Alcántara Díaz Colodrero, Pedro c. Banco de la Nación Argentina, Fallos: 319:1476.

Buenos Aires, agosto 20 de 1996.

Considerando: 1. Que según consta en autos, el Banco de la Nación Argentina, ante el

incumplimiento en el pago de la deuda contraída por un deudor de dicha institución, dispuso
-- en función de los privilegios y régimen de ejecución especial previsto en el art. 29 de su
carta orgánica-- subastar un inmueble gravado con preanotación hipotecaria en primer
grado a su favor de propiedad del ejecutado. El 28 de enero de 1986 se realizó el remate en
el cual Pedro Alcántara Díaz Colodrero resultó adjudicatario del bien subastado. Conforme a
lo determinado en las condiciones de la subasta, el actor abonó las sumas correspondientes
en concepto de comisión y de seña y a cuenta de precio. El saldo debía integrarse una vez
aprobada la subasta.
2. Que el remate fue oportuna y fundadamente impugnado por el deudor. Por tal motivo, el
19 de mayo de 1986 la entidad bancaria resolvió no aprobar la subasta y restituir al
demandante el importe total abonado. Expresó, como fundamento de la decisión, que la
liquidación de la deuda no se ajustó a lo pactado y que la intimación efectuada por la
sucursal consignó un importe superior al debido. Contra dicho acto interpuso el actor
recurso de revocatoria y alzada, los cuales fueron rechazados por la demandada y el
Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos.
3. Que, ante la situación expuesta, la actora demandó al Banco de la Nación Argentina
reclamando el pago de los daños y perjuicios derivados de la no aprobación dilatada y
arbitraria del remate y la restitución doblada de la seña y la comisión abonadas.
La sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal,
al rechazar el recurso de apelación deducido por la demandante, confirmó el fallo de
primera instancia mediante el cual se declaró la caducidad del plazo para demandar y
expresó que no es admisible la acción por cobro de pesos o indemnización de daños sin
impugnar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo
que desestimó la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Contra
dicho pronunciamiento aquélla dedujo el recurso extraordinario de fs. 199/209, que fue
parcialmente concedido a fs. 227/228 por estar cuestionado el alcance de una norma de
naturaleza federal, como es el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos, y
denegado en lo relativo a la tacha de arbitrariedad.
4. Que los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del plazo
para demandar, previsto en la citada disposición legal por no consistir el objeto de la
pretensión entablada en la anulación de actos administrativos sino en la devolución de
sumas de dinero y el pago de daños y perjuicios, suscitan cuestión federal, pues se halla en
tela de juicio la interpretación y aplicación de la norma federal antes indicada y la decisión
de la alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la apelante (art. 14, inc. 3º, ley
48). Por tanto, corresponde habilitar la instancia extraordinaria, sin que el tribunal se
encuentre limitado, al decidir las cuestiones planteadas en autos, por los argumentos de las
partes o del a quo (Fallos: 307:1457; 308:647).
Cabe señalar que no corresponde a la Corte pronunciarse sobre los planteos formulados
por el apelante con sustento en la tacha de arbitrariedad, si ante la denegatoria del recurso
en este aspecto, no dedujo queja alguna (Fallos: 306:1558 y 312:866).
5. Que los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el
art. 25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la
caducidad operada (doctrina de Fallos: 179:249, especialmente ps. 279/280), razón por la
cual, en tal caso, no es admisible la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y
perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración.
6. Que dicha conclusión es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria --en el
ámbito del Derecho administrativo-- de pretensiones como las antes indicadas respecto de
la acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos
administrativos (art. 12, ley 19.549), por cuyo mérito se presume que toda la actividad de la
administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste
en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente.
Por lo demás, al no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago
de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones.
7. Que en el caso de autos, al no haberse cuestionado judicialmente en término las
resoluciones del Banco de la Nación Argentina y del Ministerio de Economía --que tuvieron
por no aprobada la subasta del inmueble en la cual el actor ofreció el precio más alto-- ni
haberse declarado su ilegitimidad, no es posible demandar, con posterioridad, el pago de
los daños y perjuicios, la devolución doblada del monto abonado en concepto de seña y a
cuenta de precio y la suma pagada en concepto de comisión.
Una solución contraria importaría un atentado contra la seguridad jurídica, por cuanto
implicaría hacer revivir un derecho extinguido y porque la acción deducida constituiría un
recurso contra pronunciamientos de la administración firmes por la falta de impugnación
adecuada. Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia
apelada. Con costas (art. 68, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación). -- Julio S.
Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique
S. Petracchi. -- Antonio Boggiano. -- Guillermo A. F. López. -- Gustavo A. Bossert. -- Adolfo
R. Vázquez.

Peralta Valiente, Mario Raúl c/ EN – M Interior - DNM s/ recurso directo – DNM; Fallos
341:1570, 6/11/18.

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el actor en la causa Peralta Valiente,
Mario Raúl c/ EN – M Interior - DNM s/ recurso directo - DNM”, para decidir sobre su
procedencia.
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegación motivó el presente recurso de hecho, es
inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por lo expuesto, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se desestima la queja.
Hágase saber al recurrente que deberá informar, cada tres meses, acerca de la concesión o
no del beneficio de litigar sin gastos, bajo apercibimiento de ejecución. Notifíquese y, previa
devolución de los autos principales, archívese la queja.
Carlos Fernando Rosenkrantz (en disidencia)- Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia)-
Juan Carlos Maqueda - Ricardo Luis Lorenzetti - Horacio Rosatti.
Disidencia del Señor Presidente Doctor Don Carlos Fernando Rosenkrantz y de la Señora
Vicepresidenta Doctora Doña Elena I. Highton de Nolasco.
Considerando que:
1°) Mediante disposición 40387/2007 la Dirección Nacional de Migraciones declaró irregular
la permanencia en el país del señor Mario Raúl Peralta Valiente, de nacionalidad uruguaya,
y ordenó su expulsión con prohibición de reingresar al país por el término de ocho años. La
decisión se fundó en los antecedentes judiciales del señor Peralta Valiente obrantes en el
expediente –condenas penales por los delitos de robo en grado de tentativa, robo agravado
por el uso de armas, tenencia ilegítima de armas de guerra y resistencia a la autoridad– y
en lo dispuesto por el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871. En la oportunidad de notificar la
decisión el 27 de agosto de 2007, se hizo saber al señor Peralta Valiente que podía
presentar los recursos que considere pertinentes en el plazo de diez días, conforme lo
establece el Título VI, Capítulo I, de la ley 25.871. En el acta de notificación, el señor Peralta
Valiente dejó asentada su voluntad de recurrir la medida adoptada (fs. 232/234 de las
actuaciones principales). Independientemente.
Independientemente de lo anterior, el 26 de agosto de 2008 el Juzgado Nacional de Primera
Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n° 10 libró orden de retención en contra
del señor Peralta Valiente en los términos del artículo 70 de la ley 25.871 y al solo efecto de
concretar su expulsión, por considerar que, pese a estar debidamente notificado, no había
cuestionado la disposición 40387/2007 (ver fs. 30 de la causa CAF 8965/2008/2/RH2 que se
decide en el día de la fecha). El 5 de febrero de 2009 la Policía Federal detuvo al señor
Peralta Valiente y lo liberó al día siguiente, haciéndole saber que debía presentarse en la
Dirección Nacional de Migraciones “a fin de regularizar su situación migratoria” (ver fs.
256/257 y 270).
El 23 de mayo de 2011 la Defensoría de Ejecuciones Fiscales Tributarias – dependencia
que por ese entonces tenía a su cargo la asistencia letrada de los migrantes prevista en el
artículo 86 de la ley 25.871– solicitó vista de las actuaciones administrativas (fs. 284/285).
El 16 de junio de ese año esa defensoría planteó un recurso de reconsideración en contra
de la disposición 40387/2007, donde argumentó que el señor Peralta Valiente ya la había
recurrido al momento de su notificación. Agregó que en virtud de que el señor Peralta
Valiente desconocía su derecho de asistencia jurídica gratuita conferido por la ley 25.871 se
había violado el derecho a la defensa en juicio. En cuanto al fondo del asunto, invocó el
principio de non bis in ídem y que la expulsión no correspondía pues el señor Peralta
Valiente tenía hijos nacidos en el país (artículo 29 de la ley 25.871, in fine).
La Dirección Nacional de Migraciones, mediante disposición 2330/13, rechazó el recurso de
reconsideración interpuesto por el actor, al que calificó como denuncia de ilegitimidad por
considerar que había sido planteado fuera de término (artículo 1°, inciso e, apartado 6°, de
la ley 19.549). En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que no se había acreditado la
convivencia del señor Peralta Valiente con sus hijos argentinos razón por la cual no podía
invocarse la necesidad de reunificación familiar prevista en el artículo 29, in fine, de la ley
25.871 para resistir la expulsión ordenada. Contra este acto administrativo, el actor
interpuso el recurso judicial directo previsto en el artículo 84 de la ley citada.
2°) El Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n° 6
tuvo por no habilitada la instancia judicial, decisión que fue confirmada por la Sala III de la
cámara de dicho fuero.
Para así decidir, la cámara consideró aplicable el precedente “Gorordo” (Fallos: 322:73)
según el cual la decisión administrativa que por razones de fondo desestimó un recurso
extemporáneo tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser
impugnada en sede judicial en función de lo previsto en el artículo 23, inciso a, de la ley
19.549 ya que el carácter extemporáneo del recurso impide que se lo considere como un
acto hábil para agotar la vía administrativa, condición necesaria para impugnar judicialmente
los actos administrativos definitivos. Asimismo, descartó la existencia de toda afectación al
debido proceso por considerar que la disposición 40387/2007 había sido correctamente
notificada dado que se había hecho saber al señor Peralta Valiente la posibilidad de recurrir
el acto en cuestión, con expresa referencia al Título VI, Capítulo I de la ley 25.871, que
incluye el artículo 86 que prevé el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita. Agregó
que por ese entonces no estaba prevista la exigencia de anoticiar expresamente al
interesado del derecho a contar con asistencia jurídica gratuita, el que recién fue
establecido por el decreto 616/2010 –norma que contempló para estos casos la intervención
del Ministerio Publico de la Defensa y en el ínterin la suspensión de los plazos para
recurrir–.
3°) El Defensor Público Oficial, en representación del señor Peralta Valiente, cuestionó la
sentencia de la cámara mediante recurso extraordinario, cuya denegación origina la
presente queja.
El recurrente sostiene que la decisión de la cámara afecta el derecho a un recurso judicial
efectivo que permita la revisión del acto administrativo impugnado, derecho reconocido por
la Constitución Nacional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la ley
25.871. Afirma que la negativa a tratar el planteo del señor Peralta Valiente respecto al
derecho de reunificación familiar reconocido por el artículo 27 in fine de la ley 25.871 es el
producto de una aplicación formalista del requisito del agotamiento de la instancia
administrativa previsto en la ley 19.549.
El recurrente también aduce que la cámara ha convalidado una violación de la garantía de
defensa en juicio pues el señor Peralta Valiente no fue adecuadamente notificado de modo
oportuno de su derecho a contar con la debida asistencia jurídica gratuita para recurrir la
expulsión decretada por la Dirección Nacional de Migraciones, siendo insuficiente a tales
efectos la referencia hecha en el acta de notificación al Título VI, Capítulo I, de la ley
25.871. Con sustento en diversos precedentes de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y en lo dictaminado por el Fiscal de Cámara, el recurrente agrega que la efectiva
intervención de un letrado en el procedimiento administrativo, en particular tratándose en el
caso de una persona integrante de un grupo vulnerable, es un derecho que el debido
proceso exige garantizar.
Por último, el recurrente cuestiona la aplicación del precedente “Gorordo” pues sostiene
que, a diferencia de lo que había sucedido allí, en el presente caso no se venció el plazo
para impugnar la disposición 40387/2007 dado que al momento de notificarse Peralta
Valiente manifestó que interponía recurso contra dicha disposición. Además afirma que el
derecho a contar con asistencia jurídica gratuita para recurrir la orden de expulsión no le fue
garantizado en tiempo y forma, omisión que impide afirmar, como lo hace la cámara, que no
se cumplió con el debido agotamiento de la instancia.
4°) El recurso extraordinario es formalmente admisible toda vez que la resolución que
denegó la habilitación de instancia judicial resulta equiparable a sentencia definitiva pues,
de quedar firme, clausura toda posibilidad del recurrente de acceder a la justicia para
cuestionar la orden de expulsión decidida por la Dirección Nacional de Migraciones (conf.
doctrina de Fallos: 323:1919, "Acosta"; entre otros).
Asimismo, cabe hacer excepción a la regla que establece que las cuestiones de orden
procesal regidas por leyes federales constituyen materia extraña a la instancia
extraordinaria, dado que la decisión cuestionada por el recurrente frustra la vía de
impugnación judicial de la actividad administrativa utilizada por el justiciable, restringiendo
sustancialmente su derecho de defensa (conf. doctrina de Fallos: 327:4681, “Resch” y sus
citas).
5°) La ley 25.871 establece que los ciudadanos extranjeros que participan en trámites
migratorios que puedan derivar en su expulsión tienen derecho a contar con asistencia
letrada gratuita. Concretamente, el artículo 86 vigente al momento de los hechos disponía
que: “[l]os extranjeros que se encuentren en territorio nacional y que carezcan de medios
económicos, tendrán derecho a asistencia jurídica gratuita en aquellos procedimientos
administrativos y judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, al retorno a su
país de origen o a la expulsión del territorio argentino… Las reglamentaciones a la presente,
que en su caso se dicten, deberán resguardar el ejercicio del Derecho Constitucional de
defensa” —texto anterior a la reforma por el decreto de necesidad y urgencia 70/2017,
aplicable teniendo en cuenta la fecha en que se produjeron los hechos del caso—.
De modo análogo, la ley 19.549, que rige los procedimientos en el ámbito de la
Administración Pública Nacional y que resulta de aplicación supletoria a los trámites
migratorios (artículo 83 de la ley 25.871), establece el derecho del interesado a ser asistido
por un abogado como parte del debido proceso adjetivo. En particular, esta ley garantiza el
derecho a exponer las razones de las pretensiones y defensas del interesado antes de la
emisión de actos administrativos que lo afecten y a tener patrocinio letrado que resulta
obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas y el
representante del administrado no sea letrado (artículo 1°, inciso f, apartado 1°, de la ley
19.549, énfasis agregado).
6°) En el presente caso se discute si la Dirección Nacional de Migraciones, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 86 de la ley 25.871 y por el artículo 1° de la ley 19.549, debía
hacerle saber al señor Peralta Valiente de modo expreso que contaba con el derecho a la
asistencia jurídica gratuita al momento de notificarle el acto administrativo por el cual dicho
organismo decidió su expulsión del país y si, en el caso de que contase con ese derecho, la
omisión de efectuar tal comunicación produjo una afectación en su derecho de defensa que
debe ser reparado y, de ese modo, habilitarle la instancia de revisión judicial de la orden de
expulsión.
Está fuera de discusión que la situación del actor encuadra en el artículo 86 de la ley 25.871
y en particular que se encuentra satisfecho el recaudo de carencia de medios económicos
previsto en dicho artículo.
7°) Como se advierte claramente de la lectura de su texto el artículo 86 de la ley 25.871
consagra el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita en los trámites administrativos
o judiciales que puedan dar lugar a su expulsión del país en favor de los ciudadanos
extranjeros que se encuentran en territorio nacional.
Es importante destacar que el derecho en cuestión se concede a los migrantes para
aquellos procedimientos “que puedan llevar… a [su]… expulsión del territorio argentino”.
Dada la amplitud del lenguaje utilizado por el artículo no cabe sino entender que dicho
derecho fue concedido para garantizar el asesoramiento en todas las instancias procesales
de los casos en los que la expulsión del migrante es una de las consecuencias posibles. La
concesión de este derecho es de vital importancia pues garantiza que el trámite en el que
se decide la permanencia o expulsión de una persona extranjera sea ecuánime,
asegurándole que pueda ejercer de modo útil los restantes derechos que le son concedidos
por el ordenamiento vigente. No constituye una exageración afirmar que, en casos como el
presente, el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita en trámites administrativos y
judiciales es el derecho más importante pues en última instancia es el derecho a defender
derechos.
La posibilidad de obtener la revisión judicial de las decisiones de la autoridad migratoria
depende del ejercicio oportuno del derecho a cuestionarlas. A ello se suma que la decisión
de expulsión que el recurrente pretende revisar reviste suma gravedad pues conlleva nada
más ni nada menos que una severa afectación del ejercicio de los derechos concedidos por
el artículo 20 de la Constitución Nacional de muy difícil reparación posterior. Se justifica,
entonces, que el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita y obligatoria sea
explícitamente comunicado al recurrente, que esa comunicación explícita sea concebida
como parte consustancial de aquel derecho y que, por consiguiente, su violación sea
considerada como la violación misma del derecho concedido por el artículo 86 de la ley
25.871.
La Corte Suprema de los Estados Unidos en un conocido precedente sostuvo que el
acusado que no conoce sus derechos y, en consecuencia, no reclama por ellos, bien puede
ser la persona que más necesite un abogado (“Miranda vs. Arizona”, 384 U.S. 436 –1966–).
De modo coincidente, los jueces Belluscio y Fayt sostuvieron que “el verdadero sentido de
la imposición de patrocinio letrado es el de asegurar la eficaz defensa en juicio” (conf.
Fallos: 307:1430, “Alejandro Olmos”, disidencia parcial). Ahora bien, la única manera eficaz
de que un extranjero sobre quien pesa una orden de expulsión conozca los derechos que le
asisten es mediante la intervención de un abogado, lo que requiere no solamente que el
derecho a la asistencia jurídica exista cuando se carezca de medios económicos —como de
hecho existe en virtud de lo dispuesto por el mencionado artículo 86 de la ley 25.871— sino
que, además, dicho derecho sea oportunamente comunicado.
8°) La decisión que aquí se adopta es consistente con los precedentes de esta Corte. En
primer lugar, la violación de las normas que regulan el debido proceso operada con respecto
al actor torna inaplicable el precedente “Gorordo”, pues la doctrina de esta causa presupone
un procedimiento llevado a cabo con arreglo al artículo 18 de la Constitución Nacional en el
cual el interesado ya sea por negligencia o desinterés omite plantear en tiempo oportuno los
recursos que sabe que están a su disposición y agotan la vía administrativa. Nada de ello
ha ocurrido en el presente caso.
Por otro lado, es de recordar que en el precedente “Salgán, Raúl Nemesio” (Fallos:
312:1998) —donde se encontraba en discusión lo dispuesto por el artículo 1034 del Código
Aduanero cuya redacción es sustancialmente análoga a la del artículo 1°, inciso f, de la ley
19.549 en cuanto exige el patrocinio letrado obligatorio cuando se planteen o debatan
cuestiones jurídicas— esta Corte descalificó un procedimiento administrativo sancionatorio
en virtud de que a las personas investigadas no se les hizo saber su derecho a contar con el
auxilio de un abogado. La falta de comunicación de tal derecho produjo, según esta Corte,
una afectación en la garantía de la defensa en juicio, la que exigía que “el Estado provea los
medios necesarios para que el juicio al que se refiere el artículo 18 de la Constitución
Nacional se desarrolle en paridad de condiciones respecto de quien ejerce la acción pública
y quien debe soportar la imputación, mediante la efectiva intervención de la defensa” (ver
considerando 4°). La doctrina del precedente “Salgán” impone la decisión que aquí se
adopta. Si la falta de comunicación de un derecho concedido por la ley determinó que la
Corte considerase que se había afectado dicho derecho y con él el derecho de defensa, a
igual conclusión debe arribarse cuando, como sucede en el presente caso, no se comunicó
al señor Peralta Valiente el derecho a contar con la asistencia jurídica gratuita concedida por
el artículo 86 de la ley 25.871.
9°) En función de lo expuesto, cabe concluir en que al momento en que se notificó al señor
Peralta Valiente la orden de expulsión, la Dirección Nacional de Migraciones debió
anoticiarlo del derecho a contar con representación letrada, máxime cuando no había tenido
participación previa en el procedimiento que dio lugar a su expulsión. Este derecho no ha
sido honrado con la mera comunicación efectuada al actor al notificársele la disposición
40387/2007, pues allí solo se hacía alusión genérica al título de la ley y a los plazos de
impugnación respectivos pero no al derecho a contar con representación letrada de forma
gratuita, lo que resulta insuficiente para cumplir con la garantía en la forma prevista por el
legislador.
Esta conclusión no debe ser entendida como una valla para que un estado democrático
defienda a sus ciudadanos de aquellos extranjeros que no sepan aprovechar la oportunidad
que nuestro país les brinda para intentar progresar en paz sino que, en cambio, debe verse
como una reafirmación del mandato categórico de respetar la Constitución Nacional y las
leyes de la república, incluso frente a aquellos que las han agraviado.
10) En definitiva, la interpretación efectuada por la cámara, de acuerdo con la cual al
momento de los hechos no era exigible que la notificación del acto de expulsión anoticiara
expresamente al interesado de que contaba con el derecho a la asistencia jurídica gratuita a
la que alude el artículo 86 de la ley 25.871, es inconsistente con la garantía constitucional
de la defensa en juicio que esa norma legal, junto con el artículo 1°, apartado f, de la ley
19.549, vienen a reglamentar. Tal como ha dicho esta Corte desde antiguo, lo que tutela la
garantía de la defensa en juicio no es la mera formalidad de la citación de los litigantes sino
la posibilidad de su efectiva participación útil en el litigio (conf. Fallos: 215:357, “Rojo, Luis
César”).
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a
la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el
pronunciamiento apelado en lo que fue materia de agravio. Con costas. Agréguese la queja
al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
Carlos Fernando Rosenkrantz - Elena I. Highton de Nolasco.
Recurso de queja interpuesto por Mario Raúl Peralta Valiente, actor en autos, representado
por el Dr. Juan Martín Hermida, subrogante legal de la Defensoría Pública Oficial ante los
Juzgados Federales de Ejecuciones Fiscales Tributarias.
Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, Sala III.
Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal n° 6.