Unidad Temática Nº 9: La responsabilidad del Estado

Presupuestos de responsabilidad estatal, fundamentos constitucionales y legales. Factor de imputación: teoría del órgano, daño
o lesión resarcible, nexo causal, titularidad o guarda de la cosa, factor de atribución. Evolución del criterio de la Corte Suprema
de Justicia en materia de responsabilidad por hechos actos u omisiones lícitos e ilícitos. Alcances de la indemnización, Fallo:
“Malma Trading S.R.L.”. Ley 26.944.

Presupuestos de responsabilidad estatal, fundamentos constitucionales y legales

Hay responsabilidad del Estado cuando un particular sufrió un daño causado por aquél. La nueva ley 26.944 de
Responsabilidad Estatal fue aprobada en Julio de 2014.
El Estado es una persona jurídica integrada por sus órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), quienes al ejercer sus funciones,
pueden causar un daño a particulares (o cuando el daño es causado por objetos de su propiedad).

Tipos de responsabilidad.-El Estado puede tener diferentes tipos de responsabilidad:

1) Precontractual: cuando la responsabilidad surge de una conducta previa a la celebración del contrato.
2) Contractual: cuando la responsabilidad surge de la ejecución o incumplimiento del contrato. Se aplican los principios de los
contratos (ej: pacta sunt servanda, es decir que los contratos se hacen para ser cumplidos) y de los efectos propios de cada uno
(ej: seña, pacto comisorio, garantía de evicción y vicios redhibitorios, etc.). Ver capítulo sobre Contratos Administrativos.
3) Extracontractual: cuando la responsabilidad surge de la relación entre el Estado y los administrados (ya sea por una función
administrativa o de actos de tipo legislativo o judicial). Y pueden surgir de una actividad legítima o ilegítima.

Factor de imputación: teoría del órgano, daño o lesión resarcible, nexo causal, titularidad o guarda de la cosa, factor de
atribución
La teoría del órgano es una ficción jurídica que parte de considerar al Estado como un organismo y a las personas
físicas (funcionarios) que lo componen como sus órganos, de modo tal que las acciones de sus directores, administradores
o dependientes procedieran de la misma voluntad del Estado, dado que funcionarios y Estado serían parte de una misma
estructura.
Es decir que la acción de los órganos no es imputada individualmente al funcionario que la llevó adelante sino a la estructura
organizativa misma, es decir al Estado como persona jurídica autónoma.
Esta teoría surgió para solucionar el problema de determinar de qué manera se imputa esa voluntad del órgano al ente de modo
tal que produzca los efectos deseados (Gordillo, 2013). A diferencia de la teoría del mandato y la teoría de la representación
que tienen su origen en el derecho privado y que inicialmente se aplicaron para intentar resolver este problema de la
responsabilidad del Estado, la teoría del órgano tiene la ventaja de permitir la responsabilidad directa del Estado por el accionar
de sus miembros, en lugar de la responsabilidad indirecta a la que conducían las otras concepciones.

LEY 26944. ARTICULO 3° — “Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera
responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado”.

ARTICULO 4° — “Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:

a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación
de un derecho adquirido”.

1.- POR ACTIVIDAD LEGITIMA (art. 4).- Significa que los actos estatales son legítimos, por no tener vicios ni defectos (tiene
todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico vigente).
Requisitos.- Los requisitos para que haya responsabilidad son:
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal (ej.: es inimputable ante caso fortuito);
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación
de un derecho adquirido.
En la actividad legitima se repara el daño emergente pero no el lucro cesante, porque el administrado debe soportar ciertos
sacrificios por el interés público.

II.- POR ACTIVIDAD ILEGÍTIMA.- La actividad ilegítima surge cuando hay un incumplimiento irregular o defectuoso de la
función o ella es ejercida con irracionabilidad o injusticia.
Requisitos-. Los requisitos para que haya responsabilidad por actividad e inactividad ilegitima son:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad
cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.

Evolución del criterio de la Corte Suprema de Justicia en materia de responsabilidad por hechos actos u omisiones
lícitos e ilícitos
La evolución de la Teoría de la Responsabilidad del Estado se puede dividir en 2 etapas:
1RA. ETAPA: IRRESPONSABILIDAD.- En la época del Absolutismo, el Estado (a cargo del Monarca o Rey) era irresponsable
por daños causados extracontractual- mente en el ámbito público (porque el rey era el soberano y no se concebía que pudiera
dañar al pueblo) y era responsable extracontractualmente en el ámbito privado. Luego durante la Revolución Francesa el poder
pasó al Estado y se dijo que en el ámbito público obraba soberanamente pero seguía siendo irresponsable.

2DA. ETAPA: RESPONSABILIDAD (siglo XIX).-Se criticaba que si al Estado no se lo podía responsabilizar por los actos
públicos, las garantías que protegían los derechos del pueblo-establecidas en las Constituciones-no tenían sentido alguno.
Hasta ese momento se aplicaba el C. Civil para la responsabilidad del Estado por sus actos de gestión (de naturaleza civil) pero
para los actos de la administración pública no se aplicaba nada. Ante ésto, los damnificados empezaron a demandar
indemnizaciones a la Administración y frente a la negativa de ésta a abonarlas, se recurría a los tribunales judiciales.
¿Y se podía aplicar el CC? No, porque éste trataba las relaciones de particular a particular, con alcance general, en cambio la
responsabilidad del Estado por daños causados por sus empleados al prestar servicios públicos, tiene reglas especiales que
cambian según las necesidades del servicio y de conciliar derechos del Estado con intereses privados.

-Caso BLANCO (Francia año 1873).- A partir de este fallo se diferenció entre responsabilidad por falta de servicio y
responsabilidad por falta personal:
a) Responsabilidad por falta de servicio: el Estado es responsable por daños causados por servicios públicos irregulares o
defectuosos. (Ver capítulo sobre servicios públicos).
No se exige dolo o culpa para que haya responsabilidad del Estado: cambia la noción de culpa, indispensable para que en el
derecho civil haya responsabilidad subjetiva (basada en el autor del ilícito) por la noción del daño y su causalidad con el servicio
público (responsabilidad objetiva basada en el daño causado por el servicio real prestado, como no hacer nada, intervenir
cuando no corresponde, etc.). El C. Civil lo trataba en el art. 1112 sobre responsabilidad directa del Estado por actos u
omisiones de agentes públicos que en ejercicio de sus funciones realizaren un servicio irregular o defectuoso.

b) Responsabilidad por falta personal: cuando el agente que realiza la función comete con dolo o culpa una falta que excede
la falta de servicio, él es responsable frente a los administrados (y no el Estado). El C. Civil lo trataba en el art. 1109 sobre
responsabilidad indirecta cuando había culpa.
Ejemplo: cuando se enriquezca en forma personal al prestar el servicio, cuando actúe con dolo o falta grave inexcusable.

En un primer momento se aplicó la responsabilidad subjetiva pero luego se abandonó por la objetiva:
a) Subjetiva: porque inicialmente se aplicaban las normas del derecho privado, donde la regla general, es que para que haya
responsabilidad debe existir culpabilidad (obrar con dolo o culpa). Pero sólo pueden ser culpables las personas físicas (y el
Estado es una persona jurídica) por eso se decía que el Estado no podía ser responsable por hechos cometidos por sus
funcionarios.
Luego la Corte declaró que el Estado podía ser responsable, dentro del derecho público, por los ilícitos cometidos con
culpabilidad por sus funcionarios al ejercer sus funciones. (Fallos Devoto y Ferrocarril Oeste).

b) Objetiva: el Estado responde por los daños causados por actos lícitos e ilícitos (sin necesidad que los daños sean por culpa
o dolo) realizados por sus funcionarios. (Fallos Metalmecánica, Escuela Germana, Vadel).

Resumen.-
 En un primer momento el Estado y sus agentes públicos eran absolutamente irresponsables.

 Luego hubo responsabilidad indirecta y subjetiva (es responsable el que causa el daño con culpa o dolo. Se
necesitaba imputabilidad de la conducta).

 Por último hubo responsabilidad directa y objetiva (se es responsable aunque no haya dolo o culpa. Se necesita
causalidad acto y daño).

¿RESPONSABILIDAD DIRECTA O INDIRECTA? Este tema es importante a los efectos de atribuirle a la responsabilidad
extracontractual del Estado por los actos realizados por sus funcionarios, carácter de directa o indirecta.
-Directa: es la responsabilidad que tiene una persona cuando realiza un hecho propio.
-Indirecta: cuando la persona responsable por un acto no es la misma que lo cometió.
Alcances de la indemnización
Los daños por los que responde el Estado son por su actividad legítima e ilegítima. La característica de estos últimos es que
debe ser cierto y mensurable en dinero. El alcance de la responsabilidad del Estado es integral, comprende todo el daño
causado, ya sea por las consecuencias mediatas e inmediatas.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien y los daños que
sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta
circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas.

Fallo: “Malma Trading S.R.L.”. Ley 26.944

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, al revocar una sentencia de Cámara, consideró que el Estado Nacional debía
indemnizar a una empresa argentina que había celebrado un contrato con una firma japonesa con el fin de adquirir determinada
cantidad de ciclomotores, contrato que no pudo concluir por haberse dictado una resolución ministerial que prohibió tal tipo de
importaciones.
Dijo la Corte que el Estado no había obrado ilegítimamente al establecer la prohibición en tanto procuraba evitar perjuicios a los
fabricantes locales, pero igualmente debía resarcir a la empresa por el dinero que ésta había adelantado como principio de
ejecución de un tramo del contrato y que no pudo recuperar a raíz de la mencionada prohibición de importar.
Destacó que el obrar lícito del Estado puede justificar una indemnización a quien se ve perjudicado si el daño sufrido es
anormal, esto es, que vaya más allá de lo que es razonable admitir en materia de limitaciones al ejercicio de derechos
patrimoniales, lo que ocurre cuando –como se había probado en el caso- la conducta estatal impone un verdadero sacrificio
desigual que el perjudicado no tiene obligación de tolerar.
Desechó, en cambio, la pretensión de la empresa de que se la indemnice por el lucro cesante, las inversiones realizadas en
publicidad e inversiones en infraestructura; expresó que éstos constituían riesgos propios de su giro comercial, frente a lo cual
cobraba mayor virtualidad aquel principio según el cual en nuestro ordenamiento jurídico no existe un derecho adquirido al
mantenimiento de las leyes o reglamentaciones ni a su inalterabilidad.
En suma, apuntó que respecto de estos rubros no se había demostrado su “especialidad”, entendida ésta como un perjuicio que
hubiera sufrido exclusiva o específicamente la empresa demandante.
Votaron los jueces Fayt, Maqueda y Highton de Nolasco; esta última dejó sentado, además, su criterio opuesto a la admisión del
lucro cesante en supuestos de indemnización por actos lícitos del Estado.
El juez Lorenzetti, en un voto concordante, subrayó que el principio según el cual no existe un derecho adquirido al
mantenimiento de las leyes o reglamentaciones ni a su inalterabilidad –reconocido tanto en nuestro país como en el extranjero-,
es evidentemente razonable porque, de lo contrario, el derecho no podría adaptarse a los cambios ni la gobernabilidad sería
posible. Destacó, además, que las decisiones estatales, aún legítimas deben tener un grado de generalidad suficiente como
para no afectar intereses particulares con desigual reparto de las cargas públicas. El trato igualitario frente a los sacrificios que
demanda la gobernabilidad, es una regla constitucionalmente admitida. Cuando se producen cambios abruptos que inciden
sobre las transacciones comerciales en curso –expresó- se afecta la seguridad jurídica. Y concluyó que la gobernabilidad
requiere de un mínimo de previsibilidad para que los ciudadanos actúen sobre la base de la confianza, disminuyendo los costos
de las transacciones y beneficiando a los consumidores.
El juez Petracchi, por su parte, coincidió en términos generales con lo dicho por sus colegas pero no admitió la existencia de un
daño diferenciado que justifique su reparación.