Programa de Eficiencia y Rendicin de Cuentas en Colombia Comit editorial: Christina Schultz: Directora, Casals & Associates Inc.

Mauricio Casasfranco: Subdirector, Casals & Associates Inc. Henry Mateus: Coordinador Control Ciudadano, Casals & Associates Inc. Coordinacin general: Marcela Garca: Asesora en control ciudadano, Casals & Associates Inc. Rosa Emilia Moreno: Asesora en control ciudadano, Casals & Associates Inc. Diseo de contenido: Puntos Cardinales Fundacin Presencia Coordinacin e investigacin: Roberto Moncada Juana Oberlnder Investigacin: Esteban Reyes Andrs Podlesky Diseo y diagramacin: La Silueta Ediciones Ltda. Correccin de estilo: Francisco Daz-Granados Ilustraciones: Urazn-Inventtio Impresin: Dvinni Ltda. ISBN 958-33-8202-7 Bogot, septiembre de 2005

El Programa de Eficiencia y Rendicin de Cuentas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) es implementado por Casals & Associates Colombia. Esta publicacin fue financiada por el gobierno de los Estados Unidos, a travs de su Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID). El texto de los materiales es responsabilidad de sus autores y no representa la posicin u opinin de USAID o del gobierno de los Estados Unidos.

Contenido

Presentacin ..................................................................................................... 7 Cmo utilizar esta gua ............................................................................. 9 Introduccin .................................................................................................... 13 A su salud! ...................................................................................................... 17 Gua para el facilitador ........................................................................... 29 Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos ......
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Captulo 1: Qu es el Estado? ...................................................... 35

1. Origen de la relacin entre el Estado y la ciudadana ................................. 35 1.1 Concepto de Estado .............................................................................. 35 1.2 Funcionarios, servidores y autoridades pblicas .................................. 36 2. Estado social de derecho ............................................................................. 36 3. Colombia es una Repblica ......................................................................... 37 4. Lo pblico ..................................................................................................... 38 5. Democracia participativa .............................................................................. 39 VERIFIQUEMOS ............................................................................................... 40

Captulo 2: Estructura y funcionamiento del Estado .................... 41

1. Estructura del Estado ................................................................................... 41 1.1 Cmo est organizado el Estado .......................................................... 41 1.1.1La rama legislativa ............................................................................ 42 1.1.2 La rama judicial ................................................................................ 44 1.1.3 La rama ejecutiva .............................................................................. 46 1.1.4 Los rganos electorales ................................................................... 52 1.1.5 Los rganos de control .................................................................... 52 VERIFIQUEMOS ............................................................................................... 54 2. Descentralizacin ......................................................................................... 56 2.1 Qu es la descentralizacin? ................................................................ 56 2.2 Tipos de entidades territoriales y recursos que manejan ...................... 57 2.3 Implicaciones de la descentralizacin para el control ........................... 60

VERIFIQUEMOS ............................................................................................... 61 3. Gestin pblica estatal ................................................................................. 62 3.1 Etapas de la gestin pblica estatal y el control ciudadano ................ 63 3.2 Principios de la gestin pblica ............................................................. 64 3.3 La gestin pblica estatal en los planes de desarrollo ......................... 65 3.4 La gestin pblica estatal en las polticas pblicas .............................. 66 VERIFIQUEMOS ............................................................................................... 67 4. Contratacin estatal ..................................................................................... 67 4.1 Qu son los contratos y qu son los contratos estatales? .................. 67 4.2 Clusulas excepcionales ........................................................................ 68 4.3 Principios de la contratacin estatal ...................................................... 68 4.3.1 Transparencia ................................................................................... 68 4.3.2 Economa ......................................................................................... 70 4.3.3 Responsabilidad .............................................................................. 71 VERIFIQUEMOS ............................................................................................... 74

Gua para el facilitador ..........................................................................

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Segunda seccin: Control ciudadano ........................................ 95

Captulo 1: Qu es el control ciudadano? .................................. 97
VERIFIQUEMOS ............................................................................................. 102

Captulo 2: Elementos bsicos del control ciudadano ............. 103

1. La organizacin .......................................................................................... 103 1.1 Funciones generales de las organizaciones dedicadas al control ciudadano ............................................................................................. 105 1.2 Formalizacin de una organizacin de control ciudadano segn la Ley 850 de 2003 .................................................................................... 105 2. El conocimiento .......................................................................................... 106 3. La comunicacin ......................................................................................... 108 3.1 Aspectos de la comunicacin .............................................................. 108 3.2 tica comunicativa y virtudes comunicativas ....................................... 110 VERIFIQUEMOS ............................................................................................. 111

Captulo 3: La prctica del control ciudadano ........................... 113

1. La organizacin .......................................................................................... 113 1.1 Origen ................................................................................................... 114 1.2 Puesta en marcha y obtencin de resultados ...................................... 115 1.2.1 Cmo organizarse .......................................................................... 115 1.2.2 Formular un plan de accin ............................................................ 117 1.2.3 Herramientas especficas para una buena organizacin .............. 121 1.3 Proyeccin de la organizacin ............................................................. 125

2. El conocimiento .......................................................................................... 125 2.1 Proceso de control ciudadano a la gestin estatal ............................. 126 2.1.1 Presentacin ante el Estado: Paso 1 .............................................. 126 2.1.2 Bsqueda de la informacin: Paso 2 ............................................. 127 2.1.3 Anlisis de la informacin: Paso 3 ................................................. 133 2.1.4 Redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones o denuncias: Paso 4 ....................................................................................... 136 2.1.5 Seguimiento a la respuesta que deben darnos: Paso 5 .................. 137 2.1.6 Socializacin de resultados a la comunidad o a otras entidades: Paso 6 ............................................................................................... 138 3. La comunicacin ........................................................................................ 138 3.1 La comunicacin en los pasos del proceso de control ....................... 138 3.1.1 La comunicacin en la presentacin ante el Estado ..................... 139 3.1.2 La comunicacin en la bsqueda de informacin ........................ 139 3.1.3 La comunicacin en el anlisis de la informacin ......................... 139 3.1.4 Redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones o denuncias ......................................................................................... 140 3.1.5 Seguimiento a la respuesta que deben darnos ............................. 140 3.1.6 Socializacin de resultados a la comunidad o otras entidades ... 140 3.2 Planificacin de actividades de comunicacin .................................... 142 3.2.1 Definir los objetivos de comunicacin .......................................... 143 3.2.2 Identificar el vocero ........................................................................ 143 3.2.3 Seleccionar las audiencias ............................................................. 144 3.2.4 Desarrollar mensajes ..................................................................... 145 3.2.5 Escoger las actividades y los canales de comunicacin ............... 147 3.2.6 Desarrollar materiales .................................................................... 148 3.3 Uso de mecanismos jurdicos .............................................................. 149 3.3.1 Derecho de peticin en modalidad de queja y reclamo ............... 151 3.3.2 Accin de cumplimiento ................................................................ 152 3.3.3 Acciones populares ........................................................................ 153 3.3.4 Acciones de grupo ........................................................................ 156 VERIFIQUEMOS ............................................................................................. 158

Captulo 4: Diseo de proyectos de control ciudadano ........... 159

1. Informacin general ............................................................................... 160 1.1 Informacin bsica ............................................................................ 160 1.2 Caractersticas de la organizacin, veedura o grupo que desarrollar el proyecto .......................................................................... 161 2. El proyecto .............................................................................................. 162 2.1 Identificacin ..................................................................................... 162 2.2 Pasos y actividades del proceso de control ciudadano .................. 164 2.3 Productos .......................................................................................... 165 2.4 Factores externos .............................................................................. 166 2.5 Cronograma ...................................................................................... 166 2.6 Presupuesto ....................................................................................... 167 2.7 Sistema de seguimiento y evaluacin .............................................. 167 VERIFIQUEMOS ............................................................................................. 168

Gua para el facilitador ........................................................................

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Anexos ............................................................................................................... 193

1. Normas que fundamentan y permiten ejercer el control ciudadano a la gestin pblica estatal ......................................................................... 195 2. Mecanismos jurdicos para relacionarse con el Estado ............................ 201 3. Ley 850 de 2003: Planteamientos y procedimientos ................................. 209 4. Sntesis del Sistema General de Participaciones: Ley 715 de 2001 ............. 211 5. Respuestas a las preguntas de Verifiquemos ........................................ 213 6. Gua general para planear y realizar talleres .............................................. 217 7. Plan de formacin ....................................................................................... 219 8. Evaluacin ................................................................................................... 227

Glosario ............................................................................................................ Bibliografa .................................................................................................... Contactos ........................................................................................................

231 235 237

Presentacin

El quehacer permanente del Programa de Eficiencia y Rendicin de Cuentas ha ido configurando un tejido de relaciones, aprendizajes y experiencias en el cual se involucran instituciones, organizaciones de la sociedad civil, ciudadanos y ciudadanas, en ejercicios responsables de control ciudadano que buscan afianzar y profundizar principios democrticos. El propsito de Hagamos control ciudadano. Gua para su ejercicio es contribuir al crecimiento y despliegue del potencial de grupos de veedores, de organizaciones sociales, de ciudadanas y ciudadanos organizados, de tal manera que puedan contar con un conjunto de orientaciones que, ms que brindar salidas o recetas universales, ofrezca reflexiones, anlisis y herramientas pedaggicas para que puedan vincularse a ejercicios prcticos de control ciudadano. En este sentido, se trata de un material dialogante, de ayuda para potenciar ese saber del control ciudadano. Esta gua nos pone en contacto con una metodologa de intervencin social probada, en donde los intereses colectivos adquieren importancia y se promueven sinergias entre sectores pblicos, privados y de la sociedad civil para elevar la efectividad y responsabilidad de las instituciones en la atencin a los asuntos pblicos, especialmente al uso de los recursos. Invitamos a que mujeres y hombres se apropien de esta gua para hacer del control ciudadano una prctica innovadora, con perspectivas propositivas, y fortalecer la relacin de la ciudadana con el Estado.

C H R I S T I N A S C H U LT Z Directora Casals & Associates Inc.

Cmo utilizar esta gua

Hagamos control ciudadano. Gua para su ejercicio ha sido diseada en el marco de una metodologa constructivista para capacitacin en control ciudadano, con un doble propsito: ser material de consulta para los ciudadanos y ciudadanas interesados en ejercer el control ciudadano y ser una gua de apoyo para la facilitacin de talleres, en los cuales se multiplique el conocimiento del derecho del ciudadano a vigilar la gestin pblica. Estamos convencidos de que en un taller el conocimiento no proviene del aprendizaje de conceptos predefinidos que alguien nos expone, sino que se construye entre todos los participantes, compartiendo las ideas, las intuiciones y el saber parcial que cada quien posee de los temas. Este enfoque constructivista es el que orienta la metodologa de los talleres y es la razn de que consideremos a cada uno de los participantes como un potencial facilitador que en determinado momento puede contribuir a la multiplicacin de la comprensin del control ciudadano en su organizacin, comunidad, barrio, etc. Por esto, el lector encontrar en cada seccin temtica de esta gua, por una parte, los desarrollos conceptuales y, por otra, las ayudas que permiten al facilitador llegar a la construccin colectiva de los conocimientos de dichos conceptos. Esta gua se inicia con el texto A su salud!, una historia de control ciudadano en salud, con casos de nuestra realidad nacional. Las experiencias de los personajes en el desarrollo de su ejercicio de control ciudadano son utilizadas a lo largo del texto para reflexionar sobre nuestro propio quehacer en un proyecto de control ciudadano y as obtener resultados. El desarrollo conceptual est dividido en dos secciones y cada una de ellas, a su vez, en captulos. Cada captulo se centra en el desarrollo de ciertos conceptos relacionados y concluye con una serie de preguntas llamadas Verifiquemos, en las que el lector puede comprobar su comprensin de las temticas abordadas. La primera seccin, Lo que controlan los ciudadanos, se ocupa de las nociones mnimas necesarias para entender la estructura del Estado y su gestin, objeto del control ciudadano. En el primer captulo, se definen conceptos como el Estado social de derecho, la democracia, la ciudadana, entre otros. En el segundo captulo se presenta la estructura y funcionamiento de nuestro Estado colombiano.

La segunda seccin, Control ciudadano a la gestin pblica, aborda los principales aspectos tericos y prcticos requeridos para el ejercicio del control ciudadano a la gestin pblica estatal. En el primer captulo, se desarrolla la definicin del control ciudadano; en el segundo, los elementos bsicos para su ejercicio: organizacin, conocimiento y comunicacin. El tercer captulo se concentra en la prctica del control ciudadano y sugiere una tcnica con unos pasos claves, y un cuarto captulo da orientaciones para la formulacin de un proyecto de control ciudadano. Al finalizar cada una de estas secciones, aparece la Gua para el facilitador, en donde se describen las dinmicas propuestas para introducir los temas ms pertinentes y las reflexiones que, a partir de la historia de control ciudadano A su salud!, permiten relacionar lo aprendido con un escenario concreto de prctica de control ciudadano. Por ltimo, se encuentran los Anexos, con desarrollos temticos tcnicos para la prctica del control ciudadano (como el uso de mecanismos jurdicos y explicaciones sobre la Ley 850 de veeduras ciudadanas) y orientaciones para desarrollar talleres y multiplicar el tema del control ciudadano (como la gua para realizar talleres y el plan de formacin). Adicionalmente, en el bolsillo de la contra cartula se incluye un suplemento que presenta en sntesis la estructura y funcionamiento de los sectores de la salud y la educacin en Colombia, para facilitar el ejercicio del control ciudadano en estas importantes reas.

conos para el lector

A lo largo del documento, el lector encontrar los siguientes conos o herramientas pedaggicas, que relacionan los diferentes temas, captulos y componentes de la gua y lo envan a las distintas secciones para una rpida identificacin visual de las mismas: Este cono enva al cierre de cada captulo, donde se encuentran las preguntas de Verifiquemos, claves para comprobar la comprensin de los conceptos ms relevantes. Sus respuestas pueden ser confirmadas en el Anexo 5.

Para facilitar la comprensin de los conceptos claves, el lector encontrar el cono de un telescopio, con la ubicacin de temas relacionados y desarrollados en otra parte de la gua. Con la navegacin entre distintas pginas, esta herramienta de referencias cruzadas permite una interconexin de conceptos.

10 / Hagamos control ciudadano

conos para el facilitador

Este cono enva a las Dinmicas, que buscan que el aprendizaje provenga principalmente de la vivencia y la reflexin, y por esto son el punto de partida para abordar los principales temas. La ltima de ellas est planteada a manera de taller para integrar los conocimientos adquiridos a un ejercicio prctico grupal.

Este cono remite a la Reflexin sobre la dinmica y permite que el facilitador lidere el momento posterior a la realizacin de cada actividad para construir colectivamente las bases conceptuales de cada captulo segn las experiencias de los participantes.

Este cono remite a la Reflexin sobre A su salud!, que aparece al final de la historia y de las secciones en la Gua para el facilitador, con la que se facilita el aprendizaje de los temas basndose en la historia A su salud!.

Cmo utilizar esta gua /1 1

Introduccin

Nuestro pas, nuestra ciudad, nuestro barrio y nuestra vida son el resultado de lo que nosotros y los dems hemos hecho de todo ello. Por accin u omisin, para bien o para mal, hemos determinado en alguna medida lo que nos rodea. Una de las formas que tenemos de incidir para que nuestro entorno sea mejor es controlar la actividad estatal. Para saber qu podemos hacer cuando controlamos la gestin estatal, veamos en qu consiste. En esencia, es la relacin por medio de la cual los ciudadanos influimos lcitamente en el Estado para que su actividad se ajuste a las normas jurdicas y tcnicas que rigen sus actos y nuestros intereses sean compatibles con ellas, sin asumir la ejecucin de lo controlado. En otras palabras, es lograr que el Estado acoja nuestra idea de lo que debe hacer y la lleve a cabo, teniendo claro que nuestra idea debe casar con la ley y la tcnica de lo que el Estado ejecuta. Al preguntarnos para qu queremos ejercerlo, abordamos el sentido del control ciudadano: aquello a lo que apunta. El control ciudadano tiene dos resultados y, por ende, dos sentidos: el tcnico y el poltico. Los resultados tcnicos tienen la misma naturaleza de la prestacin de los servicios: establecer si los recursos se usaron para lo que estaban destinados, si los logros se dieron en la cantidad y calidad previstas, etc. Por su parte, los resultados polticos son dos: de un lado, ganar respeto y credibilidad ante el Estado, equilibrar el poder en la relacin creada para ejercer control y as lograr que se tenga en cuenta lo que planteamos; de otro lado, lograr que la relacin sea la mejor para tomar las mejores decisiones posibles, lo cual corresponde a la faceta tica del sentido poltico del control. Ese sentido tico se cumple dando a entender al Estado los argumentos que sustentan nuestros planteamientos crticos y permitindole as tomar buenas decisiones, pero tambin siendo proposititos y aportndole a ello. Para controlar la gestin estatal, nuestra normatividad ha reconocido el derecho que todos tenemos y ha destinado mecanismos jurdicos para hacerlo.

Introduccin / 13

Esta idea es central para esta gua: el derecho reconoce que el control es tpicamente humano y connatural a nuestro tipo de organizacin poltica; por tanto, no solo otorga proteccin jurdica, sino que formaliza los mecanismos necesarios para llevarlo a cabo. Uno de esos mecanismos son las veeduras ciudadanas, creadas en la Ley 850 de 2003. Ellas son una de las mltiples y diversas formas en que pueden organizarse los ciudadanos al controlar la gestin estatal. A su lado hay otros grupos que hacen lo mismo. Algunos son creados por leyes especiales, como los comits de desarrollo y control social de los servicios pblicos domiciliarios (Ley 142 de 1994); otros son grupos de hecho, pero tienen los mismos derechos que las veeduras y dems grupos creados por normas. La Ley 850 solo trajo una alternativa ms para escoger entre crear veeduras u otro tipo de grupo, o actuar individualmente. Esta ley aclar que veedura es un grupo de personas, mientras que a la actividad que ellas ejercen se le dice control ciudadano y es as como nos referiremos a ella a lo largo de esta gua. Adems de la creacin misma de veeduras u otros grupos, la ciudadana tiene herramientas para ejercer su derecho a conocer y mejorar la gestin del Estado, y para que se tenga en cuenta su opinin, que debe usar de modo respetuoso e informado, racional y ponderado, tcnico y analtico, propositivo y oportuno. De igual forma, el Estado tiene deberes correlativos para que la ciudadana logre participar efectivamente en los asuntos pblicos, tal y como lo veremos a lo largo de este texto. Este es el propsito de este material: ayudarnos a entendernos con el Estado y crear nuevos lazos para influir en l, para cumplir nuestro deber como ciudadanos en el control a su misin, en la bsqueda conjunta de una mejor gestin pblica. Bienvenidos!

14 / Hagamos control ciudadano

A su salud!

Santa Mara de las Atalayas es una ciudad intermedia de Colombia que se encuentra a solo 8 km al sur de Zamora1, una de las cuatro ciudades principales del pas. Desde mediados de siglo XX, numerosas industrias se establecieron en el municipio, lo que hizo que una gran cantidad de gente se desplazara y asentara all, convirtindolo en una zona de gran actividad comercial y productiva. Hoy por hoy, Santa Mara de las Atalayas cuenta con 150.000 habitantes y est dividida en cerca de 40 barrios, con solo dos veredas en su zona rural. Aunque el municipio se ha caracterizado por ser uno de los ms eficientes en el pas en cuanto al manejo de recursos, ltimamente se percibe en la ciudadana un descontento creciente por la forma en que se ha venido administrando el hospital pblico local. La comunidad recuerda muy bien las promesas del actual alcalde, quien en la poca electoral haba asegurado que una de las prioridades de su administracin sera fortalecer el sistema de salud municipal, tanto en la adecuacin fsica del hospital como, sobre todo, en el mejoramiento de su servicio. La gente le apost a este alcalde por lo que haba prometido en su campaa, por su programa de gobierno, que se vea muy bueno, aunque el otro candidato tambin estaba bien, pero prometa menos afirma Doa Mlida, una profesora de primaria de Santa Mara. Pero todo le est saliendo como al revs desde el mismo da de la posesin: apenas lleg a la Alcalda, lo primero que hizo fue transferir recursos de la salud para hacer otras cosas, como infraestructura y obras pblicas. Eso tambin se necesita, pero, no que la salud era la prioridad? Alguien debera pedirle cuentas al alcalde por eso. Las promesas de fortalecer el sistema de salud no parecen estarse cumpliendo. Don Ismael Montenegro, reconocido lder comunitario oriundo de Santa Mara, es uno de los ms preocupados por que las cosas no estn mejorando, pues es testigo presencial del decaimiento del hospital. Hace 25 aos funcionaba bien, prestaba su servicio sin ningn problema. Pero, desde que se ha venido a vivir tanta gente por estos lares, como que no alcanza para todo el mundo, y las recientes administraciones, sobre todo la ltima, en vez de levantarlo lo que han hecho es dejarlo ah a la buena de Dios, a que se pudra; cada vez est ms derrumbado y sin recursos para funcionar. La gente prefiere irse a Zamora o a los municipios vecinos cuando se enferma, porque el hospital

Por supuesto, se trata de una ciudad hipottica.

A su salud! / 17

est moribundo. Ah! Es que ya no se puede confiar en el Estado, no cumple ni aos! No me imagino cmo ser esto dentro de otros 25 si no se hace algo. En efecto, el problema es grave. Las directivas del hospital argumentan que por falta de recursos no es posible prestar adecuadamente servicios bsicos como hospitalizacin o atencin para mujeres en embarazo y, ms grave aun, segn lo que Don Ismael ha averiguado con la gente, el hospital no entrega los medicamentos que los pacientes necesitan. Cuando uno de los pocos mdicos que hay receta un medicamento, lo ms probable es que no se consiga en la farmacia del hospital o que est agotado, por lo que los usuarios tienen que comprarlo por sus propios medios o simplemente no hacerlo, cuando no cuentan con los recursos necesarios. Don Ismael ve con preocupacin que en el hospital son cada vez ms indiferentes frente a sus pacientes y que ningn ciudadano ha hecho nada para tratar de que la situacin mejore. Adems de preguntarle a la gente, Don Ismael tambin ha acudido al personal del hospital. Este ha sealado que su institucin no es la nica culpable de la complicada situacin y argumenta que los mismos ciudadanos del municipio han contribuido a ella, pues han venido haciendo trampa, por decirlo de alguna manera. Don Ismael averigu que en Santa Mara de las Atalayas actualmente existen 41.000 personas inscritas en el Rgimen Subsidiado de Salud, pero que un nmero importante cuenta con los recursos necesarios para afiliarse al Rgimen Contributivo, con lo cual estn desplazando personas de bajos recursos que realmente necesitan de un servicio de salud subsidiado por el Estado. Incluso, Don Ismael ha encontrado gente inscrita en el Rgimen Subsidiado municipal que ni siquiera vive en Santa Mara. Pues bien difcil tiene que ser manejar toda esta cuestin de la salud. Y si as es en un pueblo chiquito, cmo ser en la capital o en todo el pas! Con esa cantidad de gente desempleada y pobre, debe ser muy fregado para el que le toque. Se necesita tener harto poder para tratar de hacer algo! Ante este preocupante panorama, Don Ismael, aprovechando su capacidad de convocatoria y credibilidad en el municipio, ha decidido conformar un grupo para ejercer control ciudadano al funcionamiento del hospital local. Para esto, viene hablando con juntas de padres de familia, grupos de jvenes, asociaciones religiosas, amas de casa y otros ciudadanos interesados. Despus de una serie de reuniones adelantadas con el nimo de tomar conciencia y evidenciar la gravedad del problema, Don Ismael logr convencer a un equipo de diez personas para conformar el grupo de control. Algunas de ellas estn preocupadas, pues no saben nada del tema de salud, como es el caso de Don Elas, primo de Don Ismael. Pero, despus de varias conversaciones y discusiones, han podido ms las ganas de ayudar y contribuir a mejorar la situacin

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que el miedo por no saber del tema. Algo que tiene sorprendido a Don Ismael es que algunos miembros del grupo no se ven afectados directamente por el problema del hospital, pues cuentan con los recursos para acceder al servicio de salud de otras formas, y aun as han decidido hacer parte del equipo. Como bien lo dice Doa Rosa, hemos decidido investigar y actuar, pues asuntos pblicos como el de la salud nos deben interesar a todos. Carlos, un joven miembro del grupo, est de acuerdo con lo que seala Doa Rosa, pero para l es claro que actuar significa luchar. Segn l, la estrategia desde el comienzo debe consistir en irse de frente contra la administracin: Aqu, si no es a las malas, nada se puede. Nos toca ser duros e implacables. Don Ismael desaprueba con un gesto el comentario de Carlos, pero no dice nada. Alejito, el mejor amigo de Carlos, que siempre parece estar de acuerdo con todo lo que su compaero dice, asiente con su cabeza mientras lanza un ruidoso estornudo. Oiga, Alejito, usted siempre est enfermo, no? Cundo es que va a empezar a cuidarse un poquito? Eso de pasrsela en el mdico no es normal, y adems ya deben estar cansados de verlo por all, le dice Doa Rosa, medio en burla, medio en serio. Oigan, y esto es as no ms? Al viejo Ismael se le ocurre conformar un grupo y listo? Si yo hubiera sabido eso, hace rato hubiera armado mi combo, asevera Carlos. Pues ni tan as le responde el propio Don Ismael. Yo s que hay una ley para crear veeduras, que es lo que pretendemos hacer aqu. Hace tiempo no la veo, pero tengo una copia en la casa; esta noche la repaso y maana les cuento qu dice concluye. Al da siguiente, Don Ismael se rene de nuevo con su grupo y reporta lo que ha averiguado: Pues, amigos, la ley, que entre otras cosas, para que sepan, es la nmero 850 de 2003, lo que hace es proponer unos parmetros para conformar veeduras ciudadanas, pero no nos obliga a hacerlo. Mejor dicho, podemos convertirnos en una veedura oficial, por decirlo de alguna forma, y cumplir con los requisitos y requerimientos de la ley, o podemos seguir as como vamos, como un grupo de hecho, y ya. Nos toca decidir. Despus de un debate que toma algunas horas, el grupo decide seguir igual, pues quieren entrar en accin inmediatamente y sienten que los procedimientos que la ley les exige pueden retrasar su labor. Una vez definido este aspecto, lo primero que se le ocurre a Don Ismael es ir ante el alcalde, contarle de la creacin del grupo ciudadano y expresarle su

A su salud! / 19

inters en ver cmo este podra colaborar para que la situacin del hospital mejore. El alcalde, aunque lo recibe y lo trata amablemente, no presta mucha atencin a lo que Don Ismael le cuenta. Lo felicito, seor Montenegro, siempre tan preocupado por el municipio, ojal hubiera ms gente como usted, finaliza el alcalde, mientras le da la mano y lo despide del despacho. Cuando Carlos se entera de lo que ha hecho Don Ismael, va a buscarlo, un poco enojado. Al encontrarlo, le dice: Y usted qu tiene que ir a decirle al alcalde ese, Don Ismael? Al tipo hay que ordenarle que haga algo, y punto, sin diplomacias ni pleitesas. Adems, qu le dijo que vamos a hacer, si todava ni siquiera sabemos a ciencia cierta qu es lo que vamos a controlar?, porque en este pueblo lo que hay es problemas, y ms en cuestin de salud. Adems, si usted va a andar haciendo las cosas sin contarle al resto del grupo, pues ah si empezamos con el pie izquierdo. Don Ismael, algo pensativo, le responde: Pues, Carlos, usted tiene razn en algo. Deb haberles contado, disclpenme. Y s, nos toca reunirnos y ver qu es lo que en realidad vamos a hacer; en eso tambin le doy la razn. Pero yo fui adonde el alcalde porque estoy convencido de que esto es trabajo de todos, no de nosotros solos ni de la administracin sola, y hay que dejarle saber que estamos interesados en ayudar. En donde s tiene que bajarle a las revoluciones es en las ganas de pelear con la Alcada, Carlos. Con esa actitud de entrada, no sacamos nada, sino problemas. Veamos qu se puede hacer por las buenas primero. A partir del comentario de Carlos, Don Ismael convoca a una reunin con el resto del grupo, para establecer sobre qu temas especficos se trabajar. Algunos proponen que sobre todo el sistema de salud; otros, que sobre el rgimen subsidiado solamente; otros, que sobre el contributivo, y as sucesivamente. La discusin sigue por un rato, hasta que Doa Rosa se da cuenta de algo importante: Miren, llevamos hablando un buen tiempo ya, pero que no se nos olvide que, cuando Don Ismael empez a preguntarle a la gente, al final lo ms grave acab siendo lo de los medicamentos. Adems, yo s creo que nos toca enfocarnos en algo concreto, porque no hacemos nada tratando de resolver diez problemas al mismo tiempo. Digo yo, no? El grupo oye atento a Doa Rosa y decide acoger su propuesta: trabajar en la entrega deficiente de medicamentos por parte del hospital. As las cosas, el grupo comienza inmediatamente a repartirse tareas de investigacin: Don

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Elas se compromete a hacer las actas o resmenes de las reuniones, a escribir las cartas necesarias y a llevar un archivo de los documentos que se recolecten a lo largo de la investigacin. Doa Rosa se ofrece a buscar en el hospital y entre la comunidad informacin ms especfica sobre la entrega de los medicamentos. Carlos y Ana Jacinta, un ama de casa que poco haba hablado en las reuniones anteriores, se dedican a buscar las leyes que rigen el servicio de salud, en la biblioteca local y en internet. Don Ismael, por su parte, aprovechando su condicin de lder comunitario, se encarga de hablar con diferentes funcionarios de entidades pblicas. Alejito, al que la tos no lo ha dejado hablar en la reunin, dice que no les puede ayudar, pues la gripa lo tiene muy mal, y aade: Y maana, otra vez adonde el mdico en Zamora, qu vaina! Algn tiempo ha pasado ya y los integrantes del grupo de control sienten que su labor no ha sido nada fcil. Conseguir la informacin que manejan algunos funcionarios pblicos es muy difcil, algunas veces parecieran no querer suministrarla y cuando lo hacen es incompleta e imprecisa. No cuentan con suficiente tiempo para dedicarle a la investigacin y, adems, requieren de un gran esfuerzo para entender e interpretar correctamente las leyes y la terminologa mdica. Es tan amplio y complejo el tema, que algunos miembros del equipo han olvidado enfocarse solamente en lo relacionado con la deficiente entrega de medicamentos. Ante esta situacin, Ana Jacinta plantea la necesidad de ser ms ordenados y rigurosos en la bsqueda de informacin, y aade: Y a ver si nos ponemos ms las pilas, no, Carlos?, que por andar renegando y de mal genio se me hizo el loco con la investigacin de las leyes. Me sali brava la patrona, pero tranquila, que ahora s le cumplo, responde Carlos, medio apenado. Es as como deciden reagruparse alrededor de tareas ms especficas: mientras unos elaboraran solicitudes de informacin al hospital y a la Secretara de Salud, otros recolectan toda la normatividad bsica vigente respecto a la entrega de medicamentos nicamente en el Rgimen Subsidiado. Otros escriben un derecho de peticin de informacin al hospital y a la Secretara de Salud sobre los clculos elaborados para determinar la necesidad de medicamentos, la programacin de atencin, la contratacin celebrada y los procedimientos internos de su manejo. El resto del grupo crea una encuesta a los usuarios para aplicarla aqu y all a beneficiarios del rgimen y otra para el personal administrativo y los mdicos del hospital.

A su salud! / 21

Despus de un tiempo, los resultados de la labor del grupo de control son muy interesantes. En su indagacin, Carlos encontr que, aunque la reglamentacin en salud es bastante amplia, existen ciertas directrices fundamentales que enmarcan y regulan todas las dems normas sobre el tema, como es el caso de la Ley 100 de 1993, a travs de la cual se crea todo el sistema general de seguridad social en salud a nivel nacional. Por otra parte, el grupo de control encontr, a travs de la encuesta a usuarios que indagaba por el nivel de satisfaccin con el servicio del hospital, las razones por las que no se entregan los medicamentos, la frecuencia de su entrega y los sobrecostos en que incurran los ciudadanos. El 60% de la gente no recibe la droga prescrita, en la mayora de los casos porque est agotada que es cuando la farmacia expide una orden de pendiente o porque la receta para pedirla ha caducado. Adicionalmente, el grupo encuentra que en la farmacia no se tienen en cuenta los reportes que los mdicos del hospital hacen peridicamente sobre las enfermedades ms frecuentes en la poblacin y, en cambio, s se piden medicamentos de alto costo, que usualmente caducan, porque nadie los requiere. Aqu como que la cosa es de ineficiencia, piensa Don Ismael para sus adentros. El 60% afectado est dividido as: el 40% decide comprar el medicamento por sus propios medios y el 20% restante no lo compra por falta de recursos. Por su parte, aunque algunas encuestas hechas al personal administrativo sealan que la gente no recibe los medicamentos pues no sabe cmo pedirlos, otros funcionarios y mdicos del hospital no pueden explicar, ni al grupo ni a s mismos, la insuficiencia de medicamentos, y evitan entrar en el tema diciendo que eso es un asunto de manejo administrativo con el que no tienen nada que ver. Esto empieza a sugerir que algo raro est sucediendo con el procedimiento de entrega de medicamentos en la farmacia del hospital. Al final de toda la indagacin, el nivel de satisfaccin con el servicio no alcanza el 20%. Pues yo no me quedo con esta intriga, hay que averiguar bien, piensa Ana Jacinta, que decide indagar ms a fondo y hablar por separado con el almacenista, persona que recibe y entrega los medicamentos de la farmacia, y con el encargado de la misma. Al hacerlo, se da cuenta de que el volumen de medicamentos que ha entregado el almacenista en los ltimos seis meses no corresponde con el nmero de medicamentos distribuidos por la farmacia al pblico. A pesar de esto, en la farmacia siguen asegurando que muchos medicamentos estn agotados. Habr que seguir investigando, eso est raro, piensa Ana Jacinta.

22 / Hagamos control ciudadano

Al analizar los resultados obtenidos en una nueva reunin, para la que Ana Jacinta ha preparado algunos datos, el grupo de control concluye que hay varios problemas a solucionar con los medicamentos: unos de ineficiencia, debidos a la falta de informacin que tienen los usuarios, a la deficiencia en el suministro y a la inadecuada seleccin, y otro de posible corrupcin en el manejo de los medicamentos dentro de la farmacia. Cmo as?, a m me parece que estos problemas son lo mismo, dice Alejito, tapndose la boca con un pauelo. !Nooo, mijo, usted si es que no ha entendido pero nada!, le responde Don Elas, lo que produce carcajadas en el resto del grupo. Ante este panorama, el grupo decide que es necesario, por un lado, buscar ms elementos con que determinar si efectivamente hay malos manejos en relacin con los medicamentos y, por el otro, elaborar una propuesta de suministro de informacin del hospital a sus usuarios sobre el acceso a los mismos. Creen tambin que es clave que se tengan los medicamentos que se necesitan y no otros. El grupo delega a Don Ismael para que se presente ante las directivas del hospital y, en nombre de todos, muestre lo que han encontrado en su investigacin y seale que hay cosas que no parecen estar andando debidamente. Cuando Don Ismael lo hace, las directivas no lo toman muy bien: Lo de la ineficiencia lo podemos hablar, Don Ismael, pero lo de la posible corrupcin es bien grave. Si no hay pruebas contundentes, mis manos estn atadas, afirma categricamente el gerente del hospital. Ana Jacinta, que se ha convertido en uno de los miembros ms dinmicos y apasionados, sugiere volver a dividir el grupo: Lo que tenemos que hacer aqu es repartirnos otra vez: mientras unos se dedican a buscar pruebas ms claras que indiquen si en el manejo de los medicamentos se estn dando circunstancias de corrupcin, otros le cuentan a la comunidad lo que hemos investigado, para que la gente sepa que muchos de los problemas en el servicio son por ineficiencia y que se est investigando si se est presentando alguna irregularidad en la entrega de medicamentos. Y los que quedan le echan cabeza a cmo hacer para que el hospital le explique bien a la gente cmo es que se piden los medicamentos. El grupo celebra las ideas de Ana Jacinta y todos comienzan a trabajar de inmediato. Don Elas y Carlos quedan encargados de buscar nuevas pruebas, pero, a pesar de sus buenas intenciones y esfuerzos, no logran saber ms de lo que Ana Jacinta ya haba averiguado con el almacenista. Mientras tanto, sta lidera la tarea de informar a la comuni-

A su salud! / 23

dad. Le parece que es el momento de buscar algn apoyo comunitario, y decide contarles a algunos ciudadanos lo que el grupo ha venido investigando, cuidndose de no hablar todava del caso de posible corrupcin. Tambin menciona que Don Ismael se est encargando simultneamente de disear una propuesta para manejar el tema del desconocimiento al momento de pedir los medicamentos. La respuesta de los ciudadanos es tan positiva que motiva al grupo a solicitar una reunin con las directivas del hospital, para presentarles formalmente los resultados del ejercicio de control que estn desarrollando y de las encuestas, as como la propuesta de estrategia de informacin al usuario que el hospital podra montar, acompaada de la idea de pedir los medicamentos que son y no otros, como una forma de contribuir a mejorar la prestacin del servicio. Una vez en la reunin, el gerente del hospital le reitera al grupo que, frente al manejo de los medicamentos por parte del personal del hospital, no puede hacer nada sin pruebas contundentes. En relacin con el proyecto informativo y la adecuada seleccin de medicamentos, se muestra de acuerdo y asegura que impartir las instrucciones del caso para que se ponga en marcha. Don Elas, que prefiere las cosas bien claras, le dice: Doctor, con el debido respeto, nosotros le pedimos ah al final de la propuesta que por favor nos colabore respondiendo por escrito qu curso le van a dar a nuestra solicitud. Un poco desinflados por la primera respuesta, pero muy expectantes por lo que pase con el proyecto de dar informacin a la gente, todos se van a pensar en lo que sigue. Ana Jacinta y Alejito salen caminando del hospital, con la sensacin de que su trabajo no ha logrado resultados tangibles y que no van para ningn lado con l. En realidad, hasta razn tiene el gerente del hospital, la verdad es que si no le llevamos nada contundente, pues no puede hacer nada. S, usted tiene razn, doa Ana Jacinta contest Alejito pensativo, y aadi: pero, entonces, qu podramos hacer? Qu se le ocurre, mi seora?. Pues no s dice Ana Jacinta, pero estaba pensando que tal vez podramos volver a donde el almacenista y esta vez le pedimos que nos deje revisar los comprobantes de entrega de medicamentos a la farmacia; necesitamos verificar que el contratista suministr el pedido solicitado y compararlo con el contrato de suministro de medicamentos. Luego vamos a la farmacia y pedimos las facturas de entrega de medicamentos al pblico. Comparamos los datos y ah vemos si hay algo torcido. Pues suena muy interesante eso, doa Ana Jacinta, a usted s que se le ocurren buenas ideas; pero, eso no es muy difcil de hacer? Pues yo no creo contesta ella; por lo que he aprendido, supon-

24 / Hagamos control ciudadano

go que si pedimos esa informacin respetuosamente no habr problema, adems es algo de inters pblico. Entonces vamos y le contamos a todos la idea, a ver qu opinan, concluye Alejito, con voz entusiasta, todava ronca. Sin embargo, un par de cuadras ms adelante, Ana Jacinta nota que el joven pone cara de preocupacin: Y ahora, qu es lo que le preocupa? Deje esa cara, que vamos por buen camino. Es que estaba pensando repuso Alejito que podramos utilizar las encuestas a la gente para reforzar la importancia de tener en la farmacia los medicamentos indicados. Ahora s que no le entiendo nada le respondi Ana Jacinta; explquese, mijo, porque no veo qu es lo que propone. Alejito para en seco y por primera vez asume una actitud de liderazgo, que adems no le sienta nada mal: Pues, mire: yo creo que podemos aprovechar la informacin de las encuestas. Ah sali muy clarito cules son los medicamentos que ms se necesitan y que casi siempre estn agotados, cierto? Pues entonces esos son los que ms se debera pedir para el municipio. Comparemos lo que se necesita con lo que en realidad se pide en el hospital. Todo parece indicar que yo no soy la nica que est aprendiendo con este ejercicio, no, mijo? Alejito luce una gran sonrisa y los dos siguen su camino con semblante notablemente ms optimista. Por otro lado, Don Elas y Carlos estn muy preocupados. Buscar ms pruebas de corrupcin, que es un delito, les causa cierto temor, ya que no saben con qu se irn a encontrar y qu peligros represente. Aquel nota la preocupacin y decide convocar a una reunin de todo el grupo, para decidir, entre todos, los pasos a seguir en relacin con la sospecha. Algunos creen que hay que dejarlo en manos de las autoridades, entre ellos Alejito, quien argumenta: Es que precisamente para este tipo de tareas es que existe el Estado, para eso lo creamos: para que cumpla y haga cumplir las normas, castigando a quienes no las respetan! Huy, pero hasta que por fin sali con algo bueno, Alejito, casi que no, replica Don Elas, sonriente. Paque vea dice l, orgulloso, sin embargo aade, con doa Ana Jacinta venamos discutiendo la idea de ir un poco ms all y ser algo ms tcnicos en el anlisis de la informacin que podemos obtener. Y procedi a explicarle al grupo las ideas que se les haban ocurrido, a l y a Ana Jacinta, y propuso dedicarse a hacer las comparaciones y anlisis de informacin, antes de acudir a las autoridades competentes. La propuesta fue fcilmente acogida y aplaudida por el grupo, que prosigui a organizase para llevarla a cabo. Al seguir las sugerencias de Ana Jacinta y Alejito, el grupo encuentra que es clara la ineficiencia en el pedido de medicamentos de la farmacia, pues siempre encargan los mismos, no amplan las existencias y no tienen en cuenta las estadsticas oficiales que sealan las enfermedades y dolencias ms frecuentes en la poblacin. No obstante, no estn seguros de que esa ineficiencia est necesariamente asociada con manejos corruptos.

A su salud! / 25

As las cosas, el grupo decide finalmente dejar que el Estado haga su parte e ir a donde el alcalde, dejarle un completo documento con copias de todo lo encontrado y sugerirle que ordene a la Secretara de Salud y al gerente del hospital abrir su propia investigacin. El alcalde ordena las investigaciones, y el grupo pide que se le informe de los resultados de las mismas. Algn tiempo pasa y el grupo de control va al hospital a averiguar qu ha sido de la estrategia de informacin. Encuentran con decepcin que la propuesta se estanc apenas fue recibida. Ante esto, deciden dejar una carta a la jefe de comunicaciones del hospital, hecha a mano y sin muchas complicaciones, pidindole la opinin que le mereci la iniciativa. Tambin aprovechan para averiguar en qu qued la orden del alcalde de abrir la investigacin, para lo cual se renen con el funcionario encargado del manejo interno de los medicamentos. Este les dice que la investigacin ya se abri, pero que por ahora est sujeta a reserva, es decir, que es secreta, y que por eso no les puede decir nada ms. Poco tiempo despus, Don Ismael recibe la respuesta de la jefe de comunicaciones del hospital, en la que agradece su inters por mejorar el servicio del mismo y seala que encuentra positiva y viable la puesta en marcha de la iniciativa. Don Ismael reporta al grupo la buena noticia, ante la cual Carlos anota: Oigan, y no sera bueno proponerle al gerente del hospital un eventico pblico para que la gente vea que en la propia institucin hay un nimo bueno de cambiar las cosas? Eso de pronto ayuda a mejorar la relacin con el hospital. Pues para eso mejor aprovechamos el cabildo abierto de la prxima semana, que ah queda perfecto, porque es un tema de bastante inters para la comunidad complementa Don Ismael, y agrega contento: Buena esa, Carlitos, por fin le est cambiando el genio; es que la idea es trabajar juntos. Todos se despiden, satisfechos de ver que su accin ya est produciendo efectos positivos, despus de varios meses de esfuerzo. El da del cabildo abierto, el grupo presenta los resultados de su investigacin, incluyendo los indicios de corrupcin, y el hospital los de la suya. Al respecto, las directivas sealan que an no hay nada concreto, pero que frente al tema de difusin e informacin ya se pueden ver unos instructivos puestos en dispensadores en las salas de espera, para que se sepa cmo pedir los medicamentos, y que se ha grabado un mensaje que explica lo mismo y se emite peridicamente por un par de altavoces usados precisamente para dar informacin general. An no se dan datos sobre otros temas

26 / Hagamos control ciudadano

relacionados con el servicio de salud, pero se ha diseado una nueva encuesta para averiguar qu desconoce la gente y sobre qu es necesario que se haga mayor difusin, por el propio bien del hospital y en especial de sus usuarios. Algunos asistentes ven esto como un gran logro, mientras otros creen que es puro contentillo para no resolver el tema de corrupcin. Dos semanas despus, Carlos y Ana Jacinta visitan nuevamente el hospital, para averiguar por la investigacin sobre corrupcin. El gerente los recibe con inusual prontitud y les comenta: Con ustedes quera hablar, miren lo que les tengo. Les entrega un grueso documento. Se trata de una copia de la decisin final de la investigacin. Las inconsistencias son ms graves de lo que ellos mismos haban descubierto, y el caso ya se ha puesto en conocimiento de los entes de control competentes. Ante tal descubrimiento, el gerente considera que la distribucin de medicamentos se regularizar muy pronto. Carlos y Ana Jacinta no lo pueden creer; se abrazan efusivamente y gritan Esto era lo que estbamos buscando! En la actualidad, las investigaciones de los rganos de control an siguen su curso y el alcalde y el gerente del hospital esperan que el grupo de Don Ismael mantenga su intencin de resolver directamente con ellos todo lo que se pueda. En el despacho, el alcalde, reunido con el gerente del hospital, comenta: Quin lo hubiera credo, doctor, al final el grupo de Don Ismael acab por ayudarme a cumplir con lo que promet cuando me eligieron. Mientras tanto, Ana Jacinta organiza una reunin con el grupo para celebrar. Entre torta, empanadas y jugos, Don Ismael, muy emocionado, alza su vaso para brindar con todos: A su salud!

A su salud! / 27

Gua para el facilitador

Reflexin sobre A su salud!

1. Subrayen las ideas y situaciones ms importantes del relato A su salud!, a medida que vayan leyndolo. Una vez ledo, reflexionen acerca de las preguntas que se proponen a continuacin.

2.

Preguntas para los participantes

Cules fueron las ideas o situaciones que subrayaron? Por qu?

Objetivo de las preguntas

Abrir la reflexin y averiguar con qu temas o situaciones se identifican los participantes ms contundentemente y por qu.

Qu puede hacer
Escriba las respuestas en un papelgrafo para poder conectarlas fcilmente y retomarlas ms adelante. Si alguna se repite demasiado, trate de buscar otras opiniones y agrupar las respuestas similares. Deje a todos expresar libre y espontneamente sus percepciones del cuento. Estas se retomarn a lo largo de todo el proceso de formacin.

Cmo describiran el comportamient o de los personajes? Por qu?

La finalidad de esta pregunta es averiguar si los participantes identificaron todos los personajes y si hay alguno con el que se sientan ms a gusto, bien sea por el papel que cumple en la historia o por su forma de ser. Descubrir si los participantes entendieron que "A su salud!", ante todo, describe un episodio de control ciudadano como forma de relacionarse con el Estado que tiene sentido para la vida social, y los pasos para llevarlo a cabo.

Cul creen que es la idea central de A su salud!"?

En el papelgrafo escriba las respuestas obtenidas (participacin ciudadana, relaciones entre Estado y comunidad, sistema de salud, entrega de medicamentos, etc.) y relacinelas con el tema central. Casi siempre todas las respuestas tienen un vnculo directo con el tema central. Aproveche esto para identificar el tema entre todos; no lo presente usted directamente: deje que los participantes, con sus intervenciones, lleguen a l. Cuando haya llegado al punto en el que es claro el tema central de "A su salud!", el control ciudadano como forma de relacionarse con el Estado, trate de construir con los participantes una definicin intuitiva de control ciudadano. Aunque la gua ofrece una definicin, no la presente directamente, pero tngala en cuenta, lo mejor entendida posible, para guiar la discusin. Busque acercarse a ella a partir de las intervenciones.

Cmo podramos definir, en palabras sencillas, el concepto de control ciudadano?

Empezar a construir, entre todos, una definicin de control ciudadano que ser depurada a lo largo del proceso de formacin.

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Preguntas para los participantes

Qu creen que persigue el ejercicio del control ciudadano? Por qu creen que es importante ejercerlo? De qu maneras se relaciona lo contado en A su salud!" con nuestra vida cotidiana? Cmo creen que es la relacin entre la comunidad y el Estado en "A su salud!"?

Objetivo de las preguntas

Averiguar si los participantes pueden identificar aspectos especiales del control ciudadano que lo diferencian de otros tipos de participacin, como buscar que el Estado cumpla de mejor forma sus responsabilidades, previniendo y remediando situaciones de corrupcin o ineficiencia.

Qu puede hacer
Puede hacer uso de los eventos de "A su salud!" para enfatizar este punto. De nuevo, utilice los aportes del grupo para acercarse a este punto.

Generar ms identificacin entre "A su salud!" y las experiencias de los participantes.

Anote en el papelgrafo algunas de las ideas de los participantes.

Averiguar si los participantes han entendido que la relacin es buena o mala, dependiendo de si cada parte cumple con lo que le corresponde: el Estado, con sus obligaciones constitucionalmente consagradas y la comunidad, ayudando a que efectivamente las cumpla, por un lado, y valorando y cuidando lo que el Estado hace por la comunidad, por el otro. Enfatizar en la idea de que en un Estado como el colombiano es necesario que los ciudadanos asuman su parte para que el sistema funcione como se espera. Esta parte hace alusin al episodio en el que Don Ismael averigua que hay gente hacindole trampa al sistema de salud inscribindose en un rgimen que no le corresponde.

Anote en el papelgrafo las intervenciones que crea que le pueden ser tiles, para retomarlas cuando se est trabajando en el tema especfico de la relacin entre el Estado y la ciudadana.

En qu parte de "A su salud!" se ve que los ciudadanos no estn cumpliendo con su responsabilidad?

Aproveche esta pregunta para que los participantes reflexionen sobre su propio comportamiento en relacin con el cumplimiento de las responsabilidades ciudadanas.

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Hagamos control ciudadano

Captulo 1

Qu es el Estado?

1. Origen de la relacin entre el Estado y la ciudadana

Lo que hacemos en la vida, fundamentalmente, es relacionarnos con otros seres humanos. Casi todo el tiempo les transmitimos lo que sentimos, pensamos, queremos, etc., tratando de que nos entiendan y de entenderlos a ellos. As nos relacionamos: acercndonos a otros individuos y creando grupos nuevos o integrndonos a los que ya existen, hasta formar sociedades con mltiples grupos y formas de relacin en su interior. En este captulo vamos a ver cmo nos unimos como sociedad y creamos un Estado, la relacin que hay entre l y los ciudadanos y el rol de la comunicacin en esta dinmica. Por esto, de ahora en adelante vamos a hablar de dos grandes actores que se relacionan y comunican constantemente: la ciudadana y el Estado.

1.1 Concepto de Estado

Con la palabra Estado podemos referirnos a dos conceptos bsicos: En discusiones y documentos acadmicos, se dice que es la reunin de un territorio, un grupo de personas (particulares y funcionarios pblicos) y una forma de gobierno con unas instituciones a travs de las cuales se toman las decisiones sobre los asuntos pblicos y se regulan ciertos vnculos de sus miembros. En esta definicin, el Estado somos todos y se hace claro que el compromiso por lograr los fines de nuestra sociedad (como la paz, la justicia y la libertad) es una tarea de las autoridades pblicas y de los dems ciudadanos que conformamos el Estado.

Qu es Estado? / 35

El segundo concepto de Estado se refiere al conjunto de rganos visibles (autoridades, entidades pblicas, etc.) y regulaciones concretas para ejercer el poder pblico, y en esa medida se lo equipara al aparato estatal. Por eso, cuando Don Ismael y sus compaeros hablan del Estado no piensan en la unin de territorio, ciudadanos y aparato estatal, sino en las oficinas, entidades y servidores pblicos que deben disponer, coordinar y ejecutar las polticas pblicas del pas, sujetndose a un rgimen jurdico. En adelante hablaremos del Estado en este sentido. Segn nuestra Constitucin Poltica: El Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. Art. 115

Cmo surgen las autoridades pblicas? La idea de autoridades pblicas viene de un conocido y antiguo terico: Thomas Hobbes. Segn l, los autores del poder pblico somos todos los ciudadanos, porque a nosotros nos pertenece el poder natural de decidir sobre lo que nos afecta. Para poder tomar las decisiones que no solo nos afectan individualmente, sino que sobre todo inciden en lo que somos como sociedad, delegamos ese poder, de forma temporal, a unos cuantos de nosotros para que cumplan ciertas funciones, convirtindolos en autoridades pblicas.

1.2 Funcionarios, servidores y autoridades pblicas

Quienes trabajan en el Estado son funcionarios, servidores y autoridades pblicas. Son funcionarios porque en el Estado se asignan funciones a cada integrante. Si en un equipo de ftbol hay arquero, mediocampistas y delanteros, en el Estado hay entidades encargadas de prestar diversos servicios, como salud, justicia, educacin y seguridad, y en ellas hay personas que ejecutan las respectivas funciones. Tambin son servidores pblicos porque sirven a toda la ciudadana, trabajan para todos nosotros, para el pas. Y son autoridades porque tienen el poder de tomar y ejecutar decisiones obligatorias para todos, gracias a que todos les hemos delegado ese poder. Quien ejerce la autoridad pblica es tambin ciudadano. Por eso, cuando aqu distingamos alguien que trabaja en una entidad u organismo del Estado de alguien que no lo hace, hablaremos de funcionarios, servidores o autoridades pblicas, mientras que a los dems los denominaremos particulares, tal y como lo hace la Constitucin. Adems, quien es funcionario pblico para efecto de sus funciones, es particular para otras. Alguien puede ser funcionario de un hospital y tener responsabilidades pblicas en l; pero al matricular a sus hijos en una institucin educativa acta como particular.

2. Estado social de derecho2

2

El desarrollo del concepto de Estado social de derecho que se presenta a continuacin se tom del manual Manos a la obra, de la Fundacin Presencia, 2004.

En Colombia tenemos un Estado social de derecho. Esto significa que la forma en que nos hemos organizado como sociedad guarda los principios bsicos del Estado de derecho y le suma otros ms, que son los del Estado social. El Estado de derecho tiene un marco legal al cual se someten autoridades pblicas y particulares. Estas normas regulan el alcance de las accio-

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

nes de las autoridades en pro de la libertad de los ciudadanos, y a estos les reconocen derechos y libertades y les imponen deberes iguales para todos. En el Estado social, por su parte, la ley reconoce que realmente no somos iguales, por lo cual el Estado toma ciertas medidas para equilibrar las diferencias y promover la equidad, y cumplir as con el deber de garantizarnos una vida digna. Aqu el trato igualitario ante la ley consiste en que todos tengamos el mismo derecho de beneficiarnos de los mecanismos que tienden a compensar las desventajas. As, tenemos que en el Estado social de derecho hay leyes democrticamente acordadas, aplicables a autoridades y ciudadanos, cuyo propsito central es dar igualdad de oportunidades para todos en consideracin a las condiciones sociales, econmicas y polticas de las personas. As, por ejemplo, para quienes estn enfermos y no pueden pagar un hospital, o para nios cuyos padres no pueden pagar su educacin, el Estado crea hospitales e instituciones educativas pblicas gratuitas o a muy bajos costos. En Colombia, el logro de estos objetivos se apoya en diversos principios, de los cuales destacamos el de la solidaridad, planteado en los Artculos 1 y 49 de la Constitucin. Esa solidaridad se traduce en medidas concretas para materializar los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC), como cuando se crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de modo que quienes pueden pagar por el servicio formen parte del rgimen contributivo, ayudando al Estado en el mantenimiento de un rgimen para los ms pobres, como lo es el subsidiado.

3. Colombia es una Repblica

El Artculo 1 de nuestra Constitucin dice que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria.

Constitucin Poltica, Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Las teoras del contrato social, de las que omos hablar constantemente, dicen que en cada sociedad hay un momento en que los ciudadanos se ponen de acuerdo a travs de la comunicacin para convertir a algunos de ellos en autoridades, que es un primer paso en la conformacin del Estado, y

Qu es Estado? / 37

Rendicin de cuentas: La rendicin de cuentas es un componente de los principios constitucionales de transparencia, publicidad y responsabilidad. Rendir cuentas es dar explicaciones, justificar, someter al escrutinio pblico, al examen, a la revisin de la ciudadana, las decisiones y las actuaciones de los servidores pblicos en desarrollo de la gestin de lo pblico.

darles el poder para decidir y actuar sobre ciertos aspectos de la vida en comunidad, en beneficio de todos. Ese acuerdo se constituye en el inters general, y usualmente queda plasmado en una Constitucin poltica. En ese momento se crea una relacin entre el Estado y la ciudadana, determinada por lo establecido en el acuerdo, del cual se derivan las responsabilidades de los ciudadanos y el Estado, y los lmites que este tiene al actuar en nombre de toda la sociedad. Cuando una sociedad se organiza partiendo de que el poder original para tomar las decisiones que nos ataen lo tenemos todos los ciudadanos, que por un acuerdo lo delegamos en ciertas personas, se dice que se conform una Repblica. Esta es la razn fundamental por la que todos los ciudadanos tenemos un derecho innegable a conocer y formar parte de todo aquello que sea considerado pblico. La palabra repblica significa cosa pblica.

4. Lo pblico
Esas cosas que nos interesan a todos como comunidad, que forman parte del inters general y son de todos y para todos los ciudadanos de un pas, sobre las cuales les damos a algunos el poder de decidir y administrar en nuestro nombre, y que son de conocimiento general, son lo que llamaremos de ahora en adelante lo pblico. Lo pblico tiene dos caractersticas centrales: Nos interesa a todos, por ser de todos, y es visible, abierto. Por esto, es lgico que las autoridades encargadas de manejar lo pblico en nuestro nombre tengan el deber sostenido de comunicarnos lo que estn haciendo, como Don Ismael le comunic al grupo lo que le haba dicho al alcalde y la respuesta que haba recibido. Estas prcticas que ayudan a hacer pblico lo pblico se llaman genricamente rendicin de cuentas y coinciden con la idea que hay detrs de la propuesta de Carlitos de programar un evento para informar a la gente lo que se est haciendo.

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

5. Democracia participativa
Las sociedades definen diversos tipos de relacin entre su Estado y los particulares. En Colombia, esa relacin es la democracia. Esta es un rgimen a travs del cual elegimos figuras de autoridad y definimos una franja de asuntos cuyo manejo se decide con participacin directa de la ciudadana. Para ello, fija los mecanismos con que nos comunicamos los particulares y las autoridades para diversos temas; el ms conocido de estos mecanismos es el voto, a travs del cual les decimos a las autoridades electorales a quines preferimos como nuestros representantes. La democracia se basa en dos principios fundamentales: el de la soberana popular y el del pluralismo3. El primero significa que se reconoce que el poder de tomar las decisiones sobre lo pblico es de todos los miembros de una sociedad. El segundo consiste en que todas las personas que conformamos la sociedad somos iguales, libres, dignas y, sobre todo, diferentes, y que, como tales, tenemos derecho a expresar y defender nuestros intereses de modo que los actos del Estado conduzcan a nuestro bienestar4. As, aunque es propio de la democracia adoptar las decisiones mayoritarias, tambin es tpico de ella que se protejan los derechos de las minoras. Por eso, la Constitucin de 1991 plasm un acuerdo poltico para crear procedimientos en virtud de los cuales las minoras pudieran ocupar altos cargos del Estado sin tener que satisfacer los requisitos comunes para los grupos no minoritarios. Tal es el caso de la ley que impone que al menos un 30% de cargos pblicos sea ocupado por mujeres, o el de las circunscripciones electorales para el Congreso de la Repblica, que establece que ciertos grupos, como los indgenas y los afrocolombianos, pueden elegir, de entre ellos mismos, un nmero determinado de parlamentarios. La democracia participativa, a diferencia de la que es solamente representativa, admite que intervengamos personal y directamente en ciertos asuntos, sin esperar a que una autoridad elegida por nosotros lo haga. Colombia es una democracia participativa, por lo cual, adems del voto, contamos con varias formas reguladas de participacin, como la consulta popular, que se usa para preguntar al pueblo su opinin sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, con un buen alcance: la respuesta es obligatoria para el Estado. En esa gama de opciones de participacin directa est el control ciudadano. Queda claro, de esta forma, que una de las principales responsabilidades del Estado es abrir espacios para participar, ya que nosotros mismos, los dueos del poder pblico original, hemos querido que sean parte de la forma en que nos comunicamos con l, al plasmarlos en nuestra Constitucin. As mismo, parte de nuestras responsabilidades est en hacer buen uso de ellos para alcanzar, de la mano con el Estado, los propsitos que acordamos en nuestra Constitucin de 1991.

Fundacin Presencia, Manos a la obra, obra citada. En la misma obra.

Qu es Estado? / 39

VERIFIQUEMOS
1. A quines se les llama servidores pblicos y por qu se les da ese nombre? 2. Qu significa que Colombia sea un Estado social de derecho? 3. Qu se entiende por lo pblico? 4. Se puede decir que democracia es lo mismo que el principio de la mayora?

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Captulo 2

Estructura y funcionamiento del Estado

Como es apenas obvio, el Estado debe organizarse para lograr sus objetivos. En este aparte veremos la estructura, el funcionamiento y las herramientas del Estado colombiano. La razn de hacerlo es explicar cmo debe operar el gran aparato cuya actividad puede ser controlada por las veeduras.

1. Estructura del Estado

1.1 Cmo est organizado el Estado

Quienes trabajan en entidades y rganos del Estado, como una senadora o un juez, prestan un servicio a la comunidad. Para que puedan hacerlo, se les asignan funciones y los poderes especiales para cumplirlas, como hacer leyes y juzgar a quienes las infringen. Todos los poderes asignados a las autoridades pblicas, en su conjunto, forman lo que se llama el poder pblico. En Colombia, las entidades estatales estn organizadas, fundamentalmente, en tres grandes grupos. Cada uno conforma lo que se conoce como una rama del poder pblico. La rama legislativa hace las leyes; la ejecutiva las cumple y hace cumplir; y la judicial o jurisdiccional juzga las transgresiones de la ley. Al lado de ellas, se ubican los rganos de control y la organizacin electoral, con funciones complementarias a las de las entidades de las tres ramas. Esta estructura tiene dos justificaciones. La primera es que si las autoridades detentan poderes, surge el riesgo de que los usen en beneficio propio o por

Estructura y funcionamiento del Estado / 41

Estructura general del Estado

Ramas

rganos

Legislativa

Ejecutiva

Judicial

De control

Organizacin electoral

Otros autnomos

Ministerio Pblico
Procuradura General de la Nacin

Contralora General de la Repblica

Registradura Nacional del Estado Civil

Consejo Nacional Electoral

Banco de la repblica
Comisin Nacional de Televisin

Personeras distritales y municipales

Comisin Nacional del Servicio Civil

Corporaciones autnomas regionales

Defensora del Pueblo

Entes universitarios autnomos

fuera de sus funciones. Por esto, un principio fundamental de nuestra organizacin estatal es dividir el poder pblico para que no se acumule en unos pocos y sus diferentes ramas se controlen entre s. La segunda justificacin es de tipo prctico. Las tareas y obligaciones del Estado son tantas y tan variadas que una sola persona u rgano no podra encargarse de todas ellas. En este sentido, la divisin del poder tambin es una divisin de trabajo, para que cada entidad se especialice en una labor y la realice de la mejor manera. El anterior diagrama ilustra esta divisin.

1.1.1

La rama legislativa

La rama legislativa est compuesta por el Congreso de la Repblica, que a su vez est integrado por el Senado y la Cmara de Representantes. Su funcin principal es hacer las leyes del pas. Esta estructura del Congreso busca facilitar la participacin de todos los sectores en la elaboracin de la ley. Todos los asuntos del Congreso se discuten en el Senado y la Cmara. Pero el Senado es el lugar propio para debatir

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

asuntos de nivel nacional, pues los senadores representan a todos los colombianos, ya que se eligen nacionalmente, y la Cmara de Representantes es el espacio adecuado para discusiones de temas de todas las zonas del pas, pues est conformada por representantes de los departamentos. As es como las leyes nacionales integran los intereses de las minoras. Las leyes son un tipo especial de normas. Fijan obligaciones, permisos o prohibiciones para regular la conducta de los ciudadanos. Las siguientes caractersticas las hacen especiales y las distinguen de otras normas: Son obligatorias en todo el territorio nacional, por lo que deben ser lo suficientemente amplias y generales para poder aplicarlas en situaciones diversas. Son expedidas por el Congreso de la Repblica, tras una serie de debates en las dos cmaras. Para esto, existen procedimientos detallados en la Ley 5 de 1992, que dicta el Reglamento del Congreso. Son las normas de mayor jerarqua, despus de las constitucionales. Esto significa que, as como las leyes no pueden contradecir la Constitucin, ninguna otra norma puede contradecir las leyes. Los congresistas pueden controlar las otras ramas del Estado. De una parte, si se cree que el presidente o los magistrados de las altas cortes han delinquido, la Cmara debe investigarlos y acusarlos ante el Senado, cuando considera que deben ser juzgados. El Senado puede suspenderlos de sus cargos, destituirlos o acusarlos ante la Corte Suprema de Justicia, para que les imponga sanciones penales. De otra parte, los congresistas pueden controlar las actuaciones de los ministros del despacho, citndolos a que rindan informes. Si no van o incurren en alguna falta por las funciones de su cargo, podrn imponerles la mocin de censura, es decir, que la mitad ms uno de los miembros de cada cmara juzguen negativamente el desempeo de funciones del ministro y este sea retirado de su cargo por el presidente.

Rama Legislativa

Congreso de la Repblica

Senado de la Repblica

Cmara de Representantes

Estructura y funcionamiento del Estado / 43

Los particulares podemos controlar la gestin de los congresistas. Una modalidad es el control poltico, no volviendo a votar por ellos si sus actuaciones no fueron satisfactorias. Otra forma es controlar las leyes que han emitido. Todos podemos interponer una accin de inconstitucionalidad contra una ley que creemos que viola la Constitucin. La Corte Constitucional estudia estas demandas y decide si la ley o ciertos artculos o expresiones deben o no salir del ordenamiento jurdico. Tambin es posible derogar o dejar sin vigencia una ley por referendo, segn el Artculo 170 de la Constitucin. As mismo, podemos controlar los proyectos de ley o de reforma a la Constitucin llamados, estos ltimos, proyectos de actos legislativos, actuando mientras los est debatiendo y antes de que los expida como normas, con todas sus formalidades, para que contengan lo que nos interesa.

1.1.2 La rama judicial

Los fiscales, jueces y magistrados conforman la rama judicial e imparten justicia. Esta rama investiga y resuelve conflictos, con soluciones legales, justas y adecuadas. Los fiscales y jueces penales se ocupan de los delitos, y los dems jueces y magistrados deciden las demandas de los ciudadanos o el Estado. Para iniciar un proceso judicial (el que lleva un juez), se ponen denuncias o demandas, segn el caso. Las denuncias5 se hacen para informar a los fiscales la comisin (sabida o sospechada) de un delito, para que investiguen y, con las pruebas recogidas, enven el caso a un juez penal que las valore e imponga la sancin. Las demandas se ponen cuando hay un conflicto no penal, para pedir su solucin justa. Como los jueces pueden equivocarse al decidir, existe el principio de la doble instancia. Por l, cualquiera de las partes de un juicio puede pedir que un juez superior (o de segunda instancia) estudie su caso si cree que el primero (o de primera instancia) se equivoc, corrija el error y dicte otra sentencia.

Organizacin de la rama judicial

Tambin es posible presentar denuncias ante los rganos de control, pero no lo estudiamos ac, pues no hacen parte de la rama judicial.

La rama judicial est jerarquizada, por lo que las decisiones de un juez slo puede revisarlas uno superior. As, en los municipios y las ciudades estn los jueces municipales. Estos, a su vez, se agrupan en circuitos, con jueces del circuito facultados para revisar las decisiones de los municipales y conocer de casos ms importantes que los que estos fallan. Por encima estn los Tribunales de Distrito, y sobre ellos la Corte Suprema de Justicia. Esta es la estructura de la Jurisdiccin Ordinaria.

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

La Jurisdiccin Contenciosa Administrativa la integran los tribunales Contenciosos Administrativos y el Consejo de Estado, quien acta como tribunal supremo de esta jurisdiccin. La Corte Constitucional, por su parte, se encarga de guardar la integridad y supremaca de la Constitucin, ejerciendo un control especial de constitucionalidad sobre las leyes y dirimiendo, adems, las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, entre otros temas. Todos estos funcionarios administran justicia segn las diferentes jurisdicciones, que son agrupaciones que responden al tema y a los sujetos de los casos que resuelven. Las jurisdicciones son: Ordinaria: resuelve conflictos entre particulares. Tiene jueces civiles, laborales, de familia y penales. Contenciosa administrativa: resuelve conflictos donde estn involucrados organismos del Estado. Constitucional: vela por el respeto de la Constitucin. La integran todos los jueces y magistrados de las anteriores jurisdicciones, quienes pueden resolver las acciones de tutela (que protegen derechos fundamentales consagrados en la Constitucin). Existen otras jurisdicciones, denominadas especiales, tales como: Indgena: resuelve los conflictos que se presenten en sus comunidades. Jueces de paz: son elegidos por su comunidad. Sus decisiones se dan en equidad, o sea, deben seguir los criterios de justicia de la comunidad, sin contradecir el derecho colombiano.

Rama Judicial

Jurisdiccin Ordinaria

Jurisdiccin Constitucional

Jurisdiccin Contenciosa Administrativa Consejo de Estado

Jurisdicciones Especiales

Fiscala General de la Nacin

Consejo Superior de la Judicatura Consejos Seccionales

Corte Suprema de Justicia Tribunales superiores Jueces

Corte Constitucional

Indgena

Paz Tribunales Contencioso Administrativos Penal Militar

Estructura y funcionamiento del Estado / 45

Penal militar: juzga y castiga los delitos de los miembros de la fuerza pblica. La Constitucin Poltica cre el Consejo Superior de la Judicatura, encargado de la administracin de la rama judicial y de la jurisdiccin disciplinaria de los miembros de la misma. Para facilitar la labor de administracin en el nivel territorial, existen los Consejos Seccionales de la Judicatura. Finalmente, como parte de la rama judicial, est la Fiscala General de la Nacin, rgano con autonoma administrativa y presupuestal, obligado a ejercer la accin penal y a realizar la investigacin de los hechos que revistan las caractersticas de un delito. Esto deben hacerlo de oficio (por iniciativa propia) o porque llegan a su conocimiento por denuncia, peticin especial, querella o cualquier otro medio, salvo las excepciones contempladas en la Constitucin y en el Cdigo de Procedimiento Penal.

La rama judicial: controladora y controlada

La rama judicial tambin controla que las actuaciones de las autoridades sean legales, e investiga y sanciona sus conductas ilcitas. Puede hacerlo por su propia iniciativa o a peticin de un particular. Por esto, ella es una gran ayuda para el control ciudadano. La rama judicial tambin puede ser controlada por los mismos ciudadanos, que pueden velar por que todas sus actuaciones sean imparciales y autnomas y, en general, se cian a la Ley 270 de 1994, que regula la administracin de justicia. Para esto, todos podemos acudir al Consejo Superior de la Judicatura, que es el administrador de la rama judicial y ejerce la funcin disciplinaria con sus miembros. Las acciones disciplinarias contra los magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales se presentan ante el Consejo Superior de la Judicatura. Las que pretenden iniciar una investigacin contra los dems jueces se deben presentar ante el Consejo Seccional de la Judicatura de la respectiva jurisdiccin.

1.1.3 La rama ejecutiva

La rama ejecutiva cumple y hace cumplir las leyes, especialmente en la prestacin de los servicios pblicos. Su funcin es la administracin. Sus entidades estn en niveles nacionales, departamentales y municipales, para cum-

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

plir sus cometidos en los diversos contextos regionales. Tambin hay autoridades de esta rama, que son centralizadas y descentralizadas para trabajar con menos o ms autonoma. Esto ltimo se aborda ms adelante. Veamos qu entidades conforman esta rama y qu funciones cumplen (ver cuadro 1): Todas las entidades de la rama ejecutiva tienen facultades, obligaciones y funciones para cumplir su cometido: una facultad normativa, para desarrollar las leyes (que expide slo el Congreso) mediante otras normas; el manejo del presupuesto pblico; la garanta de la prestacin de servicios pblicos; y, en trminos ms generales, el deber de velar por que los ciudadanos puedan disfrutar sus derechos y garantas, y de cerciorarse, al mismo tiempo, de que cumplan con sus deberes y obligaciones. Por su importancia, profundicemos en la facultad normativa. El poder de expedir normas se usa para crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones. Con ellas, la rama ejecutiva materializa sus ideales de gobierno. En general, estas normas son actos administrativos, que reciben un nombre, segn la autoridad que los emita: por ejemplo, a nivel nacional, el presidente expide decretos y los ministros expiden resoluciones. En el mbito territorial, los gobernadores y los alcaldes expiden decretos, las asambleas departamentales, ordenanzas y los concejos municipales, acuerdos. Los actos administrativos pueden ser de carcter particular o general. Los primeros afectan a una sola persona o a un grupo delimitado, como la resolucin del hospital de Santa Mara a travs de la cual se destituira a un funcionario corrupto. Los segundos se dirigen a la comunidad en general, como el decreto del alcalde de Santa Mara para variar la destinacin de recursos municipales.

Rama Ejecutiva

Nivel nacional Sector central Sector descentralizado

Nivel territorial Sector central Sector descentralizado

Estructura y funcionamiento del Estado / 47

Cuadro 1. Jurisdicciones, entidades y funciones de la rama ejecutiva

Tipo de rgano
Presidencia de la Repblica

Jurisdiccin

Autoridades o entidades
Presidente

Funciones
Ejerce la suprema direccin y coordinacin de la autoridad en los diferentes rganos administrativos; por mandato de los Artculos 115 y 189 de la Constitucin, es el jefe del Estado, del gobierno y suprema autoridad administrativa. Reemplaza al presidente en sus faltas temporales o absolutas, y lo asesora en la defensa de los derechos humanos y la lucha contra la corrupcin. Los ministros ejercen la direccin, prestacin y ejecucin de los servicios pblicos que les sean sealados por la ley. En relacin con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las Cmaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates. Deben presentar al Congreso, dentro de los primeros quince das de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio, y sobre las reformas que consideren convenientes. Trazan las polticas atinentes a su despacho, dirigen la actividad administrativa y ejecutan la ley, pero, a diferencia de los ministerios, su labor es eminentemente tcnica. Presentan al Congreso, dentro de los primeros quince das de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios a su cargo y sobre las reformas que consideren convenientes.

Vicepresidencia

Vicepresidente

NIVEL NACIONAL. SECTOR CENTRAL

Ministerios

NIVEL NACIONAL. SECTOR CENTRAL

- Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Agricultura - Comercio, Industria y Turismo - Comunicaciones - Cultura - Defensa Nacional - Educacin Nacional - Hacienda y Crdito Pblico - Interior y Justicia - Minas y Energa - Relaciones Exteriores - Proteccin Social - Transporte

Departamento administrativos

NIVEL NACIONAL. SECTOR CENTRAL

- De la Presidencia de la Repblica - De Seguridad - De la Funcin Pblica - Nacional de Estadstica - De Economa Solidaria - Nacional de Planeacin

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Jurisdiccin

Tipo de rgano
Superintendencias. (organismos adscritos a un ministerio) -

Autoridades o entidades
Bancaria De Industria y Comercio De Notariado y Registro De Servicios Pblicos Domiciliarlos De Sociedades De Valores De Subsidio Familiar General de Puertos De Salud De Vigilancia y Seguridad Privada De Economa Solidaria

Funciones
Cumplen algunas funciones que le corresponden al Presidente de la Repblica. Generalmente ejercen vigilancia sobre entidades particulares sin perjuicio de dirigirlas sobre entidades

NIVEL NACIONAL SECTOR CENTRAL

Unidades administrativas especiales

- Direccin Nacional de Derechos de Autor - Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales - Comisin Reguladora de Agua Potable (CRA) - Contadura General de la Nacin - Direccin Nacional de Estupefacientes - Biblioteca Nacional de Colombia - Otras Icfes ICA Hospital Militar Invas Inpec SENA Otros Imprenta Nacional Cajanal Adpostal Ecopetrol Otras

Atienden programas especficos, segn las funciones que les asigne la ley.

Establecimientos pblicos

Se encargan principalmente de atender las funciones administrativas establecidas en la ley, la ordenanza o el acuerdo municipal por el cual han sido creadas.

NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL. SECTOR DESCENTRALIZADO

Empresas industriales y comerciales del Estado

Desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial.

Empresas sociales del Estado

- Metrosalud - Hospitales pblicos - Centros mdicos Empresas oficiales prestadoras de servicios pblicos domiciliarios

Se encargan de prestar los servicios de salud.

Empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios

Prestacin de servicios pblicos domiciliarios.

Estructura y funcionamiento del Estado / 49

Jurisdiccin

Tipo de rgano
Institutos cientficos y tecnolgicos

Autoridades o entidades
Institutos que desarrollan actividades cientficas y tecnolgicas

Funciones
Desarrollan actividades cientficas y tecnolgicas que se encuentran sujetas a la legislacin en materia de ciencia y tecnologa. Desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial, pero estn conformadas con aportes estatales y de capital privado. Ejercen el control poltico sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados. Expiden los planes de desarrollo del departamento y las dems disposiciones relacionadas con la planeacin, desarrollo econmico y social, apoyo financiero y crediticio a los municipios, turismo, transporte, ambiente, obras pblicas, vas de comunicacin y desarrollo de sus zonas de frontera. Representan al presidente para el mantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la poltica econmica general, as como para aquellos asuntos que mediante convenios la nacin acuerde con el departamento. Expiden los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial del municipio y las dems disposiciones relacionadas con el presupuesto, la estructura de la administracin municipal y el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio.

NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL. SECTOR DESCENTRALIZADO

Sociedades de economa mixta

Por ejemplo: - Artesanas de Colombia - La Previsora - Bolsa Nacional Agropecuaria - Otras Diputados

Asambleas departamentales. Corporaciones de eleccin popular

NIVEL TERRITORIAL. SECTOR CENTRAL DEPARTAMENTAL

Gobernaciones y Secretaras

Los gobernadores, elegidos democrticamente, y su equipo de asesores, nombrados por ellos

Concejos. Corporaciones de eleccin popular

NIVEL TERRITORIAL. SECTOR CENTRAL DISTRITAL O MUNICIPAL

Concejales

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Jurisdiccin

Tipo de rgano
Alcaldas. Secretaras. Departamentos administrativos

Autoridades o entidades
Los alcaldes, elegidos democrticamente, y su equipo de asesores, nombrados por ellos.

Funciones
Representan al presidente para el mantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la poltica econmica general. Dirigen la accin administrativa del municipio, aseguran el cumplimiento de funciones y la prestacin de servicios a su cargo, suprimen o fusionan entidades y dependencias municipales, y presentan al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos, entre otros. Ejercen las funciones que les deleguen el Concejo y otras autoridades locales. Participan en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico y social y de obras pblicas.

NIVEL TERRITORIAL SECTOR CENTRAL DISTRITAL O MUNICIPAL

NIVEL TERRITORIAL. SECTOR CENTRAL LOCAL

Juntas administradoras locales

Ediles

Colombia tiene una jerarqua normativa. La Constitucin es la norma suprema; luego estn las leyes y decretos con fuerza de ley; debajo se ubican los actos administrativos. Lo fundamental de esta jerarqua es que ninguna norma contradiga las que estn por encima. Este orden se ilustra en la pirmide normativa de la Figura 1 (ver p. 55).

La prestacin de los servicios pblicos

La principal funcin de la rama ejecutiva es prestar los servicios pblicos, directamente o a travs de entidades privadas, que tendr que vigilar. Veamos qu son los servicios pblicos. Segn la Constitucin, la dignidad personal exige la satisfaccin de necesidades mnimas por parte del Estado, que debe hacerlo prestando los correspondientes servicios. Por eso, segn el Artculo 2 de la Ley 80 de 1993: Los servicios pblicos estn destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la direccin, regulacin y control del Estado, as como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.

Estructura y funcionamiento del Estado / 51

Muchos de estos servicios cuestan tanto que el Estado no puede cubrirlos plenamente en el corto plazo (salud, educacin, saneamiento bsico, entre otros). As, su compromiso es tomar las medidas para que la poblacin cubierta sea cada vez mayor, hasta alcanzar el total. Esto hace que estos derechos sean progresivos y justifica financiarlos mediante cargas tributarias diferenciadas, para que paguen ms quienes puedan hacerlo, y con ese dinero se brinden los servicios a quienes no pueden pagar su valor real.

1.1.4 Los rganos electorales

Organizacin electoral

Consejo Nacional Electoral

Registradura Nacional del Estado Civil

En las democracias, hay que proteger las votaciones. Por eso tenemos al Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil que, con imparcialidad, deben organizar las elecciones en todo el pas e inspeccionarlas. El primero tiene las funciones de velar por que los procesos electorales se ajusten a las normas de nuestra democracia, vigilar la organizacin electoral, realizar el conteo de votos, decidir los conflictos que se presenten con ocasin de las votaciones, reglamentar la participacin de los partidos polticos y garantizar los derechos polticos de todos los ciudadanos, entre otras. Por su parte, la Registradura dirige tcnica y adminis-trativamente los procesos electorales y mantiene un registro actualizado de todos los ciudadanos colombianos. Ambas entidades y sus tareas son un escenario susceptible de control ciudadano.

1.1.5 Los rganos de control

Adems de los rganos estudiados, existen otros que no pertenecen a ninguna rama y controlan las actividades de todas las dems entidades. Son los rganos estatales de control. Los rganos de control vigilan que las entidades pblicas utilicen sus poderes adecuadamente. Como no estn subordinados a otra autoridad pblica, pueden ser imparciales en el ejercicio del control. Ellos son: la Contralora General de la Repblica y los rganos del Ministerio Pblico: Procuradura General y Defensora del Pueblo.

Contraloras

La Contralora General y las territoriales, que pueden ser municipales, distritales o departamentales, segn el nivel territorial de los rganos que seleccionen para

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

rganos de Control

Ministerio Pblico Procuradura General de la Nacin

Contralora General de la Repblica

Personeras distritales y municipales

Defensora del Pueblo

controlar, ejercen control fiscal: velan por el buen uso de los recursos pblicos, atendiendo a su manejo e inversin y a los resultados de esas inversiones, que se reflejan en el cumplimiento de los objetivos de los planes de las entidades. Las contraloras revisan que la gestin fiscal de las entidades se ajuste a los siguientes principios: Eficiencia: que los recursos se hayan invertido de manera adecuada y oportuna Eficacia: que con la inversin de los recursos se hayan alcanzado los resultados esperados. Equidad: que haya un equilibrio en la forma como las cargas y los beneficios que se derivan del uso de esos recursos se distribuyen entre los ciudadanos, segn sus condiciones y circunstancias. Economa: que, ante dos opciones igual de benficas, se escoja la de menores costos y tiempos. Valoracin de costos ambientales: que las actividades daen lo menos posible el entorno. Para que los organismos de control puedan vigilar, se les asigna un presupuesto y se da obligatoriedad a sus decisiones: imposicin de multas, cobro forzado de las mismas, exigencia de informes econmicos, solicitud de la suspensin y destitucin de servidores pblicos, denuncias penales y otras semejantes.

Estructura y funcionamiento del Estado / 53

Ministerio Pblico

Para evitar los abusos de poder, las autoridades solo pueden hacer lo que la Constitucin y la ley les permiten. Adems, todas estn regidas por un Cdigo Disciplinario nico, que les fija reglas generales de conducta y una extensa lista de actividades prohibidas. Los rganos del Ministerio Pblico velan por el cumplimiento de tales normas e imponen sanciones a la autoridad que las infrinja. El Ministerio Pblico est conformado por la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, y es dirigido por el Procurador General de la Nacin. Adicionalmente, la Procuradura tiene una serie de dependencias municipales o distritales, llamadas Personeras, que representan a la comunidad y defienden sus derechos e intereses frente al Estado. Los personeros deben velar por el cumplimiento de la ley, vigilar la conducta de las autoridades de su municipio, defender los derechos ciudadanos y promover la creacin de veeduras. Finalmente, est la Defensora del Pueblo, que vela por la promocin, ejercicio y divulgacin de los derechos humanos. Con tal fin, atiende e investiga las quejas de los ciudadanos por abusos y atropellos de las autoridades. Cuando haya violaciones de los derechos humanos, debe denunciarlas pblicamente y llamar la atencin de las autoridades competentes para que corrijan la situacin. Dentro de esta competencia, vale la pena resaltar que la Defensora puede invocar el derecho del detenido a ser odo inmediata y pblicamente por un juez o tribunal que resuelva si su detencin fue legal o no (habeas corpus), cuando se crea que hay una detencin que no lo fue. La Defensora tiene delegaciones en todos los departamentos del pas.

VERIFIQUEMOS
1. En qu consiste la divisin del poder pblico y por qu se dice que sirve para evitar la corrupcin ad ministrativa? 2. Quines componen la rama legislativa? 3. Cul es la funcin de la jurisdiccin constitucional y quines la ejercen? 4. Qu son los servicios pblicos y qu rama los presta? 5. Qu rganos conforman el Ministerio Pblico?

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Figura 1. Pirmide normativa*

Constitucin Poltica Acto legislativo (Reforma la Constitucin)
RAMA LEGISLATIVA

Leyes
[Link] Estatutaria (derechos y deberes fundamentales, administracin de justicia, participacin ciudadana, estados de excepcin) [Link] Orgnica (reglamento de las cmaras, Presupuesto General de la Nacin, Plan General de Desarrollo, competencias territoriales) [Link] Marco (crdito pblico, comercio exterior, aduanas, financiera, prestaciones a empleados pblicos, educacin) Ley Ordinaria

NIVEL NACIONAL

Decretos presidenciales
1. Decretos legislativos 2. Decretos extraordinarios 3. Decretos reglamentarios 4. Decretos ejecutivos

Resoluciones de los ministerios, los departamentos

administrativos y las superintendencias

Acuerdos de las juntas directivas de los establecimientos

pblicos, de las empresas comerciales e industriales del Estado y de las sociedades de economa mixta

Ordenanzas de la Asamblea Departamental Decretos del gobernador

RAMA EJECUTIVA NIVEL DEPARTAMENTAL

Resoluciones de las Secretaras y los Departamentos Administrativos

Acuerdos de las juntas directivas de los establecimientos pblicos del

orden departamental, las empresas industriales y comerciales del departamento, empresas sociales del Estado (hospitales) y sociedades de economa mixta departamentales

Acuerdos del Concejo Distrital o Municipal Decretos del alcalde Resoluciones de las Secretaras y los Departamentos Administrativos
NIVEL MUNICIPAL

Acuerdos de las juntas directivas de los establecimientos pblicos del orden municipal y las empresas industriales y comerciales del municipio, empresas sociales del Estado (hospitales) y sociedades de economa mixta municipales
Acuerdos de las Juntas Administradoras Locales Decretos de los alcaldes locales
* Elaborado por Protransparencia Atlntico.

NIVEL LOCAL

Estructura y funcionamiento del Estado / 55

2. Descentralizacin

2.1 Qu es la descentralizacin?
En cada ciudad, pueblo o resguardo indgena de nuestro pas, las condiciones de vida y los asuntos de inters pblico son en extremo diferentes. Por eso se necesita que la administracin local se concentre en los asuntos de particular inters para sus poblaciones. De nada sirve en Santa Mara que su hospital invierta los recursos en una campaa para combatir la malaria, si ella no est presentndose en el municipio. La descentralizacin es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una organizacin, a unidades descentralizadas o alejadas del centro6. En este sentido, es contraria al centralismo, que es una forma de organizacin poltica en la que los poderes pblicos se ejercen desde el centro la capital del pas y desde all se toman las decisiones polticas que afectan a cada regin y rincn del territorio nacional. En Colombia existe descentralizacin poltica y administrativa. La descentralizacin poltica es la transferencia a las entidades territoriales de la capacidad de eleccin de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las polticas de desarrollo local. Por su parte, la descentralizacin administrativa consiste en la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisin del Gobierno Central a los Gobiernos Territoriales para la provisin de determinados servicios pblicos y sociales, y para la realizacin de obras pblicas7. La descentralizacin busca aumentar la productividad y eficiencia tcnica en la prestacin de los servicios, pues los niveles locales son ms conscientes de las necesidades de los usuarios en su territorio y, por ende, pueden programar con mucha especificidad la oferta institucional. De otra parte, se intenta fortalecer la democracia y la autonoma regional, al promover la diversidad y facilitar el control social. Por esto, los organismos municipales deciden la forma de gestionar sus propios asuntos. Por ejemplo, las instituciones educativas del municipio pueden fijar sus propios reglamentos (a travs de los manuales de convivencia y los proyectos educativos institucionales), as como las alcaldas fijan polticas particulares para la inversin en sectores como la salud y la educacin.

Departamento Nacional de Planeacin, Evaluacin de la descentralizacin en Colombia, vol. I, 2002, pp. 15 y 16. En la misma obra.

56

Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

En la rama judicial colombiana opera un fenmeno diferente: la desconcentracin, que consiste en que hay instancias judiciales en los distintos niveles territoriales, pero no son totalmente autnomas, pues dependen de decisiones presupuestales y judiciales de organismos oficiales del nivel central.

2.2 Tipos de entidades territoriales y recursos que manejan

En nuestra Constitucin se consagra la divisin administrativa del territorio nacional en un conjunto de entidades territoriales. Algunas de estas existen por el reconocimiento expreso de la Constitucin. Son los departamentos, los distritos, los municipios (como Santa Mara de las Atalayas) y los territorios indgenas. Hay otras, eventuales y voluntarias, que surgen cuando varias entidades se agrupan y las conforman: regiones, provincias y reas metropolitanas. A cada una de estas entidades se le confieren determinados niveles de autonoma para ajustar sus polticas pblicas a las necesidades especficas de su poblacin territorial. En consecuencia, tienen los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades elegidas libremente gobernadores, diputados, alcaldes, concejales o autoridades indgenas, segn el caso. 2. Ejercer las competencias que les corresponden para prestar los servicios pblicos, controlar dicha prestacin, celebrar contratos, determinar el presupuesto, crear establecimientos pblicos, defender el patrimonio ecolgico y cultural y planear el desarrollo territorial, entre otros. 3. Administrar los recursos y establecer algunos tributos necesarios para ejercer sus funciones y ejecutar sus planes de desarrollo. 4. Participar de las rentas nacionales. Los dineros del erario o tesoro nacional se distribuyen parcialmente entre las diferentes entidades territoriales segn criterios legales, a travs del Sistema General de Participaciones (SGP), de modo que cada una recibe determinados ingresos por concepto de transferencias, los cuales tienen destinacin especfica. Ms adelante estudiaremos este ltimo punto con mayor detalle (ver p. 59). Los recursos que reciben los municipios se clasifican bsicamente en ingresos corrientes, transferencias, regalas y de recursos de capital. Los ingresos corrientes son los que genera el municipio regularmente en virtud de su gestin tributaria y de la prestacin de servicios que realiza. Comprenden todos aquellos ingresos tributarios y no tributarios.

Estructura y funcionamiento del Estado / 57

Los ingresos tributarios son de pago obligatorio y provienen de las cargas impuestas a los ciudadanos por el Estado, sin una contraprestacin directa a favor de aquellos. Se dividen en impuestos directos e indirectos. Los primeros consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza. Los segundos son trasladados por diversos agentes econmicos, como la sobretasa a la gasolina. Vemoslos en el Cuadro 2:

Cuadro 2. Ingresos corrientes tributarios

Indirectos Departamentos Municipios Departamentos Directos Municipios

Registro y anotacin Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado Licores, vinos, aperitivos Cervezas, sifones, mezclas, refajos Loteras (premios) Venta de billetes de loteras forneas Apuestas permanentes (chance) Concursos de apuestas en actividades deportivas y similares Impuesto sobre formularios Impuesto sobre recaudos brutos Impuesto sobre premios Estampilla para desarrollo departamental Estampilla para desarrollo fronterizo Degello de ganado mayor Dems autorizados por ordenanza

Publicidad (vallas) Venta por sistema de clubes Degello de ganado menor Extraccin de arena, cascajo y piedra Delineacin urbana Licencia de construccin Juegos permitidos (rifas, apuestas, casinos) Estampilla para electrificacin rural Registro de patentes Marcas, herretes (marca de ganado)

Registro Timbre nacional a vehculos Contribucin de valorizacin

Impuesto predial Industria y comercio Circulacin y trnsito

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Los ingresos por tributacin se dividen en directos e indirectos. Los primeros se llaman progresivos porque afectan ms a quienes ms ingresos tienen y menos a quienes menos tienen, como el impuesto a la renta. Los impuestos indirectos recaen en el consumo, sin importar quin sea el consumidor. Es el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Estos son regresivos porque son impuestos a todas las personas, que tienen que pagarlos sin importar el nivel de ingresos de los consumidores. Una vez establecidos los tributos a favor de los municipios, son de su exclusiva propiedad, tienen las mismas garantas que la propiedad privada y solo pueden trasladarse a la nacin en caso de guerra exterior. Los ingresos no tributarios se reciben a cambio de una contraprestacin directa, y puede suceder que quien no los pague no reciba el servicio. A veces definen sus tarifas segn criterios, como el estrato del usuario, y otras veces con montos fijos, como la tasa aeroportuaria, que es igual para todos los que van en el mismo avin y se paga por el uso del aeropuerto. Las transferencias son los recursos recibidos de otros niveles del Estado en desarrollo del proceso de descentralizacin o para contribuir a financiar proyectos de inters nacional o regional. Los objetivos ms destacados de las transferencias son: Buscar que los municipios sean ms eficaces en el recaudo de recursos y hacer ms transparente el proceso presupuestal. Estimular la provisin y expansin, a niveles socialmente deseables, de ciertos servicios que generen condiciones positivas para la vida social, como el acueducto y el alcantarillado. Corregir desequilibrios que impidan el logro de la equidad en el acceso a los servicios sociales. Garantizar un promedio mnimo de servicios a toda la sociedad.

Veamos un ejemplo del funcionamiento del Sistema General de Participaciones (SGP) en relacin con las transferencias. Si el alcalde de Santa Mara de las Atalayas, preocupado por el deficiente estado de las vas, decidiera invertir el 35% del dinero que el municipio ha recibido de la Nacin, a travs del SGP, en el mantenimiento y construccin de nuevas vas, estara violando la constitucin y las leyes, debido a que los alcaldes no pueden utilizar esos recursos en obras pblicas, pues los aportes que el municipio recibe de la nacin tienen una destinacin especfica, es decir, que se tienen que invertir en los asuntos fijados por la Constitucin y por los legisladores nacionales, y los gobernantes locales no pueden darles un uso diferente.

Estructura y funcionamiento del Estado / 59

Para transferir dineros de la nacin a los departamentos y municipios, se ha establecido un sistema de reparto de los recursos. Tales recursos proceden de los ingresos econmicos de la nacin, llamados ingresos corrientes, originados en las actividades econmicas y tributarias de todo el territorio nacional. El Sistema General de Participaciones busca distribuirlos equitativamente, para que cada entidad territorial reciba una cuota adecuada a sus reales necesidades. La Ley 715 de 2001 regula este sistema. Veamos cmo opera el asunto. En primera medida, el 4% del total de esos recursos se destina, en distintas proporciones, a los resguardos indgenas, los municipios ribereos del ro Magdalena, los programas de alimentacin escolar y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), para cubrir las deudas pensionales, de salud, educacin y otros sectores. Los dems recursos del Sistema deben destinarse a los servicios a cargo de las entidades territoriales, dando prioridad a los de salud y educacin. Por eso, la ley asigna el 58,5% a educacin, el 24,5% a salud y el 17% restante a propsitos generales: suministro de agua potable y saneamiento bsico, deporte y recreacin, cultura, servicios pblicos, vivienda, empleo o justicia. El Consejo Nacional de Planeacin Econmica y Social (Conpes) emite una serie de documentos y fija la destinacin especfica de los recursos dentro de cada uno de estos sectores. Las regalas son una contraprestacin que reciben los entes territoriales por la explotacin de los recursos naturales no renovables (petrleo, etc.), que dura mientras dure el recurso explotado. Deben invertirse, en su totalidad, en saneamiento ambiental, salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos. Mientras no alcancen las coberturas mnimas fijadas por la ley en los sectores anotados, los municipios deben destinar a ellos al menos el 80% de las regalas. Las coberturas mnimas, segn el Decreto 1747 de 1995, son: mortalidad infantil, 1%; salud en poblacin pobre, 100%; educacin bsica, 90%, y agua potable y alcantarillado, 70%. Los recursos de capital provienen de operaciones contables y presupuestales, de recuperacin de inversiones y de recursos de vigencias fiscales anteriores, de la variacin del patrimonio, de la creacin de pasivos o de actividades que no se relacionan directamente con las funciones y atribuciones del municipio.

2.3 Implicaciones de la descentralizacin para el control

Las autoridades descentralizadas pueden disear y ejecutar a su criterio la gestin que les corresponde. Esto las hace responsables, para bien y para mal, de sus resultados. Por ello, es mejor controlarlas directamente, sin interme-

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

diaciones, es decir, estar cerca de lo que se va a controlar. Hay que escoger una entre varias alternativas, y dar una direccin concreta a la gestin. Por esto es posible afirmar que esas autoridades se hacen responsables de la mejor planeacin de su gestin y de los resultados que produzcan. Ambos temas son vitales en la gestin estatal y, por tanto, son del mayor inters para el control. Pero, adems, la asignacin de competencias a las entidades territoriales facilita controlar la administracin de los recursos, porque se puede ver y examinar localmente la prestacin integral de uno o ms servicios en terreno conocido, sin tener que movilizarse, con otros directamente interesados, y en un mbito de opinin pblica concentrada sobre el tema. Por supuesto, tambin se puede pedir la rendicin de cuentas, revocar mandatos y, en general, hacer uso de los mecanismos jurdicos existentes. El Gobierno Nacional define polticas generales; los rganos departamentales controlan que los servicios se presten segn tales polticas, y los rganos municipales prestan cada uno de estos servicios en su territorio, directamente o contratando a alguien para que lo haga a su nombre. En un modelo descentralizado, la relacin de los ciudadanos con la administracin para el control no tiene que limitarse a los organismos de carcter nacional (lo cual implicara un obstculo enorme para quienes no habitan en la capital del pas), sino que pueda darse con entes de todos los niveles territoriales, facilitando la comunicacin directa con las autoridades que deciden lo que los afecta directamente. Esto es parte de lo que le permite al grupo de Don Ismael realizar un control eficaz sobre los organismos del sector de la salud en Santa Mara de las Atalayas, sin tener que ir a la capital del pas a establecer una relacin con el Gobierno Nacional. El traslado de funciones, competencias y poderes que se da con la descentralizacin implica tambin un traslado de responsabilidades; esto significa que los ciudadanos pueden solicitar la rendicin de cuentas y la imposicin de sanciones a aquellos servidores pblicos de entidades descentralizadas que abusen de sus poderes.

VERIFIQUEMOS
1. Cul es la diferencia entre una forma de organizacin descentralizada y una centralizada? 2. Qu beneficios trae la descentralizacin? 3. Qu son las entidades territoriales y cules derechos les concede la Constitucin?

Estructura y funcionamiento del Estado / 61

4. Qu es el Sistema General de Participaciones y por qu es importante conocerlo si se quiere ejercer control ciudadano? 5. Qu beneficios trae la descentralizacin para efectos del control ciudadano a la gestin pblica?

3. Gestin pblica estatal

La gestin pblica es el conjunto articulado de procesos de planeacin, ejecucin, control y evaluacin para atender las necesidades sociales y resolver los problemas de inters general de las comunidades. Cuando esta gestin es realizada por entidades o agentes del Estado, se la llama gestin pblica estatal (GPE). Si la ejecuta otro actor, como la sociedad civil (conjunto de organizaciones ciudadanas de diversa ndole), se habla de gestin pblica no estatal. La GPE tiene unas etapas y cada una de ellas un propsito.

Cuadro 3. Gestin pblica estatal (GPE)

Etapa
Diagnstico

Propsito
Se analiza una necesidad o problema, indagando sus causas, manifestaciones y efectos. Se escogen las acciones ms adecuadas para resolver el problema. En general, en esta etapa se debe permitir la participacin de los ciudadanos. Se disea una estrategia concreta y viable para satisfacer la necesidad social. Para ser viable, debe tener condiciones y disponibilidad de recursos. La planeacin se ver plasmada en una poltica pblica. Las autoridades competentes de la rama ejecutiva implementan las polticas pblicas. Los rganos evaluadores, o los ejecutores, crean y aplican indicadores que muestran el cumplimiento de objetivos, metas, actividades, costos, tiempos y resultados. A lo largo de todas las etapas, las entidades ejecutoras, los rganos de control o la ciudadana vigilan la gestin en todas o alguna de sus etapas, a fin de saber si se est cumpliendo segn lo previsto.

Priorizacin

Planeacin

Ejecucin

Evaluacin

Control y seguimiento

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

3.1 Etapas de la gestin pblica estatal y el control ciudadano

La participacin ciudadana en las etapas de la GPE es de enorme utilidad, pues, como los ciudadanos son los directos afectados o beneficiados por ella, tienen inters en que se desarrolle lo mejor posible. Por eso el control ciudadano no debe entenderse como una carga para la actividad de los rganos estatales, sino como una forma de apoyar al Estado para que cumpla sus fines. En cada etapa de la gestin pblica procede el control ciudadano. Veamos un ejemplo en educacin.

Cuadro 4. Etapas de la gestin pblica estatal en educacin

Etapa

Cmo se refleja en la gestin educativa municipal

Realizacin de foros educativos municipales y pruebas de evaluacin de logro de estudiantes, y otros instrumentos para medir la calidad y cobertura de la educacin, que lideran las secretaras de educacin. Presentacin de los programas de gobierno de los candidatos a la alcalda, con indicacin de las prioridades de inversin en el sector educativo. Elaboracin y expedicin del plan de desarrollo y el plan sectorial de educacin, con participacin ciudadana.

Cmo se puede ejercer el control ciudadano

Yendo a los foros como observador, para saber qu puede ser til para ejercer control; verificando la objetividad de los instrumentos de evaluacin.

Diagnstico

Priorizacin

Pidiendo que se hagan pblicas las propuestas educativas e identificando sus virtudes, fallas y dificultades.

Planeacin

Vigilando que la elaboracin del proyecto y la expedicin del plan sean participativas. Estudiando el proyecto para valorar sus contenidos. Siguiendo el debate en el Concejo. Estableciendo grupos de control para verificar que se sigan los principios rectores de la gestin pblica. Si se detecta una violacin puntual del derecho a la educacin, es viable interponer acciones judiciales de defensa.

Ejecucin

Expedicin peridica de normas que regulen la prestacin del servicio educativo. Prestacin del servicio de educacin a la poblacin estudiantil; contratacin de docentes; inscripcin de estudiantes; pagos de nmina, materiales, alimentacin y otras necesidades continuas. La evaluacin peridica arroja el diagnstico inicial para las acciones futuras. En ese sentido, esta etapa tambin se rige por los foros educativos municipales y por los instrumentos que miden calidad y cobertura.

Evaluacin

Asistiendo a los foros educativos como observador, para adquirir informacin. Realizando un control sobre los instrumentos de evaluacin utilizados.

Estructura y funcionamiento del Estado / 63

3.2 Principios de la gestin pblica

Toda gestin pblica debe seguir una serie de principios, que son los criterios a evaluar al controlarla. Algunos estn consagrados en la Constitucin (Art. 209), y otros son de origen legal o jurisprudencial. Vemoslos en el cuadro 4:

Cuadro 5. Principios de la gestin pblica estatal

Principio
Equidad Moralidad o licitud Eficacia Economa Celeridad Imparcialidad

Definicin
Es el equilibrio en las cargas y los beneficios que reciben los ciudadanos, segn sus condiciones y circunstancias.
La gestin se ajusta a la normatividad existente. Es la capacidad de lograr los objetivos planteados. La gestin debe hacerse en el tiempo ms corto y con los costos ms bajos. La gestin se realiza con la mayor prontitud posible.

Las decisiones o declaraciones de la administracin son veraces, exactas y justas. Las actuaciones de la administracin, salvo las que tengan carcter reservado, son de carcter pblico y la ciudadana puede conocerlas.
Hay ptima utilizacin de los recursos financieros, humanos y tcnicos y se da buen aprovechamiento de las condiciones dadas. Hay adecuacin de la gestin a las necesidades sociales apremiantes. La gestin y sus etapas son visibles para la comunidad. Conveniencia de tiempo. La vinculacin de las instancias involucradas en el proceso es adecuada.

Publicidad

Eficiencia Pertinencia Transparencia Oportunidad Coordinacin

Consistencia

No hay contradicciones en las acciones de la gestin, y ellas son consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiacin existentes. Existen los recursos para lograr los objetivos planteados y las acciones garantizan a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental. Las estrategias, programas y proyectos son factibles, segn los recursos, las metas y el tiempo para alcanzarlos y la capacidad de administracin y ejecucin.
En todas las actuaciones se siguen conductas honestas y leales. Las actuaciones permiten y promueven la intervencin de la ciudadana.
Los servidores pblicos son enjuiciables y condenables por sus actuaciones

Sostenibilidad financiera, tcnica, social, ambiental

Viabilidad

Buena fe Participacin Responsabilidad

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

3.3 La gestin pblica estatal en los planes de desarrollo

Constitucin Poltica, Artculo 259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que present al inscribirse como candidato. El Estado organiza su actividad con criterio eminentemente territorial, a travs de planes, programas y proyectos surgidos de los centros de gobierno: presidencia, gobernaciones y alcaldas. Veamos cmo opera esto. Para lanzarse a las elecciones de alcalde de un municipio, gobernador de un departamento o presidente de Colombia, los candidatos tienen que inscribir un programa de gobierno. Al elegirlos, y por el voto programtico, los ciudadanos les impusieron la obligacin de cumplir los objetivos de los programas, a riesgo de que sus mandatos sean revocados por los propios electores. Una vez en el gobierno, lo primero que deben hacer es convertir su propuesta electoral en un proyecto de plan de desarrollo y pasarlo a la autoridad encargada de adoptarlo para el perodo del caso. Para lo primero, cuentan con la asesora del Consejo de Gobierno (sus secretaras) y del Consejo de Planeacin del nivel territorial del caso, en donde hay participacin de los distintos sectores de la sociedad civil. Estos rganos evalan las propuestas del plan, sealan las prioridades y ejercen una funcin veedora y evaluadora durante todo el mandato. Definido el proyecto de plan, el presidente lo pasa al Congreso, el gobernador a la asamblea departamental y el alcalde al concejo municipal. Estas autoridades estudian su conveniencia material, tcnica, presupuestal y poltica, y pueden introducir modificaciones, que deber aceptar el gobierno para que sean oficialmente incorporadas. El gobierno tambin puede incluir cambios al proyecto durante el trmite. Si el plan no es adoptado por el Congreso, la Asamblea o el Concejo, los mandatarios pueden adoptarlo por decreto. Los planes de desarrollo son el instrumento con que los gobiernos orientan y racionalizan su accin, de ah que sea conforme a ellos que se evala su desempeo. Segn la Ley 152 de 1994, todos los planes de desarrollo deben seguir los principios de autonoma, ordenacin de competencias, coordinacin, consistencia, prioridad del gasto social, continuidad, participacin, sostenibilidad ambiental, desarrollo armnico regional, planeacin, eficiencia, viabilidad y coherencia. As mismo, tendrn dos partes: una general, con objetivos, metas y estrategias, y un plan de inversiones operativo.

Estructura y funcionamiento del Estado / 65

El Plan Nacional de Desarrollo da pautas a los de las entidades territoriales, para que se orienten en el mismo sentido, sin renunciar a su autonoma para dar un acento especfico a sus proyectos. Los planes departamentales guan los municipales. A su turno, las entidades de la administracin del nivel territorial correspondiente sujetan sus planes de accin al respectivo plan de desarrollo.

3.4 La gestin pblica estatal en las polticas pblicas

Antes de ordenar e implementar algo desde el Estado, es preciso realizar un diagnstico de la situacin y disear a partir de l una o varias polticas pblicas para satisfacer las necesidades en cuestin. Entendidas de esa manera, las polticas pblicas son un conjunto de estrategias y acciones que las autoridades pblicas planean, a veces con el concurso de la comunidad, a travs de las cuales se busca satisfacer necesidades. Una vez diseadas, pueden formularse en normas jurdicas y su cumplimiento se vuelve obligatorio en el territorio para el cual fueron trazadas. El diseo de polticas pblicas en la etapa de planeacin de la gestin pblica estatal debe considerar dos aspectos fundamentales: uno es su viabilidad material, o sea, que existan las condiciones y recursos de todo tipo que se van a requerir; otro es su coordinacin con las dems polticas existentes, y consiste en que estas sean compatibles y se articulen con las dems pretensiones de gobierno.

Actividad prctica
Caso: La Secretara de Obras de su ciudad decidi pavimentar las calles del pueblo y pidi a todas las empresas interesadas una propuesta de trabajo. Escogi la que le pareca mejor y ms barata, aunque la empresa adjudicataria no tena ninguna experiencia y por eso gast varios meses realizando pruebas para escoger el mejor pavimento. Cuando ya iba a iniciar la pavimentacin, la Secretara no tena ms plata para ese contrato, pues todo se haba ido pagando las pruebas. Tarea: Su grupo de control tiene que determinar si debe pedir a la Contralora sancionar un mal manejo de recursos y sealar los principios de la gestin pblica estatal que no se tuvieron en cuenta en este caso8.

Actividad adaptada del libro de texto El ciudadano y la Constitucin, de la Fundacin Presencia, 2005.

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

VERIFIQUEMOS
1. Qu es una gestin estatal y cales son sus etapas? 2. Cundo se dice que una gestin es pblica y sobre cules de sus etapas se puede ejercer el control ciudadano? 3. Puede el control ciudadano contribuir a mejorar las gestiones pblicas? 4. Qu son las polticas pblicas y a qu etapa de la gestin pertenecen? 5. Qu es un plan de desarrollo y qu incluye? 6. Con un ejemplo, enuncie y explique cuatro principios de la gestin pblica.

4. Contratacin estatal
4.1 Qu son los contratos y qu son los contratos estatales?
Al subir a un bus y pagar el pasaje, al hacer un trabajo que otro nos paga, al casarnos por lo civil o comprar una gaseosa, celebramos contratos, aunque no lo notemos. Hay contrato siempre que una o ms personas se comprometan voluntariamente a dar, hacer o no hacer algo a favor de otra. Un contrato es un acto mediante el cual sus partes contraen derechos y obligaciones. Mientras algunos no requieren ni siquiera que los escribamos, la ley ha dispuesto que, cuando los intereses en juego sean importantes, los contratos cumplan algunas formalidades para proteger ciertos bienes y poder probar que hubo un acuerdo. As ocurre, por ejemplo, con la compraventa de inmuebles (cosas que no podemos mover, como una casa o un lote), que debe hacerse por escritura pblica y registrarse en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos. Algo semejante ocurre con los contratos del Estado. Como son acuerdos de voluntades, y el Estado representa a todos los ciudadanos, los contratos que celebra involucran la voluntad y el inters general. Por ello, y porque comprometen los recursos pblicos, las obligaciones en los contratos estatales son de enorme relevancia y se aseguran con ms requisitos y formalidades. Una serie de leyes y normas regulan la contratacin estatal. La ms general e importante es la Ley 80 de 1993. Segn ella, Son

Estructura y funcionamiento del Estado / 67

La contratacin es la celebracin de contratos. Esta es una de las ms reiteradas actividades estatales, pues sus plantas de personal, su conocimiento, los equipos y dems medios de los que dispone no alcanzan para que desarrolle por s mismo sus tareas. Por esto es ilgico afirmar que las entidades son corruptas por contratar, con expresiones como la feria (o la danza) de los contratos. Es cierto que la contratacin suele usarse para cometer actos de corrupcin, y que hay que frenar esa prctica condenable; pero es irracional pensar que contratar es en s mismo reprochable. Vamos a conocer los procedimientos contractuales bsicos para poder controlar que realmente se sigan.

contratos estatales todos los actos jurdicos generadores de obligaciones que celebren las entidades [estatales] (Art. 32). Todas las entidades estatales que puedan contratar estn sujetas a esta ley. Aunque el Estado realiza muchos contratos diferentes para lograr sus objetivos, aqu se presenta un cuadro explicativo de los ms comunes (cuadro 6).

4.2 Clusulas excepcionales

Cuando dos particulares contratan, quedan en igualdad de condiciones. Pero esto cambia si una de las partes es una entidad del Estado, pues los contratos estatales involucran el inters general, ya que cualquier interrupcin de las actividades contractuales puede generar un perjuicio generalizado. Para proteger los intereses de la comunidad, la ley ha dado facultades especiales a las entidades pblicas para manejar unilateralmente ciertas situaciones que ponen en riesgo la continuidad de los contratos y la consiguiente prestacin del servicio contratado. Son las llamadas clusulas exorbitantes que aplican a todos los contratos estatales, aun cuando no hayan quedado expresas en el propio contrato. A continuacin se enuncian estas clusulas: Interpretacin unilateral (Art. 15, Ley 80 de 1993). Modificacin unilateral (Art. 16, Ley 80). Terminacin unilateral (Art. 17, Ley 80). Caducidad (Art. 18, Ley 80). Reversin (Art. 19, Ley 80).

La aplicacin de estos poderes nunca puede afectar el equilibrio econmico y financiero del contrato, con lo que se asegura que el contratista reciba la justa remuneracin por su trabajo.

4.3 Principios de la contratacin estatal

La contratacin estatal es una herramienta para que el Estado realice sus gestiones. Sus principios generales son aplicables a todos los contratos estatales, y son los ya anotados. Pero la ley tambin cre unos principios especiales que los rigen. Son los siguientes:

4.3.1 Transparencia

El principio de transparencia busca la imparcialidad, la igualdad de oportunidades, la escogencia objetiva y la publicidad de todas las actuaciones del Estado durante el proceso de formacin del contrato. De esta manera, los proponentes pueden conocer y controvertir la informacin relevante y pueden parti-

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Cuadro 6. Contratos estatales

Contrato
Obra

Para qu sirve?
Para cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles (como construccin, mantenimiento o instalacin). - Para estudio de proyectos de inversin. - Para estudios de diagnstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos especficos. - Para asesora tcnica de coordinacin, control y supervisin. Para ejecutar actividades relacionadas con la administracin o funcionamiento de la entidad. Solo cubren actividades que no puede ejecutar el personal de planta, no causan relacin laboral y son temporales, Para que alguien (concesionario) preste, opere, explote, organice o gestione un servicio pblico, o para que explote una obra o bien destinado al uso pblico. Para recibir entregas sucesivas de bienes durante un perodo establecido.

Ejemplos en el sector educativo

El alcalde de Santa Mara contrata a una empresa para que construya una institucin educativa. La Secretara de Educacin quiere reducir los cobros por derechos acadmicos en los establecimientos educativos municipales. Para saber si es viable, contrata a una empresa que debe realizar un estudio de factibilidad. El alcalde contrata a un docente, para que reemplace temporalmente al profesor de un colegio, que se encuentra en incapacidad de dos meses.

Consultora

Prestacin de servicios

Concesin

El alcalde contrata un colegio privado para que construya y administre una institucin educativa oficial.

Suministro

Cuando se contrata el suministro de alimentos para el restaurante escolar.

cipar en igualdad de condiciones en los procesos de seleccin, as la contratacin se ve libre de presiones polticas, econmicas o familiares. La manifestacin ms importante de este principio es el deber de seleccin objetiva, segn el cual las entidades pblicas deben escoger como contratista a aquel que ofrezca lo ms favorable sin considerar factores de afecto o de inters, ni cualquier motivacin subjetiva (Art. 29, Ley 80). As, las entidades que van a contratar deben abrir casi siempre una licitacin o concurso pblico, de modo que todos los interesados puedan presentar sus ofertas y, despus de analizarlas, seleccionar la ms favorable. La Ley 80 fija algunas excepciones a este deber para que el Estado contrate de forma directa, siguiendo, en todo caso, reglas de imparcialidad. Esto sucede, por ejemplo, si los contratos son de menor cuanta, se celebran con urgencia, son de arrendamiento o adquisicin de inmuebles, y en otros casos especiales enunciados en el Artculo 24 de la Ley 80. La licitacin es un proceso de seleccin del contratista en el que la entidad contratante emite unos pliegos de condiciones o trminos de referencia, que son un documento donde se establece lo que se va a contratar (objeto

Estructura y funcionamiento del Estado / 69

del contrato, obligaciones, valor y plazo) y se presentan los criterios tcnicos, jurdicos y econmicos para seleccionar el contratista, las calidades y requisitos que deben reunir los proponentes, las reglas claras, objetivas, justas y completas para la escogencia definitiva y los criterios de calificacin que se aplicarn. Estos documentos son pblicos, de modo que los candidatos pueden ajustar sus propuestas a los trminos y enviarlas a la entidad que evaluar todas las recibidas y seleccionar la mejor.

4.3.2 Economa

Para asegurar la prontitud y eficacia de la gestin estatal, sus contratos deben realizarse oportuna y gilmente, con costos mnimos. Por eso el principio de economa apunta a evitar interrupciones durante la celebracin y la ejecucin de estos contratos, as como a impedir el despilfarro de recursos. En consecuencia, el proponente debe garantizar la seriedad de su oferta, lo que significa que, si lo eligen, celebra el contrato. En el mismo plano, la entidad debe certificar que dispone de dinero para pagar lo que contrate y tener reservas econmicas para imprevistos. Tambin debe haber evaluado la conveniencia de contratar, tener estudios, diseos y proyectos que justifiquen la contratacin, y haber formulado los pliegos de condiciones o trminos de referencia. Por su parte, los contratistas deben comprar plizas de seguros o garantas bancarias que respalden el cumplimiento de sus obligaciones. El principio de economa tambin se traduce en reglas para evitar que los procesos de contratacin se prolonguen excesivamente: La entidad debe fijar los procedimientos y etapas estrictamente necesarios, con sus plazos, para la seleccin del contratista. Se deben crear procedimientos para la pronta solucin de las controversias. Los trmites se adelantarn con austeridad de tiempo, medios y gastos, y los procedimientos se interpretarn de modo que no originen trmites distintos o adicionales a los previstos. Se debe evitar exigir formalidades como sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas o traducciones oficiales, salvo cuando la ley los imponga. Si el contratista presenta una solicitud y no es resuelta por la entidad en el trmino de tres meses, se aplicar el silencio administrativo positivo, que significa que la solicitud ser resuelta positivamente a favor del contratista.

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

4.3.3 Responsabilidad

Este principio establece que si alguno de los que intervienen en la actividad contractual genera un dao por accin u omisin que pueda serle reprochada, debe repararlo y asumir las sanciones que se le impongan. El principio de responsabilidad gua la conducta de los servidores y particulares y los obliga a ajustar su comportamiento a las normas ticas y legales. Existen diferentes tipos de responsabilidad, cada uno de ellos con unas consecuencias: Responsabilidad penal: aplica cuando alguien delinque en el marco de un contrato estatal. Se debe investigar para determinar la responsabilidad del acusado e imponerle una sancin del Cdigo Penal. Responsabilidad civil o patrimonial: si con ocasin de un contrato alguien causa dao patrimonial al Estado o a un particular, debe pagar la reparacin. Un juez contencioso administrativo determina esa responsabilidad, calcula el monto a pagar y determina quin lo har. Si una entidad estatal causa el dao, el perjudicado podr demandarla para que pague su indemnizacin y la entidad deber poner una accin de repeticin para que el servidor pblico que caus el dao reponga lo que pag la entidad. Responsabilidad disciplinaria: solo aplica a los servidores pblicos y se presenta cuando estos violan las normas de conducta que deben regir sus actuaciones durante las etapas de la contratacin. En estos casos, los organismos de control imponen las correspondientes sanciones disciplinarias.

Los contratos estatales pueden ser controlados por la ciudadana. Por esto, el Artculo 66 de la Ley 80 estipula que las asociaciones cvicas, comunitarias, de profesionales, benficas o de utilidad comn podrn denunciar a los servidores pblicos y particulares que cumplan funciones pblicas, si comenten delitos, contravenciones o faltas en la contratacin estatal. Adems, ordena que las autoridades den especial apoyo y colaboracin a quienes emprendan tareas de control y vigilancia de la contratacin, suministrndoles la documentacin e informacin que requieran. El mismo artculo prev que se establecern sistemas y mecanismos de estmulo y recompensa al control ciudadano de la actividad contractual. El Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE)9 de la Contralora General de la Repblica, integra todos los datos relevantes de esta contratacin en Colombia, permitiendo su autorregulacin, el control institucional y la publicidad de las operaciones. En general, la informacin se refiere a la ejecucin de los presupuestos y planes de compra; los bienes y servicios que necesita cada entidad y los procesos que realizar para adquirirlos; las entidades que estn comprando bienes y servicios y cules son ellos; y sobre los procesos nacionales y locales de contratacin estatal10.

Este sistema fue creado por la Ley 589 de 2000. Con el Decreto 3512 de 2003, emitido por la Presidencia de la Repblica, se reglament la organizacin, funcionamiento y operacin de este sistema de informacin. 10 Para ms informacin, remtase a la pagina web: [Link]

Estructura y funcionamiento del Estado / 71

Cuadro 7. Requisitos para contratacin estatal

LICITACIN O CONCURSO
1. ETAPA PREPARATORIA
- Elaboracin de los anlisis de conveniencia y/o inconveniencia, estudios de prefactibilidad o factibilidad y obtencin de autorizaciones requeridas para la contratacin. - Elaboracin y publicacin del proyecto de pliegos de condiciones o trminos de referencia en la pgina web de la entidad, y de un aviso en diarios de amplia circulacin o en cualquier medio que la autoridad administrativa determine, en el que se indique el lugar de la entidad donde pueden ser consultados tales documentos. - Recepcin de observaciones y sugerencias al proyecto de pliegos de condiciones o trminos de referencia. - Ajuste y elaboracin de los pliegos de condiciones o trminos de referencia. - Obtencin de Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP). - Reporte de apertura de licitacin pblica a la Cmara de Comercio.

CUMPLIMIENTO

2. ETAPA PRECONTRACTUAL O DE SELECCIN DEL PROPONENTE

- Resolucin de apertura de la licitacin o concurso. - Invitacin de acompaamiento para el ejercicio del control social. - Publicacin del aviso de apertura de la licitacin o concurso en diario o medio de amplia circulacin (10 20 das calendario antes de la apertura). - Distribucin o venta de los pliegos de condiciones o trminos de referencia y publicacin de su contenido. - Audiencia de aclaracin de los pliegos de condiciones o trminos de referencia. - Cierre de la licitacin o concurso. - Consulta de precios segn condiciones del mercado. - Utilizacin del sistema de conformacin dinmica de las ofertas (audiencia pblica). - Cierre de la licitacin pblica: se debe especificar en los pliegos la fecha mxima de recepcin de ofertas. - Evaluacin de las ofertas. - Consulta de precios o condiciones del mercado. - Etapa de observaciones y de permanencia en la secretara de la entidad de los informes de evaluacin. - Audiencia pblica de adjudicacin. - Notificacin, a todos los proponentes, de la resolucin de adjudicacin.

3. ETAPA CONTRACTUAL
- Elaboracin y perfeccionamiento del contrato: firma del contrato, plizas de garanta, de cumplimiento, de estabilidad (en contratos de obra pblica) y de manejo y buena inversin del anticipo. - Seguimiento tcnico, administrativo y jurdico del contrato. - Informes de interventora. - Informe final de interventora. - Liquidacin del contrato. - Verificacin de vigencia de la pliza de estabilidad de la obra y garanta nica.

4. INVITACIN DE ACOMPAAMIENTO PARA EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL

A Seleccione el mecanismo de acompaamiento del proceso: - Veedura ciudadana. - Organizacin no Gubernamental. - Cmara de Comercio. - Asociaciones o universidades. - Particulares. - Contralora General de la Repblica. - Procuradura General de la Nacin. - Otra. Cul? B Se radicaron quejas durante el proceso? C Anexo de quejas, nmero de folios.

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

CONTRATACIN DIRECTA
1. ETAPA PREPARATORIA
- Elaboracin de los anlisis de conveniencia y/o inconveniencia, estudios de prefactibilidad o factibilidad y obtencin de autorizaciones requeridas para la contratacin. - Elaboracin y publicacin del proyecto de pliego de condiciones o trminos de referencia. - Recepcin de las observaciones y sugerencias al proyecto de pliegos de condiciones o trminos de referencia. - Ajuste y elaboracin de pliegos de condiciones o trminos de referencia definitivos. - Obtencin de Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP).

CUMPLIMIENTO

2. ETAPA PRECONTRACTUAL O DE SELECCIN DEL PROPONENTE

- Publicacin de los pliegos de condiciones o trminos de referencia en la pgina web de la entidad o colocacin de un aviso en diarios de amplia circulacin o en cualquier medio que la autoridad administrativa determine, en el que se indique el lugar de la entidad donde pueden ser consultados tales documentos. - Invitacin de acompaamiento para el ejercicio del control social. - Distribucin o venta de los pliegos de condiciones o trminos de referencia. - Recepcin de las comunicaciones de los interesados en participar. - Audiencia pblica para la realizacin de un sorteo para seleccionar a 10 participantes para el proceso. - Presentacin de las propuestas. - Recepcin de las ofertas. - Utilizacin del sistema de conformacin dinmica de la oferta (audiencia pblica). - Adjudicacin del contrato. - Notificacin, a todos los proponentes, del acto de adjudicacin.

3. ETAPA CONTRACTUAL
- Elaboracin y perfeccionamiento del contrato: firma del contrato, plizas de garanta, de cumplimiento, de estabilidad (en contratos de obras pblicas) y de manejo y buena inversin del anticipo. - Seguimiento tcnico, administrativo y jurdico del contrato. - Informes de interventora. - Informe final de interventora. - Liquidacin del contrato. - Verificacin de vigencia de la poliza de estabilidad de la obra y garanta nica.

4. INVITACIN DE ACOMPAAMIENTO PARA EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL

A Seleccione el mecanismo de acompaamiento del proceso: - Veedura ciudadana. - Organizacin no Gubernamental. - Cmara de Comercio. - Asociaciones o universidades. - Particulares. - Contralora General de la Repblica. - Procuradura General de la Nacin. - Otra. Cul? B Se radicaron quejas durante el proceso? C Anexo de quejas, nmero de folios.
Fuente: Tomado de los Requisitos de contratacin pblica, guas 1 y 2, Procuradura General de la Nacin, y Vicepresidencia de la Repblica.

Estructura y funcionamiento del Estado / 73

VERIFIQUEMOS
1. Qu es un contrato? 2. Por qu los contratos estatales tienen las caractersticas explicadas?

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Primera seccin: Lo que controlan los ciudadanos

Gua para el facilitador

Captulo 1
Qu es el Estado?
Dinmica para introducir el Captulo 1: Mmica
Temas que introduce: Representacin. Cantidad de participantes: Entre 10 y 50. Recursos: Papelgrafo, marcadores. Propsito: Introducir la idea bsica de representacin que se da en cualquier Estado democrtico, a travs de un mmica en la que un participante debe interpretar a otro segn los parmetros que el representado le indique. De esta forma, se hace un paralelo entre una representacin de individuos y la representacin de la comunidad. En el primer caso el de la dinmica uno de los participantes les explica a los otros cmo le gustara que lo representaran y les da su autorizacin, el poder para hacerlo. En el caso del orden poltico social, los ciudadanos autorizan y les dan el poder a algunos, como los concejales, para que los representen. De esta forma, se introduce la idea de delegacin del poder para tomar las decisiones que lleven a cumplir lo que queremos llegar a ser como sociedad.

Descripcin de la dinmica:
Los participantes, dependiendo de su nmero, se dividen en equipos, que a su vez se dividen en dos grupos; y en cada uno de ellos, un mimo hace una representacin de alguno de los participantes; gana el equipo que ms rpidamente adivine a quin se est representando.
PARA EL FACILITADOR

Instrucciones para realizar la dinmica:

1. Los participantes se dividirn en equipos compuestos mnimo por siete personas y mximo por 12. 2. A su vez, cada equipo se dividir en dos grupos: el A y el B. 3. Los grupos A de cada equipo deben escoger un integrante para que sea representado por otro del mismo grupo utilizando la tcnica de la mmica.

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GUA

4. Los integrantes del grupo B no deben saber a quin van a representar los del grupo A. 5. La persona que va a ser representada debe contarle al resto de integrantes del grupo A cmo quiere que la representen (qu aspectos de su fsico y su personalidad quiere que se resalten) y cmo se imagina a s misma representada. 6. Cuando se est realizando la mmica, los integrantes del equipo A pueden decidir cambiar a la persona que est en escena, si sienten que no est haciendo una representacin buena y adecuada. 7. El objetivo de la dinmica es que el grupo B adivine quin es la persona representada, antes de que lo hagan los grupos B de los otros equipos y antes de que se agoten las personas por representar. 8. Pueden hacer cuantas rondas quieran.

Reflexin sobre la dinmica

Preguntas para la reflexin
Creen que estuvieron bien representadas por los mimos y cmo se sintieron, en caso afirmativo o negativo?

Propsito de las preguntas

Saber si las personas se vieron fielmente representadas y qu sintieron con la buena o mala representacin.

Qu puede hacer
Escriba en el papelgrafo las respuestas, como: No sent que me estuviera representando a m, S me reconoc, Me ofendi la representacin, o No reflejaron lo que les ped, y relacinelas con la manera como nos relacionamos con nuestros representantes: Nuestros representantes nos interpretan fielmente? Cmo nos sentimos ante una buena y una mala representacin? Haga una comparacin con nuestra realidad poltica. Reflexin sobre las ventajas y desventajas de cambiar frecuentemente a los representantes o de no hacerlo nunca, y de reelegirlos.

Cambiaron muchas veces al mimo? Por qu?

Reflexionar sobre el grado de satisfaccin con la representacin y sobre la posibilidad de cambiar a los representantes cuando el representado no siente que est bien interpretado.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Cmo se hubieran sentido si no lo hubieran podido cambiar?

Reflexionar sobre la importancia de que en una democracia se pueda cambiar a los representantes; de lo contrario, nos sentiramos impotentes frente a ellos cuando no cumplieran lo que, como ciudadanos, les hemos pedido.

Escriba las respuestas en el papelgrafo.

Cmo se la reflexin sintieron los mimos?

Preguntas para

Fue fcil representar lo que les pidieron?

Cmo se relaciona el juego con la forma en que nos organizamos como sociedad?

Propsito de las preguntas Recordar que representar y cumplir con el mandato de los representados no es tan fcil. Puede haber muchas dificultades que, aun sin buscarlo, nos impiden hacer la representacin como se quera.
Recoger lo dicho sobre los distintos aspectos de la representacin, hacer un paralelo general con lo que sucede en nuestra sociedad y construir un concepto de representacin con los participantes.

Qu puede hacer Escriba las respuestas en el papelgrafo.

Recoja todas las respuestas que haya escrito en el papelgrafo que lo lleven enunciar algunos elementos bsicos de la representacin.

Reflexin sobre A su salud!

Recordemos A su salud! y sealemos los hechos que se relacionan con los temas que se expusieron en este captulo:

Preguntas para los participantes

Cuando se habla del Estado en la historia, de qu se est hablando exactamente?

Objetivo de las preguntas

Identificar claramente las dos aproximaciones tericas que se hacen de Estado en el captulo y vincularlas con lo relatado en la historia. La idea de ver el Estado como la suma de sus funcionarios y las tareas que desempean, que es como en efecto se ve en la historia, es complementaria con la otra visin propuesta en el captulo en la que el Estado somos todos.

Qu puede hacer
Busque que las opiniones expresadas se ilustren con ejemplos de la historia o de la vida cotidiana. Haga nfasis en los momentos del cuento en donde el grupo de control tiene que enfrentarse a obstculos ligados a la falta de manejo para relacionarse con funcionarios o tareas desempeadas por los mismos.

Posibles respuestas
- De la administracin local - Del alcalde y dems representantes elegidos popularmente - De la administracin pblica en general - De los funcionarios pblicos y las entidades en las que trabajan - De todos los habitantes del pas

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Preguntas para los participantes

Cuando se habla del Estado en la historia, de qu se est hablando exactamente?

Objetivo de las preguntas

Aunque la primera sugiera que nosotros, como particulares, no hacemos parte del Estado en estricto sentido, lo importante es entender que siempre se trata de que los particulares y el Estado trabajen de manera conjunta en busca de un objetivo comn, que es el logro del mximo bienestar para el mayor nmero de personas. Identificar y comprender ms profundamente aspectos fundamentales de nuestro Estado social de derecho. Es necesario que los participantes lleguen, a travs de la discusin, a entender que toda la historia sobre el sistema de salud es adecuada para ilustrar elementos propios del sistema de salud, en especial la existencia de una normatividad (el derecho) y la idea de que todos somos iguales ante la ley, a pesar de que no hayamos nacido iguales, por lo que el Estado sirve para ayudar a los ms desfavorecidos (lo social).
Resaltar las caractersticas y bondades de la democracia como marco apropiado para el ejercicio de la participacin en general, y del control ciudadano como forma especial de participacin y de relacionarse con el Estado.

Qu puede hacer

Posibles respuestas
- Cuando Alejito dice que el Estado lo creamos y existe para cumplir y hacer cumplir las normas, en este caso se refiere al Estado como aquella organizacin con poder de coaccin para mantener el orden constitucional.

Creen que la historia relatada ilustra la existencia del Estado social de derecho? Por qu?

Busque que los participantes puedan identificar el sistema de salud como un esfuerzo por materializar principios del Estado social de derecho, como el de la solidaridad. Para ello, vlgase de ejemplos de la historia misma o de experiencias de la vida cotidiana de los participantes

- Lo ilustra al tener como tema central el sistema de salud, que se dise siguiendo algunos de los principios bsicos del Estado social de derecho.

Creen que podra darse un ejercicio de control ciudadano como el de la historia en un gobierno no democrtico? Por qu?
PARA EL FACILITADOR

Pdales a los participantes que identifiquen en la historia procedimientos que consideren democrticos y haga que justifiquen su posicin. Recurra a aspectos tales como la existencia de elecciones para alcalde, la importancia del plan de gobierno, las posibilidades de comunicacin jurdica con el Estado y otros elementos presentes en la historia que dan cuenta de la existencia de una estructura democrtica.

No necesariamente, porque es la democracia y su principio republicano el que nos da a todos un derecho natural a conocer y formar parte de lo pblico.

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/ Hagamos control ciudadano

Preguntas para los participantes

En la historia, A qu le podramos llamar inters general?

Objetivo de las preguntas

Ir un poco ms all y reflexionar sobre el hecho de que la definicin de inters general es el resultado de un acuerdo de cada sociedad, que, en nuestro caso, se refleja en la Constitucin Poltica que tenemos, en la que se consagra el Estado social de derecho.

Qu puede hacer
Es importante que en la discusin se llegue a que el inters general es todo aquello que deseamos lograr como sociedad, que, en nuestro caso especfico, significa, entre otras cosas, ayudar a los ms desfavorecidos a travs de la solidaridad de los que tienen ms recursos. Recuerde que en la historia se menciona que el grupo de control est conformado por personas que no necesariamente estn directamente afectadas por el problema de la inadecuada entrega de medicamentos, lo que da cuenta de ese principio de solidaridad a nivel comunitario. Asimismo, tenga en cuenta que todo el sistema de salud est construido sobre la base de este mismo principio, pues los que menos tienen reciben la prestacin de l, en parte a travs de recursos provenientes de quienes tienen ms.

Posibles respuestas
- El objetivo de mejorar la calidad de la prestacin del servicio de salud, especficamente la distribucin de medicamentos, representa el inters general en la historia - La salud - Un buen gobierno

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PARA EL FACILITADOR

Captulo 2:
Estructura y funcionamiento del Estado
Dinmica para introducir el tema de estructura del Estado: Bingobierno
Temas que introduce: Estructura del Estado. Cantidad de participantes: Entre 10 y 50 (en caso de que haya ms de 20, se sugiere dividir al grupo en dos y llevar a cabo la dinmica simultneamente en dos espacios distintos). Recursos: Un tablero, papelgrafo o cartulina grande, tarjetas, una bolsa, chinches. Propsito: Medir el conocimiento que tenemos de las entidades del Estado y de sus funciones:

Descripcin de la dinmica:
Hay un tablero grande para todos los participantes. En l estn escritas algunas entidades del Estado. Los participantes tendrn 5 tarjetas con entidades en sus manos. Un delegado, llamado el orculo, tendr una bolsa con tarjetas con los nombres de las entidades e ir sacndolas y anuncindolas una a una, mientras que los participantes que tengan la tarjeta correspondiente deben correr hasta el tablero y pegarla; el primero que lo haga gritar: Bingobierno En este momento se convierte en el bingador. El bingador debe contestar correctamente la pregunta correspondiente hecha por el orculo, para poder deshacerse de su tarjeta. El participante ganador ser aquel que primero se quede sin tarjetas. El facilitador puede variar la tabla incluyendo o suprimiendo entidades del Estado, siguiendo las mismas reglas de la dinmica y buscando que haya equilibrio de entidades en las tres ramas.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Preparacin de la dinmica:
1. Pintar en un papelgrafo, un tablero o una cartulina el siguiente cuadro:

Presidencia de la Repblica

Corte Suprema de Justicia

Ministerio del Interior y de Justicia

Concejos municipales

Asambleas departamentales

Gobernaciones

Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Departamentos administrativos del orden departamental
Asambleas departamentales
Ministerio de Cultura

Consejo Superior de la Judicatura

Ministerio de Comunicaciones

Alcaldas

Ministerio de Agricultura

Ministerio de Defensa Nacional

Sociedades de economa mixta

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Secretaras de despacho de la Alcalda

Corte Constitucional

Cmara de Representantes
Juntas administradoras

Ministerio de Educacin Nacional

Empresas industriales y comerciales del Estado

Ministerio de Transporte
Consejo de Estado

Juzgados promiscuos

Departamentos administrativos nacionales

Superintendencias

Ministerio de Proteccin Social

Empresas sociales del Estado

Juzgados municipales
Fiscala General de la Nacin

Senado de la Repblica
Contralora General de la Repblica

Establecimientos pblicos

Secretaras del despacho del gobernador

Debe haber tres copias de este tablero, debidamente recortadas para hacer las tarjetas: Las tarjetas de la primera copia se meten en una bolsa negra que tendr la persona designada como orculo. Las tarjetas de las otras dos copias son para repartir entre los participantes. Estas se metern en una bolsa blanca.

Instrucciones para realizar la dinmica:

1. Designar a una persona como orculo, que ser la encargada de sacar tarjetas de la bolsa, anunciarlas y verificar si las respuestas son correctas o no. Para esto, el orculo debe tener una copia de la tabla de preguntas y respuestas que est al final de esta actividad. Sin embargo, se recomienda que esta persona conozca muy bien las entidades del Estado y sus funciones. 2. El orculo repartir 5 tarjetas de la bolsa blanca a cada participante. 3. Los participantes se deben parar uno junto al otro en una fila paralela al tablero.

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PARA EL FACILITADOR

4. El orculo debe sacar una tarjeta de la bolsa negra y gritar la entidad que est escrita. 5. Los participantes que tengan la tarjeta correspondiente deben tratar de llegar primero al tablero y pegarla con un chinche o cinta pegante. 6. El participante que logre pegar la tarjeta gritar: Bingobierno! 7. En este momento, se convierte en el bingador y debe responder la pregunta del orculo, que este podr verificar, segn la tabla de respuestas que aparece al final de la dinmica. 8. Si la respuesta es correcta, el bingador vuelve a su puesto y la tarjeta queda en el tablero. Si es incorrecta, debe desprender la ficha y devolverse con ella. 9. Las tarjetas que vaya sacando el orculo deben volver a la bolsa despus de cada jugada. 10. El ganador ser quien primero se quede sin tarjetas.

Reflexin sobre la dinmica

Preguntas para la reflexin
Conocemos las entidades del Estado? Conocemos sus funciones? Por qu es importante conocerlos? Por qu los veedores debemos saber de este tema? Qu riesgos tiene no conocer al Estado?

Propsitos
Verificar el nivel de conocimiento que tienen los participantes sobre la estructura del Estado.

Qu puede hacer?
Aprovechar para construir la idea de que el conocimiento del Estado es fundamental para poder relacionarnos con l y, en ltimas, hacer mejor control ciudadano.

Tabla para el bingador en el juego Bingobierno

El bingador puede hacer cualquiera de las siguientes dos preguntas a cada una de las entidades del Estado que vayan saliendo durante el juego. Obviamente, la primera tiene un grado menor de dificultad, por lo que hay que tratar de hacer intercaladamente una pregunta del numeral 1 y una del 2; es decir, preguntarle a los dos sobre los dos tipos de pregunta. 1. A qu rama del poder pblico pertenece esta entidad? 2. Cules son sus funciones principales?

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Presidencia de la Repblica:
1. Ejecutiva. 2. Ejerce la direccin y coordinacin de los diferentes rganos administrativos y es el jefe del Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.

Corte Suprema de Justicia:

1. Judicial. 2. Es el mximo tribunal de la Jurisdiccin Ordinaria y sus funciones son actuar como tribunal de casacin, juzgar varios funcionarios pblicos de alto nivel, como al Presidente de la Repblica y a sus ministros, a los magistrados de los altos tribunales y a los congresistas, entre otros.

Ministerio del Interior y de Justicia:

1. Ejecutiva. 2. Ejerce la direccin, prestacin y ejecucin del servicio de justicia y apoya al presidente en el diseo e implementacin de polticas pblicas.

Asambleas departamentales:
1. Ejecutiva. 2. Ejercen el control poltico sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados. Expiden los planes de desarrollo del departamento y las dems disposiciones relacionadas con la planeacin y el desarrollo econmico y social del departamento.

Gobernaciones:
1. Ejecutiva. 2. Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitucin y las leyes.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:

1. Ejecutiva. 2. Dirigir y coordinar las gestiones relacionadas con el medio ambiente y su sostenibilidad, as como con la vivienda y el desarrollo territorial.

Concejos:
1. Ejecutiva. 2. Expiden los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial del municipio y las dems disposiciones relacionadas con el presupuesto, la estructura de la administracin municipal y el control, la preservacin y la defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio.

Consejo Superior de la Judicatura:

1. Judicial. 2. Est dividido en dos salas, con diferentes funciones: la jurisdiccional disciplinaria, que se ocupa de la investigacin de la conducta de los funcionarios judiciales y de los abogados, y de dirimir los conflictos de competencia, y la administrativa, encargada de atender las necesidades organizativas y de gestin de la rama judicial, liberando a los jueces de esta carga, que los distraera de su funcin propia de impartir justicia, y superando el esquema de tutela y administracin del gobierno.

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PARA EL FACILITADOR

Alcaldas:
1. Ejecutiva. 2. Garantizar el desarrollo armnico e integrado de su ciudadad e implementar el programa por el cual haya sido elegido alcalde.

Superintendencias:
1. Ejecutiva. 2. Ejercen vigilancia sobre entidades particulares sin perjuicio de dirigirla sobre entidades pblicas.

Ministerio de Agricultura:
1. Ejecutiva. 2. Formular, orientar y dirigir las polticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, y en general de las reas rurales del pas.

Fiscala General de la Nacin:

1. Judicial. 2. Es el ente encargado de investigar y decidir si acusa o no acusa ante el juez correspondiente a quien presuntamente haya cometido un delito.

Ministerio de Defensa Nacional:

1. Ejecutiva. 2. La formulacin y adopcin de las polticas, planes generales, programas y proyectos del sector de la defensa nacional, para defender la soberana, la independencia y la integridad territorial, as como para el mantenimiento del orden constitucional y la garanta de la convivencia democrtica.

Asambleas departamentales:
1. Ejecutiva. 2. Ejercen el control poltico sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados. Expiden los planes de desarrollo del departamento y las dems disposiciones relacionadas con la planeacin, desarrollo econmico y social, apoyo financiero y crediticio a los municipios, turismo, transporte, ambiente, obras pblicas, vas de comunicacin y desarrollo de sus zonas de frontera.

Ministerio de Proteccin Social:

1. Ejecutiva. 2. Vela por el acceso de toda la poblacin al servicio pblico esencial de salud, en todas las fases, reas y niveles de atencin, mediante la promocin de la afiliacin al Sistema de Seguridad Social, la definicin de criterios para asignar subsidios que financien el aseguramiento de las personas pobres y garanticen la prestacin de servicios de salud para los pobres y aquellos de salud pblica para toda la poblacin.

Corte Constitucional:
1. Judicial. 2. Se encarga de la guarda de la supremaca e integridad de la Constitucin Poltica.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Departamentos administrativos nacionales:

1. Ejecutiva. 2. Trazan las polticas atinentes a su despacho, dirigen la actividad administrativa y ejecutan la ley, pero, a diferencia de los ministerios, su labor es eminentemente tcnica.

Ministerio de Cultura:
1. Ejecutiva. 2. Es el organismo rector de la poltica cultural colombiana, que a partir de la afirmacin del multiculturalismo y la descentralizacin, genera espacios de reflexin capaces de desencadenar procesos de formacin, creacin e investigacin. As mismo, vela por la preservacin, la promocin y la difusin de nuestro patrimonio cultural.

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico:

1. Ejecutiva. 2. Participar en la definicin y dirigir la ejecucin de la poltica econmica y fiscal del Estado y coordinar con la Junta Directiva del Banco de la Repblica las polticas gubernamentales en materia financiera, monetaria, crediticia, cambiaria y fiscal.

Ministerio de Educacin Nacional:

1. Ejecutiva. 2. Formular la poltica nacional de educacin, regular y establecer los criterios y parmetros tcnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educacin, en todos sus niveles y modalidades. Preparar y proponer los planes de desarrollo del sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo.

Espacio para que el facilitador decida si quiere proponer alguna otra entidad que le parezca relevante para el desarrollo adecuado de la dinmica.

Contralora General de la Repblica:

1. rganos autnomos, rganos de control. 2. Ejerce el control fiscal: vela por el buen uso de los recursos pblicos atendiendo a su manejo e inversin, y a los resultados de esas inversiones, que se reflejan en el cumplimiento de los objetivos de los planes de las entidades.

Espacio para que el facilitador decida si quiere proponer alguna otra entidad que le parezca relevante para el desarrollo adecuado de la dinmica.

Espacio para que el facilitador decida si quiere proponer alguna otra entidad que le parezca relevante para el desarrollo adecuado de la dinmica.

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PARA EL FACILITADOR

Dinmica para introducir el tema de descentralizacin: El experto

Tema que introduce: Descentralizacin. Cantidad de participantes: Mnimo 20 y mximo 50. Recursos: Papelgrafo, marcadores, mesas, copias de planes de desarrollo local, peridicos locales, revistas, magazines. Propsito: Identificar las ventajas de la descentralizacin para resolver problemas locales a travs de un ejercicio ldico. Reconocer la descentralizacin como herramienta para crear espacios idneos en donde explotar positivamente recursos presentes en las comunidades como tiempo, conocimiento, creatividad, solidaridad y cooperacin, entre otros.

Descripcin de la dinmica:
El grupo se dividir en cuatro equipos de igual nmero de personas. Cada grupo deber analizar la situacin que se le presentar escrita en el papelgrafo y discutir y decidir si las estrategias propuestas all son adecuadas y suficientes para resolverla o, por el contrario, es necesario agregar otras nuevas.

Instrucciones para realizar la dinmica:

1. Divida al grupo en cuatro equipos, si es posible del mismo nmero de personas. Es aconsejable tambin que los integrantes de cada grupo provengan del mismo barrio, vereda o zona geogrfica, pues es un aspecto que fortalecer el desarrollo de la actividad. 2. Presente a continuacin a cada grupo, en el papelgrafo o en una copia, el siguiente texto con la situacin que debe analizar: Su municipio est interesado en adelantar una agresiva campaa de fortalecimiento de cultura ciudadana, especficamente en lo relacionado con el mejoramiento de actitudes ciudadanas y el cumplimiento de las normas sobre trfico vehicular y peatonal, ya que se ha presentado un incremento de un 34% en la accidentalidad de peatones, comparado con los ltimos tres aos. Dada la poca experiencia de la administracin en estos temas, esta busca apoyo en el Ministerio del Transporte, quien contrata y enva un experto desde Bogot para replicar la experiencia adelantada en la capital. Aunque se espera que el experto trabaje con comits barriales y veredales, pues no conoce las caractersticas de la zona, l ya tiene claro que la estrategia a implementar debe ser idntica a la desarrollada en Bogot, pues, segn l, su xito en la capital garantiza buenos resultados en cualquier otro lugar del pas. Las estrategias propuestas son las siguientes: Mimos en las zonas de mayor congestin vehicular

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

y peatonal para que los vehculos respeten a los peatones y estos, a su vez, los semforos y las zebras; ampliacin de zonas peatonales y demarcacin de zebras. 3. Durante un tiempo no mayor de 20 minutos, cada grupo discutir lo que en su barrio, vereda o zona geogrfica se entiende por cultura ciudadana y las necesidades que en ese aspecto existen. Debern evaluar si los elementos de la estrategia del experto de Bogot son adecuadas y suficientes para abordar la problemtica local, es decir, sealar y justificar tanto los aspectos adicionales como los que se acogern de la estrategia del experto. Es recomendable que cada grupo consigne todo en el papelgrafo o en una cartulina. 4. Una vez cumplidos los 20 minutos, se adelantar una plenaria en la que un representante de cada grupo expondr las conclusiones a las que se lleg, utilizando para ello la cartelera que cada grupo ha preparado. 5. Finalizada la plenaria, comience con la reflexin general del ejercicio.

Reflexin sobre la dinmica

Pregunta
Cul creen que es el objetivo principal del ejercicio?

Propsito de la pregunta
Que los participantes relacionen espontneamente el ejercicio con el tema de descentralizacin.

Qu puede hacer?
Resalte que el ejercicio busca reflexionar acerca de que la idea de descentralizacin potencia recursos presentes en las comunidades, entre otros, conocimiento, experiencia y creatividad. Busque que se critique constructivamente la idea del experto, segn la cual para que una experiencia sea exitosa no basta con que ya lo haya sido en otro lugar, y que se evale cmo puede serlo en otras condiciones especficas, teniendo en cuenta que compartir experiencias no atenta contra la descentralizacin, lo malo es que sea impuesta. Busque que los participantes fundamenten sus intervenciones sobre elementos de su vida diaria. Oriente la discusin hacia aspectos centrales de la descentralizacin como la cercana a las instancias del gobierno, una mayor capacidad de participacin o el diseo de mejores propuestas de solucin a problemas especficos a partir del conocimiento real de las mismas.

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PARA EL FACILITADOR

Cules son las ventajas de la descentralizacin en la vida cotidiana?

Resaltar las ventajas de la descentralizacin a partir de las experiencias particulares de los participantes.

Pregunta
Cmo afecta el desconocimiento de los aspectos locales el diagnstico y solucin de los problemas?

Propsito de la pregunta
Que los participantes encuentren sus propias justificaciones a favor de la descentralizacin.

Qu puede hacer?
Utilizando las respuestas obtenidas en la pregunta anterior, enfatice en que, en general, las mejores soluciones provienen de aquellos que estn familiarizados con las problemticas en la prctica y no de quienes las conocen nicamente a partir de diagnsticos y estadsticas, y resalte que ese aspecto, en un sistema descentralizado, se puede usar de manera positiva. Anime a los participantes a que ilustren sus intervenciones con ejemplos cotidianos. Refuerce los puntos surgidos de las respuestas anteriores, como el desconocimiento de las problemticas locales, la idea de que el xito en una ciudad necesariamente implica el xito en cualquier otro lugar, o el problema de no haberse intentado concertar el diseo y ejecucin de las estrategias, entre la administracin local y la poblacin. Cuide que la discusin NO se convierta en una diatriba en contra del nivel central, sino en un espacio para identificar fortalezas reales de la descentralizacin. Estas definiciones las puede construir a partir de las respuestas dadas en las preguntas anteriores.

En qu errores incurre el experto de Bogot?

Que los mismos participantes identifiquen las desventajas de las decisiones que, aunque afectan a las regiones, son tomadas desde el nivel central de la administracin pblica.

Qu puede decir de la centralizacin y la descentralizacin?

Fijar las definiciones bsicas de centralizacin y descentralizacin.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Reflexin sobre A su salud!

Recordemos A su salud! y sealemos los hechos que se relacionan con los temas de este captulo:

Preguntas para los participantes

En qu aspectos de la historia se hace evidente el hecho de que existe un sistema descentralizado?

Objetivo de las preguntas

Enfatizar en la descentralizacin como una de las caractersticas principales de la estructura de nuestro Estado.

Qu puede hacer
Pregnteles a los participantes por qu creen que la descentralizacin es beneficiosa y aydelos a concluir que es importante tener al Estado lo ms cerca posible para relacionarse con l de manera ms eficaz. Busque que esto se ilustre con ejemplos de la historia o de la vida cotidiana. La discusin debe conducir a que los participantes comprendan claramente que el conocimiento es poder y, en esa medida, ayuda a equilibrar la relacin entre ellos y el Estado. Puede preguntarles sobre el nivel de influencia que tendra frente al Estado un grupo desordenado o que trabaja desde suposiciones, frente al nivel que termin mostrando el grupo de la historia, como resultado de su conocimiento del mismo, fruto de su investigacin. Complementariamente, al saber cmo funciona el Estado, las exigencias de los particulares ante este cobran fuerza, pues se sustentan en la normatividad existente y no en conjeturas o simples deseos. Resalte estos puntos a lo largo de la discusin y pida que se los ilustre con ejemplos concretos.
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Posibles respuestas
En la historia, la descentralizacin se hace evidente en el mismo hecho de que todo el sistema de salud es descentralizado, es decir, que cuenta con instituciones tanto de prestacin de servicios como de vigilancia y control a nivel municipal, departamental y nacional.

Por qu es importante conocer la estructura del Estado y su funcionamiento para realizar un ejercicio de control ciudadano?

Partir de la idea de que el Estado tiene ms poder que los particulares gracias a su organizacin y al conocimiento que maneja.

No hay forma de controlar efectivamente lo que hace el Estado si no se conoce con certeza sus funciones y las formas en las que se debe desarrollar. Fue muy importante que el grupo se organizara y se dedicara a aprender cmo funciona el Estado. Haberlo hecho fue parte fundamental para el xito de su tarea.

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PARA EL FACILITADOR

Preguntas para los participantes

A partir de lo relatado en la historia, cul cree que es el papel de los rganos de control en el contexto del control ciudadano?

Objetivo de las preguntas

Resaltar las nociones de control directo e indirecto.

Qu puede hacer
Busque con la discusin que los participantes entiendan que los rganos de control son herramientas en las que el ciudadano puede y debe apoyarse para hacer que el Estado cumpla con sus obligaciones. Si bien a lo largo del texto se favorece la idea del control directo, es decir, de trabajar de la mano de la entidad a la que se pretende ayudar a que mejore (como ocurre con el grupo de control y el hospital) es importante reconocer la importancia de entes como la Contralora o la Procuradura y acudir a ellos cuando sea oportuno. Permita que los participantes expongan sus puntos de vista libremente. Para guiar la discusin, puede ofrecer smiles vlidos como el de aprender a hablar una lengua extranjera. Conocer otra lengua implica manejar sus reglas, sus conjugaciones y declinaciones, y es claro que as se hace posible la comunicacin con alguien que hable esa lengua. Lo mismo ocurre con el Estado: al conocer su lenguaje (jurdico y tcnico) y la estructura que lo habla (las ramas del poder, los rganos de control, etc.), la comunicacin mejora 100%.

Posibles respuestas
Cuando el grupo de Don Ismael tiene suficientes indicios de que puede haber algn tipo de acto de corrupcin en el hospital y se lo informa al gerente, este decide poner el caso en manos de los rganos de control correspondientes para que lleven la respectiva investigacin.

Creen que a mayor conocimiento del Estado hay mejor comunicacin con el mismo? Por qu?

Que los participantes empiecen a relacionar los elementos bsicos del control y que entiendan que si el control ciudadano es una forma de comunicacin con el Estado, esta es buena solamente en la medida en que conozcamos su estructura y forma de funcionamiento.

A lo largo de toda la historia, los esfuerzos investigativos del grupo de control redundan en una mayor comprensin de la estructura y funcionamiento del Estado, lo que le permite establecer una mejor comunicacin con l.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Preguntas para los participantes

Qu relacin creen que hay entre la nocin de gestin del Estado y la de control ciudadano?

Objetivo de las preguntas

Asegurar que los participantes entiendan claramente que el ejercicio del control ciudadano es la herramienta al alcance de la comunidad para vigilar que el Estado cumpla con su misin, es decir, que realice una adecuada gestin estatal. Enfatizar en que los funcionarios pblicos de eleccin popular son elegidos por el programa de gobierno que presentan y que es su responsabilidad cumplirlo durante su mandato, y que tambin es una responsabilidad ciudadana ayudar a que esa gestin se lleve a cabo, bien sea pidiendo que los gobernantes rindan cuentas de su labor o vigilando, en grupos de control ciudadano, la labor que realizan. Que los participantes lleguen a una conclusin afirmativa a travs de la discusin y no que sea presentada como el punto de partida para la misma. Efectivamente, muchos de los servicios que el sistema presta son el resultado de la celebracin de contratos con particulares.

Qu puede hacer
Busque en los participantes que ilustren sus comentarios con ejemplos de la historia o de su vida cotidiana.

Posibles respuestas
La historia trata de mostrar cmo el esfuerzo del grupo hace que la gestin estatal en salud se mejore, especficamente en la prestacin del servicio de salud.

En la historia, recuerdan las razones por las que el alcalde fue elegido? De qu forma contribuy el trabajo del grupo de control ciudadano a llevar a cabo los objetivos del alcalde?

Aproveche para enfatizar la importancia del esfuerzo mancomunado entre Estado y particulares. Busque que sean los participantes quienes identifiquen estos momentos importantes del cuento y que complementen sus intervenciones con experiencias de su vida.

En la historia, el alcalde fue elegido fundamentalmente por haber prometido fortalecer el sistema de salud y, al final, l mismo reconoce que esa promesa solo se pudo llevar a cabo gracias al trabajo del grupo de Don Ismael.

Es posible entender la prestacin del servicio de salud como el resultado de una serie de diversos contratos?

Puede aprovechar este punto para enfatizar que, en el marco de la proteccin social, la contratacin transparente es fundamental para la gestin del Estado.

S, as pasa con los contratos con las EPS, por ejemplo, o con distintos particulares encargados de prestar alguno de los servicios que forman parte del sistema.
PARA EL FACILITADOR

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GUA

Captulo 1

Qu es el control ciudadano?

Don Ismael y su grupo se organizaron para lograr un objetivo de inters general: mejorar la entrega de medicamentos en el hospital de Santa Mara de las Atalayas, y para ello adelantaron una accin de participacin. La participacin es la intervencin voluntaria de la ciudadana en asuntos de inters general para construir bienestar colectivo11, por lo tanto, es una de las formas de relacin que se dan dentro de las sociedades en funcin de lo pblico. A veces participamos ejecutando directamente las tareas del Estado, como al aportar dinero, materiales o mano de obra para construir vas en nuestro barrio. Otras veces hacemos parte (participamos) de la gestin estatal sin ejecutarla, como cuando los personajes de A su salud! identificaron problemas en la gestin del hospital y lograron que l los corrigiera sin hacerlo ellos mismos. Veamos cmo funciona esta ltima mecnica, que es precisamente la del control ciudadano. En primer lugar, debemos distinguir los dos grandes actores del relato: los servidores del hospital y el alcalde, que representan al Estado, y Don Ismael y su grupo, que representan a los particulares. Ocurre que no siempre la prestacin de los servicios del Estado satisface el parecer o las necesidades de sus usuarios. En algunas de estas ocasiones, como cuando no nos dan los medicamentos que deberan, tratamos de que el servicio se nos preste de mejor manera expresando nuestro desacuerdo y pidiendo que se ajuste a las normas jurdicas y tcnicas que lo rigen. En ese momento empezamos a ejercer control, pues introducimos un ingrediente muy especial en nuestra relacin con el Estado: el poder.

Al igual que en Santa Mara de las Atalayas, en la vida cotidiana el Estado est materializado, en parte, en sus funcionarios. Si vamos a pagar una factura a una empresa de servicios pblicos domiciliarios (acueducto, energa, gas), quien est al otro lado de la ventanilla personifica al Estado, y el servicio que nos presta es recibirnos el pago. Los particulares estamos de este lado de la ventanilla y pagamos por el servicio. Cada uno cumple una parte de la gran tarea social de prestar y consumir servicios pblicos. En nuestra democracia, ambos debemos actuar en equipo para lograr beneficios colectivos.

11

Alcalda Mayor de Bogot, Carta de civilidad, proyecto de reforma al Cdigo de Polica de Bogot, Artculo 9 de 1997.

Qu es el control ciudadano? / 97

Cuando se ejerce control ciudadano a la gestin pblica estatal no se ejecuta lo controlado, porque el fin del control es que el Estado haga correctamente lo que le corresponde y que las veeduras no pierdan la objetividad involucrndose en su materializacin. Con el poder se logra el resultado que buscamos. Segn el socilogo alemn Max Weber, el poder consiste en la capacidad que tiene alguien para que otra persona haga algo que no hara sin su intervencin. Pero, igual que el Estado tiene lmites para ejercer su poder, los particulares los tenemos para ejercer el nuestro. Por eso el control ciudadano implica que los particulares influyamos lcitamente en las decisiones del Estado y no por medio de acciones prohibidas como el soborno, las amenazas o la difamacin de sus servidores, que tambin son los nuestros. Este planteamiento no significa que debamos ganar poder para luchar contra el Estado, pues ya vimos que en nuestra democracia debemos actuar en equipo con l, si queremos alcanzar beneficios colectivos. Lo que significa es que si queremos transformar algo, que en este caso es la forma de actuar del Estado, debemos tener la capacidad de hacerlo, del mismo modo que requerimos fuerza para cambiar de sitio algo pesado. Esto es as pues el Estado puede tener razones para no cambiar y resistirse en alguna medida a hacer los correctivos que le pedimos, y usar su poder para no hacerlo. En este caso usaremos nuestro poder para llevarlo a que haga lo correcto, y as construir en equipo las mejores decisiones pblicas posibles. Nuestro poder debe sumarse al del Estado para tomar y ejecutar las decisiones correctas. Usualmente, el poder se asimila a la fuerza fsica, al ejercicio de la autoridad, al conocimiento y al orden. Veamos cules de estos elementos del poder caben en el control ciudadano y cmo funcionan, para saber cmo adquirirlos y emplearlos.
Ver: Cuadro 1, p. 48

El Estado tiene poder por las siguientes razones: 1. Tiene facultades, jurdicamente reconocidas, superiores a las de los particulares, como el uso de las armas, la administracin del sistema carcelario o las clusulas exorbitantes en la contratacin estatal, en virtud de que representa el inters general.

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Segunda seccin: Control ciudadano

2. Los servidores pblicos deben conocer mejor los temas tcnicos de su responsabilidad (construir un hospital, registrar a los millones de usuarios de los regmenes de salud, etc.), lo que les permite argumentar con mayor solidez sus decisiones. 3. La actividad estatal est organizada: sus funciones, atribuciones y recursos se definen y distribuyen con alguna lgica, mientras que habitualmente los particulares actuamos en desorden, dispersos y con muy pocos recursos. 4. El Estado a veces usa lenguajes tcnicos, difciles de entender para los particulares, pues cada campo de su actividad tiene su propia jerga o terminologa especializada: la salud, la ingeniera, el derecho, las finanzas pblicas, etc. As pasa que, en los debates que tenemos con l, algunas veces nos quede difcil saber de qu est hablndonos y no podamos argumentar en contra de lo que dice, para que acoja nuestras ideas. Aunque el Estado tiene la obligacin de facilitarnos el conocimiento y controversia de su gestin por lo cual muchas veces encontraremos que algunas entidades han adelantado grandes esfuerzos para mostrarse y abrirse a la participacin ciudadana y, especficamente, al control, debemos desarrollar habilidades e instrumentos para facilitar una relacin de mayor altura y equilibrio con l, adquiriendo y aplicando conocimientos y habilidades, como lo hicieron los personajes de A su salud!. Qu herramientas utilizaron? Principalmente tres: Su capacidad de organizarse. Su capacidad de informarse y conocer. Su capacidad de comunicar claramente lo que conocieron. Estos son los elementos centrales del control ciudadano, que es, finalmente, la forma de participacin que se narra en A su salud!. El control ciudadano no requiere mucha teora para entenderlo; funciona igual que muchas otras formas de control presentes en nuestra vida cotidiana. Por ejemplo, los padres controlan a sus hijos para que se porten de cierto modo, los profesores controlan a sus estudiantes para que aprendan y el polica de trnsito controla que conductores y peatones cumplamos ciertas normas. Controlar es bsicamente influir para que las cosas sigan un curso determinado, como quien controla un carro o una bicicleta para que siga una ruta. En A su salud!, el grupo de Don Ismael control la gestin pblica del Estado, concretamente el suministro de medicamentos en su municipio. Hay diversas clases de control a la gestin pblica estatal, dependiendo de quin lo ejerza, del asunto sobre el cual recaiga y de cundo se haga.

Ver: Cuadro 1, p. 48

Qu es el control ciudadano? / 99

Segn quin lo ejerza, es institucional o ciudadano: es institucional el que ejecutan los organismos oficiales de control o los que tienen funciones de control, como la Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin y las superintendencias; y es ciudadano si lo ejercemos los particulares, en grupos, como las veeduras u otras organizaciones, o individualmente. Si recae en el manejo de recursos estatales y la obtencin de resultados, se llama control fiscal y lo ejerce la Contralora; si recae en la conducta de los servidores pblicos, se llama control disciplinario y lo ejercen la Procuradura y las personeras. Si se ejerce antes de que la gestin controlada se lleve a cabo, se llama anterior; si ocurre durante la gestin, es simultneo, y si se presenta despus, se llama posterior.

La ciudadana puede controlar antes, durante y despus de que ocurran todos estos aspectos de la gestin pblica, salvo los que la ley deje fuera de su alcance. Estos son los asuntos sujetos a reserva, es decir, secretos; la gestin que emplea recursos privados que no pueden distinguirse de los pblicos; y la parte puramente privada de la actividad de las entidades que prestan los servicios pblicos. El control a la gestin pblica estatal se ejerce para prevenir o corregir casos de corrupcin o ineficiencia en la gestin estatal. Cualquier problema detectado ser de una de estas dos naturalezas o de ambas. En general, se entiende por corrupcin el aprovechamiento indebido de los recursos estatales, para beneficio propio o de otra persona; ineficiencia es el uso inadecuado o inoportuno de recursos, sin obtencin de beneficios ilcitos. El control ciudadano a la gestin pblica estatal tiene un sentido poltico y uno tcnico, que se derivan directamente de sus propios elementos. Tiene un sentido poltico cuando intenta equilibrar el poder en las relaciones entre el Estado y los particulares. En efecto, la poltica es la interaccin de los ciudadanos que, por tener intereses enfrentados, luchan por acceder al poder pblico o influir en l. Esta afirmacin nos indica que la forma en que actuaron Don Ismael y su grupo es poltica: el control ciudadano a la gestin pblica estatal es una forma de participacin que busca influir en el poder pblico. Y esa ganancia de poder tiene un sentido tcnico obvio: lograr que el Estado alcance ms y mejores resultados. En esa medida, el sentido poltico y el tcnico se complementan y marcan un rumbo integral al control ciudadano a la gestin pblica estatal, al cual debe ceirse su prctica: equilibrar relaciones para mejorar la gestin. Ninguna veedura o grupo de control podr lograr que el Estado cambie la gestin que desarrolla sin entrar en relacin con l. La calidad de esas rela-

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Segunda seccin: Control ciudadano

ciones influye en el logro de nuestro objetivo. En nuestras relaciones con el Estado habitualmente hay debilidades, entre las que se destacan dos: no tener claro qu est en la mente del otro y no expresar bien nuestras ideas. Esa falta de entendimiento, de comprensin, de visin de lo que el otro piensa o quiere se debe a una mala comunicacin. Para esta gua, la comunicacin consiste en una negociacin y un intercambio de sentido, donde mensajes, gente y realidad interactan para que se produzca un sentido o entendimiento, una negociacin e intercambio de valores y propsitos, en el que los mensajes, la gente y la realidad interactan para lograr un propsito o entendimiento. As, la comunicacin transparente es central, pues busca, desde una actitud tica, hacerse entender y tratar de entender al otro, importantsimo para interactuar en el anlisis de la gestin estatal y buscar que nuestras propuestas la mejoren. Por eso, el control ciudadano tiene un sentido tico: hacer que la relacin sea ms fructfera para las partes, lo cual se logra, en buena medida, sosteniendo una comunicacin til y honesta. Por el principio de publicidad, consagrado en diversas normas, la gestin estatal debe ser transparente y comprensible para el comn de la gente. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darn a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este cdigo y la ley (Art. 3, Cdigo Contencioso Administrativo). Retomemos, para concluir, la definicin de control ciudadano que presentamos en la introduccin y que, como hemos visto, recoge los elementos estudiados en este captulo. El control ciudadano es una forma de relacin en virtud de la cual los particulares influyen lcitamente en las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado desarrolla sus actividades y cumple su fin esencial (el bien comn), para que respete las normas tcnicas y jurdicas que rigen su actuacin y acoja los intereses comunitarios compatibles con ellas, sin hacerse ejecutores de tal gestin.

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VERIFIQUEMOS
1. Qu es controlar? 2. Por qu el control ciudadano a la gestin pblica estatal implica ejercer poder y para qu se debe usar? 3. Por qu, al ejercer control ciudadano a la gestin pblica estatal, no podemos ejecutar lo que controlamos? 4. Qu son los sentidos poltico y tcnico del control ciudadano y cmo se relacionan entre s? 5. Qu herramientas confieren poder a las veeduras y dems agentes de control? 6. Qu es el control ciudadano?

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Segunda seccin: Control ciudadano

Captulo 2

Elementos bsicos del control ciudadano

En este captulo vamos a desarrollar tericamente los tres elementos bsicos del control ciudadano: la organizacin, el conocimiento y la comunicacin. Veremos cmo ellos le dan solidez a nuestro proceder y a su resultado, y de qu manera facilitan al Estado ver y valorar con claridad nuestras opiniones y propuestas para su gestin. Tambin se mostrar que estos tres componentes ocurren simultneamente a lo largo del proceso. Esta explicacin tambin apunta a reforzar dos ideas: de un lado, que nuestra fuerza como veedores est en la razn, el derecho y la tica de nuestras acciones, y que debemos acudir ellas, pues son lo contrario de lo que origina la mala gestin estatal: la ineficiencia y la corrupcin. De otro lado, queremos afianzar la nocin de que el control ciudadano consiste en la modificacin del curso que sigue la gestin estatal, y no propiamente en las tareas para lograrlo, como la vigilancia y la evaluacin, pues estas son las que nos dan el poder para controlar.

1. La organizacin
Una organizacin es una asociacin de personas regulada por normas en funcin de determinados fines. La organizacin da poder a los grupos, pues ordena el trabajo y hace que las habilidades de los individuos se complementen. Muchos estudios muestran que las sociedades capaces de compactarse y actuar de manera conjunta frente a un problema especfico alcanzan sus objetivos ms rpido y con ms calidad que las que no lo hacen. Eso es lo que comnmente se conoce como capital social: todo aquello que hace que una comunidad se una para lograr un objetivo comn. Cuando Don Ismael y sus compaeros empezaron a actuar, no tenan orden, rumbo ni forma clara de hacer nada; ni siquiera

Elementos bsicos del control ciudadano / 103

eran un grupo como tal. Sin embargo, ciertos elementos fueron vinculndolos: en primer lugar, el inters por el funcionamiento del hospital, pues, aunque el relato no lo dice, todos saban que en cualquier momento podan llegar a necesitarlo, adems de que varios pagaban por ese servicio. As, lo primero que se necesita para que se forme una organizacin es que haya un inters comn. La segunda condicin es la intencin de actuar en grupo, que es propia del ser humano. Nos agregamos unos a otros y formamos comunidades, desde parejas hasta naciones, sobre todo en momentos en que debemos interactuar con otro grupo fuerte, como el Estado. La tercera condicin es tener un objetivo comn. En nuestra historia todos saban qu queran lograr. No lo tenan bien delimitado, pero con el tiempo identificaron y concentraron sus intereses individuales en un propsito compartido. Con un buen objetivo es fcil saber qu acciones hay que desarrollar, pues este se convierte en la gua que debe seguir el grupo. De este objetivo se desprenden los objetivos especficos y las actividades para lograrlos. Los objetivos especficos ponen tareas a cada uno de los integrantes del grupo, ordenando tambin la actividad general. En A su salud! este proceso se ve claramente: al principio, los personajes simplemente repartieron algunas tareas, como revisar las leyes o hablar con las directivas del hospital. Los resultados obtenidos le dieron orden al ejercicio general de control ciudadano que queran realizar. Ese orden aparece en la Gua de formulacin de proyectos (cap. 4, secc. 2, p. 160), que en su momento ayudar a precisar los diversos componentes del trabajo de las veeduras y dems grupos de control. Al trazar los objetivos, el grupo puede ver qu requiere para cumplirlos. La determinacin de las necesidades fortalece al grupo, pues le da conocimiento de s mismo. Esas necesidades se refieren tanto a lo que se requiere para lograr el objetivo (por ejemplo, la necesidad de obtener informacin sobre la gestin vigilada), como a algunas necesidades puramente logsticas (como la papelera). Segn lo anterior, la organizacin es el trabajo que el grupo hace para s mismo y su objetivo es operar mejor como conjunto. As, podemos decir, en trminos generales, que una organizacin social puede definirse como un grupo de ciudadanos que se identifican con intereses comunes y deciden actuar juntos con orden, para crear, mantener o transformar una situacin que comparten12.

Ver Gua de formulacin de proyectos, p.160

Inters comn

Intencin de actuar en grupo

Objetivo comn

Objetivos especficos

Definicin de actividades

Determinacin de necesidades

12

Veedura Distrital, organizacin y funcionamiento de grupos, 2000 citada, pg. 6

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Segunda seccin: Control ciudadano

1.1 Funciones generales de las organizaciones dedicadas al control ciudadano

Independientemente de que creemos un grupo formal, como una veedura, o de que actuemos sin formalizarnos, como el grupo de A su salud!, todas las organizaciones de control ciudadano a la gestin estatal deben cumplir unas funciones genricas. As, su propia naturaleza de grupos de control les asigna las siguientes: Vigilar que los recursos se usen segn las normas, planes, programas, proyectos y contratos. Velar por que las acciones estatales sean pertinentes, oportunas, lcitas y ajustadas a la tcnica. Conocer las normas, planes, programas, proyectos y contratos, as como el grado de avance real en la gestin de todos ellos. La informacin que se pida a este respecto debe ser la que importa y el grupo pueda manejar, tanto por el tema como por el volumen. Estudiar y analizar las explicaciones, razones e informaciones de las entidades controladas. Agotadas las vas directas de entendimiento con las entidades cuya gestin se vigila, presentar informes, denuncias, demandas y acciones escritas a las autoridades competentes para controlarlas.

Por su parte, las veeduras ciudadanas tienen las siguientes funciones asignadas por el Artculo 15 de la Ley 850 de 2003: Vigilar la constitucionalidad y participacin en la planeacin. Vigilar que los presupuestos se ejecuten rpida, equitativa y eficazmente, y que se destinen ante todo para necesidades bsicas insatisfechas. Vigilar el proceso de contratacin. Vigilar y fiscalizar la ejecucin y calidad tcnica de la gestin. Recibir informes, observaciones y sugerencias de ciudadanos y organizaciones. Pedir datos de la gestin a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y otras. Comunicar a la ciudadana los avances de su actividad. Dar sus informes a las autoridades correspondientes. Denunciar irregularidades de los funcionarios.

1.2 Formalizacin de una organizacin de control ciudadano segn la Ley 850 de 2003
Los grupos de control ciudadano o cualquier organizacin social pueden formarse como veeduras. No obstante, esto no es un requisito para que un

Elementos bsicos del control ciudadano / 105

La rendicin de cuentas: Es un componente de los principios constitucionales de transparencia, publicidad y responsabilidad. Rendir cuentas es dar explicaciones, justificar, someter al examen pblico y a la revisin de la ciudadana las decisiones y las actuaciones de los servidores pblicos en desarrollo de su gestin.

grupo ejerza control ciudadano a la gestin del Estado, como tampoco lo son los carnets, credenciales, cartas de recomendacin ni ningn documento expedido por alguna autoridad o particular. Una veedura ciudadana, de acuerdo con la Ley 850, es un mecanismo democrtico de representacin de los ciudadanos o de las organizaciones comunitarias, que permite vigilar la gestin pblica de autoridades y entidades estatales o privadas, o de organizaciones no gubernamentales, en aquellos mbitos, aspectos y niveles en los que total o parcialmente se empleen los recursos pblicos. Sus funciones se pueden resumir en dos modalidades; la primera tiene que ver con la relacin entre la veedura y el Estado: vigilar la gestin pblica y recaudar indicios y pruebas de corrupcin o ineficacia en aquellas entidades que manejan recursos pblicos; la segunda tiene que ver con la relacin entre la veedura y la comunidad que representa: de un lado, fortalecer la participacin ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, la gestin de asuntos que los afectan y el seguimiento y control de proyectos de inversin, y de otro lado cuidar los intereses de las comunidades beneficiarias de la accin pblica. Las veeduras, como cualquier otro grupo, deben organizarse. Para esto, la ley ha dado ciertos parmetros: deben constituirse como veedura, inscribirse en la Cmara de Comercio o en la Personera, llevar un manejo ordenado de los recursos, rendirle cuentas a la comunidad que representan y dejarse examinar por cualquier ciudadano o entidad. Para estudiar con ms detenimiento los pasos que debemos seguir al conformar una veedura ciudadana y ver sus implicaciones, se puede consultar la Ley 850 de 2003, que va al final de esta gua, en el Anexo 3 (p. 209).

Anexo 3, p. 209

En sntesis, lo clave de la organizacin es hallar la mejor disposicin de todo lo que tenemos para trabajar (tiempo, informacin, habilidades, dinero, equipos, etc.), para lograr nuestro objetivo: que el Estado haga bien lo que est haciendo mal.

2. El conocimiento
Como se dijo, un factor clave del desequilibrio entre la relacin del Estado y los particulares es que muchas veces el primero tiene un conocimiento mayor de s mismo y de los temas que le ataen, lo que le permite estructurar argumentos y justificaciones slidas de sus decisiones y hacerlas difcilmente

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Segunda seccin: Control ciudadano

controvertibles si no tenemos una comprensin mnima de tales temas. La propia participacin y, especialmente, el control ciudadano requieren de un cierto conocimiento para que el objetivo de cualificar la labor del Estado se cumpla, pues nadie mejora lo que no conoce. El desequilibrio que se presenta en el conocimiento, entonces, disminuye con una mejor explicacin de los temas por parte del Estado. Este es un punto central en la relacin con l: la peticin de las explicaciones necesarias para poder interactuar. Como cuando alguien nos dice algo que no entendemos y le pedimos que nos lo explique, del mismo modo la ciudadana debe enterarse ms a fondo de los asuntos de su inters y aprender a expresar claramente lo que tenga que decir de ellos. Pero el conocimiento tambin debe crecer con una adecuada bsqueda de informacin por parte de los grupos de control. En A su salud! vimos cmo Don Ismael y su grupo avanzaron mucho en su labor por haber obtenido informacin con la investigacin realizada, en temas como reglamentacin jurdica y demanda frecuente de medicamentos. La investigacin les permiti saber cmo se debe prestar el servicio de salud y compararlo con el que realmente se estaba ofreciendo. Tambin entendieron a qu tenan derecho como usuarios, qu respuestas podan esperar del Estado y los mecanismos para exigir el servicio y denunciar a quienes impiden que funcione adecuadamente. Esto nos ensea que en la medida en que sepamos qu est bien, qu es lo que el Estado debe hacer, nos va a quedar fcil identificar lo que se est haciendo mal o se deja de hacer. En pocas palabras, se hizo real aquello de que al que sabe no le meten los dedos a la boca. Y esto, en ltimas, signific ganar poder, pues pudieron avanzar en uno de los planos de fuerza del Estado: la capacidad argumental. El conocimiento abre las puertas a la claridad y a la veracidad, o sea, da la posibilidad de expresar de la manera ms precisa y confiable lo que se sabe. As pues, la adecuada combinacin del conocimiento veraz de asuntos de fondo y de forma resulta en un fortalecimiento real de los particulares frente al Estado y hace que la balanza de poder se equilibre. Este es el primer paso para hacer posible una comunicacin efectiva con el Estado. Pero, adems, hay que saber controlar. No basta con saber cmo es que otros deben hacer algo. Si queremos que cambien la forma de hacerlo, debemos saber cmo lograr ese cambio. Ese control se desarrolla agotando unos pasos bsicos, por medio de los cuales vamos aprendiendo sobre nuestro objeto de inters. Conforman lo que se denomina el proceso de control ciudadano. En la parte prctica lo veremos.

Elementos bsicos del control ciudadano / 107

3. La comunicacin
Es obvio que necesitamos comunicarnos con el Estado para convencerlo de cambiar la forma en que acta. Y ya antes dijimos que las tendencias ms actuales en la comunicacin sealan que ella consiste en el entendimiento compartido que dos o ms partes de una relacin pueden tener de un tema. Ahora vamos a ver sus elementos centrales para desarrollar ms adelante los mecanismos prcticos que nos ayudarn a comprender los asuntos del Estado y de los veedores. Por el camino, iremos relacionando las nociones de control ciudadano, comunicacin y relaciones del Estado con los particulares, para evidenciar que sin una perspectiva comunicativa, es decir, sin tener al frente la idea de generar entendimiento, es casi imposible influir en el Estado, como lo propone la idea de control ciudadano que aqu se da.

3.1 Aspectos de la comunicacin

Nos relacionamos por la comunicacin: La comunicacin sirve al ser humano para relacionarse y atender a su tendencia natural, que es estar agrupado. Es lo que nos permite acercarnos a otros individuos y crear grupos o integrarnos a los que ya existen. Este es el primer aspecto de la comunicacin: su capacidad de unirnos a otros. Por ella existe nuestra sociedad, tenemos un Estado y podemos relacionarnos con l, por ejemplo, con una denuncia. As fue cuando en A su salud! se le hizo saber que alguien poda estar robando los medicamentos de la farmacia del hospital. La calidad de los grupos y sus resultados dependen mucho de la comunicacin: La comunicacin afecta la clase de grupos que formamos y lo que obtenemos por su funcionamiento. La calidad de los grupos se mide sobre todo por lo agradables y productivas que sean sus relaciones internas y externas. Esto depende de aspectos como el inters que produce lo que pasa en ellos, la amabilidad de su gente y lo productivo de estar en ellos. Pero un grupo nos parecer bueno si es fcil comunicarse en l. La calidad de la comunicacin determina la del grupo que se forme y afecta sus relaciones y resultados. En sntesis, una buena comunicacin nos brinda mejores relaciones y, con ellas, mejores resultados en grupo. Siempre mandamos e interpretamos mensajes: Hay dos modalidades bsicas de comunicacin: verbal, con palabras, y no verbal, sin ellas. Si

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Segunda seccin: Control ciudadano

Don Ismael llega al hospital tapndose un ojo y quejndose, se supondr que debe ir adonde un oftalmlogo; y si su camisa tiene sangre, se creer que hay que cerrarle una herida. Aunque no lo queramos, siempre mandamos mensajes, con palabras y sin ellas, y siempre interpretamos los constantes mensajes de los dems. No obstante, no siempre nuestros mensajes dicen lo que queremos expresar, ni son correctamente interpretados. Don Ismael puede llegar al hospital manchado con la sangre de un compaero de accidente que s est grave, para que una ambulancia vaya por l. As mismo, al presentar un derecho de peticin, quien lo lee puede entender que buscamos datos diferentes de los que en realidad queremos o darle una correcta interpretacin a lo que precisamos. Nos comunicamos para satisfacer necesidades propias y compartidas: Don Ismael va al hospital a que lo curen porque no puede hacerlo por s mismo. Acude a l porque lo necesita. As mismo, en su vida, se relacionar con otros para satisfacer distintas necesidades: la comida, el arreglo de su casa, el trabajo y, por supuesto, el afecto que requiere y los hijos que desea. A ellos, l tambin les resolver necesidades. As pasa en las dems relaciones de nuestra vida: nos unimos con quienes tienen intereses semejantes o compatibles con los nuestros, y eso lo hacemos con la comunicacin. A este respecto, y volviendo a nuestra relacin con el Estado, el Artculo 23 del Cdigo Contencioso Administrativo dice: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular. Por la comunicacin sabemos qu hacer dentro de nuestras relaciones: La comunicacin y las relaciones en el grupo de control de Don Ismael sirven para que, hablando entre sus miembros, cada uno encuentre una funcin adecuada a sus caractersticas. Esto pasa gracias a que la comunicacin nos deja saber cosas sobre los dems y sobre nosotros mismos, y con esa informacin podemos ubicarnos en un lugar u oficio en la relacin con ellos. La comunicacin es entendimiento: Si dos o ms personas se relacionan y hay comunicacin, entendern o comprendern de la misma forma lo que dicen, aunque tengan posiciones distintas y enfrentadas al respecto. Esto implica una de las exigencias para influir en el Estado, o sea, para ejercer control ciudadano: debemos comunicarnos bien, clara y adecuadamente, es decir, de manera que nos entendamos. Y entenderse no es estar de acuerdo ni justificarse. La Fiscala puede entender, por ejemplo, que un funcionario corrupto del hospital sinti la necesidad de robar para cumplir a su esposa la promesa de llevarla a Europa, pero no por eso dejar de acusarlo ante un juez.

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3.2 tica comunicativa y virtudes comunicativas

La tica comunicativa consiste en hacer tan comprensible lo que se dice que cualquiera, o al menos la mayora, pueda entenderlo. Si no lo hacemos, dificultamos al otro su posibilidad de actuar como un ser social, es decir, de relacionarse con ms gente para lo que necesita y le interesa. Como lo dijimos antes, este es el sentido tico del control social: hacer transparente, legible y comprensible la relacin entre Estado y veeduras. Por su parte, las virtudes comunicativas son las actitudes y habilidades que ejercemos cuando nos comunicamos ticamente. As, la prctica de estas virtudes hace real el sentido tico del control ciudadano a la gestin pblica estatal. Veamos cules son ellas y tratemos de aplicarlas en todos los aspectos de nuestra vida. Para hablar de virtudes comunicativas, miremos primero una de las mltiples funciones de la comunicacin. Cuando decimos que ella ayuda a que entendamos los temas de la misma forma que nuestros interlocutores, debemos reconocer que la comunicacin cumple, entre muchas otras, una funcin informativa. Ella es la que nos permite saber qu piensan los dems y hacerles saber qu pensamos nosotros. As sucede incluso en las relaciones afectivas: cuando una persona acaricia a otra, le hace saber que experimenta ternura o cario por ella, es decir, le informa lo que siente. Aqu veremos las virtudes de la comunicacin que se refieren esencialmente a la mejor manera de intercambiar informacin. Veamos cules son: Sera muy grave que cuando el grupo de Don Ismael pide al hospital los datos sobre los medicamentos que recibe y entrega a los pacientes, este le diera informes falsos. Estara faltando a la primera virtud de la tica de la comunicacin: la veracidad de la informacin. No es posible construir equilibrio y armona basados en mentiras o en verdades a medias. Por eso es fundamental que al hablar algo solo digamos cosas ciertas, y que cuando sea el caso, reconozcamos no saber algo, aun a riesgo de debilitar nuestra posicin en un debate. Pero a pesar de la importancia de la veracidad, debemos tener en cuenta que no siempre es fcil o claro saber qu es verdad. Lo que interesa no es tanto saber quin tuvo razn al inicio de una audiencia o de cualquier forma de comunicacin, sino qu es lo ms cierto y til para todos. Ahora, si el grupo de Don Ismael, en uso del derecho de peticin, solicita datos sobre el tiempo en que vence una orden de retiro de medicamentos, para comunicrselo a la gente, y el hospital responde de modo incomprensible, vulnera el derecho a la salud por medio de una jugada que, en lti-

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Segunda seccin: Control ciudadano

mas, oculta informacin. Y si el mismo grupo pide ese dato de una manera confusa, el hospital tampoco podr responder bien. As, la segunda virtud de la tica comunicativa es la claridad. La tercera virtud toca otro aspecto. Una respuesta puede ser clara y veraz, y no tener la informacin necesaria y suficiente. Sin todos los datos requeridos, la respuesta no es til para relacionarse constructivamente. Esta es la tercera virtud de la tica comunicativa: que la informacin que se pide y que se da est completa. Dentro de las virtudes comunicativas est tener en cuenta cundo se pregunta y cundo se contesta. Lo obvio es que ambas cosas se hagan cuando se requiere el dato y no despus. Por eso, la inicial falta de respuesta por parte del hospital de A su salud! a la propuesta de estrategia de informacin sobre suministro de medicamentos atenta contra la tica comunicativa. Decir las cosas a tiempo es la cuarta virtud de la comunicacin: oportunidad en la peticin y el suministro de informacin. Para terminar, retomemos lo dicho al principio de captulo: la organizacin, el conocimiento y la comunicacin se ejercen al mismo tiempo en cada una de las actividades desarrolladas y en cada paso del proceso de control ciudadano. As, segn la organizacin que hayamos formado, actuamos para obtener la informacin necesaria, analizarla y producir acciones de comunicacin en funcin del objeto de control de nuestra veedura o grupo.

VERIFIQUEMOS
1. Cules son los tres elementos clave del control ciudadano? 2. Cules son algunas funciones generales de las organizaciones dedicadas al control ciudadano? 3. Qu ventajas y desventajas trae armar una organizacin de control ciudadano a travs de la ley de veeduras? 4. Por qu es importante el conocimiento en el ejercicio de control ciudadano? 5. Cules son algunas de las denominadas virtudes comunicativas?

Elementos bsicos del control ciudadano / 111

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Segunda seccin: Control ciudadano

Captulo 3

La prctica del control ciudadano

Logramos controlar la gestin pblica estatal al combinar adecuadamente en la prctica la organizacin, el conocimiento y la comunicacin. El grupo de Don Ismael consigue que el hospital ajuste el suministro de medicamentos o que entregue la informacin sobre cmo acceder a ellos despus de actuar con orden, acopiar informacin y demostrar claramente que su propuesta mejoraba el funcionamiento tal como que se estaba haciendo. Todo esto requiri un trabajo concreto, que aqu vamos a describir. Veamos este trabajo como un camino con diversas etapas sencillas e importantes, en cada una de las cuales se realiza lo necesario para organizarse, conocer y comunicarse.

1. La organizacin
Los elementos bsicos de la organizacin que vimos en la parte terica siguen teniendo su lugar en la conformacin de una organizacin. La diferencia es que ahora aparecen y ocurren al mismo tiempo que se agotan los tres pasos naturales siguientes 13:

Origen

Puesta en marcha y obtencin de resultados

Proyeccin
13

Estos pasos son tomados y adaptados de Programa Nacional de Alianzas, Creacin y consolidacin de Alianzas, Elementos Metodolgicos, Panamericana 2002.

La prctica del control ciudadano / 113

1.1 Origen
El origen de una veedura tiene seis pasos esenciales:

Identificar un problema y necesidad de control

Identificar potenciales miembros

Visitar a los posibles miembros

Acordar un propsito comn

Identificar lmites y posibilidades

Conocer visiones del problema

a. Identificar un problema y ver la importancia de resolverlo colectivamente: Es lo que hizo Don Ismael cuando reconoci la gravedad de diversos los del servicio de salud: el hospital est derrumbndose, no tiene recursos, no suministra los medicamentos como se debe y hay inscritos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) que podran estar en el rgimen contributivo o en el de sus reales sitios de residencia. Esto le permiti entender que era urgente hacer algo en grupo, porque l solo no poda hacerle ni cosquillas a la compleja situacin. En trminos generales, este paso est en el plan de accin que se presenta ms adelante (ver p. 117). b. Identificar y analizar los potenciales miembros del grupo: Si requerimos varias personas, es porque hay ms de una tarea por hacer, que una sola no puede ejecutar. Entonces, quienes lleguen al grupo debern tener las capacidades para asumir la totalidad de oficios que exige el control a ejercer. Es el problema eterno de los tcnicos de la Seleccin Colombia: cules son los mejores jugadores para armar el equipo? En nuestro caso, haba que pensar en personas que quisieran hacer el trabajo y supieran de leyes, de salud, de administracin de procesos, etc. Don Ismael corri con suerte en lo referido al primer requisito, pero lo cierto es que se equivoc al no escoger al menos una o dos que supieran algn tema relacionado. c. Contactar a los miembros ms adecuados: En A su salud! se ve cmo Don Ismael busca a la gente con diligencia y la convence de vincularse al trabajo. En este punto es importante mostrarse entusiasta, sensible y seguro de que el resultado se buscar por todos los medios al alcance (de la mano de la conciencia). Es muy til destacar las habilidades de cada miembro del grupo y hacrselas ver, para que se sienta habilitado.

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Segunda seccin: Control ciudadano

d. Exponer las diversas visiones del problema: Como vimos en A su salud!, esto tambin ocurri. Todos se empaparon de la situacin y expresaron lo que crean al respecto. e. Identificar lmites y posibilidades: Esta evaluacin consiste, por un lado, en medir las reales posibilidades que tiene el grupo, segn la formacin y habilidades de sus miembros, su disponibilidad de tiempo, su credibilidad y respaldo comunitario y sus recursos, entre otros; por otro lado, en estudiar las caractersticas de las entidades a controlar: el tipo de funcionarios, las prcticas usuales, la complejidad de su servicio, etc.; y, por ltimo, en conocer el escenario que rodea la situacin: el respaldo popular de sus directivas, la satisfaccin con el servicio, el poder de los rganos de control, etc. f. Acordar el propsito comn: Para ver en qu consiste este paso y cmo se lleva a cabo, lo mejor es remitirse a A su salud! y ver cmo Doa Rosa, con mucho sentido prctico, plantea la necesidad de concentrarse en el suministro de medicamentos. Este paso est en el plan de accin que se presenta ms adelante (ver p. 117).

1.2 Puesta en marcha y obtencin de resultados

Cuando se ha llegado al ltimo paso, solo falta ponerse a trabajar en la propuesta general. Los pasos descritos aqu se retoman en el plan de accin que se presenta ms adelante (ver p. 117). Para realizar la propuesta se necesita saber ante todo cmo vamos a lograrla, para lo cual sirve agotar al menos las siguientes etapas:

Ver, p. 117

Acordar cmo organizarse

Formular un Plan de accin

1.2.1 Cmo organizarse

Es muy importante armar una estructura de grupo, para lo cual es til: a. Nombrar un coordinador del grupo: El coordinador es quien pone orden a las tareas y en determinados momentos indica qu se debe hacer. Su principal funcin es vincular las labores de todos, de modo que sigan secuencias ordenadas o que se desarrollen al tiempo si no son requisito para otras y sirvan unas para la ejecucin de otras. Por ejemplo, quien coordina dispone que unos consigan informacin sobre cmo se debe

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suministrar medicamentos en un hospital concreto y que la estudien y se la expliquen al resto del grupo; que otros ms averigen, al mismo tiempo, cmo se suministran realmente los medicamentos en ese hospital y tambin lo expliquen a los dems; y por ltimo, que toda la veedura o grupo confronte lo que debe hacer el hospital al respecto y lo que realmente hace. b. Crear grupos de trabajo y asignar funciones: No es posible ni prctico que todo el mundo haga todo. Cada quien a lo que sabe hacer. Pero esto no basta: las tareas deben quedar muy claramente establecidas, para que cada quin sepa qu tiene que hacer, cmo, dnde y cundo. A su salud! es una gran coleccin de momentos en los cuales se conforman grupos para hacer tareas especficas. De esto vale la pena anotar lo siguiente: es muy poco lo que Don Ismael hace por fijar funciones a estos grupos, pero deja bastante espacio para que los miembros definan cmo se acomodan entre s para actuar. Algo propio de un lder es dejar que estas iniciativas surjan y se consoliden espontneamente, siempre que respondan a criterios acertados. Para la asignacin de tareas, es muy til hacer tablas de programacin como la siguiente:

c. Supervisar el avance: Siempre debe haber una supervisin de que todo se est llevando a cabo segn lo acordado o con modificaciones necesarias, que se introducen por el camino. d. Definir y nombrar un vocero: Esta persona es la encargada de expresar ante la comunidad y los funcionarios lo que el grupo tiene que decir. En A su salud! Don Ismael ha sido nombrado para eso. Fall cuando se reuni con el alcalde sin contarle al grupo, pero en todo lo dems cumpli. El vocero debe tener conocimiento del tema y habilidad para comunicarse. Debe ser tranquilo, veraz, atento a lo que le digan y prudente, para no decir ms de lo que est autorizado a decir o de lo que conviene, segn el sentido comn y la sana lgica.

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Segunda seccin: Control ciudadano

e. Definir otras funciones: En general, se debe fijar cualquier otra funcin realmente necesaria en el grupo. No es bueno crear funciones que desde antes se sabe que no van a poder cumplirse o que no sean realmente tiles para los dems o no sean provechosas, aunque se cumplan, por ejemplo, por falta de tiempo, como cuando alguien prepara una exposicin sobre un tema de inters general y nadie puede ir a orla.

1.2.2 Formular un plan de accin

Un plan de accin se formula cuando el grupo est conformado con el fin de describir la secuencia de pasos operativos a seguir para llegar al objetivo. Tambin permite mantener un resumen actualizado de lo programado y lo ejecutado. En principio, un plan de accin para el control social debe responder a las siguientes preguntas: a. Cul es el objeto del control social?: Escoger el objeto de control: un sector (salud, obras pblicas, educacin, etc.), un rea territorial de influencia (barrio, comuna, vereda, municipio) y/o un plan, programa o proyecto (Plan de Atencin Bsica, PAB, Plan Obligatorio de Salud, POS, servicio de salud de un hospital, etc.). En A su salud! se evidencia que ninguno de estos asuntos es excluyente. Solo son diversos mbitos dentro de los que se inscribe el objeto de control ms concreto. b. Quin lo va a ejecutar?: Hay que tener claro cul es el equipo de trabajo, aunque no se tenga an el 100% de las tareas distribuido con exactitud, y conocer las fortalezas y debilidades generales. c. En qu tiempo?: El plazo debe fijarse razonablemente, con toda veracidad. Ofrecer resultados antes de poder obtenerlos realmente es un error gravsimo. Es muy til calcular las horas que toma cada tarea, los das y la dedicacin que puede drsele a cada una, teniendo en cuenta los plazos que se toma la administracin para hacer su parte. d. Cul es el objetivo del grupo?: Debemos saber qu queremos lograr y precisarlo al mximo, para saber si estamos logrndolo o no. En trminos generales, el objetivo de una veedura o de otro grupo cualquiera de control es que el Estado haga bien algo que est haciendo mal. Toda la ciencia de este paso est en concretar qu queremos que haga bien: suministrar medicamentos, explicar cmo reclamarlos, comprar los que necesitan los pacientes, entre otros. e. Qu actividades se deben adelantar y quines son sus responsables?: Esta distribucin de tareas, de la que se habl tambin en la parte terica, debe considerar las posibilidades reales de que cada uno cumpla con su trabajo, tanto por condiciones subjetivas, por conocimiento y actitud para el trabajo, como por condiciones objetivas, como el tiempo y los recursos de que dispone. Se debe preguntar primero quin quiere hacer

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Plan de accin: Cul es el objeto del control social? Quin lo va a ejecutar? En qu tiempo? Cul es el objetivo del grupo? Qu actividades se deben adelantar y quines son sus responsables? Qu recursos se necesitan? Cmo y quines harn el seguimiento a las sugerencias, recomendaciones o denuncias presentadas? Cmo y quines informarn a la comunidad? Cmo evaluar los resultados?

qu y considerar las razones que se den, de modo que haya aprecio por lo que cada uno asumir. f. Qu recursos se necesitan?: Cada responsable de una tarea debe pensar y describir cmo la har, e identificar qu necesita para ello. Podemos requerir elementos de trabajo, como computador o papel, o la intervencin de otro, como recoger datos para analizarlos, o una llamada de alguien para anunciar a la entidad que tendr una visita. Cuando todos tengan esto claro, se verificar de qu se dispone y qu hay que conseguir. Cada quien debe tener propuestas para lograr los recursos necesarios. g. Cmo y quines harn el seguimiento a las sugerencias, recomendaciones o denuncias presentadas?:Es importante que quienes hagan esta labor tengan absoluta claridad acerca de lo presentado y pedido por la veedura, y de lo que se espera de la entidad, para evitar enredarse con posibles respuestas parciales o confusas y terminar sin saber qu est pasando. Tambin debe conocer las dependencias que deben responder y la responsabilidad de cada una en la gestin controlada. Por ltimo, debe ser tranquilo y paciente y estar preparado para que lo remitan de un sitio a otro; y saber que cuando le pidan cada vez ms requisitos para responderle, puede hacer uso del Cdigo Contencioso Administrativo, segn el cual la administracin tiene una sola oportunidad para exigir complementos a la peticin originalmente presentada. h. Cmo y quines informarn a la comunidad?: La tarea de informar a la comunidad apunta a ponerla en conocimiento de los hechos y a vincularla al trabajo de la veedura. Consiste en algo ms que en darle datos. Hay que involucrarla y motivarla a que ayude en nuestra tarea y se haga sentir ante la entidad cuya gestin controlamos. Tambin debe buscarse que use o consuma adecuadamente lo que esa entidad le suministra (agua, seguridad, telfono, vas, etc.), y que le brinde informacin til para continuar con el trabajo Ella misma debe ser los ojos de la veedura sobre el terreno de dicha gestin. Para esto debe ofrecrsele medios de contacto con la veedura (telfonos, buzones, correos electrnicos, etc.), pero, sobre todo, suministrarle la informacin ms clara y completa posible sobre lo que debe hacer la entidad y lo que realmente est haciendo. La manera de convocarla y el tipo de evento se desarrolla en el proceso de control que se explica ms adelante (ver p. 126). i. Cmo evaluar los resultados?: Es necesario definir cmo se le har seguimiento y evaluacin al cumplimiento de las funciones en la veedura. Dado que los miembros del grupo tendrn tareas que desarrollar y que se debe controlar si estn hacindolas bien o no, hay que evaluar su desempeo. Pero, antes de ello, se debe precisar cmo ser calificado, por as decirlo, para que todos sepan qu se considerar correctamente ejecutado y qu no. As, por ejemplo, hay que valorar

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Segunda seccin: Control ciudadano

el cumplimiento en el tiempo y la terminacin completa de la tarea y su presentacin. Carlos es un personaje de A su salud! que en un primer momento no llega con su trabajo hecho, pero luego ajusta su conducta. En la historia hay un cumplimiento ejemplar de los compromisos, las reuniones, etc., lo que nos demuestra que de ellos dependi en buena medida que lograran el objetivo. El trabajo disciplinado genera ms resultados incluso que el talento extremo. Por eso, es vital que nadie se comprometa ms all de lo que realmente pueda, ni que se le exija a nadie que haga esfuerzos que se le vuelvan una carga. A lo largo de la ejecucin de las tareas, se debe procurar hacer lo siguiente:

Seguimiento y evaluacin de tareas de los miembros

Intercambio de informacin y experiencias

Asegurar recursos

Establecer y mantener relaciones con el entorno

Reflexionar sobre los procesos agotados

Considerar, decidir y adoptar cambios

Todas las labores deben alcanzar sus objetivos. Por ejemplo: si uno va a buscar algo tan pblico y comn, como una ley, para llevarla a una reunin, debe llegar con ella. Y en una escala mayor, la veedura o grupo de control ha de lograr que el Estado modifique lo que est haciendo mal, o que haga lo que omite, directamente o con la intervencin de autoridades. Si esto no se logra, al menos debe quedar claro que se hizo diligentemente todo lo que estaba al alcance para conseguirlo. A partir de este plan de accin, se desarrolla el proceso de control que se explica ms adelante. Consta de seis pasos muy fciles de realizar. En general busca conocer cmo se est ejecutando la gestin controlada, analizar si corresponde a lo que debe llevarse a cabo y comunicar nuestra opinin y pretensin al respecto.

La prctica del control ciudadano / 119

Otros elementos claves para una organizacin efectiva

Hay algunas sugerencias concretas que hacen ms efectiva la organizacin. Veamos cules son: Que las decisiones se consulten y se procure la mayor concertacin posible, sin renunciar a que en la veedura o grupo de control haya algn tipo de autoridad que pueda dirimir empates o conflictos. Recordemos que Don Ismael reconoce que fue un error ir a hablar con el alcalde sin discutirlo antes con el grupo. Esto significa que es necesario que las decisiones de mayor inters sean dadas a conocer antes de tomarlas, para que todos entiendan las razones y, dado el caso, expongan otras a favor y en contra con el fin de evaluarlas previamente. Pero adems es necesario que todos se sientan parte de lo que hacen los dems, generando as sentido de pertenencia al grupo y de apropiacin de sus acciones. Que lo que se haga a nombre del grupo sea efectivamente lo que este decidi. Cuando vimos el concepto de representacin, destacamos que quienes actan a nombre de otros deben ser fieles voceros de sus intereses. Pertenecer a un grupo implica que, por actuar a nombre de l, tenemos su respaldo y, por tanto, fortalecemos nuestras pretensiones. Esta solidez debe emplearse para beneficio del grupo y no para logros personales distintos de los que nuestra comunidad de origen quiere. Que haya reuniones peridicas para revisar la evolucin del trabajo y cada quien informe qu est haciendo, si ha podido cumplir sus tareas, qu necesita de sus compaeros para realizarlo mejor y qu puede ofrecerles con su labor. Estas reuniones deben actualizar el conocimiento del funcionamiento del grupo, del tema de trabajo, de la gestin de las entidades y de los dems asuntos que deben dominar los veedores. Ms adelante se explica cmo organizar y desarrollar reuniones eficientes. Que se defina si representa o no a alguna comunidad. En caso afirmativo, hay que darle a conocer a esa comunidad el propsito de la veedura, identificar sus necesidades e intereses y crear mecanismos de comunicacin. As como el vocero representa al grupo, el grupo puede representar a alguien ms. Esta decisin es til para conocer los intereses que la veedura debe representar, sus lmites y el respaldo que tiene. Si se decide representar a ms personas, todos deben saber qu problemas tiene la gestin estatal a controlar y cmo las afecta, as como lo que quieren de ella. Adems, es deseable que esa representacin quede escrita en algn documento. Si se trata de veeduras u otro grupo formal, as debe decirlo su documento de creacin.

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Segunda seccin: Control ciudadano

Si el grupo es una veedura creada segn la Ley 850 de 2003, est obligada a representar a alguien ms que a sus propios miembros y a realizar una eleccin democrtica de quienes la compongan.

1.2.3 Herramientas especficas para una buena organizacin

Hay tres puntos fundamentales para que nuestra organizacin funcione bien: las reuniones eficaces, la negociacin y mediacin en la toma de decisiones, y el plan de accin (ver p. 117)). Recordemos que en A su salud! los miembros del grupo se reunan constantemente y trataban de acordar unos objetivos claros de trabajo. Esto se cumpla en grupo y negociadamente, y as se abordaron temas como la denuncia por corrupcin, an sin indicios claros. De no haber sido as, se hubiera perdido el sentido de grupo, como seal Carlos a Don Ismael, pues no estaba bien que l tomara decisiones importantes sin comentarlas con los dems. Y, sin darse cuenta, fueron previendo el paso a paso de su accin, con lo cual conformaron un plan efectivo.

Reuniones eficaces

Las reuniones pueden durar ms de lo previsto y dejar la sensacin de que se perdi el tiempo, cuando se desva la atencin del tema, la gente llega tarde y se va temprano, no hay datos suficientes con que decidir, etc. Para superar esos inconvenientes, es importante realizar algunas tareas antes, durante y despus de las reuniones. Antes de una reunin debemos:

Precisar qu se quiere obtener al finalizar la reunin y formularlo claramente. Para hacerlo se puede escribir el objetivo usando un verbo al principio, por ejemplo: Escoger un vocero ante la Alcalda... o redactarlo como un producto terminado: Al final de la reunin el grupo ha escogido un vocero ante la Alcalda. Bsicamente, hay reuniones para decidir, para informar o para ambas cosas. Si es para decidir algo, lo central es conocer las alternativas de eleccin y sus aspectos positivos y negativos. Algunos criterios para seleccionar una opcin son: su pertinencia (que corresponde a la necesidad), viabilidad (es posible llevarla a cabo), dificultad, eficacia (produce el resultado), economa y legitimidad (es acogido al menos por la mayora). Si la reunin es para informar, hay que tener una presentacin ordenada y clara del tema. Nunca se debe creer que los dems saben por qu decimos las cosas: lo mejor es expresar siempre

Reuniones eficaces: Antes: Precisar lo que se quiere; definir una agenda; definir asistentes; nombrar un moderador y un relator. Durante: Conducir la reunin; fijar reglas. Despus: Redactar el acta.

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nuestros supuestos. Por ejemplo, si se acord vigilar un hospital y se quiere exponer su plan de trabajo a otros veedores o grupos para recibir su opinin, hay que presentar un resumen mnimo de las razones para escoger ese tema, pues as los invitados lo entienden mejor. Definir una agenda u orden de tratamiento de temas que consiste en fijar la secuencia de acciones para llegar al resultado. Como mnimo, toca establecer los temas a discutir, saber qu se va a exponer, cunto tiempo tomar cada paso, qu materiales se necesitarn y dnde ser la reunin. Definir los asistentes. No todos los miembros de un grupo son necesarios ni tiles en todas las reuniones, aunque a todos les interese el tema. Hay que trabajar slo con quienes estn directamente involucrados en el asunto y fijar mecanismos para comunicar el resultado de la reunin a los dems. Pero si se tratara de algo en lo que deben intervenir todos, deben invitarse. Para saber a quines invitar, es til considerar el inters y responsabilidad que tengan frente al tema. Tambin hay que definir cmo convocar eficazmente: por telfono, afiche, volante, carta, perifoneo, voz a voz, y tener un formato de asistencia y las copias de la agenda. Nombrar un moderador y un relator. El moderador es quien conduce la reunin hacia su objetivo, dando y quitando la palabra. Tiene que conocer el tema y poder mantener el orden, respeto, pertinencia y extensin de las intervenciones. El relator toma nota de lo dicho en la reunin y pasa el acta en limpio.

Durante una reunin debemos: Conducir la reunin. Esto corresponde al moderador, aunque el expositor central sea otra persona. Lo ms importante es mantenerla gil, centrada en el tema y orientada al objetivo. Fijar reglas. Acordar comportamientos, como apagar los celulares, hablar hasta cierto nmero de minutos por cada intervencin, limitar el nmero de intervenciones para motivar que la gente se esfuerce por ser pertinente, fijar y respetar el uso y el orden en que se ha dado la palabra, poner atencin, dejar que otros participen y concentrarse en el tema. El moderador debe hacer cumplir estas reglas a todos.

Despus de una reunin debemos: Redactar el acta. Consiste en escribir cmo se desarroll la reunin. Es muy til tener un formato simple con los siguientes puntos: lugar y fecha de la reunin, moderador, relator, asistentes, objetivo, orden del da, propuestas para lograr el objetivo, decisiones y razones, tareas, responsables y fechas de cumplimiento, y otros asuntos tratados. El acta se distribuir al inicio de la siguiente reunin para su aprobacin.

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Segunda seccin: Control ciudadano

Negociacin

La negociacin es un proceso que ocurre entre dos o ms participantes para llegar a un acuerdo. No hay una tercera persona para ayudarlas a llegar a l (como un conciliador o un mediador) o que tome la decisin por ellos (como un juez). La mejor manera de negociar es dar oportuna y claramente toda la informacin posible sobre nuestros intereses en el asunto, las razones de nuestras propuestas y nuestra posibilidad real de hacer lo que nos pidan. Algunas tcnicas sencillas y tiles para entenderse son: Parafrasear: Repetir en nuestras palabras lo que entendemos que nos quieren decir, para verificar que comprendimos bien. Tener una buena actitud de escucha y dilogo: Hay que dejar hablar sin interrumpir, demostrar que ponemos atencin, concentrarnos en lo que nos dicen para pensar luego en nuestras respuestas, y considerar todo lo dicho de cara al objetivo del grupo. No puede haber burlas ni groseras y debemos referirnos a las ideas y no a quien las expresa. Identificar puntos de acuerdo: Lo importante es hallar puntos en donde podamos estar de acuerdo, as sean generales y, a partir de ellos, desarrollar las propuestas, sin importar quin tiene o no la razn. No todo se debe resolver en una sola reunin; a veces ser bueno parar cuando no hay ms acuerdos a la vista y esperar unos das para ver cmo evolucionan las ideas en cada quien.

Un ejemplo tpico de negociacin es el regateo por el precio de algo que se va a comprar. Aunque estamos hablando de reuniones de veeduras o grupos de control, vale la pena ilustrar este mecanismo con un ejemplo del Estado.

Negociacin por posiciones

Los Artculos 5 y 13 del Decreto 2170 de 2002, reglamentario de la Ley 80 de 1993, crean la conformacin dinmica de propuestas, por medio de la cual los proponentes de una licitacin o de una contratacin directa pueden ser convocados por la entidad estatal a una audiencia pblica en la cual la entidad da a conocer los aspectos de las propuestas elegibles (o que cumplen el mnimo de requisitos) para que sus responsables, en igualdad de condiciones, las mejoren econmica o tcnicamente para el Estado durante la audiencia. Es una forma de ponerlas a competir hasta llegar al punto en que la entidad estatal y el proponente que ms ceda estn conformes con las condiciones ofrecidas por cada uno.

La prctica del control ciudadano / 123

Existen varios tipos de negociacin. Entre ellos, destacamos dos principales:

Negociacin por posiciones: En el ejemplo del recuadro vemos este tipo de negociacin, que se llama as porque cada quien se acerca poco a poco desde su oferta inicial hasta la del otro, alejndose lo menos posible de su pretensin original. Negociacin por intereses: En esta modalidad prima el esfuerzo mutuo de las partes por satisfacer las necesidades del otro, sin perder el equilibrio del negocio.

En ambos casos, las partes construyen el acuerdo por s mismas, que es lo distintivo de la negociacin. En una reunin de veedura es muy til negociar para acordar directamente asuntos delicados como la publicidad que se le d a algn hallazgo o la denuncia que se haga de un aparente hecho de corrupcin, como ocurri en A su salud!.

Mediacin en la toma de decisiones

Es muy importante que quien media no d soluciones, sino que permita que las partes las creen. Para eso debe ayudar a que cada uno reconozca el valor de las opciones y entienda que no importa quin las propone, sino su efecto en el problema.

La mediacin, por su parte, es la actuacin de un tercero que facilita que las partes de un conflicto se comuniquen para que encuentren un acuerdo. Es necesaria cuando no pueden negociar su solucin o la complejidad del problema o la pasin que despierta en ellas dejan ver de antemano que ser muy difcil que lo resuelvan solas. La lleva a cabo alguien neutral, con credibilidad y respeto, que sepa del tema de debate y usualmente mantenga buenas relaciones con todos. El mediador permite el uso equitativo de la palabra, verifica que se entiende lo que se dice, seala las virtudes y defectos de las propuestas, hace que se ponga atencin al otro, que haya respeto y que las personas se concentren en aquello que las une tanto como en lo que las distancia. El mediador no da la solucin: la encuentran las partes. Por eso es mejor que no d su propio punto de vista. En una reunin de veedura es muy conveniente contar con alguien con este talento para que facilite el entendimiento y la solucin de diferencias. Si en A su salud! se hubiera presentado una discusin fuerte entre dos miembros del grupo y, por ejemplo, Ana Jacinta, personaje muy respetado y atendido por sus compaeros, hubiera querido ser mediadora, habra tenido que facilitar la comunicacin y el entendimiento de lo que dijeran las partes, y ayudarlas a encontrar la salida.

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Segunda seccin: Control ciudadano

1.3 Proyeccin de la organizacin

Terminado un trabajo completo de control, as se estn adelantando otros simultneamente, debemos analizar en qu direccin vamos y decidir si es esa u otra la que deseamos o si queremos parar. Para esto es recomendable lo siguiente: a. Sistematizar u organizar los aprendizajes: Se trata de escribir y agrupar en orden lo que ahora sabemos por nuestro trabajo que es aplicable a nuevos proyectos. Hay aprendizajes sobre los temas controlados, como, por ejemplo, el paso a paso de la seleccin, compra, recibo y suministro de medicamentos; sobre nuestro trabajo, como el saber las habilidades propias y ajenas, o el modo de llevar archivos, hacer actas y redactar comunicados; sobre las entidades, como sus tiempos y tipos de respuesta, su apertura o resistencia al cambio y su organizacin interna, para saber a quin dirigirse segn el caso; y sobre el entorno, como el real apoyo de nuestra comunidad de origen, el acceso a medios de comunicacin o la diligencia de los rganos de control. b. Procurar la sostenibilidad del resultado logrado: Es lo mismo que buscar la continuidad de lo alcanzado una vez terminada nuestra gestin. La mejor manera de lograrla es que sus beneficiarios se encarguen de que no se extingan las fuentes de los resultados y de verificar que continen producindolos. Para eso la sensibilizacin e informacin al respecto es el mejor camino: que lo valoren y sepan generarlo, junto con el apoyo comunitario y el nuestro. c. Replicar la experiencia: Esto significa repetir el trabajo en otros lugares. Por ejemplo, el grupo de Don Ismael podra ayudar a otro hospital a suministrar los medicamentos como se debe. Para ello es fundamental haber sistematizado los aprendizajes. d. Transferir aprendizajes: Esto consiste en explicar a otros lo que ahora sabemos. Para ello es importante echar mano de los mecanismos que prev la Ley 850 de 2003, explicados en el Anexo 3 (ver p. 209) correspondiente, y tambin tener sistematizados los aprendizajes.

Ver, Anexo 3, p. 209

2. El conocimiento
A su salud! nos cuenta que varios de sus personajes dudaban de entrar o no al grupo de control, pues no saban nada del servicio de salud, ni del control al Estado, lo cual los dejaba en desventaja ante las respuestas que imaginaban recibir del hospital. Cuando desconocemos algo somos vulnerables ante ello. Por eso el control exige tener conocimiento de dos temas: de lo que se va a controlar y del modo de hacerlo. Ana Jacinta da en el clavo para determinar si ha habido corrupcin o no en el manejo de medicamentos, pues primero se entera de cuntas dosis de medicamentos con destino a la farmacia debe reci-

La prctica del control ciudadano / 125

bir el hospital, segn el contrato de suministro, ya que ese mismo nmero debera llegar a los pacientes; y luego el grupo se entera de cuntas dosis realmente se estn entregando, con lo cual completan la informacin necesaria sobre el tema: lo que debe ser y lo que realmente es. De otro lado, y aunque el relato no lo dice expresamente, cuando el grupo lleva el paquete de documentos al alcalde para que inicie la correspondiente investigacin, est haciendo uso de la denuncia, en este caso verbal, que es el mecanismo jurdico previsto para iniciar el control institucional. Ahora vamos a ver cmo se adquiere y utiliza el conocimiento necesario para controlar al Estado. Esta mecnica se desarrolla en los pasos del proceso de control, que es la accin para llegar al conocimiento de la situacin, analizarla para saber si corresponde a las normas jurdicas y tcnicas que la rigen y pedir que se ajuste a ellas, en caso de que no se cumplan.

2.1 Proceso de control ciudadano a la gestin estatal

El control ciudadano efectivo, el que transforma la gestin estatal, requiere seguimiento, evaluacin y expresin de nuestros juicios e intereses. El proceso del control debe considerar mnimo los seis pasos que se presentan a continuacin.

Presentacin ante el Estado

Bsqueda de la informacin

Anlisis de la informacin

Comunicacin

Seguimiento a la respuesta

Redaccin y entrega de pronunciamientos

2.1.1 Presentacin ante el Estado: Paso 1

Habitualmente, el control ciudadano genera rechazo. A casi nadie le gusta que examinen su trabajo y le digan cmo hacerlo. Por eso hay que tener en cuenta que quienes estn frente a nosotros se ven afectados por nuestras opiniones. En esa medida, es conveniente realizar un primer acercamiento a las entidades cuya gestin nos interese controlar, teniendo en cuenta previamente asuntos como qu funcionarios deben conocer el proyecto, cul es

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Segunda seccin: Control ciudadano

ms o menos el estado actual de la gestin, qu vamos a decir, quin o quines van a decirlo, etc. Una vez all, debemos saber decir quines somos, manifestar nuestro inters en su trabajo, dejar ver que nuestra intencin es ayudar ms que entorpecer o acusar, mostrarnos abiertos a lo que nos digan o nos vayan a decir y crear un ambiente cordial. Es muy importante tratar de ganarnos un lugar ante los funcionarios como personas respetuosas, razonables, realistas, conciliadoras y propositivas, dispuestas a argumentar y aceptar argumentos objetivos, del mismo modo que es vital que ellos entiendan que nosotros tenemos derechos para estar all. Que se sepa que queremos trabajar responsablemente y ser tenidos en cuenta, que confiamos en que nuestra opinin argumentada ser estudiada y que haremos el mejor esfuerzo por generar alternativas y propuestas y que el propsito del control ciudadano es apoyar y mejorar la gestin.
2.1.2 Bsqueda de la informacin: Paso 2

La informacin del Estado es un bien pblico. La informacin es el principal elemento del trabajo de control. Sin ella no podramos saber qu hace el Estado, ni mucho menos si est bien o est mal hecho. Es ms: la razn para que la gestin estatal no pblica (es decir, la sujeta a reserva) no pueda ser controlada no es solo que el asunto no deba ser conocido (por razones de seguridad u otros motivos semejantes), sino que, de hecho, no se puede controlar lo que no se puede conocer. En esa medida, lo pblico es patrimonio de todos, por ser pblico, es decir, visible para todos, estar al alcance de todos. En ocasiones, este paso se da simultneamente con el anterior. En la misma visita de presentacin se puede pedir algo de informacin o la orientacin para iniciar el ejercicio de control. Lo primero que tenemos que recordar es que la gestin estatal se cie, bsicamente, a lo planteado en tres tipos de documentos: las normas (constitucionales y legales, actos administrativos, etc.); las polticas, planes, programas y proyectos; y los contratos. Las primeras fijan criterios, pautas y modalidades de accin que el Estado debe cumplir. Por su parte, los planes, programas y proyectos son la formulacin de las acciones. Por ejemplo, es propio de un plan de desarrollo destinar recursos a la poblacin infantil enferma de un municipio; el correspondiente programa contemplar acciones ms definidas y los proyectos describirn la manera prctica de llevarlas a cabo. Finalmente, los contratos describirn las obligaciones recprocas de las entidades estatales y los ejecutores de las acciones, delimitando clara y precisamente qu hay que hacer.

Ver Lo pblico p. 38

La prctica del control ciudadano / 127

Para optimizar el acopio de la informacin es recomendable tener en cuenta lo siguiente:

Identificar qu informacin se necesita

Determinar cundo pedir la informacin

Identificar las fuentes de informacin

Utilizar varios medios para recopilar la informacin

Identificar qu informacin se necesita para fundamentar el seguimiento: Generalmente, la informacin relacionada con las polticas, planes, programas, proyectos y/o contratos se encuentra en documentos de muchas hojas. La pertinencia pide que la informacin a pedir se defina claramente para no llenarse de papeles ni incurrir en gastos de fotocopiado que no sean los realmente indispensables. Determinar cundo pedir la informacin y a qu tiempo pertenece: Supongamos que en Santa Mara de las Atalayas se est formulando el plan de desarrollo y el grupo de Don Ismael quiere controlar que se abra la puerta a la participacin ciudadana. El grupo se da cuenta de que primero necesita conocer la normatividad sobre el proceso de planeacin y el cronograma que han establecido el alcalde y el Concejo para que la gente intervenga. Ahora, para saber si se posibilit realmente la participacin, no basta ir a las jornadas de trabajo: se requiere informacin sobre la convocatoria (por qu medios se realiz, a quines se convoc, con cunto tiempo de anterioridad, entre otros). As, determinan qu informacin obtener antes de iniciar las jornadas de formulacin del plan. La informacin se recoge antes, durante y despus de la gestin, segn se requiera. Por ejemplo, despus de los eventos participativos debe pedirse informacin sobre el estudio de las propuestas presentadas. En lo posible, la informacin que se solicite debe corresponder al perodo que se est controlando y/o a los pasos previos al mismo perodo, cuando se definieron las condiciones de ejecucin de lo que estamos vigilando. Debe pedirse con anticipacin a su uso, para que tengamos conocimiento de los hechos cuando nos pronunciemos. Identificar las fuentes de donde se toma la informacin: La informacin debe buscarse en la dependencia responsable de la gestin vigilada, ante el interventor o supervisor, y en la poblacin afectada. El grupo de Don Ismael dise y aplic una encuesta a usuarios del hospital, que mostr incumplimientos en el suministro de medicamentos. Esto fue as porque la informacin debe provenir de la mayor cantidad de fuentes posibles. As, una parte muy til surge de la observacin de lo que se va a controlar hecha por la veedura, y otra de las observaciones de los beneficiarios, que son la otra cara de la moneda y, en esa medida,

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Segunda seccin: Control ciudadano

sirve para complementar la informacin que se obtiene del Estado. De ah la importancia de mantener una relacin estrecha con la comunidad representada. Utilizar varios medios de recopilacin de informacin: Como vimos, hay tres escenarios bsicos de ubicacin de informacin: el Estado (sus oficinas, sus servidores y contratistas), la comunidad beneficiaria y el sitio de la gestin controlada.

ESCENARIO 1: El Estado. Ante el Estado podemos usar los mecanismos jurdicos previstos para obtener informacin, y otros que, aunque no fueron creados con ese fin, cumplen claramente la funcin. Tal es el caso del derecho de peticin o la audiencia pblica, cuyo funcionamiento se explica debidamente en un Anexo 2 sobre instrumentos jurdicos (ver p. 201). Adems, podemos recurrir a mtodos ms informales, como reuniones o conversaciones, a lo largo de las cuales debemos tomar apuntes, que luego anotaremos en un acta. Esta debemos remitirla a la entidad, para que conste lo que se habl, pidindole que exprese su acuerdo o desacuerdo con ella. ESCENARIO 2: La comunidad. Ante la comunidad beneficiaria o afectada, se puede usar entrevistas y/o encuestas, reuniones o encuentros en los que, con orden y claridad, nos hagan conocer los pormenores del desarrollo de la gestin vigilada y las implicaciones positivas y negativas que ha tenido para ella. Tambin debemos aprovechar estas sesiones para motivar su participacin en el control, estando atentos e informndonos oportunamente lo que vaya a ocurrir. Nunca debemos pedirle nada a cambio de lo que hacemos, ni prometer resultados: solo asegurar que haremos lo que podamos.

Algunas tcnicas de toma de informacin

- La entrevista: Las entrevistas tienen como propsito principal recoger informacin directamente de un grupo de personas que consideramos relevantes, destacadas, y en esa conversacin que mantenemos con ellas obtenemos conocimientos para nuestros propsitos. Hay entrevistas estructuradas, semiestructuradas y abiertas o no estructuradas. La estructurada tiene una gua de preguntas orientadas a un tema y una profundidad especfica para tratarlo. La semiestructurada tiene la misma gua, pero puede cam-

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biarse el orden de las preguntas, omitir las que se vea que ya no nos son tiles porque fueron respondidas o no van al tema, o incluir nuevas preguntas, segn lo requiera o permita el desarrollo de la entrevista. La abierta consiste en una serie de preguntas bsicas con las cuales uno puede moverse y mover al entrevistado para que hable con libertad. Entre ms abierta sea la entrevista, ms debemos saber del tema. Para todas ellas debe considerarse lo siguiente: a) la oportunidad o el momento justo de hacer la entrevista; b) la identificacin del posible entrevistado, que debe ser alguien que sepa de lo que vamos a preguntar; c) la formulacin de las preguntas claves, que deben apuntar a obtener la informacin necesaria; y d) el registro de las preguntas y respuestas. Los resultados se ordenan luego en bloques de respuestas que nos muestren qu es lo que mayoritariamente afirma la comunidad sobre la gestin estatal que queremos controlar. En el siguiente cuadro sintetizamos estos puntos as: Establecer con antelacin el propsito de la entrevista. Para qu se desea entrevistar a esa persona? Qu se desea indagar de l o de ella? Preparar con antelacin las preguntas que se formular al entrevistado. Las preguntas deben estar de acuerdo con el propsito de la entrevista. Acordar con el entrevistado un da, hora y lugar, dejando claro el propsito, duracin y confidencialidad de la entrevista. En lo posible, realizarla en un lugar diferente al sitio normal de trabajo del entrevistado, esto reducir las probabilidades de ser interrumpidos. En lo posible, NO grabar las respuestas, esto puede inhibir al entrevistado en la forma y contenido de sus respuestas. Si puede, asista con otra persona del grupo que se encargue de tomar notas para facilitar que la conversacin fluya. Escribir un reporte lo ms completo posible despus de concluida la entrevista. Mejor hgalo el mismo da en que realiz la entrevista. Incluya las notas que tom, as como otras observaciones que considere relevantes (por ejemplo, estados emocionales o gestos). - La encuesta: El propsito de las encuestas es similar al de las entrevistas, es decir, obtener informacin sobre percepciones de actores o personas que nos pueden ayudar a entender la situacin sobre la que estamos realizando control. Una encuesta puede ser destinada a decenas o centenares de personas. Debido al gran nmero de gente que puede involucrarse y a la forma gil en que

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Segunda seccin: Control ciudadano

se aplican, las encuestas suelen estar constituidas por un conjunto reducido de preguntas cerradas, muy concretas y puntuales. Las cerradas se caracterizan porque admiten una respuesta nica, que generalmente se ofrece al encuestado entre un conjunto preciso de opciones. Por razones estadsticas, de orden y comparacin, se recomienda que este conjunto distinga cinco posibles opciones. Por ejemplo, una pregunta cerrada, relacionada con la entrega de medicamentos, en una encuesta realizada a los usuarios, podra ser la siguiente:

Cunto tiempo tom que le entregaran los medicamentos? (Marque con X)

a) Un da. b) Entre dos y tres das. c) Entre cuatro y siete das. d) Entre ocho das o ms. e) No fueron entregados. f) No sabe, no responde.

Estas encuestas deben ser tabuladas (expresadas en tablas) y procesadas estadsticamente (comparadas) para facilitar su posterior anlisis. De all la razn de utilizar preguntas cerradas cuyas respuestas puedan ser fcilmente codificadas. Si, por ejemplo, la pregunta del ejemplo fue formulada a 47 personas y obtuvo respuestas diferentes, es necesario saber qu tan representativa es cada una de ellas para determinar cunto tiempo toma, en general, la entrega de medicamentos. Supongamos que las respuestas fueron:

Cunto tiempo tom que le entregaran los medicamentos? (Marque con X)

a) Un da. b) Entre dos y tres das. c) Entre cuatro y siete das. d) Entre ocho das o ms. e) No fueron entregados. f) No sabe, no responde. 7 8 5 20 2 5

% 14,9

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Un problema comn en la realizacin de encuestas consiste en determinar la muestra que se va a utilizar, es decir, definir el nmero de personas a las que les vamos a aplicar la encuesta. Hay varios factores que motivan la necesidad de calcular una muestra. Algunos de estos pueden formularse como preguntas. Para el ejemplo anterior, tendramos las siguientes: A cuntos usuarios voy a encuestar?; entrevisto solamente a usuarios de una entidad prestadora o de varias?; de qu entidades?; a cuntos en cada caso? Aparte de consideraciones geogrficas, pueden influir en la seleccin de la muestra aspectos como el sexo, el nivel de formacin y otras variables, es decir, la caracterizacin del conjunto de personas a las cuales se les har la encuesta. El punto que queremos resaltar es que la validez del anlisis estadstico de estas encuestas depende mucho de la muestra que se seleccione. Las encuestas pueden y hasta deben hacerse en el lugar de la prestacin del servicio controlado, para tomar la informacin sobre su prestacin en condiciones que le faciliten a la gente explicarnos a qu se refiere, por ejemplo, mostrndonos el estado de la farmacia de un hospital o el tipo de suministro de medicamentos. - Las reuniones: Adems de lo dicho sobre ellas en otros apartes de esta gua, hay que recordar que debemos afinar los medios de convocatoria, la explicacin de qu es lo que se va a discutir y para qu sirve, el orden del da, para que siga un curso claro y productivo, y saber qu se necesita de la comunidad en la reunin y para qu, y qu ganar, si tenemos xito en nuestro trabajo. La logstica, como lugar, hora y ayudas explicativas, debe quedar resuelta previamente. ESCENARIO 3: El sitio de la gestin controlada. En el sitio de la gestin hay informacin clave. Veamos algunas tcnicas a aplicar all. - La observacin: Es una tcnica simple y valiosa. Para aplicarla, se debe hacer un registro juicioso de lo observado: qu se ve, qu aspectos positivos y negativos hay, etc. Esta tcnica permite identificar factores que luego deben ser comprobados mediante la aplicacin de otra observacin a los ciudadanos o a las entidades. Por ejemplo, Don Ismael podra sentarse frente a la farmacia del hospital y verificar qu tanto se cumple la entrega de medicamentos y qu tanta informacin se da los usuarios. Tomar fotos en distintos momentos para comparar los avances es muy til: una puede mostrar largas colas y otra una ms corta, indicando un mejor despacho.

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Segunda seccin: Control ciudadano

- El buzn de sugerencias y observaciones: Facilita conocer la percepcin de los beneficiarios de un proyecto y vincular al resto de ciudadanos al control que estemos adelantando. Se recomienda tener un formato que exprese qu se busca y para qu, con espacio suficiente para opiniones, observaciones y recomendaciones. Alguien debe estar recogiendo su contenido. En estos sitios tambin podemos entrevistar o encuestar a los servidores pblicos y contratistas, teniendo en cuenta que seguramente la encuesta o entrevista deber ser distinta de la que respondan los usuarios, pues su relacin con el tema es diferente. Pero vale la pena incluir algunas preguntas similares para contrastar las respuestas. Muchas tcnicas permiten recoger informacin, y generalmente deben combinarse para tener una mirada ms completa. Ms que la diversidad de tcnicas, importa tener claro el propsito de su uso; para ello, es conveniente comenzar por responderse qu pretendo con la aplicacin de una tcnica, qu preguntas har y a quines aplicar la tcnica? Es fundamental ir a fuentes confiables.
2.1.3 Anlisis de la informacin: Paso 3

La informacin se analiza para darle fundamento a las sugerencias, recomendaciones o denuncias. El anlisis fortalece la argumentacin y facilita su comprensin. Tiene dos momentos bsicos: la comparacin de lo planeado y lo ejecutado y la bsqueda de las razones de los desajustes e incongruencias. Como se dijo antes, la gestin que el Estado debe desarrollar es la que describen las normas y las polticas, planes, programas, proyectos y contratos. Pero tambin debe ceirse a los postulados tcnicos de lo que realice. Por ejemplo, la manera de vacunar no est establecida en norma alguna, pero se sabe que no puede ser inyectando el medicamento con una aguja ya utilizada. A esto nos referimos cuando hablamos de la tcnica propia de la gestin que se controla. As, el suministro de medicamentos debe cumplir un procedimiento que empieza en la definicin de los pasos internos para que lleguen del almacn a la farmacia, sigue con la informacin al paciente sobre cmo pedirlos y termina con su entrega fsica cuando la persona los requiere, y no despus. La gestin estatal debe ajustarse a lo jurdico y a lo tcnico. Por eso, cuando vamos a controlar si est bien hecha, debemos confrontar lo realizado con lo dicho en normas jurdicas y tcnicas, no con nuestro querer ni con nuestro

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gusto. No obstante, si encontramos que un proyecto se ejecuta segn lo planeado, pero lo que se plane no corresponde a las normas o a otros de estos documentos, debemos hacer ver que ah hubo un incumplimiento del par-metro a seguir. Por ejemplo: se est construyendo una nueva farmacia, segn los planos y con el presupuesto dados, pero en el terreno destinado a un Centro de Atencin Inmediata (CAI). Aunque la obra corresponda al plano, el plano no corresponde al sitio correcto. Podemos analizar, de un lado, conceptos y datos tcnicos, y, de otro lado, hechos o actos concretos. Los primeros estn consignados en documentos, como escritos tcnicos, estudios o planos, y plantean, justifican o sustentan decisiones de la gestin. As, por ejemplo, una encuesta a usuarios del hospital puede contener los datos de la mayor demanda de unos u otros medicamentos. Los segundos, los hechos, estn en la realidad fsica (obras, nios vacunados, etc.) o consignados en informes. Vamos a ver algunos aspectos del anlisis que podemos hacer de ambos.

Anlisis de conceptos y datos tcnicos

En los documentos que contienen los conceptos y datos tcnicos se afirman cosas como la licitud o ilicitud (la legalidad o ilegalidad) de una actuacin. Si, por ejemplo, en una epidemia inesperada, pedimos a un hospital que contrate directamente la compra de medicamentos que se requiere con urgencia, en vez de abrir una licitacin excesivamente demorada para la situacin, y nos responde que la ley no se lo permite, debemos analizar ese concepto jurdico mirando en la ley si efectivamente no hay manera de proceder ms rpidamente ante una situacin de emergencia. Al hacerlo, encontraremos el mecanismo de la urgencia manifiesta que prev el Artculo 42 de la Ley 80 para situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad, o que constituyen fuerza mayor o desastre y que demandan actuar inmediatamente. Entonces, podemos hacer ver al hospital que s es posible declarar la urgencia manifiesta y proceder a contratar por los procedimientos ms giles, de todo lo cual habr que rendir informe posteriormente. Como se ve, el anlisis siempre pone en un lado de la balanza lo que la ley y la tcnica dicen que se debe y se puede hacer, y en el otro lo que se ha hecho en la realidad. El mismo tipo de anlisis puede aplicarse a planos, materiales, etc.

Anlisis de hechos o actos concretos

Para contrastar lo planeado y lo ejecutado en relacin con hechos materiales, es supremamente til usar indicadores. Ellos son herramientas para confrontar datos, que nos dicen (nos indican) si el desempeo de algo es el adecuado. Son medidas que permiten conocer el avance de un proyecto o de uno o ms de sus aspectos.

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Segunda seccin: Control ciudadano

Los indicadores pueden ser cuantitativos, cuando miden cantidades, como nmero de dosis de medicamentos suministradas, nmero de familias que estn en el Sisben, etc.; o cualitativos, cuando miden calidades: intensidad de ciertas enfermedades en un barrio, desarrollo fsico y mental de los nios atendidos por el sistema de salud, tipo de conflictos familiares en los hogares atendidos, etc. Los indicadores son seales, son la unidad o elemento que permite medir o verificar si se est utilizando adecuadamente los recursos disponibles, si se estn logrando de manera oportuna los productos programados y si se han producido los resultados planeados para visualizar las tendencias de los efectos e impactos del programa Para la formulacin de los indicadores, estas deben responder a por lo menos los siguientes aspectos: Qu cualidad o aspecto se quiere medir? En quin esperamos que se encuentre? Qu tipo de medida tendremos (nmero, porcentaje, grado, nivel, etc.)? Cundo esperamos que se d ese aspecto o cualidad? En dnde esperamos que se d?

La utilidad de los indicadores est en que nos permiten hacer comparaciones para valorar los avances del proyecto. Para ello, se hace necesario construir una lnea de base o medicin de la situacin antes de iniciar el proyecto, para tener un referente inicial y contrastarla con la situacin final. Al crear un indicador, se debe tener en cuenta: Que se a fcil conseguir la informacin necesaria para calcularlo. Que sea importante lo que se explica. Que sea especfico o concreto.

Indicador de eficiencia: Su propsito es hacer seguimiento del uso adecuado de los recursos tcnicos, administrativos y financieros del proyecto. Ejemplo:
Recursos ejecutados Recursos presupuestados x 100

Nos permite medir el uso racional de los recursos en la ejecucin de las actividades previstas en el proyecto. Indicador de eficacia: Su propsito es hacer seguimiento del logro oportuno de productos con el uso de los recursos disponibles del proyecto.

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Ejemplo:
Cantidad de medicamentos entregados x 100 Cantidad de medicamentos formulados

Nos indica la capacidad de respuesta de una institucin de salud. Indicador de resultado: Su propsito es evidenciar cambios fundamentales y sostenibles que se logran en la entidad objeto de control con nuestro proyecto; es decir, los logros representativos que transforman una situacin problemtica y tienen una tendencia a permanecer despus de terminada nuestra intervencin. Ejemplos:
Nmero de nios vacunados menores de 5 aos x 100 Nmero total de nios menores de 5 aos

El resultado nos evidencia la ampliacin de coberturas en la poblacin objeto de vacunacin.

Nmero de sugerencias implementadas por la entidad objeto de control x 100 Nmero de sugerencias planteadas por el grupo veedor

Nos muestra los resultados efectivos que se obtuvieron con las acciones directas del proyecto.

2.1.4 Redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones o denuncias: Paso 4

Antes de formular nuestros pronunciamientos, debemos saber qu dependencia de la entidad es la responsable de la gestin controlada; qu espacios de participacin y control hay en ella; a qu aspectos de la gestin vamos a referirnos; y qu sugerencias, recomendaciones o denuncias vamos a presentar. Debemos escribir los pronunciamientos y guardar una copia en la que conste que el original se recibi en la entidad, para probar que dijimos algo y facilitar el seguimiento, porque ya se sabe quin recibi nuestro documento. La redaccin debe ser ordenada y clara para que cualquier persona que desconozca el tema entienda a qu nos referimos, qu pretendemos y por qu. As, el uso de indicadores es vital porque nos permite afirmar lo que ellos mismos muestran. Pero adems debemos dar la razn de los desfases o desajustes que muestran los indicadores. Solo afirmaremos aquello que creemos que es verdad. En otras palabras, no es adecuado ni til aparentar, fingir o lanzar afirmaciones inciertas a ver qu se obtiene con ellas.

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Segunda seccin: Control ciudadano

Un informe debe contener lo necesario para justificar el cambio en la gestin estatal. As, debemos plantear el problema identificado al principio, es decir, la mala prestacin de un servicio, lo que la ley, los proyectos y contratos y la tcnica plantean acerca de cmo debe prestarse, la forma en que accedimos a la informacin sobre l y la recaudada (fuentes, documentos, datos, etc.), la metodologa de anlisis, los resultados del anlisis dados por los indicadores o los estudios de los conceptos, y las soluciones propuestas.
2.1.5 Seguimiento a la respuesta que deben darnos: Paso 5

El control ciudadano se ejerce para que el Estado acte segn nuestras pretensiones. Por eso es apenas natural que debamos estar pendientes de la reaccin a nuestros pronunciamientos: saber que los conocen, estudian y estn siendo respondidos. En otras palabras, saber que tenemos una relacin equilibrada con el Estado. No todos los pronunciamientos pueden responderse de manera pronta y completa. A veces ser conveniente fijar algn plazo prudencial con la propia entidad, sabiendo de antemano que esto no releva al Estado de cumplir con los tiempos que la propia ley fija para el trmite de cada instrumento utilizado. Pero debemos tener claro que si acordamos esperar hasta determinada fecha, no debemos esperar ni presionar una respuesta antes. El Estado tiene unos plazos para responder a cada mecanismo jurdico empleado, de los cuales el ms comnmente usado es el derecho de peticin. Su explicacin incluye los plazos que tiene, no obstante lo cual aqu tambin los presentamos: Para expedir copias de documentos: tres (3) das hbiles. Para suministrar informes: 10 das hbiles. Para quejas o reclamos: 15 das hbiles. Para consultas sobre asuntos a su cargo: 30 das hbiles.

Cuando se incumplen, debemos insistir en la respuesta sin presionar la situacin, pero dejando claro que sabemos que se debe atender nuestras peticiones. El mecanismo para insistir en una respuesta es el derecho de peticin, pero el derecho a la informacin puede llegar a protegerse incluso con una accin de tutela, la cual podremos interponer cuando estn dados los requisitos explicados para ella en el Anexo 2 de instrumentos jurdicos (Ver p. 201). Con la respuesta en la mano, le hacemos seguimiento a los compromisos que haya asumido la entidad. Podemos adelantar otras acciones, si la respuesta, una vez estudiada razonablemente, no nos satisface. Por ejemplo, un

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recurso, una accin popular, una accin de nulidad, una de tutela, etc. De todas ellas se habla en el anexo de instrumentos jurdicos.

2.1.6 Socializacin de resultados a la comunidad o a otras entidades: Paso 6

Los grupos de control ciudadano no pueden olvidar que, aunque no hayan sido elegidos popularmente, como las veeduras, y mucho menos si son una de ellas, representan a un grupo mayor de personas. Deben informarle acerca de las gestiones y pronunciamientos realizados y de las respuestas obtenidas, e invitarlos a fortalecer su comunicacin y respaldar el trabajo. Para hacerlo, vale todo lo anotado sobre informes y reuniones. Para comunicar sus resultados, los grupos de control deben precisar el mensaje que van a comunicar, identificar a quines se les va ha comunicar, precisar el lenguaje, el vocero y preparar los materiales. Para ello puede verse en seguida el Punto 3, sobre la comunicacin. Con esto termina el proceso de control. Los pasos del proceso de control estn ordenados en una secuencia lineal. Sin embargo, no siempre es posible, til o prudente seguirlos de este modo. Pueden ser simultneos y repetirse, si es necesario.

3. La comunicacin
Como hemos visto, el tercer elemento del control ciudadano es la comunicacin. Igual que el conocimiento, se ejerce y est presente prcticamente en todos los pasos del proceso de control. Por eso tambin vamos a estudiarla en el escenario de tal proceso, viendo en qu pasos tiene ms relevancia. Del mismo modo, vamos a ver dos de las ms importantes acciones comunicativas, tpicas del trabajo de las veeduras y grupos de control: la elaboracin de escritos, en los cuales decimos por qu creemos que algo debe modificarse y en qu sentido hacerlo, y el uso de los mecanismos jurdicos que nos permiten expresarnos en tales sentidos.

3.1 La comunicacin en los pasos del proceso de control

Como vimos al inicio del Captulo 2, organizacin, conocimiento y comunicacin se ejercen simultneamente en casi todas las acciones que desarrollamos al controlar la gestin pblica estatal. Sin embargo, en algunos casos orientamos esos tres elementos hacia fines eminentemente organizativos, de aprendizaje o comunicativos. Por ejemplo, al preparar las sugerencias o peticiones al Estado, cada quien cumple las funciones asignadas en virtud del proceso

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Segunda seccin: Control ciudadano

organizativo y aplica el conocimiento adquirido sobre el tema del caso: pero el objetivo es esencialmente comunicativo, pues queremos que el Estado entienda lo que decimos de la misma manera en que lo hacemos nosotros. En otros casos, usamos tcnicas ms propias de alguno de esos elementos, aunque la accin se oriente a consolidar uno distinto: as, por ejemplo, la peticin de informacin se desarrolla mediante la comunicacin, pero su objetivo central es el conocimiento. En los primeros casos, la comunicacin es el objetivo, y en los segundos es la forma de lograrlo. Veamos esto en cada paso del proceso de control ciudadano.

3.1.1 La comunicacin en la presentacin ante el Estado

Como vimos en su momento, esta accin es la que inicia la relacin que sostendremos con los funcionarios. Nuestros objetivos buscan que nos conozcan, que sepan qu queremos y que empiecen a tenernos en cuenta. Pero tambin tender un puente entre ambos (una relacin), de manera que podamos recorrerlo de ida y vuelta cada que, por ejemplo, intercambiemos informacin. Eso se logra nicamente por medio de acciones comunicativas, que expresen lo que en cada momento corresponda. As, en este paso la comunicacin es el objetivo y la forma de lograrlo, y habr que tener en cuenta las orientaciones que presentamos en el Punto 3.2, que aplican a los dems pasos del proceso.

3.1.2 La comunicacin en la bsqueda de informacin

Cuando buscamos informacin queremos aprender. Pero el logro del objetivo depende en buena medida de la calidad de nuestra peticin, y esta no es otra cosa que una accin comunicativa por medio de la cual expresamos lo que queremos. Es ms: si la informacin y las explicaciones obtenidas no son claras o completas, en nuestras manos est, en una proporcin importante, que se corrijan esas fallas y podamos obtener la informacin como Dios manda. Tomando, por ejemplo, una de las tcnicas para buscar informacin, la entrevista, pensemos en las cualidades de los grandes entrevistadores: orientan sus preguntas de tal forma hacia la informacin vital, e insisten con tal tacto, tino y claridad en que se den las aclaraciones y complementaciones del caso, que difcilmente sus entrevistados pueden evadirlos y terminan respondiendo lo que realmente tienen para decir. En este paso la comunicacin es el medio para lograr el objetivo: aprender.

3.1.3 La comunicacin en el anlisis de la informacin

Claramente, en este paso la comunicacin tiene un espacio ms estrecho. Pero recordemos al carcter casi siempre polmico de este tipo de ejercicios. Determinar si algo est bien o mal exige mucha tranquilidad en la manera de decir las cosas, no solo para que se entienda lo que queremos decir

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sino para no hacer sentir torpes o brutos a quienes no estn de acuerdo con nosotros. Cuando un grupo de control se detiene a analizar algo, surgen diversas opiniones y all se juega buena parte del desarrollo de su propia habilidad demostrativa y persuasiva. Aqu la comunicacin es, nuevamente y ante todo, uno de los medios para lograr el objetivo del paso: hacer un juicio de valor sobre la gestin estatal.

3.1.4 Redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones o denuncias

Ver La comunicacin, p.138

Este es el acto comunicativo ms importante de todos. De l depende que el Estado acepte lo que decimos. No solo exige caridad y completud en lo que se dice, sino consistencia o correspondencia entre una afirmacin y otra, de manera que todas lleven a concluir que debe hacerse lo que pedimos. En este paso, la comunicacin se convierte en un asunto que afecta radicalmente el fondo de nuestro trabajo. Una mala exposicin de una idea puede deformarla o debilitarla del mismo modo que una buena presentacin puede robustecer lo que decimos. Recordemos que la exposicin puede hacerse buena o mala segn el ejercicio de virtudes comunicativas. Para profundizar sobre este tema, tenga en cuenta el punto siguiente.

3.1.5 Seguimiento a la respuesta que deben darnos

Como vimos, la comunicacin es la forma de crear y sostener relaciones, y estas tienen unos fines que son los que las originan. As, al relacionarnos con el Estado para que cambie su gestin en un sentido indicado por nosotros, necesitamos saber qu viabilidad le ve a nuestro pronunciamiento. Ya vimos que para saber hay que conseguir informacin y que esta es una de las mltiples funciones que cumple la comunicacin: intercambiarla. Por eso no es posible hacer el seguimiento a nuestras peticiones sin comunicarnos de nuevo y adecuadamente con el Estado. En este paso, otra vez la comunicacin es el medio de lograr el objetivo.

3.1.6 Socializacin de resultados a la comunidad o a otras entidades

El propio nombre de este paso indica cun relevante es la comunicacin ac: configura el medio y el objetivo, y por eso reclama el mejor despliegue posible de virtudes y tcnicas de comunicacin mencionadas en esta gua. Como se ve, la comunicacin es una accin imprescindible e irrenunciable en la prctica del control ciudadano. Por eso es clave recordar los dos niveles en los que incide en nuestras relaciones: el de la pura comprensin de los temas y el de la construccin de un clima acorde con la dignidad con que todos merecemos ser tratados, incluidos los dems.

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Segunda seccin: Control ciudadano

La comunicacin en las sugerencias, recomendaciones y denuncias

En trminos prcticos, las necesidades ticas y de eficacia de nuestros pronunciamientos exigen la elaboracin de escritos y manifestaciones verbales debidamente argumentados. Para hacerlo, es necesario estructurar un planteamiento, as: formulacin de lo que se quiere (o pretensin); identificacin de un problema (por qu est mal lo que se hace?), identificacin de sus causas y efectos (qu lo origina y qu consecuencias produce?), y presentacin de soluciones y alternativas viables.

Formulacin de lo que se quiere

Identificacin de un problema

Identificacin de sus causas

Presentacin de soluciones y alternativas viables

Formulacin de lo que se quiere

Es til dar a conocer lo que pretendemos para que todo lo que se plantee de ah en adelante se interprete en ese sentido. As le damos un norte a nuestra intervencin. Hace parte de la tica comunicativa ser claro en lo que se busca, pero tambin responde a la necesidad de eficacia de las veeduras y grupos de control.

Identificacin de un problema

Un problema es una situacin a modificar que obstruye el desarrollo normal y deseable de las cosas. Para poder afirmar que algo es un problema, se debe contrastar con lo que creemos que debera ser. As, en A su salud! se sabe que hay problemas con el suministro de medicamentos porque su frmula fue expedida con base en el concepto mdico segn el cual ciertos pacientes deben tomarlos dentro de un perodo determinado, siempre inferior al tiempo que toma su entrega. De este modo se proceder siempre: mostrando con los anlisis y los resultados obtenidos al aplicar los indicadores, que la gestin estatal falla en relacin con lo fijado por las normas jurdicas y tcnicas que regulan el servicio. Esta es la primera afirmacin que debe tener nuestro pronunciamiento. Despus de sealar que algo est fallando, se debe exponer claramente en qu consisten los errores detectados. Cada uno de ellos debe expresarse de la misma manera: por ejemplo, el suministro de informacin sobre medicamentos es defectuoso porque no se indica cunto tiempo hay para pedirlos despus de que fueron formulados y al llegar a la farmacia se les dice a los pacientes que esa oportunidad ya pas. Y cuando un error genera otro, deben presentarse en ese orden, hasta agotar la secuencia de fallas que configuran el problema identificado.

La prctica del control ciudadano / 141

Identificacin de sus causas

Este paso del procedimiento ampla lo dicho en el anterior. Un problema se soluciona cortando sus causas. Por eso ac se trata de sealar el origen o la razn de cada falla, para lo cual es de suma relevancia el ejercicio planteado al explicar la construccin y uso de indicadores: preguntarse por qu hay desajustes entre lo planeado y lo ejecutado. Es posible sealar las causas y efectos a medida que se expone en qu consiste cada error o falla. Aqu se presenta separadamente para efectos explicativos, pero no siempre tendr que ser as. Adems, como vimos, es posible que un error genere otro, pero que ese nuevo error tenga ms causas que el anterior. Si as ocurre, as debe indicarse.

Presentacin de soluciones y alternativas viables

El carcter propositivo del control se concreta en la prctica con formulacin de opciones de arreglo de lo que est mal. Recordemos que aqu no hay que postularnos para ejecutar lo que el Estado est haciendo mal. La importancia de sealar las causas de los problemas estriba en la posibilidad de formular alternativas de solucin que respondan a esas causas. As, si el problema es que los medicamentos no son suministrados, y la razn de esto es que la gente no sabe cmo pedirlos, la propuesta obvia ser que el hospital informe cmo deben pedirse. En este sentido, el grupo de Don Ismael fue bastante proactivo, es decir, elabor una propuesta teniendo en cuenta las necesidades de informacin que la gente misma revel en la encuesta. Argumentar es organizar las razones que explican por qu algo falla y en qu sentido debe corregirse. Si bien para el Estado es obligatorio corregir lo que est fallando, no lo es acoger las propuestas elaboradas por las veeduras o grupos de control. Pero presentrselas abre las puertas al cambio.

3.2 Planificacin de actividades de comunicacin

Para medir y planificar las acciones de comunicacin que requerimos desarrollar dentro del proceso de control ciudadano, ofrecemos algunas orientaciones. Es importante tenerlas en cuenta para adelantar en orden la programacin de estas actividades e incorporarlas al plan de accin al momento de formularlo. A continuacin se encontrar la descripcin de cada una de las principales etapas de la comunicacin, una sugerencia de las actividades en que podran aplicarse e incorporarse al plan de accin y un ejemplo tomado de A su salud! o que hubiera podido suceder en esta historia.

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Segunda seccin: Control ciudadano

3.2.1 Definir los objetivos de comunicacin

Al formular un plan de accin, es importante precisar los objetivos especficos de comunicacin que apoyarn al objetivo general del proyecto de control ciudadano. Para ello es suficiente con construirlos respondiendo a la pregunta qu quiero o necesito comunicar para lograr el objetivo principal?

Actividad
Defina los objetivos de comunicacin de su proyecto de control ciudadano.

Tenga en cuenta
- Cuntos objetivos puede cumplir. - Son claros los objetivos que construimos? -Cmo podemos conseguirlos?

Ejemplo aplicado a !A su salud!

Objetivos de accin Lograr con el alcalde y los funcionarios del hospital una interlocucin tranquila, clara y que facilite el control. Creo que el objetivo de comunicacin es otro: lograr que el alcalde y los funcionarios del hospital entiendan que el suministro de medicamentos debe ajustarse a lo que prescribe la ley y a las necesidades reales de los pacientes.

3.2.2 Identificar el vocero

Como vimos, el vocero es la persona que se encarga de expresar lo que el grupo necesita comunicar. En A Su Salud!, Don Ismael fue nombrado para esta tarea. Aun cuando es recomendable contar con un vocero principal en el grupo, es importante que, al momento de definir una actividad de comunicacin, el grupo se pregunte si hay otro integrante con mayores cualidades para esa accin en especial. Se debe escoger quin va a dar el mensaje, pensando en su conocimiento del tema, habilidades expresivas y la aceptacin que puede generar. Es responsabilidad del vocero principal conocer el proyecto y hacer seguimiento de las actividades de comunicacin. El vocero de una actividad debe regirse con disciplina al mensaje para actuar de acuerdo con lo que el grupo ha establecido. Debe actuar con prudencia y mesura para no decir ms que lo que debe o de lo que el grupo le ha encomendado. Es su responsabilidad preparar el mensaje antes de cualquier contacto con cada una de las audiencias y expresarse con claridad. El vocero puede ser el lder u otro miembro del grupo de control ciudadano.

La prctica del control ciudadano / 143

Actividad
Definir quin ser el vocero principal. Definir quin ser vocero en otras actividades del proyecto.

Tenga en cuenta
- Quin es el ms apropiado para ser el vocero? - El vocero definido conoce bien el proyecto? - Est comprometido? - Qu habilidades hay que desarrollar para comunicar los puntos clave del proyecto?

Ejemplo aplicado a !A su salud!

Vocero principal
Don Ismael, aprovechando su experiencia y condicin de lder comunitario, y su habilidad para entablar relaciones, es el encargado de hablar con los diferentes funcionarios de entidades pblicas.

3.2.3 Seleccionar las audiencias

La palabra audiencia viene de or, como auditivo o auditorio. La audiencia es el grupo de personas con las que necesitamos relacionarnos para desarrollar el proceso de control o a las que se lo queremos divulgar. Una audiencia puede ser una persona o un grupo de personas. Uno de los principales pasos para establecer adecuadamente las acciones de comunicacin es hacer una lista detallada de las personas o grupos de personas a quienes es conveniente hacer llegar el mensaje. Ejemplos de audiencias especficas: Autoridades locales, como alcalde, gobernador, secretarios de despacho. Directores de entidades pblicas vigiladas. Miembros de juntas administradoras locales (JAL) o de accin comunal (JAC), asociaciones u otros espacios de participacin comunitaria del municipio. Expertos locales o regionales en el rea en la que estamos realizando control (salud, educacin, entre otros). Periodistas especializados. Directores de medios de comunicacin masivos, regionales o locales, o de medios alternativos como emisoras comunitarias. Establecer con anticipacin cada uno de los grupos o personas permite conocer con precisin quines son los actores ms importantes para el desa-

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Segunda seccin: Control ciudadano

Actividad
Hacer una lista con nombres, cargos, direccin, telfono, fax, correo electrnico, de las audiencias con las que consideran necesario relacionarse o a las que consideran importante informar de las actividades del proyecto.

Tenga en cuenta
- Las audiencias, son personas o grupos de personas? - Debemos hacer una lista? - Tenemos sus telfonos, correo electrnico, fax, cargos y nombres completos? - Con quien ms debemos relacionarnos dentro de este ejercicio de control ciudadano? - A quin ms tenemos que contarle lo que estamos haciendo? - Hay alguien importante que no hayamos considerado? - Son claras e importantes las razones para escoger estas audiencias?

Ejemplo aplicado a !A su salud!

Audiencias especficas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Alcalde de Santa Mara de las Atalayas. Alcalde de Andorra. Gobernador del departamento. Secretario de Salud del municipio. Director del hospital. Personal del hospital. Director de suministros del hospital. Pacientes. Otras autoridades municipales. Comunidad: - Madres de familia. - Padres de familia. - Comunidad acadmica. - Miembros de juntas de accin comunal. - Mdicos particulares.

rrollo de cada una de las actividades de comunicacin en el proyecto de control ciudadano. Es responder a las preguntas Con quin nos debemos relacionar?, a quin les queremos o debemos comunicar? o a quin o quines queremos hacer conocer las metas, metodologas, avances y resultados de las actividades del proyecto de control ciudadano?
3.2.4 Desarrollar mensajes

Es necesario, en cada actividad de comunicacin, precisar qu mensajes se van a comunicar: necesidad de informacin, un hallazgo de ineficiencia,

La prctica del control ciudadano / 145

etc. Es lo que se busca que quede en la mente de los interlocutores (para las reuniones) o de las audiencias (para los eventos). Si el asunto trata de un resultado del ejercicio de control, el mensaje debe ser relevante y motivador. Un punto de partida necesario es establecer un mensaje principal que est presente en todas las actividades de comunicacin que se realicen. El mensaje principal representa el conjunto de ideas ms importantes que se quiere hacer conocer a las diferentes audiencias. El mensaje principal debe abarcar mximo dos prrafos, en los cules se muestren con claridad los siguientes aspectos: Qu se quiere lograr con las actividades de control ciudadano del proyecto en curso y cul es la problemtica que se va a contribuir a resolver? Qu entidad o proyecto est siendo controlado? Cules son las metas que el grupo quiere alcanzar? Cul es la metodologa que se est utilizando? Quines estn a cargo de las actividades de control? Como ya se dijo, este mensaje debe estar siempre presente, debe ser positivo y enfatizar en los propsitos de apoyar la gestin del Estado mediante el proyecto de control que se adelanta, y ayudarlo a ver lo que est haciendo mal y a encontrar soluciones. Tambin debern ser desarrollados varios mensajes especficos que se ajusten a la audiencia y al momento de interlocucin o divulgacin. Cada uno de ellos debe ser creble, claro, persuasivo y debe proponer una solucin. La redaccin debe ser sencilla y construida en frases cortas y sintticas. Es responder a la pregunta Qu quiero decir?

Actividad
Redactar en dos o tres prrafos el mensaje principal. Se debe mantener este material presente en cada encuentro con las audiencias o grupos de inters. Hacer una lista de los documentos que posiblemente se van a utilizar durante el proyecto. Por ejemplo: - Carta de presentacin a las entidades vigiladas. - Carta de presentacin del proyecto a la comunidad de mayor inters. - Carta a alcaldes y gobernadores. - Presentacin del proyecto.

Tenga en cuenta
- Qu debe contener el mensaje? - Qu es esencial? - Est bien escrito? - Es sencillo? - Puede entenderlo la audiencia a la que va dirigido? - Mantiene los criterios bsicos del proyecto? - Tiene cifras? - Rectifiqu la extensin del mensaje principal? - Estn todos los conceptos? - Explica con claridad el propsito del proyecto?

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Segunda seccin: Control ciudadano

Ejemplo aplicado a !A su salud!

Mensaje principal Don Ismael escribe: "Junto con las autoridades locales y la direccin del hospital del pueblo, nuestro grupo de control est trabajando con dedicacin, transparencia y responsabilidad para que el Hospital de Santa Mara de las Atalayas mejore la entrega de medicamentos de tal forma que nuestra comunidad pueda beneficiarse de la mayor eficiencia del municipio.

3.2.5 Escoger las actividades y los canales de comunicacin

Este paso implica definir cules son las actividades de comunicacin ms apropiadas para realizar durante la ejecucin del proyecto de control ciudadano. Tambin permite especificar cules son los canales de comunicacin ms viables y oportunos para la divulgacin de los mensajes. Representan la manera como quiere comunicarse el mensaje. Ejemplos de actividades en comunicacin: Reunin con las entidades vigiladas. Reunin con un periodista experto en el tema de control ciudadano o en el tema de salud. Reunin en un colegio con estudiantes de ltimo grado para explicar los objetivos y avances del proyecto de control ciudadano. Foro regional o local. El canal de comunicacin es el medio a travs del cual se quiere hacer conocer el mensaje. Ejemplos de canales de comunicacin: Carta al alcalde o secretario de despacho. Cartelera del centro de salud. Cartelera del colegio. Folleto informativo para repartir en un bazar de la comunidad. Radio de la comunidad o emisora comercial local y regional. Programa de televisin. Conferencia en un auditorio acadmico. Entrevista del vocero del grupo de control ciudadano publicada en una revista de salud regional.

La prctica del control ciudadano / 147

Establecer actividades y canales de comunicacin implica responder a la pregunta cul es la mejor va para que mi mensaje llegue en el momento oportuno y fortalezca los objetivos de mi proyecto? El desarrollo disciplinado de este paso permite ver de manera concreta y especfica cules son las actividades necesarias para ser ejecutadas durante la duracin del proyecto de control ciudadano.

Actividad
Establecer una lista con las actividades ms apropiadas de comunicacin. Escoger las fechas para realizar cada actividad.

Tenga en cuenta
- Qu tan pertinente es la actividad para los objetivos del proyecto? - Qu costo tiene la actividad? - Adems del mensaje y la definicin de la audiencia, qu ms requiero para hacer una buena presentacin de los objetivos del proyecto?

Ejemplo aplicado a !A su salud!

Actividades y canales de comunicacin. - Carta de presentacin del grupo de control de Don Ismael al alcalde de Santa Mara de las Atalayas. - Carta de presentacin del grupo y objetivos al director del hospital. - Boletn de informacin de las metas del grupo en la cartelera del hospital. - Reunin de informacin a los miembros de Junta de Accin Comunal. - Programa de radio para presentacin de avances. - Actualizacin de la cartelera del centro de salud y del hospital general del municipio. - Entrevista con un medio regional para presentar el acuerdo de trabajo con la Alcalda y la direccin del hospital para establecer correctivos. - Rueda de prensa de presentacin de resultados.

3.2.6 Desarrollar materiales

Los materiales son el soporte en una actividad de comunicacin. Pueden ser de muy bajo costo, como una carta, una presentacin en cartelera, o ms valiosos, como un boletn o un programa para difundir el mensaje en la radio. Los materiales no son la actividad de comunicacin en s misma, y no resulta permitente, por ejemplo, producir un boletn si no se tiene un programa concreto de divulgacin entre diferentes grupos de inters. Se corre el riesgo de que quede sin distribuir.

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Segunda seccin: Control ciudadano

El grupo debe decidir qu materiales son necesarios para hacer ms eficientes todas las actividades de comunicacin que se ha propuesto. En caso de disponer de recursos para ello, debe hacer un uso razonable de l, buscando productos de muy bajo costo e ideando estrategias que no requieran inversin, como motivar un medio de comunicacin para que divulgue lo que necesitamos. Criterios para desarrollar un buen material: Bajo costo en relacin con el beneficio. Recursos disponibles. Mensaje claro y conciso. Definicin de audiencia, es decir, pensar a quin est dirigido.

Comunicacin: Precisar el mensaje. Definir a quin comunicar. Precisar forma y lenguaje. Escoger quin va a comunicarlo. Preparar ayudas y materiales.

Actividad
Identificar los materiales que se requieren para una correcta divulgacin del mensaje.

Tenga en cuenta
- Es el material que requiero? - Son los materiales de un costo razonable, segn los recursos disponibles? - Cul es el costo de los materiales? - Cmo puedo suplir ese costo?

Sin embargo, es posible que en cada paso del proceso de control surjan asuntos para comunicar a la administracin, a la comunidad o a otras personas. Es importante aplicar este pequeo esquema para hacerlo en orden, por lo cual sugerimos seguir los siguientes cinco pasos y hacerles las adecuaciones que puedan requerir en cada caso. 1. Saber a quin le van a comunicar el mensaje. Si pueden escoger el pblico, tratar de que tenga real inters, competencia o responsabilidad sobre el tema. Precisar la forma y el lenguaje a utilizar segn el mensaje y el pblico. Habr que ser formales ante ciertas autoridades, serios para comunicar algo grave, didcticos ante los menos conocedores del tema y motivadores ante quien debe darnos algo, entre otras actividades.

2.

3.3 Uso de mecanismos jurdicos

El uso de mecanismos jurdicos es indispensable para establecer relaciones formales con el Estado, por eso hacen parte de la dimensin comunicativa del control ciudadano, y para eso estn previstos, con la salvedad de que cada uno sirve para un efecto especfico. Como dijimos, una funcin ele-

La prctica del control ciudadano / 149

mental de la comunicacin pero no la nica es hacer circular la informacin. Los mecanismos jurdicos sirven para intercambiar informacin y hacernos saber ms sobre determinadas situaciones, para resolverlas. As, una demanda es como un cuento dirigido a un juez en el que se le narra la violacin de un derecho y se le dan a conocer las pruebas; su sentencia, que llega despus de muchos ms intercambios de informacin, inclusive con la parte demandada, es el modo de dar a conocer su decisin. Con la tutela ocurre lo mismo: se le informa a un juez de una amenaza o de una violacin de un derecho fundamental, se le presentan las pruebas y, finalmente, l comunica su decisin en una sentencia. Por su parte, las denuncias responden a la misma lgica, como tambin los recursos, que son los medios para expresar y fundamentar nuestro desacuerdo con la decisin que nos inform alguna autoridad. El voto sirve para hacer saber qu opcin preferimos entre varias que nos dan a escoger. Y los mecanismos como las audiencias pblicas o el cabildo abierto operan en el mismo sentido de todos los dems: se dan a conocer hechos y opiniones diversas sobre ellos para debatir y sustentar una decisin final al respecto. Todo eso es intercambio de datos para acrecentar el conocimiento y mejorar el juicio sobre las situaciones. Por eso podemos afirmar que los instrumentos jurdicos que nos ponen en relacin con el Estado estn creados para mover informacin en ambos sentidos. Las virtudes que vimos deben aplicarse tambin cuando se los use. La parte tcnica de la comunicacin incluye, por supuesto, los medios de los que nos valemos para hacer llegar la informacin que queremos transmitir, y para obtener la que requerimos. En este caso, hablamos de los instrumentos o mecanismos jurdicos que activan y permiten el flujo de nuestra comunicacin con el Estado. A excepcin del derecho de peticin de informacin, los mecanismos jurdicos no se han concebido expresamente para pedir ni suministrar informacin. Sin embargo, no solo cumplen esa funcin, sino que no pueden dejar de cumplirla. Tampoco todos han sido pensados para ejercer control o la participacin. Sin embargo, esto tampoco desvirta que el uso que se haga de ellos es lo que los hace instrumentos de control. Dado que el control es la influencia lcita para que el Estado modifique su actividad en un sentido determinado, y que no lo hara sin nuestra intervencin, la celebracin de una audiencia pblica en la que una comunidad argumente sobradamente la conveniencia tcnica,

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Segunda seccin: Control ciudadano

social y econmica de un cambio en una obra o desempeo sera un caso claro de control ejercido con apoyo en un instrumento jurdico, no previsto para ese fin, pero, sin duda, funcional, til a l, como pocos otros. Dicho esto, pasemos a ver algunos de los instrumentos jurdicos en la perspectiva comunicativa planteada, es decir, como impulsores del flujo de informacin entre los grupos de control ciudadano y el Estado. Ac veremos los instrumentos usualmente ms usados por grupos de control de manera general. Su explicacin ms detallada y la de los dems instrumentos jurdicos y mecanismos de participacin se encuentra en el Anexo 2 al final de esta gua (ver p. 201). Como su lenguaje es necesariamente tcnico, el facilitador despejar cualquier duda que se presente al respecto.
3.3.1 Derecho de peticin en modalidad de queja y reclamo14

El derecho de peticin genrico tiene tres formas especficas: queja, reclamo y consulta. Como los dos primeros sirven para que los particulares den informacin al Estado, se incluyen aqu. La queja es la expresin de insatisfaccin con la conducta o la accin de los servidores pblicos o de los particulares que llevan a cabo una funcin estatal. El reclamo es lo mismo, pero referido a la prestacin de un servicio o la deficiente atencin de una autoridad.

En nuestro pas, la posibilidad de realizar peticiones a las autoridades pblicas y recibir una pronta repuesta es un derecho fundamental de todas las personas. A travs de una peticin se pueden solicitar diferentes cosas: Que se d comienzo a una actuacin administrativa. Que se garantice a la ciudadana el acceso a la informacin sobre las acciones de los gobernantes y los servidores pblicos. Que se den a conocer documentos oficiales no reservados y se expidan copias de los mismos. Que las entidades oficiales emitan conceptos acerca de las materias a su cargo. Que se pronuncien sobre una queja o un reclamo por sus servicios o actuaciones.

La Constitucin Poltica define este derecho en el Artculo 23, de la siguiente manera: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin.

14

Artculo 23 de la Constitucin Poltica; Artculos 5 a 26, 33 y 75 del Cdigo Contencioso Administrativo.

La prctica del control ciudadano / 151

La peticiones pueden ir dirigidas a todas las entidades y los servidores del Estado y a los particulares que se encargan de la prestacin de servicios pblicos, o sea, ante empresas de carcter privado que desempeen actividades propias de la finalidad social del Estado. Estas autoridades deben resolver a fondo el asunto planteado. La respuesta a la ciudadana no puede ser la simple manifestacin de que el asunto se resolver despus: debe ser una respuesta clara, precisa, adecuada, efectiva y oportuna y debe darse dentro de los siguientes plazos: Para expedir copias de documentos: tres das hbiles. Para suministrar informes: 10 das hbiles. Si son quejas o reclamos: 15 das hbiles. Y para consultas sobre materias a su cargo: 30 das hbiles.

En ltimas, el derecho de peticin busca el acercamiento entre el ciudadano y el Estado, otorgndole a la persona un instrumento idneo con el cual puede acudir ante las distintas instancias del aparato estatal en busca de informacin que es de carcter pblico o de un pronunciamiento oportuno de su parte.
3.3.2 Accin de cumplimiento15

Ver La Rama Judicial, p. 44

Es un mecanismo de intervencin de cualquier persona, particular o servidor pblico, para pedir a los juzgados administrativos (que an no han entrado en vigencia) y tribunales contenciosos administrativos o al Consejo de Estado que ordenen a las autoridades cumplir una ley o un acto administrativo, ante todo cuando se les ha pedido y ellas se han negado explcitamente a cumplir la solicitud o, en este caso, no lo hace dentro de los 10 das siguientes al requerimiento. Solo se puede usar cuando los derechos que se quiere proteger no pueden defenderse con la tutela o cuando no hay ni ha habido otros mecanismos para acudir a los jueces y tribunales para que se cumpla la norma o acto administrativo, ni cuando cumplir conlleve gastos para la entidad o autoridad. Esta ltima previsin recorta bastante el alcance de la accin de cumplimiento. La accin se interpone por escrito, o verbalmente, si el interesado no sabe escribir. Debe indicar la entidad, funcionario o particular en ejercicio de funciones pblicas que no ha cumplido; incluir la prueba de que ya se haba pedido el cumplimiento y nada pas; solicitar las dems pruebas necesarias del incumplimiento y jurar que no se ha presentado otra solicitud sobre el mismo hecho a otra entidad. El procedimiento es el siguiente: 1. Dentro de los tres das hbiles siguientes a su presentacin, el juez debe pronunciarse sobre su admisin, o sea, decir si admite tramitar la accin.

15

Artculo 87, Ley 393 de 1997.

152

Segunda seccin: Control ciudadano

2. Cuando es admitida, el juez avisa o notifica al demandado. 3. Despus de ser notificado, el demandado tiene tres das para llevar o pedir las pruebas que requiera su defensa. 4. A partir de la peticin o presentacin de pruebas, hay 20 das para tomar una decisin final. 5. Si la falta implic la violacin de un derecho y el demandado no envi ni pidi pruebas, el juez ordena el cumplimiento inmediato del deber incumplido. Cuando ocurre el trmite regular, el demandado tiene un plazo de 10 das hbiles desde el fallo para cumplir la norma.

3.3.3 Acciones populares16

Segn el Artculo 2 de la Ley 472 de 1998, se usan para proteger los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el dao contingente, parar el peligro, la amenaza, la vulneracin o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o para restituir las cosas a su estado anterior, cuando sea posible. Dentro de los derechos que enuncia su Artculo 4, estn los relacionados con el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para su desarrollo sostenible, conservacin, restauracin o sustitucin y los dems intereses comunitarios asociados a la preservacin y restauracin del medio ambiente; el goce del espacio y patrimonio pblicos y los bienes de uso pblico; la defensa del patrimonio cultural de la Nacin; la seguridad y salubridad pblicas; la libre competencia econmica; el acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna y garantice la salubridad pblica; la prohibicin de fabricar, importar, poseer y usar armas qumicas, biolgicas y nucleares, as como introducir al territorio nacional residuos nucleares o txicos; y los derechos de los consumidores y usuarios. Puede ser presentada por cualquier persona, directamente o a travs de un abogado, y el interesado puede pedir ayuda en su formulacin al personero o al Defensor del Pueblo. Se interpone ante un juez administrativo (que an no estn creados), si quien causa la amenaza o dao es una autoridad (mientras los jueces administrativos entran en servicio, se presenta ante el Tribunal Contencioso Administrativo) o uno civil del circuito, si es un particular el presunto responsable, ambos con sede en el lugar de los hechos o en el domicilio del presunto responsable, a eleccin de quien la ejerce. Se ejerce contra el particular o la autoridad que cause estos riesgos o daos. La accin debe indicar el derecho o inters colectivo amenazado; sealar los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la accin; decir qu pretende con ella; si lo sabe, quin es el presunto responsable de los hechos;

16

Artculo 88 de la Constitucin Poltica y Ley 472 de 1998.

La prctica del control ciudadano / 153

anexar las pruebas que considere necesarias; e incluir su nombre, direccin e identificacin. Su procedimiento opera as: 1. Dentro de los tres das hbiles siguientes a su presentacin, el juez debe pronunciarse sobre su admisin. 2. Si la demanda no cumple con los requisitos sealados, as lo har saber a la parte demandante y esta tiene tres das para corregirla. 3. Cuando es admitida, el juez avisa o notifica al demandado y a los demandantes, as como a la entidad responsable de defender los derechos en cuestin, aunque ella no sea la demandada. 4. La persona o entidad demandada tiene 10 das para contestar. 5. En cualquier momento del proceso, el juez podr ordenar que se detengan las actividades que ocasionan el dao, que se ejecuten las acciones cuya omisin es la que afecta al demandante, u ordenar los estudios necesarios para determinar la naturaleza del dao y los pasos a seguir. 6. Tres das despus de vencido el plazo para responder por parte del demandado, el juez cita a las partes y al Ministerio Pblico a una audiencia, para que pacten el cumplimiento de la forma de proteger los derechos o

Ciudadano, ONG o * sector pblico

Presenta accin de cumplimiento ante el juez

Juez
Si la admite (notifica al demandado) Si no la admite (fin del proceso)

Demandado
No hace nada

Lleva pruebas y/o las solicita

Juez
Ordena al jefe de la entidad hacer cumplir y abrir proceso diciplinario

Demandado
No cumple

Juez
Decide que hay incumplimiento y ordena corregirlo Decide que hay incumplimiento (fin del proceso)

Cumple (fin del proceso)

Jefe de entidad
No acata orden

Juez
Abre proceso contra el jefe y el demandado y los sanciona por desacato

Acata orden (fin del proceso)

* Fuente: Veedura Distrital, Herramientas jurdicas para el control social, 2000.

154

Segunda seccin: Control ciudadano

7. 8. 9.

10.

volver las cosas a su estado anterior. Si la reunin no se celebra o no se llega al pacto, el juez tiene 20 das, prorrogables por otros 20, para ordenar y practicar las pruebas necesarias. Celebrado el pacto, el juez tiene cinco (5) das para revisarlo. El juez aprueba el pacto mediante sentencia, que debe publicarse en un diario de circulacin nacional. Si no hubo pacto, cumplido el plazo de las pruebas, el juez debe informar a las partes y darles cinco (5) das para que expongan sus posiciones en un escrito, llamado alegato. Vencido el plazo para alegar, el juez tiene otros cinco (5) das para dictar sentencia.

Ver Lo pblico, p. 38

En las acciones populares originadas en la violacin del derecho colectivo a la moralidad administrativa, es decir, las que se interpongan por casos de corrupcin, el demandante tendr derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad en razn de la accin popular. Para las pruebas, los ciudadanos podrn pedir y obtener copia autntica de los documentos referidos a la contratacin, en cualquier momento. No habr reserva sobre tales documentos.
Juez
Si admite la demanda, - Avisa al demandado - Informa a los demandantes -Informa a la entidad encargada de proteger derechos Si no admite la demanda, comunica al demandante que faltan requisitos

Demandante*
Interpone una accin de cumplimiento

Demandado
Contesta al juez

Las partes
Asisten a la audiencia y establecen un pacto de cumplimiento. El juez lo revisa, lo aprueba y se publica (concluye el proceso) No asiste a la audiencia o no logran acordar un pacto

Juez
Ordena practicar pruebas y avisa a las partes

Juez
Cita a las partes a una audiencia pblica

Partes
Exponen sus posiciones y su interpretacin de las pruebas

Juez
Dicta sentencia. Concluye el proceso

* Fuente: Veedura Distrital, Herramientas jurdicas para el control social, 2000.

La prctica del control ciudadano / 155

3.3.4 Acciones de grupo17

Las acciones de grupo se interponen mediante abogado por un conjunto no menor de 20 personas que renen condiciones parecidas respecto de una misma causa que les gener daos individuales. Esas mismas condiciones deben darse respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. La accin de grupo se ejerce solamente para obtener el reconocimiento y el pago de la indemnizacin de perjuicios. Las acciones de grupo pueden interponerse, siempre por medio de un abogado, dentro de los dos aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o ces la accin que lo caus. El Defensor del Pueblo y los personeros municipales y distritales tambin podrn interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se los solicite o est en desamparo o indefensin, sin que por ello las dems personas pierdan derecho de hacerlo por su cuenta. Si la accin se ejerce contra una entidad estatal, debe presentarse ante los jueces administrativos, quienes la atendern en primera instancia, y los Tribunales Contencioso Administrativos las conocern en segunda instancia (ver pp. 44-46). La demanda se dirigir contra quien se considera que es el responsable del hecho u omisin que la motiva, y deber contener: 1. El nombre del abogado y el poder o documento con que el grupo lo faculta para actuar a su nombre. 2. Los nombres de los miembros del grupo, sus documentos de identidad y domicilio, o el criterio para identificarlos, si no se tienen todos los datos. 3. El clculo del valor de los perjuicios. 4. La identificacin del demandado. 6. La justificacin de que la accin es el medio jurdico idneo para defender los derechos en cuestin. 7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretenda hacer valer dentro del proceso. A grandes rasgos, el trmite o procedimiento que sigue la demanda es el siguiente. 1. Dentro de los 10 das hbiles siguientes a la presentacin de la demanda, el juez se pronunciar sobre su admisin. 2. El juez pondr la demanda a disposicin del demandado para que la conozca, y ordenar su notificacin personal. A los miembros del grupo se les informar que la demanda se admiti, a travs de un medio masivo

Ver La rama judicial, p. 44

17

Artculo 88 de la Constitucin Poltica y Ley 472 de 1998.

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Segunda seccin: Control ciudadano

de comunicacin o por cualquier mecanismo eficaz, teniendo en cuenta las caractersticas del grupo que la interpone. 3. Las dems personas afectadas por los mismos hechos pueden unirse al grupo, para lo cual presentarn un escrito indicando su nombre, el dao sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y pertenecer al mismo grupo que interpuso la demanda. 4. El demandado deber contestar la demanda. 5. A los quince das hbiles de haberse admitido la demanda, el juez de oficio convocar a una diligencia de conciliacin que deber celebrarse dentro de los diez das siguientes a la convocatoria. No obstante, en cualquier estado del proceso, las partes podrn solicitar al juez la celebracin de una nueva diligencia para conciliar y ponerle fin. Si concilian, el acuerdo equivaldr a la sentencia y el juez ordenar publicarlo en un medio de comunicacin de amplia circulacin nacional. 6. Si no concilian, el juez dar 20 das, prorrogables hasta por otros 20, para practicar pruebas. 7. Despus, las partes tendrn cinco (5) das para hacer sus alegatos por escrito. 8. Vencido ese plazo, el juez dictar sentencia en un plazo perentorio e improrrogable de 20 das. La sentencia debe ordenar y fijar: El pago de una indemnizacin colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales. Los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso, para reclamar la indemnizacin correspondiente. La publicacin de un extracto de la sentencia en un diario de amplia circulacin nacional. La liquidacin de lo que debe pagar de gastos de todo el proceso la parte vencida. Esta sentencia se puede apelar.

La prctica del control ciudadano / 157

VERIFIQUEMOS
1. Cules son los pasos de organizacin de una veedura u otro grupo de control? 2. Cules son las herramientas especficas para una buena organizacin? 3. Cules son los pasos del proceso de control ciudadano a la gestin estatal? 4. Cul es la importancia del uso de los mecanismos jurdicos? 5. Cules son algunos de los mecanismos jurdicos utilizados para relacionarse con el Estado?

158

Segunda seccin: Control ciudadano

Captulo 4

Diseo de proyectos de control ciudadano

Si un ciudadano, grupo, veedura u organizacin est interesado en llevar a cabo una iniciativa de control ciudadano, puede, basado en su inters, adelantar la formulacin del proyecto que quiere desarrollar. Esta formulacin facilita la identificacin del objetivo que se persigue, el establecimiento de las estrategias para alcanzarlo, la determinacin y programacin de las actividades que se deben realizar y la previsin de recursos humanos, tcnicos, financieros y tiempos para llevarlo a cabo. Un proyecto debe ser claro y conciso. Se sugiere una extensin mxima de entre 10 y 12 pginas. A continuacin encontrar una gua de formulacin de proyectos con recomendaciones y descripciones de los contenidos que sugerimos incluir en un proyecto de control ciudadano a la gestin pblica.

Diseo de proyectos de control ciudadano / 159

Gua para la formulacin de proyectos de control ciudadano y veedura 1. Informacin general

1.1 Informacin bsica
Nombre del proyecto Grupo o veedura que presenta el proyecto Fecha de presentacin

Informacin sobre la organizacin, veedura o grupo

Nombre y sigla Ciudad Departamento Direccin

Persona de contacto Telfono Fax Correo electrnico

Constitucin como organizacin, veedura o grupo

Qu tipo de organizacin tiene: Cooperativa Fundacin Veedura Sindicato Universidad Empresa Federacin Corporacin Otro Cul Asociacin Grupo informal

Nmero y fecha de acta de constitucin Nmero y fecha de matrcula en la Cmara de Comercio o en la Personera Descripcin breve de las actividades a las cuales se dedica el grupo, organizacin o veedura Nombre del representante legal y documento de identidad Misin del grupo, organizacin o veedura (breve descripcin)

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Segunda seccin: Control ciudadano

1.2 Caractersticas de la organizacin, veedura o grupo que desarrollar el proyecto

Diligencie las siguientes tablas: Nmero de personas. Registre el nmero de personas del grupo o la veedura que estarn involucradas activamente en el desarrollo del proyecto de control ciudadano: Nivel educativo. Registre el nmero de personas, de acuerdo con su nivel educativo.
Primaria Secundaria Otro Tcnica Tecnolgica Cul Pregrado Posgrado

Clasificacin. Registre el nmero total de mujeres y hombres y luego clasifquelos en las opciones sealadas.
Nmero total Mujeres Hombres

Mujeres Indgenas Afrocolombianos Desplazados Otros

Hombres

Rango de edades. Registre el nmero de personas, de acuerdo con sus edades.

Menores de 18 aos Entre 18 y 30 Entre 31 y 50 Mayores de 50 aos

Equipo de trabajo. Indique los nombres de los integrantes del grupo o veedura que trabajarn en el proyecto de manera directa y especifique las actividades que cada uno realizar y el tiempo que dedicarn.
Nombres Actividades que desarrollarn Tiempo de dedicacin

Diseo de proyectos de control ciudadano / 161

2. El proyecto
2.1 Identificacin
Nombre del proyecto. El ttulo debe responder a las siguientes preguntas: qu se va hacer, sobre qu y dnde se har. Por ejemplo: Control ciudadano al suministro de medicamentos en el Hospital del Municipio de Santa Mara de las Atalayas.

rea objeto de control. Seale el rea objeto de control de su proyecto: Salud: Medio ambiente: Educacin: Servicios domiciliarios: Obras pblicas: Otro, cul?

Director del proyecto. Escriba los datos de la persona que dirigir la ejecucin del proyecto.
Nombre: Telfono: Direccin: Correo electrnico:

Monto protegido. Establezca el valor estimado del servicio, contrato, proyecto o programa controlado mediante este proyecto de control ciudadano. $ Antecedentes. Indique el origen del proyecto, su contexto y qu motiv su elaboracin. Si conoce acciones previas de control ciudadano relacionados con este proyecto, especifquelas. Mximo una pgina.

Definicin del problema. El problema es la situacin a modificar o la necesidad a satisfacer con el proyecto. Identifique con claridad lo que da origen a este proyecto de control ciudadano y especifique sus causas y consecuencias. Mximo 15 renglones.

162

Segunda seccin: Control ciudadano

Identificacin y anlisis de involucrados. Identifique los grupos que generan y padecen el problema. Describa los intereses sociales, econmicos o polticos de cada grupo y los aportes favorables y desfavorables al desarrollo del proyecto de control ciudadano. Mximo media pgina.

Justificacin del proyecto. Sustente las razones por las cuales cree necesario desarrollar esta iniciativa de control ciudadano y qu aprendizajes aporta. Mximo media pgina.

Objetivo general. El objetivo general es la transformacin del problema en su solucin. Debe decir qu se va a lograr. Mximo 10 renglones.

Objetivos especficos. Cada objetivo especfico contribuye a la terminacin de una causa principal del problema. El objetivo general contiene o est conformado por los objetivos especficos, cuyo conjunto permitir el cumplimiento del objetivo general. Plantee mximo cuatro objetivos especficos.

Diseo de proyectos de control ciudadano / 163

2.2 Pasos y actividades del proceso de control ciudadano

Describa en detalle cada una de las actividades que desarrollar para alcanzar los objetivos y productos planteados en un tiempo especfico y los insumos requeridos. Por ejemplo: Recursos humanos (asesoras tcnicas) y recursos administrativos (fotocopias, papelera, transporte, internet, etc.).

Pasos
1. Presentacin ante el Estado: En este primer momento el grupo de veedura va a las entidades objeto de control, cuenta su inters y anticipa las generalidades de su proyecto.

Actividades
Ejemplo: Definicin del mensaje (precisar qu se va a decir). Identificacin de a quin se lo van a comunicar (funcionarios de la entidad objeto de control, alcalde, etc.). Precisin de cmo lo van a comunicar (entrevista, cartas de presentacin etc.). Definicin del vocero (quin del grupo lo va a comunicar). Ejemplo: Identificacin de la informacin que se necesita (plan de desarrollo, plan de inversin sectorial, proyectos, contratos, informes de interventora, etc.) Identificacin de las fuentes de donde se toma la informacin (Estado: oficinas, servidores y contratistas; la comunidad beneficiaria y el sitio de la gestin controlada). Definicin de mecanismos a utilizar para solicitar la informacin (comunicaciones, visitas, derechos de peticin, entrevistas, encuestas, etc.).

Insumos

2. Bsqueda de la informacin: Este es el paso fundamental de la ejecucin de un proyecto de control ciudadano. Se trata de establecer con precisin qu informacin relacionada con el objeto de control debe ser solicitada para fundamentar el seguimiento, y conseguirla.

3. Anlisis de la informacin: Las actividades de este paso fortalecen la argumentacin y facilitan la comparacin entre lo realizado y lo programado, y ayudan en la bsqueda de las razones de los desfases, lo establecido en las normas, las necesidades identificadas o los fines del Estado. Esta etapa permite hacer un juicio de valor sobre la gestin estatal.

Ejemplo: Anlisis de conceptos y datos tcnicos: normas jurdicas, reglamentos, manuales de procedimientos, estudios o planos, contratos, que plantean, justifican o sustentan decisiones de la gestin; y verificacin. Anlisis de hechos o actos concretos: obras, nios vacunados, medicamentos entregados, resultados de ejecucin de programas, etc. Sistematizacin y anlisis de entrevistas, encuestas, talleres con la comunidad, entre otros.

164

Segunda seccin: Control ciudadano

Pasos
4. Redaccin y entrega de sugerencias, recomendaciones o denuncias: Es importante estructurar los planteamientos: - Formular qu se quiere. - Identificar el problema (por qu est mal lo que se hace?). - Identificar las causas y efectos (qu lo origina y qu efectos trae). - Presentar de soluciones viables. Este es el acto comunicativo ms importante de todos. De l depende que se pueda demostrar al Estado lo que debe mejorar y que el Estado acepte lo que se le dice. 5. Seguimiento de la respuesta a las sugerencias, recomendaciones o denuncias: Estar pendientes de la reaccin a los pronunciamientos: saber que los funcionarios los conocen y estudian y que estn siendo respondidos. No es posible hacer el seguimiento a nuestras peticiones sin comunicarnos repetida y adecuadamente con el Estado 6. Socializacin de resultados: En este paso, se debe informar a la comunidad y las entidades lo adelantado, los resultados obtenidos, los pronunciamientos realizados y las respuestas recividas, e invitarlos a fortalecer su comunicacin y respaldar su gestin. Esto validar la importancia de estos ejercicios de control ciudadano en pro del desarrollo de nuestro pas.

Actividades
Ejemplo: Elaboracin de informes escritos. Preparacin de pronunciamientos verbales debidamente argumentados, entre otros.

Insumos

Ejemplo: Definicin de mecanismos a utilizar para hacer seguimiento a la respuesta a sugerencias, recomendaciones o denuncias: visitas a la entidad objeto de control, comunicaciones, llamadas telefnicas, derechos de peticin, una accin popular, una accin de nulidad, una tutela, etc.

Ejemplo: Presentacin de resultados: Construccin del mensaje. Identificacin de audiencias. Preparacin de materiales y ayudas, definicin de hora, lugar y duracin, etc.

2.3 Productos
Describa los resultados concretos de las actividades del proyecto. Los productos deben ser precisos, cuantificables y expresados en forma especfica, por ejemplo: informes, investigaciones, boletines, materiales de divulgacin.

Diseo de proyectos de control ciudadano / 165

2.4 Factores externos

Identifique las situaciones de riesgo y de xito que escapan al control directo de la gestin del proyecto, pero que son estratgicas y le dan o restan viabilidad al mismo (polticos, econmicos, socioculturales, ambientales, etc.).

2.5 Cronograma
Registre la duracin del proyecto y describa los pasos y actividades principales, con el tiempo que tomar su ejecucin. Sombree el tiempo que emplear en desarrollar cada etapa y actividad.

Pasos
1. Presentacin ante el Estado 2. Bsqueda de la informacin 3. Anlisis de la informacin

Actividades

Mes 1

Mes 2

Mes 3

Mes 4

Mes 5

Mes 6

4. Redaccin y entrega de sugerencias, recomendaciones o denuncias 5. Seguimiento de la respuesta a sugerencias, recomendaciones o denuncias 6. Socializacin de resultados

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Segunda seccin: Control ciudadano

2.6 Presupuesto
Anote los valores requeridos para cada paso y actividad del proyecto.

Pasos
1. Presentacin ante el Estado 2. Bsqueda de la informacin 3. Anlisis de la informacin

Actividades

Insumos

Unidad

Cantidad

Valor unitario

Valor total

4. Redaccin y entrega de sugerencias, recomendaciones o denuncias 5. Seguimiento de la respuesta a sugerencias, recomendaciones o denuncias 6. Socializacin de resultados

2.7 Sistema de seguimiento y evaluacin

Construya los indicadores para realizar seguimiento y evaluacin a la ejecucin del proyecto, de modo que permitan monitorear el avance del mismo, tomar las medidas necesarias para lograr los objetivos propuestos y visualizar los resultados del proyecto. Indicadores de eficiencia: Su propsito es hacer seguimiento del uso adecuado de los recursos tcnicos, administrativos y financieros del proyecto. Indicadores de eficacia: Su propsito es hacer seguimiento del logro oportuno de actividades y productos con el uso de los recursos disponibles del proyecto. Indicadores de efectividad o resultado: Su propsito es hacer seguimiento a los cambios fundamentales y sostenibles que logramos en la entidad objeto de control con nuestro proyecto, es decir, los logros representativos que transforman una situacin problemtica y tienen una tendencia a permanecer despus de terminada nuestra intervencin.

Diseo de proyectos de control ciudadano / 167

Por ejemplo: 1. Resultado obtenido/Actividad programada x 100 Descripcin: Este indicador permite medir la efectividad de la actividad realizada, entendida como el resultado que se obtiene con el desarrollo de la actividad programada. 2. Sugerencias implementadas por la entidad objeto de control/Sugerencias planteadas por el grupo veedor x 100 Descripcin. Este indicador permite monitorear la efectividad del proyecto mediante las acciones correctivas adoptadas por la entidad objeto de control. Debe describirse cada recomendacin planteada y la accin correctiva dada por la entidad objeto de control. 3. Recursos utilizados/Recursos programados x 100 Descripcin: Este indicador permite medir la aplicacin de los recursos de acuerdo con el presupuesto del proyecto. 4. Objetivos alcanzados/Objetivos programados x 100 Descripcin: Este indicador permite establecer si se logr obtener lo propuesto en el proyecto. Los anteriores indicadores son solo por va de ejemplo. Ahora construya indicadores de seguimiento y de evaluacin, entendida como el impacto que se genera en la comunidad y en la entidad objeto de control.

VERIFIQUEMOS
1. Para el desarrollo de un ejercicio de control ciudadano, por qu es importante partir de la formulacin de un proyecto? 2. Para qu se disean los indicadores?

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Segunda seccin: Control ciudadano

Gua para el facilitador

Captulo 1:
Qu es el control ciudadano?
Dinmica para introducir el tema del Captulo 1: Los dibujantes
Temas que introduce: Control. Cantidad de participantes: Entre 10 y 50. Recursos: Papelgrafo, marcadores, 10 hojas tamao carta cortadas por la mitad, lpices, 10 cartulinas u hojas de papelgrafo, cinta pegante y chinches (opcional). Propsito: Introducir la definicin bsica de control a partir de una serie de ejemplos de nuestra vida cotidiana, con el fin de que los participantes entiendan fcilmente las ideas que sustentan el control ciudadano. Se pretende que puedan construir el concepto y el tipo de relacin que se da entre el Estado y los particulares en una relacin de control ciudadano.

Descripcin de la dinmica:
Es muy parecida a un juego de mmica, pero los temas se representan con un dibujo. Los participantes deben dividirse en grupos y escoger a una persona, que ser la encargada de pintar lo que diga la tarjeta previamente preparada que le entregue el facilitador. Cada grupo tendr mximo dos oportunidades de participar y el ganador ser aquel que ms veces adivine lo que el dibujante quiso representar.

Instrucciones para realizar la dinmica:

1. Los participantes se dividirn mximo en 5 equipos compuestos por mnimo 3 personas y mximo 10. 2. El facilitador deber fotocopiar y recortar las tarjetas con las situaciones que aparecen al final de las instrucciones.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

3. El facilitador dar las siguientes orientaciones para la realizacin de la dinmica (las puede escribir en el papelgrafo para que sean ms claras): Cada equipo debe escoger a un dibujante para cada ronda. El facilitador verificar el tiempo y que las respuestas sean las correctas. El escogido ser el encargado de dibujar la situacin que le lea otro equipo. En las situaciones siempre hay un personaje A y uno B; el dibujante debe identificarlos. Las nicas letras que puede escribir son la A y la B que identifican a los personajes. El dibujante no puede escribir palabras, ni hablar, ni dar seas. El resto de miembros de su equipo debe adivinar en menos de 1 minuto las respuestas a las siguientes preguntas sobre el dibujo: Cul es la situacin que est dibujando? Qu est haciendo el personaje A? Qu est haciendo el personaje B? 4. El facilitador le dir al equipo que va a adivinar el dibujo que salga del recinto y que solamente se quede el que ha sido elegido como dibujante. 5. El facilitador le leer al dibujante la informacin de la tarjeta. 6. El equipo y el dibujante se harn frente al resto de los participantes. 7. Se debe dibujar en el papelgrafo. 8. El facilitador debe darle el mismo nmero de oportunidades de jugar a cada equipo. 9. Al finalizar, se cuentan las veces en que haya ganado cada equipo (es decir, que hayan respondido las tres preguntas antes del minuto y medio) y se felicita a los ganadores. 10. Los dibujos se expondrn en todo el recinto. 11. El facilitador debe asegurar que todos los participantes entiendan las situaciones que se dibujaron. Si hay alguna confusa, el dibujante deber explicrsela al resto del grupo. 12. Al final, inicie la siguiente reflexin:

GUA

PARA EL FACILITADOR

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Hagamos control ciudadano

Reflexin sobre la dinmica

Preguntas para la reflexin
1. Qu tienen en comn todos los dibujos?

Propsito de las preguntas

Construir con los participantes el concepto de control. Los participantes deben llegar a la conclusin de que todas las situaciones hacen referencia al control. Es importante, sin hacerlo evidente todava, empezar a distinguir el hecho de que quien controla puede estar ayudando al otro, pero sin hacerse partcipe de la actividad. Identificar el personaje que controla. Introducir la idea de que el personaje A logra modificar el resultado de la actividad que est realizando B, si lo considera necesario.

Qu puede hacer
Diferencie las intervenciones que apuntan a que A le est ayudando a B, de aquellas en que lo est controlando. Sin explicrselo a los participantes, anote unas y otras en distinto color. Recuerde que la diferencia aqu es la misma en que la mam ve cmo el nio hace su tarea, y se la explica cuando se equivoca, pero no la hace por l. Defina y pula la idea de ayudar participando y sin participar. Trate de que los participantes deduzcan que A est modificando lo que B est haciendo mal. Tambin es importante resaltar las intervenciones que sugieran que A est viendo lo que hace B. Escriba las respuestas en el papelgrafo y lleve a los participantes a reflexionar sobre la presencia constante del control en nuestra vida cotidiana. Con esta pregunta debe hacerse evidente que se trata de relaciones que cumplen con las caractersticas de una situacin de control. Escriba las respuestas en el papelgrafo tratando de diferenciar las situaciones que hablan del Estado como controlador, de las que se refieren a los particulares como controladores del Estado.
PARA EL FACILITADOR

2. Qu hacen los personajes A en todos los dibujos?

3. Qu hacen los personajes B en todos los dibujos?

Mostrar que en la vida cotidiana muchas de nuestras actividades son susceptibles de ser controladas. Identificar a B como aquel cuya actividad es controlada. Construir el concepto de relacin de control.

4. Cul es la relacin entre A y B?

5. En qu se asemejan las relaciones entre los A y los B de los dibujos y la relacin que puede haber entre el Estado y los particulares?

Notar que muchas veces la relacin entre Estado y particulares es una relacin de control, ya sea porque el primero controla que cumplamos con nuestros deberes y las normas en general o porque los particulares controlamos que el Estado haga sus tareas de la mejor forma posible.

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GUA

Preguntas para la reflexin

6. Cmo se puede definir el control?

Propsito de las preguntas

Recoger los elementos bsicos de la definicin de control de las intervenciones hechas hasta el momento.

Qu puede hacer
Tenga en cuenta tanto las intervenciones referidas a los dibujos como las de la relacin entre Estado y particulares, y resalte que, siempre que se habla de control: 1. El controlador modifica los resultados de la actividad del controlado, si lo cree o sabe conveniente, y 2. El controlador no hace la tarea del controlado, no participa en su actividad. Recoja las respuestas de la pregunta nmero 5 y enfatice en que, en el control ciudadano, son los particulares los que controlan al Estado, si bien en la relacin entre este y los particulares unas veces controla el uno y otras el otro.

7. Cmo es la relacin cuando se ejerce control ciudadano?

Identificar al controlador (los particulares y veedores) y al controlado (el Estado) en la relacin de control ciudadano.

Tarjetas con la descripcin a dibujar; entre parntesis se marcan los personajes A y B:

Cul es la situacin? Una mam (A), sentada al lado de su hijo (B), mira cmo hace sus tareas y lo corrige cuando se equivoca. Qu est haciendo el personaje A? Acompaa (mirando, ayudando) a su hijo a hacer las tareas. Qu est haciendo el personaje B? Hace las tareas. Cul es la situacin? El profesor (A) de gimnasia le da instrucciones a una nia (B) sobre cmo patear el baln. Qu est haciendo el personaje A? Dice a la nia cmo patear el baln. Qu est haciendo el personaje B? Patea el baln.

Cul es la situacin? En un taller, el dueo (A) del carro mira los arreglos que le est haciendo el mecnico (B). Qu est haciendo el personaje A? Mira lo que el mecnico hace a su carro. Qu est haciendo el personaje B? Su trabajo: arregla el carro.

GUA

PARA EL FACILITADOR

Cul es la situacin? En el aeropuerto, un auxiliar de plataforma (A) le da seas al piloto (B) de un avin para que sepa en dnde parquear la aeronave. Qu est haciendo el personaje A? Seala el camino y la direccin que debe seguir el piloto. Qu est haciendo el personaje B? Parquea el avin.

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Hagamos control ciudadano

Cul es la situacin? Una viejita (A) le indica a su perro (B) que debe hacer sus necesidades en el parque. Qu est haciendo el personaje A? Muestra al perro el lugar en que debe hacer sus necesidades. Qu est haciendo B? Sus necesidades.

Cul es la situacin? En un parque, el hermano mayor (A) ensea a su hermanita menor (B) cmo atravesar el pasamanos. Ella est colgada, mientras l, desde el piso, permanece atento por si se suelta de las varillas. Qu est haciendo el personaje A? Cuidando a su hermanita. Qu est haciendo el personaje B? Trata de atravesar el pasamanos. Cul es la situacin? Una joven (A) le hace ver a un seor (B) que est parqueando en un lugar prohibido, segn una seal que hay en la esquina. El seor, que no se haba dado cuenta, la mira un poco apenado. Qu est haciendo el personaje A? Le muestra al seor que est parqueando en un lugar prohibido. Qu est haciendo el personaje B? Parquea su carro.

Cul es la situacin? Hay un seor (B) en el techo de su casa moviendo la antena del televisor; en la ventana, su seora (A) mira el televisor, que tiene una seal borrosa, y orienta a su marido para que la arregle. Qu est haciendo el personaje A? Verifica que la seal del televisor entre bien y orienta al marido para cuadrar la antena. Qu est haciendo el personaje B? Cuadra la antena del televisor de acuerdo con la informacin que le da la esposa. Cul es la situacin? En una clase de cocina, el cocinero (A) mira a una estudiante (B), mientras esta le echa la sal a la comida. Qu est haciendo el personaje A? Mira a su estudiante para que eche la cantidad correcta de sal. Qu est haciendo el personaje B? Echa la sal.

Cul es la situacin? Una modista (B) le est midiendo el vestido a su cliente (A), quien seala que le gustara un poco ms corto. Qu est haciendo el personaje A? Dice a la modista cmo quiere su vestido. Qu est haciendo el personaje B? Toma las medidas para hacer el vestido.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Reflexin s0bre A su salud!

Recordemos A su salud! y sealemos los hechos que se relacionan con los temas de este captulo:

Preguntas para los participantes

Por qu creen que resulta positiva la manera en que Don Ismael decidi trabajar en pro de su comunidad?

Objetivo de las preguntas

Identificar claramente las ventajas que ofrece el control ciudadano como forma de participar en la bsqueda del beneficio comn, entre las que se cuentan el trabajar de la mano con el Estado y prevenir o ayudar a corregir situaciones de ineficiencia y corrupcin en el ejercicio de sus deberes. Es importante saber que no se trata de descalificar otras formas de participacin, sino de resaltar las bondades de esta. Reconocer el punto de partida en la relacin entre Estado y particulares, dado que el ejercicio del control pretende precisamente equilibrar esa desigualdad entre uno y otros.

Qu puede hacer
Permita que los participantes aporten libremente a la discusin, tratando de que equiparen la situacin de Don Ismael con las tareas o ejercicios de control que cotidianamente adelantan, es decir, tratando de vincular lo relatado en A su salud! con sus vivencias personales.

Posibles respuestas
Porque est haciendo una tarea muy importante, que es el control ciudadano. Porque de esa forma la comunidad tambin aprende a organizarse. Porque no lo hizo individualmente. Porque, al no haberse hecho parte de la gestin, puede ejercer control. Porque le ayud al alcalde a cumplir con su plan de gobierno.

Por qu se dice que el Estado tiene ms poder que los particulares? En qu momentos de la historia se puede identificar este hecho?

Utilice todos los ejemplos que den los participantes para acercarse a la idea de que el Estado tiene poder, gracias a su organizacin y su conocimiento.

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PARA EL FACILITADOR

Todas las dificultades que tuvieron los miembros del grupo de control al principio para entender como funcionaba el Estado y para acceder a la informacin que necesitaban son una muestra clara de que el Estado tiene ms poder y que la ciudadana debe utilizar ciertas herramientas para equilibrarlo. Tambin se ve esto cuando el grupo, a raz de las sospechas de corrupcin, discute el hecho de que el poder de coaccin lo tiene el Estado y que a l hay que dejarle la tarea de investigar y castigar los delitos.

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Hagamos control ciudadano

Preguntas para los participantes

En A su salud!, cmo piensan ustedes que se dio la relacin entre el grupo de control y el Estado? Seale tanto dificultades como aspectos positivos.

Objetivo de las preguntas

Enfatizar que en un escenario de ejercicio de control ciudadano no es posible lograr buenos resultados si ambas partes no se dan cuenta de que deben trabajar conjuntamente.

Qu puede hacer
Permita que los participantes aporten libremente.

Posibles respuestas
Dificultades: la poca accesibilidad al lenguaje del Estado, la mala actitud de algunos funcionarios, el desinters general por el problema de los medicamentos de parte de la mayora de la poblacin y el hecho de que algunas personas no formaban parte del rgimen que les corresponda. Ventajas: la iniciativa y esfuerzo continuo del grupo de control, que al final resulta en la aceptacin por parte del alcalde de que su ayuda fue clave para llevar a cabo una parte del su plan de gobierno. Puede haber mltiples respuestas, segn la experiencia de cada participante.

Cmo son sus relaciones con el Estado en la vida cotidiana? A partir de lo visto en el relato y en el captulo, cmo creen que podra mejorarse?

Establecer un vnculo real entre lo visto a nivel terico y la experiencia diaria de los participantes.

Deje que los participantes opinen libremente. Todas las intervenciones son bienvenidas, no hay respuestas equivocadas.

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PARA EL FACILITADOR

Captulo 2:
Elementos bsicos del control ciudadano
Dinmica para introducir el tema del Captulo 2: La gallina ciega
Temas que introduce: Conocimiento y comunicacin. Cantidad de participantes: Entre 10 y 50. Recursos: Papelgrafo, marcadores, hojas tamao carta cortadas por la mitad, lpices, 10 cartulinas u hojas de papelgrafo, paoletas, cinta pegante y chinches (opcional). Propsito: Introducir la idea de que tanto el Estado como los particulares necesitan del conocimiento del otro y, a partir de ese conocimiento, comunicarse de la mejor forma para poder obtener una informacin completa y veraz. Esta dinmica resalta la necesidad de comunicacin e intercambio de conocimiento entre el Estado y los particulares.

Descripcin de la dinmica:
Los participantes se dividirn en varios equipos y cada uno de ellos elegir una persona para que represente la gallina ciega. Las gallinas ciegas tendrn los ojos vendados con una paoleta. Habr dos momentos en el juego: en el primero, cada equipo dibuja en una cartelera un pueblo al que le hace falta la escuela local. El equipo ganador ser el que primero logre que su gallina ciega pegue la escuela en el lugar correcto. En el segundo momento, los equipos dibujan un pueblo con varias entidades pblicas, cada una de las cuales tendr pegada informacin necesaria para que cada gallina ciega pueda resolver el problema planteado, que se describir ms adelante. Cada equipo debe dirigir a su respectivo representante o gallina ciega para que pegue lo que hace falta sobre la entidad correcta o encuentre la informacin

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PARA EL FACILITADOR

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Hagamos control ciudadano

que necesita. El equipo anador ser aquel que logre que su gallina ciega encuentre la informacin necesaria para poder pedirle al Estado que acte a fin de resolver el problema planteado.

Reglas del juego:

1. Los participantes se dividirn en cuatro equipos. 2. Cada equipo elegir a un representante que har el papel de gallina ciega. 3. Cada equipo recibir dos cartulinas y media hoja tamao carta. 4. Cada gallina ciega recibir una hoja tamao carta dividida en dos. 5. Los jugadores que sean gallinas ciegas deben salir del recinto.
- Primera parte: Instrucciones para los equipos que estn dentro del recinto:

1. Cada equipo debe dibujar un pueblo en la cartelera al que le falta su escuela local y dejar un espacio de media pgina tamao carta para que la gallina ciega la pegue ah. 2. Cada equipo debe pegar su cartelera en un sitio visible del saln. 3. Dos jugadores de cada equipo deben salir del recinto para taparle los ojos a las gallinas ciegas y llevarlas adentro (es preferible que no sean del mismo equipo quienes tapan los ojos). 4. Una vez en el recinto, la tarea de cada equipo ser explicarle a la gallina ciega en dnde debe pegar la escuela.
Instrucciones para las gallinas ciegas:

1. En media hoja tamao carta deben pintar una escuela. 2. Cuando entren al recinto con los ojos vendados, deben or las instrucciones de sus compaeros para pegar la escuela en el lugar reservado para ella. 3. Cada gallina ciega jugar en la cartelera de un equipo diferente al suyo. Es decir, cada equipo utilizar una cartelera que no haya sido diseada por l. El equipo ganador de esta parte del juego ser el que primero logr pegar correctamente la escuela. Se sugiere dar un tiempo mximo de 2 minutos.
- Segunda parte Instrucciones para los grupos que estn dentro del recinto:

1. Cada equipo debe dibujar un pueblo en la cartelera en donde sean visibles la alcalda, el hospital, la secretara de salud, la secretara de educacin y el Concejo o asamblea. 2. Adems, deben pintar un nmero en media hoja tamao carta, que es la informacin sobre el nmero de casos de viruela en poblacin infantil que se han presentado en el ltimo ao.

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PARA EL FACILITADOR

3. Esta informacin la deben pegar sobre la entidad que crean que la debe suministrar. 4. Dos jugadores de cada equipo deben salir del recinto para taparle los ojos a las gallinas ciegas y llevarlas adentro (es preferible que no sean del mismo equipo quienes tapan los ojos). 5. La tarea de cada equipo ser explicarle a la gallina ciega en dnde puede encontrar la informacin sobre casos de viruela en poblacin infantil y en dnde debe pegar el derecho de peticin sobre planes de vacunacin del gobierno local (que debe ser la secretara de salud).
Instrucciones para las gallinas ciegas:

1. En media hoja tamao carta, escribir un derecho de peticin a la secretara de salud, en el que pide que se le d la informacin sobre planes de vacunacin del actual gobierno local. 2. Cuando entren al recinto con los ojos vendados, deben or las instrucciones de sus compaeros para pegar el derecho de peticin en la secretara de salud. 3. Adems, deben or las instrucciones y recoger la informacin sobre el nmero de casos de viruela en poblacin infantil que se han presentado en el ltimo ao. 4. Cada gallina ciega jugar en la cartelera de un equipo diferente al suyo. Es decir, cada equipo utilizar una cartelera que no haya sido diseada por l. El equipo ganador de esta parte del juego ser el que primero logr pegar correctamente el derecho de peticin y coger la informacin sobre casos de viruela.

GUA

PARA EL FACILITADOR

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Hagamos control ciudadano

Reflexin sobre la dinmica

Preguntas para la reflexin
Cmo se sintieron durante la dinmica?

Propsito de las preguntas

Identificar los elementos que facilitaron o entorpecieron su comunicacin para lograr el fin propuesto, con el propsito de descubrir cul era el objetivo final de la dinmica. Reconocer que en la calidad en la forma de entregar el mensaje a la gallina ciega, es decir, de guiarla hacia el objetivo, y en el conocimiento claro del contenido de dicho mensaje, radica el xito del ejercicio.

Qu puede hacer
Pregnteles tanto a las gallinas ciegas como al resto de participantes sus impresiones y permita que aporten libremente. Escriba algunas de las opiniones expresadas en el papelgrafo. Reflexione en grupo sobre el papel que tienen las diferentes instancias locales (asambleas, secretaras, alcaldas, etc.) en la solucin de problemas concretos de las comunidades y sobre la necesidad de que estas conozcan bien sus funciones para poder pedir adecuadamente las soluciones que esperan obtener. Escriba las dificultades expresadas en el papelgrafo e invite a los participantes a ofrecer ejemplos en la vida diaria.

Para los que ganaron: Qu creen que los llev a ser los ganadores?

Para los que perdieron: Cules fueron las mayores dificultades que se les presentaron?

Evidenciar los problemas que a diario se presentan en la vida real en la forma de comunicarse entre Estado y particulares, como resultado de desconocer y/o no poder expresar el conocimiento adecuadamente. Enfatizar la importancia del conocimiento real para obtener los resultados esperados.

Para los que hicieron de gallina ciega: Cmo se sintieron al no poder ver las carteleras?

Como dice el viejo refrn, el que no ve es como el que no entiende. Puede utilizar esta idea para resaltar en la reflexin que el conocimiento real de una situacin parte de diversas fuentes, tales como la observacin directa, la investigacin minuciosa, la consulta con la comunidad, etc., y que sin este, la solucin de los problemas comunitarios siempre queda a medio camino. Invite a los participantes a que ilustren sus opiniones con casos de la vida cotidiana, haciendo nfasis en la importancia de que el Estado utilice en beneficio comn los puntos de vista y el conocimiento de problemticas locales existente en las comunidades. Invite a los participantes a que ilustren sus opiniones con casos de la vida cotidiana, haciendo nfasis en la importancia de conocer la manera en que opera el Estado y en que una buena participacin ciudadana no se limita solo a saber diagnosticar problemticas locales, sino tambin a saber cmo tramitar eficazmente su solucin, para lo cual es indispensable conocer al Estado y saber llegar a l.

Qu similitudes hay entre la primera parte del juego y lo que sucede a diario en nuestros municipios?

Resaltar el hecho de que la comunidad es la que mejor conoce sus necesidades y es importante que el Estado la tenga en cuenta y la escuche para adquirir un conocimiento que no tiene, y as poder tomar decisiones ms acertadas y benficas para todos. Ver la otra cara de la moneda. En la situacin planteada, los particulares piden informacin y para ello necesitan conocer cmo funciona el Estado, es decir, saber a dnde ir, qu hay que decir y cmo hay que pedir la informacin.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Qu similitudes hay entre la segunda parte del juego y lo que sucede a diario en nuestros municipios?

Reflexin s0bre A su salud!

Recordemos A su salud! y sealemos los hechos que se relacionan con los temas de este captulo:

Preguntas para los participantes

En qu momentos de A su salud! se pueden identificar los elementos fundamentales del control ciudadano? (organizacin, conocimiento y comunicacin). Cmo funcionan en la vida real?

Objetivo de las preguntas

Hablar libremente sobre lo que consideran episodios importantes o interesantes dentro de la historia relacionados con organizacin, conocimiento y comunicacin, para luego vincularlos con su experiencia cotidiana.

Qu puede hacer
Permita que los participantes opinen libremente. Puede ser til consignar algunas de las respuestas obtenidas en el papelgrafo.

Posibles respuestas

Cuando el grupo decide organizarse. La permanente bsqueda informacin. Cuando se presentan ante el alcalde, cuando van al hospital a hablar con los funcionarios pblicos, cuando el alcalde habla con ellos al final. El plan de gobierno y las propias elecciones son tambin una forma de comunicacin, etc. El grupo decidi no formalizarse como sugiere la Ley 850 de 2003. Ventajas: Poder pedir a la Contralora General de la Repblica, mediante oficio, el control excepcional establecido en el literal b) del Art. 26 de la Ley 42 de 1993. Desventajas: Verse obligados a desarrollar trmites que no cuentan con procedimientos definidos, como la eleccin democrtica de veedores. Tener que carecer de inters patrimonial directo o indirecto en la gestin estatal controlada para poder actuar. Incurrir en costos de registro y renovacin del mismo en las cmaras de comercio. Algo que puede ser visto como una ventaja en la prctica pero que puede ser una desventaja para el control ciudadano en Colombia en el mediano plazo, es que los funcionarios pblicos respeten ms y respondan ms rpidamente a las veeduras registradas formalmente.

Cmo fue resuelto en A su salud! el asunto de organizarse? Qu ventajas y desventajas existen al conformar una veedura formal y al conformar un grupo de control informal como el de Don Ismael?

Debatir sobre la pertinencia o no de adelantar su tarea de control ciudadano desde las posibilidades que da la Ley 850 de 2003, es decir, convertirse en una veedura de la manera en que la ley lo sugiere o desde la perspectiva de los grupos de control informales, como ocurre en el relato con Don Ismael y sus amigos.

Permita que los participantes expresen libremente sus puntos de vista y tenga en cuenta que es posible que no se llegue a un consenso. En realidad, no hay una forma mejor que la otra, la decisin es de cada grupo. Sin embargo, resulta pertinente generar la discusin y ratificar que sin importar cmo se organice, puede hacerse control ciudadano.

GUA

PARA EL FACILITADOR

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Hagamos control ciudadano

Preguntas para los participantes

En qu momentos de A su salud! es evidente para ustedes la importancia de saber comunicarse con el Estado y conocer la forma en que funciona?

Objetivo de las preguntas

Analizar e identificar momentos relevantes de A su salud! con respecto a esos dos temas y los relacionen con su vivencia personal.

Qu puede hacer
Permita que los participantes opinen libremente, buscando concluir que para colaborar a que el Estado cumpla con sus tareas, las comunidades necesitan, adems de organizacin, saberse expresar y conocer la forma en que este opera. Recurra a ejemplos concretos de A su salud!

Posibles respuestas
Las sugerencias de Carlos de ir a pelear con los funcionarios pblicos afortunadamente no son acogidas por el grupo; en cambio, Don Ismael sabe muy bien que es importante ser cordial y respetuoso, lo que lo lleva a poder comunicarse desde el principio con el alcalde. Tambin, el momento en que el grupo le pide al hospital la informacin a travs de un derecho de peticin, lo que obliga a los funcionarios a responder.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Captulo 3:
La prctica del control ciudadano
Dinmica para introducir la prctica del control ciudadano: Primero lo primero
Temas que introduce: Proceso de control. Cantidad de participantes: Dos (2) equipos de 5 personas cada uno y dos (2) personas ms como jurados (hasta 50 participantes divididos en grupos de 10 para la realizacin de la dinmica). Recursos: Tiza, tarjetas de cartulina, hojas en blanco. Propsito: En una dinmica sencilla, identificar y ordenar adecuadamente los pasos del proceso de control as como sus aspectos fundamentales. La idea es que en una actividad ldica se identifiquen los pasos del proceso de control y su respectivo orden.

Descripcin de la dinmica:
La dinmica parte de la construccin hipottica de un puente vehicular en una zona comercial e industrial de Santa Mara de las Atalayas. El objetivo es identificar ordenadamente los pasos del proceso de control y los aspectos ms importantes de cada uno.

Instrucciones para realizar la dinmica:

PARA EL FACILITADOR

1. Dos integrantes del grupo que no hagan parte de los equipos sern seleccionados para ser los jurados de cada equipo competidor. El grupo se dividir en dos equipos, de cinco personas cada uno. (Dependiendo del nmero de participantes, se pueden conformar cuatro, seis u ocho equipos, para que trabajen de dos en dos). En una cartelera previamente preparada se

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184

Hagamos control ciudadano

presentarn dos cuadros: el primero con los pasos del control y el segundo con frases que corresponden a cada uno de ellos. Ambos cuadros estarn en desorden. Es importante saber que a cada paso del proceso de control le corresponde por lo menos una frase, pero no ms de tres. A continuacin se encuentra una muestra de los cuadros:

Aspectos importantes de los pasos del control (Segundo cuadro)

- Cmo le va, seor alcalde, mi nombre es Ismael Montenegro. Estoy interesado, con el grupo de control que tengo, en colaborar en que el puente que estn planeando quede bien hecho. - Averig que la informacin tcnica que necesitamos la podemos encontrar en la pgina web de la escuela de ingenieros: [Link] - En entrevista con Radio Atalaya, el seor Ismael Montenegro, lder comunitario del municipio, nos explica a continuacin la gestin adelantada por su grupo de control ciudadano, as como las respuestas obtenidas de la administracin hasta el momento. - El 47% de los habitantes del sector dij estar de acuerdo con la construccin del puente en esa zona. Era necesaria debido la gran congestin presente. - Pero, doctor, yo necesito que usted me d una respuesta a lo que el grupo plante, mire que es para que la prxima vez se haga mejor la cosa, no? - Sera deseable que en prximas oportunidades se tuviera ms en cuenta a la poblacin afectada por las obras a realizar, pues es ella la que mejor puede anticipar su posible impacto. - La obra present un sobrecosto del 25% y fue entregada dos meses por fuera del plazo establecido originalmente. - De acuerdo con el ingeniero Andrade, el valor mximo permitido para garantizar una soldadura sin fisuras en el puente es de x pesos. - La masa vehicular se ha incrementado y se moviliza ms rpidamente. - Yo, Ismael Montenegro, domiciliado y residente en Santa Mara de las Atalayas, mayor de edad e identificado con cdula de ciudadana No. 79.694.644 de Santa Mara de las Atalayas, denuncio los siguientes hechos y anexo como prueba los siguientes documentos: - Los trminos de referencia genricos para la elaboracin de estudios de impacto ambiental para construccin de puentes y viaductos estn regulados por la Resolucin 698 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente. - La Contralora adelanta una investigacin al respecto y espera emitir un concepto la prxima semana.

Pasos del control (Primer cuadro)

Socializacin de resultados (p. 138) Presentacin ante el Estado (p. 126) Redaccin y entrega de sugerencias, recomendaciones o denuncias (p. 136) Anlisis de la informacin (p. 133) Seguimiento a la respuesta (p. 137) Bsqueda de la informacin (p. 127)

185

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PARA EL FACILITADOR

2. Inicialmente se repartirn seis tarjetas de cartulina a cada grupo. Dispondrn entonces de quince minutos para establecer el orden de los pasos y las frases correspondientes a cada uno. Para ese efecto, en cada tarjeta se registrar el nmero del paso (primero, segundo, etc.) y las frases que le corresponden, como muestra el siguiente grfico: Paso 1 del proceso de control Frase 1 Frase 2 Frase 3

3. En el piso se debern dibujar dos escaleras paralelas de seis peldaos cada una, separadas por lo menos por dos metros de distancia. Cada peldao representa un paso del proceso de control. Cada uno de los jurados se ubicar al final de cada escalera. 4. Al cabo de quince minutos, cada equipo deber haber completado las seis tarjetas y nombrado a un representante para que se pare frente a la escalera y haga el recorrido. Se trata de recorrer los seis peldaos. 5. Al mismo tiempo, el representante debe mostrarle a su respectivo jurado la primera tarjeta, es decir, la que el equipo consider como primer paso del proceso del control. Es importante que las tarjetas solo sean vistas por los jurados, o sea, que ni los representantes de cada equipo ni el resto de integrantes puedan ver lo que los otros han escrito en la tarjeta. Los jurados conocern de antemano las respuestas correctas, de forma tal que solo el grupo que acierte podr avanzar. El grupo que no acierte tendr cinco minutos para repensar su respuesta y ascender por la escalera. El grupo que acierte podr subir el siguiente peldao. El grupo que primero recorra los seis peldaos ser el ganador.

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PARA EL FACILITADOR

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Hagamos control ciudadano

Reflexin sobre la dinmica

Pregunta para los participantes
Cul creen que es la razn para que cada equipo nombre un representante? Por qu el grupo que no acierta la respuesta debe reunirse y repensar la idea? Creen que los pasos podran darse de otra forma? Por qu?

Objetivo de la pregunta
Establecer una analoga con la vida real: los grupos de control generalmente cuentan con un lder o representante que habla por todos. La actividad busca resaltar ese punto.

Qu puede hacer
Invite a los participantes a ilustrar sus intervenciones con ejemplos de su vida diaria, en donde la representacin es importante. Permita que los participantes intervengan libremente.

Entender que los pasos del proceso tiene una razn de ser, y que en la vida real, an cuando no se den en el orden propuesto, cuando falta uno por cumplir es muy difcil avanzar adecuadamente.

Encontrar la lgica que hay detrs del ejercicio de control ciudadano, sin necesidad de aprenderse los pasos de control de memoria.

Enfatice el hecho de que el proceso de control no es una mecnica jurdica ni establecida por ley, sino simplemente la lgica de resolucin de problemas que todos manejamos cotidianamente, llevado al mbito del control. Enfatice sobre el hecho de que el orden de los pasos propuesto en la dinmica y en el texto de control en general, no es una camisa de fuerza y que en la vida real los pasos se repiten o se dan en otro orden. Sin embargo resalte que todos los pasos son igualmente importantes.

Creen que los pasos se siguen siempre linealmente o no? Por qu?

Entender que en la realidad muchas veces los pasos se repiten una y otra vez. Por ejemplo, puede haber varios momentos en el proceso para buscar informacin, o para socializar lo encontrado a la comunidad.

Esta reflexin se refiere al tratado en el punto 2.1 del Captulo 3 de la segunda seccin de la gua.

Tarjetas para los jurados con las soluciones de cada paso:

PARA EL FACILITADOR

Presentacin ante el Estado Cmo le va, seor alcalde, mi nombre es Ismael Montenegro. Estoy interesado, con el grupo de control que tengo, en colaborar en que el puente que estn planeando quede bien hecho.

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Bsqueda de la informacin Averig que la informacin tcnica que necesitamos la podemos encontrar en la pgina web de la escuela de ingenieros: [Link] De acuerdo con el ingeniero Andrade, el valor mximo permitido para garantizar una soldadura sin fisuras en el puente es de x pesos. Los trminos de referencia genricos para la elaboracin de estudios de impacto ambiental para construccin de puentes y viaductos estn reguladon por la Resolucin 698 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente.

Anlisis de la informacin El 47% de los habitantes del sector dijo estar de acuerdo con la construccin del puente en esa zona. Era necesaria debido la gran congestin presente. La obra present un sobrecosto del 25% y fue entregada dos meses por fuera del plazo establecido originalmente. La masa vehicular se ha incrementado y se moviliza ms rpidamente.

Seguimiento a la respuesta Pero, doctor, yo necesito que usted me d una respuesta a lo que el grupo plante, mire que es para que la prxima vez se haga mejor la cosa, no? La Contralora adelanta una investigacin al respecto y espera emitir un concepto la prxima semana.

Redaccin y entrega de sugerencias, recomendaciones o denuncias Sera deseable que en prximas oportunidades se tuviera ms en cuenta a la poblacin afectada por las obras a realizar, pues es ella la que mejor puede anticipar su posible impacto. Yo, Ismael Montenegro, domiciliado y residente en Santa Mara de las Atalayas, mayor de edad e identificado con cdula de ciudadana No. 79.694.644 de Santa Mara de las Atalayas, denuncio los siguientes hechos y anexo como prueba los siguientes documentos:

Socializacin de resultados
PARA EL FACILITADOR

En entrevista con Radio Atalaya, el seor Ismael Montenegro, lder comunitario del municipio, nos explica a continuacin la gestin adelantada por su grupo de control ciudadano, as como las respuestas obtenidas de la administracin hasta el momento.

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Hagamos control ciudadano

Reflexin s0bre A su salud!

Recordemos A su salud! y sealemos los hechos que se relacionan con los temas de este captulo:

Preguntas para los participantes

Es posible identificar claramente los pasos del ciclo de control en A su salud!? En qu momentos especficos?

Objetivo de las preguntas

Subrayar el hecho de que toda la historia narra una experiencia de control ciudadano en la cual sus pasos se pueden ubicar fcilmente.

Qu preguntar
Permita que los participantes hagan sus aportes al respecto y aydelos a encontrar cada paso (recuerde que las ilustraciones en el relato son una gua para encontrar los pasos de control ciudadano). Discuta con el grupo la importancia de tener canales formales de intercambio de comunicacin con el Estado, y permita que ofrezcan ejemplos concretos de su experiencia cotidiana. Permita que los participantes aporten libremente y gue la discusin hacia la necesidad o no de conocer ms en profundidad el alcance y las posibilidades que brindan los mecanismos jurdicos.

Posibles respuestas
Puede haber distintas respuestas, algunas correctas y otras equivocadas. Recuerde que para esta reflexin es muy importante tener en cuenta las ilustraciones que identifican los pasos del ciclo en el relato. El cabildo abierto. El derecho de peticin.

Cul es el mecanismo jurdico de comunicacin utilizado en A su salud!? Cul es su importancia?

Resaltar la importancia de los diferentes mecanismos jurdicos de comunicacin con el Estado, ya que son herramientas fundamentales para intercambiar datos e informacin en general. Indagar por el nivel de calidad de la comunicacin entre las comunidades y el Estado en la vida cotidiana.

Cules son los mecanismos jurdicos ms frecuentemente utilizados por ustedes para relacionarse con el Estado? Consideran que hay suficiente conocimiento sobre los mismos en las comunidades?

Las respuestas a esta pregunta dependen de la experiencia de los participantes.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Captulo 4:
Diseo de proyectos de control ciudadano
Taller para concluir el Captulo 4: Formulemos un proyecto
Temas que trabaja: Formulacin de proyectos de control ciudadano. Cantidad de participantes: Mximo 50 personas divididas en 5 grupos. Recursos: Papelgrafo y marcadores. Propsito: Integrar el conocimiento aprendido y formular un proyecto de control ciudadano a partir de la historia A su salud!.

Descripcin de la dinmica:
Los participantes conformarn cinco grupos, cada uno de los cuales formular colectivamente el proyecto de control ciudadano que subyace a la historia de A su salud!, siguiendo los lineamientos de la Gua para la Formulacin de Proyectos.

Instrucciones para realizar la dinmica:

1. Los participantes deben dividirse en 5 grupos, con el mismo nmero de personas. 2. El facilitador entregar a cada grupo una copia de la Gua para la Formulacin de Proyectos. 3. Cada grupo elaborar un proyecto de control ciudadano basado en la historia A su salud! y lo plasmar en carteleras utilizando papelgrafo y marcadores. Para desarrollar aquellas apartes del proyecto acerca del tema de la informacin que no brinda la historia, se requiere que los grupos sean creativos y se las imaginen. Basado en la Gua para la Formulacin de Proyectos, el facilitador dar claves para cada una de las partes del programa, con el fin de que a los grupos se les facilite el trabajo a desarrollar.

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PARA EL FACILITADOR

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/ Hagamos control ciudadano

Las partes que deben desarrollarse en las carteleras son:

Nombre del proyecto. rea objeto de control. Director del proyecto. Monto protegido. Antecedentes. Definicin del problema. Identificacin y anlisis de los involucrados. Justificacin del proyecto. Objetivo general. Objetivos especficos. Productos. Pasos y actividades del proceso de control ciudadano. Factores externos. Cronograma. Presupuesto. Sistema de seguimiento y evaluacin.

4. El facilitador acompaar a cada uno de los grupos en las tareas y temas que requieran aclaracin y asesora. 5. Una vez concluido el ejercicio de formulacin por parte de los grupos, se dar inicio a la exposicin de los proyectos, a cargo de voceros previamente elegidos. La idea es realizar una puesta en comn del trabajo desarrollado. El facilitador motivar a los participantes a que reflexionen y hagan observaciones acerca de los planteamientos presentados en la plenaria, hasta aproximarse a una construccin colectiva de cada una de las partes del proyecto. 6. Una vez se logren los consensos con los asistentes al ejercicio, el facilitador plasmar en un papelgrafo la definicin final de cada tema, hasta lograr la construccin total del proyecto con esta metodologa participativa. 7. A partir de este ejercicio, el facilitador dar los lineamientos conceptuales de cmo formular un proyecto de control ciudadano. Es importante la participacin de todos los integrantes de los grupos en la reflexin.

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GUA

PARA EL FACILITADOR

Anexo 1 Normas que fundamentan y permiten ejercer el control ciudadano a la gestin pblica estatal

Tipo
Decreto

No.
1216

Ao
1989

Materia
Participacin comunitaria

Contenido
Crea los Comits de Participacin Comunitaria (Copacos) como una respuesta a los principios de la descentralizacin. Crea una estructura piramidal de la participacin comunitaria teniendo como eje los organismos de prestacin de servicios. Con este decreto los individuos pueden hacer uso de la participacin comunitaria a travs de la conformacin de asociaciones de usuarios o de sus representantes en las juntas directivas de las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) pblicas o mixtas, Copacos y consejos comunitarios. Se estipul que en cada IPS de salud se tendr el espacio para constituir asociaciones de usuarios. Reglamenta la accin de tutela. Organiza el servicio pblico de la educacin superior. Reglamenta la accin de tutela. Es el estatuto general de contratacin estatal y establece que todo contrato estatal estar sujeto a la vigilancia y control ciudadano (Art. 66). Crea el Sistema General de Seguridad Social que estimula la intervencin de la comunidad en la organizacin, control, gestin y fiscalizacin de las instituciones. Asimismo, regula las veeduras en salud. Regula la participacin de las comunidades rurales en las deliberaciones del Consejo de Desarrollo Rural y de las veeduras populares en proyectos de desarrollo rural.

Decreto

1416

1990

Participacin comunitaria en salud

Decreto Ley

2591 30

1991 1992

Accin de tutela Educacin superior

Decreto Ley

306 80

1992 1993

Accin de tutela Contratacin estatal

Ley

100

1993

Salud

Ley

101

1993

Desarrollo rural

Anexo 1 / 195

Tipo
Ley

No.
115

Ao
1994

Materia
Ley General de Educacin

Contenido
Define: la estructura del servicio educativo; las modalidades de atencin a poblaciones; la organizacin para la prestacin del servicio educativo; los educandos; los educadores; los establecimientos educativos; la direccin, administracin, inspeccin y vigilancia del sector educativo; y dicta normas para la educacin impartida por particulares. Define y regula los mecanismos de participacin del pueblo: la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Adicionalmente, en el Artculo 100, seala que las organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional o territorial, para vigilar y controlar la gestin pblica. Define y regula los mecanismos de participacin del pueblo: la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Adicionalmente, en el Artculo 100, seala que las organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional o territorial, para vigilar y controlar la gestin pblica. Establece las Juntas de Vigilancia de los servicios pblicos municipales, constituidas por organizaciones comunitarias. Regula la organizacin y el funcionamiento de los municipios. Establece los principios rectores de la administracin municipal: eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad. Faculta a los personeros para que promuevan la organizacin de veeduras. Regula los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios, con la participacin de usuarios suscriptores o potenciales. Legisla sobre los Consejos Territoriales de Planeacin (CTP).

Ley

134

1994

Participacin ciudadana

Ley

134

1994

Participacin ciudadana

Ley

136

1994

Servicios pblicos

Ley

136

1994

Rgimen municipal

Ley

142

1994

Servicios pblicos

Ley

152

1994

196

Hagamos control ciudadano

Tipo
Decreto

No.
1757

Ao
1994

Materia
Participacin en salud

Contenido
Establece que la participacin social y la concertacin son los fundamentos del sistema de seguridad social en salud, bajo la premisa de que todos los integrantes del sistema tienen el derecho y el deber de participar. Adems, otorga mayores responsabilidades a las instituciones del sistema para impulsar la participacin comunitaria y canalizar las peticiones de la comunidad. Establece dos formas de participacin en salud: participacin social (ciudadana o cumunitaria) y participacin en las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Reglamenta la contratacin directa y la realizacin de algunos contratos en particular: interadministrativos, de seguros, concesiones de servicios y actividades en telecomunicacin. Reglamenta aspectos pedaggicos y organizativos generales de la institucin educativa, pero no alude a la parte econmica. Establece normas sobre la organizacin, el rgimen jurdico y la vigilancia de las empresas sociales del Estado. Estatuto Anticorrupcin. Reglamenta los procesos de contratacin de las entidades del Estado. Reglamenta la accin de cumplimiento.

Decreto

855

1994

Contratacin estatal

Decreto

1860

1994

Educacin

Decreto

1876

1994

Salud

Ley Decreto

190 287

1995 1996

Corrupcin Contratacin estatal Accin de cumplimiento Acciones populares Democratizacin de la administracin pblica

Ley

393

1997

Ley

472

1998

Reglamenta las acciones populares y de grupo, para la defensa de los intereses colectivos. Art. 32: "Todas las entidades y organismos de la Administracin Pblica tienen la obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de democracia participativa y democratizacin de la gestin pblica. Para ello podrn realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica". Adicionalmente, regula las audiencias pblicas y la obligatoriedad de permitir el control social y apoyarlo mediante tres acciones: haciendo eficaces sus recomendaciones, permitiendo el acceso a la informacin y apoyando el Plan Nacional de Formacin de Veedores.

Ley

489

1998

Anexo 1 / 197

Tipo
Decreto

No.
2145

Ao
1999

Materia
Control interno

Contenido
Establece normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administracin Pblica del Orden Nacional y Territorial. Declarada inexequible por la Corte Constitucional. Crea el Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE). Regula el acceso a la informacin, el derecho de peticin y sus mecanismos. En desarrollo de la Ley 489 de 2000, establece que las entidades del Estado pueden, entre otras acciones, incentivar la formacin de asociaciones y mecanismos de asociacin de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos; apoyar los mecanismos de control social que se constituyan, y aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funcin administrativa. Crea el Sistema General de Participaciones. Dicta normas orgnicas en materia de recursos y competencias para organizar, entre otros, la prestacin del servicio de educacin. Regula el Sistema General de Participaciones a las entidades territoriales, un 58,9% de cuyos recursos es para educacin. Regula el acceso a la informacin, el derecho de peticin y sus mecanismos. Regula el sistema de quejas, reclamos y denuncias a travs de lneas telefnicas gratuitas, buzones de quejas e internet. Establece los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses del servidor pblico. Clasifica las faltas disciplinarias y determina las sanciones a imponer.

Ley

563

2000

Veeduras ciudadanas Contratacin estatal Informacin

Ley

598

2000

Ley

589

2000

Decreto

1714

2000

Democratizacin de la administracin pblica

Acto leg. Ley

1 715

2001 2001

Participaciones Sistema general de participaciones

Ley

734

2002

Informacin

Ley

734

2002

Cdigo disciplinario nico

Decreto

2170

2002

Contratacin estatal

Reglamenta la Ley 80 de 1993, en relacin con el principio de transparencia y la seleccin objetiva del contratista, en los casos de contratacin estatal. As mismo, establece normas sobre la participacin ciudadana a travs del control, durante todas las etapas de contratacin pblica.

198

Hagamos control ciudadano

Tipo
Ley

No.
850

Ao
2003

Materia
Veeduras ciudadanas Gestin pblica

Contenido
Regula y formaliza las veeduras ciudadanas.

Ley

872

2003

Crea el sistema de gestin de la calidad en la Rama Ejecutiva del poder pblico y en las entidades prestadoras de servicios. Reglamenta la organizacin, funcionamiento y operacin del Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE). Por medio de resolucin de la Contralora General de la Repblica, se reglamenta la rendicin de cuentas y su revisin y se unifica la informacin que se presenta a la Contralora. Regula el sistema de empleo pblico, la carrera administrativa y la gerencia pblica. Fija reglas y principios. Modifica el procedimiento administrativo de sanciones de la Contralora General de la Repblica y fija sus competencias.

Decreto

3512

2003

Contratacin estatal

Resolucin orgnica

5544

2003

Rendicin de cuentas

Ley

909

2004

Carrera administrativa

Resolucin orgnica

5554

2004

Control institucional

Anexo 1 / 199

200

Hagamos control ciudadano

Anexo 2 Mecanismos jurdicos para relacionarse con el Estado

Cuadro 1. Mecanismos jurdicos para pedir informacin al Estado

Mecanismo
Derecho de peticin

Objetivo, contenido y forma de uso

Es el derecho de todos a hacer peticiones respetuosas de inters general o particular, por escrito o verbalmente, para que las resuelvan las autoridades. Se les puede pedir informacin (consultar y obtener copias de documentos no reservados), conocer la razn de sus decisiones y aun la base jurdica de sus actos. Tienen tres (3) das hbiles para expedir copias de documentos (que pagar quien los solicite), 10 para responder las peticiones de informacin, 15 para quejas y reclamos y 30 para consultas. Es un acto para que el Estado informe al pblico de asuntos relacionados con decisiones estatales que habr de tomar y son de inters general. Se pueden realizar para diversos asuntos, pero normativamente se habla de ellas, por un lado, para el proceso contractual, con el fin de aclarar los trminos de referencia o pliegos de condiciones o de adjudicar los contratos (seleccionar al proponente que celebrar el contrato), casos en los que lo decidido es obligatorio para la entidad; y, por otro lado, para tomar decisiones ambientales an en trmite, en las que sus resultados no son obligatorios para la entidad. Las audiencias estn expresamente planteadas como instrumentos de control ciudadano por la Ley 489 de 1998 en su Art. 33. Es la bsqueda que hace una entidad para conocer la opinin de la ciudadana sobre un asunto, del cual le informa antes de decidir definitivamente. La entidad no queda obligada a acoger esa opinin, pero tiene que explicar con razones objetivas por qu la acoge o no. Las entidades deciden si usan o no de la consulta previa, salvo para temas de medio ambiente. Ellas hacen pblica la informacin de las decisiones que deben tomar e indican un lapso para que los interesados se manifiesten al respecto.

Normatividad*
Art. 23 CP Arts. 5 a 26, 33 y 75 del CCA Art. 6, Dec. 2150/95 Art. 5, Dec. 266/00

Audiencia pblica

Art. 273 CP Arts. 25 y 30, Ley 80/93 para procesos de contratacin Art. 72, Ley 99/93 para temas de ambiente Arts. 32 a 35, Ley 489/98

Consulta previa

Art. 20 CP Decs. 2130/92 y 266/00

* CP: Constitucin Poltica; CCA: Cdigo Contencioso Administrativo.

Anexo 2 / 201

Cuadro 2. Mecanismos jurdicos para suministrar informacin al Estado

Derecho de peticin en modalidad de queja y reclamo

Recurso
Queja

En qu consiste
Es la expresin de insatisfaccin con la conducta o la accin de los servidores pblicos o particulares que cumplen una funcin estatal. Es la expresin de insatisfaccin con la prestacin de un servicio o la atencin de una autoridad.

Caractersticas
Pueden dirigirse a todas las entidades y servidores del Estado, y a los particulares que prestan servicios pblicos. Ellos deben resolver a fondo el asunto planteado, con una respuesta clara, precisa, adecuada, efectiva y oportuna, dentro de los 15 das hbiles siguientes a su presentacin.

Reclamo

El derecho de peticin genrico tiene tres formas especficas: queja, reclamo y consulta. Con los dos primeros los particulares dan informacin al Estado.

Recursos de la va gubernativa

Recurso

Ante quin se presenta

Ante el funcionario que emiti el acto. Si este no lo recibe, puede presentarse ante el procurador regional o el personero municipal.

Qu busca y qu debe contener

Busca que quienes se sientan afectados por un acto administrativo puedan presentar sus argumentos al funcionario que lo emiti, para que este lo revise. Debe contener los argumentos para oponerse y sus respectivas pruebas. Si la decisin que se repone obliga algn pago, se debe acreditar haber pagado lo que se reconoce deber y garantizar pagar lo que se impugna cuando ese pago sea legalmente exigible. Contra lo que decida la reposicin no hay nuevo recurso. Busca lo mismo que la reposicin: que el acto administrativo se aclare, modifique o revoque, pero por el superior del funcionario que expidi el acto. Se puede interponer directamente, o sea, sin haber usado la reposicin, o en subsidio de la reposicin, presentndola al mismo tiempo con esta, lo que solo significa que si al decidir la reposicin no se concedi la revocatoria, modificacin o aclaracin pedida, el caso pasa al superior del funcionario que no las concedi.

Cul es el trmino para presentarlo

Por escrito dentro de la diligencia de notificacin personal o dentro de los cinco (5) das siguientes a ella o a la desfijacin del edicto o la publicacin, segn el caso.

Reposicin

Ante el funcionario que emiti el acto.

Apelacin

Por escrito dentro de la diligencia de notificacin personal o dentro de los cinco (5) das siguientes a ella o a la desfijacin del edicto o la publicacin, segn el caso.

202

Hagamos control ciudadano

Recurso

Ante quin se presenta

Ante el superior de quien emiti el acto.

Qu busca y qu debe contener

La queja se presenta cuando el recurso de apelacin ha sido negado por el servidor que dict el acto, para que dicho superior asuma directamente el estudio de la apelacin.

Cul es el trmino para presentarlo

Cinco (5) das desde cuando se notifica el rechazo de la apelacin.

Queja

Los recursos de la va gubernativa son los mecanismos jurdicos existentes para pedir que un acto administrativo de carcter particular y concreto se aclare, modifique o revoque por la misma entidad que lo expidi o por su superior jerrquico. Los actos administrativos de carcter particular

no pueden demandarse en la va jurisdiccional, es decir, ante los jueces, sin haber agotado los recursos de la va gubernativa. Esto no ocurre con los de carcter general, los de trmite, preparatorios o de ejecucin.

Solicitud de revocacin directa

Arts. 69 a 74 CCA

La revocacin directa es el acto jurdico que deja sin efecto otro anterior por voluntad de quien lo expidi o de sus inmediatos superiores. Procede cuando las decisiones del Estado se oponen a la Constitucin Poltica o a la ley, no estn conformes con el inters pblico o social, atentan contra l o cuando causan dao injustificado a alguien. La revocacin directa puede pedirse en cualquier tiempo, salvo si se ha demandado ante un tribunal la decisin que se quiere hacer revocar y la demanda fue admitida, y para actos respecto de los cuales el peticionario haya ejercido de recursos de la va gubernativa. Puede recaer en actos de carcter general, es decir, que no individualizan a los afectados por ellos. Si con la revocacin de un acto de carcter particular y concreto se afectan derechos creados por l, el titular de esos derechos deber manifestar su acuerdo con la revocacin para que esta pueda llevarse a cabo.

Acciones judiciales

Accin
Accin de tutela

Objetivo, contenido y forma de uso

Se usa cuando alguien crea que alguna entidad, autoridad pblica o persona ante quien se est indefenso o subordinado nos vulnera o amenaza un derecho fundamental, para que se ordene cesar los hechos amenazantes o violatorios. El juez deber resolverla en 10 das. Solo procede cuando no hay otro medio de defensa judicial, salvo que la proteccin sea urgente porque busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Cualquiera puede utilizar este mecanismo, inclusive un nio, y no requiere abogado ni estar escrita. Debe narrar los hechos violatorios o amenazantes, tener las pruebas o pedir que se practiquen, y dar los datos de quien se seala como violador o amenazador de los [Link] los jueces pueden estudiar las tutelas. No se puede dar ms de 48 horas para cumplirla. Pueden ser apeladas en un plazo mximo de 20 das. La Corte Constitucional puede revisar aquellos casos que considere importantes y expedir una sentencia definitiva.

Regulacin
Art. 86 CP Dec. 2591/91 Dec. 306/92 Dec.1382/00

Anexo 2 / 203

Accin
Accin de tutela

Objetivo, contenido y forma de uso

sentencia definitiva. Algunos derechos fundamentales son el derecho a la vida; a la salud cuando est ligado a la vida; a no ser sometido a desaparicin forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; a la dignidad humana, la igualdad y la libertad; al honor, la intimidad, el buen nombre y la honra; a adquirir derechos y obligaciones segn la ley; a no ser vctima de esclavitud, servidumbre y trfico de seres humanos en cualquier forma; a tener una familia; cobija tambin los derechos de los nios. Adems, protege derechos que potencian la libertad y el desarrollo de la personalidad, como el derecho a la libertad de expresin e informacin, de escogencia de trabajo, de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra, de asociacin y de trnsito; el derecho a trabajar y tener seguridad social, y el reconocimiento de la personalidad jurdica. Tambin defiende derechos de intervencin en el manejo de lo pblico, como el de elegir y ser elegido, y de aprender sobre la Constitucin, de trato justo por el Estado, manifiesto en los derechos de peticin, defensa, debido proceso, habeas corpus, impugnacin de fallos de jueces, inviolabilidad del domicilio, no declarar contra s mismo ni contra parientes cercanos, no ser desterrado, condenado a cadena perpetua ni sufrir privacin del uso y disfrute de bienes (confiscacin), y el derecho a asilarse. Si la violacin o amenaza de algn derecho que no est tipificado por la Constitucin Poltica como fundamental pone en peligro o vulnera uno que s lo es, aquel puede considerarse fundamental. Cuando un derecho e inters colectivo se encuentra en peligro, se puede interponer esta accin para evitar los posibles daos, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. La puede interponer cualquier persona que tenga conocimiento de que una autoridad pblica o algn particular est violando derechos e intereses colectivos, como el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el espacio pblico, el patrimonio cultural de la nacin, la seguridad y salubridad pblicas, el acceso a los servicios pblicos y su prestacin eficiente y oportuna, entre otros de similar naturaleza.

Regulacin

Accin popular

Art. 88 CP Ley 472/98

204

Hagamos control ciudadano

Accin
Accin de cumplimiento

Objetivo, contenido y forma de uso

Cualquier persona puede pedir a juzgados administrativos (cuando entren en funcionamiento) y tribunales contenciosos administrativos (los que juzgan las acciones oficiales del Estado), o al Consejo de Estado, que ordenen a las autoridades cumplir una ley o un acto administrativo, cuando se les ha pedido y se han negado explcitamente a cumplirla o, sin haber resuelto la solicitud, no la cumplen dentro de los 10 das siguientes al requerimiento. Solo se puede usar cuando los derechos a proteger no pueden defenderse con la tutela, cuando no hay ni ha habido otro mecanismo para acudir a los jueces y tribunales para que se cumpla la norma o acto administrativo o cuando cumplir conlleve gastos para la entidad o autoridad. Se debe interponer por escrito y pueden hacerlo todos los ciudadanos, organizaciones sociales y no gubernamentales y los servidores pblicos. Debe tener los datos generales de quien la interpone, la norma o acto administrativo incumplido, una descripcin del incumplimiento, una prueba de que no se ha querido cumplir, a pesar de haberlo pedido, la entidad y persona que incumple, las pruebas y el juramento de no haber intentado otra accin de este estilo por la misma causa. Una vez recibida, se revisa si est completa y se pide que se arregle en dos das lo que le falte o est mal. Se notifica a la entidad acusada (o al particular que en ejercicio de funciones pblicas incumpli) para que presente descargos y pruebas. El fallo se dicta a los 20 das. Si el cumplimiento se ordena, hay 10 das para hacerlo; si no se cumple, el juez le pide al jefe de la entidad que lo haga cumplir y que abra un proceso disciplinario para investigar a quienes se han resistido a cumplirla. Si no se cumple en cinco (5) das, el juez inicia proceso contra ambos, el jefe y el que ha incumplido, y los sanciona por desacato hasta que cumplan su fallo. La persona que demuestre que sufri daos con el incumplimiento puede demandar para ser indemnizada. Cuando cualquier persona considere que una ley o un decreto legislativo es violatorio de algn precepto constitucional, podr interponer una demanda de este tipo ante la Corte Constitucional, para que estudie la norma y, si as lo considera, la declare inexequible y la deje por fuera del ordenamiento jurdico. Esta accin debe contener el sealamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripcin literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicacin oficial de las mismas; el sealamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; cuando fuere del caso, el sealamiento del trmite impuesto por la Constitucin para la expedicin del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y la razn por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

Regulacin
Art. 87 CP Ley 393/97

Accin de inconstitucionalidad

Dec. 2067/91

Anexo 2 / 205

Accin
Accin de nulidad

Objetivo, contenido y forma de uso

Todo ciudadano podr interponer esta accin contra un acto administrativo de carcter general, ya sea del orden nacional, departamental o municipal, para que un juez declare su nulidad, invocando las siguientes causales: que el acto infrinja normas de superior jerarqua; que la autoridad que lo expidi no tuviera la competencia para tomar la decisin contenida en el acto; que haya sido expedido en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; que no incluya una motivacin o, en caso de tenerla, que sea falsa, y que implique desviacin de las atribuciones propias del funcionario o corporacin que los expidi.

Regulacin
Art 84 CCA

Accin de nulidad y restablecimiento del derecho

Todo ciudadano podr interponer esta accin contra un acto administrativo de carcter particular, ya sea del orden nacional, departamental o municipal, siempre que haya agotado la va gubernativa. Las causales que se pueden invocar son las mismas de las de la accin de nulidad. En este caso, adems de solicitar que se declare la nulidad del acto, se puede solicitar una indemnizacin por los perjuicios causados. Esta demanda se debe presentar ante un juez contencioso administrativo, pero es necesario haber agotado previamente los recursos de la va gubernativa. Adicionalmente, se debe interponer dentro de un trmino de cuatro (4) meses, contados a partir del da siguiente al de la publicacin, notificacin, comunicacin o ejecucin del acto, segn el caso. La accin debe contener la designacin de las partes y de sus representantes; lo que se demanda; los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la accin; los fundamentos de derecho de las pretensiones; la peticin de pruebas que el demandante pretende hacer valer; la prueba de que ya se agot la va gubernativa o de que esta no existi, por razones que no responden a la culpa del que demanda; y la estimacin razonada de la cuanta, cuando sea necesaria para determinar la competencia. Se interpone mediante abogado por un conjunto no menor de 20 personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa que les gener daos individuales. Esas mismas condiciones deben darse respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. La accin de grupo se ejerce solamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizacin de perjuicios. Debe ejercerse dentro de los dos (2) aos siguientes al dao solo por quienes se hayan visto afetados, aunque tambin pueden hacerlo el Defensor de Pueblo y los personeros. Se interpone ante la jurisdiccin contenciosa administrativa, si el perjuicio fue causado por una entidad estatal o un particular en ejercicio de funciones administrativas, dando los datos de quienes la interponen, el valor estimado del perjuicio, la demostracin de la condicin de grupo que la ley exige, los hechos de la demanda y las pruebas que se tenga o se quiera pedir que se aporten al caso. Admitida la demanda, se notifica a los demandados y se da la oportunidad de que quienes se sientan afectados se integren al grupo mediante escrito en el que expliquen y justifiquen su integracin. El juez podr restringir el comercio de los bienes del demandado para asegurar que tenga con qu pagar, en caso de que lo condene. Luego se debaten las pruebas y se dicta sentencia. Si es condenatoria, se fija el monto de la indemnizacin y los requisitos que debern acreditar quienes no hayan intervenido en el proceso para reclamar lo que les corresponde, todo previa publicacin de una parte de ella en un peridico.

Art 85 CCA

Accin de grupo

Art. 88 CP Ley 472/98

206

Hagamos control ciudadano

Accin
Denuncia

Objetivo, contenido y forma de uso

Es el suministro de informacin a la autoridad sobre la comisin de delitos. Los delitos asociados a la gestin pblica atentan, 1. contra los recursos, dineros y bienes oficiales (carros, equipos, muebles, etc.) por apropiacin, uso indebido y/o aplicacin a fines oficiales diferentes de los originalmente previstos; 2. contra el ejercicio lcito del poder, por aprovecharlo para obtener beneficios ilcitos, bien sea por amedrantamiento o por promesa de cumplir, retardar o acelerar una gestin propia de su cargo; 3. contra la legalidad de la contratacin, por incumplir su rgimen en virtud de intereses propios en el correspondiente proceso; 4. contra la igualdad en la atencin, por el ofrecimiento de influencias sobre otros funcionarios; 5. contra la legalidad de las funciones, por la expedicin de actos contrarios a las normas o por la omisin, retardo o negacin de un acto que debe ejecutar; 6. contra la reserva debida sobre informacin con cuya publicacin se amenaza a alguien a cambio de un beneficio; y 7. contra la usurpacin de funciones, entre otros. Estos delitos pueden cometerlos tanto servidores pblicos como particulares en ejercicio de funciones pblicas. Se denunciar bajo juramento, verbal o escrito, dejando constancia del da y hora de su presentacin, con una relacin detallada de los hechos que conozca el denunciante, quien deber decir si le consta y los mismos hechos ya se han expuesto a otro funcionario. No se admiten denuncias sin fundamento; las annimas que carescan de pruebas o datos concretos que permitan encauzar la investigacin se enviarn a los organismos con funciones de polica judicial para que realicen la verificacin.

Regulacin
Arts. 66 a 69 CPP* Ley 906/04

* CPP: Cdigo de Procedimiento Penal.

Mecanismos de participacin ciudadana

Mecanismo
Iniciativa popular legislativa y normativa

Objetivo, contenido y forma de uso

Consiste en el derecho de un grupo de ciudadanos de presentar al Congreso proyectos de actos legislativos (para reformar la constitucin) y de ley (para reformar leyes); de ordenanza, a las asambleas departamentales; de acuerdos, a los concejos distritales y municipales, y de resoluciones, a las juntas administradoras locales. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que manifieste su acuerdo o desacuerdo con un proyecto de norma jurdica o derogue o no una ya vigente. Aunque la convocatoria la hace el gobierno nacional, departamental, distrital, municipal o local, es un grupo de ciudadanos no menor al 10% del censo electoral nacional el que pide que la convocatoria se haga. Por eso se trata de un mecanismo de participacin de iniciativa popular. Con l se pueden aprobar o derogar normas, aun de rango constitucional, que regulan la actividad del Estado, e introducir as cambios importantes a su gestin.

Normatividad
Arts. 1, 2 y 10 a 31, Ley 134/94

Referendo

Arts. 1, 3 y 32 a 49, Ley 134/94

Anexo 2 / 207

Mecanismo
Consulta popular

Objetivo, contenido y forma de uso

Es la formulacin al pueblo de una pregunta general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, hecha por el presidente, el gobernador o el alcalde. La respuesta del pueblo es obligatoria en todos los casos y no tiene alcance para reformar la Constitucin. Desde la perspectiva del control social, hay que hacer notar que puede haber iniciativa popular para la convocatoria de una consulta popular, a travs, por ejemplo, de una consulta popular normativa para someter a consideracin del pas algn asunto que, por ejemplo, el gobierno est discutiendo e interese a la gente. Consiste en votar en contra de la continuidad de un gobernador o un alcalde. Hay que llegar a ser promotor de la iniciativa, como en el caso de la iniciativa normativa y legislativa, agotando un trmite para inscribirse como promotor, lo cual requiere el apoyo del 5 x 1.000 de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; despus hay que conseguir firmas de al menos el 40% de quienes votaron vlidamente en la respectiva eleccin. El presidente, mediante decreto firmado por todos sus ministros, convoca al pueblo para que se pronuncie sobre aquellas de sus polticas que no requieran aprobacin del Congreso, y no traten sobre los estados de excepcin (conmocin interior, guerra exterior y emergencia econmica). El presidente debe informar al Congreso su intencin, y contar con que ninguna de las cmaras manifieste, por la mayora de asistentes, rechazo a su iniciativa, dentro del mes siguiente a la notificacin. El plebiscito no podr recaer en reformas constitucionales ni en prrrogas del perodo presidencial. Es la sesin abierta que, dos veces por perodo de sesiones ordinarias, deben llevar a cabo los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, para considerar pblicamente asuntos que la gente pida que se estudien y sean de competencia suya.

Normatividad
Arts. 1, 8 y 50 a 63, Ley 134/94

Revocatoria del mandato

Arts. 1 y 64 a 76, Ley 134/94

Plebiscito

Arts. 1 y 77 a 80, Ley 134/94

Cabildo abierto

Arts. 1, 9 y 81 a 89, Ley 134/94

Aunque normalmente estos mecanismos han sido tomados como de simple participacin o de participacin poltica, pueden llegar a ser de control ciudadano segn el objetivo

que tenga su uso, pues con ellos se puede modificar la forma en que el Estado adelanta determinadas tareas.

208

Hagamos control ciudadano

Anexo 3 Ley 850 de 2003: Planteamientos y procedimientos1

La Ley 850 de 2003 regula la conformacin y el funcionamiento de los grupos de control ciudadano que llama veeduras ciudadanas. Aqu presentamos sus diferentes aspectos.

Lo ejecutado con recursos mixtos que no distinguen los privados de los pblicos. Lo puramente privado de las empresas prestadoras de servicios pblicos. Las actividades estatales en las que tengan intereses patrimoniales directos o indirectos. Prcticamente cualquier actividad estatal implica ganancia o prdida econmica directa o indirecta para la gente, lo cual puede entenderse como una imposibilidad para ejercer control bajo esta modalidad organizativa.

1. Definicin de veeduras (Art. 1)

Son un mecanismo democrtico de representacin de los ciudadanos o de las diferentes organizaciones comunitarias que permite ejercer vigilancia sobre la gestin pblica de las entidades estatales o privadas, o de organizaciones no gubernamentales, en la que se empleen recursos pblicos. Esta definicin hace explcito que toda veedura debe representar a alguien ms, lo cual no se exige jurdicamente a los dems grupos de control ciudadano. La ley asigna una funcin principal a sus veeduras: la vigilancia. Vigilar es diferente de controlar. Vigilar es observar con detenimiento el desarrollo de algo, como lo hace un vigilante de una calle: est atento a ver qu pasa. Controlar es influir y generar cambios.

Qu no pueden hacer las veeduras?: Retrasar, impedir o suspender programas, proyectos o contratos vigilados, sin el concurso de autoridad competente. La propia ley no explica ni desarrolla el concepto de que una autoridad pueda permitir que una veedura detenga una actividad estatal en alguna forma o medida.

2. Definicin de lo que vigilan (Arts. 1 y 4)

Quines pueden ser vigilados?: Todo el Estado y las entidades privadas y ONG en cuyo trabajo empleen recursos del Estado. Qu pueden vigilar?: La gestin pblica. La Corte Constitucional dice: ... debe comprenderse en una perspectiva amplia, de manera que [la gestin pblica] incluya no solo la prestacin de un servicio pblico, o de una funcin pblica, sino tambin toda actividad del Estado encaminada al cumplimiento de sus fines esenciales, en algunos casos desarrollada por los particulares (el original no resalta texto). En la misma sentencia, la Corte dijo: ... la prestacin de servicios pblicos domiciliarios no es un asunto extrao a la vigilancia que pueden ejercer las veeduras ciudadanas. El hecho de que exista una veedura trabajando sobre un tema, ante una entidad y en un sitio especfico, no impide que surja una nueva para lo mismo. Pero es lgico que se unan de alguna manera para hacerse eficientes.
1

3. Objetivos de las veeduras (Art. 6)

De cara al Estado: Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupcin; apoyar personeras en participacin ciudadana y comunitaria; propender por el cumplimiento de los principios constitucionales; mejorar la eficiencia y la actuacin de los funcionarios pblicos. De cara a las comunidades: Fortalecer la participacin en la toma de decisiones, la gestin de asuntos de inters y el seguimiento y control; promocionar el liderazgo y la participacin ciudadana; velar por los intereses de las comunidades beneficiarias de la accin pblica. De cara a la relacin de ambos: Entablar una relacin constante entre particulares y administracin.

4. Funciones de las veeduras (Art. 15)

Vigilar la constitucionalidad y la participacin ciudadana en la planeacin. Vigilar que los presupuestos se elaboren de manera rpida, equitativa, eficaz y prioritaria para suplir necesidades bsicas insatisfechas.

Qu no pueden vigilar? (Arts. 6 y 20): Los asuntos secretos.

El anlisis de la Ley 850 de 2003 se fundamenta en el documento elaborado por Roberto Moncada para Casals & Associates INC. en una consultora en 2004.

Anexo 1 / 209

Vigilar la contratacin. Vigilar y fiscalizar la ejecucin y calidad tcnica de la gestin. Recibir informes, observaciones y sugerencias de ciudadanos y organizaciones. Pedir datos de la gestin a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, contratantes y dems autoridades. Comunicar a la ciudadana los avances de su actividad. Dar sus informes a las autoridades correspondientes. Denunciar irregularidades en las actuaciones de los funcionarios pblicos.

Tener algn inters patrimonial directo o indirecto en la ejecucin del objeto. Haber laborado dentro del ao anterior en el objeto de veedura. Estar casado o en unin permanente o tener parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad (hermanos, primos, tos, sobrinos, abuelos, nietos), segundo de afinidad o de padre o madre adoptivos e hijos adoptados con el contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos al objeto de veedura o a funcionarios con participacin directa o indirecta en l. Ser autoridad con funciones relacionadas con el objeto de veedura. Ser edil, concejal, diputado o congresista. Ser una organizacin a la que se ha cancelado o suspendido su inscripcin en el registro pblico. Ser un servidor pblico condenado penal o disciplinariamente, salvo por los delitos polticos o culposos o sancionado con destitucin.

5. Principios de actuacin de las veeduras (Arts. 1, 4, 7 y 14)

Igualdad; moralidad; eficacia o produccin de resultados; economa o uso racional de recursos; celeridad o agilidad en la actuacin; imparcialidad u objetividad; publicidad; sujecin al servicio de los intereses generales; democratizacin u organizacin y funcionamiento participativos y democrticos, con iguales derechos y obligaciones por parte de sus miembros, y decidiendo por consenso o mayora; autonoma o que se formen y acten por libre iniciativa ciudadana, sin depender ni ser pagadas por sus vigilados; transparencia o deber de dejarse ver y examinar por todos; igualdad ante sus vigilados; responsabilidad o ayuda al Estado; y legalidad o respeto a las normas.

8. Cmo conformar veeduras ciudadanas?

Cualquier grupo de ciudadanos u organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales, benficas o de utilidad comn, no gubernamentales, sin nimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, que quieran ejercer control, debe: Elegir democrticamente a sus veedores. Elaborar un documento o acta de constitucin con el nombre de los integrantes, su identidad, el objeto de la vigilancia, el nivel territorial, la duracin y el lugar de residencia. Inscribir el documento ante las personeras, cmaras de comercio o autoridades respectivas, en caso de veeduras de comunidades indgenas.

6. Deberes de las veeduras

Recibir informes, observaciones y sugerencias de los particulares y las autoridades. Comunicar a la ciudadana sus avances. Definir su propio reglamento. Acatar las prohibiciones e impedimentos creados por esta ley. Inscribirse en el registro de las personeras o cmaras de comercio. Realizar audiencias pblicas para rendir informes y solicitar informacin. Informar a las autoridades sobre su financiacin y el origen de sus recursos ... en las condiciones en que los particulares estn en la obligacin a suministrar dicha informacin a organismos de control (Corte Constitucional). Solicitar a la Contralora General de la Repblica, mediante oficio, el control excepcional establecido en el literal b), Artculo 26 de la Ley 42 de 1993.

7. Prohibiciones para pertenecer a una veedura

Ser contratista, interventor, proveedor o trabajador adscrito al objeto de veedura.

Una revisin somera de la Ley 850 de 2003 muestra que le hace falta desarrollo especfico de la materia, lo cual se evidencia en que lo que ms hace es repetir lo dicho en las normas que rigen la gestin pblica y la participacin. Adicionalmente, como lo dice la propia Corte Constitucional: Las veeduras (...) tienen una funcin primordial dentro del sistema jurdico colombiano: coadyuvar a los rganos de control en la tarea de vigilar la gestin pblica. La Corte percibi y plasm el sentido bsico de esta ley: promover una dinmica de denuncias y el aporte de pruebas a los rganos de control. Sin impedir un desempeo ms proactivo de las veeduras, ignora la posibilidad de que trabajen constructivamente con las entidades en el hallazgo de alternativas de solucin a los problemas, como alternativa a la bsqueda de pruebas para los rganos de control. Esta es una opcin interesante, que no olvida el deber de denunciar las irregularidades ante las autoridades competentes.

210

Hagamos control ciudadano

Anexo 4 Sntesis del Sistema General de Participaciones: Ley 715 de 2001

1. Participaciones para el sector educativo

Para la asignacin de las participaciones destinadas al servicio pblico de la educacin en sus niveles preescolar, bsico y medio, en el rea urbana y rural, la ley fija unas frmulas y criterios que se empiezan a aplicar despus del ao 2004. En primera medida, el gobierno nacional definir unas tipologas educativas, y le asignar una a cada entidad territorial, segn unos criterios establecidos por la ley y unas

formulas que fija el Consejo Nacional de Planeacin Econmica y Social (Conpes). El gobierno nacional realizar un clculo del costo que tiene la educacin anual de un estudiante, segn la topologa educativa en que ha sido clasificado su territorio. Este clculo tendr en cuenta, como mnimo, los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas, incluidos los prestacionales, as como los recursos destinados a incrementar la calidad de la educacin que corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecua-

Tipologa

Valor ($)
670.000

Entidad
Municipios

Nombre
Bello, Envigado, Itagu, Turbo, Magangu, Soacha, Maicao, Sincelejo, Cartago, Dos Quebradas, Medelln, Cali. Antioquia, Atlntico, Bolvar, Caquet, Crdoba, La Guajira, Magdalena, Sucre. Lorica, Pereira, Buenaventura, Tulu, Soledad, Palmira, Barrancabermeja, Buga, Fusagasug, Montera, Ccuta, Ibagu, Girardot, Sogamoso, Girn, Armenia, Manizales, Villavicencio, Tumaco, Bucaramanga, Floridablanca. Barranquilla, Bogot, Cartagena, Santa Marta. Cauca, Cundinamarca, Choc, Huila, Nario, Quindo, Risaralda, Tolima, Casanare, N. Santander, Cesar, Caldas, Arauca, Santander, Boyac, Valle, Meta. Valledupar, Sahagn, Cinaga, Neiva, Popayn, Florencia, Tunja, Duitama, Pasto. Putumayo, San Andrs, Amazonas, Guaviare, Vichada. Guaina, Vaups.

Departamentos

740.000

Municipios

825.000

Distritos Departamentos

860.000
Municipios

1.700.000

Departamentos

1.900.000

Departamentos

Fuente: Documento Conpes Social 77 de 2004. Los municipios que no figuran en este cuadro no se encuentran certificados y, por ende, la administracin de sus recursos destinados a educacin la hace el gobierno departamental.

Anexo 1 / 211

cin de infraestructura, cuota de administracin departamental, interventora y sistemas de informacin. As pues, la asignacin que reciba cada entidad territorial corresponder al resultado de multiplicar el valor de su respectiva topologa por la poblacin atendida con recursos del Sistema General de Participaciones, que corresponde a la poblacin efectivamente matriculada en el ao anterior, financiada con recursos de dicho sistema. El resultado de la operacin se denomina participacin por poblacin atendida y constituye la primera base para el giro de recursos del Sistema General de Participaciones. El resto de los recursos disponibles para educacin en el sistema los distribuir el Conpes, tras hacer un anlisis tcnico, atendiendo los dos siguientes criterios: 1. La poblacin por atender en condiciones de eficiencia, que se determina por el nmero de nios en edad de estudiar que no estn siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales; 2. La equidad, que permite dar un tratamiento especial a las poblaciones ms pobres, segn el indicador de pobreza certificado por el DANE.

Poblacin urbana y rural, en proporcin con el total nacional en cada uno de estos campos. Eficiencia fiscal, determinada por el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cpita de las tres ltimas vigencias fiscales. Eficiencia administrativa, entendida como el incentivo al distrito o municipio que conserve o aumente su relacin de inversin, con ingresos corrientes de libre destinacin, por persona, en dos vigencias sucesivas.

2. Participaciones para propsitos generales

Los recursos de la Participacin de Propsito General sern distribuidos entre las diferentes entidades territoriales atendiendo a los siguientes criterios: Pobreza relativa, segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) u otros indicadores del DANE.

Para efectos de la utilizacin de estos recursos, los municipios se encuentran clasificados en seis categoras; todos aquellos que se encuentran en la categora 4, 5 y 6 pueden destinar un 28% de este ingreso a los gastos de funcionamiento e inversin; es decir, que para la utilizacin de estos recursos los gobiernos locales tienen unos mrgenes amplios de decisin. El resto de los recursos y la totalidad de los mismos en los municipios ubicados en las categoras 1, 2 y 3 se deben invertir de la siguiente manera: 41% para agua potable y saneamiento bsico, 7% para el deporte y la recreacin, y 3% para la cultura. El 49% restante se utilizar en la financiacin de los siguientes sectores: servicios pblicos, programas de vivienda, sector agropecuario, programas de transporte, programas ambientales, centros de reclusin, prevencin y atencin de desastres, promocin del desarrollo, atencin a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia, restaurantes escolares y empleo.

212

Hagamos control ciudadano

Anexo 5 Respuestas a las preguntas de Verifiquemos

SECCIN 1
Captulo 1
1. A quines se les llama servidores pblicos y por qu se les da ese nombre? - A todas las personas que trabajan de manera permanente en los rganos del Estado. Reciben ese nombre porque le prestan un servicio a la comunidad e intentan hacer mejor la vida de todos y cada uno de los ciudadanos. 2. Qu significa que Colombia sea un Estado Social de Derecho? - Que en Colombia se conjugan los principios bsicos del Estado de Derecho y del Estado Social; estos son la existencia de un marco legal al que estn sometidos todos los ciudadanos por igual y que enmarca los lmites de la actuacin de las autoridades pblicas, y el principio de equidad, a travs del cual se busca equilibrar ciertas desigualdades existentes en la sociedad. 3. Qu se entiende por lo pblico? - Esas cosas que nos interesan a todos como comunidad, que forman parte del inters general y son de todos y para todos los ciudadanos de un pas, sobre las cuales les damos a algunos el poder de decidir y administrar en nuestro nombre, y que son de conocimiento general. 4. Se puede decir que democracia es lo mismo que el principio de la mayora? - No. En la democracia el principio de respeto a la minora es tan importante como el de la mayora.

nes la ejercen? - Su funcin es velar por el respeto de la Constitucin. La integran todos los jueces y magistrados de la Repblica, y en especial los de la Corte Constitucional. 4. Qu son los servicios pblicos y qu rama los presta? - Los servicios pblicos son los que estn destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la direccin, regulacin y control del Estado, as como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines. La prestacin de servicios pblicos es la principal funcin de la rama ejecutiva. 5. Qu rganos conforman el ministerio pblico? - La Procuradura General, la Defensora del Pueblo y las Personeras Distritales y Municipales. 2. Descentralizacin 1. Cul es la diferencia entre una forma de organizacin descentralizada y una centralizada? - En la primera se transfieren funciones, competencias y poderes a las regiones para que ejerzan autnomamente su propio gobierno; en la segunda los poderes pblicos se concentran en un nico centro la capital del pas, desde el cual se toman las decisiones polticas que afectan a cada regin del territorio nacional. 2. Qu beneficios trae la descentralizacin? - Permite que los gobiernos se concentren en los asuntos que son de particular inters para sus respectivas poblaciones. - Aumentar la productividad y la eficiencia tcnica en la prestacin de los servicios. - Fortalece la democracia y la autonoma regional. - Facilita el control ciudadano. 3. Qu son las entidades territoriales y cules derechos les concede la Constitucin? - Son formas de gobierno subnacionales (departamentales o municipales) con una determinada autonoma poltica, que tienen una serie de poderes y facultades para la atencin de las necesidades pblicas propias de su territorio. Hay unas que son actuales: los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. Hay otras que son eventuales: las regiones, las provincias y las reas metropolitanas. - Los derechos son cuatro: gobernarse por autoridades propias; ejercer unas competencias exclusivas; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para poder ejercer sus funciones, y articipar de las ren-

Captulo 2
1. Estructura del Estado 1. En qu consiste la divisin del poder pblico y por qu se dice que sirve para evitar la corrupcin administrativa? - Es un principio que consiste en fragmentar el poder pblico en diversas ramas, asignndole tareas diferentes a cada una, y en establecer mecanismos para que estas se controlen entre s. Sirve para evitar la corrupcin, porque a travs de l se limita el poder de cada servidor pblico y se establecen formas institucionales de control sobre sus gestiones. 2. Quines componen la rama legislativa? - La rama legislativa est compuesta por el Congreso de la Repblica, que a su vez est integrado por dos rganos diferentes: el Senado y la Cmara de Representantes. 3. Cul es la funcin de la jurisdiccin constitucional y qui-

Anexo 5 / 213

tas nacionales. 4. Qu es el Sistema General de Participaciones y por qu es importante conocerlo, si se quiere ejercer control ciudadano? - Es un mecanismo de carcter constitucional que establece reglas para la asignacin de los recursos nacionales a las diferentes entidades territoriales, en aras de que puedan financiar los servicios que les competen. - Es importante conocerlo para poder ejercer el control al manejo que le dan los gobiernos territoriales a los recursos, y para determinar si en efecto se les est dando la destinacin que establece la ley. 5. Qu beneficios trae la descentralizacin para efectos del control ciudadano a la gestin pblica? - Facilita la comunicacin directa de los ciudadanos con las autoridades pblicas competentes para tomar las decisiones que los afectan; permite ver y examinar localmente la prestacin de los servicios, sin tener que movilizarse largas distancias; facilita la exigencia de rendicin de cuentas. 3. Gestin pblica estatatal 1. Qu es una gestin estatal y cules son sus etapas? - Una gestin es la articulacin de insumos y procesos para obtener uno o varios resultados. Sus etapas son las de diagnstico, priorizacion, planeacin, ejecucin, evaluacin y control. 2. Cundo se dice que una gestin es pblica y sobre cules de sus etapas se puede ejercer el control ciudadano? - Cuando es realizada por entidades o agentes del Estado. - Todas sus etapas son susceptibles de ser controladas por la ciudadana. 3. Puede el control ciudadano contribuir a mejorar las gestiones pblicas? - S, porque, en la medida en que los ciudadanos son los directos afectados o beneficiados por las gestiones del Estado, tienen todo el inters en que estas se desarrollen del mejor modo posible. 4. Qu son las polticas pblicas y a qu etapa de la gestin pertenecen? - Son un conjunto de estrategias y acciones que las autoridades pblicas planean, en concurso con la comunidad, a travs de las cuales se busca garantizar la satisfaccin de las necesidades sociales. Una vez diseadas, las polticas pblicas se formulan en normas jurdicas (leyes del Congreso o actos administrativos de los rganos del ejecutivo) y su cumplimiento se vuelve obligatorio en el territorio para el cual fueron creadas. - Hacen parte de la etapa de planeacin de la gestin pblica. 5. Qu es un plan de desarrollo y qu incluye? - Es una poltica pblica de carcter general que constituye un marco dentro del cual se deben ubicar todas las acciones de una administracin. Para esto, tienen que ser muy completos y abarcar todos los aspectos que el gobierno va a tratar. Por ende, un plan de desa-

rrollo debe tener varios objetivos especficos, dando lugar a los planes sectoriales. - Aparte de contener un plan general de carcter estratgico, los planes de desarrollo incluyen un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en el que se estiman los costos y las fuentes de financiacin de los principales programas y proyectos de inversin pblica. 6. Con un ejemplo, enuncie y explique cuatro principios de la gestin pblica. - La respuesta a esta pregunta la encuentra en el cuadro que aparece en el numeral 3.2 de este aparte. Los ejemplos pueden variar segn la respuesta de los participantes. 4. Contratacin estatal 1. Qu es un contrato? - Un contrato es un acto mediante el cual dos o ms personas contraen derechos y obligaciones. 2. Por qu los contratos estatales tienen las caractersticas explicadas? - Porque el Estado, al ser una de las partes de un contrato, est representando a todos los ciudadanos, es decir, el inters general. Para asegurarse de que esto sea as, se requieren ms requisitos y formalidades que en otro tipo de contratos.

SECCIN 2
Captulo 1
1. Qu es controlar? - Controlar es influir sobre algo o alguien para modificar o alterar su comportamiento o curso inicial, o, lo que es lo mismo, incidir en el desarrollo de las situaciones para que sigan unas orientaciones especficas de modo, tiempo y lugar. 2. Por qu el control ciudadano a la gestin pblica estatal implica ejercer poder, y para qu se debe usar? - Si queremos transformar algo en este caso, la forma de actuar del Estado, debemos tener la capacidad de hacerlo, del mismo modo que requerimos fuerza para cambiar de sitio algo pesado. Esto es as pues, en principio, el Estado puede tener razones para no cambiar y esto generar que se resista en alguna medida a hacer los correctivos que le pedimos, y usar su poder para no hacerlo. En este caso, usaremos nuestro poder para llevarlo a que haga lo correcto y as construir en equipo las mejores decisiones pblicas posibles. Nuestro poder debe sumarse al del Estado para tomar y ejecutar las decisiones correctas. 3. Por qu, al ejercer control ciudadano a la gestin pblica estatal, no podemos ejecutar lo que controlamos? - Porque perdemos objetividad acerca de la gestin controlada. 4. Qu son los sentidos poltico y tcnico del control ciudadano y cmo se relacionan entre s? - El sentido poltico es el equilibrio de las relaciones entre

214

Hagamos control ciudadano

Estado y particulares. De este sentido hace parte el sentido tico, que consiste en hacer que la relacin sea ms fructfera para las partes, sosteniendo una comunicacin til y honesta. El sentido tcnico consiste en lograr que el Estado cumpla ms y mejor con sus deberes. - El sentido poltico y el tcnico se complementan marcando un rumbo integral al control ciudadano a la gestin pblica estatal, al cual debe ceirse a su prctica: equilibrar relaciones para mejorar la gestin. 5. Qu herramientas confieren poder a las veeduras y dems agentes de control? - La capacidad de organizarse, la capacidad de informarse y conocer, y la capacidad de comunicar claramente lo que se ha conocido. 6. Qu es el control ciudadano? - El control ciudadano es una forma de relacin en virtud de la cual los particulares influyen lcitamente en las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado desarrolla sus actividades y cumple su fin esencial (el bien comn), para que respete las normas tcnicas y jurdicas que rigen su actuacin y acoja los intereses comunitarios compatibles con ellas, pero sin hacerse ejecutores de tal gestin.

- Desventajas: Verse obligado a desarrollar trmites que no cuentan con procedimientos definidos, como la eleccin democrtica de veedores; tener que carecer de inters patrimonial directo o indirecto en la gestin estatal controlada para poder actuar; incurrir en costos de registro y renovacin del mismo en las cmaras de comercio. 4. Por qu es importante el conocimiento en el ejercicio de control ciudadano? - Porque para arreglar las cosas hay que saber cmo deben ser y cmo debe pedirse que se arreglen. 5. Cules son algunas de las denominadas virtudes comunicativas? - Veracidad, claridad, completud.

Captulo 3
1. Cules son los pasos de organizacin de una veedura u otro grupo de control? - Origen, puesta en marcha y obtencin de resultados, y proyeccin. 2. Cules son las herramientas especficas para una buena organizacin? - Las reuniones eficaces, la negociacin y la mediacin. 3. Cules son los pasos del proceso de control ciudadano a la gestin estatal? - Presentacin ante el Estado; bsqueda y anlisis de la informacin; redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones y denuncias; seguimiento a la respuesta que deben darnos, y socializacin de resultados a la comunidad y/o a otras entidades. 4. Cul es la importancia del uso de los mecanismos jurdicos? - Que nos ponen en relacin formal con el Estado para intercambiar informacin. 5. Cules son algunos de los mecanismos jurdicos utilizados para relacionarse con el Estado? - Derecho de peticin, audiencias pblicas, recursos de la va gubernativa (reposicin, apelacin y queja), quejas, reclamos, accin de cumplimiento y acciones populares o de grupo.

Captulo 2
1. Cules son los tres elementos claves del control ciudadano? - La organizacin, el conocimiento y la comunicacin. 2. Cules son algunas funciones generales de las organizaciones dedicadas al control ciudadano? - Vigilar que los recursos se usen segn las normas, planes, programas, proyectos y contratos. - Velar por que las acciones estatales sean pertinentes, oportunas, lcitas y ajustadas a la tcnica. - Conocer las normas, planes, programas, proyectos y contratos, as como el grado de avance real en la gestin de todos ellos. - Estudiar y analizar las explicaciones, razones e informaciones de las entidades controladas. - Agotadas las vas directas de entendimiento con las entidades cuya gestin se vigila, presentar informes, denuncias, demandas y acciones escritas a las autoridades competentes para controlarlas. - Vigilar y fiscalizar la ejecucin y calidad tcnica de la gestin. - Recibir informes, observaciones y sugerencias de ciudadanos y organizaciones. - Comunicar a la ciudadana los avances de su actividad. - Denunciar irregularidades de los funcionarios. 3. Qu ventajas y desventajas trae armar una organizacin de control ciudadano a travs de la ley de veeduras? - Ventajas: Poder pedir a la Contralora General de la Repblica, mediante oficio, el control excepcional establecido en el literal b), Artculo 26 de la Ley 42 de 1993.

Captulo 4
1. Para el desarrollo de un ejercicio de control ciudadano, por qu es importante partir de la formulacin de un proyecto? Porque los proyectos permiten valorar la disponibilidad real de recursos, organizarlos de la manera ms adecuada para su mayor rendimiento y precisar los avances paulatinos que nos indicarn si estamos ajustados a lo previsto. 2. Para qu se disean los indicadores? Para poder comparar peridicamente los propsitos y los logros.

Anexo 5 / 215

Anexo 6 Gua general para planear y realizar talleres

Qu hay que tener en cuenta cuando organizamos un taller?

Cuando organizamos un taller en el que pensamos utilizar algunas de las herramientas que se han presentado en este documento, debemos tener en cuenta algunos aspectos de fondo y otros de forma, ambos igualmente importantes. Miremos primero a qu nos referimos con los aspectos de fondo. La metodologa que se esconde en el taller es la constructivista, lo que quiere decir que el aprendizaje esencialmente se construye entre todos a partir del conocimiento, las experiencias y las percepciones que tenemos sobre el tema del taller todos los que participamos en l. Por eso, en los textos conceptuales se hizo un gran esfuerzo por no partir de las definiciones de los conceptos sino por llegar a ellas a travs de la explicacin de sus elementos y de relacionarlos con distintas situaciones de la vida real. La metodologa que se propone privilegia la argumentacin y el dilogo, el intercambio de saberes y la construccin colectiva del conocimiento. En las dinmicas, actividades y talleres que se desarrollen a partir de este material, se debe aplicar ante todo esta misma metodologa. Esto quiere decir que, si bien debe haber una persona conducindolos por su conocimiento previo de los temas (que puede adquirir a travs de la lectura de los textos conceptuales y de las verificaciones en los mismos), la definicin de los conceptos relevantes debe hacerse colectivamente a partir de las intervenciones de todos los participantes. La argumentacin es en ltimas la herramienta bsica de aprendizaje que debe utilizarse en este proceso de formacin. Los cuadros de reflexin que aparecen a lo largo del material son una gua para la adecuada utilizacin de esta metodologa. Adems, al ser el control ciudadano un tema inmerso en el mbito de la formacin ciudadana, cualquier actividad que se desarrolle debe acogerse a los principios democrticos que nos rigen en la vida social. Por esto, no es la palabra de quien dirige un taller la que debe primar; por el contrario, deben garantizarse los espacios para que todos los involucrados en el proceso de formacin puedan participar y tenerse en cuenta sus aportes a la hora de sacar conclusiones sobre cada tema. En este mismo sentido, el respeto a la diferencia es fundamental para que la formacin sea exitosa. Veamos ahora cules son los aspectos de forma que no debemos perder de vista:

1. Elementos organizacionales y logsticos para el desarrollo de un taller de capacitacin

1.1 Diseo del taller
Una vez se ha decidido la realizacin de un taller de capacitacin, deben definirse los siguientes elementos: 1. Propsito del taller: Este punto es el ms importante de todos y no puede tomarse a la ligera; es fundamental definir si el taller va a tener un carcter informativo, si busca familiarizar a los participantes con un material o con una metodologa, si contiene el componente formativo necesario para la realizacin de un trabajo, si se inserta en un proceso continuo de formacin o si pretende sensibilizar a los participantes frente a un tema especfico. De la definicin de este propsito depende la seleccin de actividades que se desarrollarn, la metodologa de trabajo y la duracin del taller. 2. Caractersticas de los participantes: En concordancia con el propsito del taller, es necesario saber quines asistirn, cules son sus expectativas, con qu conocimientos y experiencias previas cuentan frente al tema y cmo se vincularn al proceso del que forma parte la capacitacin. Conocer estos elementos es fundamental para poder orientar el taller de una manera efectiva.

1.2 Organizacin logstica

Seale la fecha de mayor conveniencia para las organizaciones involucradas y la mayora de los participantes (asegrese de que no coincida con otro evento que pueda interferir con la asistencia). Determine el nmero de facilitadores que orientarn el taller. En general, es recomendable que los talleres no se realicen con ms de 50 participantes por facilitador y que haya alternancia entre facilitadores, si el taller dura ms de un da. Si el nmero de participantes es necesariamente superior a 50, busque que el grupo se divida en dos o tres partes y que haya un facilitador o facilitadora encargado de cada uno. Identifique un lugar para el taller que cumpla con las siguientes caractersticas: Facilidad de acceso para los participantes.

Anexo 5 / 217

Capacidad para acomodarlos de manera que se puedan desarrollar las actividades. En este caso, se recomienda un saln espacioso con mesas y sillas mviles. Entorno silencioso y tranquilo o aislamiento sonoro efectivo. Disponibilidad de los equipos que el facilitador o la facilitadora considere necesarios.

1.3 Planteamiento de la agenda

Disee una agenda de trabajo teniendo en cuenta las siguientes recomendaciones: Asegrese de que la agenda permita cumplir con los propsitos del taller. Seale tiempos prudentes para la realizacin de las actividades planeadas. Es mejor que sobre un poco de tiempo para profundizar en las reflexiones y resolver inquietudes, que dejar actividades a medio camino. Tome en cuenta los ritmos del grupo y su proceso de desgaste a lo largo del taller. Por ejemplo: es conveniente iniciar la tarde con una actividad fsica que permita mantener la atencin despus del almuerzo; antes de finalizar el da, es ms favorable desarrollar reflexiones cortas y al iniciar el da siguiente de trabajo retomar los elementos aprendidos. Los talleres de ms de tres das son agotadores y requieren variaciones en el planeamiento, da a da, etc. Incluya tiempo para realizar una evaluacin diaria que permita hacer ajustes necesarios. Incluya tiempo al finalizar el taller para una evaluacin general. D espacio para la flexibilidad. Tenga un plan alternativo en caso de que se vea obligado a modificar la agenda en el transcurso del taller, bien sea por falta de tiempo o por el replanteamiento de objetivos. Disee una agenda para el equipo de trabajo en donde se detallen los pasos de cada actividad y las responsabilidades de los facilitadores involucrados. Este documento no debe distribuirse.

Comunquele a quien corresponda cmo desea que se organice el lugar del evento, antes de que inicie. Informe con suficiente anticipacin a los asistentes sobre las fechas, hora y lugar del taller. Si es posible, confirme que han recibido y conocen esta informacin. En caso de ofrecer almuerzos y refrigerios a los participantes, asegrese de informar a quien corresponda y con anterioridad la cantidad exacta de asistentes al evento y las horas en las que estos debern servirse. Elabore escarapelas para todos los asistentes, teniendo en cuenta que el nombre de pila de cada uno deber ser visible a distancia. Elabore una agenda de trabajo con los objetivos del taller, las organizaciones involucradas y los horarios de las actividades planificadas. Reproduzca la agenda para todos los participantes y pegue una en la puerta del saln. Determine la hora de inicio y de finalizacin de cada da de trabajo, segn las prcticas ms aceptadas del contexto en que se encuentre. Asegrese con anterioridad de que los materiales que necesitar estn listos y en cantidad suficiente y en el lugar de trabajo antes de que el taller inicie.

Finalmente, revise la agenda con las dems personas u organizaciones involucradas en el planeamiento del taller y asegrese de que esta cumple con los fines deseados.

218

Hagamos control ciudadano

Anexo 7 Plan de Formacin

Este plan de formacin es la secuencia de acciones que proponemos para desarrollar la capacitacin a ciudadanos, grupos u organizaciones interesados en conocer y ejercer el control ciudadano y la veedura. Su propsito es brindar al formador o formadora elementos para estructurar talleres que permitan el aprendizaje sobre el control que la ciudadana pueda hacer a la gestin pblica y el campo en el que este tiene lugar.

de los participantes, la disponibilidad de tiempo, la metodologa del facilitador o los intereses del grupo, entre otros). El cronograma de trabajo puede contener los mdulos diarios que el facilitador considere pertinentes; si se escoge la forma ms intensa y comprimida de trabajo, el plan de formacin (mnimo 28 horas) se puede cumplir en cuatro das. En trminos generales, la estructura de cada mdulo se divide en dos partes: el conocimiento de un tema y la reflexin sobre el mismo, como estrategia de comprensin y asociacin de ese tema con otros. Para agotar estos dos pasos, se indica cmo apoyarse en las herramientas mencionadas, y a cada mdulo se le asignan las que de entrada pueden ser ms pertinentes. No obstante, queda a criterio del facilitador usar otras, cambiar el orden, etc. Lo realmente importante es que al final de cada mdulo el aprendizaje de un tema haya quedado claro y completo. Adems de estos dos bloques, en algunos momentos ser necesario hacer la evaluacin del taller (no de los conocimientos de los participantes). Tenga en cuenta los resultados para hacer los ajustes razonablemente requeridos y realizables.

1. Objetivo de los talleres

Brindar conocimientos tericos y prcticos a los participantes para entender e informarse sobre el Estado que tenemos, las tareas que debe ejecutar y nuestras posibilidades de influir en ellas para que se cian a las normas tcnicas y jurdicas que les son aplicables.

2. Enfoque
El enfoque didctico asumido en este plan de formacin es el constructivista, y consiste en permitir que los participantes expresen lo que saben de un tema, as sea un conocimiento mnimo, y a partir de ah se conforme o constituya el saber que vamos armando o construyendo. Este enfoque es motivante, pues les permite a los participantes experimentar que aportan, que tienen un conocimiento valioso, y los lleva reconocerse en lo que finalmente plantean y a darse cuenta de que desde sus experiencias pueden enriquecer y comprender el control ciudadano.

4. Herramientas metodolgicas
Para desarrollar los talleres, la gua le ofrece una serie de herramientas que se describen en Cmo utilizar esta gua (p. 9), que son, especficamente, Verifiquemos, Referencias cruzadas, Dinmicas, Reflexin sobre la dinmica y Reflexin sobre A su salud!, y encontrar recomendaciones y claves para el abordaje conceptual de este plan de formacin.

3. Estructura general
El plan de formacin est dividido en 21 mdulos, que oscilan entre una y cuatro horas (esto vara segn el perfil

Da 1
Maana /Mdulo 1
Actividad
I. Lectura de A su salud! (p. 17) II. Reflexin general sobre A su salud! (p. 31) III. Reflexin sobre A su salud! para el Cap. 1 Sec 1 (p. 79)
1

Descripcin
I. Hacer la lectura del cuento de forma individual o grupal (si tiene ms tiempo, puede dividir a los participantes en grupos para que cada uno represente o cuente un fragmento de la historia). II. Inmediatamente despus de la lectura, inicie la reflexin general sobre el cuento para introducir los temas del plan de formacin. III. Sin que los participantes necesariamente se den cuenta, termine la reflexin general con la reflexin para el Captulo 1, de forma que pueda introducirlo.

Recursos
La Gua o copias de la historia para los participantes.

Duracin
2 horas

Anexo 1 / 219

Tarde/Mdulo 2
Actividad
I. Dinmica: Mmica (p. 77) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 78)

Descripcin
Con esta actividad se busca iniciar el trabajo de formacin de una manera ldica, haciendo notar que lo ms importante es el conocimiento y experiencia que los participantes tienen sobe el tema. El propsito principal de esta dinmica es entender que las autoridades pblicas son personas a las que nosotros les hemos delegado el poder de tomar algunas decisiones igualmente pblicas y que por estas razones nos reservamos el derecho de vigilar que lo utilicen dentro de los lmites de esa delegacin. Escriba las conclusiones en el papelgrafo.

Recursos
Papelgrafo y marcadores.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 3
Actividad
I. Lectura del texto Qu es el Estado? (pp.35-39) II. Verifiquemos (p. 40)

Descripcin
I. Una vez hecha la dinmica, puede proceder a hacer una lectura crtica del texto a partir de las conclusiones a las que haya llegado el grupo a travs de la reflexin, que deben estar consignadas en el papelgrafo. Se sugiere hacer la lectura del texto en grupos de cinco (5) personas; es muy importante que subrayen las ideas que les parezcan importantes y que hagan todas las preguntas que quieran. II. Para terminar, pueden contestar las preguntas del Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Da 2
Maana/Mdulo 4
Actividad
I. Dinmica: Bingobierno (p. 82) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 84)

Descripcin
I. Esta dinmica est diseada para que los participantes sepan su nivel de conocimiento sobre el Estado y lo importante que resulta reforzarlo cuando nos vamos a relacionar con l. II. Si bien el tema especfico que introduce la dinmica es el de la estructura del Estado, aproveche la reflexin para introducir todos los temas de este captulo, en la medida en que su propsito tiene que ver con nuestro conocimiento sobre el Estado en general. Escriba las conclusiones en el papelgrafo.

Recursos
Un tablero, papelgrafo o cartulina grande, una bolsa, chinches, fotocopias de las tarjetas y de la tabla de verificacin de respuestas.

Duracin
1 horas (aprox.)

220

Hagamos control ciudadano

Maana/Mdulo 5
Actividad
I. Lectura de Estructura del Estado (p. 41) II. Verifiquemos (p. 54)

Descripcin
I. Haga una lectura crtica del texto a partir de las conclusiones a las que haya llegado el grupo en la reflexin, que deben estar consignadas en el papelgrafo. Se sugiere hacer la lectura del texto en grupos de cinco (5) personas; es muy importante que subrayen las ideas que les parezcan importantes y que hagan todas las preguntas que quieran. II. Para terminar, pueden contestar las preguntas del Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Maana/Mdulo 6
Actividad
I. Lectura de Gestin pblica estatal (pp. 62-67) II. Verifiquemos (p. 67)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer este aparte crticamente. II. Para concluir este tema, pueden responder las preguntas del Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 7
Actividad
I. Dinmica: El Experto (p. 88) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 89)

Descripcin
I. Si se est abarcando en un solo da los cuatro temas del captulo sobre estructura y funcionamiento del Estado, se sugiere dejar el tema de descentralizacin para despus del medio da; de esta forma podr empezar la segunda parte de la jornada con esta dinmica. Su propsito es que los mismos participantes encuentren las ventajas de la descentralizacin a partir de su experiencia en el diseo e implementacin de programas en los municipios. II. Al finalizar la dinmica, debe hacerse una reflexin y consignar en el papelgrafo las ideas que los participantes vayan construyendo. Hacia el final de la misma, es probable que se hayan alcanzado importantes conclusiones sobre el tema de descentralizacin. Pngalas en el papelgrafo.

Recursos
Papelgrafo, marcadores, mesas, copias de planes de desarrollo local, peridicos locales, revistas, magazines.

Duracin
1 hora

Anexo 7 / 221

Tarde/Mdulo 8
Actividad
I. Lectura de Descentralizacin (pp. 56-60) II. Verifiquemos (p. 61)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer este aparte crticamente, retomando las conclusiones a las que hayan llegado durante la dinmica, que deben estar consignadas en el papelgrafo. II. Para concluir este tema, pueden responder las preguntas del Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Da 3
Maana/Mdulo 9
Actividad
I. Lectura de Contratacin estatal (pp. 67-71) II. Verifiquemos (p. 74)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer este aparte crticamente. Se sugiere que el facilitador lleve al taller contratos reales, ojal de las gestiones que van a controlar los veedores, y analicen los elementos durante la lectura del aparte. II. Para concluir este tema, pueden hacer las preguntas del Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Maana/Mdulo 10
Actividad
I. Reflexin sobre A su salud! para el Cap. 2. Sec 1 (pp. 41-74)

Descripcin
Para concluir los temas relacionados con el Estado, retome la lectura de A su salud! que se hizo el primer da y, con la ayuda de este cuadro de reflexin y de las conclusiones que consignadas en el papelgrafo, trate de relacionar los temas que mayor discusin generaron con los episodios que se narran en la historia. Puede utilizar muchas estrategias para retomar el cuento: hacer la reflexin grupal, volver a leer la historia entre todos, hacer el ejercicio por grupos, darle a cada grupo un tema especfico para identificar en la historia, etc.

Recursos
La Gua o copias de la historia para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 11
Actividad
I. Dinmica: Los dibujantes (p. 171) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 173)

Descripcin
Con esta dinmica se entra al tema especfico del control ciudadano. La idea es que los participantes construyan la definicin general de control y de ah la de control ciudadano. De esta forma los participantes vern el control como algo fcil de entender por ser similar a muchas cosas que hacemos en nuestra vida cotidiana.

Recursos
Papel, lpices, papelgrafo, marcadores, tarjetas con la descripcin de los dibujos.

Duracin
1 hora

222

Hagamos control ciudadano

Tarde/Mdulo 12
Actividad
I. Reflexin sobre A su salud! para el Cap. 1, Sec. 2 (pp. 97-101)

Descripcin
Con esta reflexin, adems de empezar a identificar los distintos elementos del control ciudadano que aparecen en A su salud!, se busca empezar a construir este concepto de la mano con los participantes. Por ser este el tema central del plan de formacin y el de mayor inters por parte de los participantes, es importante que para esta reflexin se tome todo el tiempo que sea necesario, sin afectar el cronograma general. Escriba las conclusiones en el papelgrafo.

Recursos
La Gua o copias de la historia para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 13
Actividad
I. Lectura del Cap. 1, Sec. 2 (pp. 97-101) II. Verifiquemos (p. 102)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer este captulo crticamente, retomando las conclusiones a las que hayan llegado durante la dinmica y la reflexin anterior, que deben estar consignadas en el papelgrafo. II. Para concluir este tema, pueden hacer las preguntas de Verifiquemos grupal o individualmente.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 horas (aprox.)

Da 4
Maana/Mdulo 14
Actividad
I. Dinmica: La gallina ciega (p. 178) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 181)

Descripcin
I. Dado que la dinmica introduce los conceptos de comunicacin y conocimiento, en este momento deben poder concluir ideas de uno y otro tema, procurando distinguirlas para poder relacionarlas mejor ms adelante. II. Se debe realzar la nocin de que siempre estamos en comunicacin con otros y que aprendemos por esa comunicacin, pues es ella la que nos permite intercambiar informacin y hacer eficaces las relaciones, como las que mantuvieron las gallinas ciegas y sus equipos.

Recursos
Papelgrafo, marcadores, carteleras, cinta de enmascarar y hojas en blanco.

Duracin
1 hora (aprox.)

Anexo 7 / 223

Maana/Mdulo 15
Actividad
I. Reflexin sobre A su salud! para el Cap. 2, Sec. 2 (pp. 103-111)

Descripcin
Con esta reflexin se busca que los participantes identifiquen los elementos bsicos del control ciudadano a travs de A su salud!. Escriba las conclusiones en el papelgrafo. Con esta actividad se introduce por primera vez el tema de la Ley 850 de 2003, por lo que es posible que la reflexin tome ms tiempo que las que ya se han hecho sobre la historia.

Recursos
La Gua o copias de la historia para los participantes. Papelgrafo y marcadores.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 16
Actividad
I. Lectura del Cap. 2, Sec. 2 (pp. 103-111) II. Verifiquemos (p. 111)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer este captulo crticamente, retomando las conclusiones a las que hayan llegado durante la dinmica y la reflexin anterior que deben estar consignadas en el papelgrafo. Aproveche esta lectura para concluir el tema de los dos mdulos anteriores e invitar a los participantes a estudiar la parte ms tcnica de la prctica del control ciudadano en lo que resta del plan de formacin. II. Para concluir este tema, pueden contestar las preguntas de Verifiquemos grupal o individualmente. Anmelos a sacar conclusiones y pngalas en el papelgrafo.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Tarde/Mdulo 17
Actividad
I. Dinmica: Primero lo primero (p. 184) II. Reflexin sobre la dinmica (p. 187)

Descripcin
I. Realice la dinmica segn las instrucciones, buscando que se entienda por qu cada concepto se corresponde principalmente con otro, de manera que cada paso del proceso se configure con claridad. II. La dinmica debe dejar claro que hay un orden para actuar, que, en esa medida, los resultados finales van a ser la consecuencia de los resultados parciales que se obtienen en cada paso, y que, dentro de ese proceso, se desarrollan acciones de conocimiento y comunicacin. Consigne las conclusiones en el papelgrafo.

Recursos
Papelgrafo, marcadores, carteleras, cinta de enmascarar y hojas en blanco.

Duracin
2 horas (aprox.)

224

Hagamos control ciudadano

Da 5
Mdulo 18
Actividad
I. Reflexin sobre A su salud! para el Cap. 3, Sec 2 (pp. 113-156)

Descripcin
Pida a los participantes que identifiquen elementos prcticos de organizacin, conocimiento y comunicacin en A su salud!. Despus, pdales que describan, en poco minutos, procesos organizativos simples y comunes que ellos mismos hayan protagonizado, como preparar un almuerzo para ver un partido de ftbol, y que traten de asimilar a cada hecho relatado los elementos tericos descritos en el captulo. Haga lo mismo con los temas de conocimiento y comunicacin. Escriba las conclusiones en el papelgrafo.

Recursos
La Gua o copias de la historia para los participantes. Papelgrafo y marcadores.

Duracin
1 hora (aprox.)

Mdulo 19
Actividad
I. Lectura del Cap. 3, Sec. 2 (pp. 113-156)

Descripcin
I. En grupos, los participantes deben leer crticamente los apartes que a estas alturas el facilitador considere ms pertinentes sobre organizacin, y empezar a formular, as sea en borrador, lo correspondiente a la organizacin de sus propios grupos: objetivos, miembros, etc. II. En grupos, los participantes deben leer crticamente los apartes que a estas alturas el facilitador considere ms pertinentes sobre informacin, y hacer ejercicios de toma de informacin y de formulacin de indicadores para situaciones reales2. III. En grupos, los participantes deben leer crticamente los apartes que a estas alturas el facilitador considere ms pertinentes sobre comunicacin, salvo la descripcin de los mecanismos jurdicos. Pdales que describan casos reales (si no pueden, que inventen uno) dando los elementos necesarios para que elaboren aqu un intento de pronunciamiento de un grupo de control ante un problema en la prestacin de un servicio, que cumpla los requisitos de claridad y argumentacin dados en la gua. Al final, contesten lo puntos de Verifiquemos.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos, .

Duracin
2 horas (aprox.)

Anexo 7 / 225

Mdulo 20
Actividad
I. Revisin de los mecanismos jurdicos (pp. 149-156)

Descripcin
Pida que lean la parte de mecanismos jurdicos y que identifiquen los que corresponden a los diversos momentos y situaciones de los casos sobre los cuales hayan trabajado en el mdulo anterior.

Recursos
La Gua o copias del texto y de Verifiquemos para los participantes.

Duracin
1 hora (aprox.)

Mdulo 21
Actividad
I. Lectura de Diseo de proyectos de control ciudadano (pp. 160-167)

Descripcin
I. En grupo los participantes leern y analizaran la gua de formulacin de proyectos y el facilitador dar una explicacin de cada una de las partes del proyecto. II .Contesten las preguntas de Verifiquemos. III. En grupo los participantes elaboraran el proyecto de control ciuadano basado en la historia A su Salud! .basado en la guia de formulacin de proyectos har notas claves a cada una de las partes del proyecto, con el fin de que a los grupos se les facilite la formulacin del proyecto.

Recursos
Formato Gua de formulacin de proyectos. Papelgrafo y marcadores. los

Duracin
4 horas (aprox.)

Esta columna, en especial, es solamente una sugerencia, ya que el cronograma de trabajo puede variar segn las necesidades del taller que se est llevando a cabo, el nimo de los participantes o la metodologa del facilitador. Como aqu lo central es aprender a reconocer si el Estado est cumpliendo las normas jurdicas y las exigencias tcnicas de la tarea que debe realizar, puede hacer algunos ejercicios de correspondencia de una cosa con la otra, como este: 1. recorte en pedazos tantas hojas tamao oficio como grupos haya, y tenga separados los respectivos recortes; 2. coja una hoja tamao carta y diga a los grupos que ella representa la forma correcta en que el Estado debe ejecutar una tarea, segn la ley, el proyecto y los contratos que haya celebrado para ejecutarla, y que cada pedazo recortado de la otra hoja representa una parte de esa tarea; 3 entregue a cada grupo una hoja tamao carta y un paquete de recortes de hoja tamao oficio, y pida que traten de armar las hojas cortadas sobre las otras de modo que coincidan. Cuando noten que no coinciden, pdales sealar la superficie sobrante (la diferencia) con colores, para que entiendan que ese desfase es lo que deben pedir al Estado que corrija. Finalmente, haga que recorten la parte coloreada, insistiendo en que esa modificacin de la gestin es la que debe lograr el grupo de control, para lo cual hay que demostrar el desfase por medio de un pronunciamiento, como lo hace este ejercicio, que es lo que trabajarn en el paso siguiente. Este ejercicio puede hacerlo con cualquier tipo de elementos que no coincidan, como el contenido de gaseosa o agua en una jarra y los vasos en que debe servirse, o unos pares de zapatos y unos pies, etc. Reflexionen a partir de aqu. La duracin sera de 1 h (aprox.) para cada paso, salvo para el primero, que debe durar entre 45 minutos y 1 hora.

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Hagamos control ciudadano

Anexo 8 Evaluacin

La siguiente historia y sus correspondientes respuestas se han diseado para evaluar el aprendizaje de los participantes. El facilitador puede usarla, junto con las preguntas que aparecen en los recuadros llamados Verifiquemos, como

una herramienta para evaluar el conocimiento adquirido por quienes han estado en contacto con el material didctico y el plan de formacin.

En un pequeo barrio, pobre y normalmente olvidado por la gran ciudad, los habitantes da a da estn preocupados porque la lluvia pueda arrastrar el monte donde viven y llevarse sus humildes viviendas. Saben muy bien que en poca de invierno corren ms peligro. Lo nico que los ha protegido hasta ahora es una roca que sostiene la ladera sobre la que est construido el barrio. Por eso se han organizado para limpiar de basuras el ro que pasa por encima y evitar su desbordamiento; evitan construir sus casas en las zonas donde no existe ningn tipo de contencin para el monte, que suele derrumbarse; adems, siempre hay alguien de la comunidad encargado de vigilar y anunciar las posibles avalanchas. Este humilde barrio se ha ido instalando en una zona estratgica para la ciudad, pues, segn el Plan de Ordenamiento Territorial, por ah debe pasar la carretera que la comunicar con el oriente del pas. Por esto, ltimamente se ha visto por el lugar a funcionarios del Estado, ingenieros, polticos y personas extraas. En el barrio han empezado a correr distintos rumores: que los van a sacar, que por fin les van a prestar atencin, que lleg nuevamente la poca electoral, y todo lo que se puede derivar de estas afirmaciones, cuando se trata de pasar de voz en voz y sin ninguna certeza cualquier informacin. Afortunadamente, en el barrio hay ciudadanos organizados: all existe una veedura, encargada durante mucho tiempo de contribuir a que el Estado cumpla mejor con sus funciones en el sector. En efecto, hace ya bastante tiempo, algunos habitantes de la zona, cansados de no ser tratados por el Estado de igual forma que los habitantes de otros sectores de la ciudad, y de sentirse abandonados y sin los servicios pblicos bsicos a los cuales tienen derecho, decidieron conformar un grupo que se dedicara a mejorar esta situacin. El grupo logr que se llevara al barrio un servicio de acueducto y alcantarillado eficiente, y de ah en adelante siempre ha estado vigilando que se cumplan los distintos planes y proyectos que cobijan la zona. Hace poco decidieron formalizarse como una veedura ciudadana de las que prescribe la ley. En una reunin de las que organizan peridicamente, los miembros de la veedura decidieron investigar la razn por la que ltimamente se vean tantas personas mirando la parte alta de su barrio. Fueron hasta el lugar y supieron que los nuevos visitantes venan de una entidad pblica, el Instituto de Desarrollo y Fomento Urbano (IDFU), y que estaban haciendo un estudio del terreno para pasar una carretera muy importante por ah. Quienes lo averiguaron citaron a una nueva reunin al grupo de veedores para comunicarles las ltimas noticias. Algunos se pusieron felices porque as el barrio estara menos olvidado que antes; sin embargo, varios mostraron cierta preocupacin por la forma en que se manejara el asunto de los derrumbes: una carretera mal construida podra significar la desaparicin de todos en un invierno prximo. Esta preocupacin dio inicio a una nueva misin para la veedura: vigilar y ayudar a las entidades del Estado encargadas de construir la carretera en lo relacionado con el tramo que pase por el barrio. Cuando el equipo de veedores encargado de buscar los planos del proyecto los mostr al resto de miembros de la veedura, varios notaron que la piedra salvadora iba a desaparecer para dejar lugar a una parte de la va. La llamaban as porque, cada vez que llegaba la poca de lluvias, esta piedra era la nica capaz de contener la montaa y, de esta forma, salvaguardaba las viviendas. Varios miembros del grupo, visiblemente alterados, salieron desorganizadamente y a las carreras a decirles a los trabajadores de la obra que ya estaba inicindose que por favor la pararan, porque iban a producir una gran tragedia. Los seores, como era de esperarse, les respondieron que ellos no podan detener la obra y que mejor se dirigieran a las oficinas de las entidades correspondientes. Los miembros de la veedura, dada su amplia experiencia, conocan muy bien su derecho a obtener informacin sobre una contratacin pblica, como esta para la construccin de la carretera, y decidieron averiguar quin era el contratista y hablar con l. La relacin con el contratista empez desde un principio con el pie izquierdo: al parecer, un malentendido dentro del mismo grupo dio como resultado que dos miembros distintos fueran a pedirle la misma informacin. El primero en llegar, adems, no fue muy respetuoso y se mostr grosero y alterado; en su afn, olvid presentarse como parte de un grupo de veedores e hizo sentirse agredido al contratista, sin que este entendiera muy bien por qu. Por ello, no quiso brindar ninguna informacin y

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respondi que l era simplemente un particular que cumpla con un contrato, que, si tena algn problema, mejor se dirigiera a alguna oficina pblica. Tras este episodio, al segundo en llegar, obviamente, no le fue mejor: a pesar de que, junto con otros miembros del grupo, haba redactado una carta que explicaba quines eran y cul era la tarea de control ciudadano que estaban realizando, al llegar donde el contratista este lo recibi de muy mal genio y sin entender por qu lo seguan molestando. Cuando el grupo volvi a reunirse, cay en cuenta de que haba indispuesto innecesariamente al contratista, todo por falta de organizacin. Decidieron entre todos hacer un nuevo intento de acercamiento. Sin embargo, este se neg nuevamente a entregarles cualquier informacin. Por esta razn, decidieron dar un paso ms lejos y hablar con el interventor de la obra. Se presentaron de forma cordial y respetuosa, y le explicaron su intranquilidad porque crean que la construccin de la carretera podra causar ms derrumbes de la montaa y afectar sus viviendas. La primera respuesta del interventor fue que l no crea que eso fuera a pasar, ya que ya se tenan todos los estudios tcnicos necesarios. El vocero del grupo, muy amablemente, le pidi que de todas formas les ayudara a conseguir la informacin tcnica sobre la obra, pues queran estudiarla y estar seguros de que efectivamente no hubiera posibilidad de una tragedia. El interventor les ayud a conseguir la informacin que estaba en manos del contratista y el IDU. Como en el grupo no haba ningn experto en ingeniera civil, decidieron hacer lo que estaba a su alcance: recogieron testimonios de los vecinos ms antiguos, quienes relataron cmo, ao tras ao, las lluvias causaban deslizamientos a ambos costados de la piedra salvadora, pero nunca lograban remover la superficie de encima y debajo; adems, los veedores pidieron al IDFU que examinara cmo, a ambos lados de la roca, el terreno mostraba huellas de deslizamientos anteriores y, en cambio, no aparecan en el terreno bajo la influencia de la piedra salvadora. Adicionalmente, pidieron que se midiera la resistencia de la roca y se comparara con la fuerza que podra tener un deslizamiento de tierra, para evidenciar que era ella la que hasta ahora los haba salvado. Todo esto lo hicieron por escrito. La vehemencia y consistencia de los testimonios y el hecho de que no trataran de evitar que la carretera se construyera, sino que pidieran que se dejara la roca, termin por convencer al interventor de exigir al contratista los estudios del terreno, que tampoco eran muy complicados. Los resultados confirmaron lo que los veedores saban por experiencia, por vivir en esa zona desde haca muchos aos: quitar la piedra salvadora, sin tomar ninguna medida preventiva, poda terminar con muchas de sus propias viviendas. Los ingenieros decidieron remover la piedra y construir en ese mismo lugar un muro de contencin reforzado, con soportes de cemento que sostuvieran el monte. Los veedores, de ah en adelante, estuvieron atentos a que esta decisin efectivamente se llevara a cabo. Dos semanas despus de finalizada la obra, cay un torrencial aguacero que nadie esperaba en esa poca. Los habitantes del barrio permanecieron resguardados en sus casas, esperando que nada les pasara, pues se oa la montaa caer y caer como nunca antes. Varias horas despus, cuando solo llovan unas pocas gotas, poco a poco fueron saliendo los habitantes del barrio. Y, cul fue su sorpresa? Muchos tramos de la nueva carretera se encontraban completamente taponados por los derrumbes, excepto el que pasaba encima de sus casas, justo donde se pusieron el muro y los soportes de cemento.

Se pueden plantear las siguientes preguntas (algunas o todas) o invitar a los participantes a que identifiquen todo lo relacionado con los distintos temas tratados en la gua: 1. Cree que el IDFU y su contratista cumplen satisfactoriamente con el deber de informar a la ciudadana de su gestin al llegar al barrio? - No. El IDFU debe hacer pblico su trabajo antes de llevarlo a cabo, y cuando la ciudadana le pide informacin est obligado a suministrarla. Lo mismo puede decirse del contratista. 2. Qu formas de participacin se pueden identificar en esta historia? - Participacin sin la ayuda del Estado, participacin ciudadana a travs del voto, al elegir a la veedura, o se puede deducir cuando se habla de los polticos que van al barrio en poca de campaa; control ciudadano. 3. Identifique distintos actores relacionados con la organizacin social y poltica que hay en Colombia. - Funcionarios elegidos popularmente que, por tanto, son representantes; funcionarios no elegidos popular-

mente, como los del IDFU; lderes comunitarios; veedores elegidos por voto que, por ello, son representantes de su comunidad de origen; ciudadana en general; los particulares, los ingenieros, el contratista y el interventor. 4. Qu implicaciones tiene que el grupo haya decidido formalizarse en veedura, como lo prescribe la ley? - Que representa una comunidad; sus miembros elaboran un documento de constitucin y lo inscriben en la Cmara de Comercio o en la Personera; tienen que respetar un rgimen de prohibiciones e impedimentos que define quines no pueden ser miembros de la veedura; deben rendir cuentas de su gestin y de los recursos que manejan; y pueden pedir a la Contralora General de la Repblica el control excepcional de que habla el literal b), Art. 26 de la Ley 42 de 1993. 5. Identifique tres elementos sobre organizacin de grupos en la historia. - Existencia de un objetivo comn; asignacin (confusa) de funciones de vocera; periodicidad de las reuniones.

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Hagamos control ciudadano

6. Identifique tres tcnicas de investigacin utilizadas o pedidas por la veedura. - Bsqueda de informacin con la comunidad; solicitud de informacin al Estado con la solicitud de los planos de la obra; observacin del terreno de la obra. 7. Por qu el contratista dio una mala respuesta a los miembros de la veedura en su primer acercamiento? - Por la actitud pendenciera con que llegaron a pedir la informacin. 8. Est obligado el contratista a darle a la veedura la informacin sobre la obra que ellos piden? Por qu? - S, por el carcter pblico estatal de su actividad. 9. Cul es la diferencia entre una contratacin pblica y una privada? - Por representar el inters general, el Estado, por un lado, debe hacer pblico su proceso de formulacin de trminos de referencia o pliegos de condiciones, y de seleccin del contratista; y, por otro lado, cuenta con poderes extraordinarios para lograr que el contratista cumpla sus obligaciones, sin que por esto pueda impedir que obtenga la ganancia justa por su labor. 10. La veedura dio todos los pasos del proceso de control? Cules son? Cules hicieron falta? - 1. Presentacin ante el Estado: en su primer acercamiento no lo hicieron bien, pero despus s. 2. Bsqueda de la informacin: s. 3. Anlisis de la informacin: s. 4. Redaccin y entrega de las sugerencias, recomendaciones o denuncias: s. 5. Seguimiento a la preparacin de la respuesta que deban darles: no. 6. Socializacin

de resultados a la comunidad y/o a otras entidades: no. 11. Haba un inters comn en el grupo de veedores? Cul? - S, que la montaa no se derrumbara encima de sus viviendas. 12. El Estado, estaba por su parte trabajando en pro del inters general? - S, pero sin la informacin completa. 13. En qu partes de esta historia se nota el esfuerzo de las personas por conocer ms sobre algn tema para mejorar la comunicacin y la relacin con el otro? - Por ejemplo, cuando los veedores piden los planos de la obra y el interventor procura saber y entender mejor lo que tienen que decirle. 14. De qu rama del poder pblico forma parte el IDFU? - El IDFU, al ser una entidad encargada de ejecutar obras pblicas, forma parte de la rama ejecutiva. En efecto, esta entidad no tiene la facultad ni de hacer leyes ni de juzgar a nadie. 15. Cul es el objetivo ltimo del control ciudadano? Se logr en este caso? - El objetivo es contribuirle al Estado a mejorar su labor de forma que todos nos beneficiemos. En este caso, s se logr, porque la obra qued mejor hecha gracias al ejercicio de control ciudadano de la veedura, que ayud a evitar una gran tragedia que hubiera significado grandes costos sociales, polticos y econmicos para el Estado y para toda la sociedad.

Anexo 8 / 229

Glosario

Administracin pblica: Es el conjunto de organismos, instancias y autoridades encargadas de planear, dirigir, ejecutar y hacer cumplir las normas, polticas, planes y programas de las entidades territoriales. Analtico: Se puede calificar a alguien como analtico cuando intenta comprender un asunto examinando sus partes separadamente, de manera minuciosa, y buscando lo que las relaciona. Usualmente maneja un pensamiento ordenado y metdico con el cual organiza y determina su forma de proceder. Ciudadana: La ciudadana tiene una cara tcnica y una poltica; la primera se asemeja a tener una nacionalidad, condicin que se obtiene cuando nosotros o alguno de nuestros padres ha nacido en un territorio nacional (por ejemplo, un pas) o cuando un extranjero, en cumplimiento de ciertas reglas, se naturaliza, esto es, adopta la nacionalidad del lugar donde reside; la cara poltica significa que al nacer, adems de adquirir un vnculo formal con un territorio, nos convertimos en miembros de una comunidad nacional (como la colombiana) en cuyo territorio compartimos una historia, un idioma y ciertas costumbres (aunque sabemos que otras historias, culturas y lenguas caracterizan la diversidad de nuestra nacin). Dicha membresa tambin nos vincula con el Estado que all opera. Este lazo surge del reconocimiento de que somos la fuente del poder soberano de ese pas y por ello podemos ejercer los derechos y cumplir los deberes propios del orden de nuestra sociedad, as como construir, participar y disfrutar de su desarrollo y convivencia1. Clusulas exorbitantes: Para proteger los intereses de la comunidad, la ley ha dado facultades especiales a las entidades pblicas para manejar unilateralmente ciertas situaciones que ponen en riesgo la continuidad de los contratos y la consiguiente prestacin del servicio contratado; se aplican a todos los contratos estatales, aun cuando no se hayan dejado expresas en el propio contrato. Las ms importantes son la interpretacin, modificacin y terminacin unilateral del mismo y la caducidad y la reversin. Comunicar: Hacer entender alguna cosa a alguien. La comunicacin es el entendimiento compartido que pueden tener de un tema dos o ms miembros de una relacin. Con ella podemos intentar convencer al Estado para que cambie la forma en que acta.
1

Conocer: Tener idea o captar por medio de las facultades intelectuales la naturaleza, cualidades y circunstancias de las personas o las cosas. El conocimiento es tanto la facultad de entender y juzgar las cosas como la informacin ya integrada a nuestro saber. Contratante: Es aquella persona que contrata. Tambin se llama as a la entidad pblica de un contrato estatal. Contratista: Es aquella persona u organizacin que, en virtud de un contrato, asume la obligacin de prestar un servicio o suministrar un bien a cambio de una remuneracin. En la contratacin estatal, es el particular contratado por el Estado. Contrato: Es un acuerdo de voluntades que produce efectos jurdicos y obliga a las partes a cumplir con lo pactado. Un contrato es un acto mediante el cual sus partes contraen derechos y obligaciones. Control: Es la capacidad de influir sobre algo o alguien para modificar o alterar su comportamiento o el curso en el que ha discurrido o al que tiende. Corrupcin administrativa: Hay corrupcin cuando un servidor pblico se aparta de la tica que debe guardar en relacin con unas normas y valores que rigen su servicio a las comunidades. Suele concretarse en la obtencin ilcita de provechos particulares de todo tipo, para s o para otro, con cualquier clase de recursos estatales. Democracia participativa: La democracia participativa, a diferencia de la que es solamente representativa, es el rgimen poltico que admite que la ciudadana intervenga personal y directamente en la decisin de ciertos asuntos. Colombia es una democracia participativa, por lo cual, adems del voto para elegir autoridades que nos representen (propio de la democracia representativa, de la cual nuestro pas tambin tiene importantes elementos), contamos con varias formas reguladas de participacin, como la consulta popular. Delegar: Es la accin por medio de la cual un superior asigna una responsabilidad propia a un subordinado.

Definicin adaptada de El ciudadano y la Constitucin, Fundacin Presencia, 2005, material en desarrollo.

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Efectividad: Es la capacidad que debe tener la gestin pblica para modificar las condiciones iniciales de una situacin con el logro de los resultados esperados. Eficacia: Es la capacidad que debe tener la gestin pblica para cumplir las metas y objetivos de sus programas o proyectos. Eficiencia: Es la ptima utilizacin de los recursos econmicos, humanos y materiales y el aprovechamiento de las condiciones dadas, para alcanzar las metas y objetivos de un proyecto, programa o plan. Entidades territoriales: Son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. Equidad: La equidad es una modalidad de justicia en virtud de la cual los recursos se asignan segn las distintas situaciones de desventaja en que estn las poblaciones atendidas, de manera diferenciada para todos. En algunas escuelas de pensamiento jurdico se la conoce como justicia distributiva. Estado: Con la palabra Estado podemos referirnos a dos conceptos bsicos: en discusiones y documentos acadmicos, se dice que es la reunin de un territorio, un grupo de personas (particulares y funcionarios pblicos) y una forma de gobierno con unas instituciones a travs de las cuales se toman las decisiones sobre los asuntos pblicos y se regulan ciertos vnculos entre sus miembros. En el segundo concepto, el Estado se refiere al conjunto de rganos visibles (autoridades, entidades pblicas, etc.) y regulaciones concretas para ejercer el poder pblico y se lo equipara al aparato estatal. Estado social de derecho: Es aquel en el que hay leyes democrticamente acordadas, aplicables a autoridades y ciudadanos, cuyo propsito central es la igualdad de oportunidades para todos, segn las condiciones sociales, econmicas y polticas de las personas. tica comunicativa: Consiste en hacer tan comprensible lo que se dice que cualquiera o al menos la mayora pueda entenderlo. Evaluacin: Es el examen final que se hace de la ejecucin de un programa o proyecto para establecer si se estn cumpliendo o se cumplieron sus objetivos y de qu manera, y/o si su impacto fue el esperado y el necesario. Funcionario: Es la persona que desempea un cargo dentro de la administracin pblica en virtud del cual tiene atribuciones y obligaciones jurdicamente reguladas. Se denomina funcionario porque en el Estado se le asignan funciones. Informado: Alguien est informado cuando posee tanto conocimiento sobre un tema especfico que le permite emitir

juicios, opiniones o sugerencias basado en datos verificables y reales y no en suposiciones o rumores. Igualdad: La igualdad significa, en estricto sentido, ausencia de diferencia. En trminos sociales, es el concepto fundamental que nos permite entender y reconocer que ante la ley los dems son como cada uno de nosotros; por eso, nos ensea que debemos respetar y garantizar los derechos de los dems en la misma medida. Indicador: Es una medida que permite conocer el avance de un proyecto o de uno o ms de sus aspectos, para lo cual relaciona el avance y los cambios en los resultados de un proyecto con los objetivos y metas propuestos. En general, sirve para confrontar datos que nos dicen (nos indican) si el desempeo de algo es el adecuado. Libertad: De acuerdo con el pensador Norberto Bobbio, el concepto de libertad se puede dividir en dos: libertad positiva, que hace referencia a la ausencia de restricciones externas al individuo, y libertad negativa, que est referida a la capacidad que tiene cada individuo para autodeterminarse. Mediacin: Es la actuacin de un tercero que facilita que las partes de un conflicto se comuniquen para que lleguen a un acuerdo. Es necesaria cuando no pueden negociar su solucin o cuando la complejidad del problema o la pasin que les despierta dejan ver de antemano que ser muy difcil que lo resuelvan solas. Mecanismos jurdicos: Son medios creados por la Constitucin y la ley para que todos los ciudadanos, organizaciones sociales y no gubernamentales puedan relacionarse con la administracin pblica. Concretamente, permiten el intercambio de informacin para tomar decisiones en los asuntos que nos afectan. Negociacin: Es un proceso de dos o ms partes para llegar a un acuerdo, sin que haya un tercero (como un conciliador o un mediador) para ayudarlas a llegar a l o que tome al respecto una decisin por ellas (como un juez). Objeto de un contrato: Es el fin o el objetivo que se pretende alcanzar cuando dos partes celebran un contrato. Oportuno: Algo oportuno es aquello que llega o se realiza en el momento en el que se necesita. Organismos de control: Son la Procuradura, la Contralora, entidades encargadas de vigilar y controlar la gestin de las instancias pblicas. Organizacin: Asociacin de personas identificadas por intereses comunes que deciden actuar juntas y se regulan por un conjunto de normas en funcin de determinados

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fines. La organizacin da poder a los grupos, pues ordena su trabajo y hace que las habilidades de los individuos se aprovechen racionalmente y se complementen. Patrimonio pblico: Es todo lo que pertenece al Estado y est bajo su custodia y administracin, en beneficio de los ciudadanos, como los equipos de trabajo, el presupuesto estatal, los carros usados por los funcionarios, los parques naturales, las vas, los ros o las lagunas. Pertinente: Una accin es pertinente porque resuelve apropiadamente una necesidad. En otras palabras, si una accin resuelve una necesidad, es pertinente. Ponderado: Algo que ocupa un lugar proporcional al nivel de importancia que se le otorga, fruto de un juicio equilibrado, mesurado e imparcial. Es lo que se dice o hace con tacto y cuidado. Poder: El poder es la capacidad de alguien o algo para lograr que otro haga una accin que no habra realizado sin su intervencin. Principio de economa: En la contratacin estatal, el principio de economa ordena que los contratos se realicen de manera rpida y oportuna y que reduzcan al mximo los costos. En la prctica, este principio se traduce en varias reglas, unas que buscan evitar que el contrato vaya a tener interrupciones durante su ejecucin y otras que intentan agilizar los trmites del proceso de contratacin. Principio de responsabilidad: En la contratacin estatal, este principio establece que si alguno de los que intervienen en la contratacin genera un dao, por accin u omisin que pueda serle reprochada, debe responder por los perjuicios causados, es decir, estar en obligacin de reparar el dao y asumir las sanciones que le sean impuestas. Por esta razn, el principio de responsabilidad constituye una gua para la conducta de los servidores pblicos y los particulares involucrados en un contrato estatal y les impone la obligacin de ajustar su comportamiento a las normas ticas y legales. Para que esto sea efectivo, existen diferentes tipos de responsabilidad (civil, fiscal, penal, disciplinaria) y a cada una se le asignan unas consecuencias. Principio de transparencia: En la contratacin estatal, este principio garantiza la imparcialidad, la igualdad de oportunidades, la escogencia objetiva y la publicidad de todas las actuaciones del Estado durante el proceso contractual. De esta manera, los candidatos a contratistas pueden conocer y controvertir la informacin relevante y

as participar en igualdad de condiciones en los procesos de seleccin. Priorizar: Identificar aquellos aspectos de un problema cuya atencin es ms urgente, o aquellas situaciones que deben ser atendidas primero y a las que se les deben destinar la mayora de esfuerzos y recursos. Propositivo: Alguien es propositivo cuando expresa opiniones y sugerencias, siempre con el nimo de mejorar una situacin o condicin determinada por medio de la formulacin de alternativas de solucin. Pblico: Lo pblico se refiere a todos aquellos asuntos de inters y conocimiento general que son de todos y para todos los ciudadanos de un pas y sobre los cuales les damos a algunos el poder de decidir y administrar en nuestro nombre. Lo pblico tiene dos caractersticas centrales: nos interesa a todos, por ser de todos, y es visible, abierto. Rendicin de cuentas: La rendicin de cuentas es un componente de los principios constitucionales de transparencia, publicidad y responsabilidad. Rendir cuentas es dar explicaciones, justificar, someter al escrutinio pblico, al examen, a la revisin de la ciudadana, las decisiones y las actuaciones de los servidores pblicos en desarrollo de la gestin de lo pblico. Respeto: Conjunto de actitudes y manifestaciones de consideracin, cortesa y tolerancia hacia algo o alguien que se considera digno. Solidaridad: Es la fuerza que mantiene unida a la sociedad y que se manifiesta cuando nos ayudamos entre todos y actuamos en beneficio general, por encima del beneficio particular. Tcnico: Lo tcnico est referido al conjunto de mtodos o procedimientos correctamente concebidos y utilizados en cualquier actividad y a las habilidades necesarias para ponerlos en prctica. Veeduras ciudadanas: Mecanismo democrtico de representacin que les permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia a la gestin pblica, respecto de las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas y organizaciones no gubernamentales nacionales o internacionales que operan en el pas y se encargan de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico.

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glosario / 235

______, Mdulo 7: El municipio, usted y la salud!, Bogot, 2003. Procuradura General de la Nacin, Manual para la transparencia de la gestin pblica territorial, serie Prevencin I, Bogot, 2004. Secretara Distrital de Salud de Bogot, Participacin social, veeduras en salud, Bogot, 1999. ______, Todo lo que debe saber sobre el Sistema de Seguridad Social en Salud, Bogot, 2003. Superintendencia de Salud de Bogot, Control social, derechos y deberes, Bogot, 1997. Usaid, Casals & Associates Inc., Programa de fortalecimiento de la transparencia y la rendicin de cuentas en Colombia, Departamento de Nario, Pasto, 2003. ______ y Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, Herramientas para el ejercicio del control ciudadano, Bogot, 2003.

Veedura Distrital de Bogot, Control social a la gestin pblica, Bogot, 2000. ______, Sentido de lo pblico, Estado participativo y control social, serie El Derecho a Participar, Bogot, 2002. ______, Aspectos prcticos de la contratacin estatal, serie Guas para el Control Social, Bogot, 2000. ______, Indicadores: una herramienta para el control social, serie Guas para el Control Social, Bogot, 2000. ______, Organizacin y funcionamiento de grupos, serie Guas para el Control Social, Bogot, 2000. ______, Gestin pblica y control, serie Guas para el control social, Bogot, 2000. ______, Herramientas jurdicas para el control social, serie Guas para el Control Social, Bogot, 2000. ______ y Alcalda Mayor de Bogot, Educacin, cultura y control socia

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Contactos

En los siguientes sitios web usted podr encontrar informacin pertinente para el desarrollo de un ejercicio de control ciudadano. 1. Presidencia de la Repblica - Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin [Link] 2. Senado de la Repblica (para ver legislacin actualizada y concordada) [Link] 3. Contralora General de la Repblica [Link] 4. Procuradura General de la Nacin [Link] 5. Fiscala General de la Nacin [Link] 6. Defensora del Pueblo [Link] 7. Ministerio de la Proteccin Social [Link] 8. Superintendecia de Salud [Link] 9. Superintendencia de Servicios Pblicos [Link] 10. Contratacin del Estado colombiano [Link]

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