TEMA 7: ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION

Introducción
La potestad sancionadora es la potestad más importante con la que cuenta la
administración pública, junto con la expropiatoria, para hacer cumplir las normas.
Según Parejo es un “instrumento auxiliar para la consecución del interés general
perseguido por un sector administrativizado”. Esta potestad es una técnica con la
cuentan:
• El estado (art 149.1.1 y 149.1.18)
• Las CCAA, en el ámbito de sus competencias
• Los entes locales (art. 4.1LBRL-Título XI LBRL)
Derecho Administrativo Sancionador y distribución de competencias.
La CE parte de la no consideración de la potestad sancionadora como materia
autónoma, sino que la competencia sancionadora va ligada a la competencia que el
Estado o las CCAA ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad
administrativa. Por ejemplo, si la CCAA tiene competencias en materia urbanística
también tendrá competencias para ejercer la potestad sancionadora en materia
urbanística. En el art. 148 de la CE se establecen las materias sobre las que tienen
competencia las CCAA, y en el art. 149 de la CE se establecen las materias sobre las
que tienen competencia el Estado, y en consecuencia, tendrán también potestad
sancionadora sobre esas materias.
Se han de distinguir dos aspectos:
1. Competencia para el establecimiento del régimen sancionador
Es la potestad normativa para la tipificación de infracciones y sanciones. Como
ya hemos dicho, la potestad sancionadora acompaña a la potestad en la
materia sustantiva, lo que supone el reconocimiento de la competencia
autonómica para adoptar normas sancionadoras en el ámbito competencial
material, sometida a unos límites:
- Las disposiciones sancionadoras que dicten las CCAA deberán acomodarse a
las garantías constitucionales dispuestas en el derecho sancionador. Está
afirmación también cabe respecto de las normas sancionadoras estatales.
- Las disposiciones sancionadoras no han de introducir diferencias
irrazonables al fin perseguido, respecto del régimen aplicable en otras
partes del territorio.

2. Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora

Es la potestad para imponer sanciones a los responsables de la infracción
cometida. Esta competencia quedará en sede de quien la ostente para la
ejecución de la materia que se trate, sin perjuicio de que la competencia para la
 regulación del régimen de infracciones y sanciones pueda corresponder a entre
territorial distinto.
Ius puniendi del Estado
El origen del ius puniendi del Estado se encuentra en el régimen franquista o régimen
preconstitucional, el cual se imponía por parte de los órganos administrativos y en la
mayoría de los casos no era reversible. Entre las principales características de este
régimen se encontraban:
• Un desconocimiento casi total del principio de legalidad y la tipificación de las
infracciones se regulaban en reglamentos.
• No se daba el principio de tipicidad, según el cual los tipos deben estar cerrados,
de modo que no haya fórmulas genéricas que creen conceptos jurídicos
indeterminados, dando así una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos. En el
franquismo los tipos eran abiertos.
• Elusión del principio de culpabilidad, en el que la actividad hay que imputarla a un
responsable, y la actividad se debe llevar a cabo a través de la voluntad del sujeto
con dolo, culpa o negligencia grave. En el franquismo se imponían sanciones por
responsabilidad objetiva.
• Se omitía cualquier régimen de prescripción de las infracciones y sanciones, por el
cual la administración tiene potestades que tiene que ejercerse dentro de un
determinado plazo, de este modo se atacaba al principio de seguridad jurídica.
• Empleo normal y consuetudinario del bis in idem: era habitual una doble sanción
por el mismo hecho.
• Inversión del principio de presunción de inocencia; todo el mundo era culpable
hasta que se demostrase lo contrario.
• Limitación considerable de las garantías jurisdiccionales contra actos
sancionadores como el solve et repete (paga y reclama- ataca a un principio
constitucional fundamental: la tutela judicial efectiva. Solo cuando un juez
obligue al pago, entonces deberé pagar) y la reformatio in peius (peor situación
en la que estabas).
Más tarde, se dio paso al régimen constitucional, que es el que prevalece en la
actualidad, reaccionando frente al sistema sancionador franquista. En la CE, con la STC
del 2 y 25 de marzo de 1972 se apuesta por incorporar los principios fundamentales
garantías del derecho penal. De este modo con la entrada en vigor de la CE en el 1978
se impregna de un nuevo carácter a la potestad sancionadora. Las principales
características serían:
• Confirmación de una potestad sancionadora a favor de la administración pública.
(Art 25 CE, establece el principio de legalidad sancionadora).
• Exclusión de penas privativas de libertad por parte de la administración pública,
estableciendo así un límite a su potestad sancionadora en el art 25.3 CE.
• Aplicación de la tutela judicial efectiva (art 24 CE), debiéndose respetar todos los
principios, además de que se da un impacto sobre el procedimiento.
 Con toda la regulación legal que podemos encontrar hoy en día, no se da una
uniformidad, de modo que la potestad sancionadora está recogida en diversas leyes
como LRJSP-25-31 y LPAC: 63, 64, 85, 89 y 90.
Potestad sancionadora de los Entes Locales
Según establecimos anteriormente, la potestad sancionadora está ligada a una materia
sustantiva. Con respecto al Estado y a las CCAA no genera mayor dificultad, ya que las
competencias sobre las materias se especifican en los arts. 148 y 149 de la CE. Sin
embargo, se plantea un problema en el ámbito local, ya que, en virtud del principio de
legalidad, las sanciones han de contenerse en normas con rango de ley, y los Entes
Locales no tienen potestad legislativa, sino que solamente pueden dictar normas con
naturaleza reglamentaria, por lo que surge la duda de si podrían ejercer potestad
sancionadora o no.
Según la STC 132/2001: las entidades locales tienen potestad sancionadora con 2
condiciones. Es decir, se da flexibilidad al principio de legalidad con dos
condicionantes:
1) Tipificación de las infracciones: Corresponde a la Ley fijar los criterios mínimos
de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer
tipos de infracciones. Infracción recogida en una norma con rango de ley que
establezca los criterios que orienten la valoración por parte de cada municipio.
2) Las sanciones: la ley sancionadora debe indicar las sanciones que pueden
establecer las ordenanzas municipales (Título XI de la Ley 57/2003). Ejemplo:
ley de seguridad vial que establece los márgenes de sanciones para que las
ordenanzas municipales las desarrollen. Las cuantías también deben estar
recogidas en una ley. Las ordenanzas municipales pueden adaptarlas a su
contexto.
Potestad sancionadora de la Administración
 Régimen de las infracciones: principios
 Régimen de las sanciones: medidas
 Procedimiento sancionador: principios, etapas.
1. Régimen de las infracciones: principios
 PRNCIPIOS QUE CONFIGURAN EL SISTEMA
a. LEGALIDAD: (25 LRJSP)
Se refiere al rango normativo de las regulaciones configuradoras de regímenes
sancionadores, en concreto, a la reserva de ley en materia sancionadora. Pero el TC
en su jurisprudencia, estableció que la reserva de ley no es absoluta, sino que se
permite la posibilidad de regulación reglamentaria pero con matizaciones, de
modo que no se permite que la regulación reglamentaria sea independiente sino
 que debe estar subordinada a la ley, aunque cabe la posibilidad de que la ley haga
remisiones a normas reglamentarias.
Además, según el art. 25.1 CE “nadie puede ser condenado o sancionado por
acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta
o infracción administrativa”, se establece así el principio de retroactividad de las
normas sancionadoras, y encontramos este principio, trasladado por art. 26 LJRSP.
b. TIPICIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA: (27 LRJSP)
Lo encontramos en el art. 25 CE, y en el 27 de la LRSJP. Todas las infracciones
deben estar recogidas en una ley, y este principio concreta el modo concreto en
que deben estar reguladas, estableciendo que todas las infracciones y sanciones
deben tener una descripción específica, es decir, estar exactamente delimitadas
sin ninguna indeterminación para así evitar que el órgano sancionador actué con
excesivo arbitrio.
Las modulaciones de este principio son deducidas de la jurisprudencia y la práctica,
así como en los principios de libertad y seguridad jurídica. La seguridad jurídica se
exige en el art. 9.3 CE y 27 LRJSP, de tal forma que no se cumpliría en caso de que
la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para
que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos, y esto solo se
consigue cuando las sanciones e infracciones no se encuentren recogidas en
términos generales.
Además, en este principio también se incluye la prohibición de analogía de las
infracciones y sanciones administrativas (art 27.4 LRJSP).
c. PRESCRIPCIÓN: (30 LRJSP)
Este principio no se encuentra regulado en la CE, sino que está recogido en el art
30 de la LRJSP. Hay que distinguir entre:
Prescripción de infracciones: Implica la extinción de la acción, no se podría
perseguir la falta cometida. El plazo de prescripción general, a falta de plazo
concreto en la norma, es de 3 años para las infracciones muy graves, 2 años para
las infracciones graves, y de 6 meses para las infracciones leves. Cuando se inicia el
proceso judicial se interrumpe el plazo de prescripción.
Prescripción de sanciones:
Supone la imposibilidad de exigir el cumplimiento de la sanción. Como plazo
general en ausencia de regulación en la norma específica, se establecen 3 años
para las sanciones por faltas muy graves, 2 años para las sanciones por faltas
graves, y 1 año para las sanciones por faltas leves.
 PRINCIPIOS DE APLICACIÓN DEL SISTEMA

d. CULPABILIDAD / RESPONSABILIDAD: ( art 28LRJSP)

El TC ha establecido que este principio se extiende del Derecho Penal también al
ámbito administrativo.
Es el reproche que se le hace a una persona por no haber actuado como debía. Es
necesario que la persona sea autor de la acción u omisión (o cómplice o encubridor),
imputable, y que haya una voluntariedad o intencionalidad en la comisión de los
hechos, es decir, que sea culpable, ya sea con dolo, culpa o imprudencia (negligencia).
El art. 28.1 LRJSP determina que solo podrán ser sancionados las personas físicas y
jurídicas con capacidad de obrar, así como los grupos de afectados responsables a
título de dolo o culpa (responsabilidad de personas jurídicas).
El art. 28.3 contempla dos supuestos:
- Responsabilidad solidaria: en los supuestos de autoría múltiple, en que sean varias
personas conjuntamente las que respondan de las infracciones y sanciones, lo harán
solidariamente. Pero cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará.
- Responsabilidad derivada de relaciones de dependencia o vinculación: nace de la
previsión de que se deba prevenir la comisión de una infracción de personas
dependientes por parte de aquellos de quien dependan o estén vinculados.
e. PROPORCIONALIDAD: (29 LRJSP)
El art 29 LRJSP determina que «en la determinación normativa del régimen
sancionador, así como en la imposición de las sanciones por las AP se deberá observar
la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la
gravedad del hecho constitutivo de la infracción». La materialización del control de los
tribunales parte de dos tipos de juicios: Juicio de necesidad de las soluciones
normativas adoptadas (estrictamente necesarias) y juicio de razonabilidad, que
permite eliminar las previsiones legales excesivas (modulación y funcionalidad).
En el ejercicio de la potestad sancionadora hay un criterio de modulación o graduación
de las sanciones, recogido en el art. 29.3 LRJSP; Habría que ver el grado de
culpabilidad, la naturaleza perjuicios causados, y la reincidencia.
f. NON BIS IN ÍDEM: (31 LRJSP)
Establece la prohibición de la duplicidad sanciones, es decir, no se podrán sancionar
los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en
que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Habría imposibilidad de que recaiga la duplicidad de sanciones penal y administrativa.
En los supuestos en que coincidan ambas, se subordinará la actuación sancionadora de
la Administración a la dictada por la jurisdicción penal (preferencia de los órganos
judiciales a los órganos administrativos).
2. Régimen de las sanciones: medidas
Las sanciones según Suay, son un mal infligido por la Administración a una persona
por una conducta ilegal con finalidad represiva.

PRINCIPALES MODALIDADES
La legislación es muy dispersa; hay leyes tanto estatales como de las CCAA
(sectorizada).
 Relaciones de sujeción general-standard
En este tipo de relación el vínculo entre el sujeto y la administración es más débil o
incluso inexistente. (Agua, entidades de crédito, carreteras, consumo, electricidad,
costas, urbanismo, transporte).
 Relaciones de sujeción especial
En una relación especial hay un mayor vínculo del sujeto con la administración. Por
ello, no se aplican tan estrictamente los principios vistos anteriormente La
potestad disciplinaria la tendría los servidores públicos (civiles-militares),
miembros de profesiones de colegiación obligatoria.
Sanciones tributarias, respecto del ámbito tributario también existiría este
problema (Ingresos públicos + endurecimiento).
MEDIDAS SANCIONADORAS EN SENTIDO ESTRICTO (strictu sensu)
Por excelencia son dos: la multa pecuniaria y la privación de derechos.
 Interdicción de sanciones privativas libertad
Mientras que la potestad sancionadora del Derecho Penal protege bienes jurídicos
más importantes, la del D. Administrativo protege los menos importantes, y por
ello, se regula en la CE en el art. 25.3 y 29.1 LRJSP, que la Administración civil no
podrá en ningún caso imponer sanciones que impliquen una privación de libertad
(la administración militar si puede).

 La multa pecuniaria
Es la obligación de pago de una determinada cantidad pecuniaria. El modelo
tradicional de configuración de las multas se articula en torno a una clasificación
que divide las sanciones e infracciones en leves, graves y muy graves. La
configuración tradicional es la que establece unos límites mínimos y máximos en
cada nivel de gravedad, dentro de los cuales el órgano sancionador debe
cuantificar la multa en función de las circunstancias.
Como consecuencia del impago de las multas en D. Penal supone la privación de
libertad mientras que en el ámbito administrativo supone la ejecución forzosa de
apremio del patrimonio (embargo).

 Las privaciones de derechos

Tienen su origen en el derecho disciplinario. Para ejercer determinadas actividades
administrativas hacen falta determinadas potestades (ej. Licencia de caza, permiso
 de conducir), la sanción supondría la privación de esos derechos, como revocar
licencia urbanística, privación permiso conducir, cierre temporal establecimiento,
revocar autorización de una empresa, etc.

MEDIDAS ACCESORIAS
La comisión de una infracción administrativa puede traer consigo otras medidas o
consecuencias accesorias.
 Comiso
Privación de los bienes empleados en la comisión de la infracción (Privación
propiedad, agricultura, juegos azar).
 Inhabilitaciones
Imposibilidad de desempeño de cargos institucionales o privación de la capacidad
para ser titular o parte en determinadas relaciones. Incapacidad para contratar (71
LCSP). Pérdida de obtener subvenciones (59.3 Lsuv)
 Deber de reposición y resarcimiento
Reposición, su finalidad es impedir los efectos perniciosos de la infracción,
minimizando o impidiendo los daños, como por ejemplo la demolición de una obra
ilegal.
Resarcimiento, pago de una cantidad para la reparación in natura. Por ejemplo, la
destrucción de un semáforo por accidente con infracción, pues el pago para su
arreglo.

3. Procedimiento sancionador: principios, etapas.

Art. 63.2 LPAC determina que para la imposición de una sanción es necesaria la
tramitación de un procedimiento. Los distintos niveles territoriales poseen
competencia para regular los procedimientos sancionadores dentro de su ámbito de
competencias, si bien han de atender al procedimiento administrativo común.
Tiene una doble función:
o Garantía instrumental para determinar los hechos
o Garantía del derecho a la defensa del presunto infractor

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La necesidad del procedimiento se establece en el art. 63.2 LPAC. Se rige este
procedimiento por unos principios:
 Separación entre la fase instructora y decisoria o sancionadora.
 Presunción de inocencia: de no ser responsable administrativamente mientras
no se demuestre lo contrario.
 Derechos del presunto responsable (art. 53.1LPAC)
 - A ser notificado: infracciones, sanciones, identidad del instructor, del
competente para sancionar.
- A la asistencia letrada
- Prohibición de indefensión (24.2 CE, 53.2LPAC)
FASES DEL PROCEDIMIENTO (LPAC)
 Procedimiento ordinario
Iniciación (54-74) es de oficio por acuerdo del órgano competente. Contenido
mínimo del acuerdo de iniciación (art 64.2 LPAC): identificación del responsable,
exposición de hechos, posible calificación y sanciones; todo ello ha de ser
comunicado y notificado al interesado.
Instrucción (75-83) no conlleva ninguna especialidad.
Terminación (84-105) la resolución ha de ir precedida de actuaciones
complementarias: 1. Se adopta por acuerdo motivado del órgano encargado. 2.
Han de practicarse en plazo no superior a 15 días.
Cuando finaliza la instrucción el órgano formulará la propuesta de resolución, que
podrá ser de archivo de actuaciones. Habrá de ser motivada y notificada a los
interesados.
Resolución (art 90 LPAC) debe estar motivada y decidir todas las cuestiones
planteadas, debe valorar las pruebas practicadas y fijar los hechos y determinar a la
persona o personas responsables.

 Tramitación simplificada
Prevista en el art. 96 LPAC. Previsto en los supuestos en que el órgano competente
considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción
como leve. Se producirá la limitación de los trámites, debiéndose obtener una
resolución en 30 días.