TEMA 6

LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

I. Clases de bienes de la Administración: bienes de dominio público y

bienes patrimoniales.

Todos los entes públicos ostentan la titularidad de bienes y derechos, al igual

que los sujetos privados. El conjunto de los bienes y derechos, cualquiera que
sea su naturaleza o titulo de adquisición, de los que son titulares cada ente
público integran su patrimonio.

La regulación general y básica de los patrimonios públicos se contiene en la

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones
públicas (LPAP). La norma estatal regula de forma conjunta todos los bienes y
derechos de las administraciones públicas conforme al Art. 132.3 CE.

La norma se aplica a la Administración General del Estado (AGE) y a sus

organismos dependientes, a las Comunidades Autónomas (CCAA) y entes
locales aquellos preceptos básicos (disposición adicional segunda). No se
entienden incluidos en el patrimonio de la Administración Pública (AP): los
valores, créditos, dinero y recursos financieros de su hacienda, tesorería en el
caso de las CCAA y entes locales.

En cuanto a la clasificación de los bienes y derechos de las AP conviene

precisar con carácter general que el patrimonio de las AP no es una categoría
homogénea, sino que se integra por distintos bienes de distinta naturaleza y
régimen jurídico (Art. 339 Cc y ss., 132 CE, normas administrativas, LPAP
2003).

Esquema y clasificación general

A) El Art. 132 CE reconoce cuatro grandes grupos de propiedades públicas:

dominio público, bienes comunales, patrimonio del estado (bienes
patrimoniales) y patrimonio nacional.

B) La Ley 33/2003 LPAP distingue dos categorías de bienes en función del

régimen jurídico al que están sujetos (naturaleza jurídica):

- bienes y derechos de dominio público o demaniales

- bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales

C) En atención a la administración pública titular de los bienes, pueden ser:

1. Bienes y derechos de la AGE

a) de dominio público estatal (132.2 CE y los que determina la ley)

b) patrimonio del estado (Art. 9 LPAP)
c) patrimonio empresarial (titulo VII LPAP)

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 d) patrimonio nacional (titularidad estatal afecto al uso del Rey)

2. Bienes y derechos de las CCAA:

a) bienes de dominio publico autonómico

b) bienes de patrimonio autonómico (Ley 14/2003, de 10 de abril, de
patrimonio de la Comunidad Valenciana)

3. Bienes y derechos de entidades municipales y provinciales (A. Local)

a) bienes de dominio publico local (Art. 79 a 83 LBRL)
b) bienes comunales
c) bienes propios o patrimoniales

4. Bienes y derechos de los organismos públicos y entes instrumentales:

a) Propios: el de su titularidad, les corresponde su gestión,
administración y explotación
b) Adscritos: es el que la administración territorial pone a su disposición
para el cumplimiento de sus fines

D) En función al objeto sobre el que recae la titularidad publica:

- bienes inmuebles y muebles

- derechos reales
- derechos de arrendamiento
- propiedades incorporales (bienes inmateriales, dominio público
radioeléctrico)

Conviene estudiar la detenidamente las distintas categorías de bienes

1. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS SEGÚN SU RÉGIMEN

JURÍDICO (aguas, costas, minas, vías públicas…):

A) BIENES DE DOMINIO PUBLICO O DEMANIALES: (ART. 5.1 LPAP):

Son bienes de propiedad pública sometidos a afectación a un fin
público (a un uso general o servicio público, o fomento de la riqueza
nacional), y a unos principios exorbitantes, caracterizados por las notas
de: inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, adecuación y
suficiencia de los bienes para servir a ese fin público, dedicación
preferente al uso común y aplicación efectiva al uso o servicio público,
identificación y control a través de inventarios y registros adecuados.

El Art., 5.1 LPAP los define como los que “siendo de titularidad pública se
encuentran afectos a un uso general o al servicio público y aquellos que la
ley les otorgue eses carácter”. Los bienes de dominio público se regulan por
sus leyes específicas siendo las normas generales de derecho
administrativo y en su defecto de derecho privado de carácter supletorio.

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 La ley establece como tales: afectos a un uso general, (vías publicas,
carreteras, vías pecuarias, costas, aguas, minas....), afectos a un servicio
publico (escuelas, museos), (Art. 132 CE) patrimonio nacional, bienes
comunales, inmuebles titularidad de la administración pública destinados a
dependencias, oficinas, de los órganos de la administración u órganos
constitucionales

Además, la LPAP también considera bienes de dominio público, los bienes

incluidos en el Art. 132.2 CE, y junto con ellos se completa con el patrimonio
nacional y los bienes comunales

El patrimonio nacional (ley 23/82, de 16 de junio, de patrimonio nacional o

bienes de la Corona); forma este conjunto los antiguos bienes del Patrimonio
Real. La ley mantiene su titularidad estatal y define los bienes como “afectados
al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real para el ejercicio
de la más alta representación del Estado, sin perjuicio de su utilización como
bienes culturales, científicos, y docentes, del respeto al medio ambiente y de la
aplicación de la legislación de patrimonio histórico. Su régimen jurídico es
próximo a los bienes demaniales, pues son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Su administración y gestión corresponde a una entidad de
derecho público dependiente de presidencia del gobierno. La ley enumera los
bienes que lo integran (Palacio Real de Oriente, Aranjuez…) y bienes muebles
contenidos en ellos.

Los bienes comunales (Art. 132 CE, Art. 77 y 78 TRRL, y RBCL, leyes
especiales de las CCAA) (equivale al epígrafe 3 tema 5 del programa): La
categoría de los bienes comunales tiene su origen en formas colectivas de
propiedad propia de la comunidad germánica indivisible (en mano común).

El caso especial de los bienes comunales: son una de las formas de propiedad
más curiosa, cuyo origen se remonta a la propiedad germánica. Los actuales
bienes comunales son el resto de formas de propiedad colectiva creadas en
tiempos remotos sobre zonas de aprovechamiento forestal y de pastos, cuya
titularidad se atribuía a comunidades vecinales específicas no constituidas en
municipios (hay que pensar que hasta el siglo XIX buena parte del territorio
carecía de estos entes administrativos).

No se trataba de propiedades individuales ya que no se atribuían a personas

concretas, ni de propiedades públicas ya que no existía ente administrativo,
sino de comunidades de bienes de tipo germánico, en mano común o sin
distinción de cuotas, cuyos titulares eran los cabezas de familia o vecinos de un
determinado núcleo local por el hecho de ser vecinos.

Estos bienes fueron salvados de las desamortizaciones, por ser terrenos “del
aprovechamiento común” (Ley Madoz de 1855), y a partir de esta norma la
legislación de régimen local pasó a incluirlos entre los bienes objeto de
regulación. En la actualidad figuran mencionados en el Art. 132 CE junto a los
bienes demaniales y sometidos al mismo régimen de protección; y su

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regulación se contiene en los arts. 77 y 78 del Texto refundido de disposiciones
vigentes en materia Local (TRRL) y en el RBEL. Algunas [Link] disponen de
leyes especiales (Galicia, Asturias).

Los Entes locales son titulares de bienes de dominio público y patrimoniales.

Entre sus bienes de dominio público se distinguen aquellos destinados a un
uso o servicio público y los bienes comunales. Los bienes comunales son
aquellos en los que el aprovechamiento y disfrute se hace en régimen de
explotación colectiva o vecinal. Es decir, el aprovechamiento corresponde al
común de los vecinos de acuerdo con las reglas tradicionales (costumbre) o de
acuerdo con las ordenanzas locales. Son igualmente, inembargables,
inalienables e imprescriptibles. Lo que distingue a estos bienes es que pueden
pertenecer a los Municipios y entidades locales menores y que su
aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos. El TS estima
que su titularidad ha de ser mixta y por tanto objeto de una titularidad
compartida entre el municipio y el común de los vecinos, de manera que esa
titularidad compartida implica una distinción de facultades: al ayuntamiento le
corresponde la protección, administración y conservación de bienes y el
aprovechamiento le corresponde al común de los vecinos. En principio, la
explotación de los bienes se realiza simultáneamente por los vecinos, aunque
en su defecto es posible la adjudicación a los vecinos por lotes en proporción al
número de familiares e inversa a su situación económica. Es necesario un
aprovechamiento comunal para hablar de bien comunal, ya que si no hubiera
sido objeto de disfrute durante 10 años o más, aunque haya existido algún acto
aislado, la entidad local podrá privarlo de ese carácter (desafectarlo) mediante
acuerdo de la mayoría de miembros de la corporación y posteriormente
aprobado por la CCAA. La desafectación convertirá al bien comunal en bien
patrimonial.

B) BIENES PATRIMONIALES: ART. 7.1 LPAP

Son bienes y derechos de naturaleza jurídico-privada de titularidad de una AP

que sirven como soporte para realizar funciones públicas, pero que no están
afectos a un uso general o servicio público. EL Art. 7.1 LPAP los define como
aquellos que “siendo titularidad de la AP no tengan carácter de demaniales”.
Así la distinción básica afecta a su afectación y en que los bienes de dominio
público son propiedades públicas mientras que los bienes patrimoniales son
propiedades privadas.

Son bienes patrimoniales: valores, derechos de arrendamiento, acciones,

participaciones en sociedades mercantiles, derechos de la propiedad
incorporal.

Su gestión y administración se rige por los principios de: eficiencia, economía,

eficacia y rentabilidad, publicidad y transparencia en su adquisición,
identificación y control a través de inventarios y registros. Se trata de bienes
que utiliza la administración instrumentalmente para satisfacer necesidades de
su organización o prestación de sus servicios

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 2. CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TITULAR DE LOS BIENES

Por otro lado, la titularidad de los bienes públicos corresponde a distintas

administraciones públicas.

La AGE es titular de los bienes y derechos de dominio público, patrimoniales,

patrimonio nacional, los del Art. 132.2 CE (playas, la zona marítimo terrestre,
mar territorial, los recursos naturales de la zona económico-exclusiva, mar
litoral, riberas, plataforma continental…), los bienes afectos a servicios y al
desarrollo de competencias estatales.

Las CCAA son titulares de los bienes que resultan afectos por la constitución a
las competencias autonómicas; rías intra autonómicas, puertos no comerciales,
espacios protegidos autonómicos. Además, las CCAA han aprobado leyes
específicas de patrimonio al amparo de sus estatutos de autonomía. La
Comunidad Valenciana ha aprobado la Ley 14/2003, de 10 de abril, de
patrimonio, para establecer el marco jurídico del conjunto de bienes y derechos
que pertenecen a la Generalitat Valenciana y a sus organismos autónomos
dependientes o vinculados a la misma.

El patrimonio de la Comunidad Valenciana se integra por el conjunto de bienes

y derechos que le pertenecen por cualquier título, y tiene por objeto establecer
el régimen jurídico y ámbito de regulación de los bienes y derechos que
integran el patrimonio de la Generalitat. El patrimonio se rige por la presente
ley, la legislación básica estatal, el reglamento de ejecución, normas de
derecho público, y normas de derecho privado. Las propiedades especiales se
rigen por su normativa propia

La ley valenciana presta atención a la protección y defensa del patrimonio,

regula la afectación, adscripción y mutación demanial, especifica de las formas
de adquisición de los bienes y derechos, así como la utilización y
aprovechamiento de bienes y derechos, diferenciando entre bienes de dominio
público y patrimoniales; finalmente, regula el régimen de infracciones y
sanciones, y las reglas de enajenación de los bienes.

En cuanto a su clasificación, los bienes y derechos del patrimonio de la

Generalitat se clasifican en:

 Bienes de dominio publico o demaniales (Art. 4 y 5 ): Los bienes de

dominio público serán de uso o servicio público. Son dominio público: los
inmuebles y los derechos reales de los que sea titular destinados al uso
general o afectos a la prestación de servicios públicos o administrativo
de la Generalitat, y los declarados por una ley, también los bienes
muebles que no sean fungibles y estén directamente vinculados a un
servicio público y su valor exceda del que se fije por la administración
competente en materia de patrimonio.

Son bienes de dominio público:

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 - los bienes y derechos afectos al uso general o a la prestación de un
servicio público
- bienes y derechos reales titularidad de la administración autonómica
que le hayan sido transmitidos como bien de dominio público por
otra administración
- bienes y derechos adquiridos por la Generalitat con la finalidad de
afectarlos al uso general o servicio público
- los inmuebles que se destinen a oficina o a ubicar sus órganos
estatutarios
- los declarados por una ley

Los bienes de dominio público de la Generalitat son imprescriptibles,

inembargables e inalienables

 Bienes de dominio privado (Art.6): aquellos que son titularidad de la

Generalitat y no tengan la consideración de demaniales.

En especial:
- Bienes y derechos no afectos al uso general o servicio público
- derecho de arrendamiento
- derechos de propiedad incorporal
- los títulos representativos de capital
- los bienes muebles fungibles
- cualquier otro que corresponda a la Generalitat y no esté calificado
de dominio público

Finalmente los entes locales son titulares de los bienes asignados a los
servicios que prestan y de los bienes comunales.

II. Normas comunes a los bienes públicos: adquisición y protección.

Las normas comunes a los bienes públicos engloban a: normas de adquisición

de bienes públicos y las medidas de protección y defensa de los bienes
públicos.

1. Las normas de adquisición de bienes públicos.

Se regulan en el Título I LPAP. La norma regula los modos de adquirir bienes y

derechos del patrimonio de las Administraciones Públicas. Al respecto, existe
una presunción de patrimonialidad ya que salvo disposición en contrario, los
bienes y derechos de la AGE se entienden adquiridos con el carácter de
patrimoniales.

Según el art. 15 del LPAP, la Administración podrá adquirir bienes y derechos

por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y en
particular por :

a) atribución de la ley: una norma con rango de ley determina que ciertos
bienes y derechos formen parte del patrimonio de la AP. Ejemplo, 132.2. CEE,

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sobre bien de dominio público estatal “zona marítima terrestre, playas, el mar
territorial…; el dominio público portuario, el dominio público hidráulico (ley de
aguas), el dominio público viario (ley de carreteras).
Además, la LPAP incluye a: los edificios administrativos en el dominio público
del Estado, y los inmuebles vacantes y sin dueño conocido los solares y
depósitos abandonados en entidades financieras.

b) a título oneroso: con ejercicio o no de la potestad de expropiación; la

adquisición de bienes y derechos a título oneroso de carácter voluntario (o
compraventa) se rige por disposición de la LPAP sobre gestión patrimonial, y
supletoriamente por las normas de derecho privado. El procedimiento bajo los
principios de publicidad y concurrencia se lleva a cabo por concurso, como
forma ordinaria de adquisición. La preparación y adjudicación del contrato se
rige por la legislación de contratos del sector público. Los negocios jurídicos de
adquisición de bienes inmuebles y derechos reales se formalizarán en escritura
pública.
Las adquisiciones que tengan su origen en el ejercicio de la potestad
expropiatoria se rigen por la ley de expropiación forzosa y la legislación del
suelo. En estos casos, el bien y el derecho se integran en el dominio público
con su afectación de uso general o servicio público.
La desafectación lleva implícita la reversión del bien.

c) a título gratuito, por herencia, por legado o donación; de acuerdo con el

derecho sucesorio. La LPAP establece en el art. 20 las normas de adquisición
hereditaria y otras adquisiciones a título gratuito, solo aplicable a la AGE. Ley
15/2015, de 2 de julio de la Jurisdicción Voluntaria, modifico este artículo 20.

d) por prescripción adquisitiva; de acuerdo con las normas civiles para adquirir
por usucapión la propiedad de una cosa (22 LPAP 1940 a 1960 CC).

e) por ocupación; con arreglo a las normas del Código Civil (23 LPAP, 610 A
617 CC).

Además, la Administración puede adquirir bienes y derechos por cualquiera de

los modos previstos en el ordenamiento jurídico. Entre ellos cabe destacar los
siguientes:

1) en procedimientos de ejecución, tanto administrativos como judiciales.

2) en procedimientos administrativos o judiciales de naturaleza ejecutiva.

3) por transferencia interadministrativa; normalmente por traspasos de servicios

y funciones del Estado (STC 58/1982) a las CCAA (no se trata de una cesión
sino de una sucesión en el ejercicio de funciones públicas entre dos entes
públicos, el Estado y las Comunidades Autónomas).

2. Medidas de protección y defensa de los bienes públicos.

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El art. 28 LPA dispone que las AP están obligadas a proteger y defender su
patrimonio, procurarán su inscripción registral, ejercerá las potestades
administrativas y acciones judiciales necesarias para ello.
La LPAP contiene las medidas de protección para todos los bienes y derechos
públicos; y un régimen de protección exorbitante para garantizar su integridad y
destino a un fin público, así como un elenco de facultades y potestades para
defender el patrimonio de la AP.
Las técnicas de protección pretenden garantizar la titularidad y la posesión
pública de los bienes.

A) Limitación a la disponibilidad de bienes y derechos.

los bienes y derechos de dominio público son inalienables, imprescriptibles e
inembargables; al igual que los bienes comunales.
Mientras que los bienes y derechos patrimoniales pueden ser enajenados y
objeto de prescripción adquisitiva de acuerdo con el derecho civil. No obstante,
están sujetos a determinados límites formales; procedimiento previo
(publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad) y materiales (eficiencia,
eficacia y rentabilidad en su explotación).
En especial, la inembargabilidad supone un privilegio de bienes de dominio
público y patrimoniales. La STC 166/1998 de 15 de julio señala la
inconstitucionalidad del privilegio de la inembargabilidad para los bienes
patrimoniales de titularidad local. El TC estima que la diferencia entre bien de
dominio público y patrimoniales estriba en el criterio de la afectación a un uso o
servicio público. La inembargabilidad se vincula al destino del bien para la
satisfacción de necesidades colectivas. Por tanto los bienes patrimoniales no
deben gozar del privilegio de la inembargabilidad. Así, no están sometidos a
este privilegio los bienes patrimoniales locales que no están materialmente
afectados a un servicio público o función pública.
De acuerdo con el 30.3 LPAP, dice que no se podrá despachar embargo
respecto de bienes y derecho patrimoniales cuando se encuentren afectados
materialmente a un servicio público o función pública, cuando sus rendimientos
estén afectados legalmente a fines determinados, o valores de servicios
estatales que presten servicios de interés económico general.
No son inembargables los bienes patrimoniales del Estado y de las entidades
locales que no se encuentran afectados materialmente a un servicio público o
función pública.

B) Inventarios, Catálogos y Registros.

La LPAP impone a la AP la obligación de inventariar sus bienes y derechos

haciendo constar con suficiente detalle, las menciones necesarios para su
identificación y situación jurídica y destino o uso al que están dedicados. En el
ámbito patrimonial AGE se crea el integral de bienes y derechos del Estado.
La normativa sectorial recoge catálogos y registros de bienes públicos (ejemplo
catálogo de Montes de inutilidad pública, Registros de agua, Libros-Registros
mineros).
Salvo excepción no tienen carácter constitutivo ni eficacia externa frente a
terceros (art.33.4 –no son registros públicos-).

C) Régimen registral de bienes y derechos públicos.

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La LPAP establece la obligación de la inscripción en el registro de la propiedad
de los bienes y derechos del patrimonio de los AP que sean susceptibles de
inscripción según la legislación hipotecaria.
Los bienes de dominio público ya pueden ser inmatriculados en el Registro de
la propiedad.

D) Facultades y potestades para la defensa de los patrimonios públicos.

Se trata de un conjunto de potestades administrativas. Los recursos frente a su

ejercicio abusivo corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa
mientras que los conflictos que afecten al derecho de propiedad corresponden
a los tribunales civiles, previo requisito de la reclamación previa a la vía
administrativa.
Las facultades y potestades para la defensa de los AP son los siguientes:

- potestad de investigación; los AP tienen la facultad de investigar la situación

de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio a
fin de determinar la titularidad de los mismos cuando éste no conste de modo
cierto. La investigación se justifica en la indeterminación de la titularidad de
bienes o derechos.
La facultad de investigación se plasma en un expediente administrativo,
iniciado de oficio a instancia de parte, donde se garantice la publicidad y
audiencia a los ciudadanos: además se prevé un “premio por denuncia” que
corresponde al ciudadano que promueva la investigación.

- potestad de deslinde; es una potestad que legitima a la AP para deslindar su

patrimonio, tanto de naturaleza demanial como patrimonial, cuando los límites
sean imprecisos o existan indicios de usurpación.
Existe una confusión de linderos, de manera que los límites son imprecisos.

El deslinde administrativo se concreta en actos administrativos de naturaleza

ejecutiva, sin necesidad de acudir a los tribunales.
Normalmente el deslinde no tiene efectos declarativos o constitutivos sobre
patrimonio público, sino que la eficacia del deslinde es meramente posesoria.
Sin embargo, algunas leyes sectoriales reconocen ese efecto constitutivo (ley).
La LPAP regula el procedimiento de deslinde en la AGE, y algunos aspectos de
la inscripción registral. Las cuestiones relativas a la propiedad civil corresponde
a la jurisdicción civil, y las cuestiones sobre competencias y procedimientos
administrativos del deslinde corresponde a la jurisdicción contencioso-
administrativo

- potestad de reintegro posesorio o recuperación de oficio; es la potestad de la

Administración para recuperar para sí la posesión indebidamente perdida de
sus bienes y derechos. La recuperación de oficio de bienes demaniales puede
hacerse en cualquier momento, mientras que la de los bienes patrimoniales
debe hacerse en el plazo de 1 año desde la usurpación: y transcurrido el año,
la AP acudirá a la vía civil.

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- desahucio administrativo; permite a la Administración recuperar en vía
administrativa la posesión de bienes demaniales cuando desaparezca el título
las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por un tercero.
El desahucio presupone una previa autorización del uso y aprovechamiento del
bien demanial a un tercero. La LPAP lo prevé para bienes demaniales; pero
hay leyes sectoriales que lo prevén para bienes patrimoniales (ej. resolución de
contratos de arrendamiento).

E) Establecimiento de servidumbres y limitaciones sobre las propiedades

colindantes.
Las leyes sectoriales establecen restricciones que afectan a propiedades
colindantes con la finalidad de proteger la integridad del destino o uso de los
bienes públicos.

F) Régimen sancionador.
El título IX de la LPAP regula el régimen sancionador para los bienes de la
AGE. Su régimen se completa con infracciones y sanciones en leyes
sectoriales y tipos penales, relativos a la ordenación del territorio, protección
del patrimonio histórico y del medio ambiente.

III. Régimen jurídico de los bienes patrimoniales.

3.1 Concepto y Naturaleza

Los bienes patrimoniales, con independencia de la Administración Pública a

la que pertenecen, se definen como aquellos que no tienen el carácter de
demaniales. Su régimen jurídico se caracteriza por su titularidad pública de
naturaleza privada, no afectación y aprovechamiento económico.

Los bienes patrimoniales tienen naturaleza jurídica privada, por ello se rigen
por derecho privado en lo no previsto por el derecho administrativo. En
definitiva, los bienes patrimoniales están sujetos a la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones públicas (LPAP), a las
normas administrativas (legislación de contratos) y supletoriamente por el
derecho privado.

3.2 Régimen jurídico básico de protección y de utilización

Sobre ellos, la administración ejerce una serie de prerrogativas o facultades

como: inventariar los bienes e inscribirlos en los registros correspondientes, la

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potestad de investigación, la recuperación de oficio, la potestad de deslinde, y
el privilegio de la inembargabilidad (recordar STC 166/1998), entre otros

Los bienes y derechos patrimoniales son enajenables y pueden ser objeto

de prescripción adquisitiva. Estos bienes, son disponibles por las
Administraciones Públicas y están sometidos a los principios de eficiencia,
economía en su gestión, eficacia y rentabilidad en su explotación. La LPAP
regula la gestión patrimonial de estos bienes: negocios jurídicos para su
adquisición, gravamen, explotación, aprovechamiento, enajenación y permuta.
Su finalidad es obtener un rendimiento económico para la administración titular.

Los bienes patrimoniales son plenamente enajenables, aunque existen

límites impuestos por la ley, pues requieren su previa delimitación física y la
depuración de su situación jurídica. Por ello es necesario el deslinde y la
inscripción en un registro público cuando sean bienes inmuebles.

Por lo que se refiere a la forma de enajenación, la regla general es el

concurso y no la subasta, aunque también la ley prevé excepciones. La
enajenación puede producirse por cualquier negocio jurídico traslativo, oneroso
o gratuito, aunque la cesión gratuita sólo es posible por razones de utilidad
pública o interés social. La ley permite la enajenación de bienes patrimoniales
del Estado con reserva de uso temporal de los mismos por razones de interés
público. Además, la LPAP establece normas especiales para la enajenación de
bienes muebles, inmuebles o derechos de propiedad incorporal.

Por último, la norma estatal permite la permuta de bienes patrimoniales,

previa tasación para determinar que los bienes que se permutan tienen valor
semejante o que su diferencia no excede de un determinado porcentaje.

IV. Teoría General del Dominio Público

4.1 . Concepto, Naturaleza, y elementos del dominio público.

1. Formación histórica.

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La categoría de bienes de dominio público (o bienes demaniales) tiene su
origen en el Derecho Romano, y más en concreto, en los escritos de los
grandes juristas (Gayo, Marciano, Celso). Simplificando estas referencias, a
ellos se deben nociones fundamentales como la categoría de las “cosas
públicas” integradas dentro de las cosas de derecho humano (distintas por
tanto de las divinas y de las privadas), para comprender: las cosas que no son
de nadie; las que pertenecen a todos, como el aire, el agua, los ríos, el mar, las
playas; las que pertenecen a las colectividades; y las que carecen de dueño.
También la precisión posterior de la diferenciación dentro de las cosas públicas
por la función a cumplir por esas cosas; las destinadas al uso general y las
destinadas al cumplimiento de los fines públicos; así como la idea de la
extracomercialidad, con la que se implique su apropiación por particulares, y
otras nociones que omitimos.

Clasificaciones y nociones que se mantienen vigentes con diversas regresiones

y evoluciones hasta consagrar el art. del Código Civil napoleónico de 1807 (sin
mencionar los llamados bienes patrimoniales, el concepto de dominio público
como “el conjunto de bienes de las colectividades y establecimiento públicos
que estén, bien a la disposición directa del usuario público, bien afectados a un
servicio público, siempre y cuando en este caso estén por naturaleza o por
arreglo particular, adaptados en exclusiva o esencialmente al fin propio de
estos servicios”.

En nuestra legislación, el CC de 1889 asumirá el mismo planteamiento, pero

además de los bienes destinados al uso público, consagrará además los bienes
de propiedad privada del Estado que, sin ser de uso común estén destinados a
algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional como las murallas,
fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas mientras no se
otorgue su concesión. Esta distinción fundamental se mantiene en el actual CC
vigente.

2. B) Noción actual de dominio público.

La definición del dominio público ha de ser necesariamente imprecisa, por

cuanto imprecisa es la delimitación del objeto o bienes que lo integran. Tal vez
por ello siempre se ha recurrido a cláusulas generales y a conceptos jurídicos
indeterminados, como la CE (art. 132.2) cuando se limita a señalar que son
bienes de dominio público “los que determine la ley y, en todo caso, la zona
marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la
zona económica y la plataforma continental”.
De cualquier forma el dominio público se define como “el conjunto de bienes
destinados (o afectos) al uso público, a un servicio público, o al fomento de la
riqueza nacional”.

La calificación de un bien como demanial viene determinada por una doble

condición; la titularidad pública a favor de la Administración y la afectación a un
uso o destino general, a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional.

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La afectación es el elemento clave, pues vincula el bien con un destino o
finalidad propia y produce la alteración de su régimen o naturaleza jurídica.

La mutabilidad es otra nota coactiva de los bienes públicos, de manera que los
bienes patrimoniales se convierten en demaniales cuando estos son afectados
o al contrario, los bienes demaniales pueden ser desafectados por el
procedimiento previsto en la Ley de Patrimonio (LPAP) y leyes sectoriales.

La LPAP regula con carácter general determinados aspectos del régimen

jurídico del dominio público: principios generales ( arts. 3 a 6); su régimen de
protección y disponibilidad (arts. 28 a 64); afectación y desafectación (arts.65
a83); su utilización y aprovechamiento (84 a 104).

Además cada sector demanial se regirá por su normativa propia o ley especial.

2.1 Clases de bienes de dominio público.

1º Los bienes de dominio público según su destino y afectación se clasifican

en:

a) bienes demaniales de uso público o general: es decir, a disposición de

todos los ciudadanos para su utilización común. En este grupo se integran
aquellos que enumera a título de ejemplo el art.339.1 CC: “los caminos,
canales, ríos, torrentes y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas,
radas y otros análogos”, y el art. 334.1 que añade como bienes de uso público
de provincias y municipios “los caminos provinciales y los vecinales, las plazas,
calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio
general, costeadas por los mismos pueblos y provincias” (enumeración similar
en el art. 3.1 Reglamento de bienes de las entidades locales- RBEL-). Son los
llamados bienes demaniales por naturaleza o demanio necesario [Link]
leyes reguladoras de cada uno de estos bienes delimitan y especifican cuáles
son los bienes concretos: por ejemplo la Ley de Carreteras concreta el dominio
público sobre los caminos, vías, etc; la Ley de Aguas sobre ríos y torrentes, etc.

Al margen de los enunciados, las leyes pueden realizar clasificaciones

expresas de bienes demaniales que por la claúsula de “otros análogos”
ostentarán esa cualidad: así, por ejemplo, la Ley General de
Telecomunicaciones respecto del dominio público radioeléctrico.

b) bienes demaniales de servicio público: afectos directamente a un servicio

público (plazas, calles, paseos, aguas, mataderos, casas consistoriales,
mercados, lonjas, museos). Conforme al art. 339.2 CC integra “las murallas,
fortalezas y demás obras de defensa del territorio”. Con términos más actuales
el art. 4 RBEL los identifica con los “destinados directamente al cumplimiento
de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como
Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios que sean de
las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos,
montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas

13
y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienes directamente
destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos”.

La cualidad de los bienes demaniales que incluye básicamente inmuebles y

edificios, puede asimismo incluir bienes muebles (vgr. documentos, archivos,
obras de arte, objetos históricos), que pueden estar destinados a un uso o
servicio público (son los llamados bienes culturales).
La Ley valenciana integra en el dominio público todos los afectos al uso general
y a los servicios públicos de la GV y los así declarados por Ley, además de
todos los edificios de propiedad de la misma en que se alojen sus órganos.

c) bienes demaniales afectos al fomento de la riqueza nacional: como las minas

(331.2 CE), carreteras, aguas, montes… Caso paradigmático de bienes afectos
al fomento de la riqueza nacional son las minas y rocas o riquezas del subsuelo
y de los hidrocarburos, así como las aguas minero-medicinales y mineros
industriales. Referidos en parte en el art.339.2 CC, están regulados por leyes
especiales.

2º Los bienes de dominio público también se clasifican en atención a su objeto

sobre el que recaen:

a) Los bienes de dominio público natural; alude a los bienes incluidos en el

dominio público estatal por la Constitución (art. 132.2) o por la ley del Estado,
en atención a sus características naturales homogéneas (circunstancias físicas
que permite incluirlo en el demanio natural).

b) los bienes de dominio público artificial: son todos los demás.

2.2 Demanialidad. Naturaleza

La naturaleza entre la entidad pública y los bienes, constituye una modalidad

del derecho real de propiedad, en tanto que dotada de un régimen especial de
utilización y protección. El TC y la jurisprudencia consideran que se trata de un
título jurídico-público de intervención sobre determinadas categorías de bienes.

La STC 227/1988, 29 de noviembre, señala que supone una “técnica dirigida a

excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta
exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes”.

2.3 Elementos del dominio público: titularidad y afectación a un fin.

a) titularidad pública: la titularidad del demanio es necesariamente pública y

sólo puede corresponder a una Administración Pública. Los sujetos privados
sólo pueden ostentar derecho de uso sobre los mismos. La titularidad la puede
desempeñar el Estado, las [Link], entes locales y entes no territoriales o
instrumentales (organizaciones autónomas).

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En el supuesto inverso –bienes de particulares utilizados por la Administración
para fines públicos (ej. edificios o terrenos)-, dichos bienes no se transforman
en demaniales y mantienen su condición de privados.

No se admite, sin embargo esa titularidad para la Administración corporativa, ni

tampoco para las empresas públicas por su carácter comercial.

b) Afectación a un fin: otro elemento característico es el carácter finalista o

afectación, es decir, el destino del bien a un fin público o utilidad pública
concreta.

El título III de la LPAP “ de los bienes y derechos públicos” establece el

régimen jurídico de la afectación y la desafectación del dominio público, así
como otras alteraciones como la mutación demanial, la adscripción o la
incorporación de los bienes a los organismos públicos.

Cualquier alteración en la calificación jurídica de los bienes debe constar en el

inventario patrimonial y cuando tengan por objeto bienes inmuebles o derechos
reales sobre los mismos, deberán inscribirse en el Registro de la Propiedad.

El art.65 LPAP señala que mediante la afectación los bienes y derechos pasan
a integrarse en el domino público.

La afectación puede definirse como la vinculación real y efectiva, mediante la

ley o acto administrativo, en virtud del cual los bienes y derechos patrimoniales
pasan a bienes demaniales de interés público, mediante su destino al uso
general o a la prestación de servicios públicos.

Junto al anterior, el elemento tradicional y característico es el carácter finalista

o afectación, esto es, el destino del bien a un fin público o utilidad pública
concreta.
Con carácter general todos los bienes de propiedad pública deben estar
destinados a una específica finalidad pública, y en definitiva al servicio de los
intereses generales, salvo supuestos como los adquiridos por herencia, legado
o a causa de ejecución forzosa de una deuda

La afectación implica la sujeción de un bien a un destino público;(régimen

jurídico exorbitante) y una decisión que determina su inclusión a una
determinada categoría.

Por ley o ex lege; el demanio natural (o necesario) es objeto de una afectación

directa y genérica por ley (caso de las aguas, minas, vías públicas) de modo
que todas las cosas que forman parte de ese género de bienes pasan ex lege a
ser de dominio público como unidad indivisible. El Estado posee la potestad de
demanializar ese tipo de bienes, que constituyen dominio público estatal (STC
149/1991), de 4 de julio).
Para otro tipo de bienes (dominio público artificial) basta una decisión
administrativa que afecte un determinado bien al dominio público, tras seguir el
procedimiento administrativo determinado por el ordenamiento jurídico.

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La decisión de afectación puede ser:

Expresa: emisión de un acto administrativo concretando el fin (ej. acuerdo

municipal que convierte un jardín privado en parque público);

Implícita: cuando como consecuencia de un acto administrativo de alcance más

amplio se provoca el destino del bien afectado a un fin público concreto (ej.
aprobación de planes de ordenación urbana o de proyectos de obras y
servicios en el ámbito local); o

Presunta: 1º en los casos en que un bien ha sido utilizado, sin acto

administrativo de afectación formal de adscripción para una finalidad típica
demanial (ej. un terreno de propiedad municipal (bien patrimonial) utilizado por
más de veinticinco años a un uso público (campo de deportes); 2º o posesión
de un bien de un sujeto privado utilizado por más de treinta años como vía
pública (adquisición por usucapión del dominio de una cosa).

Por el contrario, la desafectacion implica el cese de la demanialidad, es decir,

la salida de un bien del dominio público. Los bienes de dominio público se
convierten en bienes patrimoniales y pueden ser enajenados.

Modalidades de desafectacion.

- bienes de dominio público natural: por imperativo legal, por degradación o

desnaturalización. Bienes de la naturaleza: ríos, playas, minas. En este caso la
desafectación puede producirse por imperativo legal, ya sea por degradación
(ej. desaparecen por agotamiento los recursos naturales), ya sea por
desnaturalización (ej. se pierden las condiciones físicas que definían las
propiedades intrínsecas del bien: desvío del cauce o lecho de un río, lo que
transforma al mismo en propiedad privada de los colindantes).

- bienes de dominio público artificial: la desafectación transforma el bien de

dominio público en bien patrimonial, ya de forma expresa (acto administrativo a
dictar conforme al mismo procedimiento que para la afectación); o implícita.

Expresa: como regla general salvo en los casos previstos en la ley (69.2 LPAP)

Implícita: expropiación forzosa con ejercicio de un derecho de reversión, o

desascripción de bienes y derechos.

La desafectación tiene consecuencias importantes sobre los titulares de

autorizaciones y concesiones sobre dominio público desafectado ya que es
causa de extinción de los mismos.

c) Mutación demanial y Adscripción de Derechos

Por otro lado, la LPAP (cambio en la finalidad) regula de forma más completa
las mutaciones demaniales (arts 71 y ss). Las mutaciones demaniales

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consisten en una modificación de algún carácter subjetivo, u objetivo de los
bienes y derechos de dominio público, de modo que sin dejar de ser de domino
público se presume una alteración de su titular (subjetivo) o de su afectación o
destino (objetivo).
La mutación objetiva supone jurídicamente una desafectación previa con otra
simultánea a otro uso, fin, o servicio público (ej. autovía en desuso que se
trasforma en carretera urbana.
Como regla general, las mutaciones demaniales se efectúan de forma expresa
salvo cuando se producen el en marco de una reestructuración de órganos
administrativos.

Una modalidad especial de afectación implícita y mutación subjetiva es la

adscripción de bienes y derechos. Se produce cuando los bienes y derechos
patrimoniales de la AGE se ponen a disposición (se adscriben) a un organismo
público para su vinculación directa a un servicio de su competencia para el
cumplimento de sus servicios propios, también cabe entre organismos públicos.

La LPAP, dispone que la adscripción no altere la titularidad sobre el bien; tiene

un carácter finalista ya que el bien y el dominio debe destinarse al cumplimento
de los fines que lo motivaron. Cuando se incumple ese fin, la Ley contempla un
procedimiento de desascripción, lo que implica también la desafectación del
bien.

4.2. La utilización del dominio público: autorizaciones y concesiones

demaniales.

El capítulo I del título IV LPAP regula el régimen de utilización del dominio

público. Como regla general, la ley exige la necesidad de título habilitante, de
modo que nadie sin título que lo autorice por la autoridad competente, puede
ocupar dominio público o utilizarlo en forma que excede el derecho de uso
que, en su caso, corresponde a todos.

El uso y explotación de los bienes demaniales depende de su afectación a un

uso general (art.85 a 86), o al servicio (87 a 90). Los bienes de dominio público
pueden ser utilizados bien por los particulares mediante autorización o
concesión demanial o bien por la Administración; cuando ésta se reserva el uso
de sus bienes demaniales es un caso de reserva demanial.

En cualquier caso, la utilización de los bienes demaniales depende de lo

previsto en las leyes especiales; así las concesiones y autorizaciones sobre
bienes de dominio público, se rige en primer lugar por la legislación especial
reguladora de éstas, y en su defecto por lo previsto en la LPAP.

A) Utilización de bienes de uso general.

a) Uso público común.

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El uso común es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos
indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás
interesados (ejemplos: pasear por la calle o playa, conducir un vehículo por una
carretera, bañarse en el mar, etc.).

En general la legislación no suele por obvio mencionar este uso (). Su uso se
rige por los principios de libertad, igualdad, y gratuidad.
Determinado usos comunes, pueden sin embargo, por ciertas circunstancias
concretas (la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante) ser
objeto de restricciones y requerir autorización previa (ej. ocupación de una
zona para realizar mudanzas, obras, transporte de ciertas mercancías por vía
pública).

b) Uso público privativo.

Es el efectuado exclusivamente por uno o varios sujetos de forma continuada y

prolongada en el tiempo, en virtud del título habilitante.

Consiste en la ocupación o disfrute de una porción del dominio público, de

modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Se trata,
pues, de una ocupación física (ej. instalación de un quiosco), o de un disfrute
real (aprovechamiento de agua) prolongada en el tiempo y que priva a otros
usuarios (o puede privarlos) de esa porción otorgando una utilidad privada a un
usuario concreto.

Se configura como un derecho real limitado, en tanto atribuye a ese sujeto la

facultad de disfrute exclusivo del bien, de acuerdo con las condiciones que la
Administración haya impuesto.

Cuando la ocupación del dominio público excede del uso común, requiere un
título habilitante, que será una concesión o autorización en función del tipo de
uso y aprovechamiento (si bien excepcionalmente puede obtenerse por la ley,
el derecho a usar las aguas de manantiales situados en su interior (LA)).

La LPAP establece el régimen jurídico básico de las autorizaciones y

concesiones.

B) Utilización de los bienes de servicio público; son los bienes destinados al

cumplimiento de actividades administrativas, y por tanto al uso prioritario de
Administración Titular.

Los bienes y derechos afectados a la prestación de un servicio público

mantienen un carácter instrumental con respecto al servicio prestado (ej.
dominio público universitario: mataderos, lonjas, edificios, sedes de las oficinas
administrativas, hospitales y museos de titularidad municipal).

El uso de estos bienes constituye el contenido normal del derecho de

propiedad de su título y, por tanto, es un uso en principio libre.

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En los edificios administrativos de la AGE se admite su ocupación con carácter
excepcional para dar soporte a servicios como cafetería, aguas, oficinas
postales, etc.; esta ocupación debe ampararse por autorización o concesión
demanial.

C) Títulos habilitantes: Autorizaciones y Concesiones demaniales.

Cuando la ocupación del dominio público excede del uso común, requiere un
título habilitante, que será una concesión o autorización en función del tipo de
uso y aprovechamiento (si bien excepcionalmente puede obtenerse por la ley,
el derecho a usar las aguas de manantiales situados en su interior (LA)).

La LPAP establece el régimen jurídico básico de las autorizaciones y

concesiones.

1. Autorización demanial (art. 91.4º y 92.2 LPAP).

Las autorizaciones demaniales se otorgan directamente a los peticionarios que

reúnan las condiciones requeridas, es decir, es de otorgamiento. Además
también son de carácter intransmisible y pueden ser revocadas por la
Administración por razones de interés público. Cuando producen daños al
dominio público o impidan actividades de mayor interés público o menoscaben
el uso general. La revocación no da derecho a indemnización.

En cuanto al plazo, la LPAP establece un máximo de 4 años, pero las leyes

sectoriales pueden fijar otros distintos.

2. Concesión demanial.

Se otorga de acuerdo con un régimen de concurrencia (supuesto de la ley de

contratos) salvo en circunstancias excepciones (procedimientos negociados).
Una vez otorgada, debe formalizarse en un documento administrativo, que será
título suficiente para inscribir la concesión en el Registro de la Propiedad.
Además pueden ser gratuita o por contraprestación (tasa). La Ley regula las
causas de extinción y el destino de las obras.

La concesión de dominio público se otorga por tiempo determinado. No puede

exceder de 75 años, incluidas las prórrogas. Las normas especiales pueden
establecer un plazo menor, pero nunca mayor. Se trata de una forma normal de
adquisición, al administración confiere a un tercero el derecho de uso exclusivo
y temporal de una porción del bien demanial.

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