TEMA 2: DELIMITACIÓNY ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

El poder de coacción que tiene el estado individuos puedan o no realizar determinadas

actividades: Poder de imperio, ¿qué instituciones lo tienen?
Criterios para una definición del Sector Público (Bustos, 2003, pág. 35)
 Objetivo: Encontrar una característica que cumplan todos los individuos
pertenecientes a esa categoría (Sector Público) y ninguno perteneciente a las demás
(Sector privado). Poder de imperio
 Subjetivo: Enumerar todos los sujetos pertenecientes a una determinada categoría
(Sector Público). Con independencia de que utilicen o no poder de imperio
(Hacienda tiene poder de imperio, pero Renfe no, por ejemplo). Su delimitación es
consensuada, no todas tienen las mismas características, algunas no tienen finalidad
de lucro y tienen un comportamiento similar al sector privado
2.1. EL SECTOR PÚBLICO: CONCEPTO, DELIMITACIÓN Y COMPONENTES.
No existe un único criterio para caracterizar y delimitar al Sector Público, no es posible
delimitar de forma precisa qué actividades y agentes constituyen el SP sin recurrir a algún tipo
de convención.
Funciones básicas del SP.: servicios generales de la Administración, defensa nacional, orden y
justicia. A estas funciones básicas se le han unido otras dos esenciales:
- Desarrollar la política de bienestar social
- Organizar servicios comunes que de otra forma no se producirían en la medida
socialmente deseable (infraestructuras, sanidad, educación, etc.)
Al conjunto de agentes económicos que realizan estas funciones se les denomina
Administraciones Públicas, Sector Público administrativo o Sector Público en sentido estricto.
Necesidad de normalizar las instituciones que integran el Sector Público de los distintos países
para poder realizar comparaciones internacionales → El Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales (SEC-2010) ofrece la siguiente definición:
- Administraciones Públicas →conjunto de unidades institucionales cuya función
principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los hogares sobre una
base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio.
Sus recursos proceden fundamentalmente de pagos obligatorios efectuados por las unidades
pertenecientes a otros sectores (sociedades no financieras, instituciones financieras, hogares e
instituciones sin fin de lucro al servicio de los hogares). El pago fundamental corresponde a los
impuestos.
En el caso de España, las entidades que integran el sector institucional Administraciones
Públicas son cuatro:
1. Administración Central:
- Estado
- Organismos de las Administración Central
2. Administración Regional (CCAA)
3. Administración Local (Ayuntamientos)
4. Seguridad Social
-
El Sector Público puede ser además propietario de empresas y realizar actividades lucrativas
→necesidad de una definición de Sector Público en sentido ancho, que comprende, además de
las Administraciones Públicas, las denominadas unidades de mercado: El Sector Público
empresarial. En España, las empresas públicas pueden ordenarse con arreglo a los siguientes
tipos:
- Sociedades no financieras: controladas por el Estado (ej. Paradores de Turismo, Agencia
EFE, AENA, etc.), controladas por las CCAA (ej. Canal de Isabel II, Metro de Bilbao,
etc.), controladas por las corporaciones locales (ej. Aguas de Cádiz, Mercado Central de
Abastecimientos de Sevilla, etc.)
- Instituciones financieras públicas: Banco Central (Banco de España), Sociedades de
Depósito Públicas (ICO, etc.), Otros Intermediarios Financieros Públicos, Auxiliares
Financieros Públicos (FGD, etc.) y Compañías se Seguro y Fondos de Pensiones
Públicos (Consorcio de Compensación de Seguros, etc.)
CARÁCTERÍSTICAS ESTRUCTURALES
1. Carácter universal
2. Existencia de poderes coactivos
De estas dos se desprenden estas ideas:
- Los trabajadores públicos tienen unas vinculación laboral funcionarial: el acceso a la
función pública está regulado, supone un contrato vitalicio y además hay uniformidad
salarial
- Se pone un mayor énfasis en los procedimientos que en los resultados que se logran.
Las ventajas que esto tiene son: la garantía de los derechos de los ciudadanos y el
control del poder. Entre los inconvenientes: la aversión al riesgo, des responsabilización
y falta de iniciativa
- Permanencia, no hay mucha adaptabilidad a entornos cambiantes, crees que vas a estar
ahí toda la vida, hay falta de incentivos para adaptarse, también objetivos a largo plazo
vs. Restricciones financieras blandas
Más garantía que arbitrariedad, pero esto origina falta de incentivos en la administración pública
FUNCIONES U OBJETIVOS DEL SECTOR PÚBLICO:
Reasignación de recursos → Trasvase de recursos en Sector Privado y Público (“hasta qué
punto”, “en qué” y “cómo” se usan) → EFICIENCIA.
Redistribución de renta y riqueza → en una primera instancia, la distribución la hace el
mercado. Redistribuir recursos. Quiénes se benefician, cómo se reparte coste de actuaciones e
incidencia beneficio/coste Justicia social, el concepto de justicia social es subjetivo, cada
sociedad tiene el suyo propio → EQUIDAD.
Estabilización económica →Sector Público ha de mantener crecimiento equilibrado en empleo,
precios y Balanza de Pagos → ESTABILIDAD. Estabilidad económica: pleno empleo,
estabilidad de precios, balanza de pagos
TIPOS DE ACTUACIÓN PARA CONSEGUIR DICHOS OBJETIVOS:
Provisión: normalmente a través de la “FINANCIACIÓN”. Garantía de suministro de ciertos
bienes y servicios públicos. La provisión pública se puede hacer con producción pública o
producción privada
Producción: combinar factores de producción para producir bienes y servicios
Transferencias: Pagos sin contrapartida del S.P. al sector familias (transferencias positivas:
becas; transferencias negativas: impuestos)
Regulación: Determinar las condiciones de suministro y estimular (obligar en algún caso) o
desincentivar (prohibir) ciertas actividades como el consumo de tabaco en espacios públicos
cerrados.
MARCO INSTITUCIONAL, DELIMITACIÓN O COMPONENTES DEL SECTOR PÚBLICO

2.2. LA MEDICIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

Problemas de medición del SECTOR PÚBLICO
- Efectúa operaciones de no mercado (sin precio). Necesidad de valorarlas al coste.
- Descentralización territorial y funcional.
- Heterogeneidad de formas de alcanzar el mismo objetivo (p.e. Transferencias vs. Gasto
Fiscal)
- Costes que imponen a los sectores privados (p.e. Regulación medioambiental).
-
LAS CUENTAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS • CUENTAS NACIONALES
Las cuentas nacionales tienen como objetivo principal presentar, de manera resumida y
coherente, los flujos de producción, consumo y acumulación que se dan en un país durante un
determinado período de tiempo. Muestran la representación cuantificada de la economía de un
país. Finalidad
- Fuente de información para el análisis de la realidad económica.
- Facilitar la adopción de decisiones.
SEC2010 divide a la economía en 5 sectores institucionales: sociedades no financieras,
instituciones financieras, AAPP, hogares, instituciones sin fines de lucro al servicio de los
hogares. La actividad de las AAPP puede describirse con 3 cuentas:
- Cta Operaciones Corrientes
- Cta de Capital
- Cta Financiera

EL SISTEMA PRESUPUESTARIO ESPAÑOL

España es un estado descentralizado con tres niveles de gobierno: central, regional o
autonómico y local. En el ámbito financiero, la descentralización administrativa se inspira en los
principios de autonomía financiera, coordinación y solidaridad, reconocidos en la Constitución
Española de 1978. Tanto las comunidades autónomas como las corporaciones locales gozan de
plena autonomía financiera para decidir y aprobar su propio presupuesto. Por tanto, en España
además del presupuesto del Estado existen los presupuestos de las administraciones territoriales
que no están en manos del gobierno central. Los Presupuestos Generales del Estado se refieren
exclusivamente al presupuesto de la Administración Central.
NEUMARK definición formulada a mitad del SXX →el presupuesto es un resumen sistemático
y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones de gasto –en principio
obligatorias para el poder ejecutivo- y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir
dichos gastos.
Presupuesto: expresión contable del plan económico del sector público. Los Presupuestos
Generales del Estado son el documento en el que se recoge la previsión anual de los ingresos y
gastos del sector público estatal. Constituyen uno de los instrumentos más importantes de la
política económica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratégicos de las
distintas políticas públicas y los recursos asignados para su cumplimiento.
Aparición Histórica del Presupuesto: “Para reconocer la existencia del Presupuesto es
necesario esperar al nacimiento del Estado Parlamentario. Surge en Inglaterra en el siglo XVIII
y se generaliza en el XIX”. ¿Por qué no aparece con anterioridad?
- Fragmentación del S.P. en las economías medievales.
- Escasa importancia relativa del S.P. Hasta el s. XVIII.
- Ausencia de control democrático de las decisiones del soberano.
La necesidad del Presupuesto:
Cualquier nivel de Gobierno → previsión de ingresos y gastos. Derecho ciudadano a conocer
los objetivos de política económica

Características del Presupuesto

La característica de regularidad impregna todo el proceso presupuestario. En su desarrollo

cronológico pueden diferenciarse cuatro etapas.
El ciclo presupuestario: Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las
que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional
división de poderes propia de los regímenes liberal democráticos. De esta forma diferenciamos:
A) Elaboración: atribuida al poder ejecutivo
- Corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE cuyo “proyecto” deberá presentar
ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los del
año anterior, por lo tanto, antes del 1de octubre del año anterior al que deban surtir
efectos. Esta primera etapa de elaboración ha quedado condicionada por las nuevas
 normas de gobernanza fiscal aprobadas por la UE para garantizar una mayor
coordinación de la política económica de los estados miembros y que las
recomendaciones del Consejo y de la Comisión Europea se integren en el
procedimiento presupuestario.
1. Actualización del Programa de Estabilidad → cada año se debe presentar a la
UE un diagnóstico de la economía española y la orientación de la política
económica. Sobre esa base se formulan proyecciones presupuestarias a un plazo
de tres años.
2. Informe de la situación de la economía española→ lo elabora el Ministerio de
Economía teniendo en cuenta las previsiones del BCE y la Comisión Europea.
3. Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
4. Acuerdo sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y
el límite de gasto no financiero del Estado (el acuerdo se remite a las Cortes
Generales para su aprobación o rechazo).
5. Aprobación del Proyecto del Ley de Presupuestos Generales del Estado. El
proyecto ha de remitirse a las Cortes para su aprobación antes del 1 de octubre
de cada año. Por su parte, la Comisión Europea ha de aprobar antes del 1 de
diciembre un dictamen sobre el proyecto presentado pudiendo solicitar su
revisión si constata un incumplimiento grave de las obligaciones contraídas en
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
B) Discusión y aprobación: asignada al legislativo
- La etapa de discusión parlamentaria tiene una duración de tres meses, el presupuesto
podrá recibir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y ser finalmente aprobado o
devuelto al gobierno.
- La discusión se desarrolla en pleno y en comisión, primero en el Congreso y
posteriormente en el Senado para procederse a la aprobación final en el Congreso.
- Si los presupuestos no se aprobaran antes del 1 de enero del ejercicio al que se refieren
sus cifras, quedarán automáticamente prorrogados los presupuestos del período anterior
C) Ejecución: corresponde al ejecutivo
- Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede
proceder a su aplicación, que comienza el 1 de enero y se extiende a lo largo del año
natural. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la
Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el
presupuesto.
- Como se indicó en la definición de presupuesto, se trata de una previsión, y ello nos
obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones
de esta norma jurídica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos.
 Por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un
nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para
que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que,
por otra parte, existen procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por
el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de
créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que
no se había hecho previsión alguna y, en este supuesto, se denominan créditos
extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de
lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley.
 En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos
distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente los de carácter
tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de
deuda pública). En el primer caso, el presupuesto señala una estimación de los
ingresos por percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de
 estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los
segundos, el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el
ejecutivo, y no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo, pero superarlo exige
una autorización del legislativo.
 Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo
presupuestario se han modificado sustancialmente con motivo de la aprobación de
las Leyes de Estabilidad Presupuestaria de 2001 y de sus sucesivas reformas.
 La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece tres
tipos de restricciones a la actuación de las AAPP: no podrán alcanzar un saldo
público deficitario en términos estructurales, el crecimiento del gasto público
deberá ser como máximo el del crecimiento potencial nominal de la economía y la
ratio de deuda pública sobre PIB no podrá superar el 60 %.
 Cada operación de gasto debe seguir un proceso en el que se distinguen
esencialmente cuatro fases: autorización por el órgano competente, compromiso
frente a terceros por importe concreto, obligación de pago y orden de pago.
 Durante el período de ejecución del presupuesto, el control del cumplimiento de las
previsiones presupuestarias se realiza por órganos del propio Sector Público
(control interno). En el caso de España, la Intervención General de la
Administración del Estado (IGAE) es el órgano encargado de las funciones de
fiscalización, referidas esencialmente al control de la legalidad y al control
financiero y contable.
 Nota: Tras el ingreso de España en la tercera fase de la Unión Económica y
Monetaria en 1997, gracias al cumplimiento de los criterios de convergencia, el
Gobierno español se ha fijado como objetivo la eliminación del déficit público y la
consecución del equilibrio presupuestario, de acuerdo con las obligaciones
derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). En virtud de este Pacto,
los países que han accedido a esa tercera fase se comprometen a alcanzar el nivel de
reducción del déficit público recogido en los criterios de convergencia: déficit anual
por debajo del 3% del Producto Interior Bruto (PIB) y reducción del endeudamiento
hasta un nivel no superior al 60% del PIB.
D) Liquidación y control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través
del Tribunal de Cuentas
- El presupuesto de cada ejercicio se liquida el 31 de diciembre, fecha que abre la última
fase del ciclo presupuestario: el control externo.
- Antes del 31 de octubre siguiente, la Intervención General deberá formar la Cuenta
General del Estado, documento que remite al Tribunal de Cuentas, órgano
independiente del Ejecutivo y encargado de ejercer el control externo de la ejecución
presupuestaria por delegación del Parlamento.
- Tras el examen y la comprobación de la Cuenta General –dentro de un plazo de seis
mesesel pleno del Tribunal elevará a las Cámaras la oportuna propuesta, cerrándose así
el proceso presupuestario, cuya duración total aproximada es de tres años.
- Asimismo, en la categoría de control externo, se encuentra desde 2013 el que ejerce una
institución de nueva creación, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
(AIReF). Su misión es garantizar el cumplimiento efectivo por parte de las
Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el
artículo 135 de la Constitución, mediante la evaluación continua del ciclo
presupuestario, el endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas.
En 2021 incorporó la evaluación del gasto público como una de sus funciones
permanentes, con el objetivo de ayudar al desarrollo de políticas más eficaces y
eficientes en favor de los ciudadanos.
En el caso de España, la duración total aproximada del ciclo presupuestario es de tres años.

Criterios de clasificación del presupuesto de ingresos

Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector público administrativo se
estructuran, a tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley General Presupuestaria, siguiendo
una clasificación orgánica y una clasificación económica.
La clasificación orgánica de los ingresos, al igual de lo que sucede en los gastos, permite
distinguir entre los que corresponden a la Administración General del Estado, los de la
Seguridad Social y los de cada uno de los organismos autónomos y demás entidades del sector
público administrativo.
La clasificación económica agrupa los ingresos en función de su origen en operaciones
corrientes, de capital o financieras. En los ingresos corrientes, se distinguen los siguientes
capítulos:
- Capítulo 1: Impuestos directos y cotizaciones sociales.
- Capítulo 2: Impuestos indirectos.
- Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos.
- Capítulo 4: Transferencias corrientes.
- Capítulo 5: Ingresos Patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguen:
- Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales.
- Capítulo 7: Transferencias de capital.
Finalmente, en las operaciones financieras se incluyen:
- Capítulo 8: Activos financieros.
- Capítulo 9: Pasivos financieros.
Cada uno de estos capítulos se divide en artículos, y éstos, a su vez, en conceptos que podrán
dividirse en subconceptos.