TEMA 2: CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
1. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA FÓRMULA
CONSTITUCIONAL DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
Las fórmulas constitucionales que los configuran son principios de alcance y contenido
institucional de los cuales se deduce un determinado sistema jurídico, sintetizado en el art. 1.1
CE según el cual España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político.
1. La cláusula de Estado de Derecho se articula para las Administraciones Públicas a través de
su sometimiento pleno a la ley y al Derecho; la aplicación del principio de legalidad a las
mismas, en el que la ley es ordenadora y habilitante de la actividad administrativa; el control
universal de la legalidad de su actuación por los Tribunales de Justicia, reforzado por el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva; y el régimen objetivo de responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados por el funcionamiento de los servicios públicos.
2. La cláusula de Estado social. La Constitución incluye en su Título I actividades de “prestación
debida”, de cuya existencia y gestión se responsabiliza una Administración Pública, que
garantiza su funcionamiento y la consecución de los fines de interés público que tiene
asignados. Asimismo, la Constitución reconoce la existencia de bienes de titularidad pública
que constituyen elementos indispensables para la satisfacción de necesidades colectivas
fundamentales.
3. El carácter democrático. La Administración Pública actúa institucionalmente bajo la
dirección del Gobierno, ya sea nacional, autonómico o municipal, en quienes reside la
legitimación democrática obtenida a través del correspondiente proceso electoral y elección
parlamentaria o local.
4. Un Estado descentralizado territorialmente. La organización política y administrativa estatal
está constituida por una pluralidad de entidades, dotadas de personalidad jurídica y
delimitadas territorialmente, de manera que en sus respectivos ámbitos territoriales gestionan
y satisfacen autónomamente los intereses públicos que les son propios.
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO ORDENAMIENTO JURÍDICO. SUS CARACTERÍSTICAS
Tiene carácter público, lo cual significa que la norma administrativa impone a los sujetos a los
que va destinada una conducta de carácter necesario, las cuales son libre en muchos casos
para aceptar o no una determinada situación jurídica que sí le viene impuesta a la
Administración. La norma administrativa no deja su cumplimiento a la voluntad de las partes
sino que la Administración tiene la función ejecutiva, esto es, el deber de garantizar y poder
exigir su efectiva realización.
Tiene carácter común tiende a regular la totalidad de las relaciones jurídicas en las que incide
la Administración Pública. Dos consecuencias:
a) Regulador de las relaciones habituales entre la Administración y los ciudadanos
b) No depende inmediatamente ningún otro órgano.
El fin que persigue. Por una parte, el Derecho administrativo constituye una garantía para todo
ciudadano de que la satisfacción de los intereses generales se hará de acuerdo con las leyes,
que intentan conseguir un equilibrio entre los derechos de los particulares y las exigencias de
tales intereses. Por otra parte, el Derecho administrativo contribuye a la realización del interés
público, que es aquella parte del bien común de la sociedad cuya satisfacción ha asumido
directamente el Estado y cuya realización incumbe a la Administración Pública en sus distintos
grados.
3. LOS SUJETOS DESTINATARIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
LA CAPACIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La Administración Pública como persona jurídica dispone de capacidad para entablar relaciones
jurídicas y ser titular de situaciones jurídicas de poder y de deber frente a terceros. Los
organismos públicos creados para el cumplimiento de fines determinados no tienen esta
característica de generalidad, porque su capacidad jurídica pública viene definida por la ley en
función de tales fines. Asimismo, las Administraciones Públicas ostentan capacidad para actuar
sometidas al Derecho privado y entablar relaciones jurídico-privadas con otros sujetos. Sin
embargo, esta posibilidad encuentra limitaciones:
- Requiere una habilitación legal previa.
- Fuera del ámbito de las actividades mencionadas, la capacidad jurídico-privada de las
Administraciones Públicas debe estar muy limitada, y bajo dos condiciones:
a) las normas de Derecho privado no son aplicables en aquellas actuaciones de las
Administraciones Públicas en las que se ejerzan poderes públicos
b) debe tener un carácter subsidiario y una aplicación restrictiva.
LOS SUJETOS PRIVADOS. SU CAPACIDAD
A) Capacidad de los sujetos privados
Las circunstancias que operan de forma general ampliando o restringiéndola son:
- Nacionalidad: en principio la nacionalidad española no es un requisito para mantener una
relación jurídica con las Administraciones Públicas. Sin embargo, las leyes pueden requerirla
para el ejercicio de determinados derechos constitucionales, como el sufragio activo y pasivo,
con excepciones en las municipales, y para acceder a cargos públicos.
- Vecindad: la condición de vecino puede constituir un requisito para acceder a determinados
servicios y aprovechamientos de bienes públicos o ser beneficiario de prestaciones públicas, y
para votar en las elecciones en un determinado lugar. Esta condición atribuye legalmente en
una serie de derechos y de deberes frente a las Administraciones locales y a las autonómicas.
- Edad: la Constitución fija la mayoría de edad en los dieciocho años. Aunque las leyes, amplían
la capacidad a los menores para actuar por sí mismos frente a las Administraciones Públicas,
para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté
permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza
la patria potestad, tutela o curatela.
- Otras circunstancias que puedan restringir la capacidad de obrar de los sujetos privados son la
enfermedad, que puede eximir del cumplimiento de deberes públicos, incapacitar para el
ejercicio de funciones públicas, o la imposición de sanciones penales firmes, que conlleven la
inhabilitación para el ejercicio de funciones o cargos públicos.
B) Situaciones jurídicas generales de los sujetos privados
- Situaciones jurídicas activas:
Por derecho subjetivo se entiende aquel poder que el ordenamiento jurídico otorga a un sujeto
que puede hacer valer frente a otros sujetos y a la administración, exigiéndoles una
determinada conducta a su favor.
El interés legítimo se define como la situación en la que se encuentra una persona en aquellos
casos en los que una actuación administrativa puede depararle un beneficio concreto y cierto o
causarle un perjuicio igualmente determinado.
- Situaciones jurídicas pasivas:
El deber es un tipo de comportamiento obligatorio establecido directamente por la ley en
beneficio de un interés público o privado, al margen de una relación jurídica concreta.
Corresponde a las Administraciones Públicas el control de su cumplimiento.
Ej: pago de impuestos.
La obligación responde a la necesidad jurídica de realizar un comportamiento determinado
consistente en dar una cosa, realizar una actividad, abstenerse de cierta actuación o soportar la
actuación de otros, impuestas por el ordenamiento jurídico o por la propia voluntad de las
personas que las acuerden, en beneficio de un sujeto, el cual ostenta el poder de exigirla.
La carga consiste, en la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta, aunque se
diferencia de aquella en que esa conducta está establecida en interés propio del sujeto sobre el
que recae.
C) Derechos y deberes de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas
- A comunicarse con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y
obligaciones a través de medios electrónicos o no. Sin embargo, las personas jurídicas, deben
hacerlo siempre mediante medios electrónicos.
- A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
- Al acceso a la información pública, archivos y registros administrativos salvo en lo que afecte a
la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
El derecho de acceso no es absoluto, sino que existen límites relativos a la protección de datos
personales. Si la información no contiene datos especialmente protegidos, se concederá el
acceso previa ponderación suficientemente razonada.
- A ser tratado con respeto por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarle el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así
corresponda legalmente. Estas indemnizarán a los particulares de toda lesión que sufran en sus
bienes y derechos siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos a
excepción de los casos de fuerza mayor.
4. EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA SUMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY
En el ámbito del Derecho privado, el principio de legalidad, opera generalmente, salvo en
aquellos supuestos expresamente excluidos, a partir del carácter dispositivo de lo ordenado
por ellas, de forma que la norma permite a sus posibles destinatarios la sustitución de sus
preceptos por otros convenios entre ellos dentro de unos límites que el ordenamiento jurídico
establece como infranqueables.
En el ámbito del Derecho administrativo, las leyes administrativos contienen una regulación
imperativa de la conducta de la Administración Pública, a la que no le está permitido renunciar
ni sustituir por otra más favorable. La ley sustituye la voluntad de la Administración como
persona jurídica por un conjunto de conductas tipificadas, las cuales tiene reglados todos sus
elementos esenciales. Ello significa que la ley habilita a la Administración y le confiere
funciones y competencias, al margen de las cuales carece de todo poder jurídico.
LAS CONSECUENCIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
A) Efecto habilitante para la Administración: las potestades
Las características de las potestades administrativas son:
- Su existencia deriva directamente de la ley, por lo que no es necesario un reconocimiento
posterior de la misma por quien resulta afectado.
- No se ostenta frente a un obligado o deudor sino frente a la generalidad de los ciudadanos.
- No se concreta en una pretensión que, sino que pueden utilizarse indefinidamente en tanto
permanezca atribuido el poder.
Las clases de potestades administrativas son:
- Expresa o implícita. Toda atribución de potestades a la Administración ha de ser expresa, lo
que no impide que, en ciertos casos, ostente poderes inherentes. Aunque su reconocimiento
expreso por el legislador es siempre necesario.
- Genérica o específica. Como regla general toda atribución de potestades a la Administración
debe ser específica, pues ha de conferir un poder concreto y determinado. No obstante, hay
supuestos en que, por ser difícilmente definibles por el legislador, se atribuye a la
Administración una materia general.
- Regla o discrecional. La Administración se limita a aplicar la ley en sus propios términos. Sin
embargo, hay supuestos en los que la ley no puede de forma general y anticipada definir y
regular todas las condiciones de ejercicio de una potestad o todas sus consecuencias, por ser
imprevisibles o variables. En estos casos la propia ley atribuye a la Administración la posibilidad
de valorar, pudiendo actuar en un sentido u otro.
B) Principio de jerarquía normativa (remisión)
La segunda consecuencia del principio de legalidad consiste en el sometimiento de la actividad
de la Administración al principio de jerarquía normativa. Este principio supone la imposibilidad
de que un reglamento establezca determinaciones contrarias a las de una ley previa. La
jerarquía opera también entre los reglamentos de una misma Administración si es que los hay
de distinto rango, como ocurre en el Estado y las Comunidades Autónomas.
C) Sometimiento al control judicial de toda la actuación administrativa
La tercera consecuencia del principio de legalidad hace referencia al derecho que asiste a cada
ciudadano de poder controlar si el ejercicio de las potestades administrativas se ajusta o no a
Derecho. Cada uno de los actos administrativos ha de ser conforme a la ley, para que estos
sean válidos.
