COLECCIÓN DE APOYO A LAS CIUDADES CAPITALES:

ASPECTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS

ISBN VOLUMEN 978-958-52320-9-9
ISBN OBRA COMPLETA 978-958-52320-3-7
EQUIPO EJECUTIVO CONSEJO DIRECTIVO

Norman Maurice Armitage C.

Presidente Asocapitales
Alcalde Santiago de Cali

Rodrigo Armando Lara S.

Vicepresidente Asocapitales
Alcalde Neiva

Wilmar Orlando Barbosa R.

Secretario
Alcalde Villavicencio

Alejandro Char C.
Alcalde Barranquilla

Enrique Peñalosa L.
Alcalde Bogotá D.C

Pedrito Tomas Pereira C.

Alcalde Cartagena (E)

Federico Andrés Guitiérrez Z.

Alcalde Medellín

Marcos Daniel Pineda G.

Alcalde Montería

Juan Pablo Gallo M.

Alcalde Pereira

Pedro Vicente Obando O.

Alcalde San Juan de Pasto

Pablo Emilio Cepeda N.

EQUIPO TÉCNICO
Alcalde Tunja

Luz María Zapata Zapata INVESTIGADORES

Directora Ejecutiva Asocapitales
Everaldo Lamprea Montealegre
Juan Sebastian Álvarez Ríos
Álvaro Andrés Gómez Rosas
Sergio Pérez

DISEÑADORES

David Stiven Colmenares Cifuentes

Jaime Enrique Rodríguez Castellanos
Sebastian Ulloa Luengas

CORRECTOR DE ESTILO

Nicolás Aguilar Forero

SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES: UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA DE LOS PLANES

DE DESARROLLO

INTRODUCCIÓN
La formulación de los Planes de Seguridad Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) y la situación
carcelaria en las ciudades capitales son dos temas estrechamente conectados. Estas dos temáticas se relacionan
en la medida en que los problemas de diseño e implementación de los PISCC representan una variable que, entre
muchas otras, contribuye a la crisis carcelaria. Esto debido a que los PISCC son la herramienta mediante la cual los
municipios articulan su política de seguridad y convivencia con las políticas del Gobierno nacional y, a la vez, sirven
para definir las prioridades para combatir la criminalidad en los territorios de las ciudades.

En ese sentido, en la medida en que los PISCC no estén bien construidos y no tengan objetivos alcanzables, la
administración pública no tendrá herramientas efectivas para combatir la criminalidad. De ese modo, los pro-
blemas en la construcción e implementación de las políticas de seguridad y convivencia en los municipios son
un factor que agrava la situación de crisis del sistema carcelario, crisis de la cual las entidades territoriales son
parcialmente responsables. Lo anterior se debe a que la Ley 65 de 1993 estableció que las entidades territoriales
están a cargo de las personas sindicadas con medida de aseguramiento intramural.

A lo anterior se suman diversos factores externos a las administraciones locales. Entre ellos, la tendencia creciente
de dictar medidas de aseguramiento intramural, incluso cuando estas no son necesarias. Además, la alta conges-
tión en el sistema judicial penal incentiva los altos niveles de la población sindicada, lo cual implica sobrecargas
financieras y logísticas para las ciudades capitales. En este contexto, la formulación y aplicación efectiva de los
PISCC es una solución desde dos perspectivas para evitar que la crisis siga escalando. Primero, desde la perspec-
tiva de la prevención, pues si se atacan las causas originarias del delito el número de sindicados se reducirá a
mediano y largo plazo. Segundo, desde la óptica de la infraestructura, ya que mediante los PISCC se puede auto-
rizar la expansión de la infraestructura carcelaria. Por consiguiente, el presente texto describirá cómo se deben
diseñar los PISCC, para luego analizar la situación carcelaria de las ciudades capitales y las herramientas con las
que cuentan para afrontar la crisis.

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 SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

PLANES INTEGRALES DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA (PISCC): MARCO LEGAL Y

PASOS PARA SU FORMULACIÓN

Los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciu- (…) 4. Elaborar e implementar el Plan Integral de Segu-
dadana (PISCC) son el documento que articula las ridad y Convivencia Ciudadana, dentro de los seis (6)
medidas y políticas públicas que se tomarán durante meses del primer año de Gobierno, en el marco de
el cuatrienio de gobierno de alcaldes y gobernadores. las políticas que para tal efecto establezca el Gobierno
nacional, y del plan de desarrollo territorial.
Estos documentos pueden ser pensados como el equi-
valente en temas de seguridad y convivencia ciudadana 5. Crear el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia,
al Plan de Desarrollo de cada municipio, pues en estos de conformidad con las disposiciones que sobre la mate-
se hace un diagnóstico de la situación de seguridad y ria establezca el Gobierno nacional. (…) (Art. 205)
convivencia al comienzo del gobierno, se plantean los
objetivos y metas específicos que se quieren lograr Por tanto, es una obligación de los alcaldes formular
en el cuatrienio, se esbozan los proyectos que serán los PISCC en sus primeros seis meses de gobierno,
necesarios y los costos en los que tendrá que incurrir la además de crear un Fondo Territorial de Seguridad y
entidad para llevarlos a cabo. Así mismo, los PISCC plan- Convivencia (FONSET) para financiar los proyectos que
tean indicadores que permitirán hacerle seguimiento a se establezcan en los documentos PISCC. Esta norma
los objetivos que estos mismos definan. del CNPC es una continuación del mandato que el Artí-
culo 12 de la Ley 62 de 1993 pone en cabeza de los
A pesar de su importancia, en este momento los PISCC alcaldes y gobernadores de crear “planes y estrategias
no tienen la visibilidad que merecen, lo que impide integrales de seguridad” para sus territorios. Adicional-
articular las políticas públicas de seguridad del nivel mente, la obligación de formular los documentos PISCC
nacional con el local. En esta medida, es necesario una también está contenida en el Artículo 3, numeral 4 de la
mejor formulación de los PISCC para así poder abor- Ley 136 de 1994, modificado por el Artículo 6 de la Ley
dar uno de los problemas de política pública que más 1551 de 2012 y, de manera más general, en el Literal
afecta a las ciudades capitales. B, Numeral 2.e del Artículo 91 de la misma Ley 136.
En esta medida, el Legislador ha considerado que para
Marco Legal el mantenimiento de la seguridad en los territorios es
esencial la formulación a nivel local de los PISCC.
Antes de realizar la formulación de los PISCC es nece-
sario considerar el marco legal y normativo que rige Ahora bien, la manera como se deben formular los PISCC
estos planes. El primer punto que debe ser resaltado es no ha sido definida tan claramente. El Decreto 1070 de
que en el año 2016 el Congreso de la República expidió 2015 Único del Sector Defensa establece en su Artículo
un nuevo Código de Policía y Convivencia (CNPC), en 2.2.8.2.11 las funciones de los Consejos de Seguridad y
el cual se les asignaron funciones de policía a los entes Convivencia que creó el Artículo 19 del CNPC, dándoles
territoriales. El Artículo 198 del CNPC estableció como un rol central en la formulación de los PISCC. Específica-
autoridades de Policía a “(…)3. Los Alcaldes Distritales mente, este artículo prevé sobre las funciones de estos
o Municipales.” En el artículo 204 del Código se espe- Consejos en la formulación de los PISCC que:
cifica que estos serán la primera autoridad de policía
en el Distrito o Municipio. Ello implica que la seguridad Son funciones de los Consejos de Seguridad y Conviven-
y convivencia en su jurisdicción es responsabilidad de cia, como espacios de coordinación interinstitucional, las
las administraciones locales y que la Policía Nacional siguientes y sin perjuicio del cumplimiento de las funcio-
seguirá las órdenes de los alcaldes en lo concerniente nes constitucionales y legales que le competen a cada
una de las distintas autoridades:
a sus territorios.
(…) 3. El diagnóstico que se elabore, es una de las bases
Ahora bien, el artículo 205 del CNPC establece las fun- para la formulación de los programas, planes, proyec-
ciones de los alcaldes en cuanto a política pública se tos de inversión y actividades que hacen parte del Plan
refiere, dentro de las cuales se encuentran: Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC),
el cual se debe actualizar en cada vigencia, de tal forma

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SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

que se pueda garantizar la pertinencia de las interven- de la situación actual, objetivos y metas alcanzables, así
ciones respecto a las problemáticas. como planeación financiera y operativa de los planes
específicos para lograr esas metas, un plan de imple-
4. Contribuir, bajo el liderazgo de la primera autoridad en
mentación y mecanismos para realizar su seguimiento.
materia de convivencia, a la elaboración del Plan Integral
de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) durante
Adicionalmente, este numeral establece la necesidad
los primeros seis meses del primer año de gobierno de
las autoridades político-administrativas territoriales,
de que los PISCC sean consecuentes con la política de
a partir de la presentación de propuestas de progra- seguridad y convivencia del Gobierno nacional, y con lo
mas, planes, proyectos de inversión y actividades que dispuesto en el Plan de Desarrollo. Esto implica que el
permitan mitigar, controlar o atender los problemas de punto de partida para todos los PISCC del país deberá
convivencia. El Plan Integral de Seguridad y Convivencia ser la política de seguridad y convivencia que deter-
Ciudadana (PISCC) que se formule, debe ser conse- mine el Gobierno nacional. También es importante que
cuente con los lineamientos de la política y estrategia haya coordinación al interior de las administraciones
nacional de seguridad y convivencia ciudadana y demás distritales y municipales, pues el PISCC deberá tener
lineamientos que sobre estas materias dicte el Gobierno concordancia con el Plan de Desarrollo de la entidad.
nacional. Debe existir una correspondencia entre el
PISCC y los lineamientos de política pública que la enti- El numeral 5 de la norma comentada también es muy
dad territorial dispuso en su plan de desarrollo. relevante pues les da a los Consejos de Seguridad y
5. Elaborar una propuesta de Plan Operativo Anual de Convivencia el rol de formular un Plan Operativo Anual
Inversiones en materia de Seguridad (POAI), consistente de Inversiones (POAI) que materialice la financiación
con lo propuesto en el Plan Integral de Seguridad y Con- anual de los planes y proyectos específicos que se con-
vivencia Ciudadana (PISCC), para adopción por parte signen en los PISCC.
del ordenador del gasto que corresponda en la entidad
territorial. Esta propuesta debe contener los proyectos De manera muy similar a la norma discutida, el Artículo
de inversión inscritos en el banco de proyectos de la 2.7.1.1.16 del Decreto 1066 de 2015 Único del Sector
entidad territorial, que pueden ser financiados con los Interior establece que:
recursos de la cuenta que se destine para el recaudo de
las multas de que trata la Ley 1801 de 2016(…) En cada departamento, distrito o municipio, el gober-
nador o alcalde respectivo deberá formular una Política
7. Presentar propuesta ante la primera autoridad admi- Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que
nistrativa y de policía de la entidad territorial, del plan de contemple los planes, programas y proyectos elabora-
acción que se debe elaborar a partir del segundo año de dos conjuntamente con los representantes de la fuerza
gobierno, en concordancia con el Plan Integral de Segu- pública, organismos de seguridad y policía judicial a
ridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), para garantizar nivel territorial. Esta política se articulará con la Política
el cumplimiento de los objetivos, metas e indicadores y Estrategia de Seguridad y Convivencia Ciudadana que
dispuestos para los cuatro años en el (PISCC). (Art. 19) formule el Gobierno Nacional y deberá ser aprobada por
el respectivo Comité Territorial de Orden Público. (Artí-
Especialmente relevante para el proceso de formula- culo 2.7.1.1.16)
ción de los PISCC es lo establecido en los numerales 4
y 5 de la norma citada. En el numeral cuarto se ofre- Este artículo no establece nada distinto a lo ya men-
cen varios lineamientos sobre cómo debe realizarse el cionado en las demás normas, haciendo simplemente
PISCC en cada municipio. En primer lugar, se reitera el hincapié en la necesidad de coordinación entre las
plazo de seis (6) meses del primer año de gobierno que diferentes instituciones del Estado en la formulación
tiene la administración para presentar el PISCC, orde- de los PISCC.
nado inicialmente en el CNPC. En segundo lugar se
establece que la presentación de los PISCC debe darse a Además de las normas contenidas en el Decreto Único
partir de un estudio previo que contemple “propuestas del Sector Defensa, la Procuraduría General de la
de programas, planes, proyectos de inversión y activi- Nación estableció unos mínimos que deben cumplir los
dades que permitan mitigar, controlar o atender los PISCC en los municipios, distritos y departamentos en
problemas de convivencia”, o en otras palabras, un rigu- su Circular No. 18 de 2016. Más allá de reiterar lo con-
roso estudio técnico previo que tenga un diagnóstico tenido en las Leyes 62 de 1993, 1801 de 2016 y 1551

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UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
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de 2012, la Procuraduría hace explícito el carácter de pio, para poder priorizarlos y estructurar a su alrededor
instrumento de planeación estratégica del sector segu- los objetivos y acciones de los PISCC.
ridad de los PISCC y que, por tanto, debe tener como
mínimo una parte de estrategia y otra de inversión. La primera recomendación del DNP es realizar un aná-
lisis estadístico, a partir de los datos que recolectan las
Aspectos destacados de la cartilla sobre PISCC diferentes entidades de los gobiernos nacional y local
del Departamento Nacional de Planeación – sobre los delitos más prevalentes en el territorio. Una
DNP vez se hayan identificado cuáles son dichos delitos,
se deberá desagregar la información en dos sentidos,
Además de las normas ya mencionadas, el DNP publicó uno espacial y otro frente a la clasificación de las víc-
en el año 2013 la Guía metodológica para la elabo- timas. En el enfoque espacial se deberá identificar en
ración, implementación y seguimiento de los Planes qué lugares están ocurriendo delitos específicos y si
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Si hay concentración de estos crímenes en algún barrio
bien la guía se encuentra en proceso de actualización o comuna para poder enfocar allí la política de seguri-
para su articulación al Código Nacional de Policía y los dad. Además, se deberá desagregar demográficamente
Decretos Únicos Reglamentarios del Sector Interior y la información sobre las víctimas, identificando factores
del Sector Defensa, es un documento que sirve como como el sexo o la edad, para poder crear planes que
guía para determinar los contenidos mínimos y la meto- tengan un enfoque diferencial respecto a la población
dología que debe tener la formulación de los PISCC. que está siendo victimizada.
En primer lugar, debe señalarse que la elaboración del El siguiente paso consiste en la realización de un estu-
PISCC no se da en un vacío institucional, sino que estos dio cualitativo de los factores de riesgo y las causas de
deben ser coordinados con las políticas de Seguridad y estos delitos que han sido priorizados y georreferen-
Convivencia que establezca el Gobierno nacional. El pri- ciados. Este proceso se puede realizar en conjunto con
mero de los documentos que se debe tener en cuenta las comunidades afectadas, teniendo como objetivo
es el Plan Nacional de Desarrollo y los lineamientos que contar con una imagen clara de las problemáticas que
ahí se establezcan en materia de Seguridad y Convi- afectan a estas comunidades y que faciliten la ocurren-
vencia. Adicionalmente, el Gobierno nacional deberá cia de comportamientos delictivos.
publicar la nueva política de Seguridad y Convivencia
Ciudadana antes de que se inicie la elaboración de los Una vez se haya hecho el diagnóstico de la situación
PISCC y esta deberá ser la base sobre la cual se formu- delictiva del municipio se debe priorizar cuáles serán
laran estos documentos. atendidas dentro de los PISCC. Es improbable que en
los cuatro años que tiene la administración se logre
Ahora bien, el Plan de Desarrollo del municipio o dis- reducir la criminalidad en todos sus aspectos, por lo
trito también debe coordinarse con el PISCC, pues son que es importante establecer cuáles serán los campos
documentos complementarios. Además, los municipios prioritarios y a partir de estos construir las estrategias
deben tener en cuenta la normatividad del nivel nacio- que quedarán plasmadas en los PISCC.
nal que ya ha sido expuesta para formular los PISCC.
La cartilla publicada por el DNP establece 5 momen-
Formulación
tos que se deben tener en cuenta para elaborar estos
documentos: i) Diagnóstico, ii) Formulación, iii) Plani- El segundo paso que identifica el DNP es la Formula-
ficación Financiera y Operativa, iv) Implementación y ción de los PISCC, en donde la que se plasmarán los
Seguimiento y v) Evaluación. objetivos que se pretenden alcanzar, las acciones y las
entidades que deberán realizarlas y el establecimiento
Diagnóstico de indicadores y metas para poder hacer seguimiento
al logro de los objetivos.
El primero de los pasos que establece el DNP es el diag-
nóstico de la situación actual en el territorio. Este paso En primer lugar, se deben plantear los objetivos del
consiste en realizar un análisis detallado de los delitos PISCC durante su vigencia. Se deberá identificar un
que tienen mayor ocurrencia e impacto en el munici- objetivo general y objetivos específicos con respecto

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a las problemáticas concretas que se priorizaron en el y que medirán qué tanto se están cumpliendo los dife-
diagnóstico. El objetivo general será el impacto que se rentes objetivos del PISCC.
busca tener en el mediano y largo plazo con las políticas
del plan, mientras los específicos estarán enfocados en Planificación financiera y operativa
la mejora de problemas delincuenciales y de conviven-
Una vez se hayan identificado las acciones y planes
cia establecidos como prioritarios.
necesarios para cumplir con los objetivos que establece
El segundo momento en la formulación de los PISCC el plan, se debe estimar el costo que tendrán estos
es establecer la estrategia que seguirá el gobierno planes y las posibles fuentes de financiamiento con las
local para alcanzar los objetivos del plan. La estrategia que se cuenta. En esta medida, el proceso para hacerlo
consiste entonces en determinar las acciones y progra- ha sido resumido por el DNP de la siguiente manera:
mas que la administración llevará a cabo para cumplir
[E]l abordaje de los temas de seguridad y convivencia
con los objetivos trazados. Los proyectos y los objeti- ciudadana en las entidades territoriales inicia a partir de
vos se comunican por medio de las acciones que han su inclusión en la parte estratégica y de inversiones de
sido establecidas en la política pública de seguridad y los Planes de Desarrollo Territoriales. Una vez realizado
convivencia ciudadana por parte del gobierno nacio- este primer paso, los Planes Integrales de Seguridad y
nal, siendo muchos de los proyectos manifestaciones Convivencia Ciudadana se convierten en la herramienta
de las políticas establecidas en esta. Es importante para llevar a la práctica la propuesta realizada. La forma
resaltar que las estrategias que se adopten se deben de hacer operativo este plan es a través de los Planes
coordinar con el resto de la normatividad existente Operativos Anuales de Inversión, con los cuales se deter-
mina el presupuesto anual en materia de seguridad y
(por ejemplo, las acciones que se enfoquen en temas
convivencia ciudadana. (p. xx)
de violencia de género tendrán que tener en cuenta lo
establecido en la Ley 1257 de 2008 y las demás normas En esta medida, el primer paso que se debe realizar es
que la aborden o regulen). establecer de la manera más exacta posible el costo que
tendrán los proyectos que se incluyan en el PISCC para
Una vez definida la estrategia es necesario establecer si
los cuatro años en los que estos se ejecutarán. Una vez
ya existen planes a nivel nacional o local que aborden los
se tengan los costos de los programas, se deben verifi-
problemas que se intentan solucionar y cómo estos se
car las fuentes de recursos con las que se cuenta. Estas
pueden coordinar para lograr un trabajo más efectivo. La
pueden provenir de recursos propios, ya sea de libre
articulación entre las diferentes instancias de gobierno
destinación o regalías, recursos con destinación especí-
es vital para conseguir los objetivos planteados.
fica, entre los que resaltan los recursos de los FONSET,
En último lugar, se deben formular indicadores y metas. fondos nacionales para temas de seguridad, como el
Los indicadores son medidas cuantitativas o cualitativas FONSECON, o inversiones cofinanciadas por el sector
que pueden ser verificadas objetivamente y que per- privado, ya sea mediante donaciones o proyectos de
miten establecer retrocesos o avances en un área de responsabilidad social empresarial. De los anteriores
política pública. En esta medida, hay tres tipos de indi- hay que hacer énfasis en la importancia de los recursos
cadores que se pueden construir para medir qué tanto del FONSECON y los FONSET, pues en líneas generales
se ha avanzado en la consecución de los objetivos: i) tienen un potencial que no siempre se aprovecha.
de gestión, que mide la ejecución de recursos fiscales
Los FONSET fueron creados por medio de la Ley 418 de
o humanos de la administración en la solución de una
1997 y son Fondos Cuenta que deben crear y financiar
problemática; ii) de producto, que mide las acciones
todos los municipios, distritos y departamentos para
que efectivamente se realizaron y los productos y ser-
invertir en sus prioridades de Seguridad y Convivencia
vicios que se entregaron y iii) de impacto, que mide los
establecidas en los PISCC. El artículo 7 de la Ley 1421 de
resultados en el mejoramiento de la vida de las perso-
2010 establece en qué pueden invertirse los recursos
nas en las áreas que se intervienen. Los índices deben
de los FONSET, resumidos por la cartilla del DNP en:
medir claramente la consecución de los objetivos, o de
lo contrario no tendrán utilidad. Las metas, en cambio,
son los valores a los que se espera llegar en los índices

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• Dotación que se den en dinero y no se tendrán en cuenta las

peticiones que se hagan de bienes y servicios.
• Material de guerra
Una vez se sepa cuáles son las fuentes de recursos con
• Reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones las que se cuenta, es necesario establecer la brecha
entre los recursos disponibles y los que necesita el
• Compra de equipo de comunicaciones
PISCC. Cuando se tenga esta cifra, se deberá reajustar el
• Compra de terrenos PISCC, haciendo que los planes sean ejecutables con los
recursos existentes. En este sentido, el PISCC no es una
• Montaje y operación de redes de inteligencia lista de deseos sino un plan de ejecución de proyec-
tos específicos. Por ello, es necesario que las acciones
• Recompensas a personas que colaboren con la que estén en el PISCC estén también contenidas en el
justicia, y seguridad de las mismas Plan de Desarrollo de su municipio, tanto en la sección
estratégica como en la de inversiones. Igualmente,
• Servicios personales, dotación y raciones para
en el marco cuatrienal se deben asignar los recursos
nuevos agentes y soldados
necesarios para ejecutar el PISCC y cada año se deberá
• Gastos destinados a generar un ambiente que incluir el rubro de seguridad y convivencia ciudadana
propicie la seguridad y la convivencia ciudadana en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), de
y la preservación del orden público. (p. xx) modo que se puedan implementar los proyectos.

Los recursos que las entidades territoriales destinan En los POAI se deben incluir todos los proyectos de
al FONSET provienen de: i) la contribución especial a inversión del área de seguridad y convivencia ciuda-
contratos de obra pública; ii) la contribución especial dana, que por lo tanto ya deben estar consignados
sobre el recaudo de las concesiones viales, portuarias en el Banco de Proyectos, lo que asegura que hayan
y aeroportuarias; iii) los convenios de cooperación con sido estudiados en su pertinencia y viabilidad. Hay que
organismos multilaterales que tengan como fin cons- resaltar que los POAI son redactados por los Comités
truir o mantener obras civiles; iv) aportes voluntarios Territoriales de Orden Público y que el documento final
por parte de gremios y personas jurídicas; v) aportes debe ser aprobado por el ordenador del gasto.
voluntarios por municipios o departamentos e vi) impo-
sición de tasas y sobretasas destinadas a la seguridad y Implementación y seguimiento del PISCC
la convivencia ciudadana. Es preciso resaltar que la expedición del PISCC no es
suficiente, ya que los proyectos que están consignados
Además de los FONSET, a nivel nacional existe el Fondo
en ese documento deben ser ejecutados a través de
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FON-
políticas públicas y su desempeño debe ser seguido.
SECON-, que es una cuenta especial, sin personería
Por esta razón, es necesario realizar las modificacio-
jurídica, administrada por el Ministerio del Interior y
nes necesarias a los procesos administrativos para que
que tiene como fin financiar proyectos de seguridad
las diferentes entidades encargadas de aplicar el plan
y convivencia ciudadana en el nivel local. Los fondos
estén coordinadas y de esta manera puedan operar de
del FONSECON provienen también de las contribucio-
manera efectiva. Adicionalmente, es necesario ejecutar
nes especiales establecidas en la Ley 1106 de 2006. Los
las acciones y proyectos que se consignan en los PISCC
requisitos específicos para lograr la cofinanciación de
dentro de los cronogramas establecidos, de manera
los proyectos por medio del FONSECON son publicados
coordinada entre instituciones y con participación de
cada año en la página del Ministerio del Interior, pero
las comunidades afectadas.
de manera general se necesita que: i) los planes estén
contemplados en los PISCC y se articulen con la política La ejecución efectiva de las políticas es un primer paso,
de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Gobierno pero también se debe hacer seguimiento a la forma
nacional; ii) los proyectos deben estar formulados con como estas políticas públicas se están desarrollando y si
la Metodología General Ajustada del DNP; iii) solo se están cumpliendo con las metas y objetivos planteados
tendrán en cuenta como cofinanciación los recursos en el PISCC. Este proceso implica la presentación de

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informes mensuales y trimestrales, así como la revisión próximos tomadores de decisiones. La primera acción
en el Consejo de Seguridad y en el Comité Territorial que se debe realizar en este proceso es la recolección y
de Orden Público de la ejecución y de los resultados en análisis de insumos estadísticos, lo que permitirá com-
seguridad y convivencia ciudadana. Este seguimiento parar el estado de los problemas de seguridad antes y
se debe hacer con el objetivo de mantener las políticas después de la implementación del PISCC. Así se podrán
públicas que están teniendo resultados y revisar las que identificar logros y fracasos de la política pública de
no lo están teniendo. seguridad y convivencia en los territorios. Adicional-
mente, se deberá realizar un acercamiento cualitativo,
Otro punto que debe ser tenido en cuenta es la nece- en el que, con la participación de la ciudadanía, se
sidad de ejecutar los recursos fiscales dentro de su identifique cómo han evolucionado las problemáticas
respectiva vigencia. Para lograr esto es necesario que observadas al formular el PISCC.
los funcionarios públicos estén familiarizados con el
POAI y con los tiempos y vigencias que en él se estable- Junto con el análisis final, las entidades territoriales
cen. Además, es necesario que se reporte la ejecución deberán elaborar un informe anual sobre las acciones y
de estos recursos a la Contaduría General de la Nación proyectos que se han ejecutado en el año en materia de
través del Formato Único Territorial (FUT). seguridad y convivencia ciudadana. Los informes, tanto
el final en el que se recolecten las experiencias y resul-
Evaluación tados de los cuatro años de gobierno como los informes
anuales, tienen como objetivo fortalecer el proceso de
La etapa de evaluación es la última en el proceso de
toma de decisiones en esta área de política pública en
implementación de los PISCC, y se da al finalizar el cua-
los territorios, por lo que una evaluación juiciosa debe
trienio del alcalde. En esta etapa se busca identificar
llevar a la revisión y mejoramiento de las políticas públi-
qué metas se alcanzaron y cuáles no, así como dejar
cas en el área de seguridad y convivencia ciudadana.
constancia de los aprendizajes que se dieron para los

SITUACIÓN CARCELARIA DE LAS CIUDADES CAPITALES

En el año 2013 la agudización de la crisis del sistema En este sentido, el presente documento ofrece un
carcelario y penitenciario en el país generó la declara- panorama general de la situación penitenciaria y car-
ción de un Estado de Cosas Inconstitucional por parte celaria en las ciudades capitales, y formula algunas
de la Corte Constitucional, la cual permanece vigente recomendaciones de política pública encaminadas a
hasta el día de hoy1. En ese contexto, resultan preocu- mitigar esta problemática.
pantes las altas cifras de hacinamiento y las precarias
condiciones de seguridad, infraestructura y salubridad Cifras de la población recluida en
que reportan la gran mayoría de los establecimientos establecimientos del INPEC en ciudades
de reclusión del país2. capitales

La problemática carcelaria no es ajena a las ciudades A continuación, se presentan las cifras agregadas de
capitales. Por el contrario, las ciudades son un actor la población privada de la libertad en los Estableci-
importante en la crisis carcelaria nacional. Lo anterior mientos de Reclusión de Orden Nacional (en adelante
ya que, como se verá, estas presentan un porcentaje ERON) ubicados en cada una de las ciudades capitales
importante de la población reclusa del país, y reportan del país. Para tal propósito, se discriminó el número de
preocupantes índices de hacinamiento, fenómenos que condenados y sindicados, dado que, de acuerdo con
podrían explicarse por la alta concentración de pobla- la normativa vigente, el primer grupo está a cargo del
ción en los centros urbanos3 INPEC y el segundo a cargo de las entidades territoria-
les. Adicionalmente, en la columna denominada “ACT”
(actualización) se encuentran las cifras correspondien-
1 Corte Constitucional. Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.
2 Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de 2013. Informe “Respuesta a preguntas sobre crisis en establecimientos de reclusión transitoria” presen-
tado el 27 de junio de 2019 a la Corte Constitucional.
3 De acuerdo con el DANE la población de las ciudades capitales representa el 45,13% del total de la población del país.

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tes a las personas que, siendo parte de la población • Las ciudades capitales con menor porcentaje de
total de los establecimientos, no han sido clasificados hacinamiento en los ERON son Ibagué (2.53%),
como condenados o sindicados. También en la Tabla Florencia (35.50%) y Armenia (36.70%).
No. 1 se encuentra la columna correspondiente a la
población total recluida en los ERON ubicados en cada • En algunas ciudades capitales el número de sindi-
ciudad capital (POB), seguida de la capacidad real de cados en los ERON es mucho mayor que el número
estos (CAP), y el promedio de hacinamiento de los de condenados. Tal es el caso de Arauca, Barran-
ERON ubicados en cada jurisdicción. quilla, Cartagena, Montería, Quibdó, San Andrés,
Riohacha, Santa Marta, Sincelejo y Villavicencio.
De la información presentada en la Tabla 1 se puede
concluir lo siguiente: • La población sindicada representa el 38.40%
(26.585 personas) del total de la población pri-
• La población privada de la libertad en ERON ubi- vada de la libertad en los ERON ubicados en las
cada en las ciudades capitales equivale al 55.26% ciudades capitales.
de la población total recluida.
• El hacinamiento promedio de los ERON ubicados
• Las ciudades con mayor porcentaje de hacina- en las ciudades capitales es de 106.31%, es decir,
miento en los ERON son Riohacha (394%), Santa este es mucho mayor al promedio nacional que,
Marta (342,60%) y Cali (193.60%). para octubre de 2019, fue del 56.06%.4

Tabla 1. Cifras agregadas de los ERON de cada ciudad capital

NOVIEMBRE DE 2019
CIUDAD CONDENADOS SINDICADOS ACT. POB. CAP. HAC. %

ARAUCA 140 338 4 482 212 127,40%

ARMENIA 538 170 3 711 506 39,75%

BARRANQUILLA 953 1746 49 2748 1094 148,90%

BOGOTÁ 11.276 5348 61 16.685 10341 66,20%

BUCARAMANGA 1739 1417 21 3177 1767 81,80%

CARTAGENA 903 1771 8 2682 1386 93,50%

FLORENCIA 1919 495 3 2417 1938 37,20%

IBAGUÉ 2604 1089 0 3693 5176 -13,53%

LETICIA 87 112 3 202 118 71,20%

MANIZALES 1187 477 8 1672 798 100,95%

MEDELLIN 5004 1746 120 6870 4170 64,27%

MOCOA 60 25 0 85 0 Cerrada

MONTERIA 734 861 25 1620 840 92,90%

NEIVA 1262 708 13 1983 984 101,50%

PEREIRA 1278 382 7 1667 981 56,65%

POPAYAN 2021 713 11 2745 2624 42,25%

4 Información extraída la página de estadísticas del INPEC. Disponibles en: http://200.91.226.18:8080/jasperserver-pro/flow.html?_flowId=dashboardRuntimeFlow&dashboard-

Resource=/public/DEV/dashboards/Dash__Poblacion_Intramural&j_username=inpec_user&j_password=inpec

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SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

NOVIEMBRE DE 2019
CIUDAD CONDENADOS SINDICADOS ACT. POB. CAP. HAC. %

SAN ANDRES 69 192 4 265 136 94,90%

QUIBDO 308 361 4 673 286 135,30%

RIOHACHA 70 391 17 478 100 378,00%

CUCUTA 2610 1466 3 4079 2651 42,57%

PASTO 682 592 7 1281 568 125,50%

SANTA MARTA 438 933 13 1384 312 343,60%

CALI 3180 2812 23 6015 2046 194,00%

SINCELEJO 223 597 9 829 512 61,90%

VILLAVICENCIO 683 1101 29 1813 1003 80,80%

YOPAL 965 323 6 1294 918 41,00%

TOTAL 40933 26166 451 67550 41467

104,34%
% Representado por los sindicados dentro del total 38,73% HAC. promedio
Fuente: elaboración propia con base en las estadísticas del INPEC para noviembre de 2019

Condiciones actuales de los establecimientos carcelarios a cargo de las ciudades capitales

En cumplimiento del deber legal contenido en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, en Colombia hay centros de
reclusión que están a cargo de las ciudades capitales y que deberían, por lo menos según la legislación actual,
estar ocupados por personas sindicadas. Excepcionalmente, en estos centros de reclusión podría estar recluida
población condenada si entre el establecimiento y el INPEC medie un convenio o si la población condenada no
ha podido ser trasladada a un ERON. En la siguiente tabla se encuentra una relación detallada de los estableci-
mientos a cargo de las ciudades capitales, su capacidad carcelaria, así como su población y la distinción de esta
por su situación jurídica.
Tabla 2. Población carcelaria en los establecimientos de las ciudades capitales

POBLACIÓN CARCELARIA EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE LAS CIUDADES CAPITALES

% de N° de N° de
Fecha Ciudad Establecimiento Capacidad Población % %
hacinamiento sindicados condenados
Cárcel Distrital
Bogotá, de Varones
9-jul-19 1028 956 0 790 82,63% 153 16%
D. C. y Anexo de
Mujeres

7-feb-18 Barranquilla El Bosque 156 353 126,3 - - - -

7-feb-18 Barranquilla Buen Pastor 135 149 10,4 - - - -

26-jun-
Inírida Cárcel municipal 25 40 60,0 39 97,50% 1 2,50%
19

26-jun-
Mitú Cárcel municipal 15 34 126,7 25 73,50% 9 26,50%
19

26-jun- Puerto
Cárcel municipal 25 70 180,0 63 90% 7 10%
19 Carreño

27-jun- San José del

Cárcel municipal 75 148 97,3 116 78,37% 32 21,26%
19 Guaviare
Fuente: elaboración propia con base en la información obtenida de diversas fuentes (Comunicación directa con secretarios de gobierno o directores de establecimientos
carcelarios y acción popular del 18 mayo de 2018)

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 SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

Como se puede observar, las cifras de hacinamiento • Recursos del Sistema General de Participaciones
para las ciudades analizadas son muy dispersas. Por (en adelante SGP). El porcentaje que se puede
ejemplo, el hacinamiento en la cárcel municipal de utilizar para la problemática carcelaria depende
Puerto Carreño fue del 180% para junio de 2019, mien- de la categoría del municipio:
tras que para el mismo periodo en la Cárcel Distrital de
Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá fue del 0% y en 1 | Municipios de categoría especial, 1ª, 2ª y 3ª:
la del Buen Pastor de Barranquilla fue de 10.4%. pueden disponer del 76% de recursos destina-
dos a libre inversión del 11,6% correspondiente
Fuentes potenciales de financiación a propósito general.

De acuerdo con la estructura de rentas e ingresos, el 2 | Municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª: pueden dis-
Gobierno nacional5 sugirió a las entidades territoria- poner del 42% de recursos destinados a libre
les algunas fuentes para financiar la construcción de inversión o funcionamiento del 11,6% corres-
establecimientos de reclusión y el sostenimiento de la pondiente a propósito general.
población sindicada. Las fuentes sugeridas se clasifican
en fuentes endógenas (recursos propios) y fuentes exó- • Recursos del Sistema General de Regalías (SGR):
genas (recursos provenientes del orden nacional). mediante proyectos de inversión que se incorpo-
ren en los Planes de Desarrollo de los municipios
y surtiendo el trámite ante los Órganos Colegia-
Fuentes endógenas
dos de Administración y Decisión (OCAD).
• Ingresos corrientes tributarios: impuestos y tasas
Por último, es necesario resaltar que esta estructura
sin destinación constitucional o legal específica
de financiación debe estar acorde con la estructura del
(ejemplo: predial, ICA, sobretasa a la gasolina).
Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP. Para algunas
• Ingresos corrientes no tributarios, siempre y referencias para la generación de recursos, Asocapitales
cuando, no tengan destinación específica (ejem- lo invita a ver su cartilla de Instrumentos de planifica-
plo: multas, sanciones y otros derechos). ción, gestión, financiación y financiamiento, parte de
esta misma colección.
• Rentas de capital: solo disponible para inversión
(ver Ley 617 de 2000). Recomendaciones de política pública como
oportunidad para su vinculación a los Planes
• Fondo de infraestructura carcelaria creado de Desarrollo
por el artículo 133 de la Ley 1955 de 2018 y
financiado con los recursos provenientes de la A continuación, se enuncian ciertas acciones a seguir
contribución especial de obra pública (Ley 1106 para asegurar el cumplimiento de la obligación legal
de 2006) y las tasas y sobretasas de seguridad de las entidades territoriales respecto de la población
(Ley 1421 de 2010). sindicada:

• Fomentar el trabajo conjunto entre entidades del

Fuentes exógenas orden nacional, entidades territoriales y demás
actores, con el propósito de construir y adecuar
• Rentas nacionales cedidas sin destinación espe-
establecimientos de reclusión. Esta colabora-
cífica legal: tributos de propiedad de la nación
ción se puede fomentar mediante figuras como
cuya renta ha sido cedida a las entidades terri-
contratos plan, alianzas público-privadas y con-
toriales, sin una destinación específica (ejemplo:
venios marco.
impuesto sobre vehículos automotores).

5 Ministerio de Justicia y del Derecho (2018). Cartilla del sistema penitenciario y carcelario para las entidades territoriales. Disponible en: http://www.minjusticia.gov.co/Sa-
la-de-Prensa/Publicaciones-Informes-e-investigaciones/cartilla-del-sistema-penitenciario-y-carcelario-para-la-entidades-territoriales

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SEGURIDAD EN LAS CIUDADES CAPITALES:
UNA OPORTUNIDAD EN LA AGENDA
DE LOS PLANES DE DESARROLLO

• Utilizar las facultades creadas por el Plan Nacio- • Colaborar con el INPEC para el traslado de la
nal de Desarrollo (2018–2022), tales como la población condenada a los ERON.
habilitación conjunta de terrenos para la cons-
trucción de centros carcelarios entre entidades • Suscribir convenios con la USPEC y el INPEC para
territoriales y la creación del Fondo de Infraes- el sostenimiento de la población condenada que
tructura Carcelaria. se encuentra reclusa en los establecimientos pro-
pios de las ciudades capitales, en el supuesto en
• Asociación con otros municipios para crear, orga- que el traslado a un ERON no sea posible.
nizar, administrar y sostener de manera conjunta
establecimientos de reclusión para la población • Separar la población sindicada de la condenada
sindicada (art. 18 Ley 65 de 1993). por pabellones.

• Cumplir los acuerdos, convenios y contratos

ya suscritos encaminados al fortalecimiento y
expansión de la estructura carcelaria.

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