dictamen, toda vez que el Síndico
hace suyos los términos de este, resulta pertinente demostrar en esta instancia que lo
dictaminado no se ajusta a derecho y contraria insalvablemente la pauta constitucional.
Para así decidir el Sr. Procurador del Tesoro de la Nación se apartó de la doctrina sostenida
en dictamen 323:407 y de sendos precedentes que también se abordan en el presente.

La síntesis a la que arriba el dictamen 323:407 indica “En mérito a las

consideraciones expuestas, tengo para mí que el artículo 129 de la Ley N.° 27.591
(incorporado a la Ley N.° 11.672 Complementaria Permanente de Presupuesto – t.o. 2014),
interpretado a la luz de lo establecido por el artículo 75, inciso 19, de la Constitución
Nacional y del debate parlamentario sobre el proyecto de ley que le dio origen, ha dispuesto
que no resulten aplicables a las universidades nacionales las previsiones que, en materia
de control interno, contienen los artículos 100 y concordantes de la LAF. Sin perjuicio de lo
antes expuesto, y toda vez que entre los antecedentes mencionados en las actuaciones se

43
alude a que la SIGEN ha utilizado la vía convencional para promover el fortalecimiento y la
mejora de los sistemas de control interno en el ámbito universitario (Convenio SIGEN N.º
26/2015, celebrado con la UBA), cabe sostener que la eventual articulación de tal tipo de
acuerdos, que presuponen la concurrencia de la voluntad de las autoridades de las altas
casas de estudios, no resultaría violatoria de la autonomía y autarquía universitarias. En
otro plano, y según lo expresamente previsto en el ya citado artículo 129 de la Ley N.°
27.591, el control externo de las universidades nacionales continúa, indudablemente, a
cargo de la AGN. La innovación resultante de la norma citada adquiere así una connotación
protectoria del estatus autonómico alcanzado a nivel constitucional por las universidades
nacionales y se inscribe en un proceso que, tal como lo he reseñado en este asesoramiento,
procuró asegurarles la máxima autonomía en el cumplimiento de sus fines.”

Es claro que la SIGEN a lo largo de su historia sostuvo tal doctrina, firmando

voluntariamente convenios para “promover el fortalecimiento y la mejora de los sistemas de
control interno en el ámbito universitario” como actividad de colaboración, no de sujeción a
un régimen indebido; como esta Universidad otorga colaboración a diferentes organismos
y reparticiones del Estado.

En la actual intervención el Procurador del Tesoro de la Nación entiende que la

ley de administración financiera (Nº 24.156) regula el control interno en dos dimensiones.
A saber:

14.1. El control interno previsto en la norma, dos dimensiones que operan en forma
conjunta. Una conformada por la SIGEN como …órgano normativo, de supervisión y
coordinación, y por las unidades de auditoria interna (UAI) que serán creadas en
cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.
Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General (art.
100). La otra que emerge de los artículos 4.°, inciso d) ap. ii y 101, en tanto atribuyen
como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o
entidad del Sector Público Nacional, la implantación y mantenimiento de un
adecuado sistema de control interno que incluirá los instrumentos de control previo
y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales
de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna”.

44
 No obstante, primeramente cabe recordar que los artículos mencionados por el
Procurador del Tesoro de la Nación, no refieren al Sector Público Nacional, sino al Poder
Ejecutivo Nacional. Pero además, es fundamental en el engranaje jurídico de la norma,
incorporar entre los artículos relevantes sobre el punto, lo dispuesto en los artículos 96, 97
y 98 de la ley de administración financiera (LAF), en tanto el primero crea la SIGEN
disponiendo que es el órgano de control interno del PEN. El segundo determina la
dependencia del Presidente de la Nación. Y el tercero delimita su competencia en materia
de control interno a las jurisdicciones que componen el PEN y los organismos
descentralizados y empresas y sociedades del Estado que de él dependan, sus métodos y
procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.

No es ocioso recordar que la ley de administración financiera, obviamente norma

emanada del Poder Legislativo, es del año 1992, es decir ha sido sancionada y promulgada
de manera previa a la reforma constitucional del 1994, por lo tanto sus términos no reflejan
la jerarquía constitucional autonómica y autárquica reconocida a las Universidades
Nacionales.

La doctrina autoral y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la

Nación han sostenido que el status jurídico de las Universidades Nacionales las posiciona
institucionalmente en un lugar que se halla exento del control del PEN.

En cambio, el decreto reglamentario de la LAF Nº 1344/07– y cuya

inconstitucionalidad se solicita- ha sido posterior a la reforma constitucional y dispuso que
“para el funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de control, las
Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de Organismos Descentralizados,
están encuadradas en las disposiciones de la ley y de este reglamento, independientemente
del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el Tesoro Nacional”
(el destacado nos pertenece).

Es criterio reiterado que la interpretación de las leyes debe realizarse teniendo

en cuenta la totalidad del ordenamiento jurídico, beneficiando el sentido que las concilie y
deje a todas con valor y efectos.

El paradigma constitucional de la autonomía y autarquía debe ser

necesariamente el lente bajo el cual se deben interpretar y analizar todas las normas

45
vinculadas con las Universidades Nacionales, de lo contrario se estaría vulnerando
gravemente el resguardo que el Constituyente ordenó sobre el particular.

Como ya hemos dicho, respecto del control interno se exige que las
Universidades Nacionales generen mecanismos de auditoría interna. De ello surge la
expresa exclusión del control interno por la SIGEN, siendo esto coherente con las
previsiones constitucionales sobre autonomía y autarquía universitarias, ya que este
organismo no sólo depende sino que además debe informar al Presidente de la Nación
“sobre la gestión financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito
de su competencia” (artículo 107 inciso a) Ley 24.156).

Otro de los puntos sobre los que el Sr. Procurador funda su cambio de criterio
se vincula con los Artículos 128 y 129 de la ley 27.591.

Por el primero de ellos se sustituye el artículo sin número de la ley 11.672,

Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2014) y sus modificaciones, incorporado
por el artículo 21 de la ley 27.561, por el siguiente: “Artículo….- Las empresas
AEROLÍNEAS ARGENTINAS SOCIEDAD ANÓNIMA y AUSTRAL LÍNEAS AÉREAS -
CIELOS DEL SUR SOCIEDAD ANÓNIMA y sus controladas se rigen por las normas y
principios de derecho privado, y en particular en cuanto a su naturaleza, por los términos
del capítulo II, sección V, de la Ley General de Sociedades 19.550, t.o. 1984 y sus
modificaciones, sin perjuicio del control que corresponde al HONORABLE CONGRESO DE
LA NACIÓN y a la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN conforme con el artículo 85 de
la Constitución Nacional, y los capítulos I y II del título VII de la ley 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificaciones;
y del control que corresponde a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN, y de las
atribuciones de los restantes órganos rectores de Administración Financiera en el marco de
la mencionada ley. El criterio establecido en el párrafo anterior respecto de los órganos
rectores de control y administración financiera en los términos de la citada ley 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus
modificaciones, será igualmente aplicable para las sociedades anónimas de capital estatal
o con participación estatal mayoritaria, los fondos fiduciarios integrados total o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del ESTADO NACIONAL. Las empresas
identificadas en el primer párrafo de este artículo recibirán idéntico tratamiento que el

46
previsto para los entes alcanzados por la ley 26.741, respecto de la aplicación de la ley
27.437 de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores y sus normas reglamentarias y
complementarias, y cualquier otro régimen que en el futuro lo sustituya”.

En el artículo 129, se regula sobre las Universidades Nacionales y lo hace

incorporando como artículo sin número de la ley 11.672, Complementaria Permanente de
Presupuesto (t.o. 2014) y sus modificaciones, a continuación del incorporado por el artículo
21 de la ley 27.561, el siguiente: “Artículo...:- El criterio establecido en el artículo anterior
respecto del control que corresponde al HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN y a la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN conforme con el artículo 85 de la CONSTITUCIÓN
NACIONAL, y los capítulos I y II del título VII de la ley 24.156 de Administración Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y sus modificaciones será
igualmente aplicable para las Universidades Nacionales”.

El Procurador del Tesoro de la Nación, respecto de las normas transcriptas,

sostiene que “…, considero que debe abandonarse la doctrina sustentada por este
Organismo Asesor en el Dictamen 323:407, sobre el sentido asignado al artículo 129
mencionado. Tal norma debe ser interpretada en forma armónica –y no confrontativa– y
sistemática con el resto del ordenamiento jurídico aplicable. Por tanto, no cabe considerar
que las modificaciones introducidas por la Ley 27.591 a la Ley 11.672, supongan la
modificación implícita o tácita parcial de las Leyes N.° 24.156 y N.° 24.521, con sustento en
la presunta finalidad que tuvo el legislador y con absoluta prescindencia del texto legal
positivo. Una lógica jurídica de esa envergadura supone, ni más ni menos, reemplazar al
legislador, tarea vedada por los más elementales principios de orden republicanos. 22.2.
En virtud de lo antes mencionado, tal lo expresado por la Gerencia de Asuntos Jurídicos de
la SIGEN, una interpretación literal y armónica de los textos legales en análisis lleva a
concluir que las Universidades Nacionales están sometidas, por un lado, al control externo,
a cargo de la AGN, conforme lo establecido por la Ley de Administración Financiera a la
que remite el artículo 59 de la Ley de Educación Superior, en virtud de lo establecido en el
artículo 59 bis de esta última y de conformidad a lo previsto por el artículo 129 de la Ley N.°
27.591. Por otro lado, también están sujetas al control interno, en cabeza de la SIGEN, que
le resulta aplicable en virtud de lo previsto en el artículo 100 de la LAF, como lo contempla
expresamente el artículo 59 de la Ley de Educación Superior. La conclusión a la que arribo
encuentra sustento en que la falta de mención que dicho artículo 129 hace al control interno

47
a cargo de la SIGEN, no puede ser interpretado con efectos modificatorios o derogatorios
de la Ley de Educación Superior ni sobre el ordenamiento jurídico que consolida el régimen.
Además, aquella interpretación supondría un quiebre a la lógica de la Ley de Administración
Financiera, cuyos componentes se encuentran interrelacionados y son interdependientes,
según la concepción sistémica que ha establecido el legislador explícitamente (v. art. 2°).”
(El resaltado es propio).

Contrario a la interpretación que el Procurador del Tesoro de la Nación realiza

de los artículos transcriptos, el Congreso a través de la ley 27.591 expresamente estableció
los ámbitos de acción del control interno de la SIGEN y del control externo por la AGN.

No hay texto que interpretar.

La ley 27.591 no importó una modificación implícita o tácita parcial de las Leyes
N.° 24.156 y N.° 24.521. Dichas leyes no contemplaban ni contemplan la competencia de
la SIGEN para el control interno de las Universidades Nacionales, justamente porque refleja
la finalidad que tuvo el legislador en oportunidad de su dictado y no prescindió del texto
legal positivo, es decir de la letra de ley.

Reemplazar al legislador es una “tarea vedada por los más elementales

principios de orden republicanos” y es precisamente la conducta que las demandadas están
desplegando y que motiva el inicio de la presente acción.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector

Público Nacional, en el Título VI destinado a regular el Sistema de Control Interno,
establece, con claridad, que la SIGEN es el órgano de control interno del PEN (Art. 96).

Y en tal sentido debe leerse la no inclusión en el art. 129 de la mención a la

SIGEN conforme la técnica interpretativa ya establecida por nuestro Tribunal Cimero.

De igual manera, es claro que en el art. 128 se hizo expresa mención a los
órganos de la administración centralizada, descentralizada, empresas y entes autárquicos
que sí serán controlados por la SIGEN.

Al no incluir a las Universidades Nacionales en dicho artículo e incorporarlas en

otro, lo que el legislador buscó fue aclarar que no resultan aplicables a ellas las previsiones

48
contenidas en la Ley de Administración Financiera en materia de control interno a cargo de
SIGEN, pero sí establecer un estándar en la materia, que pone al Honorable Congreso de
la Nación y a la propia AGN como instituciones del control externo de las mismas.

Del análisis de la totalidad del plexo normativo sólo puede extraerse una única
conclusión, las Universidades Nacionales -dado su carácter autónomo y autárquico- son
instituciones singulares en el entramado jurídico institucional de nuestro país y, por ello
mismo, no le caben las generalidades del control -previsto en el Art. 128 y con iguales
propósitos para otros organismos-.

Y ello se ve reforzado por el artículo 59 bis de la Iey N° 24.521 que sobre el

control interno de las universidades nacionales establece que “...todas las instituciones de
educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de
auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos”.

Sobre el artículo en comentario, no es un detalle menor mencionar en esta

instancia que, fue incorporado a la Ley Nº 24.521 mediante artículo 8° de la Ley 27.204,
publicada en el B.O. el día 11 de noviembre de 2015, es decir con posterioridad al dictado
del Decreto Reglamentario N°1344/2007, cuya aplicación pretende sostener las
demandadas y cuya inconstitucionalidad del art. 8º se solicita.

De manera concordante con tal artículo se ha creado y reglamentado el propio

sistema de control interno, normas de control y de procedimientos de designación de
integrantes de las unidades de auditoría interna y tales circunstancias han sido notificadas
a la SIGEN y publicadas en el Boletín Oficial para conocimiento de las demandadas (vid
Resoluciones (CS) 8237/13 y 1920/18).

Cabe señalar que la doctrina y jurisprudencia de nuestros Tribunales ha sido

pacífica y conteste en afirmar que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y
cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación la norma debe ser aplicada directamente.

Nuestro Tribunal Cimero ha entendido que “…es un principio de recta

interpretación que los textos legales no deben ser considerados a los efectos de establecer
su sentido y alcance aisladamente sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma
materia (Fallos 242:247), como un todo coherente y armónico, como partes de una

49
estructura sistemática considerada en su conjunto, y teniendo en cuenta la finalidad
perseguida por aquellos” (Fallos: 320:783).

En este sentido, la normativa aplicable en la materia, independientemente de su

claridad, debe ser interpretada a la luz de las disposiciones de la Constitución Nacional que,
al otorgar jerarquía constitucional a la autonomía y autarquía universitaria, ha pretendido
desvincular a dichas instituciones de la dependencia del PEN, no encontrándose las
mismas sujetas al control de tutela, conforme ha sido ampliamente sostenido por
convencionales constituyentes y por la misma Corte Suprema.

Así en Fallos 313:1007, la Corte ha expresado que con arreglo a su

jurisprudencia “…no cabe al Tribunal apartarse del principio primario de la sujeción de los
jueces a la ley ni atribuirse el rol de legislador para crear excepciones no admitidas por éste,
pues de hacerlo así olvidaría que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que
cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación la norma debe ser aplicada directamente,
con prescindencia de consideraciones que exceden las circunstancias del caso
expresamente contempladas en aquélla (Fallos: 218:56; 299:167). De otro modo podría
arribar a una interpretación que –sin declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal-
equivaliese a prescindir de su texto (Fallos: 279:128; 300:687; 301:958) …”.

Por otra parte, en Fallos 338:448, se ha sostenido que “…es doctrina de esta
Corte que la inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen (Fallos:
306:721; 307:518; 319:2249; 326:704), por lo cual las leyes deben interpretarse conforme
el sentido propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son superfluos
sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los
preceptos (Fallos: 200:165; 304:1795; 315:1256; 326:2390; 331:2550)”.

No se ajusta a derecho forzar una interpretación para otorgar competencia a un

órgano que no la tiene. La inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen.

No existe en todo el ordenamiento jurídico una ley dictada por el Congreso de la

Nación que disponga que la SIGEN tiene a su cargo el control interno de las Universidades
Nacionales.

Por el contrario, la ley dispone que las Universidades Nacionales deben

50
garantizar mecanismos de auditoría interna y que el control externo de las mismas se
encuentra a cargo de la AGN.

Las demandadas intentan vanamente forzar una interpretación que habilite una
competencia expresamente vedada por la ley y la Constitución Nacional.

La Universidad de Buenos Aires no compone el PEN ni es un organismo

descentralizado del mismo.

En el año 2004, el Dr. Rosatti, actual Presidente de la Corte Suprema de Justicia

de la Nación, y en ese momento Procurador del Tesoro de la Nación emitió el Dictamen
249:74 en la cual enseñó: “… esta Casa, con acierto, definió el concepto de autonomía
organizacional como aquella autonomía referida … a la propia existencia de las
universidades y sus relaciones respecto de las restantes estructuras del Estado… y agregó
que importaba … Un instrumento de defensa de la institución universitaria frente a otros
poderes con los que coexiste en el medio ambiente organizacional de lo público
(Dictámenes 224:187). Vale decir que, en lo que respecta a su relación con los restantes
organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las
universidades también cuenten con autonomía…” Continuó concluyendo: “… dichas casas
de estudio no son organismos a cargo del Poder Ejecutivo Nacional, ni dependen de él, ni
integran la Administración Pública Nacional, centralizada o descentralizada -en su forma
genuina-“

Tal realidad funda asimismo el planteo de inconstitucionalidad del art.8 del

decreto reglamentario 1344/07 que infra se desarrolla.

VIII.- D) NORMAS VICIADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD.

Dentro del marco normativo vigente no se encuentra ley alguna que otorgue
competencia a la SIGEN como órgano de control interno de las Universidades Nacionales.
En el ámbito infralegal, el art. 8 del Decreto Reglamentario 1344/07 de la ley
24.156 establece “Se consideran incluidos en la Administración Central el PODER
EJECUTIVO NACIONAL, el PODER LEGISLATIVO y el PODER JUDICIAL, así como el
MINISTERIO PUBLICO. Para el funcionamiento de sus sistemas de administración

51
financiera y de control, las Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de
Organismos Descentralizados, están encuadradas en las disposiciones de la ley y de
este reglamento, independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los
aportes que les otorgue el Tesoro Nacional.” (el destacado nos pertenece).
Una vez más surge en forma palmaria que el accionar de las demandadas atenta
contra el principio de división de poderes.
Tal imposición resulta inconstitucional en cuanto fue realizada a traves de un
decreto reglamentario que no reune las condiciones para su dictado y vulnera la autarquìa
y autonomía de esta Universidad, en consecuencia la pauta constitucional.
Veamos.

VIII.- D) 1.- Violación del artículo 99, inciso 2 de la CN.

La Constitución Nacional en su artículo 99 inc. 2 establece que el Presidente de

la Nación: “…Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución
de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.”
Le otorga al PEN la facultad de dictar diversos tipos de reglamentos, es decir
ejercer potestad reglamentaria más no potestad legislativa.
Entonces, sin perjuicio de las facultades reglamentarias que posee el PEN, dicha
facultad se encuentra restringida y no puede contravenir y/o modificar lo decidido por el
legislador, extremo que preserva el sistema republicano de división de poderes, y deviene
del principio de supremacía constitucional cuyo objetivo es limitar la discrecionalidad del
poder.
En cuanto a las facultades reglamentarias del PEN, ya lo ha dicho el Sr.
Procurador del Tesoro de la Nación en el año 2007 (Dictamen PTN 263:238) que: “ Si bien
el Decreto Nº 1344/07, al reglamentar el artículo 98 de la Ley Nº 24.156, establece que la
competencia de la Sindicatura General de la Nación alcanzará al Sector Público Nacional
definido por el artículo 8º de la Ley reglamentada, que incluye en dicho Sector a la
Administración Nacional, conformada, entre otros, por la Administración Central, y la nueva
reglamentación considera incluidos en ésta Administración Central al Poder Legislativo, al
Poder Judicial y al Ministerio Público, junto con el Poder Ejecutivo Nacional, no puede
inferirse de este enunciado, incorporado en el Capítulo de Disposiciones Generales, con

52
efectos en la totalidad de la ley en la medida en que no contraríe normas específicas, una
ampliación de la competencia de la SIGEN claramente fijada por las normas de fondo. Es
así por cuanto una interpretación contraria supondría reconocerse al decreto reglamentario
la posibilidad de ampliar límites expresos fijados por la ley, en clara violación del precepto
constitucional contenido en el artículo 99, inciso 2º, que veda al Poder Ejecutivo alterar el
espíritu de las leyes por vía reglamentaria” (el subrayado nos pertenece).
Y concluye dicho Dictamen indicando que “por las razones vertidas en el
memorando acompañado, que comparto íntegramente, más las expuestas
precedentemente, concluyo que el ámbito de competencia de la SIGEN como órgano de
control interno del Poder Ejecutivo Nacional es el Sector Público Nacional definido por el
articulo 8º de la Ley Nº 24.156, en cuanto dependa de dicho poder” (el destacado es
propio).
Es decir, el poder reglamentario del PEN se encuentra acotado al claro precepto
del art. 99 inc. 2 CN, toda interpretación a la expresión reglamentaria que exceda los
términos de la ley reglamentada, vulnera el mandato constitucional.
Nuestro Tribunal Cimero tiene dicho que cuando una disposición reglamentaria
desconoce o restringe irrazonablemente derechos que la ley reglamentada otorga, o de
cualquier modo subvierte su espíritu y finalidad, ello contraría la jerarquía normativa y
configura un exceso en el ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución concede
al Poder Ejecutivo Nacional. (Fallos: 322:1318; 318:1707)
Asimismo, expresó que las normas reglamentarias son válidas sólo en la medida
en que se ajusten al texto y al espíritu de la ley a reglamentar. (Fallos: 330:304; 311:2339).
El decreto reglamentario, norma de grado inferior a la ley, dictada luego de la
reforma constitucional de 1994 ha alterado los fines y el sentido con que la ley ha sido
sancionada e importa una clara derogación de las restantes normas legales vigentes y
principalmente de la pauta constitucional.
Tal como se sostuvo, lo que está en juego, es la vigencia y el mantenimiento de
la Constitución Nacional.

53
 VIII.- D) 2.- Intromisión en la autonomía y autarquía de la Universidad.

El PEN se ha atribuido el rol de legislador asignando competencias a la SIGEN

que la ley no le asigna lo que, se reitera, implica una violación al principio de división de
poderes característico de una República.
Es claro que la oportunidad del planteo de inconstitucionalidad del art. 8 del
Decreto Reglamentario 1344/07 resulta tempestivo en tanto desde su dictado y hasta el
presente no había existido caso o controversia que habilitara el mismo.
La conducta desarrollada por las demandadas sosteniendo que la naturaleza de
organismo descentralizado de las Universidades Nacionales habilita la intromisión del PEN
surge de la interpretación efectuada por ellas y ya desarrollada en los acápites anteriores.
Y con esto no queremos indicar que a la Universidad de Buenos Aires no se le
aplica la ley 24.156. La aplicación de dicha norma surge de la ley 24.521, con la limitación
de no afectar la autonomía y autarquía funcionales de las Universidades Nacionales, pues
lo contrario implica una violación de la Constitución Nacional.
El punto de inflexión es respecto a si la SIGEN, reiteramos órgano de control
interno del PEN, puede realizar el control interno de las Universidades Nacionales.
La respuesta es un rotundo no.
En síntesis, las Universidades Nacionales NO SON ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Lo contrario importaría soslayar la realidad institucional que se instauró a partir
de la reforma constitucional de 1994 y conllevaría una restricción a las potestades con las
que cuentan y una clara violación de lo que el constituyente y el legislador quisieron
garantizarles.
Carlos BALBIN ha sostenido que "el concepto de autonomía universitaria supone
que el Poder Ejecutivo no puede ejercer control sobre la Universidad y sus actos… las
Universidades son autónomas porque ejercen poder reglamentario, tal es el caso de los
estatutos universitarios, y sin sujeción respecto de las potestades normativas del Poder
Ejecutivo". Entendiendo entonces que el razonamiento a seguir es el siguiente "el
Legislador sí puede regular pero no puede hacerlo en oposición al principio autonómico de
las universidades -y- el Poder Ejecutivo no puede reglamentar" (BALBIN, Carlos F., Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo II, Ed. La Ley, Pág. 206; 209; 21 0).
La conclusión es evidente: en circunstancias en que la Universidad estaba
dotada, en el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de autonomía y

54
 autarquía y en ejercicio de competencias propias, el Consejo Superior dictó la Resolución
(CS) 8237/2013, mediante la cual dicho órgano determinó que la Auditoría General de la
Universidad de Buenos Aires sería la única entidad con competencia para realizar su control
interno.

Tales facultades, que pacíficamente viene ejerciendo sobre la base de la

Constitución Nacional, de las leyes citadas anteriormente y de su Estatuto, le han sido
cercenadas por las demandadas, cuando la Constitución precisamente jerarquiza su rol
dotándolas de autonomía y autarquía.

Por todo ello, el art. 8 del Decreto Reglamentario Nº 1344/07, analizado bajo el
tamiz de los artículos 75, inciso 19 y 99, inciso 2 de la Constitución Nacional, y de las leyes
dictadas en consecuencia, no supera el control de constitucionalidad, solicitando a V.S. en
resguardo de la supremacía referida, se lo declare inconstitucional e inaplicable a mi
representada.

IX.- SOLICITA MEDIDA CAUTELAR.

En función de la gravedad de los cuestionamientos aquí expuestos, sin perjuicio
de la pretensión de fondo a la que se haya enderezada esta acción, en los términos del art.
15 de la Ley 26.854 y del artículo 230 del CPCCN, se solicita a V.S. decrete una medida
cautelar a fin de que el PEN y la SIGEN se abstengan de realizar cualquier tipo de acción
vinculada con intervenciones a esta Universidad, bajo el nombre de auditorías y/o cualquier
otra denominación que implique el control interno, particularmente considerando que decidió
unilateralmente la realización de una auditoría a partir del próximo 28 de octubre,
careciendo de competencia para ello.

Asimismo, y en el mismo sentido, se ordene ajustar la conducta al respeto

irrestricto de la normativa aplicable en esta Universidad (Resoluciones (CS) Nº 8237/13 y
1920/18) y también a la interpretación pacífica de la Corte Suprema de Justicia, de la
Procuración del Tesoro de la Nación hasta el dictamen que luce en IF-2024-112489009-
APN-PTN y de la reflejada en los actos de la propia SIGEN al menos desde el año 2013.
Todo ello hasta tanto se dicte sentencia de fondo pasada en autoridad de cosa juzgada.

A su turno, y en cumplimiento con el artículo 3 de la referida ley, se destaca que

el objeto de la medida cautelar aquí peticionada, no coincide con el objeto de la acción

55
principal. Se recuerda que en ese marco se solicitó de V.S. declare la inconstitucionalidad
del art. 8 del Decreto 1344/07 y la incompetencia de la SIGEN para ejercer el control interno
de esta Universidad por resultar contradictorios e incompatibles con las normas, principios y
garantías de la Constitucional Nacional.

La vía de hecho utilizada por la accionada al remitir la nota por la cual pone en
conocimiento de esta Casa de Altos Estudios el Dictamen -que comparte- emitido por la
Procuración del Tesoro de la Nación el 15 de octubre pasado y su decisión unilateral de
llevar a cabo, a partir del 28 de octubre del corriente, una auditoría, comporta una
inexcusable violación del orden jurídico constitucional, vulnerando lo dispuesto por los
artículos 75 inciso 19 y 99 inciso 2º de la Constitución Nacional (CN), la ley 24.521, la ley
24.156, así como los arts. 77, 83 y 98 del Estatuto Universitario y las pautas contenidas en
la Resolución (CS) Nº 8237/13, procurándose con esta acción la tutela jurisdiccional de los
derechos de esta parte.

La petición cautelar realizada por esta Universidad de Buenos Aires, en su

calidad de persona jurídica de derecho público, autónoma y autárquica, independiente del
PEN, tiene por objeto exigir una conducta por parte de las demandadas, por lo que se
acredita la concurrencia de los requisitos específicos del art. 15, del cual se desprende
“Medida de no innovar. 1. La medida de no innovar procederá cuando concurran
simultáneamente los siguientes requisitos: a) Se acreditare sumariamente que la ejecución
de la conducta material que motiva la medida, ocasionará perjuicios graves de imposible
reparación ulterior; b) La verosimilitud del derecho invocado; c) La verosimilitud de la
ilegitimidad de una conducta material emanada de un órgano o ente estatal; d) La no
afectación de un interés público; e) Que la medida solicitada no tenga efectos jurídicos o
materiales irreversibles…” y del art. 16 de la mencionada norma, a saber: “1. Riesgo cierto
e inminente de sufrir perjuicios sobre el interés público, el patrimonio estatal u otros derechos
de su titularidad;2. Verosimilitud del derecho invocado y, en su caso, de la ilegitimidad
alegada; 3. Idoneidad y necesidad en relación con el objeto de la pretensión principal.”

IX.- A) REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD.

Tal como se adelantó al inicio del presente Acápite, el objeto de la medida
cautelar urgente y expedita radica en que V.S. ordene al PEN y a la SIGEN abstenerse de
realizar cualquier tipo de acción vinculada con intervenciones a esta Universidad, bajo el

56
nombre de auditorías y/o cualquier otra denominación que implique el control interno,
máxime considerando los términos de la Nota NO-2024-115243291-APN-SIGEN recibida el
día 24/10/2024 por la tarde, vía por la cual se resolvió ilegítimamente efectuar una auditoría
con comienzo en escasos dos días hábiles.

La novedosa y gravosa actitud evidenciada por las accionadas, viene a romper

con la pacífica doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ha sostenido que
el régimen vigente sustrae del ámbito académico las intervenciones del Poder Ejecutivo en
las actividades que le son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de índole
financiera (Fallos 326:1355).

La Procuración del Tesoro de la Nación también se ha expresado en torno a la

no injerencia del PEN e independencia de su jurisdicción en respeto a la autonomía y
autarquía universitarias en numerosas y reiteradas ocasiones (entre otros, Dictámenes PTN
249:74; 263:238; 323:407).

La propia SIGEN estando en conocimiento de la normativa de control interno de

esta Universidad y del rechazo a su intervención no ha efectuado, hasta hoy, acción alguna.

El actual desconocimiento de las demandadas a una norma emanada de esta

Universidad, la cual no ha sido cuestionada y por tanto se encuentra plenamente vigente,
atenta de modo palmario y manifiestamente ilegítimo, los principios de autonomía y
autarquía de la Universidad de Buenos Aires, conforme el art.75 inc. 19 de la CN, como así
también del Estatuto Universitario, de la ley 24.521 y de la ley 24.156, lesionando y
restringiendo el Principio de División de Poderes y el respeto a la ley vigente.

Para adentrarnos en el análisis de los presentes requisitos debemos reiterar que

en virtud de lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley N° 24.156, la SIGEN tiene competencia
para realizar el control interno de modo exclusivo a los órganos y entes dependientes del
PEN.

Por su parte, la Reforma Constitucional del año 1994 otorgó autonomía y

autarquía a las Universidades Nacionales (artículo 75 inc. 19), lo que motivó a que esta
Casa de Altos Estudios dictara la Resolución (CS) 8237/2013, mediante la cual el Consejo
Superior determinó que la Auditoría General de la Universidad de Buenos Aires sería la
única entidad con competencia para realizar su control interno. La referida resolución fue

57
publicada en el Boletín Oficial el 13 de enero del 2014, sin que a la fecha haya merecido
reproche alguno.

A su turno, y consecuentemente con el régimen de auditoría interna de la

Universidad de Buenos Aires, en el año 2015 se efectuó la reforma legislativa de la Ley de
Educación Superior, mediante la cual se incluyó el artículo 59 bis, el que establece que el
control externo de las Universidades Nacionales estará a cargo de la A.G.N. en modo
exclusivo y excluyente, mientras que, en cuanto al sistema de control interno, las
instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal, deben generar
mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y
recursos.

Entonces, la pretendida intervención del PEN, también violenta de manera

arbitraria las disposiciones legales contempladas en el citado artículo.

Accesoriamente, se destaca que el Consejo Superior de la Universidad de

Buenos Aires dictó el 12 de diciembre de 2018 la ya mencionada Resolución (CS)
1920/2018 rechazando la intervención de la SIGEN en el ámbito de esta Casa de Atos
Estudios, y haciéndole saber que el control interno de esta Universidad continuará siendo
efectuado por su Auditoría General (AG-UBA).

Dicha Resolución fue oportunamente notificada a la SIGEN y no ha sido objeto

de cuestionamiento administrativo ni judicial. Se destaca asimismo que de la mencionada
Resolución se dio amplia difusión en los medios electrónicos oficiales de la Universidad.

Conforme los antecedentes normativos citados, V.S. advertirá que, a lo largo de

la historia, las accionadas han respetado y cumplido la manda legal hasta el presente. Hoy,
una voluntad puesta al servicio del poder de turno, resuelve intervenir inminentemente a la
Universidad de Buenos Aires, bajo pretexto de una “auditoría” sin competencia legal para
ello.

Claramente, lo establecido en el párrafo anterior será materia de debate en el

marco de la acción principal, y es por ello que, en virtud del principio de legalidad, se solicita
una tutela anticipada que ordene a las demandadas a continuar cumpliendo y respetando
la normativa emanada de la Universidad de Buenos Aires en materia de control interno,
absteniéndose de realizar todo acto que implique su intervención indebida, disponiendo la
medida de manera urgente y expedita en atención a la fecha señalada.

58
 En esta inteligencia, bien destaca la doctrina que el fundamento primario de la
tutela cautelar radica en asegurar el cumplimiento oportuno del principio de legalidad.

A todo evento solicitamos de V.S., considere al momento de resolver que,

íntimamente vinculado con los fundamentos del presente, se encuentra el principio de
buena fe que actúa como fundamento de dos doctrinas en particular. Por un lado, la
doctrina de los actos propios, y por el otro el principio de confianza legítima.

Respecto del primero de ellos debe existir un deber de coherencia en el

comportamiento de las demandadas, el cual consista en cumplir en el futuro la conducta
que los actos anteriores hacían prever. Ello es, en el caso, el firme apego a la Constitución
Nacional, a las leyes dictadas por el Congreso de la Nación, y consecuentemente el
absoluto respeto a la normativa dictada por el Consejo Superior de la Universidad de
Buenos Aires en materia de control interno.

Por el otro, la doctrina de la confianza legítima -categoría más propia del derecho
público administrativo-, que se refiere a la situación de quien tiene una expectativa
razonablemente fundada sobre la posible actuación de un órgano u ente estatal en la
aplicación del derecho.

Así, esta Universidad, hasta el presente ha mantenido la absoluta confianza

fundada en que tanto el PEN como la SIGEN continuarían ajustando su conducta a un
funcionamiento legitimo. Sin embargo, ante la nota recibida, más las manifestaciones
públicas de funcionarios dependientes del PEN, en particular del propio titular de la SIGEN,
se torna en extremo necesario que V.S. intervenga, a los fines de garantizar con el dictado
de la medida que aquí se solicita, el resguardo de la autonomía universitaria, bloqueando
una intervención indebida, y por consiguiente se resguarde el imperio de la Constitución
Nacional, la leyes dictadas por el Congreso de la Nación y de las normas emanadas de
esta Casa de Altos Estudios en la materia hasta tanto se dicte sentencia definitiva.

Llegados a esta instancia corresponde sostener que la Corte Suprema de

Justicia de la Nación ha explicado que siempre que se pretenda la tutela anticipada
proveniente de una medida precautoria, se debe acreditar la existencia de verosimilitud en
el derecho invocado y el peligro irreparable en la demora, ya que resulta exigible que se
evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza (cfr.
Fallos: 329:3890)

59
 Así, la procedencia de las medidas cautelares se encuentra determinada por la
existencia de cuestionamientos prima facie verosímiles, para cuya valoración no es
menester un examen de la certeza del derecho invocado, sino una suficiente apariencia de
verosimilitud en el planteo del impugnante (CSJN, fallo del 15/2/94, in re “Obra Soc. de
Docentes Particulares C/ Pcia. de Córdoba”; ídem, 11/4/95, in re “Espinoza Buschiazo,
Carlos A.C/ Pcia. De Buenos Aires”, pub. LL 1995D, 199).

Aun cuando quedará claro que se reúnen los requisitos que tradicionalmente se
mencionaban como necesarios para la concesión de la medida cautelar, destaco, con
palabras de Arazzi que los presupuestos que hacen procedente la viabilidad de una medida
cautelar “deben evaluarse de forma armónica, de manera que a mayor verosimilitud del
derecho no cabe ser tan exigente en la gravedad e inminencia del daño, y viceversa,
cuando existe un daño extremo e irreparable, el rigor acerca del fumus bonis iuris se puede
atemperar”.

La nota recibida de la SIGEN y la negativa pública del PEN, en general y en

particular de la SIGEN, a ajustar su conducta a las normas vigentes en la materia, vulnera
directa e inminentemente la autarquía y autonomía universitaria de esta Universidad.

Por lo que, de todo lo mencionado se evidencia a las claras que la verosimilitud

en el derecho de la UBA surge palmariamente de la propia letra de la normativa vigente.

La intervención indebida que pretenden las demandadas vulnera la autonomía

y autarquía universitaria, ocasionando perjuicios institucionales graves de imposible
reparación ulterior.

Dicho en otros términos, la nota NO-2024-115243291-APN-SIGEN y el accionar

de las demandadas, importan una franca vulneración a la autonomía y autarquía
universitaria que el constituyente de 1994 consagró expresamente para resguardar a las
Casas de Altos Estudios de las injerencias del poder político de turno, y así garantizar la
libertad de pensamiento y la formación de excelencia, independientemente de las gestiones
políticas que dirijan a la Nación.

La clara intención de intervención, a través de herramientas contrarias a la ley,

constituye un supuesto grave y objetivamente impostergable que amerita el dictado de la
medida cautelar aquí solicitada, puesto que de lo contrario se concretará un menoscabo
constitucional de imposible reparación ulterior.

60
 Es fundamental que en el Estado de Derecho se respete la Constitución
Nacional y las normas emanadas en concordancia con los principios, derechos y garantías
que de ella se desprenden.

Asimismo, siguiendo a autorizada doctrina, se ha definido el “interés público”

como “(...) El acto prudencial del gobernante ejercido acorde a las modalidades propias de
sus respectivas funciones estatales atribuidas según el orden de reparto instituido por la
Constitución, determinando entre varios medios el más idóneo para la consecución del bien
común. El interés público, en cuanto juicio prudencial relativo a los medios para la
construcción y cuidado del bien común, se especifica en cada órgano supremo del Estado,
acorde a la peculiaridad de cada función” (Dr. René M. Goane, “Estado, Bien Común e
Interés Público” en “El Derecho Administrativo Argentino Hoy”, Editorial Ciencias de la
Administración –División Estudios Administrativos- págs. 36 y siguientes, publicación
septiembre 1996).

De esta manera, la no afectación del interés público como concepto jurídico

procesal se vincula con la noción de intereses comunes de los miembros de la comunidad
que resultan de impostergable satisfacción.

Difícilmente puedan las demandadas ampararse en el interés público para

oponerse a la medida de no innovar requerida, ya que no basta la alegación de un interés
genérico ni teñir de cuestionamientos infundados a una institución del prestigio de la UBA,
sino que deben acreditarse los intereses específicos y concretos que se opongan a la
presente medida cautelar solicitada.

En ningún caso el PEN debe tener injerencias sobre el obrar de las

Universidades Nacionales, y ello no es caprichoso ni evasivo de ningún control.

A todo evento, el daño que provoca la intromisión del PEN y sus órganos
dependientes como lo es la SIGEN es indudable, en tanto supone la afectación irreversible
de la autonomía y autarquía universitaria tan preciada por la sociedad toda y que hoy se
debe proteger pues es el interés público universitario el que se encuentra amenazado.

En estos términos, la medida aquí solicitada, no afecta el interés público. Muy

por el contrario, es esta Universidad quien -con la medida peticionada- busca protegerlo
frente al actuar intervencionista del PEN, ejercido a través de la SIGEN.

61
 Por todo lo expuesto, lejos de que la medida aquí requerida constituya una
posible afectación al interés público, se ha de destacar que ocurre exactamente lo contrario.
Es decir, se requiere de V.S. que mediante el dictado de la medida cautelar aquí peticionada,
se proteja el bloque de constitucionalidad y legalidad vigente, y por tanto se resguarde el
interés público en cabeza de esta Universidad, preservando al sistema universitario de una
intervención indebida del poder político de turno en contravención a la normativa vigente.

Asimismo, la idoneidad y necesidad de la medida cautelar que se peticiona, se

presenta como un instrumento esencial para respaldar y fortalecer la pretensión principal en
la acción judicial, asegurando así la consecución efectiva de los objetivos institucionales esta
Casa de Altos Estudios, garantizando su independencia respecto de las distintas gestiones
de gobierno, mientras se sustancian los presentes actuados y hasta que la sentencia de
fondo pase por autoridad de cosa juzgada.

La precedente relación de los hechos abona la verificación, en el caso, de los

requisitos exigidos por la doctrina y por la jurisprudencia en torno a la admisibilidad de la
medida preventiva requerida, cuya eventual denegatoria importaría un perjuicio grave de
imposible reparación posterior.

IX.- B) CONTRACAUTELA.
En cumplimiento de la normativa, dejo desde ahora ofrecida la caución juratoria,
la cual -dadas las particularidades y alcances del pedido- debe reputarse suficiente.

X.- PRUEBA
Se ofrece como prueba documental de esta parte:

a.- ACTA DE ASUNCIÓN de fecha 1 de agosto de 2022

b- REREC-2023-1643-E-UBA-REC

c- Resolución (CS) Nº 8237/2013 (CAPITULO A [Link] I-48),

Publicada en el Boletín Oficial del 13-ene-2014 Número: 32804 Página:
40.

d - Resolución (CS) Nº 1920/2018 y cédula de notificación

e- E-mail recibido en sede de este Rectorado mediante el cual se notifica la

62
 Nota N° NO-2024-115243291-APN-SIGEN

f.- Nota N° NO-2024-115243291-APN-SIGEN

g- Dictamen N° IF-2024-112489009-APN-PTN

XI- PETITORIO

A mérito de lo expuesto, a V. S. solicitamos:

1.- Me tenga por presentado, en el carácter invocado, por parte y por constituido el domicilio
legal y electrónico indicado;

2.- Tenga por promovida la presente acción declarativa de certeza en los términos del art.
322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación;

3.- Se tenga presente la expresa reserva del “Caso Federal”, en los términos del artículo 14
de la ley 48;

4.- Se tenga presente la prueba documental ofrecida;

5.- Con carácter previo al traslado de demanda, haga lugar a la medida cautelar solicitada,
en los términos y alcances requeridos en el capítulo IX, ordenando decrete una medida
cautelar a fin de que el PEN y la SIGEN se abstengan de realizar cualquier tipo de acción
vinculada con intervenciones a esta Universidad, bajo el nombre de auditorías y/o cualquier
otra denominación que implique el control interno, particularmente considerando que
decidió unilateralmente la realización de una auditoría a partir del próximo 28 de octubre,
careciendo de competencia para ello. Asimismo, se ordene ajustar la conducta al respeto
irrestricto de la normativa aplicable en esta Universidad (Resoluciones (CS) Nº 8237/13 y
1920/18) y también a la interpretación pacífica de la Corte Suprema de Justicia, de la
Procuración del Tesoro de la Nación hasta el dictamen que luce en IF-2024-112489009-
APN-PTN y de la reflejada en los actos de la propia SIGEN al menos desde el año 2013.
Todo ello hasta tanto se dicte sentencia de fondo pasada en autoridad de cosa juzgada.

6.- Oportunamente, se haga lugar a la demanda promovida, en todas sus partes, en los
términos y alcances precisados, y se declare la inconstitucionalidad del art. 8 del Decreto

63
 Reglamentario 1344/07 y la incompetencia de la SIGEN para realizar el control interno, en
el marco de la ley 24.156, de esta Universidad, con expresa imposición de costas.

Proveer de conformidad,

SERÁ JUSTICIA.

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Digitally signed by SERGIO 64
GABRIEL PASCALE
Date: 2024.10.28 [Link] ART