BRIEF DE PROYECTO
“Elaboración de línea de base y evaluación de capacidades técnicas y
financieras de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD),
provinciales, municipales y parroquiales, aplicando la metodología del
Índice de Capacidades en Preparación y Respuesta a Emergencias (EPCI-
siglas en inglés).”
1. Antecedentes de la cooperación del Programa Mundial de Alimentos en
Ecuador.
El Plan Estratégico de País (CSP- Siglas en Ingles) 2023-2027 del Programa Mundial de
Alimentos (PMA/WFP), se orienta a lograr el Objetivo de Desarrollo Sostenible 2: “Hambre
Cero” y Objetivo de Desarrollo Sostenible 17: “Apoyar a los Gobiernos a fortalecer sus
capacidades”. El Plan Estratégico de País del WFP busca la sinergia con las acciones del
Gobierno del Ecuador, transferencia de conocimientos y generación de evidencia enfocados en
cuatro objetivos estratégicos:
• Considerando la movilidad humana en todas sus formas, las personas en condiciones
de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria en Ecuador pueden satisfacer sus
necesidades esenciales y construir y fortalecer sus medios de vida antes, durante e
inmediatamente después de emergencias, desastres y crisis prolongadas;
• Las personas vulnerables, en particular las de los primeros 1.000 días, las niñas y los
niños en edad escolar y los adolescentes, son capaces de satisfacer sus necesidades
alimentarias, nutricionales y básicas a lo largo del ciclo de vida, mejorando el capital
humano de Ecuador;
• Las comunidades vulnerables, los agricultores familiares y los actores relevantes de las
cadenas de valor de los alimentos en Ecuador se benefician de sistemas alimentarios
más sostenibles, inclusivos y saludables y de una resiliencia reforzada contra el cambio
climático y otros choques y factores de estrés durante todo el año; y
• Las instituciones gubernamentales y los socios multilaterales de Ecuador cuentan con
servicios para la ejecución eficaz, transparente y eficiente de sus operaciones durante
todo el año.
En el marco del objetivo estratégico 1, existe la Actividad 2: WFP proporciona asistencia técnica
y mejora las capacidades institucionales, de los responsables de la toma de decisiones y de las
comunidades, fortaleciendo los programas gubernamentales de protección social sensibles a
los impactos, los sistemas nacionales de anticipación, prevención, preparación, mitigación y
respuesta a las amenazas y la recuperación temprana, con una perspectiva de género y
protección.
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Estas actividades buscan fortalecer las capacidades locales, así como, identificar los
mecanismos de financiamiento de los GAD, que les permita realizar la gestión del riesgo de
desastres de forma adecuada y más eficaz para futuras emergencias y desastres.
Con tal antecedente, en el año 2019, WFP y la SNGRE desarrolló el Análisis Integrado de
Contexto (ICA) a nivel nacional lo cual permitió identificar los territorios con alta recurrencia
a eventos adversos y de inseguridad alimentaria en el marco del proyecto OFDA
“Fortalecimiento de la capacidad de los Gobiernos Locales en Reducción del Riesgo de Desastres
y Preparación con enfoque de Seguridad Alimentaria y Género en centros urbanos densamente
poblados”, se implementó las primeras actividades de fortalecimiento de capacidades en las
provincias de Guayas, Pichincha y Manabí 1.
Posteriormente, y bajo este antecedente, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las
Naciones Unidas en Ecuador, junto con el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y
Emergencias (SNGRE), ahora Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR), en el año
2021 ejecutaron el proyecto “Fortalecimiento de la capacidad de los Gobiernos Locales en
Reducción del Riesgo de Desastres y Preparación con enfoque de Seguridad Alimentaria y
Género en centros urbanos densamente poblados”; actualmente, se encuentra implementando
el proyecto de “Fortaleciendo las capacidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
provinciales, locales y comunitaria con perspectiva de género y seguridad alimentaria” en las
provincias de Pichincha, Manabí, Santa Elena, Azuay y Guayas en sus niveles provinciales y
cantonales. Así también se suman a este proceso de levantamiento de evaluación los cantones
de Guaranda y Putumayo.
2. ¿Qué es el EPCI?
Para realizar la evaluación previamente indicada, se utilizó el Índice de Capacidades en
Preparación y Respuesta a Emergencias (EPCI), una herramienta del Programa Mundial de
Alimentos que permite medir el nivel de preparación del gobierno para enfrentar emergencias
o desastres.
El EPCI evaluaba siete categorías clave: planificación, organización, recursos humanos,
recursos financieros, logística, comunicaciones, y seguridad alimentaria y nutricional. Para
recoger la información necesaria, se diseñó un formulario dirigido a profesionales y técnicos
que trabajan en Gestión de Riesgos de Desastres de los GAD sin que esto excluya a otras áreas
transversales.
La metodología del EPCI evaluada asigna puntuaciones entre 1 y 4 a cada una de las categorías
que evalúa, estableciendo las siguientes categorías: 1=Muy Bajo, 2=Bajo, 3=Medio, 4=Alto,
resultando en una calificación general que reflejaba la capacidad de preparación y respuesta
ante emergencias de cada entidad. Los valores de cada componente se suman y el total de la
suma se divide entre el total de categorías evaluadas.
1
WFP dispone de los informes de Línea de base y evaluación según metodología del EPCI.
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En el primer levantamiento realizado, los GAD obtuvieron puntajes en un rango entre 1,5 a
3,6, mostrando variabilidad en sus capacidades, siendo en su gran mayoría, aun limitadas.
Considerando este contexto, se requirió la contratación de una empresa especializada en
gestión de riesgos para levantar una nueva línea de base y un proceso de evaluación en 18
cantones pertenecientes a 6 provincias, aplicando la metodología EPCI de WFP.
1.1. Metodología a usar.
El Índice de la Capacidad de Preparación ante Emergencias – EPCI (por sus siglas en inglés)
representa el primer índice de gestión de riesgo de desastres, debido a que permite conocer el
nivel de preparación que han logrado las entidades públicas.
La construcción del EPCI se desarrolla mediante el levantamiento de un formulario de
preguntas a profesionales y/o técnicos que trabajan en la Gestión de Riesgos de Desastres
(GRD) y de áreas estratégicas del GAD. El formulario aplicado, contiene preguntas relacionadas
con la implementación de acciones en el marco de los procesos de preparación y respuesta de
la gestión reactiva ante emergencias y/o desastres en seis categorías de capacidades claves:
planeamiento, organización, recursos humanos, recursos financieros, logística y
comunicaciones.
La característica principal de esta metodología es que las preguntas que el entrevistado
responde afirmativamente debe demostrar con evidencia (fuentes de verificación y
documentación).
A continuación, se definen los objetivos de cada uno de los componentes del EPCI:
Componente Objetivo
Conocer el nivel de planificación con que cuenta el gobierno en todos sus
niveles, a través de los instrumentos de planificación territorial en las
que actualmente se transversaliza la gestión de riesgos de desastres,
Planificación considerando todas sus etapas2; para prever los recursos necesarios
para atender, diseñar procedimientos para actuar durante las
emergencias y movilizar con agilidad y eficacia los recursos y en caso de
superar las capacidades requerir ayuda externa para atender las
emergencias.
Conocer si se cuenta con una estructura organizativa definida para
responder de forma oportuna y de manera eficiente ante emergencias o
Organización desastres. Se indaga sobre la existencia de unidades, direcciones u
oficinas responsables de las acciones en todas las etapas de la Gestión
de Riesgos, además de grupos de trabajo como redes de participación
ciudadana y especialistas que asesoren en la actuación antes, durante y
después de la emergencia.
2
Desde la identificación del riesgo, Reducción y Transferencia de riesgos, Preparación, Alerta y Respuesta; y Recuperación - Rehabilitación,
Reconstrucción.
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Componente Objetivo
Conocer el recurso humano capacitado que atiende las emergencias, y si
Recurso
Humano cuentan con personal especializado y expertos en Gestión de Riesgos. Se
indaga sobre los conocimientos de los mecanismos técnicos y jurídicos
para actuar antes, durante y después de la emergencia.
Conocer el manejo y disponibilidad de recurso financiero, y saber si las
Recurso entidades3, dentro de su planificación, destinan dinero para la
Financiero preparación y respuesta ante emergencias y desastres. Se incluye
conocer si existe financiamiento para la entrega de asistencia
humanitaria, y para evitar que se acaben las capacidades y no entrar en
crisis para la atención.
Es importante conocer si los municipios cuentan con registros de
bodegas y bienes de asistencia humanitaria y si estas cumplen con los
Logística estándares y condiciones viables para permanencia para así poder
distribuir con factibilidad la asistencia humanitaria y no llegar a la
incapacidad de atender a la población, y por tanto poder tomar
decisiones tempranas en el caso de necesitar ayuda cuando se superen
las capacidades.
Conocer si se cuenta con protocolos, directorios actualizados de los
gestores de riesgos a nivel local y nacional, así como con estrategias,
Comunicaciones
procedimientos de comunicación para sensibilizar a la población sobre
los peligros y cómo actuar en una emergencia o desastre.
Conocer la disponibilidad, acceso y utilización de los alimentos. Además
Seguridad de conocer los medios de vidas del territorio, su ubicación, registro y
Alimentaria capacidad, para la planificación y asistencia a la población frente al
desastres.
No obstante, luego de una revisión efectuada en el año 2021, el EPCI incorporó enfoques
adicionales, para acotarse mejor para medir la mejora de la capacidad de los actores nacionales
y locales para prepararse y responder mejor a las emergencias, a través del sistema de
preparación y respuesta ante emergencias (EPR).
Hoy, el EPCI, además de obtener un puntaje global entre 1 a 4, también se enfoca en medir la
proporción de los parámetros de capacidad institucional que mejoran luego de un
programa de apoyo y fortalecimiento de los sistemas nacionales.
Las dimensiones de análisis incorporadas, y que se complementan con las previas, son las
siguientes:
1. Alerta temprana y análisis de riesgo para apoyar la seguridad alimentaria.
2. Medición de la vulnerabilidad en la seguridad alimentaria.
3
Se refiere a los Consejos Provinciales, o los GAD, o las Juntas Parroquiales, o instituciones a las que se realizó la encuesta.
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3. Planificación de la asistencia en emergencias, tanto alimentaria como de transferencias
basadas en dinero asociada a la seguridad alimentaria y nutrición.
4. Preparación y respuesta en cadenas de suministro de emergencia y logística
humanitaria.
5. Telecomunicaciones de emergencia
6. Preparación y respuesta nacional
Cada una de estas áreas técnicas se dividen en 5 vías o sendas diferentes:
• Marcos legislativos y de política pública.
• Capacidad y efectividad institucional, y rendición de cuentas (y transparencia).
• Planificación estratégica y financiamiento.
• Diseño y ejecución de programas.
• Involucramiento y participación de la comunidad, sociedad civil, y sector privado.
Adicionalmente, se considerará un análisis de:
- Gobernanza de la Gestión de Riesgos a nivel municipal: arquitectura institucional,
planificación, reglamentos, ordenanzas, equipos técnicos. Esto se incluye en las
preguntas a realizar, pero se hará un análisis que incluirá el estado y alcance de la
normativa vigente, la situación a nivel de los procesos existentes, el modelo de gestión,
la existencia o no de cuadros de mando integrales, sistemas de información de riesgos,
cantidad y perfiles de los equipos humanos que trabajan en gestión de riesgos.
- Revisión de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial PDOTs, (estratégica y
técnica), Planes de uso y Gestión de Suelos PUGs y Planes Maestros. El análisis incluirá
el enfoque que integra en sus instrumentos de planificación a la gestión de riesgos, su
alineación programática, la expresión en instrumentos técnicos de uso de suelo,
sistemas de control y monitoreo al respecto.
- Financiación de la Gestión de Riesgos a nivel municipal: mecanismos de codificación de
gastos, evolución de montos dedicados a la GRD en los últimos 4 años, análisis de
brechas financieras existentes, la existencia o no de un banco de proyectos de riesgos y
capacidades de financiamiento relacionadas a GRD.
- Aplicación de mecanismos financieros para la Gestión de Riesgos: mecanismos que se
utilizan, tipo de proyectos que se financian o que requieren financiación (incluyendo
mecanismos de transferencia de riesgos, como seguros o reaseguros), alcance o áreas
sobre las que se enfocan.
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3. ¿Con qué GAD trabajaremos?
Lista de GAD a realizar levantamiento EPCI
LÍNEA BASE
Disponible Evaluación
PROVINCIA GAD Por Por
WFP - a realizar
Levantar reconstruir
2022
Azuay Cuenca X X
Bolivar Guaranda X
Guayaquil X X
Durán X X
Guayas Samborondón X X
Daule X X
Prefectura Guayas X X
Portoviejo X X
Manabí Manta X X
Chone X X
Quito X X
Pichincha Rumiñahui X X
Mejía X X
Santa Elena X X
Salinas X X
Santa Elena La Libertad X X
Prefectura Santa
X X
Elena
Sucumbíos Putumayo X
TOTAL 7 9 2 16
La información será levantada de manera presencial a través de talleres técnicos con
entrevistas semidirigidas en cada uno de los territorios señalados en el Cuadro previo. Se
realizarán talleres/sesiones separadas, por una parte, a las áreas de Ambiente, Gestión de
Riesgos, y Social/Desarrollo Humano, y por otra parte al área de Planificación y Financiero.
En el primero se levantará la información referente específicamente a las capacidades
técnicas y operativas sobre gestión de riesgos de desastres. Por tanto, podrá invitarse a
delegados técnicos de las unidades ejecutoras de los GAD (por ejemplo Bomberos, Empresas
Públicas, Patronatos, Fundaciones). En el segundo, se enfocará en la situación
administrativa-financiera, de presupuesto, normativa y modelos de gestión institucional
relacionados a la Gestión de Riesgos de Desastres. A los talleres se convocará a las autoridades
técnicas (Direcciones), pero se procurará que asistan especialistas de nombramiento.
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4. Calendario
El levantamiento de la línea base, se hará en acuerdo con los GAD, iniciando la tercera
semana de octubre, hasta el mes de noviembre.
El levantamiento de la evaluación para los GAD que ya disponen de una línea base realizada
por el PMA en el año 2022, se hará, inicialmente, entre diciembre y enero.
La evaluación para el grupo de GADs cuya línea base se hará entre octubre y noviembre, se
la realizará 6 meses después, entre mayo y junio de 2025. Y en el caso de los cantones de
Guaranda y Putumayo (proyecto COSUDE) tendrán su cierre de evaluación en el 2027.
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