Área de Estado y Políticas Públicas

Desigualdades y Políticas Públicas Distributivas

La Asignación Universal por Hijo (2009-2019)

Un camino de tensiones entre condicionalidades,
desigualdades, estigmatización y desfinanciamiento.

González, Marcelo Rubén DNI 18.299.699

15 de marzo de 2021
Abstract (Resumen)
La Asignación Universal por Hijo (2009-2019)
Un camino de tensiones entre condicionalidades, desigualdades, estigmatización y
desfinanciamiento.

El presente artículo se centra en el análisis de las particularidades de las

condicionalidades que presenta la Asignación Universal por Hijo (AUH), tanto en salud
como educación desde sus orígenes.
Se analiza el perfil de política de protección social en que puede inscribirse y los
derechos que implica, se reflexiona sobre los alcances en cuanto a la igualdad sustantiva
en materia de garantía de derechos sociales en relación a sus características específicas
de instrumentación, los avances, limitaciones y tensiones que implica la modalidad
condicional de transferencia de ingreso.
Asimismo, desde una mirada de género examinaremos como las condicionalidades en
salud y educación impactan sobre las madres receptoras, las tensiones,
estigmatizaciones y críticas que producen sobre las mismas, como así también las
desigualdades que las mujeres tienen frente al mercado laboral porque son las
responsables en la mayoría de los casos de las políticas de cuidado.
Por último, evaluaremos el paso de la AUH bajo el gobierno de Cambiemos, con un
mayor número de beneficiarios, pero con una depredación de los montos a pagar y el
surgimiento de la creditización.
Palabras claves: Asignación Universal por Hijo– Derechos Sociales - Condicionalidades
Desigualdades – Creditización -
Índice

Abstract (Resúmen).…………………………………………………………………….
Introducción…………………………………………………………………………….1
La AUH ¿una política pública sujeta a condicionalidades o sujeta a derechos?.............2

Titularidad de la AUH: implicancias en términos de género. ………………………….4

La estigmatización hacia los hogares receptores de la AUH……………………………6

Cambio de ciclo, la llegada de Cambiemos: más cobertura y endeudamiento de los

beneficiarios…………………………………………………………………………….7

Conclusión………………………………………………………………………………9

Bibliografía……………………………………………………………………………..14
1 - Introducción
La Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) es un Programa de
Transferencia de renta Condicionada (PTRC) que inicia su implementación en
Argentina en octubre de 2009, dirigido a niños y niñas menores de dieciocho años, hijos
e hijas de trabajadores desocupados o informales que perciben ingresos inferiores al
salario mínimo vital y móvil.

Comparte un patrón similar a los PTRC en otros países de la región, se focaliza hacia
los hogares pobres, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las familias
con niños y niñas menores en situación de “vulnerabilidad”, definidos desde una
perspectiva de “capital humano” incorporando las exigencias a los adultos responsables
del cumplimiento de condicionalidades en educación y salud de los menores.

Al mismo tiempo, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, pretende
ubicarse en políticas de reconocimiento de derechos a la infancia. Se auto-define en los
documentos oficiales como “parte de un nuevo paradigma de la Seguridad Social en
tanto define como objetivo principal el reconocimiento de los derechos de los hijos e
hijas de los trabajadores informales y desocupados a partir de la creación de
herramientas cualitativamente distintas a las implementadas por las políticas
asistenciales, en pos de resolver el problema de la desigualdad y el ejercicio efectivo de
los derechos de la infancia.”(http://www.anses.gob.ar/destacados/asignacion-universal-
por-hijo-

De esta manera, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social pone en
intersección dos cuestiones históricas de la relación entre el Estado y la infancia; por un
lado la asistencia (a través de transferencia de renta condicionada) a niños y niñas
pobres, hijos e hijas de trabajadores desocupados o informales que perciben ingresos
inferiores al salario mínimo vital y móvil; por otro lado y al mismo tiempo, persigue
situar el desarrollo de la política en el marco del paradigma de la protección integral de
la infancia o también llamado sistema de protección y promoción de derechos del niño/a
y adolescente, que como indicamos se viene impulsando y reivindicando en las últimas
décadas en Argentina, tomando visibilidad pública a partir de la sanción de las leyes
nacionales y provinciales.

La AUH pretende acompañar el viraje progresivo en materia de políticas de niñez,

superando los programas asistencialistas, focalizados y acotados temporalmente típicos
del neoliberalismo de la década del noventa; para lo cual avanza en institucionalizar su
formato en la seguridad social, y construyendo criterios de legitimación desde la
perspectiva de los derechos de la infancia. Pretende ser una garantía mínima, “un piso
de protección” para los hijos e hijas de los trabajadores informales y desocupados. Lo
cual institucionaliza un “compromiso estatal básico” en el marco de la seguridad social,
extendiendo las asignaciones familiares contributivas del esquema del seguro al
esquema asistencial.

Desde el discurso oficial se señaló “que existe consenso entre la comunidad y las
instituciones sobre la urgencia en implementar medidas que permitan combatir la
pobreza y así como brindar apoyo y asistencia a las familias como núcleo de contención
natural y bienestar de la sociedad, mediante la adopción de medidas de alcance
universal.” (DNU 1602/2009) Esto permite pensar al programa en relación a las
acciones dirigidas a combatir la pobreza, en un marco donde la prioridad está colocada
específicamente en la salida de los niños de dichas situaciones de privación y
“exclusión”.

Asimismo, la AUH se enmarca en la Ley Nacional 26.061, que tiene como meta la
Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes que se
encuentren en el territorio de la República Argentina, “para garantizar el ejercicio y
disfrute pleno, efectivo y permanente de aquéllos reconocidos en el ordenamiento
jurídico nacional y en los Tratados Internacionales en los que la Nación sea parte”
(DNU 1602-2009). El decreto de la AUH considera el artículo 3º el interés superior del
niño, entendiéndose por interés superior de aquéllos a quienes protege la máxima
satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías que a ellos se les
reconoce, entre los que se encuentran el derecho a la obtención a una buena calidad de
vida, a la educación y a obtener los beneficios de la Seguridad Social.

La AUH es una de las medidas que acompañan estos cambios institucionales.

Al respecto, se señala que “la Asignación Universal por Hijo (AUH) es una política
nacional, qué por su alcance y magnitud, no tiene precedente en la historia de nuestro
país. Es parte fundamental de una política social cuyos ejes son el abordaje integral, la
equidad territorial y el fortalecimiento de las familias como medio para lograr la
máxima satisfacción de los derechos de la niñez y la adolescencia entre los que se
encuentra el derecho a la obtención de una buena calidad de vida, a la educación y a la
salud.” (Ministerio de Educación).

2 - La AUH ¿una política pública sujeta a condicionalidades o sujeta a derechos?

A continuación, se detallan las condicionalidades que posee la AUH.

Los receptores de la AUH deben certificar anualmente las condicionalidades. Primero,

esto se gestionó a través de la “Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y
Educación” –la Libreta- creada mediante la Resolución 132/10.12, y luego a través de
un formulario.

Según reza la resolución citada, las condicionalidades consisten en:

Art. 7º — Para acreditar la asistencia escolar exigida por el artículo 14 ter inciso e) de la
Ley Nº 24.714, la autoridad del establecimiento educativo deberá certificar la condición
de alumno regular al finalizar el ciclo lectivo anterior al de la fecha de presentación de
la Libreta.
Art. 8º — La acreditación referida al control sanitario se deberá certificar en la Libreta a
partir de los SEIS (6) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años. En relación a los
niños y niñas menores de SEIS (6) años la certificación del control sanitario consistirá
en la inscripción de los mismos en el "Plan Nacer"13. La información será remitida
periódicamente por el Ministerio de Salud en los términos que se acuerden
oportunamente. La falta de registración del niño o niña en el mencionado padrón sólo
podrá ser salvada con la presentación, por parte del adulto responsable, del comprobante
o credencial que acredite la inscripción de los niños/as en el referido plan (Resolución
132/10).
En función de lo establecido, mensualmente se descuenta del valor de la transferencia,
el 20% a cuenta de que se demuestre el cumplimiento de las condicionalidades. Por
ende, lo que efectivamente se paga mensualmente el 80% y el 20% retenido es guardado
en una cuenta que se libera al momento de certificar las condicionalidades. En caso de
que esta acreditación no tenga lugar, la transferencia es suspendida en su totalidad.

Hoy las condicionales es materia de debate de la política social, estas condicionalidades

son una exigencia impuesta a los adultos para que los niños, niñas y adolescentes que
están a su cargo asistan a servicios de salud y educación, como requisito para mantener
una transferencia de ingresos.

La Asignación Universal por Hijo para Protección Social (2009), la política más
importante de transferencia de ingresos a niños, niñas y adolescentes por fuera del
mercado laboral formal, representa un cambio en relación con esto, ya que aplica
suspensiones de forma automática ante la comprobación del incumplimiento de las
condicionalidades.

El argumento se refiere a los efectos concretos de las condicionalidades en el disfrute de

la salud y la educación. De forma que se puede sostener que las investigaciones
coinciden en que las políticas de transferencia de ingresos con condicionalidades
mejoran la matriculación educativa, la asistencia y aumentan la cantidad de años
escolares.
En materia sanitaria, se ha demostrado un aumento en el número de visitas a los centros
sanitarios y en los índices de vacunación.

Pero distintas investigaciones refutan la idea en la calidad de los aprendizajes, hay una
confusión entre asistir a clase y el desarrollo de capital humano, desgraciadamente en
muchos casos el aumento de los años de escolaridad y el aumento de los ingresos de los
receptores, que les permitiría romper el círculo intergeneracional de la pobreza, no está
garantizada; sobre todo en un contexto signado por la ausencia de puestos de empleo
(Valencia Lomeli, 2008).

Si nos avocamos hacia el enfoque de derechos este debe ser una exigencia para que se
produzcan vinculaciones entre la política social y los principios de derechos humanos
(Pautassi, 2010); y pone en primer plano las obligaciones del Estado en el cumplimiento
de los derechos de los ciudadanos.

Desde esta perspectiva los sujetos que se encuentran contemplados por las políticas
sociales son concebidos como sujetos de derechos, con quienes el Estado tiene
obligaciones efectivas. Estas obligaciones se subdividen en obligaciones de facilitar, por
un lado, y de poner los medios necesarios para la realización de los derechos, por otro.
Lo primero refiere a llevar a cabo actividades concretas que fortalezcan las capacidades
de las personas, mientras que lo segundo supone la prestación directa de servicios (Alto
Comisionado de la ONU, 2006).

Coincidentemente, algunos autores entienden que ese tipo de diseños acarrean un acto
discriminatorio que supone, por parte del Estado, la imposición de condicionalidades
punitivas a los grupos calificados como vulnerables, cuando las mismas no están
presentes de igual forma para el resto de la población (Pautassi, et. al, 2008). En la
Argentina, en uno de los primeros análisis de una política desde el enfoque de derechos,
se criticaba el supuesto implícito en las condicionalidades según el cual era necesario
‘generar’ un compromiso por parte de los y las pobres con la superación de su pobreza,
además de suponer que la gente pobre no necesariamente sabe lo que es mejor para ellos
y sus familias (CELS, 2007: 28).

Al tener condicionalidades duras la AUH provocan la exclusión de los beneficiarios de

los servicios de salud y educación, y de la transferencia, de esta manera se excluyen del
programa a beneficiarios que necesitan imperiosamente de estas prestaciones, se los está
marginando a un mundo del que cada día se necesita estar más preparado para no
quedar en la exclusión total.

La Argentina tiene pendiente un debate serio e informado sobre las condicionalidades,

donde se ponderen tanto los resultados que arroja la implementación del instrumento
como los sentidos que éste construye.

Hay que llevar a cabo un debate donde el Estado tenga la capacidad de tomar la decisión
de que la AUH se alinee hacia un enfoque de derechos, dejando de lado las
condicionalidades.

3 - Titularidad de la AUH: implicancias en términos de género.

Los PTCI implementados en los últimos años en América Latina ha seleccionado a las
madres como receptoras, bajo los supuestos de contribuir con el empoderamiento de las
mujeres a través de la disponibilidad de recursos dando lugar a cierta recomposición de
las relaciones sociales de género al interior del hogar– y sostienen que las mujeres hacen
mejor uso de las transferencias de ingresos que los varones al destinarlos efectivamente
a los niños, niñas y adolescentes.

Los que diseñan e implementan este tipo de programas sociales parecen no darse cuenta
en la división sexual del trabajo –como punto principal de las desigualdades–, ni la
sobrecarga que el trabajo reproductivo impone a las mujeres, lo que impide su inserción
en tareas remuneradas.

La AUH es una continuidad en este sentido, ya que se establece normativamente

que el ingreso lo recibe uno solo de los progenitores, pero prioriza a las madres.
Aunque la AUH no establecía taxativamente como requisito para cobrar el beneficio
que su titular fuera la madre de los menores titulares del derecho a la asignación, desde
los inicios del programa la titularidad del mismo recayó en ellas, entre 2010 y 2019, la
titularidad femenina siempre fue superior al 92%.

Es claro que se mantiene, de este modo, la visión que naturaliza a la mujer en el rol
asociado con las tareas reproductivas en los hogares (Pautassi et ál., 2013).

Hay una problemática más general que trasciende a la AUH, y es como acceden a la
seguridad social y a los servicios sociales, tanto hombres como mujeres, siendo esto de
una profunda desigualdad en desmedro de las mujeres. Las mujeres en los quintiles más
bajos de ingresos se encuentran no solo con la dificultad de los servicios sociales
también en los servicios del cuidado. La oferta pública de infraestructura de cuidado es
escasa –y en muchas jurisdicciones directamente inexistente–, del otro lado
encontramos en la parte privada, algo inaccesible para los sectores más vulnerables.
Como consecuencia, la oferta de organizaciones sociales y comunitarias de instancias de
cuidado gratuitas aparece como la única posibilidad de acceso al cuidado (Pautassi y
Zibecchi, 2010).

Sin dudas hay un conjunto de decisiones políticas implicadas en la Asignación

que sobrecarga a las mujeres con responsabilidades específicas, consolidando de este
modo modelos de distribución altamente discriminatorios, en medio de la ausencia
de la provisión pública de regulaciones e infraestructura de cuidado.
Al mismo tiempo, estas condicionalidades limitan el ingreso de las mujeres al mercado
de trabajo debido a las dificultades para conciliar trabajo y cuidado, y a las restricciones
específicas, producto de una oferta estatal de educación y salud que no parece responder
a la demanda, una oferta mercantil que no es accesible para los destinatarios y una
oferta comunitaria que, entre otras dificultades, carece de reconocimiento oficial a
la hora de demostrar el cumplimiento de las condicionalidades. Todas estas críticas
se refuerzan todavía más en la medida que solo existen condicionalidades para estas
asignaciones y no para las que reciben los trabajadores formales (este aspecto resulta
desconocido por la mayoría de las receptoras de la AUH).

La prioridad en el cobro establecida en la figura de las “madres” ha sido aprobada o

cuestionada desde distintas posturas políticas y académicas. De un lado se argumenta a
favor de esta medida, ya que la misma constituye un mecanismo protector para las
mujeres, y por su intermedio, del derecho de los niños, que garantiza el cobro de la
asignación en aquellos casos en los que el padre hace un “uso indebido” de la misma.
Además, el cobro de la asignación permitiría una suerte de “empoderamiento” femenino
a partir del acceso y manejo del dinero de sus hijos.

Sin embargo, a diferencia de las críticas recogidas por el feminismo, las propias
mujeres receptoras no siempre identifican la titularidad femenina como un problema
en sí mismo; por el contrario, hay una valoración positiva con relación a su impacto en
términos de la autonomía que implica percibir un ingreso propio.

Algunas de las receptoras: se sienten más independientes… antes les tenían que pedir
dinero al marido; y por lo general las madres saben lo que necesitan sus hijos.
Las receptoras viven el acceso a la AUH como un acceso propio a un ingreso,
más allá de que son ellas mismas quienes enfatizan que este ingreso es destinado
en su totalidad a los hijos. Es decir, la tensión está dada porque se empoderan
relativamente frente a sus parejas al contar con dinero en efectivo ‘propio’ a través de
la AUH, aunque inmediatamente se justifiquen al señalar que lo invierten en su
totalidad en los niños y niñas, quienes son los destinatarios finales de la política.
Estas expresiones refuerzan las identidades de género tradicionales y los
comportamientos de las madres, quienes priorizan a sus hijos por encima de sus propias
necesidades.

En este marco surgen frecuentemente reclamos por parte de los hijos, quienes
tienen conciencia de que ‘se cobra por ellos’ y piden que les compren vestimenta
o ahorren para una demanda en particular. Este elemento es reinterpretado por las
madres en clave de cierta presión por parte de los hijos, cuando crecen empiezan a
demandar y el dinero no alcanza.
Faltan políticas activas que promuevan el acceso de las mujeres a mejores
oportunidades laborales, servicios y/o infraestructura para el cuidado de los niños.
La división de los roles entre ambos sexos entre tareas de cuidado del hogar y tareas de
provisión de bienes actúa como condicionante de la jefatura femenina y se hace patente
en forma significativa en este tipo de hogares.
La distribución de las tareas domésticas y de cuidado continúa recayendo casi
exclusivamente sobre las mujeres.

A esto debe sumarse que la división de roles es diferente entre estratos

socioeconómicos. En el 62,8% de los núcleos convivientes las tareas domésticas son
realizadas exclusivamente por las mujeres del hogar. Pero las formas de organización
doméstica centradas exclusivamente en el trabajo de las mujeres predominan en el
estrato socioeconómico más bajo (75,9% de los hogares) y disminuye
significativamente en los estratos medios (65.5%) y altos (49.5%).

La realización de tareas domésticas se conecta directamente con otro fenómeno: el

ocultamiento que sufre el trabajo doméstico femenino. Las estadísticas socio-
económicas relevan datos referidos a la duración de la jornada laboral en actividades
extra-domésticas, pero no informan sobre el tiempo de trabajo en el hogar. Sin embargo,
una sencilla estimación de la carga global de trabajo combinando datos provenientes de
otras fuentes secundarias permite suponer una fuerte desigualdad genérica en el tiempo
total de trabajo de ambos sexos.

En un contexto como el descripto, si bien es cierto que la titularidad femenina de la

AUH constituye un resguardo para las madres que se encuentran a cargo de sus hijos en
soledad, las posibilidades de empoderamiento femenino están seriamente condicionadas
por pautas sociales y culturales que limitan a las mujeres dentro del rol de cuidadora-
reproductora, en el ámbito doméstico. En consecuencia, el cobro de la AUH
difícilmente permita mayores niveles de empoderamiento por sí sólo, es decir sin el
acompañamiento de políticas activas que tiendan a la conciliación trabajo-familia

4 - La estigmatización hacia los hogares receptores de la AUH.

Asimismo, existe una opinión difundida en ciertos sectores de la población y que

también atraviesa el campo político, en la que se subrayan los efectos presumiblemente
negativos que la AUH tendría sobre el vínculo de las familias receptoras con el mercado
de trabajo, así como sobre sus pautas de reproducción, particularmente la natalidad.

Con frecuencia se sostiene, que los programas de transferencias monetarias actúan como
desincentivando la participación en el mercado laboral formal (sobre todo en el caso de
las mujeres), bajo el supuesto de que las trabajadoras eligen plena y libremente extender
los períodos de inactividad o informalidad en virtud del cobro del beneficio
correspondiente a sus hijos.

Al respecto analizamos la situación de las mujeres titulares de la AUH, en relación con

su posición en el hogar, rol en las tareas domésticas y sus niveles de participación en el
mercado de trabajo.

En un contexto como el descripto, si bien es cierto que la titularidad de la AUH

constituye un resguardo para las mujeres-madre que se encuentran a cargo de sus hijos
en soledad, las posibilidades de autonomía económica están seriamente condicionadas
por pautas sociales y culturales que las limitan a su rol de cuidadora-reproductora, en el
ámbito doméstico. El cobro de la AUH difícilmente permita mayores niveles de
autonomía sin el acompañamiento de políticas activas que tiendan a la conciliación
trabajo-familia.
Otra cuestión a problematizar la constituyen, los prejuicios vinculados al denominado
“incentivo a la natalidad” que este tipo de programas tendría sobre la población
perceptora en virtud de que el monto de la transferencia depende de la cantidad de hijos,
situación que se daría sobre todo entre los hogares de menores recursos y
fundamentalmente entre las mujeres adolescentes.
Tomando como referencia datos publicados anualmente por el Ministerio de Salud de la
Nación puede afirmarse qué en los años posteriores al inicio de la AUH, no hubo un
aumento de las tasas de natalidad que pueda estar indicando un estímulo de este tipo.

La evidencia empírica aporta elementos para pensar que la AUH no constituye un

impulso pro-natalista, es una falacia que en última instancia coloca a las mujeres pobres
en el lugar de “estrategas” y “aprovechadoras” de los recursos del estado.

A continuación, dejamos algunos comentarios sobre los receptores de la AUH realizada

por un representante de Diputados y otro del Senado, ambos a nivel nacional.
Julián Dindart, diputado de Cambiemos por la Provincia de Corrientes, quién también
había sido Ministro de Salud en dicha provincia, manifestó en una reunión de la
Comisión de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia que las mujeres que «reciben la
Asignación Universal buscan tener otro hijo para tener más de dinero».
«Esa es la verdad, no tenemos que ser hipócritas», dijo el diputado macrista luego de
afirmar que «todas» las mujeres que reciben la Asignación Universal por Hijo (AUH)
«buscan tener algún otro para tener un poco más de dinero». 28/06/16
https://infobaires24.com.ar/diputado-macrista-dice-las-mujeres-se-embarazan-cobrar-la-
auh/

El Ex Senador Por Mendoza Ernesto Sanz asignación universal por hijo "se está yendo
por la canaleta de la droga y el juego" 15/05/10
https://www.lapoliticaonline.com/nota/nota-65548/

5 - Cambio de ciclo, la llegada de Cambiemos: más cobertura y endeudamiento de

los beneficiarios.

En diciembre de 2015 se produce el cambio de Gobierno y del rumbo económico, con

su frase “Pobreza Cero” entre otras mentiras electoralistas, La llegada al gobierno de
Mauricio Macri, enrolado en la centro-derecha, se tradujo en medidas que rápidamente
tendieron a beneficiar a los sectores económicos más concentrados, en detrimento de la
situación de las capas populares. Se produjo una fuerte devaluación monetaria, la
eliminación de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos, sumado a una rápida
recomposición tarifaria de los servicios públicos y la suba generalizada de la inflación
especialmente en los alimentos, agregando a esto un contexto recesivo golpeó a la
población en general, pero sobre manera a los beneficiarios de la AUH.
Asimismo, la apertura de las importaciones y la caída del consumo que alentó el nuevo
plan económico produjeron una destrucción de puestos de trabajo.
Tomando los datos oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), al
comienzo del mandato de Mauricio Macri, el 30,3% de las personas se encontraban en
situación de pobreza (segundo semestre de 2016) mientras que la última medición
(primer semestre de 2019) alcanza al 35,4%. Para los niños y niñas menores de 14 años
la pobreza asciende al 52,6%. La desocupación del 10,6% en el mismo semestre de
2019 es la más elevada de la serie publicada desde el comienzo de la gestión y se ubica
en valores similares a los registrados durante el recesivo año 2014 y el todavía crítico
2006 (INDEC, EPH, 2019). La población desocupada asciende a 2,1 millones de personas.

Por cierto, la inflación se mantuvo en niveles muy altos en todo el ciclo de gobierno.
A raíz del aumento de la pobreza y de los altos niveles de inflación, las actualizaciones
de la AUH regladas por normativa no resultaron suficiente por lo que se recurrió a
ciertos “aumentos especiales”.

Sin embargo, ese aumento nominal no se vio reflejado en términos reales. El repunte en
términos reales se expresa en el mes de abril de 2019 (con fines electoralistas), cuando
se estableció un aumento del 46% exclusivamente para la AUH logrando recuperar
poder adquisitivo al pasar a representar un monto real de un 6% más que el valor de
2017

La nueva gestión presidencial introdujo dos modificaciones importantes en materia de

política social. En primer término, en abril de 2016 el nuevo gobierno decidió dar lugar
a una demanda de analistas de políticas sociales y dirigentes políticos, ampliando la
cobertura de las asignaciones familiares para incorporar a los niños y niñas hijos de los
trabajadores por cuenta propia de escasos recursos que no eran perceptores del
Monotributo Social. El incremento de la cobertura se produjo mediante la ampliación
del sistema de asignaciones familiares tradicionales.

Como resultado de este cambio se generó una segmentación de la cobertura social

destinada a los trabajadores monotributistas (parte de los cuales se encuentra amparado
por la AUH y otra por las Asignaciones Familiares de carácter contributivo quedando
exentos de las exigencias de las condicionalidades en materia de salud y educación.) y, en
términos más generales, profundizó la fragmentación ya existente del sistema de
protección social.

Asimismo, la nueva normativa ordenó revisar el régimen de incompatibilidades

establecido para la AUH, de forma tal de permitir la participación de los titulares en los
diferentes programas de empleo. De esta forma, el nuevo gobierno no solo no desmontó
la nueva prestación, sino que la sostuvo, ampliando parcialmente sus alcances.
Rescatamos la masividad de la cobertura constante que aproximadamente va de 3,5 a 4
millones de niños, niñas y adolescentes, convirtiendola en un repertorio estable de la
política social argentina, con impacto en clave de gobernabilidad (paz social) y en
consumo de sectores populares en una sociedad de mercado.
Podemos ver que el crecimiento en la cantidad de beneficiarios, por un lado, es por la
incidencia de un mercado laboral con cada vez mayor desocupación e informalidad y
por otro lado debido aumento de la cantidad de niños en la población.

En síntesis, el gobierno de Cambiemos, lejos de desmantelar la AUH, continuó su

implementación, buscando sumar perceptores. Más aun, decidió ampliar relativamente
los alcances de las asignaciones familiares tradicionales. En este sentido, se observa una
voluntad política de sostener una asistencia social masificada, basada en las
transferencias monetarias condicionadas, dando continuidad al “piso de protección”,
aunque con una capacidad redistributiva disminuida. Ello es así ya que el poder
adquisitivo del monto transferido se vio diezmado, fruto de la inflación y de la decisión
política del gobierno de no aumentar la transferencia en forma proporcional.
De este modo, desde el punto de vista de las formas de acceso y permanencia, las
asignaciones, mantuvieron los niveles de institucionalización alcanzados previamente.
En esta etapa es donde aparece la AUH vinculada con la creditización. Esta nueva
faceta representa la contracara de los procesos de bancarización compulsiva propio de
las transferencias a nivel regional y los procesos de “inclusión financiera” y
“ciudadanización por consumo” (Lavinas, 2013).
Ya el Decreto 246/11 incluía entre las opciones de inversión de los activos del Fondo de
Garantía de Sustentabilidad (FGS) el otorgamiento de créditos personales a los titulares
de una prestación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) hasta un máximo
del 20% de su cartera en las modalidades y condiciones que el ANSES establezca para
tomar como año de referencia, sólo en 2018 ANSES otorgó 1.952.960 créditos no SIPA
y 1.053.278 SIPA dando cuenta el protagonismo de estos formatos de endeudamiento
para el universo de los destinatarios del sistema “no contributivo”.

Principalmente las destinatarias de estas deudas son mujeres que suman este crédito a
otros canales de endeudamiento femenino del sistema bancario y de organizaciones no
financieras (Cavallero y Gago, 2019).
Además, según indican los primeros trabajos sobre este tema, estos dineros son
utilizados en alimentos, salud y servicios públicos (producto de los recientes aumentos
de precios y tarifazos) (Nougués, 2019)

Por medio de la ¨creditización”, ANSES (el mismo organismo que distribuye los
ingresos) genera masivas lógicas de endeudamiento con altas tasas y de tipo individual a
las mujeres destinatarias de AUH convirtiéndolas en el mismo acto en “destinatarias” y
“deudoras” como estrategia de los hogares para afrontar las consecuencias de las crisis.

6 - Conclusión:
Entre logros y desafíos / pendientes.
A partir de la puesta en marcha de la AUH se produjo un cambio de modelo distinto al
que veníamos teniendo por medio de la protección restringida de los años 90, pasando a
una protección ampliada en políticas sociales a la infancia, por el que se implanta una
garantía de ingreso a la seguridad social a un sector importante de la población que
hasta el año 2009 se encontraba excluida, los beneficiarios de la AUH los receptores
representan a la población más vulnerable de nuestro país, caracterizadas por múltiples
carencias y necesidades por cubrir

La escolaridad iniciada de manera temprana contribuye a igualar oportunidades y a

superar los obstáculos iniciales que la pobreza impone a niños y niñas (propensión a
tener dificultades de aprendizaje, ausentismo, repitencia e interrupción de la
escolaridad). Como hallazgo significativo de esta evaluación al respecto, cabe destacar
que más allá del óptimo cumplimiento de las corresponsabilidades que aspiran a
garantizar asistencia en edades de educación obligatoria (educación preescolar, primaria
y secundaria), la AUH ha demostrado una gran capacidad para ejercer un efecto
estímulo de la asistencia escolar de los más pequeños, principalmente entre niños y
niñas de 4 años (8 de cada 10 asisten), ganando un año de escolaridad adicional entre
los sectores más vulnerables. Esto conlleva ventajas tanto para ellos como para sus
madres, que liberan tiempo para dedicar a otras actividades (fundamentalmente
laborales). La AUH contribuye así a achicar la brecha de desigualdad respecto de otros
sectores sociales, neutralizando la estratificación de origen.

La AUH realiza una contribución muy significativa a la reducción de la desigualdad de

ingresos, tanto entre los mismos hogares receptores como en el conjunto total de los
hogares urbanos. Y, especialmente, permite reducir las desigualdades de acceso a los
ingresos entre niños, niñas y adolescentes.
Con ello, concurre eficazmente a instalar equidad en el punto de partida, en una etapa
inicial de la vida que resulta decisiva, cuando se define gran parte de las oportunidades
futuras. Un niño o una niña que nace en un hogar con carencias de ingresos depende de
adultos con capacidad limitada para hacer frente a sus necesidades, lo que se traduce en
menores expectativas de supervivencia durante los primeros años de vida, mayores
posibilidades de sufrir privaciones de alimentación y acceso más restringido o
discontinuo a los servicios de salud.

La AUH ha significado un avance en materia de políticas de transferencia de ingresos,

no solo por su concepción de derechos expresada en sus fundamentos, sino porque se ha
ido actualizando en orden a ampliar la protección social hacia los niños, priorizando en
estas decisiones a las mujeres madres.

El argumento de que sean las madres las responsables de la crianza y educación de los
hijos y como tal, administradoras del manejo del dinero es, de por si favorable, pero
deja al descubierto una naturalización de roles estructurados desde el pensamiento
patriarcal, donde se asignan funciones diferenciales para varones y mujeres.
Sobre un escenario social en el que la división sexual del trabajo determina las
oportunidades desiguales de acceso a los puestos de trabajo entre los géneros, se
refuerza nuevamente el lugar de las mujeres pobres, sobre las que recae la
responsabilidad de las tareas de reproducción social no contando desde el Estado con
otras propuestas que permitan opciones para sus vidas en lo cotidiano.

Es imperioso que las políticas públicas incorporen decisivamente la mirada de género en

su concepción e implementación, particularmente los factores que constituyen fuertes
obstáculos para la superación de las desigualdades de género. Implementar proyectos
para que accedan a otros niveles educativos o lugares donde dejar sus hijos en el tiempo
de trabajo constituirían una plataforma diferente en materia de políticas públicas.
Respecto a los discursos expresados por las propias mujeres observamos que los
mismos no plantean rupturas al modelo tradicional de mujer. La maternidad sigue
siendo la función más importante que rescatan en sus vidas, la que les otorga un cierto
poder de negociación y reconocimiento social. A la vez, despliegan su maternidad en
contextos de pobreza, con escasos márgenes de autonomía para proveerse de los
ingresos adecuados y suficientes para mejorar esa situación debido a los obstáculos y
limitaciones para conciliar el trabajo doméstico con un empleo remunerado.

Tener en cuenta una perspectiva de género en la planificación de la política pública

supone analizar y reconocer en la sociedad la existencia de jerarquías, desigualdades
sociales, desigualdades entre varones y mujeres y el impacto diferenciado que estas se
expresan en las diferentes problemáticas vinculadas a la cuestión social.

Sus objetivos, además de tender a la resolución de los diferentes problemas que se

plantean, deben analizar sus acciones en términos de evitar la reproducción de la
desigualdad de género, considerando para tal fin el mejoramiento de la posición de las
mujeres en los ámbitos público y privados, su empoderamiento en la sociedad, el
reconocimiento y valoración del aporte económico de las tareas domésticas y de
cuidado que en su mayoría son realizadas por las mujeres.
Propender a la generación de políticas públicas que acompañen estos procesos en
función de garantizar la igualdad para mujeres en el acceso al mercado formal de
trabajo, o a la educación, a espacios de participación política.

El reconocimiento de roles diferenciados por género, la división sexual del trabajo, y la

identificación de necesidades específicas para varones y mujeres se tornan conceptos
necesarios de desentrañar en orden a analizar qué tipo de respuestas a las necesidades
sociales brindan las políticas sociales

Con respecto a las desigualdades que se generan entre los receptores de la AUH con
respecto a los que reciben las Asignaciones Familiares por hijo, se debería empezar a
trabajar en su eliminación o en su defecto en la automatización de sus
condicionalidades.
Hoy los niños que reciben AUH tienen su derecho condicionado, dado que para
efectivizar el 20% de la prestación se deben cumplir corresponsabilidades en salud y
educación. Incluso si se cumple con estos requisitos, el monto anual actualizado por
inflación es menor y, en caso de incumplimiento, se procede a la suspensión del pago,
dejando en una situación de mayor vulnerabilidad a los niños que más necesitan de este
apoyo monetario.

Estos requisitos no son exigidos para los niños que reciben Asignaciones Familiares por
Hijo (AFH, del subsistema contributivo) o cuyos padres realizan deducción del
impuesto a las Ganancias. Además, existen disparidades en la gestión de las
corresponsabilidades: mientras que a los niños reciben AUH se les exige que asistan a
una escuela puramente estatal, este requisito no opera para los niños que reciben AFH o
cuyos padres deducen ganancias.

De mantener las corresponsabilidades para la AUH se deberían la automatizar la

verificación para evitar la carga burocrática que suponen, especialmente para las
madres, avanzando en la informatización de los Sistemas de Educación y Salud y la
articulación de bases de datos para que, entre otros múltiples beneficios y necesidades,
la corroboración de corresponsabilidades se realice en forma automática, y así volver
más eficiente y ágil el circuito.

Para el nivel primario, se remarca que la asistencia es universal, pero en jornada simple,
pues la jornada extendida resulta minoritaria por déficit de la oferta. Significa un desafío
pendiente, ya que brindar la posibilidad de que los niños y las niñas pasen más horas en
la escuela generaría un impacto virtuoso al mejorar sus oportunidades a futuro, a la vez
que disminuiría la carga sobre las mujeres que muchas veces se ven obligadas a
sacrificar horas de estudio y/o trabajo para dedicarse al cuidado de sus hijos. También
es una deuda, porque está contemplado en la Ley 26.206 de Educación Nacional de
2006 (art. 28) que esto se cumpla.

Para el nivel medio, el desafío será acompañar exitosamente en su carrera escolar a un

gran número de adolescentes, algunos de ellos con trayectorias educativas complicadas,
cargadas de frustración, marcadas por la repitencia y las interrupciones.
Sería conveniente desarrollar un sistema de acompañamiento y apoyo educativo para
aquellos adolescentes con dificultades en su escolaridad. Igualmente sería apropiado
aumentar el monto de la prestación entre los 15 y los 17 años, para estimular la
asistencia y neutralizar la salida temprana al mercado de trabajo.

Si bien mi trabajo concluye a fines del año 2019, mencionaré algunas correcciones que
se realizaron en el Programa, siendo un paso muy importante en la incorporación de
beneficiarios que se encontraban no alcanzados por dicha cobertura, así también como
la eliminación del tope de cinco hijos para su acceso.

Uno de los desafíos que tenía la AUH era la falta de cobertura, porque había un número
importante de chicos que habían quedado fuera. En un contexto difícil, recomponer
derecho a los chicos que viven en contexto de mayor pobreza es fundamental”, aseguró
el economista Sebastián Waisgrais, especialista en inclusión social de Unicef Argentina.

Debemos tener en cuenta que la A.U.H al supeditar su percibimiento al cumplimiento

de una condicionalidad educativa, es esperable algún impacto en el ejercicio del derecho
a la educación de sus destinatarias/os y por ende, en el desarrollo de los procesos de
inclusión educativa, lo que les posibilitará estar en igualdad de condiciones con el resto
de la sociedad.

Es primordial una reforma fiscal para poder sostener este tipo de políticas y que no
quede al alcance de cualquier ajuste de presupuestos como hemos visto en los últimos
tiempos.

Finalmente, el resultado más importante de la AUH en la Argentina no es de carácter

cuantitativo sino cualitativo. En otras palabras, más allá de cuál sea la estimación con
relación al impacto de la medida sobre los distintos indicadores de pobreza, indigencia y
desigualdad, la AUH habría logrado un hecho sin precedentes en nuestro país, por
primera
vez en décadas, esta nueva política social permitió que los grupos poblacionales
históricamente más vulnerables (como niños, madres solteras o familias numerosas)
tengan una menor probabilidad relativa de indigencia que el resto de la sociedad, en
definitiva, el análisis conjunto de resultados cualitativos y cuantitativos nos permite
aseverar que la AUH se encamina a ser la medida de política social más exitosa
implementada en la Argentina en los últimos 50 años, especialmente por su impacto
sobre la indigencia y la desigualdad extrema entre ricos y pobres (y todo ello casi
independientemente del valor que se le asigne a la línea de indigencia).

Se dejan atrás, de este modo, y de manera definitiva, las viejas concepciones de

programas sociales tradicionales focalizados sobre la base de necesidades coyunturales.
En tan sólo once años de vigencia, el régimen de AUH ha demostrado una
extraordinaria capacidad para achicar las brechas de desigualdad que separan a niños,
niñas y adolescentes provenientes de hogares vulnerables y excluidos, de aquellos que
antes de su implementación ya gozaban del acceso a la protección social cimentada
sobre su condición de hijos de trabajadores registrados, los resultados de este proceso de
evaluación así lo ponen de manifiesto.
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