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UNIDAD 10: DERECHO INTERJURISDICCIONAL TRIBUTARIO

I.- LA COORDINACIÓN FINANCIERA ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO

Los diferentes niveles de gobierno gozan de multiplicidad de potestades para obtener recursos
(patrimoniales o tributarios) y también para realizar gasto público. Esto representa una problemática que
se da tanto en estados federales como unitarios.

En un régimen federal, hay muchos estados con concurrencia financiera para realizar gastos públicos y
potestades para gravar una misma renta, consumo o patrimonio. Surge la necesidad de coordinar todas
estas atribuciones para mayor simplicidad y eficiencia en la realización del gasto. Es MUY importante que
no solamente se tengan en cuenta los recursos sino también los gastos.

La labor requiere participación de los tres poderes del Estado.

En Argentina la CN de 1853 plasmó un sistema de coordinación financiera, que fue interpretada por la
CSJN como de “concurrencia”. La reforma de 1994 plasmó la intención de los constituyentes de mejorar
los sistemas de coordinación financiera de entre el Estado nacional y los provinciales.

La CSJN, en el fallo “El Cóndor Empresa de Transportes SA c. Provincia de Buenos Aires” resumió su
doctrina, dejando en claro que la Corte hace mérito a los pactos que constituyen manifestaciones positivas
del federalismo concentrado, que tiende a establecer un programa destinado a adoptar una política que
beneficie los intereses tanto nacionales como locales. Tales pactos son calificados como integrantes del
derecho intrafederal y, una vez ratificados por las legislaturas locales, se incorporan al derecho interno de
las provincias con el rango que cada una le otorgue.

Los diferentes sistemas elaborados en los distintos países son:

1. Concurrencia: implica que los distintos niveles de gobierno tienen iguales potestades tributarias
sobre un territorio, esto produce que puedan percibir idéntico tributo a un mismo contribuyente,
generando doble o múltiple imposición. Es el sistema adoptado por la CN en lo referente a
impuestos indirectos y directos que pueden legislar tanto la nación como las provincias.
2. Separación: cada nivel de gobierno tiene concedidas expresas y precisas potestades tributarias. Si
bien evita la múltiple imposición, al estar totalmente descoordinado con el gasto que debe realizar
el estado genera desequilibrios económicos. Es el sistema de la Constitución histórica de 1853 y
aun hoy continúan vestigios como en el art. 75 inciso 1 de la CN que establece que solo el
Congreso Nacional puede legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y
exportación.
LOS PRÓXIMOS SISTEMAS NO DISTRIBUYEN LAS FUENTES DE INGRESOS SINO EL
PRODUCTO.

3. Participación: en sentido estricto, este sistema consiste en repartir el producto de cada impuesto
por separado de acuerdo con índices apropiados. Hay una segunda alternativa que es denominada
“unión tributaria” que consiste en la formación de una masa de recursos financieros producidos por
diferentes impuestos que se distribuyen de acuerdo con los mismos criterios o pautas. Si bien
algunos autores recurren a esta subdivisión, NO CORRESPONDE hacerla porque ambas tienen la
misma naturaleza y los mismos efectos. Se realiza una distribución de acuerdo a criterios variados
como: capacidad financiera, necesidades financieras y elementos redistributivos o de promoción. Si
bien la CN tiene un régimen general de concurrencia, también para salvaguardar los efectos
nocivos que genera por la múltiple imposición, se propuso también un sistema de coordinación
financiera llamada “coparticipación de impuestos” que es un régimen voluntario, no coactivo y solo
puede instaurarse mediante una ley convenio. En Argentina, este sistema tiene un tinte propio
debido a su evolución histórica.
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4. Cuotas adicionales: en este sistema el poder fiscal dicta la norma tributaria y otros organismos
estatales situados en otros niveles establecen cuotas adicionales sobre los impuestos del primero.
Se usa en Francia, Holanda, Italia, Suecia. Se diferencia del sistema de concurrencia en que la
estructura de los gravámenes es unitaria y la medida de la utilización de las fuentes está regida por
una política única.
5. Asignaciones globales: son entregas de fondos sin afectación a gastos determinados no vinculados
al cumplimiento de ninguna tarea, creación de servicios o mantenimiento de estos por parte de los
estados beneficiarios. Las asignaciones globales pueden ser distribuidas entre los estados en
función de índices preestablecidos por ley. Es un sistema similar al de participación, pero aquí hay
una distribución de medios financieros obtenidos de los recursos del Estado en general,
desvinculados de uno o más impuestos.
6. Asignaciones condicionales: este sistema se diferencia del anterior en que las asignaciones están
supeditadas al cumplimiento por parte de los particulares de algunas tareas, por la implantación y
mantenimiento de algún servicio público u otras condiciones.

II.- LEYES DE UNIFICACIÓN Y COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES

A.- Primera Etapa: 1934 – 1950

Se dieron las primeras leyes de coparticipación de impuestos. Había coexistencia de 3 regímenes: LEY
12139, de unificación de impuestos, instrumentado mediante una ley convenio; LEY 12143 Y LEY 12147
en las que se estableció que el Estado nacional participaba unilateralmente a las provincias del Impuesto a
las Ventas y el Impuesto a Réditos; posteriormente la LEY 12956 amplió la base de distribución con el
Impuesto a los Beneficios Eventuales.

El Gobierno Nacional en 1934 envió un proyecto al Congreso de unificación de impuestos internos, que fue
aprobado y sancionado creándose así la LEY 12139. La unificación se estructuró con la forma de una ley
convenio que requirió la adhesión de las provincias, siendo Mendoza la primera. Las provincias debían
asumir algunas obligaciones como la de derogar impuestos internos provinciales existentes, no establecer
ni cobrar impuesto, tasas, tributo u otro gravamen de los comprendidos en el régimen de unificación y
reconocer como nula cualquier disposición en contrario.

Mediante la LEY 12143 se estableció el Impuesto a las Ventas. Por otra parte la LEY 12147 prorrogó la
vigencia del Impuesto a Réditos.

En la década de los cuarenta se replanteó el tema de la coparticipación. Hubo reclamos por parte de los
gobiernos provinciales y esto se tradujo en la sanción de la LEY 12956. Esta norma representó un avance
hacia una mayor sistematización en la materia, la ampliación de la masa coparticipable por la inclusión del
que fuera recientemente creado Impuesto a los Beneficios Eventuales.

B.- Segunda Etapa: 1951 – 1972

Se sustituyen las leyes anteriores: LEY 12139 por LEY 14390, se continúa participando impuestos
internos; LEY 12143, 12147 y 12956 por LEY 14788, que participa los impuestos directos y el Impuesto a
las Ventas, aumentando los porcentajes de las provincias.

En 1951 la Ley 14060 creo como recurso nacional el impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión
gratuita de bienes, que significó un avance del poder central sobre las facultades impositivas provinciales,
ya que los impuestos sucesorios constituían recursos de gobiernos provinciales. Se participó a las
provincias bajo el criterio devolutivo.

Cuando expiró la vigencia de la Ley primitiva de unificación de impuestos internos, fue reemplazada por la
14390.

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Un antecedente importante fue el frustrado nuevo texto de la CN de 1957, con la modificación de los
artículos 4 y 67 inciso 2, que pretendían participación de un porcentaje no inferior que el 50% del
producido de los gravámenes de impuestos indirectos y de contribuciones que se crearan con carácter
excepcional y extraordinariamente para atender necesidades urgentes de defensa nacional y seguridad
interior.

En 1958, reinstalado el Congreso Nacional, se sanciona la LEY 14788, que comprende el contingente de
impuestos directos e impuesto a las ventas. Se observa un incremento en la participación primaria de las
provincias.

C.- Tercera Etapa: 1973 – 1984

Con la Ley 20221 se unificó por primera vez los 3 regímenes de coparticipación. Los objetivos que
inspiraron el proyecto de esta ley fueron: garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros
provinciales mediante un importante aumento en la coparticipación, reconocer la necesidad de tratamiento
preferencial a las provincias con menores recursos y obtener una simplificación del régimen que facilite el
mecanismo de distribución y la actividad de los órganos de administración y contralor.

Se estableció un sistema único de distribución de los impuestos nacionales coparticipados, se asignó por
partes iguales a Nación y provincias el monto total de lo recaudado de impuestos (siendo la distribución
primaria del 48,5% a la Nación, el 48,5% a las provincias y el 3% al Fondo de Desarrollo Regional), se
buscó una distribución secundaria entre provincias: del 48,5% del total, se distribuía de acuerdo a los
siguientes criterios: 65% por población, 25% por brecha de desarrollo y 10% por dispersión de la
población.

La primera modificación importante fue la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) con una ley
sancionada en 1973 pero que empezó a regir en 1975. Con la introducción del nuevo tributo se preveía
eliminar el impuesto a las Ventas y en orden local el Impuesto a las Actividades Lucrativas, que fue
reemplazado por el Impuesto de Patentes por el ejercicio de actividades con fines de lucro. Para la
DISTRIBUCION DEL IVA, se siguió una mecánica que importaba sustraer una parte de su recaudación
equivalente al monto de los impuestos provinciales desaparecidos (con el remanente de lo recaudado se
aplicaban los porcentajes de la Ley 20221). De este modo, los gobiernos locales vieron incrementada la
proporción de los recursos recibidos.

En 1980, con la Ley 22294, se suprimieron las contribuciones de los empleadores al régimen nacional de
jubilaciones y pensiones y al Fondo Nacional de la Vivienda, lo que importó un gran cambio al sistema de
la Ley 20221. Al igual que antes, se pasó a detraer del monto total recaudado por los tributos nacionales
coparticipables, los importes requeridos para compensar la supresión de las contribuciones patronales al
sistema previsional. Esto resintió notablemente el monto de los recursos coparticipados a las provincias,
ello demandó la realización de más detracciones para compensar la supresión de las contribuciones
patronales sobre las remuneraciones de empleados públicos provinciales y municipales; esta nueva
modificación se materializó con la Ley 22453.

El nuevo criterio importó la sustracción de una porción la masa coparticipable y una disminución efectiva
de los recursos recibidos en concepto de coparticipación por los gobiernos locales.

IMPORTANTE para entender la siguiente etapa: El texto originario de la Ley 20221 tenía prevista su
vigencia hasta el 31 de diciembre de 1980. Se daba la posibilidad a las provincias de realizar en el
transcurso de esos años, hasta el 30 de septiembre de cada año, de denunciar el régimen de tal modo que
expiraría el 31 de diciembre del siguiente año. La ley 20633 prorrogó la vigencia de la ley hasta el 31 de
diciembre de 1983y quitó la posibilidad de denuncia para “““garantizar estabilidad y permanencia del
acuerdo de coordinación financiera”””. Siendo Bignone presidente de facto, un día antes de entregar el

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Gobierno a Alfonsín, el gobierno de facto dictó la ley 23030 para prorrogar la Ley de Coparticipación hasta
el 31 de diciembre de 1984.

D.- Cuarta Etapa: 1985 – 1987

Periodo caracterizado por la AUSENCIA DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION DE IMPUESTOS.

20 de diciembre de 1984, el PE envió al Congreso un proyecto de ley sobre prórroga de la Ley 20221
hasta que entrara en vigor un nuevo régimen. La Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de
Diputados nunca se expidió sobre este proyecto (primera vez).

Debido al no tratamiento del Congreso sobre el tema, mediante decretos se autorizó al Banco de la Nación
Argentina a acreditar a cada provincia, Municipalidad de Buenos Aires, al territorio nacional de Tierra del
Fuego y al Fondo de Desarrollo Regional los importes que les hubiese correspondido de acuerdo a la ley
ya vencida.

En 1985 el PE al mando de Alfonsín envió un proyecto de ley de coparticipación federal que tampoco fue
tratado (segunda vez).

El 11 de marzo de 1986, debido al NO tratamiento del Congreso de una ley respecto al tema en cuestión,
se firmó entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias el Convenio financiero
transitorio de distribución de recursos federales a las provincias. Durante el ejercicio discal de 1986 se
destinó a las provincias un financiamiento igual en términos reales a la anualización del segundo semestre
de 1985. Se estipuló en el convenio que de no sancionarse una ley al 31 de diciembre de 1986, el acuerdo
financiero continuaría teniendo vigencia debidamente actualizado.

Hasta 1988 NO SE SANCIONÓ NINGUNA LEY de coparticipación federal.

E.- Quinta Etapa: 1988 – actual

En 1988 se sancionó la Ley 23548 conocida como Régimen transitorio de distribución de recursos fiscales
entre la Nación y las provincias, que constituye el actual régimen de coparticipación impositiva. Debía regir
desde enero de 1988 hasta diciembre de 1989, pero por reconducción implícita se ha mantenido
subsistente (más allá de las modificaciones realizadas).

III.- NATURALEZA JURÍDICA Y VALIDEZ CONSTITUCIONAL DEL MECANISMO.

Antes de 1994 hubo muchas polémicas con respecto a la constitucionalidad de las leyes de coparticipación
tributaria. La cuestión esencial para juzgar si son válidas es la determinación de si los regímenes implican
una delegación del poder tributario de las provincias al Gobierno Nacional ya que si es así son
inconstitucionales.

Opiniones al respecto:

1. Giuliani Fonrouge: uno de los caracteres del poder tributario es la irrenunciabilidad, la aparente
derogación de dicho principio en las leyes convenio no es tal ya que las provincias no han
renunciado ni delegado en la nación el poder de gravar sino solamente la facultad de administrar y
recaudar los tributos y todo ello en virtud de una ley sancionada por cada provincia y no de una ley
federal en sentido estricto.
2. García Belsunce: a favor de la constitucionalidad juzga innecesaria una enmienda constitucional
porque ésta no prohíbe las leyes convenio.
3. Jarach: inconstitucionalidad. Afirma que la participación de las provincias se agota con la adhesión
al régimen, quedando en manos de nación las modificaciones de las leyes que regulan los
impuestos coparticipados.

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4. Bielsa: el mecanismo es una suerte de modus vivendi al que se llegó por razones de convivencia.
Las provincias NO pueden hacer cesión del poder impositivo.
5. Linares Quintana: las leyes convenio instituidas en materia fiscal implican por parte de las
provincias una renuncia al ejercicio de importantes aspectos de su poder impositivo.
6. Casás: la CN de 1853 no constituía un valladar insoslayable para la sanción de tales leyes
convenio. Al interpretarse las normas jurídicas no debe solamente computarse la letra o data
histórica de su promulgación, sino también la dinámica cambiante de la realidad que está llamada a
regular.
7. Bidart Campos: constitucionalidad de los impuestos indirectos pero inconstitucionalidad de los
impuestos directos.
8. Spisso: las leyes convenio no comportan renuncia o cesión de competencias por parte de las
provincias adheridas en favor del Estado federal, sino tan solo una abstención de su ejercicio en
determinados aspectos.
9. CSJN: admitió la validez de los regímenes de coordinación financiera por leyes convenio.
Determino que los acuerdos deben interpretarse restrictivamente.

Desde la reforma constitucional de 1994, las opiniones doctrinarias quedaron resueltas. Los constituyentes
tuvieron en cuenta la tradición jurídica de coordinación financiera e incorporaron el art. 75 inciso 2 con la
posibilidad de que nación y provincias realicen acuerdos para instituir regímenes de coparticipación de
impuestos. Estos acuerdos forman parte de la propia CN.

IV.- LOS REGÍMENES DE COORDINACIÓN FINANCIERA A PARTIR DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL DEL AÑO 1994

El análisis de la coordinación financiera debe partir del análisis del articulo 75 incisos 2 y 3 y de la cláusula
transitoria sexta.

La CSJN dijo en el fallo “El Cóndor Empresa de Transportes SA c. Provincia de Buenos Aires” que el art-
75 inciso 2 establece que los impuestos indirectos internos y los directos creados por el Estado Nacional
son coparticipables. Posteriormente se refirió a los acuerdos intrafederales y a las leyes convenio
sosteniendo que cabe reconocerles jerarquía superior por su propia naturaleza contractual en la que
concurren las voluntades de los órganos superiores de la CN en aras de alcanzar objetivos comunes.

4.1. La forma en la cual debe instrumentarse el régimen de coparticipación

Los regímenes de participación pueden instrumentarse por:

 Ley convenio: ley nacional que requiere la adhesión de las provincias.

 Tratado interjurisdiccional: celebración de un tratado entre los gobernadores y el presidente que
requiere la ratificación por las legislaturas provinciales y el Congreso.
 Convenios: a través de representantes plenipotenciarios de las provincias y la Nación que luego
requiere la ratificación por las legislaturas y el Congreso Nacional.

La CN adoptó el régimen de ley convenio. El articulo 75 inc. 2 dispone: “una ley convenio sobre la base de
acuerdos entre nación y provincias, instruirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones. La ley
convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara (…) y será aprobada por las provincias”.

Es una norma discrecional de nación y provincias, es decir que no es imperativa sino que implica una
voluntad entre ellos. Es un acuerdo de voluntades.

La CN establece los poderes tributarios originarios de la nación y las provincias.

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Cualquier persona, física o jurídica, puede presentar un proyecto de ley sobre coordinación financiera
entre nación y provincias al Senado. No hay impedimento alguno para que nación y provincias a través de
representantes inicien conversaciones informales sobre los alcances y contenidos que debería tener una
ley de coparticipación y la formalicen a través de acuerdos. En esos acuerdos puede participar o no CABA.

En cuanto al procedimiento de promulgación y veto, se rige de acuerdo al art. 80 de a CN. Y cabe aclarar
que no es necesario que todas las provincias adhieran a la ley convenio para que entre en vigencia. Las
provincias solo pueden ejercer su propia autonomía, por lo que no pueden oponerse a que otras provincias
suscriban.

Las provincias deben dictar una ley local al momento de adherir, dictada por la legislatura provincial. A su
vez deben comunicar su decisión al PE Nacional por conducto del Ministerio del Interior y con
conocimiento del Ministerio de Economía.

4.2. Modificación de la Ley de Coparticipación

Si bien cualquier puede ser modificada por otra ley, el procedimiento para modificar una ley convenio no es
el mismo. Se requiere el mismo procedimiento; es decir otra ley convenio.

Para esto es necesaria la concurrencia tanto del Gobierno Nacional como de los gobiernos provinciales.
Porque, tal como lo dice el último párrafo del art. 75 inc. 2, “no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada”.

Una vez incorporadas estas leyes convenio, nación y provincias se encuentras imperativamente obligadas
a su cumplimiento, no pueden alterarlo o modificarlo unilateralmente.

Ahora bien, tanto la nación como cualquier provincia pueden salirse del régimen, para ello deben
denunciar la ley convenio con el dictado de la ley nacional o provincial respectiva en la cual se establezca
que se deja sin efecto el régimen que se suscribió en su oportunidad.

4.3. Los tributos que pueden ser coparticipados

Las contribuciones indirectas y directas que se prescriben en forma concurrente entre nación y provincia y,
como consecuencia de ello, se genera la múltiple imposición.

No hay impedimento para que se establezca también la coparticipación de otros tributos como las tasas o
contribuciones especiales.

A su vez, como quien puede lo más puede lo menos, podría suceder que se coparticipen los derechos de
importación y exportación, si bien históricamente han sido recaudados por Nación.

4.4. Distribución entre la Nación, provincias y Ciudad de Buenos Aires

De acuerdo al tercer párrafo del artículo constitucional que viene siendo analizado, la distribución debe ser
realizada entre nación, provincias y CABA. Quedan así excluidos los municipios, que solo pueden ser
participados de forma indirecta si así lo determinan las leyes provinciales. Esta es una norma imperativa.

4.5. Criterios a tener en cuenta para la distribución

La distribución se efectúa en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de las
provincias contemplando criterios objetivos de reparto (es decir, teniendo en cuenta el gasto público que
cada nivel de gobierno puede potencialmente realizar); será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro
de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional. La CN es clara en cuanto a la solidaridad que deben tener las provincias con mayor grado de
desarrollo respecto a las que no están en esa situación para lograr un grado equivalente de desarrollo.

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4.6. Automaticidad en la remisión de los fondos

Toda ley convenio debe garantizar la automaticidad en la remisión de los fondos.

La ley 23548 establece que el Banco de la Nación Argentina transferirá a cada provincia y al Fondo de
Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de recaudación que les corresponda de acuerdo a
los porcentajes establecidos por la misma ley. La transferencia es diaria y el BNA no percibe retribución
por los servicios prestados conforme esta ley. No hay causal que justifique la demora en la remisión de
fondos ya que entrañaría una intromisión sobre la autonomía de las provincias.

Los funcionarios a cargo de la remisión de fondos son responsables tanto civil como penalmente por la
dilación en la remisión.

El PJ tiene competencias para arbitrar los medios que estén a su alcance para obligar al cumplimiento de
esta disposición constitucional.

4.7. La coordinación financiera en materia de gasto público

La CN no estableció limitación ni a nación ni a las provincias en materia de gasto público. Ambos entes
tienen competencia concurrente para aplicar los recursos a cualquier tipo de gasto. La potestad
concurrente implica una coordinación financiera en leyes convenio para hacer más eficiente los servicios
que brinda el Estado.

El quinto párrafo del inciso 2 del art. 75 dice que no habrá transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos aprobada por ley del congreso cuando correspondiere
y por la provincia interesada o CABA. Cualquier norma que transfiera competencias, servicios o funciones
a su cargo sin la respectiva asignación de recursos es inconstitucional.

4.8. Organismo fiscal federal a cargo del control y fiscalización de la ejecución del régimen de
coparticipación

El párrafo sexto del 75 inciso 2, establece que debe haber un organismo fiscal que tenga a su cargo el
control y fiscalización de la ejecución del régimen y debe asegurarse la representación de las provincias y
CABA.

La CN deja librada a la ley convenio la regulación de todas las atribuciones y funciones de este organismo
fiscal federal.

Si bien no se habla de la obligatoriedad de la representación nacional en el órgano, no hay óbice alguno

para que la ley lo pueda incorporar.

4.9. El tratamiento de los tributos con asignaciones específicas

De acuerdo al inciso 2 del artículo 75, no son coparticipables las contribuciones con asignaciones
específicas. Y el inciso 3 del mismo artículo faculta al Congreso a establecer y modificar asignaciones
específicas de recursos coparticipables por tiempo determinado por ley especial aprobada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.

Debe hacerse una interpretación armónica de la CN porque si no podría entenderse que en la vigencia de
un régimen instituido por ley convenio el Congreso puede unilateralmente modificar este régimen
extrayendo recursos coparticipables para darle la asignación específica que estime pertinente. Esto no es
así porque una vez que entra en vigencia una ley convenio, no puede modificarse unilateralmente (ya se
trató este tema ut supra).

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Lo que significa el inciso 3 es que el Congreso está autorizado a establecer o realizar asignación
específica de recursos coparticipados en el marco autorizado por la ley convenio, no en contra de lo que
se firmó con las provincias.

La CSJN opina de manera distinta, pero Espeche sostiene igualmente este lineamiento.

V.- RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN IMPOSITIVA VIGENTE

La ley 23548 fue promulgada en 1988 y es conocida como Régimen transitorio de distribución de recursos
fiscales entre la nación y las provincias. Continua vigente en virtud de su art. 15 que establece la tácita
reconducción hasta la creación de una ley nueva. La dilación ilimitada de esta ley terminó
desnaturalizándola y dejándola desactualizada con respecto a la realidad de estos tiempos.

Además, la no sanción de una nueva ley contraría lo dispuesto en la cláusula sexta de los constituyentes
de 1994, en la cual se manifiesta que antes de la finalización del año 1996 debería establecerse el
régimen de participación conforme al art. 75 y la reglamentación correspondiente. Además la cláusula
establece que no puede modificarse la distribución sin la aprobación de la provincia interesada y NUNCA
en desmedro de las provincias. Esto último no se cumplió ya que ha sido modificado el régimen
desfavoreciendo a las provincias. Nación se ha apropiado de mayores ingresos, no siempre bien
administrados.

Lo más destacable de la ley es la coordinación jurídica de las potestades tributarias entre nación,
provincias y municipios logrando una cierta armonización tributaria que atenúa la múltiple imposición.

5.1. Masa coparticipable

El art. 2 de la ley determina qué tributos forman parte del régimen de participación y los que están
excluidos. La masa coparticipable está conformada por la recaudación de todos los impuestos nacionales
existentes o a crearse.

Las excepciones son taxativas:

 Derechos de importación y exportación previstos en el art. 4 de la CN: que históricamente

pertenecieron a nación.
 Aquellos cuya distribución esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de
coparticipación: siempre que se cumpla con el art. 75 inciso 2, puede hacerse esto. Ejemplo:
régimen de impuestos sobre los combustibles líquidos y el gas natural.
 Impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o destinos
determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta ley.
 Impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones,
servicios, obras y fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre
nación y provincias. Se requiere para esto una ley del Congreso y la adhesión de las Legislaturas
Provinciales; tiene una duración limitada. Una vez que se cumpla el objeto de creación del
impuesto, si continúan los gravámenes, se incorporará al sistema de distribución de la ley 23548.

El último párrafo del art. 2 establece que se considera integrante de la masa distribuible el producido de
impuestos que graven la transferencia o consumo de combustibles, incluso lo establecido por la Ley
17597, en la medida en que su recaudación exceda lo acreditado al Fondo de Combustibles creado por
dicha ley.

5.2. Distribución primaria y secundaria

La ley mantiene la distribución primaria, entre nación y provincias, y secundaria entre provincias.

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Distribución primaria: 42,34% a Nación; 54,66% provincias adheridas; 2% para el recupero del nivel
relativo de las siguientes provincias: Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz; 1% para el Fondo de
Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

La distribución secundaria está en el art. 4. La provincia que más recibe es Buenos Aires con un 19,93% y
la que menos era Santa Cruz con el 1,38%, hasta 1990 cuando se determinó que el 0,7% sería destinado
a la nueva provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

En 2016 se decretó que se destinaría a CABA un 3,75%, pero en 2018 el porcentaje fue disminuido a un
3,5%.

En vez de realizar la distribución conforme a criterios objetivos, se establecen porcentajes fijos.

5.3. La garantía de distribución a favor de las provincias

El art. 7 de la ley sostiene que el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al 34% de la
recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de
distribuibles por esta ley. Es una clara y expresa intención de establecer una garantía mínima sobre el
monto que el Estado Nacional debe coparticipar a las provincias. Implica que sin tener en cuenta los
tributos contemplados en la masa coparticipable o excluidos en el art. 2, la Nación se obliga a que la masa
de tributos nacionales a distribuir a las provincias no puede estar por debajo del 34%, es IMPORTANTE
mencionar que sobre TODOS los tributos, tengan o no el carácter de distribuibles de acuerdo a la ley
23548, abarcando entonces también, por ejemplo, los derechos de importación y exportación.

5.4. Los aportes del Tesoro Nacional a las provincias

El art. 5 dispone que el fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias tiene que destinar a atender
situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los Gobiernos provinciales y debe ser previsto
presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, que es el encargado de su asignación.

El Ministerio debe informar trimestralmente a las provincias la distribución de los fondos y los criterios que
usó para ello.

Esta disposición se realizó conforme al mandato constitucional del art. 75 inciso 9 que establece que se
deben acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus
presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

5.5. Obligaciones de las provincias

El art. 9 de la ley establece las obligaciones que asumen las provincias al suscribir el régimen de
coparticipación federal de impuestos.

A.- La no aplicación de gravámenes locales análogos a los nacionales coparticipados

Las provincias se obligan a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su
jurisdicción no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por la ley.

No se gravan por vías de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos las materias imponibles sujetas
a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos
sujetos a los tributos que se refiere la ley 23548.

B.- Los tributos que La Ley de Coparticipación autoriza percibir

El art. 9 determina los tributos que excepcionalmente análogos a los nacionales coparticipados pueden
establecer las provincias y municipios.

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Primera excepción: actividades, bienes y elementos vinculados a la producción, comercialización,

almacenamiento, transporte, circulación, venta, expendio o consumo delos bienes sujetos a impuestos
internos específicos a los consumos y las materias primas o productos utilizados en su elaboración; el
expendio de vinos y bebidas alcohólicas podrá ser objeto de una imposición diferencial en jurisdicciones
locales.

Se excluyen los siguientes impuestos provinciales: sobre propiedad inmobiliaria; sobre ingresos brutos;
sobre propiedad; radicación, circulación o transferencia de automotores; sellos; transmisión gratuita de
bienes; impuestos o tasas provinciales y/o municipales vigentes al momento 31 de diciembre del 84, que
tuvieran afectación a obras y o inversiones provinciales o municipales dispuestas en las normas de
creación del gravamen.

La ley especifica las características y condiciones bajo las cuales las provincias pueden recaudar estos
impuestos.

C.- Las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados

De la prohibición de no establecer gravámenes análogos, se dice que esta obligación no alcanza a las
tasas retributivas de servicios efectivamente prestados.

Las tasas creadas deben tener todas las características de esta especie tributaria y deben ser retributivas
de servicios efectivamente prestados.

E.- Las características que debe tener el Impuesto sobre los Ingresos Brutos

La ley determina bajo qué condiciones se admite que las provincias perciban el impuesto sobre los
ingresos brutos. Algunos de estos condicionamientos son:

 Tienen que recaer sobre ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias civiles o
comerciales con fines de lucro, de profesiones, oficios, intermediaciones y de toda otra actividad
habitual, excluidas las actividades realizadas en relación de dependencia y el desempeño de
cargos públicos.
 Se determina sobre la base de los ingresos del periodo.
 En casos especiales la imposición puede consistir en una cuota fija en función de parámetros
relevantes.
 Pueden gravarse las actividades conexas a las exportaciones (transporte, depósito, etc.).
 Pueden gravarse las actividades cumplidas en lugares de interés público o utilidad nacional
sometidos a la jurisdicción del Estado nacional (puertos, aeropuertos, yacimientos, estaciones
ferrioviarias, etc.), en tanto la imposición no interfiera con ese interés o utilidad.
 Para la determinación de la base imponible se computan los ingresos brutos devengados en: 1.
Contribuyentes que no tengan obligación legal de llevar registros contables: el total de los ingresos
percibidos en ese periodo; 2. En las operaciones realizadas por las entidades financieras
comprendidas en el régimen de la ley 21526, se considerará ingreso bruto a los importes
devengados en función del tiempo, en cada periodo; 3. En las operaciones de venta de inmuebles
en cuotas por plazos superiores a 12 meses: suma total de las cuotas o pagos que vencieron en
cada periodo.
 Los contribuyentes comprendidos en el convenio multilateral de 1977 pagan el impuesto respectivo
en una única jurisdicción.

F.- Las características que debe tener el Impuesto de Sellos

En la ley se determina también bajo qué condiciones debe gravarse este impuesto.

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Solo puede recaer sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre
contratos a título oneroso formalizados por correspondencia y sobre operaciones monetarias que
representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades
financieras.

Las provincias han intentado transgredir esta disposición, lo que ha sido correctamente resuelto por la
CSJN.

G.- Prohibición de gravar productos alimenticios en estado natural o manufacturado

El art. 9 también obliga a las provincias y municipios a no gravar por via de impuestos, tasas,
contribuciones y otros tributos los productos alimenticios en estado natural o manufacturado.

H.- Obligación de aplicar las normas del Convenio Multilateral

Con esta obligación, el convenio no solo es un régimen de coordinación financiero propio sino que también
se incluye en otro más amplio y general: la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.

I.- Otras obligaciones

Se obliga a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de los municipales que
resulten en pugna con el régimen de la ley 23548, debiendo el PE local suspender su aplicación dentro de
los 10 días corridos de la fecha de notificación de la decisión que así lo declare.

Se establece como sanción la suspensión de la participación en impuestos nacionales y provinciales de las

municipalidades que no den cumplimiento a las normas de la ley.

Se obliga a establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen en la ley para los
municipios de su jurisdicción, el cual debe estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de
distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos.

5.6. Comisión Federal de Impuestos

El art. 10 de la ley 23548 ratifica la vigencia de la Comisión Federal de Impuestos cuya naturaleza jurídica
es la de ser el organismo fiscal federal que tiene a su cargo el control y la fiscalización de la ejecución de
lo establecido en el art. 75 inciso 2 de la CN.

Está conformado por un representante de Nación, uno de cada provincia y uno de CABA.

Las funciones son: aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución, controlar la liquidación de las
participaciones que a los distintos fiscos corresponde, controlar el estricto cumplimiento de los fiscos de las
provincias de las obligaciones que contraen al aceptar el régimen de distribución, decidir si los
gravámenes nacionales o locales se oponen o no y en su caso a qué disposiciones de la ley, dictar normas
generales interpretativas de la ley, intervenir a pedido de los contribuyentes o asociaciones reconocidas,
asesorar a Nación y a los entes públicos locales, preparar los estudios y proyectos vinculados con los
problemas que emergen de las facultades impositivas concurrentes, recabar del INDEC, del Consejo
Federal de Inversiones y de las reparticiones técnicas nacionales necesarias que interesen a su cometido,
intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional.

Cuenta con un Comité Ejecutivo conformado por un representante de nación y de 8 provincias (las que
reciben más del 9% de lo recaudado). Le compete a este comité dictar su propio reglamento en el cual se
determinan los asuntos que deben ser sometidos a sesión plenaria, las normas procesales para la
actuación ante el organismo y fija la norma de elección y duración de los representantes provinciales que
integran el Comité.

5.7. Derechos de los contribuyentes

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De las obligaciones que surgen de este régimen, surgen derechos de los contribuyentes respecto de su
cumplimiento, quienes los pueden invocar para su protección ante los tribunales.

El régimen de coparticipación federal de impuestos es también un sistema de coordinación financiera

donde los contribuyentes hacen operativos sus derechos constitucionales.

La Comisión Federal de Impuestos, de acuerdo a su art. 11 –como ya hemos visto-, debe intervenir a
pedido de los contribuyentes o asociaciones reconocidas.

El art. 14 dice que los contribuyentes afectados por tributos que sean declarados en pugna con el régimen
de la ley, pueden reclamar judicial o administrativamente ante los respectivos fiscos la devolución de o
abonado por tal concepto sin necesidad de recurrir previamente ante la Comisión Federal de Impuestos,
cuyas resoluciones tienen carácter de cosa juzgada formal.

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