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Apítulo Sexto: Actos Administrativos Bilaterales

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DOI: https://doi.org/10.22201/iij.9786073078641e.2023

Capítulo sexto

ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Al analizar el acto administrativo es preciso tener presente que la administra-

ción pública no sólo realiza actos de este tipo, pues también desarrolla actos
materialmente legislativos, como cuando expide un reglamento, y actos mate-
rialmente jurisdiccionales, en los casos en que impone sanciones administra-
tivas derivadas de la sustanciación de un procedimiento en forma de juicio.

I. El acto administrativo

Del mismo modo, habrá de recordarse al estudiar el acto administrativo, que

la administración no sólo realiza actos administrativos, sino también actos
materialmente legislativos y actos materialmente jurisdiccionales.

1. Clasificación de los actos administrativos

Los actos administrativos pueden ser unilaterales, bilaterales, indivi-

duales y generales.

A. Actos administrativos bilaterales

Se consideran actos administrativos bilaterales los nacidos del acuerdo

entre la administración pública y los particulares, o el otorgamiento de una
concesión de servicio público; a este tipo de actos la doctrina los reconoce
específicamente como contratos administrativos, o como concesiones admi-
nistrativas.

B. Actos administrativos unilaterales

Se habla de actos administrativos unilaterales para referirse a los rea-

lizados por la sola declaración de voluntad de la administración pública,
como ocurre en la imposición de una multa.
165

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166 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

C. Actos administrativos individuales

Se identifican individuales, los actos de la administración con efectos

jurídicos respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno
o varios casos específicos, como sucede en el otorgamiento de un permiso
para expendio de licores o de una licencia de construcción, que confieren
autorizaciones específicas a sus titulares.

D. Actos administrativos generales

A diferencia de los actos individuales, se entienden generales los actos

de la administración que producen efectos jurídicos respecto de un con-
glomerado indeterminado o una generalidad de personas o casos, como
ocurre, por ejemplo, con las convocatorias para licitaciones públicas o los
planes de desarrollo.

2. Definición de acto administrativo

La noción de acto administrativo representa una pieza fundamental del

derecho administrativo contemporáneo, por tener repercusiones en muchos
de sus ámbitos; de ahí la importancia de clarificarla y entenderla.
El acto administrativo ha sido interpretado con muy diversos criterios;
empero, sin desconocer los intentos por emplear un criterio mixto, la gran
mayoría de ellos podrían separarse en dos grandes grupos, a saber: los ela-
borados con un criterio orgánico y los planteados con un criterio material.

A. El criterio orgánico

De acuerdo con el criterio orgánico, también llamado subjetivo o for-

mal, acto administrativo es el realizado por los órganos administrativos del
Poder Ejecutivo, y no por otros. Conforme a este criterio, sólo los órganos
administrativos pueden producir este tipo de actos, y no los órganos judi-
ciales y legislativos, lo cual es rechazado en la actualidad por la mayor parte
de la doctrina.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 167

B. El criterio material

Conforme al criterio material —llamado también objetivo o sustan-

cial—, acto administrativo es aquel cuya sustancia es administrativa, in-
dependientemente de la naturaleza del órgano que lo realiza; así, todos los
órganos del poder público (ya sean administrativos, judiciales o legislativos)
producen actos caracterizados por su contenido material de naturaleza ad-
ministrativa. Cabe subrayar que los órganos adscritos a la esfera formal del
Poder Ejecutivo no realizan únicamente actos administrativos, sino también
legislativos y jurisdiccionales.
Por ejemplo, los reglamentos expedidos por el titular del Poder Ejecu-
tivo federal y local son actos formalmente administrativos, pero material-
mente legislativos, pues fijan normas generales, abstractas e impersonales
que tienen fuerza coactiva; de la misma forma, cuando el presidente de la
República y los gobernadores de los estados conceden indultos a los senten-
ciado por delitos del orden federal o local, respectivamente, realizan un acto
formalmente administrativo, pero materialmente jurisdiccional, que modi-
fica en sus efectos una sentencia dictada por un tribunal, que es un órgano
jurisdiccional.

C. Acto administrativo en sentido lato

Con un criterio objetivo, material o sustancial, un amplio sector de la

doctrina considera que el acto administrativo en sentido amplio es el reali-
zado en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídi-
cos. Como dice el profesor argentino Agustín A. Gordillo: “Acto adminis-
trativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar
qué órgano la ejerce”.134

D. Acto administrativo en sentido restringido

Metodológicamente resulta de poca utilidad el sentido amplio de la no-

ción de acto administrativo, porque en una misma categoría engloba actos
realizados en ejercicio de la función administrativa de muy diversa índole,
como son, por ejemplo, los unilaterales y los bilaterales. Por ello, conviene

134
Gordillo, Agustín A., El acto administrativo, 2a. ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969,
p. 40.

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168 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

formular una noción de acto administrativo en un sentido restringido, que

permita, como dice Renato Alessi:

... aislar una categoría homogénea de actos a los que pueda aplicarse el mayor
número posible de principios, pero que sea suficientemente amplia para evi-
tar excesivos fraccionamientos y que se presente como la más significativa e
importante entre las distintas categorías de actos administrativos, de manera
que se pueda construir lo que podría ser una teoría principal entre las teorías
parciales de los actos administrativos.135

En consonancia con estas ideas, un amplio sector de la doctrina admite

la formulación de una definición restringida de acto administrativo que ex-
cluya a los actos contractuales y a los actos normativos de la administración
pública, es decir, a los contratos y a los reglamentos administrativos, para
referirse tan sólo a sus actos simultáneamente unilaterales e individuales
concretos.
Así, en sentido restringido podemos definir al acto administrativo como
la declaración unilateral de voluntad de un órgano administrativo competente en ejercicio
de la potestad pública, con efectos jurídicos directos para determinados individuos, respec-
to de casos concretos y específicos. Se traducen los mencionados efectos jurídicos
en la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones en favor
o a cargo de los destinatarios del acto.

3. Caracteres del acto administrativo

Se considera a la presunción de legitimidad y a la ejecutoriedad como

caracteres del acto administrativo en sentido restringido; el profesor Agustín
Gordillo, a la luz de la Ley Argentina de Procedimientos Administrativos
19.549, agrega los caracteres de estabilidad y de impugnabilidad.

A. La presunción de legitimidad

Uno de los caracteres jurídicos esenciales que distinguen al acto admi-

nistrativo es la presunción de legitimidad, también llamada “presunción de
justicia”, “presunción de legalidad”, “presunción de validez” o “pretensión
de legitimidad”; entraña el supuesto de que el acto se ha producido con

135
Alessi, Renato, Instituciones de derecho administrativo, trad. de Buenaventura Pellisé Prats‚
Barcelona, Bosch, 1970, t. I, p. 249.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 169

base en el derecho positivo vigente que regula el quehacer administrativo.

En opinión de José Roberto Dromi, presunción de legitimidad “Quiere decir
que la actividad administrativa ha sido emitida conforme al Derecho; que
su emisión responde a todas las prescripciones legales o se han respetado las
normas que regulan la producción de la actividad administrativa”.136
Respecto a la presunción de legitimidad, el artículo 1.10 del Código
Administrativo del Estado de México dispone:

Artículo 1.10. Todo acto administrativo se presumirá válido mientras no haya

sido declarada su invalidez, y será eficaz y exigible desde el momento en que
la notificación del mismo surta sus efectos, salvo cuando el acto tenga señala-
da una fecha de vigencia, en cuyo supuesto se estará a la fecha de inicio de di-
cha vigencia, siempre y cuando haya surtido efectos la notificación respectiva,
o Publicada en el Periódico Oficial “Gaceta del Gobierno” el 13 de diciembre
de 2001. Última Reforma POGG 3 de septiembre de 2021. Código Admi-
nistrativo del Estado de México 5 cuando haya operado la afirmativa
o negativa ficta. Tratándose de actos administrativos por los que se otorguen
beneficios a los particulares, éstos podrán exigir su cumplimiento desde la
fecha en que se haya emitido el acto o desde aquélla que tenga señalada para
iniciar su vigencia.

B. La ejecutoriedad

En dos sentidos puede interpretarse el carácter de ejecutoriedad del

acto administrativo; en el primero, que es obligatorio y exigible, y, por tanto,
debe cumplirse; y en el segundo, que entraña una fuerza especial gracias a
la cual la administración pública puede ejecutarlo coactivamente, aun con la
oposición de los interesados, sin tener que contar con el concurso del órga-
no jurisdiccional. Sobre este punto, Manuel María Díez opina:

En cuanto a la ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación

especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto éstos imponen
deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun
contra la voluntad de los mismos, por medio de los órganos administrativos
sin intervención previa de los órganos jurisdiccionales.137

136
Dromi, José Roberto, “Presunción de legitimidad”, Acto y procedimiento administrativo,
Buenos Aires, Plus Ultra, 1975, p. 80.
137
Díez, Manuel María, El acto administrativo, 2a. ed., Buenos Aires, Tipográfica Editora
Argentina, 1961, pp. 261 y 262.

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170 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Acerca de la ejecutoriedad del acto administrativo, el Código Adminis-

trativo del Estado de México ordena:

Artículo 1.10. Todo acto administrativo se presumirá válido mientras no haya

sido declarada su invalidez, y será eficaz y exigible desde el momento en que
la notificación del mismo surta sus efectos, salvo cuando el acto tenga seña-
lada una fecha de vigencia, en cuyo supuesto se estará a la fecha de inicio de
dicha vigencia, siempre y cuando haya surtido efectos la notificación respecti-
va, o cuando haya operado la afirmativa o negativa ficta. Tratándose de actos
administrativos por los que se otorguen beneficios a los particulares, éstos
podrán exigir su cumplimiento desde la fecha en que se haya emitido el acto
o desde aquélla que tenga señalada para iniciar su vigencia.

C. Otros caracteres jurídicos del acto administrativo

El profesor Agustín Gordillo incluye dentro de los caracteres del acto

administrativo a la estabilidad y a la impugnabilidad, no sin advertir que tal
inclusión la hace a la luz de la legislación argentina, y, por tanto, puede no
ser valedera para otros países.

a. La estabilidad

Equiparable a la irrevocabilidad, la estabilidad tiene como requisitos

reconocidos en la jurisprudencia argentina, los siguientes:

— Que se trate de un acto administrativo unilateral

— Que sea individual, o sea, no general
— Que declare derechos subjetivos
— Que haya sido notificado al interesado
— Que sea regular, o sea, que reúna las condiciones esenciales de va-
lidez
— Que no haya una ley de orden público que autorice su revocación.138

b. La impugnabilidad

En el derecho argentino, el carácter de impugnabilidad del acto admi-

nistrativo consiste en la posibilidad que tiene el interesado de inconformarse
138
Gordillo, Agustín A., El acto administrativo, cit., pp. 146-150.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 171

y defenderse de tal acto, bien mediante procedimiento administrativo o por

medio de procedimiento judicial.
La impugnabilidad no se contrapone con la estabilidad del acto, por-
que para la existencia de esta última se requiere que el mismo reúna las
condiciones esenciales de validez; y la impugnabilidad permite, en su caso,
demostrar que no se satisfacen aquéllas y, por ende, que hay ausencia de
estabilidad. Sobre este punto, Gordillo explica:
Por lo demás, dado que la estabilidad no existe cuando el acto está grave-
mente viciado, siempre debe reconocerse al tercero afectado la facultad de
discutir que el acto no goza de estabilidad por tener un vicio de tal índole, y
que debe por ende ser revocado; del mismo modo, dado que la estabilidad
juega a favor del interesado pero no en su contra, tampoco puede negarse al
beneficiario del acto poder recurrir de él, pidiendo que sea modificado en su
favor.139

El Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México es-

tablece la impugnabilidad del acto administrativo en los siguientes términos:

Artículo 186.- Contra los actos y resoluciones de las autoridades administra-

tivas y fiscales, los particulares afectados tendrán la opción de interponer el
recurso administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o el juicio
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Cuando se esté haciendo
uso del recurso de inconformidad, previo desistimiento del mismo, el inte-
resado podrá promover el juicio ante el propio Tribunal. La resolución que
se dicte en el recurso de inconformidad también puede impugnarse ante el
Tribunal. Para los efectos del párrafo anterior, tienen el carácter de particula-
res las personas afectadas en sus intereses jurídicos o legítimos por los actos y
resoluciones reclamados, incluyendo a los servidores públicos que se les atri-
buya alguna causal de responsabilidad administrativa y los integrantes de los
cuerpos de seguridad pública que sean molestados en sus derechos e intereses,
en términos de las leyes aplicables.
Artículo 187.- El recurso de inconformidad procede en contra de: I. Las
resoluciones administrativas y fiscales que dicten, ordenen, ejecuten o traten
de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios
y de los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, por violaciones
cometidas en las mismas o durante el procedimiento administrativo, en este
último caso cuando trasciendan al sentido de las resoluciones; II. Los actos
administrativos y fiscales de trámite que dicten, ordenen, ejecuten o traten
de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios
y de los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, que afecten
139
Ibidem, pp. 163 y 164.

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172 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

derechos de particulares de imposible reparación; y III. Las resoluciones que

dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, de manera unilateral, las auto-
ridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios y de los organismos
auxiliares de carácter estatal o municipal, respecto de contratos, convenios
y otros acuerdos de voluntad que se hayan celebrado con los particulares en
materias administrativa y fiscal.

4. Elementos y requisitos del acto administrativo

No existe consenso en la doctrina acerca de cuáles son los elementos

del acto administrativo en sentido restringido ni tampoco acerca de la inter-
pretación del sentido de los mismos; este desacuerdo se complica aún más
porque algunos autores consideran requisitos lo que otros interpretan como
elementos del acto, y viceversa. Para establecer cuáles son unos y otros, se
debe tener presente que elemento es la parte de un todo, y será esencial si
constituye una exigencia para la existencia del acto; en cambio, requisito es
una condición indispensable para la validez del mismo.
Podemos, pues, distinguir dos clases de elementos del acto administra-
tivo: los esenciales, cuya falta impide la existencia del acto, y los no esencia-
les, cuya ausencia no evita que el acto se realice. Dentro de los elementos
esenciales pueden diferenciarse los básicos y los presupuestos; son básicos
los elementos esenciales en sentido estricto; esto es, aquellos sin los cuales
el acto administrativo no puede existir; en tanto que son presupuestos, los
elementos esenciales que están implícitos en los elementos básicos.

A. Elementos del acto administrativo

a. La declaración de voluntad de un órgano administrativo

Se trata de un elemento esencial básico, porque sin dicha declaración

de voluntad el acto administrativo no existe; en éste, a su vez, se encuen-
tran implícitos otros elementos esenciales presupuestos: el sujeto activo y el
sujeto pasivo; el primero se refiere al órgano emisor del acto, el cual debe
cumplir con los requisitos de competencia y de ejercicio de función admi-
nistrativa, y el segundo corresponde al destinatario, a quien afecta el acto
jurídicamente.
La manifestación de voluntad del órgano administrativo (sujeto activo)
no puede ser tácita, y debe declararse expresamente en los términos previs-
tos por la norma jurídica aplicable, a efecto de que el destinatario (sujeto

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 173

pasivo) quede debidamente enterado y, por tanto, en condiciones de cum-

plir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los derechos que
le confiere.
En la producción del acto administrativo la voluntad del sujeto activo
debe ser espontánea y libre, por lo que no debe estar viciada por error, dolo,
violencia u otra causa, debiendo expresarse en los términos previstos por la
ley. A juicio de Miguel Acosta Romero, “La manifestación de voluntad, o
sea la expresión del proceso volitivo del titular del órgano administrativo que
está actuando como tal, creemos debe tener una exteriorización que pueda
ser perceptible, o sea que se manifieste objetivamente esa voluntad”.140
En opinión de Rafael I. Martínez Morales:

El sujeto emisor del acto, un órgano administrativo, debe tener la competen-

cia que la ley le asigne, para actuar en el caso concreto. El servidor público
por cuyo medio el ente estatal produzca el acto, ha de estar facultado legal-
mente para tomar y externar decisiones públicas; y además de contar con
el respectivo nombramiento, debe haber satisfecho los requisitos necesarios
para el ejercicio del cargo, incluyendo la protesta de guardar la Constitución
y las leyes que de ella emanen.141

b. El objeto

El objeto del acto administrativo en sentido restringido consiste en lo

que el sujeto activo del mismo decide, certifica u opina, debiendo cum-
plir los requisitos de ser lícito, cierto, determinado y posible. Según Luis
Humberto Delgadillo Gutiérrez, “El objeto se identifica como la materia o
contenido del acto, el cual, de acuerdo al derecho común, debe ser cierto
y jurídicamente posible, es decir, que la materia a que se refiere el acto sea
real y pueda ser objeto de la actuación de la administración, de acuerdo a
la ley”.142
Como podemos observar, se puede explicar este elemento esencial bási-
co del acto administrativo como el efecto jurídico buscado por éste, o como
explica Manuel María Díez: “Es el resultado práctico que el órgano se pro-
pone conseguir a través de su acción voluntaria”.143

140
Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, cit., p. 727.
141
Martínez Morales, Rafael I., Derecho administrativo. 1er. y 2o. cursos, 3a. ed., México,
Oxford, 1996, p. 203.
142
Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Elementos de derecho administrativo, cit., p. 174.
143
Díez, Manuel María, El acto administrativo, cit., p. 227.

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174 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

c. El fin

Se entiende como fin o finalidad del acto administrativo en sentido res-

tringido, el objetivo o propósito que el sujeto activo se propone alcanzar
con su realización; a este respecto, el profesor español José María Boquera
Oliver explica: “El fin, como elemento del acto administrativo, es aquello
que pretende la voluntad del titular de poder administrativo con los efectos
jurídicos que unilateralmente crea e impone”.144
El telos o fin del acto —como elemento esencial básico— debe ser de
interés general o público, estar apegado a la ley y tratar de alcanzarse me-
diante actos establecidos en la misma ley. Cuando falta cualquiera de estos
requisitos se dice que hay desvío de poder, es decir, que el sujeto activo
del acto administrativo ha aplicado la potestad de que está investido para
fines distintos a los previstos en la norma. En opinión de Miguel S. Ma-
rienhoff, “La finalidad constituye la razón que justifica la emisión del acto.
De modo que la finalidad en relación al objeto o contenido del acto, actúa
teleológicamente”.145

B. Requisitos del acto administrativo

Entendemos por requisitos del acto administrativo en sentido restringi-

do, toda condición indispensable para su validez; entre ellos destacan los de
competencia y de ejercicio de función administrativa, que debe cumplir el
órgano que lo emite; en cuanto a la voluntad del sujeto activo, debe cubrir
el requisito de expresarse en los términos previstos por la ley, ser espontánea
y libre y no estar viciada por error, dolo, violencia u otra causa; en lo con-
cerniente al objeto del acto, debe cumplir los requisitos de ser lícito, cierto,
determinado y posible. Por lo que ve a su fin, el acto debe cumplir con los
requisitos de ser de interés general o público, estar apegado a la ley y tratar
de alcanzarse mediante actos establecidos en la misma ley.

a. La competencia

Se puede entender la competencia como la suma de facultades y obli-

gaciones atribuidas por el orden jurídico a un órgano administrativo. Como
144
Boquera Oliver, José María, Estudios sobre el acto administrativo, Madrid, Civitas, 1982,
p. 78.
145
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1966, t. II, p. 344.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 175

explica Roberto Dromi: “La competencia es irrenunciable e improrrogable.

Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atri-
buida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación
previstos por las disposiciones normativas pertinentes”.146

b. El ejercicio de función administrativa

Significa que los actos realizados por la administración pública, en ejer-

cicio de funciones materialmente legislativas o materialmente jurisdiccio-
nales, no son actos administrativos en sentido estricto; por otra parte, los
actos realizados por los órganos legislativos y jurisdiccionales en ejercicio de
función administrativa sí son actos administrativos. En suma, tanto los ór-
ganos de la administración pública como cualquier otro órgano del Estado
expedirán actos administrativos en sentido estricto si y sólo si, cumplen con
el requisito de realizarse en ejercicio de función administrativa.

c. La posibilidad, licitud y determinación

En razón de estos requisitos, no puede ser válido un acto administrativo

cuyo objeto sea físicamente imposible, esté prohibido por la normativa en
vigor o no se determine con precisión.

d. La fundamentación y motivación

De conformidad con el principio de legalidad establecido en la Cons-

titución general de la República, el acto administrativo debe cumplir los
requisitos de estar fundado y motivado. Fundar, en derecho, significa que el
acto debe estar previsto en la ley, por lo que deberá señalar el precepto legal
en que se sustente (aplicado al caso concreto), de suerte que la autoridad
sólo puede hacer aquello para lo cual se encuentra expresamente facultada.
En tanto que la motivación se refiere a la exposición de los hechos y
causas concretos que la autoridad haya tomado en cuenta para encuadrar
el caso particular dentro de las normas aplicables, o sea, en la apreciación y
valoración de los hechos y de las circunstancias en que se realizan, y que el
sujeto activo lleva a cabo para emitir su correspondiente declaración unila-
teral de voluntad.

146
Dromi, Roberto, El acto administrativo, 3a. ed., Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argen-
tina, 1997, pp. 35 y 36.

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176 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

En opinión del profesor Rogelio Martínez Vera,

El motivo del acto administrativo consiste en aquellas condiciones o circuns-

tancias que el órgano estatal ha tomado en cuenta para manifestar su volun-
tad en determinado sentido. En materia administrativa nos encontramos que
cuando la autoridad (sujeto activo) dicta una resolución (manifestación de la
voluntad) debe exponer los motivos que ha tenido, a fin de que el gobernado
(sujeto pasivo) esté en posibilidad de conocer las razones, causas y fundamen-
tos de dicha resolución.147
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha establecido: “Para
que la autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el artículo
16 de la Constitución Federal en cuanto a la suficiente fundamentación y
motivación de sus determinaciones, en ellas debe citar el precepto legal que
le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que le llevaron a la conclusión
de que el asunto concreto que las origina encuadra en los presupuestos de la
norma que invoca.148

e. La forma

Muchos autores consideran a la forma como un elemento del acto ad-

ministrativo en sentido restringido; pero otros, como Renato Alessi, la ca-
talogan como un requisito. Para quien esto escribe, se trata de un requisito
del elemento esencial, consistente en la declaración de voluntad, porque sin
duda en dicho acto el órgano emisor conlleva la decisión de realizar un acto
unilateral específico, generador de derechos y obligaciones a favor y a cargo
del sujeto pasivo, voluntad que se expresa a través de una declaración reali-
zada en la “forma” señalada en la norma jurídica aplicable, lo cual significa
que tal “forma” no es un elemento, sino un requisito que habrá de satisfa-
cerse para la validez del acto.149
El Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
define en su artículo 1 al acto administrativo como

...la declaración unilateral de voluntad, externa y de carácter individual, ema-

nada de las autoridades de las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado,
de los municipios y de los organismos descentralizados de carácter estatal y

147
Martínez Vera, Rogelio, Nociones de derecho administrativo, 5a. ed., México, Editorial
Banca y Comercio, 1978, pp. 139 y 140.
148
Tesis 402, Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-175, Tercera Parte, Segun-
da Sala, p. 666.
149
Alessi, Renato, Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano, Milán, Giuffrè, 1953,
p. 235.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 177

municipal, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una
situación jurídica concreta.

El Código Administrativo del Estado de México, en el capítulo prime-

ro del título tercero de su libro primero, al ocuparse de la validez del acto
administrativo —que servirá para determinar los elementos del acto admi-
nistrativo—, establece:

Artículo 1.8. Para tener validez, el acto administrativo deberá satisfacer lo

siguiente:
I. Ser expedido por autoridad competente y, en caso de que se trate de
órgano colegiado, se deberá cumplir con las formalidades previstas al efecto
en el ordenamiento que lo faculta para emitirlo;
II. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o fin del acto;
III. Ser expedido sin que existan dolo ni violencia en su emisión;
IV. Que su objeto sea posible de hecho, determinado o determinable y esté
previsto en el ordenamiento que resulte aplicable;
V. Cumplir con la finalidad de interés público señalada en el ordenamiento
que resulte aplicable, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
VI. Constar por escrito o de manera electrónica indicando la autoridad de
la que emane y contener la firma autógrafa, electrónica avanzada o el sello
electrónico en su caso del servidor público;
VII. Tratándose de un acto administrativo de molestia, estar fundado y
motivado, señalando con precisión el o los preceptos legales aplicables, así
como las circunstancias generales o especiales, razones particulares o causas
inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto,
debiendo constar en el propio acto administrativo la adecuación entre los
motivos aducidos y las normas aplicadas al caso concreto;
VIII. Expedirse de conformidad con los principios, normas e instituciones
jurídicas que establezcan las disposiciones aplicables;
IX. Guardar congruencia en su contenido y, en su caso, con lo solicitado;
X. Señalar el lugar y la fecha de su emisión, así como los datos relativos
a la identificación precisa del expediente, documentos, nombre y domicilio
físico o correo electrónico de las personas de que se trate;
XI. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse, se hará
mención expresa de la dependencia emisora, la oficina en la que se encuentra
dicho expediente o el portal electrónico a través del cual puede realizar la
consulta del expediente respectivo;
XII. Tratándose de resoluciones desfavorables a los derechos e intereses
legítimos de los particulares, deberá hacerse mención del derecho y plazo que
tienen para promover el recurso administrativo de inconformidad o el juicio
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo;

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178 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

XIII. Resolver expresamente todos los puntos propuestos por los interesa-
dos o previstos en las disposiciones aplicables.

5. Clasificación de acto administrativo stricto sensu

Numerosas son las clasificaciones del acto administrativo en sentido res-

tringido que registra la doctrina; entre ellas, destacan las que atienden a los
criterios de su esfera de aplicación, de su finalidad, de su contenido o efec-
tos, y de su relación con la ley.

A. Por su esfera de aplicación

Por su esfera de aplicación, el acto administrativo se clasifica en interno

y externo. En el primer caso, sus efectos se producen al interior de la admi-
nistración pública, como ocurre en la asignación de labores y determina-
ción de horario de trabajo para cada servidor público; en cambio, el acto
externo trasciende la esfera de aquélla, por producir efectos jurídicos res-
pecto de los gobernados, como acontece, por ejemplo, en el otorgamiento
de una licencia de construcción.

B. Por su finalidad

En razón de su finalidad, el acto administrativo puede ser preliminar o

de instrucción, decisorio o de resolución, y de ejecución.
Acto administrativo preliminar o de instrucción es aquel que prepara
las condiciones para realizar otro posterior decisorio o resolutivo, por lo que
viene a ser un primer paso en la adopción de una resolución administrati-
va que establece, ratifica, modifica o extingue derechos u obligaciones. Un
acto preliminar o de instrucción viene a ser, por ejemplo, el que ordena la
práctica de una inspección.
Acto administrativo decisorio o resolutivo es el que establece, ratifica,
modifica o extingue obligaciones o derechos a cargo o a favor de un parti-
cular; por ejemplo, la imposición de una multa o el otorgamiento de una
concesión para uso de bienes de dominio público.
Acto administrativo de ejecución es el realizado en cumplimiento del acto
decisorio o resolutivo; como dice Serra Rojas: “Los actos de ejecución tienen
por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal”.150
150
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo. Primer curso, cit., p. 246.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 179

C. Por su contenido y efectos

En atención a su contenido y efectos, se clasifican en actos administra-

tivos que incrementan los derechos de los particulares, actos que restringen
tales derechos y actos que dan testimonio de una situación de hecho o de
derecho.

a. Actos que incrementan los derechos de los particulares

Incrementan los derechos de los particulares o propician el ejercicio de

los mismos, los actos administrativos de aprobación, de admisión, de condo-
nación, de concesión, de permiso, de licencia y de autorización.
El acto administrativo de aprobación es aquel por medio del cual una
autoridad superior autoriza que surta efectos el acto de un órgano inferior,
como en el caso de un acuerdo administrativo. Un ejemplo de acto de ad-
misión es el realizado por el responsable de un servicio público de acceso
controlado, prestado directamente por el Estado para conferir su acceso a
cada solicitante, como ocurre en las escuelas cuando se inscribe un alumno
y en los hospitales públicos cuando se interna a un enfermo.
El acto de condonación o dispensa consiste en eximir a un particular del
cumplimiento de una obligación de carácter general. Respecto de la condo-
nación, el artículo 364 del Código Financiero del Estado de México y sus
Municipios establece:

Artículo 364. Mediante acuerdo del Gobernador del Estado, del Secretario
de Finanzas, así como del Ayuntamiento, en el caso de los municipios, se
podrán condonar total o parcialmente las multas por infracción a las dispo-
siciones de este Código, las indemnizaciones por devolución de cheques y los
recargos, siempre y cuando el contribuyente pague de manera anticipada la
suerte principal, la actualización y, en su caso, los gastos de ejecución, en una
sola exhibición o en parcialidades en los términos del artículo 32 de este or-
denamiento. Para tal efecto, la autoridad tomará en cuenta las circunstancias
del caso y la situación económica del contribuyente.
Cuando se solicite la condonación, el contribuyente deberá presentar la
solicitud ante la autoridad fiscal, dentro de los quince días hábiles siguien-
tes, contados a partir de la fecha del pago anticipado de la totalidad de los
conceptos referidos en el párrafo anterior o del 20% tratándose de pago en
parcialidades y en el caso de no hacerlo en dicho plazo, se entenderá que re-
nunció a esa prerrogativa y los pagos efectuados se aplicarán al crédito fiscal
conforme al artículo 34 de este ordenamiento.

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180 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

La solicitud de condonación no constituirá instancia y dará lugar a la sus-

pensión del procedimiento administrativo de ejecución respecto de los im-
portes por los cuales se solicite la condonación, si se garantiza el interés fiscal.
Asimismo, esta atribución podrá ser delegada mediante acuerdo que se pu-
blique en el Periódico Oficial y conforme a las bases en él contenidas, para el
mejor ejercicio de la autoridad fiscal competente.
Si el contribuyente demuestra que de efectuar el pago de las cantidades
por las cuales solicita la condonación, pone en riesgo la marcha de su activi-
dad, la autoridad fiscal podrá autorizar su condonación, con la condicionante
de que el contribuyente invierta lo condonado en proyectos que fomenten el
crecimiento, consolidación o expansión de sus actividades.
Para tales efectos, la autoridad fiscal mediante Reglas de Carácter General
establecerá el procedimiento y requisitos que deberán cumplirse.
Tratándose de organismos públicos descentralizados estatales o munici-
pales que tengan la calidad de autoridad fiscal, deberán someter la solicitud
de condonación para acuerdo del Gobernador, del Secretario de Finanzas o
del Ayuntamiento, según se trate, previa aprobación de su consejo directivo
u órgano de gobierno.
En el ámbito estatal, las solicitudes deberán ser presentadas ante la Secre-
taría, a efecto de que en un plazo de treinta días hábiles siguientes a la fecha
de su presentación, previo cumplimiento de los requisitos que señalen las re-
glas de carácter general aplicables, se resuelva la condonación total o parcial.
Ante la falta de algún requisito, dato, informe o documento, la autoridad
en un plazo de cinco días requerirá al promovente, para que se presenten o
subsanen las omisiones, dentro de un plazo de quince días. Tratándose de
contribuyentes que no cumplan con el requerimiento mencionado, la solici-
tud se tendrá por no presentada.
Cuando existan requerimientos de esta naturaleza, el plazo de treinta días
se contará a partir de que se subsanen las omisiones.
Las autoridades fiscales, deberán publicar en el portal electrónico o en la
página electrónica que al efecto establezca, el nombre o razón social de los
contribuyentes y los montos que se les hayan condonado, sin que esto contra-
venga lo establecido en el artículo 55 de este ordenamiento.

El acto administrativo de concesión incrementa los derechos de los par-

ticulares, en virtud de que faculta a una persona denominada “concesiona-
rio” a realizar actividades originalmente atribuidas al Estado, como la ex-
plotación de sus bienes o la prestación de los servicios públicos propiamente
dichos.
También denominado “licencia” o “autorización”, el permiso viene a
ser un acto administrativo que retira un obstáculo previamente impuesto
por motivos de seguridad, tranquilidad o salubridad públicas, para que un

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 181

particular pueda ejercer un derecho preexistente; un ejemplo de ello viene

a ser el permiso para instalar un anuncio luminoso, visible desde la vía pú-
blica en la azotea de una casa.
El maestro Gabino Fraga explica la distinción entre concesión y per-
miso o autorización (también llamado licencia), en los términos siguientes:

La doctrina ha subrayado los caracteres de la autorización contrapuestos a

los de la concesión, porque ésta se emplea para aquellos casos en los que no
hay ningún derecho previo del particular a la materia que es objeto de la
concesión, en que ninguna facultad le corresponde, en que ninguna actividad
puede desarrollar si no es por virtud de la propia concesión que es la que crea
directamente tales derechos o facultades.151

Frecuentemente, el legislador no respeta la distinción que hace la doc-

trina entre concesión y permiso; por ejemplo, algunos ordenamientos lega-
les disponen la expedición de permiso para prestar servicio público, y de
concesión para el expendio de vinos y licores, cuando debería ser al revés.

b. Actos que restringen derechos de particulares

Los derechos de los particulares en algunos casos se ven limitados o

disminuidos por actos administrativos, realizados en beneficio del interés
general o público; las órdenes, la expropiación y la sanción son algunos de
tales actos restrictivos.
Las órdenes son actos administrativos que se traducen en mandatos o
en prohibiciones, que crean a cargo de los particulares, obligaciones de dar,
de hacer o de no hacer; no se deben confundir con las advertencias, porque
estas últimas no crean obligaciones, sino sólo hacen referencia o llaman
la atención respecto de las ya existentes; tampoco deben confundirse las
órdenes con los apercibimientos, porque éstos —al igual que las adverten-
cias— no crean obligaciones, y se reducen a prevenir al particular que se le
impondrá una sanción si incumple una obligación preexistente, positiva o
negativa.
La expropiación es la principal restricción legal al derecho de propiedad;
es el acto administrativo por medio del cual el Estado dispone imperativa-
mente, por razones de utilidad pública, la adquisición de la propiedad de un
bien ajeno mediante la privación singular de la propiedad privada, pagando
por ello una indemnización a manera de compensación.

151
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, cit., p. 237.

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182 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Al respecto, el artículo 27 de la Constitución federal establece en su se-

gundo párrafo, que “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de
utilidad pública y mediante indemnización”. Por su parte, la Ley de Expro-
piación para el Estado de México, en consonancia con el citado precepto
constitucional, establece en su título primero:
Artículo 2. En el Estado de México la propiedad privada sólo podrá ser ex-
propiada por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
Artículo 3. Son causas de utilidad pública:
I. La apertura, ampliación, prolongación, alineamiento o mejoramiento
de calles, calzadas, puentes, túneles, carreteras y vías que faciliten el tránsito de
personas o vehículos;
II. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones; la
construcción, ampliación, prolongación o mejoramiento de plazas, parques,
jardines, mercados, instalaciones deportivas, hospitales, oficinas públicas, es-
cuelas, rastros, cementerios, áreas para estaciones de seguridad pública y para
reserva ecológica y cualquier obra destinada a prestar servicios públicos; el
establecimiento, funcionamiento o mantenimiento de éstos, así como la ad-
ministración por el Estado o municipios de uno existente que beneficie a la
colectividad para evitar su abandono o suspensión;
III. La necesidad de víveres, medicinas, maquinaria, herramientas y de-
más objetos indispensables para hacer frente a los casos de riesgo, siniestro o
desastre en el caso en que el Estado se encuentre imposibilitado para proveer-
los por sus propios medios;
IV. La construcción de obras para la captación y aprovechamiento de
aguas pluviales, residuales y residuales tratadas;
V. La construcción de obras para captación, conducción, potabilización,
almacenamiento y distribución de agua potable; así como la construcción de
obras para el alcantarillado, drenaje, almacenamiento y tratamiento de aguas
residuales;
VI. La realización de obras distintas a las señaladas en este artículo que
tengan por objeto proporcionar al Estado, al municipio o a una comunidad o
grupos de individuos, usos o disfrutes de beneficio común;
VII. La construcción a cargo del Estado o de sus organismos descentrali-
zados, de desarrollos habitacionales de interés social;
VIII. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio
de la colectividad;
IX. La preservación y protección del medio ambiente, de la flora o de la
fauna, así como el combate a la fauna nociva y a la insalubridad;
X. La protección, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los ele-
mentos naturales susceptibles de explotación;
XI. La conservación de los edificios, casas u objetos que tengan valor his-
tórico, artístico o cultural para el Estado, que no sea de competencia federal;

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 183

XII. La preservación, embellecimiento o saneamiento de los lugares de

belleza panorámica; y
XIII. La construcción de infraestructura para transporte masivo o de in-
fraestructura aeroportuaria y sus obras complementarias;
XIV. La construcción de parques industriales y tecnológicos;
XV. La construcción de espacios y adecuaciones para fortalecer las expro-
piaciones que realice la autoridad federal;
XVI. La disponibilidad de reservas territoriales para ordenamiento urbano;
XVII. Las áreas requeridas para la protección y adecuada operación, con-
servación y vigilancia de la infraestructura;
XVIII. El aseguramiento de inmuebles en los que se realizan actividades
ilícitas o actos delictivos que ponen en riesgo la seguridad del Estado y de las
personas;
XIX. La rehabilitación o demolición de edificaciones que representen un
riesgo para los ciudadanos;
XX. Los espacios requeridos para la reubicación temporal o permanente
de la población afectada por desastres naturales, y
XXI. Las demás previstas por otras leyes.

Así, tenemos que por causa de utilidad pública podrán ser objeto de
expropiación toda clase de bienes inmuebles, estén o no en el comercio,
previéndose al efecto el pago de una indemnización que compense la afec-
tación patrimonial sufrida.
La sanción, por su parte, es el acto administrativo mediante el cual se
impone un castigo al infractor de una norma legal o reglamentaria, la cual
representa otra forma de restringir los derechos de los particulares; por
ejemplo, la Ley de Cambio Climático del Estado de México, en su artículo
52, prevé imponer multas, que van desde trescientas hasta mil quinientas
veces el valor diario de la unidad de medida y actualización, al disponer:

Artículo 52. En caso de encontrarse falsedad en la información proporcio-

nada por las personas físicas o jurídicas colectivas responsables de las fuentes
emisoras de competencia estatal o municipal sujetas a reporte, la Secretaría
y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
imponer multa por el equivalente de trescientas a mil quinientas veces el va-
lor diario de la Unidad de Medida y Actualización vigente al momento de
cometer la infracción. En caso de reincidencia, el monto de la multa será por
el equivalente a siete mil quinientas veces el valor diario de la Unidad de Me-
dida y Actualización vigente al momento de cometer la infracción. La multa
será independiente de cualquier otra responsabilidad que pudiera derivarse
en los órdenes civil y penal. La Secretaría o los Ayuntamientos deberán hacer
dichos actos del conocimiento de las autoridades competentes.

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184 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

c. Actos que certifican una situación de hecho o de derecho

Dan testimonio de ello diversos actos administrativos, entre los que des-
tacan las inscripciones en registros de instituciones públicas, como el registro
civil y el catastro; figuran también aquellos actos, como las certificaciones o
constancias, expedidas por autoridades administrativas acerca de diversos
aspectos relativos a personas o cosas, como el certificado de estudios o la
constancia de no tener antecedentes penales. A este respecto, el Código Ci-
vil del Estado de México dispone:

Artículo 3.1. El Registro Civil es la institución de carácter público y de interés

social, mediante la cual el Estado, a través del titular y sus oficiales investidos
de fe pública, inscribe, registra, autoriza, certifica, da publicidad y solemni-
dad a los actos y hechos relativos al estado civil de las personas y expide las
actas relativas al nacimiento, reconocimiento de hijos, adopción, matrimonio,
divorcio, defunción, y expedición de acta por rectificación para el reconoci-
miento de identidad de género, previa anotación correspondiente al acta de
nacimiento primigenia, asimismo, inscribe las resoluciones que la Ley autori-
za, en la forma y términos que establezca su Reglamento.
El Registro Civil, a través de su titular, expedirá constancias de origen y
participará en las actividades que convocan los consulados y embajadas, a fin
de implementar los programas con los que cuenta la Institución en benefi-
cio de los mexiquenses.
El titular de la Dirección General está facultado para autorizar registros
extemporáneos de personas originarias del Estado de México que vivan en
el extranjero.
Las oficialías del Registro Civil dependen administrativamente del Ayun-
tamiento, y por cuanto a sus funciones, atribuciones y obligaciones están ads-
critas a la Dirección General.
El Gobierno del Estado emitirá los Lineamientos Administrativos relativos
a los recursos humanos, materiales y financieros, suficientes y oportunos para
el buen funcionamiento de las Oficialías.
Cuando algún Ayuntamiento incumpla con lo ordenado en los Linea-
mientos, el Gobierno del Estado emitirá Decreto para que la o las Oficialías
queden bajo su control.

Finalmente, también se incluyen en esta categoría las notificaciones y

publicaciones que informan de aspectos relativos a otros actos administrati-
vos y, en ocasiones abren plazos para la realización de otros actos o la inter-
posición de inconformidades.

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DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 185

D. Por su relación con la ley

Desde la perspectiva de su relación con la ley, los actos administrativos

se agrupan en reglados y discrecionales. Son actos reglados aquellos que se
producen con apego a lineamientos muy precisos establecidos en los orde-
namientos legales o reglamentarios. Se dice que son actos discrecionales
los generados en ejercicio de un amplio margen de subjetividad y de libre
apreciación, previsto en la ley.

6. Causas de extinción del acto administrativo

En opinión de diversos autores, es importante distinguir entre la extin-

ción del acto administrativo y la cesación de sus efectos, porque esta última
entraña la idea de algo que ha de ocurrir normalmente conforme a lo previs-
to con antelación, pues se considera que el acto ha existido legalmente hasta
el momento en que deja de producir consecuencias. “En cambio —apunta
Miguel S. Marienhoff—, la extinción del acto generalmente se produce por
causas no precisamente queridas ab-initio sino que son consecuencias de he-
chos o circunstancias advertidos o surgidos posteriormente”.152
A juicio del citado profesor argentino, cesan los efectos del acto admi-
nistrativo cuando expira el plazo de su vigencia o se cumple su finalidad, en
tanto que la extinción de dicho acto se produce por revocación o por anula-
ción. Acerca de la invalidez del acto administrativo, el Código Administra-
tivo del Estado de México ordena:

Artículo 1.11. Serán causas de invalidez de los actos administrativos:

I. No cumplir con lo dispuesto en alguna de las fracciones del artículo 1.8;
II. Derivar de un procedimiento con vicios que afecten las defensas del
particular y trasciendan al sentido de los actos;
III. Incurrir en arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia mani-
fiesta, desvío de poder o cualquier otra causa similar a éstas.
Artículo 1.12. En el caso de incumplimiento parcial o total de lo dispues-
to en las fracciones I a IX del artículo 1.8, así como en el supuesto de la
fracción III del artículo 1.11, el acto administrativo que se declare inválido
no será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. La
declaración de invalidez retrotraerá sus efectos desde la fecha de emisión del
acto, salvo cuando se trate de un acto favorable al particular, en cuyo caso la
invalidez producirá efectos a partir de la declaración respectiva.

152
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, cit., t. II, pp. 560 y 561.

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186 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Artículo 1.13. En caso de incumplimiento parcial o total de lo dispuesto en

las fracciones X a XIII del artículo 1.8, la resolución que declare la invalidez
del acto, ordenará que se subsane éste mediante el pleno cumplimiento de los
elementos y requisitos correspondientes. La convalidación del acto producirá
efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido váli-
do, pero el elemento o requisito subsanado surtirá sus efectos sólo a partir de
que su corrección haya sido notificada a los interesados.
Artículo 1.14. En el caso de la fracción II del artículo 1.11, la resolución
que declare la invalidez del acto, ordenará la reposición del procedimiento a
partir de la etapa en que se incurrió en el vicio correspondiente.

A. Revocación

La revocación de un acto administrativo constituye en sí otro acto de la

misma naturaleza; por ende, se trata de una declaración unilateral de volun-
tad de un órgano administrativo, cuya consecuencia consiste en extinguir
los efectos jurídicos de un acto anterior, por motivos de legalidad, oportuni-
dad o interés público.
En opinión de Serra Rojas:

Los elementos del acto de revocación son los siguientes: 1. Una manifestación
de voluntad o decisión de la autoridad administrativa manifestada legalmen-
te. 2. Unilateral; la Administración tiene derecho a cambiar para reparar
errores o mantener el interés general; sin implicar discrecionalidad. 3. Ex-
tintiva de un acto administrativo anterior; válido y eficaz, “con la completa
aptitud para producir los efectos queridos por el agente y garantizados por la
norma”. Romanelli ob. cit. p. 98. Esto se denomina el retiro del acto jurídico;
4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervinientes
de interés general; 5. O sustituyéndolo por otro cuya amplitud es diferente en
los casos de revocación expresa o tácita.153

B. Anulación

La anulación representa otra forma de extinción del acto administrativo;

se considera una figura jurídica muy cercana a la revocación, a tal grado de
que existe una gran confusión en la doctrina, en la ley y en la jurisprudencia,
considerándose muchas veces equivalentes, y, en ocasiones, lo que para unos
autores es revocación para otros es anulación, y viceversa. En algunas legisla-

153
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo. Primer curso, cit., p. 373.

DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 187

ciones, la revocación del acto es atribución del órgano administrativo, en tan-

to que la anulación compete al órgano jurisdiccional, mientras que en otras
la instancia administrativa puede tanto revocar como anular dichos actos.
En lo que respecta a la anulación del acto administrativo, tanto la doc-
trina como la legislación y la jurisprudencia reconocen distintos grados, que
en orden descendente suelen ser: inexistencia, nulidad y anulabilidad. Al
efecto, el artículo 91 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo154
señala con relación al recurso de revisión:

La autoridad encargada de resolver el recurso podrá: [...] III. Declarar la

inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o
parcialmente; y IV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado
o dictar u ordenar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto
sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

A juicio de Gabino Fraga, es innecesario que la ley establezca expresa-

mente la figura de la inexistencia de los actos administrativos, ya que ésta
opera “como una necesidad lógica” cuando el acto carece de sus elementos
esenciales. Según su criterio, la inexistencia del acto administrativo se origi-
na por falta de voluntad, de objeto, de competencia para la realización del
acto y por omisión de sus formas constitutivas.155
El acto administrativo declarado jurídicamente nulo —a la luz de la le-
gislación federal— se considera inválido y, en consecuencia, no se presume
legítimo ni ejecutable, aun cuando pueda ser subsanable, lo que no impide
que en vez de ello pueda expedirse un nuevo acto. Declarado jurídicamente
nulo, los particulares no tienen obligación de cumplirlo, y los servidores pú-
blicos deben hacer constar su oposición a ejecutarlo, con la condición de fun-
dar y motivar tal negativa. Dicha declaración produce efectos retroactivos.
Estimo que la teoría de las nulidades, ampliamente desarrollada en las
normas de derecho privado, como es el caso de los códigos civiles, necesita
de una profunda revisión en el ámbito del derecho público, en virtud de los
fines que persigue el Estado y las múltiples situaciones que enfrenta cotidia-
namente la administración pública en sus relaciones con los administrados.
En razón de lo anterior, algunos autores prefieren hablar de las irregula-
ridades e ineficacias del acto administrativo, y no propiamente de la nulidad
y anulabilidad como categorías globales.156

154
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 1994.
155
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, cit., pp. 292 y 293.
156
Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, cit., pp. 766-773.

188 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

C. Extinción del acto administrativo por renuncia

También es causa de la extinción del acto administrativo la renuncia del

sujeto que ha sido favorecido con el mismo.

D. Extinción del acto administrativo por cumplimiento

de su finalidad

Cuando se cumple la finalidad del acto administrativo, se produce su

extinción; por ejemplo, una vez concluida la construcción de un edificio y
dado el aviso de terminación de obra, la licencia de construcción respectiva
ha cumplido, con su cometido y por tanto se extingue.

E. Por expiración del plazo

El acto administrativo también se extingue por expiración del plazo

establecido para su vigencia; ejemplo de ello serían los permisos contem-
plados en una licencia de conducir o aquel que se otorga para expender
bebidas alcohólicas, los cuales están sujetos a una vigencia determinada,
que al vencerse requieren la emisión de un nuevo permiso o el refrendo
correspondiente.

F. Por acaecimiento de una condición resolutoria

De conformidad con lo dispuesto por la fracción III del artículo 20 de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el acto administrativo de ca-
rácter individual se extingue debido a “La realización de una condición reso-
lutoria que lo afecte”.
Por ejemplo, el otorgamiento de una beca por parte de una institución
pública es un acto administrativo cuya vigencia se sujeta a la condición
resolutoria de que el becario mantenga una calificación promedio mínimo
de 8, de suerte que si el becario obtiene una calificación promedio inferior
a 8 se cancelaría automáticamente la beca, lo que significa la extinción del
acto.

DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 189

II. El procedimiento administrativo

Como bien observa Jesús González Pérez, “El procedimiento es a la función

administrativa lo que el acueducto al agua que corre por el mismo”.157 Los
órganos del poder público a quienes se encomienda el ejercicio de función
administrativa deben desplegar ésta, de manera ordenada, por medio del pro-
cedimiento administrativo, por ser éste el sendero por el que circula aquélla.

1. Concepto

Hablar de procedimiento administrativo es referirse a una serie conca-

tenada de pasos y medidas tendientes a producir o ejecutar un acto admi-
nistrativo. Lo anterior implica que la administración pública en general y
los órganos que la integran en particular, necesitan conducir su actuación
y manifestar su voluntad con base en disposiciones legales preestablecidas,
que le otorgan competencia y definen los alcances de sus funciones para que
sus actos puedan considerarse jurídicamente válidos.
En este sentido, Héctor Jorge Escola afirma: “Comúnmente, para dic-
tar un acto administrativo se requiere seguir un procedimiento, una serie de
actos y condiciones, previamente establecidos, como vía que debe adoptarse
para formar la voluntad administrativa y expresarla en un acto”.158

2. El procedimiento administrativo en el estado de México

En el estado mexiquense, el Código de Procedimientos Administrativos

del Estado de México rige los actos a través de los cuales se desenvuelve la
función administrativa estatal y municipal, sobre todo cuando se producen
efectos en la esfera jurídica de los administrados.
Dicho ordenamiento, en su numeral 3, dispone que el procedimiento
administrativo se rija por los principios de legalidad, sencillez, celeridad,
oficiosidad, eficacia, publicidad, transparencia, gratuidad y buena fe. Al res-
pecto, previene:
Artículo 3. El procedimiento y proceso administrativo que regula este Có-
digo, se regirán por los principios de legalidad, sencillez, celeridad, oficio-

157
González Pérez, Jesús, Comentario a la Ley de Procedimientos Administrativos, Madrid, Civi-
tas, 1977, p. 70.
158
Escola, Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1984,
vol. I, p. 503.

190 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

sidad, eficacia, publicidad, transparencia, gratuidad y buena fe; en conse-

cuencia:
I. Se ajustarán estrictamente a las disposiciones de este Código y, en lo
conducente, a las previsiones que establece la Ley para el Uso de Medios
Electrónicos del Estado de México;
II. Sus trámites serán sencillos, evitando formulismos innecesarios;
III. Deberán tramitarse y decidirse de manera pronta y expedita;
IV. Se impulsarán de oficio, sin perjuicio de la intervención de las partes
interesadas;
V. Se cuidará que alcancen sus finalidades y efectos legales;
VI. Las actuaciones serán públicas, salvo que la moral o el interés general
exija que sean secretas;
VII. Que la intervención del particular, de la autoridad y del personal del
Tribunal, se realicen con rectitud y honradez;
VIII. Serán gratuitos, sin que pueda condenarse al pago de gastos y costas;
IX. Las autoridades administrativas, el Tribunal y las partes interesadas se
conducirán, en las promociones y actuaciones, con honradez, transparencia
y respeto.

Además, el referido Código establece, entre otras, las formalidades pro-

cedimentales y procesales siguientes:

Artículo 6. Las promociones y actuaciones deben escribirse en lengua espa-

ñola. Cuando las promociones no se presenten escritas en español, se acom-
pañarán de su correspondiente traducción; en caso de que no se exhiba ésta,
la autoridad administrativa o el Tribunal la obtendrán, de manera oficiosa,
de traductor adscrito preferentemente a las dependencias públicas. Cuando
intervengan en las actuaciones personas pertenecientes a los pueblos o comu-
nidades indígenas deberán ser asistidos por intérprete y defensor que tengan
conocimiento de su lengua y cultura, debiendo asentarse tal circunstancia en
el acta respectiva; dicho intérprete deberá ser preferentemente de institucio-
nes públicas.
Artículo 7. Las promociones y actuaciones del procedimiento y proceso ad-
ministrativo se presentarán o realizarán en forma escrita. Cuando una diligen-
cia se practique de manera oral, deberá documentarse inmediatamente su de-
sarrollo. Para documentar el procedimiento y proceso administrativo podrán
utilizarse impresos que estén legalmente autorizados, así como los elementos
incorporables a un sistema de compilación y reproducción mecánico o elec-
trónico, que garantice su conservación y recuperación completa y fidedigna.
Artículo 8. En las actuaciones se escribirán con letra las fechas y cantida-
des. No se emplearán abreviaturas ni se enmendarán las frases equivocadas,
sobre las que sólo se pondrá una línea delgada que permita la lectura, sal-
vándose con toda precisión el error cometido antes de cerrar las actuaciones.

DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 191

Artículo 9. Toda promoción que sea presentada por escrito deberá conte-
ner la firma autógrafa de quien la formule, requisito sin el cual no se le dará
curso. Cuando el promovente no sepa o no pueda firmar, estampará su huella
digital. En materia de transparencia también podrán presentarse promocio-
nes por medios electrónicos.
Artículo 10. Los menores de edad, los sujetos a interdicción, las sucesiones,
las quiebras y las personas jurídicas colectivas, actuarán por conducto de sus
representantes, en términos de la legislación aplicable.
Artículo 11. Cuando una solicitud o promoción se formule por dos o más
personas, deberán designar un representante común de entre ellas. Si no se
hace el nombramiento, la autoridad administrativa o el Tribunal considera-
rán como representante común a la persona mencionada en primer término.
Los interesados podrán revocar, en cualquier momento, la designación del
representante común, nombrando a otro, lo que se hará saber a la propia
autoridad o al Tribunal.
Artículo 12. Las promociones y actuaciones se efectuarán en días y ho-
ras hábiles. Son días hábiles todos los del año, con exclusión de los sábados,
domingos y aquéllos que se señalen en el calendario oficial correspondiente,
que deberá publicarse, en el mes de diciembre del ejercicio anterior, en la
«Gaceta del Gobierno» o en la del municipio cuando se trate del calendario
municipal. La existencia de personal de guardia no habilita los días.

En el estado de México, el procedimiento administrativo, según reza el

artículo 113 del Código de la materia, puede iniciarse de oficio o a instancia
de persona interesada.
Las formas previstas para terminar el procedimiento administrativo se
encuentran establecidas en el artículo 132 del ordenamiento en cita, y con-
sisten en desistimiento, convenio entre los particulares y las autoridades ad-
ministrativas, resolución expresa del mismo, resolución afirmativa ficta que
se configure, y resolución negativa ficta.

3. El silencio administrativo

En algunos casos, el órgano administrativo se abstiene de manifestar su vo-

luntad durante largo tiempo, pese a ser requerido para tal efecto por algún
particular en la forma y condiciones que señalan la Constitución y las leyes;
tal inactividad, entendida en principio como la falta de respuesta del órgano
ante un planteamiento realizado por un sujeto, pero que se suple con la fic-
ción del legislador de otorgarle a ese silencio consecuencias jurídicas a través
de un acto presunto, se conoce como silencio administrativo.

192 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

A. Concepto de silencio administrativo

Se puede entender a esta figura como la prolongada ausencia de mani-

festación de voluntad del órgano administrativo, pese a ser requerido para
tal efecto por un particular, y la consecuencia negativa o positiva que el le-
gislador le atribuye a esa falta de respuesta. En opinión del profesor español
Julio Massip Acevedo, “Este silencio consiste en una abstención de la autori-
dad administrativa para dictar un acto previsto por la ley, y tiene como nota
esencial la de su ambigüedad, que no autoriza a pensar que dicha autoridad
ha adoptado una actitud afirmativa ni una negativa”.159

B. Consecuencias del silencio administrativo

Tres son las posibles consecuencias del silencio administrativo: la nega-

tiva, la positiva y la indefinida.

a. La negativa ficta

Consiste en una ficción del legislador, traducida en un acto administra-

tivo presunto, en donde la petición formulada por el particular al órgano
administrativo ha sido resuelta en sentido negativo, esto es, en forma ad-
versa al interés del solicitante. Para que opere la negativa ficta se necesita
que el órgano administrativo tenga obligación de manifestar su voluntad o
resolución respecto de lo solicitado, y que haya transcurrido el plazo fijado
por la ley para resolver dicha instancia o petición.
Como ejemplo de lo anterior, el Código Financiero del Estado de Mé-
xico y sus Municipios establece:

Artículo 54. Las autoridades fiscales están obligadas a contestar las consul-
tas sobre situaciones reales y concretas que les hagan los interesados indivi-
dualmente; de su resolución favorable se derivan derechos para el particular,
cuando la resolución se haya emitido por escrito…
Las peticiones, solicitudes o consultas que se formulen a las autoridades
fiscales deberán ser resueltas en un plazo no mayor a treinta días. Una vez
transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado po-
drá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los me-

159
Massip Acevedo, Julio, El silencio en el derecho administrativo español, Oviedo, Universidad
de Oviedo, 1934, p. 5.

DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 193

dios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se

dicte la resolución, o bien, esperar a que esta se dicte.

b. La afirmativa ficta

La consecuencia afirmativa o positiva de resolver el silencio de la admi-

nistración consiste en suponer que la petición presentada por el particular
al órgano administrativo ha sido resuelta favorablemente, por interpretarse
que la autoridad accedió a lo solicitado.

c. La indefinida

Una tercera consecuencia del silencio administrativo es la de no supo-

ner sentido alguno de respuesta, sino simplemente advertir la obligación del
órgano administrativo a contestar la petición del particular, habida cuenta
que se trata de uno de los derechos humanos que nuestra Constitución fede-
ral protege en su artículo 8o., que se refiere al derecho de petición.

C. El derecho de petición

La obligación de los titulares de los órganos administrativos a dar pron-

ta respuesta a las peticiones o instancias de los gobernados está establecida
expresamente en el artículo 8o. constitucional, al disponer que

Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho

de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y
respetuosa, pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los
ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien
se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término
al peticionario.

Como se infiere del precepto constitucional antes trascrito, toda perso-

na puede ejercer el derecho de petición; empero, en materia política el uso
de ese derecho se reserva en nuestro país a los ciudadanos de la República.
En los términos del artículo constitucional citado, todos los funcionarios
y empleados públicos están obligados a respetar el ejercicio del derecho de
petición, y la autoridad queda obligada a dictar un acuerdo escrito por cada

194 JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

promoción que reciba, así como a hacerla del conocimiento del peticionario
en breve término.
El ejercicio de este derecho tiene como requisitos que se formule por
escrito y que se haga de manera pacífica y respetuosa, por lo que no será vá-
lido para su formulación utilizar violencia, amenazas, o hacerlo de manera
insultante e irrespetuosa. Debemos destacar que la petición formulada me-
diante un mitin o manifestación pública no cubre el requisito de presentarlo
por escrito, por lo que en todo caso al planteamiento oral expuesto en dicha
reunión deberá dirigirse la petición escrita ante la autoridad competente.
Asimismo, la respuesta de la autoridad también debe ser por escrito y
hacerse del conocimiento al peticionario dentro de un breve término, el que
conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
no deberá exceder de cuatro meses, aun cuando en los casos en que las le-
yes establezcan plazos menores deberán respetarse. Complementariamente,
nuestro máximo tribunal ha determinado en sus criterios jurisprudenciales
que la respuesta de la autoridad ha de ser congruente con la petición del so-
licitante, ya para resolver afirmativamente, accediendo a lo solicitado, bien
para resolver negativamente.
Para concluir el presente apartado, diremos que en lo relativo a los me-
dios de impugnación con que cuenta el particular, tratándose de la negativa
ficta procederá el recurso administrativo, y en algunos casos el juicio de nu-
lidad ante los tribunales de lo contencioso administrativo; por el contrario,
la violación al derecho de petición dará lugar al juicio de amparo ante los
tribunales del Poder Judicial de la Federación.

III. El proceso administrativo

Muchos autores, como Giuseppe Chiovenda, distinguen entre procedimiento

y proceso administrativo; el primero —como acabamos de ver—, se desa-
rrolla en sede administrativa, y, en ocasiones incurre en errores o defectos,
involuntarios o deliberados, que vulneran o lesionan los derechos o intereses
de los particulares, quienes los pueden combatir generalmente mediante el
recurso administrativo, cuyo trámite representa una etapa adicional del pro-
cedimiento administrativo, en el mismo ámbito de actuación de la autoridad
administrativa cuyo acto se reclama.
En tanto que el proceso administrativo tiene una connotación jurisdic-
cional, pues se entiende como toda relación jurídica de derecho público
establecida entre el juzgador y las partes, cuyas características resume de la
siguiente manera Ramón Martínez Lara:

DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO 195

I. Es de tracto sucesivo porque se desarrolla a través del tiempo.

II. Autónoma, tanto porque está regida por su propia ley, como porque
existe independientemente de la relación sustantiva materia del proceso.
III. Es tridimensional, en el sentido ya indicado de que figura en ella el
órgano jurisdiccional y las dos partes, actor y demandado.
IV. Su contenido consiste en los derechos, obligaciones, cargos y facultades
que nacen durante el proceso.
V. Es heterogéneo, en el sentido de que los derechos y obligaciones susodi-
chos no son de la misma naturaleza.
VI. Es colaborante, porque a pesar de que las partes, por decirlo así, lu-
chan una contra la otra, sus actividades junto con la del juez deben incidir
en el desarrollo normal del proceso (este punto de vista es de Calamandrei).
VII. Se establece la relación entre el juez y las partes, y no entre estas
mismas.160

Por tanto, hablar del proceso administrativo es referirse al contencioso

administrativo, que puede ser de simple anulación o de plena jurisdicción,
cuyas partes son el particular y la administración pública, a través del cual
se impugna un acto o resolución de esta última, de la competencia de tales
tribunales cuya regulación es materia del derecho procesal administrativo,
por lo que escapa al tema de la presente obra.161

160
Martínez Lara, Ramón, El sistema contencioso administrativo en México, México, Trillas,
1990, p. 29.
161
En el estado de Veracruz, el proceso administrativo se rige por el Código de Procedi-
mientos Administrativos, y es sustanciado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
inserto dentro de la estructura del Poder Judicial local, dotado de plena jurisdicción.

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