Prevención y Atención de Desastres Naturales
VIII. PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES NATURALES
L a ubicación geográfica de México, sus condiciones climáticas y geológicas,
así como problemas de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo,
colocan a nuestro país en posición de vulnerabilidad ante la presencia de
fenómenos naturales catastróficos. Algunos de estos fenómenos, por la magnitud
y alcance de la región afectada, pueden ser fácil y rápidamente atendidos. En
otros casos, la extensión y la severidad de los daños ocasionados requieren de
una movilización institucional que involucra a los tres niveles de gobierno y se
extiende a la propia sociedad, así como de la canalización de importantes
recursos para atender, en un primer momento, la situación de emergencia y,
posteriormente, para resarcir los daños y restablecer las condiciones de
normalidad social y económica en la zona afectada.
Fortalecer las acciones de prevención ante la posibilidad de un desastre natural,
así como las de atención de los daños ocasionados cuando éstos ocurren, resulta
indispensable. Para ello, el Gobierno Federal ha impulsado una estrategia que
cuenta con dos vertientes. La primera, encaminada a fortalecer la prevención de
desastres y el aseguramiento de la infraestructura pública; y la segunda, orientada
hacia la atención de los daños causados por los fenómenos naturales.
VIII.1 Acciones de Prevención y Aseguramiento
Con base en los lineamientos establecidos en el Programa Nacional de Protección
Civil 1995-2000, se han emprendido acciones para reforzar el Sistema Nacional de
Protección Civil, Sinaproc, mediante el fortalecimiento de los programas de
capacitación, la elaboración de manuales de organización y operación, y la
generación de información técnica y operativa para fortalecer los aspectos de
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.1
Prevención y Atención de Desastres Naturales
prevención de desastres. Asimismo, se ha promovido una mayor coordinación
entre las instancias a nivel federal, así como de éstas con las autoridades a nivel
estatal y municipal.
El Sinaproc es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones
funcionales, métodos y procedimientos que coordina a las instituciones de los tres
órdenes de gobierno, y en su caso, a grupos sociales y privados, para que puedan
efectuar, de común acuerdo, acciones destinadas a la protección de los
ciudadanos contra los peligros y riesgos que se presentan en la eventualidad de
un desastre.
La organización del Sinaproc, contempla la instalación, funcionamiento y
coordinación de tres estructuras organizativas, en cada uno de los tres niveles de
gobierno. En primer lugar, se encuentra la estructura consultiva, la cual a la fecha
cuenta con el Consejo Nacional, los 32 Consejos Estatales y 1,219 Consejos
Municipales. Cabe señalar que 27 entidades federativas cuentan con Leyes
Estatales y 1,219 municipios operan con reglamento o normatividad local en esta
materia. En segundo lugar, está la estructura participativa integrada por los
grupos voluntarios y no gubernamentales así como la población en general. Por
último, la estructura ejecutiva la conforman las unidades estatales y municipales
de Protección Civil y los órganos de la Administración Pública Federal con
injerencia en la materia.
El Sistema Nacional de Protección Civil a nivel federal, estatal y municipal cuenta
con el apoyo de Consejos de Protección Civil, los cuales representan los órganos
consultivos de coordinación de acciones y de participación social en la planeación
de la protección civil. Dentro de la estructura institucional, así como a nivel estatal
y municipal, el Sinaproc cuenta con Unidades de Protección Civil, como órganos
ejecutivos y operativos, que tienen la responsabilidad de elaborar, implantar,
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.2
Prevención y Atención de Desastres Naturales
coordinar y operar los Programas y los Planes de Contingencias correspondientes,
en sus respectivos ámbitos.
Gráfica VIII.1
Sistema Nacional de Protección Civil
C. Presidente de la República
Secretaría de
Gobernación
Consejo Nacional de
Protección Civil
Coordinación General
de Protección Civil
Centro Nacional de
Prevención de Desastres
Estructura Institucional
Sistemas Estatales de Sistemas Municipales
del Sistema Nacional de
Protección Civil de Protección Civil
Protección Civil
Consejo Municipal de
Consejo Estatal de Protección Civil
Protección Civil Unidad Interna de
Protección Civil, así
como Dependencias y
Organismos del sector
Unidad Estatal de Unidad Municipal de público, privado, social,
Protección Civil Protección Civil académico y voluntario
Funcional
Coordinación
Asesoría Población
Bajo el contexto de los objetivos del Sinaproc, se elaboró el Manual de
Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil, el cual prevé
que cada dependencia miembro deberá formular sus propios programas y
procedimientos para apoyo a la población. Tal es el caso del DN-III-E de la
Secretaría de la Defensa Nacional; del SM-AM de la Secretaría de Marina; de los
programas hospitalarios de atención a la salud en casos de desastres de la SSA;
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.3
Prevención y Atención de Desastres Naturales
de los programas de emergencia ambiental de Semarnap; y de los de emergencia
hidráulica de la CNA, entre otros.
El Centro Nacional de Prevención de Desastres, Cenapred, es el órgano técnico
de apoyo al Sinaproc, y tiene por objeto estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar
tecnologías para la prevención y mitigación de desastres, y promover la
capacitación sobre la materia, así como apoyar la difusión en medidas de
preparación y autoprotección a la población ante la contingencia de un desastre.
El Cenapred elaboró el Atlas Nacional de Riesgos, así como un diagnóstico
regional en apoyo a la preparación de atlas locales de riesgos en las entidades
federativas.
En los estudios de riesgo y de las medidas de prevención participan, además del
Cenapred, diversas instituciones académicas del país, particularmente los
Institutos de Geofísica, Ingeniería, Geología y Geografía de la UNAM y el
Departamento de Ciencias de la Tierra de la Universidad de Colima. El monitoreo
de los fenómenos naturales particularmente destructivos es una tarea esencial
para la prevención de desastres. Destaca en este campo la labor del Servicio
Sismológico de la UNAM y del Servicio Meteorológico Nacional de la Comisión
Nacional del Agua.
Todas las dependencias y entidades del sector público deben tener un Programa
de Protección Civil. Dichos programas son prioritariamente preventivos, y están
integrados por tres sub-programas: de prevención, de auxilio o respuesta, y de
recuperación. Destacan por sus aspectos preventivos y de preparación: el
Programa Nacional de Seguridad y Emergencia Escolar, el de Atención a la Salud;
de Seguridad y Prevención en Instalaciones Hospitalarias; de Prevención
Hidrometeorológica de la Comisión Nacional del Agua, el Plan de Emergencia
Radiológica Externo para la Central Nucleoeléctrica de Laguna Verde; el Plan
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.4
Prevención y Atención de Desastres Naturales
Popocatépetl y sus similares para los volcanes de Colima, Tacama y Citlaltepetll,
entre otros.
Entre otras acciones importantes en materia de prevención de desastres, se
encuentra el establecimiento de los Comités Científicos Asesores, cuya función es
la de emitir opiniones y recomendaciones sobre el origen, evolución y
consecuencias de los fenómenos perturbadores, a efecto de inducir técnicamente
la toma de decisiones. A la fecha funcionan los relativos a Fenómenos Geológicos;
Químicos; Hidrometeorológicos y de Ciencias Sociales; de igual manera opera uno
especializado para asesorar a las autoridades responsables sobre el nivel de
riesgo del volcán Popocatépetl. Asimismo, deben señalarse los esfuerzos
realizados para elaborar reglas más estrictas en la industria de la construcción, los
avances logrados en el campo de la ingeniería, el reforzamiento de escuelas y
hospitales y la difusión de información y procedimientos en materia de protección
civil, entre otros.
El Proyecto de Presupuesto que se pone a consideración de esa H. Soberanía
propone fortalecer las acciones de prevención en el año 2000 con 777.7 millones
de pesos. Destacan las acciones de prevención de la CNA, de la Coordinación
General de Protección Civil, del Cenapred, y de la participación de la Sagar y
áreas centrales de la Semarnap. Adicionalmente, las secretarías de Defensa y
Marina contemplan acciones en la materia. De otro lado, se informa a esa H.
Soberanía que en los proyectos de presupuesto de las dependencias y entidades
federativas se fortalecen los presupuestos para el aseguramiento de la
infraestructura pública federal.
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.5
Prevención y Atención de Desastres Naturales
VIII.2 Acciones de Atención de Desastres Naturales
Las acciones de prevención no siempre pueden evitar los efectos negativos de un
desastre provocado por la naturaleza. Ante esta eventualidad, la respuesta
tradicional del Gobierno Federal, así como de los gobiernos estatales y
municipales, consistía en la reorientación del gasto presupuestado para atender a
la población damnificada y reparar, en la medida de lo posible, los daños sufridos
en la infraestructura física. Lo anterior provocaba que, en ocasiones, los
programas normales de las dependencias y entidades a quienes correspondía la
atención inmediata del desastre sufrieran importantes alteraciones, o no se
cumplieran cabalmente.
Con la finalidad de ayudar a la población afectada y resarcir los efectos de un
desastre natural, para dar un orden al ejercicio presupuestario, y para contar con
la previsión de recursos que permitiera atender estos daños sin alterar los
resultados de las finanzas públicas ni los programas normales del sector público
federal, a partir de 1996 esa H. Soberanía aprobó la propuesta del Ejecutivo
Federal para constituir, dentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos, el Fondo
de Desastres Naturales, Fonden.
Derivado de la experiencia acumulada durante el período 1996-1998, de la
eficacia mostrada por este instrumento, y de la necesidad de normar de forma más
precisa el uso de los recursos aprobados por esa H. Soberanía para estos
propósitos, en marzo de 1999 se publicaron las Reglas de Operación del Fonden
en el Diario Oficial de la Federación. Dichas reglas:
• establecen con mayor claridad el objetivo del Fonden y su ámbito de
aplicación;
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.6
Prevención y Atención de Desastres Naturales
• señalan la necesidad de avanzar en acciones de prevención y de
aseguramiento para mitigar los efectos ocasionados por desastres naturales,
evitando que la existencia del Fonden desincentive estos esfuerzos;
• definen el concepto de desastre natural y los fenómenos que lo ocasionan;
• clarifican el esquema de coordinación entre las dependencias y entidades
federales, así como entre éstas y las autoridades estatales;
• señalan el procedimiento para que las dependencias y entidades federales,
actúen sin vacilación ni demora ante situaciones de emergencia, apoyando en
sus necesidades inmediatas a toda la población afectada;
• indican, con espíritu solidario, el apoyo adicional que se le otorga a la
población de bajos ingresos para contribuir a restituir su patrimonio familiar y
productivo;
• establecen la cobertura para atender los daños ocasionados a la
infraestructura pública, a bosques, costas, lagunas y áreas naturales
protegidas, así como al patrimonio cultural e histórico;
• precisan en qué casos y en qué proporción existirá concurrencia de recursos
entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales, municipales y del Distrito
Federal, para la atención de los daños y de damnificados;
• relacionan el procedimiento que las autoridades estatales y las federales
deberán seguir para acceder a los recursos del Fonden, así como los
mecanismos para la aplicación de los mismos; y,
• señalan la responsabilidad a nivel estatal y federal respecto al control, la
verificación y la rendición de cuentas en el uso de los recursos.
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.7
Prevención y Atención de Desastres Naturales
La Gráfica VIII.2 presenta el procedimiento para la utilización de los recursos del
Fonden.
Gráfica VIII.2
Proceso de Acceso y Utilización de los Recursos del Fonden
Ocurrencia y declaratoria
de desastre natural
Situación de emergencia NO Petición de declaratoria de desastre Corroboración de Declaratoria de
Ocurrencia de un
Fase 1
que ponga en riesgo (Titular del gobierno estatal o de ocurrencia de desastre natural
Desastre Natural
la vida humana la dependencia o entidad federal) desastre (Segob) (Segob)
SI
Dependencias y entidades Opinión de dependencias
federales actúan de manera inmediata y entidades federales
y solicitud de recursos
Autorización de Segob informa a
Evaluación de daños
SI
Recomendación de la CIGF recursos autoridades estatales
Dependencias y del Fonden y federales
Solicitud a la Comisión
Fase 2
NO
entidades federales
Intersecretarial de
cuantifican daños
Gasto Financiamiento, por
y programan acciones Revisión de acciones (Dependencias y
conducto de la Segob
entidades federales y concertación, en
lo conducente, con gobiernos locales)
1.- Acciones de emergencia
y realización de acciones
Desembolso de recursos
100 % de recursos Dependencias y entidades
para todos los damnificados
federales federales ejecutan acciones
2.- Infraestructura federal
Fase 3
Destino
recursos
Fonden 1.- Apoyos a población de
Recursos del Fonden Comité Técnico de Fideicomiso
bajos ingresos Fideicomisos Mixtos
2.- Infraestructura estatal y Mixto Estatal determina
Recursos estatales, Estatales
municipal ejecutores de acciones
municipales y del D.F.
Informe y difusión de
Dependencias y Elaboración de informe de ejecución de obras y desembolso de recursos. Se
las acciones
entidades federales envía a Secodam, Segob y, en lo que corresponda, al Fideicomiso Mixto Estatal Publicación de las acciones
Fase 4
y recursos desembolsados
en medios masivos de
Fideicomiso Mixto Elaboración de informe de ejecución de obras y desembolso de recursos. Se comunicación impresa
Estatal envía a órganos estatales de contraloría
Las Reglas de Operación del Fonden han permitido mejorar el uso de los recursos
de la Administración Pública Federal en la atención de los daños ocasionados ante
situaciones adversas. Destaca que la operación del Fonden le da una alta
prioridad a resarcir, en la medida de lo posible, el patrimonio de las personas de
escasos recursos y las pérdidas de los productores agropecuarios de bajos
ingresos, representando un esfuerzo solidario con la población menos favorecida,
y un uso redistributivo de los recursos públicos. De esta manera, el esfuerzo que
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.8
Prevención y Atención de Desastres Naturales
sociedad y gobierno realizan para mitigar el efecto ocasionado por fenómenos
naturales ha sido importante para restablecer las condiciones de normalidad en
beneficio de la población y de la actividad económica en las regiones siniestradas.
En el Cuadro VIII.1 se muestra el destino de los recursos del Fonden en el período
1996-98 por tipo de fenómeno y por entidad federativa. Cabe destacar que a la
atención de los daños ocasionados por lluvias torrenciales y huracanes se ha
destinado el 67.6 por ciento del gasto ejercido, 30.9 por ciento para atender
problemas de sequías, y el 1.5 por ciento restante para afrontar los daños
ocasionados por incendios forestales.
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.9
Prevención y Atención de Desastres Naturales
Cuadro VIII.1
Recursos Ejercidos del Fonden por Tipo de Desastre y Entidad Federativa
1996-1998
(millones de pesos del 2000)
Lluvias
Sequías y Torrenciales
Total Heladas y Huracanes Sismos Incendios
Total 9,210.9 2,844.3 6,230.1 19.4 117.2
Aguascalientes 11.1 11.1
Baja California 159.2 13.6 145.7
Baja California Sur 162.6 4.3 158.3
Campeche 2.7 2.7
Coahuila 370.6 348.0 22.5
Colima 11.9 0.4 11.5
Chiapas 2,787.2 77.5 2,684.1 25.6
Chihuahua 352.6 342.3 10.2
Durango 382.3 367.3 14.9
Guanajuato 137.8 78.5 59.2
Guerrero 1,942.7 84.4 1,858.3
Hidalgo 53.8 53.8
Jalisco 67.4 64.5 2.9
México 89.7 31.0 47.7 11.0
Michoacán 92.4 47.5 19.4 25.6
Morelos 13.7 0.9 12.8
Nayarit 7.5 7.5
Nuevo León 131.6 99.6 32.0
Oaxaca 1,210.1 103.3 1,106.8
Puebla 77.5 77.5
Querétaro 31.9 31.9
Quintana Roo 7.5 7.5
San Luis Potosí 125.4 125.4
Sinaloa 270.7 159.4 111.3
Sonora 201.4 201.4
Tabasco 14.2 14.2
Tamaulipas 296.1 289.2 6.9
Tlaxcala 42.7 42.7
Veracruz 53.9 53.9
Yucatán 0.6 0.6
Zacatecas 102.3 102.3
En la Gráfica VIII.3 se señala la evolución de los recursos del Fonden en el
período 1995-1999. Como se desprende de dicha gráfica, tanto en 1997 como en
1998 los recursos ejercidos han superado a los autorizados por esa H. Cámara de
Diputados. En consecuencia, y con objeto de atender las necesidades de los
eventos ocurridos, ha sido necesario reasignar recursos de otros programas hacia
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.10
Prevención y Atención de Desastres Naturales
el Fonden, informando de ello en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del
año respectivo. Para el presente ejercicio fiscal se espera una situación similar,
derivado sobretodo de las lluvias torrenciales que afectaron a los estados de
Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Tabasco y Veracruz, en el mes de octubre pasado.
Por ello, para el año 2000 se propone a esa H. Soberanía Popular recursos para el
Fondo de Desastres Naturales por 4,839 millones de pesos, monto que representa
un incremento real de 20.4 por ciento respecto de lo autorizado para 1999. De
ser aprobado este planteamiento, en el transcurso de la presente Administración el
gasto total destinado para la atención de desastres naturales, a través del Fonden,
ascenderá a 17,903 millones de pesos.
Gráfica VIII.3
Recursos del Fonden
(millones de pesos del 2000)
4,839.0 */
4,175.0
4,017.8
3,353.5 3,393.6
2,574.7 2,558.6
1,477.9
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gasto Autorizado Gasto Ejercido
*/ Monto propuesto a la H. Cámara de Diputados para ese año.
Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto
VIII.11
