Documento de Trabajo: Ing.

José Villanueva

MANUAL DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO

PRESENTACION
Esta guía está dirigida a los niveles directivos de todos los servicios públicos como
un apoyo básico para el desarrollo de un plan estratégico, y tiene los siguientes
propósitos:
• Sistematizar los principales conceptos involucrados en un proceso de
planificación estratégica orientado a las entidades y empresas del sector público.
• Familiarizar a los responsables con los procedimientos y los pasos
metodológicos para la implementación de un Plan Estratégico en sus respectivas
entidades y homogeneizar conceptos y criterios para aquellas entidades que ya
cuenten con un Plan Estratégico.
En este contexto los desafíos que debemos abordar en el ámbito de la Gestión de
servicios de salud, incluyen entre otros:
La necesidad de desarrollar una visión clara de las tareas fundamentales que
deben desempeñar los distintas entidades y organismos de País, en función de los
propósitos para los que fueron creados.
Elevar la calidad de los servicios brindados y aumentar el nivel de satisfacción de
los usuarios,
Mejorar los niveles de información y la eficiencia en el uso de los recursos
públicos,
Generar incentivos para mejorar la gestión técnica, administrativa y financiera de
las entidades,
Mejorar el clima laboral
Trabajar por resultados y evaluar el desempeño de las instituciones entre otros.
Estos desafíos facilitarán orientar nuestros esfuerzos hacia un fin común que nos
permitirá contribuir activamente a imprimir un nuevo estilo de gestión estatal.
1 ¿QUÉ SE ENTIENDE POR PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO?
La Planificación Estratégica es un esfuerzo organizacional, definido y disciplinado
que busca que las instituciones definan con la mayor claridad posible su misión y
la visión que tienen de esta en el mediano y largo plazo. Constituyéndose en una
herramienta poderosa que posibilita la adaptación de la organización a medios
exigentes, cambiantes y dinámicos logrando el máximo de eficiencia, eficacia y
calidad en la prestación de sus servicios.
¿ Que es la Planificación?
Planificar es prever y decidir hoy las acciones que nos pueden Ilevar desde el
presente hasta un futuro deseable. No se trata de hacer predicciones acerca del
futuro sino de tomar las decisiones pertinentes para que ese futuro ocurra.
La planificación estratégica debe ser entendida como un proceso participativo, que
da coherencia, unidad e integridad a las decisiones de las organizaciones e
instituciones. No puede resolver todas las incertidumbres, pero permite trazar una
línea de propósitos para actuar en entornos dinámicos y cambiantes, permitiendo
tomar las medidas y correcciones necesarias para alcanzar los objetivos que se ha
trazado la institución. La convicción en torno a que el futuro deseado es posible,
permite Ia construcción de una comunidad de intereses entre todos los
involucrados en el proceso de cambio, lo que resulta ser un requisito básico para
alcanzar las metas propuestas.
El proceso de planificación así entendido, debe comprometer a Ia mayoría de los
miembros de una organización, ya que su legitimidad y el grado de adhesión que

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concite en el conjunto de los actores dependerán en gran medida del nivel de

participación con que se implemente.

¿Qué es una Estrategia?

El concepto de estrategia vinculado a la planificación, considera varias
dimensiones que resultan clave. Estas son:
Determinar y revelar el propósito organizacional en términos de objetivos a largo
plazo, programas de acción y prioridades en la asignación de recursos;
Establecer un patrón de decisiones coherente, unificador e integrativo;
Buscar una ventaja sostenible a largo plazo en las áreas claves del servicio,
respondiendo adecuadamente ante las amenazas y oportunidades en el medio
ambiente del servicio, y las fortalezas y debilidades de la institución;
Definir la naturaleza de las contribuciones económicas y no económicas que se
propone hacer en sus usuarios;
Seleccionar los programas, proyectos y actividades que la institución desarrollará
ó aquellos que considera pertinentes desarrollar en el mediano plazo.
Así por ejemplo, la definición de los objetivos y sus correspondientes estrategias
permitirá seleccionar las actividades prioritarias para el mejoramiento del servicio u
organización y aprovechar las ventajas que aparezcan relacionadas con su
actividad.
¿Qué es entonces el Planeamiento Estratégico?
El Planeamiento Estratégico es un proceso que desarrolla y agudiza la capacidad
de las organizaciones e instituciones para observar y anticiparse a los desafíos y
oportunidades que se generan, tanto de las condiciones externas de la
organización, como de su realidad interna. Como ambas fuentes de cambio son
dinámicas, este proceso es también dinámico.
El Planeamiento Estratégico no es una enumeración de acciones y programas
detallados en costos y tiempos, sino que involucra la capacidad de determinar un
objetivo, asociar recursos y acciones destinados a acercarse a él y examinar los
resultados y las consecuencias de esas decisiones, teniendo como referencia el
logro de metas predefinidas.

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De acuerdo al esquema precedente podemos definir la planificación

estratégica como un proceso y un instrumento. Proceso, en cuanto plantea
distintas etapas con un conjunto de acciones y tareas que involucran a los
miembros de la organización en la búsqueda de claridades respecto al que
hacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. Instrumento, en
cuanto constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones
encaminadas a implementar los cambios que se hagan necesarios.
En ningún caso es un recetario, ni constituye la solución a todos los
problemas o preocupaciones de una institución. Sin embargo permite el
desarrollo de una visión compartida del camino que debe seguir la
institución para alcanzar las metas que se ha propuesto y ello posibilita
concentrar los esfuerzos y la creatividad de los miembros de la

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organización en alcanzar dichas metas. En principio esta, visión de futuro

debe contemplar dos aspectos:

• Describir lo que la organización debería ser en el futuro, usualmente

dentro de los próximos 2 a 3 años. Esto implica identificar cuál es la
misión, el tipo de administración ideal, los recursos necesarios, etc.
• Determinar cómo se logrará que la organización alcance ese futuro
deseado.

La planificación estratégica se convierte, de este modo, en una carta de

navegación sobre el curso que se estime más apropiado para la institución.
Una de las funciones instrumentales de la planificación estratégica es hacer
un balance entre tres tipos de fuerzas, que responden a su vez a distintas
preguntas:
• La misión de Ia organización:
¿Cuál es el sentido de la entidad o empresa?
• Las oportunidades y amenazas que enfrenta Ia organización y que
provienen del medio externo:
¿Cuáles serán las demandas que nos planteará el entorno? ¿Qué
tipo de dificultades y obstáculos pueden entorpecer nuestra
capacidad de respuesta?
• Las fortalezas y debilidades del ambiente interno de Ia
organización:
¿Qué es lo que somos capaces de hacer? ¿Qué elementos de
nuestra estructura interna podrían mostrarse inadecuados a la hora
de una mayor exigencia productiva?
Si no hay suficiente coincidencia entre la misión de la organización, sus
capacidades y las demandas del entorno, entonces estaremos frente a una
organización que desconoce su real utilidad. Por el contrario un claro
sentido de lo que es la misión permite guiar las decisiones sobre qué
oportunidades y amenazas considerar, y cuáles desechar.
Un efectivo plan estratégico ayuda a balancear estas tres fuerzas, a
reconocer potencialidades y limitaciones, a aprovechar los desafíos y a
encarar los riesgos.

2. ¿POR QUÉ DESARROLLAR UN PLAN ESTRATEGICO?

El desarrollo de un plan estratégico produce beneficios relacionados con la
capacidad de realizar una gestión más eficiente, liberando recursos
humanos y materiales, lo que redunda en eficiencia productiva y en una
mejor calidad de vida y trabajo para los miembros de la organización.
Podemos decir que en líneas generales el Planeamiento Estratégico:

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El Planeamiento Estratégico mejora el desempeño de la institución.

Muchos estudios han demostrado consistentemente que establecer una

visión, definir la misión, planificar y determinar objetivos, influye
positivamente en el desempeño de una institución. La historia y los grandes
líderes nos han enseñado que una visión atractiva sobre el futuro puede
tener un efecto muy estimulante en las personas. También se ha recogido
alguna evidencia en torno a que las organizaciones que han desarrollado
un plan estratégico, sean ellas grandes o pequeñas, tienen un mejor
desempeño que las que no lo han hecho.
El planeamiento estratégico permite pensar en el futuro, visualizar nuevas
oportunidades y amenazas, enfocar la misión de la organización y orientar
de manera efectiva el rumbo de una organización, facilitando una acción
innovativa de dirección y liderazgo.

Permite enfrentar los principales problemas de las organizaciones.

Las instituciones públicas enfrentan una variedad de problemas que
resultan difíciles de resolver por separado. Entre otros, están generalmente
sujetas a restricciones presupuestarias, lo que implica tomar decisiones
para privilegiar unas líneas de acción sobre otras, buscar formas de
financiamiento anexo, reducir gastos, reordenar procesos, y otros.
La planificación estratégica es una manera intencional y coordinada de
enfrentar la mayoría de esos problemas críticos, intentando resolverlos en
su conjunto y proporcionando un marco útil para afrontar decisiones,
anticipando e identificando nuevas demandas.
Introduce una forma moderna de gestionar las instituciones públicas
Una buena planificación exige conocer más la organización, mejorar la
comunicación y coordinación entre los distintos niveles y programas,
mejorar las habilidades de administración, entre otras.
En la actualidad, es fácil ver que en los países desarrollados, y también en
el Perú, muchos servicios públicos tienden a desarrollar normalmente
planes estratégicos, lo que poco a poco se constituye en la forma habitual
de identificar el futuro deseado, emprender acciones, monitorear el
progreso y tomar medidas basadas en las condiciones cambiantes.
Muchas organizaciones constituyen equipos para desarrollar sus planes
estratégicos. El equipo de trabajo es un espacio que permite generar y

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maximizar las competencias funcionarias, la colaboración y el respeto así

como las normas que se desea promover en la organización.
La planificación estratégica genera fuerzas de cambio que evitan que, por el
contrario, las instituciones se dejen llevar por los cambios. Es indudable que
existen presiones sobre los servicios públicos, Io que provoca en muchos
casos, que éstos actúen automáticamente sin tener espacios de reflexión.
La planificación estratégica ayuda a las organizaciones a tomar el control
sobre sí mismas y no sólo a reaccionar frente a reglas y estímulos externos.

3. LAS ETAPAS DE UN PLAN ESTRATÉGICO

Enfocar la planificación en los factores críticos que determinan el éxito o
fracaso de una organización y diseñar un proceso realista, son los aspectos
claves a considerar para desarrollar la planificación estratégica.
El proceso de planeamiento estratégico debe adaptarse a la organización.
Cuando se aplican sin ninguna mediación metodologías usadas en otros
contextos, aparecen inevitablemente los problemas. Las metodologías que
tienen éxito en algunas organizaciones pueden no funcionar bien en otras.
El ideal entonces, es escoger y adaptar a la organización los diversos
modelos que están disponibles.
Hay dos aspectos claves a considerar para desarrollar un proceso de
planificación estratégica:
• Enfocar Ia Planificación en los factores críticos que determinan el
éxito o fracaso de una organización. Los factores críticos varían de una
organización a otra y pueden ser tan diversos como el abastecimiento de la
institución o la cantidad de funcionarios en las horas de mayor demanda.
• Diseñar un proceso de Planificación que sea realista, Es preciso
evaluar la experiencia y capacidad técnica que se tiene en planificación y
eventualmente pedir asesoría; evaluar el tiempo disponible para realizar el
proceso; evaluar la disposición y compromiso de directivos y funcionarios;
evaluar los posibles problemas políticos y organizacionales que pueden
aparecer
Más allá de la selección del modelo a utilizar, una efectiva planificación
estratégica debe incluir algunos elementos claves, aunque el orden en que
se los enumera no implica necesariamente una sucesión temporal. De
hecho la práctica enseña que lo óptimo es trabajar "de ida y vuelta", en
aproximaciones sucesivas. Así por ejemplo, una visión de las debilidades
puede afectar la definición de la misión y, a su vez, la definición de la misión
puede facilitar la percepción de nuevas debilidades o fortalezas.

3.1. La Definición de la Misión/Visión: Etapa Filosófica

La visión es la declaración más importante de los valores,
aspiraciones y metas por alcanzar al interior de cada una de las
instancias de la organización, es la fuente de autoridad y poder de
los directivos a cargo de la gestión pública y el instrumento que
imprime la características del liderazgo y la mística con que la
organización lleva adelante las acciones para cumplir con su misión
de servicio público.

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La visión es el eje que debe establecer las estrategias definidas por

la organización para lograr un cambio cualitativo que permita el logro
pleno de la misión.
Resulta clave que la visión sea compartida por todos los miembros
de la organización y para ello debe reunir las siguientes
características:

Además, la visión conlleva un conjunto de valores, que reflejan los

ideales que la instancia de gestión pública sustenta con la finalidad
de lograr eficiencia, eficacia y calidad en su funcionamiento.
Por otra parte, la misión refleja el sentido de nuestro accionar, el
mandato que sustenta nuestra creación como instituciones públicas,
por lo tanto, una vez establecida no debe ser objeto de cambios
sustanciales, pero si debe estar sujeta a una evaluación constante.
La misión debe reflejar lo que somos ahora como instancias de la
gestión pública, nuestras principales capacidades y nuestras
aspiraciones.
En los servicios públicos se asocia con frecuencia a los contenidos
de su ley orgánica, lo que, dadas las características de la función
pública, es indudablemente importante en términos de la definición
de un marco general, sin embargo habitualmente es insuficiente
como orientación para la acción.
En muchos casos la antigüedad relativa de tales leyes y los cambios
acelerados del entorno pueden hacer que los propósitos que ellas
establecen estén desfasados con los del resto de la administración
pública o con las demandas de la sociedad en su conjunto, por lo
que se hace necesario reinterpretar sus disposiciones para
adecuarlas a un nuevo contexto.
La formulación de la misión es determinante para el futuro del
proceso de planeamiento estratégico ya que tendrá consecuencias
en:

o la estructura de la organización,
o los criterios de asignación de recursos,
o las posibilidades de desarrollo de las personas,
o en el medio externo y en el conjunto de la sociedad.

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Además, la misión de la organización va a condicionar

posteriormente el análisis de las fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas, por lo que es relevante lograr su adecuada
definición.
Como mecanismo de definición, en lugar de buscar la respuesta a
una pregunta única, conviene explorar un conjunto de preguntas que
dan cuenta de diversos aspectos. El proceso puede comprender una
primera "vuelta" a cada, una de ellas y, luego, una segunda
aproximación en que serán examinadas con más detalle en fases
posteriores.
La siguiente es una muestra de las preguntas a responder:

• ¿Para qué existe el servicio?

• ¿Cuáles son los principales productos y servicios que genera?
• ¿Quiénes son los clientes?
• ¿Pueden otros ofrecer los mismos productos? Y si así es ¿Cuál es la
especificidad de este servicio? Y ¿Cuáles son las ventajas
comparativas?
• ¿Qué opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
• ¿Cuál es la población objetivo y cual es la cobertura actual?
• ¿Cuál es la percepción del equipo directivo, y cuál la de sus
funcionarios en torno a la situación del servicio?
• ¿Qué piensan los funcionarios con respecto a su propio rol o
función?
• ¿Coincide la percepción de la jefatura con la de los funcionarios?

Obviamente no existirá una respuesta única y correcta a cada

pregunta, sino una que será más eficaz dado el marco de referencia
en el que se desenvuelve la institución. Por lo tanto, aunque no es
posible reformular la misión permanentemente, tampoco ella deberá
ser considerada absoluta y estática. Lo que sí es determinante es
que mientras mejor lograda sea la declaración de la misión, mayores
serán sus potencialidades, el trazado hacia el futuro será más
efectivo y las probabilidades de mejorar la gestión serán crecientes.
Por otra parte, la definición de la misión de un servicio, en la medida
en que se construya en un clima organizacional adecuado, debería
tener un efecto cohesionador en el conjunto de sus funcionarios
puesto que clarifica un norte común con el que todos pueden
sentirse comprometidos.
Una ventaja adicional es la de imponer una frontera a su accionar,
vale decir, hacer explícito para todos los involucrados, tanto internos
como externos, aquello que la institución no debe hacer. De hecho,
la mayor parte de las empresas privadas y muchos servicios públicos
se ven obligados a destinar grandes recursos a actividades que no
están comprendidas entre sus objetivos institucionales, como por
ejemplo el desarrollo de sistemas de información, la provisión de
servicios de mantenimiento, aseo, transporte o vigilancia, los que en
ocasiones serían más baratos y eficientes si fuesen contratados
externamente.

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La correcta definición de la misión de un servicio o institución podría

llevar a tomar decisiones que hagan mucho más expedita y eficiente
la consecución de sus objetivos más propios e indelegables.
Las interrelaciones que necesariamente se deben dar entre la visión,
los valores y la misión se expresan de manera operativa en la
definición de las metas de la organización, las que fijan la dirección
corporativa en el mediano y largo plazo.

Ejemplos de Misión:

. ENACO S.A.
Satisfacer la demanda de consumo tradicional e industrial de la hoja
de coca a través de su comercialización interna y externa.
. SUNASS

Garantizar que la prestación de servicios de saneamiento se brinde

en condiciones de calidad adecuadas, contribuyendo a la salud de la
población y a la preservación del ambiente. Para ello, hace uso de
sus facultades normativas, de fiscalización y sanción.

. INDECOPI

Ser el facilitador de la leal y honesta competencia en el Perú.

. CONAM

Promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el

desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y
la conservación del ambiente.

3.2 Análisis FODA: Etapa Analítica

El análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) es un
proceso que busca determinar de manera clara, amplia y objetiva el presente de la
entidad, tomando como base el entorno y el medio interno de la misma.

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Análisis del Medio Análisis del Medio

Interno Externo
Ambito Positivo FORTALEZAS OPORTUNIDADES
(+)
Ambito Negativo DEBILIDADES AMENAZAS
(-)

El análisis externo: El entorno

Se refiere a la identificación de los elementos que se encuentran fuera de la

organización y que normalmente no son controlables desde la gestión gerencial, y
pueden condicionar su desempeño, tanto en sus aspectos positivos apoyando los
resultados (oportunidades), o negativos frenando la consecución de los objetivos
(amenazas).
En este análisis se puede reconocer como áreas relevantes:
• la evolución económica del país, sus condiciones de crecimiento y desarrollo, los
aspectos económicos de las relaciones internacionales, los tratados de comercio,
• los cambios demográficos y culturales que alteran los niveles de demanda,
• la emergencia de recursos tecnológicos y avances científicos que el servicio
debería conocer y eventualmente adoptar,
• los cambios que experimente el conjunto de las necesidades ciudadanas en
materia de transportes, comunicaciones, información y participación,
• las políticas públicas y las prioridades que se han definido para el sector al que
pertenece el servicio,
• el riesgo de factores naturales estacionales o accidentales (clima, terremotos,
inundaciones, sequía) y los planes de contingencia que correspondan al servicio,
• la competencia privada y de servicios análogos y el desempeño privado en áreas
comparables,
• los mandatos legales atingentes al servicio,
• las condiciones presupuestarias del sector.
El análisis de ese contexto se orienta y ordena principalmente hacia la
identificación de las amenazas y oportunidades que el ambiente externo genera
para el funcionamiento y operación de la organización.
Por supuesto es preciso entender que ni las unas ni las otras son estáticas ni
definitivas. Las oportunidades no son permanentes ni en el tiempo ni para cada
servicio, y se podría afirmar que las amenazas son tales sólo hasta que son
identificadas, ya que desde ese mismo momento, bien manejadas, pueden
transformarse en excelentes oportunidades para la acción.
Ejemplos de Amenazas:
Las demandas del sector privado por personal calificado técnica y
profesionalmente, formado en la administración pública y prestando actualmente
sus servicios en ella, pueden provocar un éxodo que afectará el cumplimiento de
las metas.
Aumento explosivo de la demanda por servicios de calidad por parte del público
usuario.
Ejemplos de Oportunidades:
La ciudadanía reconoce ampliamente la competencia técnica y la legitimidad de la
institución para intervenir en el área.

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El análisis interno
El análisis interno es el análisis de todos los elementos bajo el control de la
gestión gerencial que se encuentran presentes en el día a día de la organización.
De su análisis se obtienen fortalezas y/o debilidades que facilitan y/o frenan
respectivamente los resultados esperados en relación con la misión.
Este análisis comprende aspectos de la organización, tales como sus leyes
orgánicas, los recursos humanos que dispone, la tecnología a su alcance, su
estructura formal, sus redes de comunicación formales e informales, su capacidad
financiera, el clima laboral, el estilo de liderazgo, entre otros.
Es preciso ser cuidadoso en la realización de este escrutinio interno, ya que si sus
propósitos no son bien expuestos, puede ser vivido por los miembros de la
organización como una forma de control. Es válido reiterar que un ambiente
participativo e informado facilita la introducción de cambios que, entre otras cosas,
deben propiciar una mayor realización personal y profesional de todos los
implicados y por lo tanto una mayor satisfacción en el trabajo.
Una debilidad frecuente en las instituciones del Estado está en su relativa rigidez
para adaptarse a nuevos desafíos. Una de las áreas en que esta condición se
hace presente es en la relación entre los procesos administrativos y la informática.
La incorporación de nueva tecnología computacional por ejemplo, suele generar
cambios frecuentemente mal asumidos, así como la subutilización de los equipos,
producto tal vez de no considerar las debilidades de la organización tales como la
estructura de relaciones y las dificultades que ella impone para absorber nuevas
prácticas de trabajo derivadas del cambio tecnológico.
Se trata de identificar dónde están realmente las ventajas relativas en un contexto
de cambio acelerado, en el que la tradición es un valor rescatable, en tanto se le
dé espacio a la creatividad.

Ejemplos de Fortalezas:
La institución cuenta con especialistas altamente calificados a nivel nacional e
internacional.
La capacidad instalada con que cuenta la institución y la calidad de sus recursos
humanos, le permitirán participar con ventajas en ciertos mercados de servicios a
la par con entidades del sector privado.
Ejemplos de Debilidades:

La organización no percibe con suficiente claridad la importancia de la

capacitación, lo que produce escasas oportunidades de desarrollo técnico y
profesional para el personal.
Las comunicaciones con los usuarios son insuficientes para dar cuenta de las
mejorías en oportunidad y disponibilidad de los servicios.
Para realizar el análisis FODA se utilizan las "matrices de comparación", que
permiten la formulación de distintas estrategias:

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Estrategia Desarrollo
FO Uso de las fortalezas internas de una organización
con el objeto de aprovechar las oportunidades
externas.
DO Mejora de las debilidades internas, valiéndose de
las oportunidades externas.
FA Uso de las fortalezas de la organización para evitar
o reducir el impacto de las amenazas externas.
DA Eliminar las debilidades internas y eludir las
amenazas ambientales.

Para realizar la comparación entre los elementos se debe elaborar una

representación gráfica de los mismos, tal como se indica a continuación:

OPORTUNIDADES Hacer una lista de las oportunidades de

Análisis del (O) la organización y priorizar aquellas que
Medio sean clave.
Externo AMENAZAS (A) Hacer una lista de las amenazas de la
organización y priorizar aquellas que
sean clave.
Análisis del FORTALEZAS (F) Hacer una lista de las fortalezas de la
Medio Interno organización y priorizar aquellas que
sean clave.
DEBILIDADES (D) Hacer una lista de las debilidades de la
organización y priorizar aquellas que
sean clave.

Para construir la matriz FODA, una vez que se han elaborado los listados con las
fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades clave se procede a:

• Comparar las fortalezas internas con las oportunidades

externas y registrar la estrategia FO resultante en la casilla
apropiada.
• Comparar las debilidades internas con las oportunidades
externas y registrar la estrategia DO resultante.
• Comparar las fortalezas internas con las amenazas externas y
registrar las estrategias FA resultantes.
• Comparar las debilidades internas con las amenazas externas
y registrar las estrategias DA resultantes.

El objetivo de esta comparación es generar estrategias alternativas factibles, no

seleccionar o determinar las mejores estrategias.
Dado que este análisis requiere un análisis más complejo y estratégico se requiere
la participación de la Alta Dirección.

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3.3 Determinación de los objetivos estratégicos de la institución: Etapa

Operativa
Los objetivos estratégicos son la expresión de los logros que la
organización quiere alcanzar en un plazo determinado, y deben
guardar coherencia con la misión y con el análisis externo e interno.
Una vez iniciado el proceso de definición de la misión y en el
momento de determinar los objetivos estratégicos de la organización,
es útil volver sobre el diagnóstico con el propósito de apreciar
exactamente cuáles son los espacios de maniobra que existen
evitando riesgos, superando limitaciones, enfrentando los desafíos y
aprovechando las potencialidades que aparecen de dicho análisis.
Si se ha logrado un buen listado de las debilidades y fortalezas de la
institución, junto con las oportunidades y amenazas que presenta el
entorno, el análisis de la Matriz FODA, puede entregar un adecuado
panorama dentro del cual determinar los objetivos estratégicos:

Oportunidades Amenazas

Fortalezas Potencialidades Riesgos

(FO) (FA)
Debilidades Desafíos Limitaciones

(DO) (DA)

La identificación de las distintas combinaciones es clave para el proceso, ya

que permite determinar lo objetivos de la organización y definir los
proyectos que pondrán en marcha todo el proceso.
Las potencialidades, surgidas de la combinación de fortalezas con
oportunidades, señalan evidentemente las más prometedoras líneas de
acción para la organización. Por el contrario, Ias limitaciones,
determinadas por una combinación de debilidades y amenazas, colocan
una seria advertencia, mientras que los riesgos y los desafíos,
determinados por su correspondiente combinación de factores, exigirán
probablemente de una cuidadosa consideración a la hora de marcar el
rumbo que la organización deberá asumir hacia el futuro deseable.
Habitualmente existe una diferencia entre el estado presente y el estado
deseado de la organización o institución, así Ia determinación de los
objetivos va a implicar cambios y transformaciones para algunas de sus
áreas, y estabilización o consolidación para otras.
Los objetivos estratégicos surgen como respuesta a una pregunta esencial:

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Los objetivos tienen que ser relevantes con la misión del servicio, ya sea
por su impacto al interior de Ia organización -reestructuración, planificación,
procesos productivos -, o hacia el exterior --mayor cobertura, calidad u
oportunidad del servicio-. Deben ser especificados en resultados, productos
o metas cuyo logro sea constatable; deben ser traducidos en tareas
asignables a personas o equipos y deben ser factibles de realizar en plazos
determinados con los recursos disponibles.
Muchas veces las organizaciones se fijan objetivos lejanos en el tiempo o
que requieren de mayores recursos que los que están o estarán
efectivamente disponibles, por lo que inevitablemente se dificulta su logro.
La frustración asociada a la dificultad de lograr los objetivos deseados en un
plazo determinado, puede ser el peor enemigo en la implementación de un
plan estratégico. Por lo tanto, resulta imprescindible que las metas que se
definan sean la expresión del estado de avance previsto, para un
determinado período de tiempo, de los logros esperados en relación a los
objetivos asociados a la planificación y al estado de la gestión de una
institución.
En el diseño de objetivos estratégicos se pueden identificar algunos énfasis
que van a condicionar las definiciones que se alcanzan:
• La orientación estratégica, que da cuenta de los distintos énfasis que
pueden tener las propuestas de transformación, por ejemplo: hacia los
intereses de los usuarios, a mejorar la imagen corporativa, a adicionar
recursos, a mejorar la gestión, a aumentar el control interno u otros.
• Las actitudes hacia el cambio, considerando como parte del proceso el
tipo de reformas que impongan los cambios en el entorno o, por el contrario,
el afianzamiento de la situación presente. En este caso Influyen también las
experiencias previas de la organización en torno al cambio, o lo que
podríamos llamar su "condición cultural" con respecto al cambio.
• La amplitud estratégica, referida a la variedad de intereses o elementos a
considerar en el proceso. En algunos casos se puede centrar la atención en
un aspecto que se estime más significativo, como la introducción de nuevas
tecnologías o la capacitación del personal, lo que permitiría mayor
profundidad en su intervención. Una opción opuesta a la anterior puede ser
la de considerar una diversidad de aspectos o intereses, lo que tal vez
determine acciones más leves en cada una de ellas.
Ejemplos de objetivos estratégicos

1. Aumentar el aporte privado en actividades de promoción externa.

2. Mejorar la eficiencia y productividad en el quehacer permanente de la
institución.
3. Promover el desarrollo personal y profesional de los funcionarios, su
motivación y adhesión hacia el servicio.
4. Mejorar la atención del usuario, reduciendo los tiempos de espera de
tramitación y otorgamiento de beneficios.
5. Cautelar la equidad y exactitud jurídica en la aplicación de las disposiciones
legales y reglamentarias que regulan las prestaciones del servicio a sus
usuarios.

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4. DETERMINAR LAS METAS Y LOS PROYECTOS

Las Metas de Producción son la expresión de lo que se quiere alcanzar en
términos de productos o servicios. Las Metas de Gestión hacen referencia a
la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dichos productos. Los
Proyectos son los mecanismos destinados a alcanzar las metas.

4.1. Las Metas de Producción

Las metas de producción contienen una declaración explícita del tipo
de productos, de los niveles de actividad o estándares de
productividad y se refieren generalmente, a las preguntas ¿Qué? y
¿Cuándo?. A diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos más
cortos, por lo general un año.
No son necesariamente de tipo cuantitativo; pueden también ser
cualitativas, como por ejemplo cuando hacen referencia a acciones
no cuantificables, como es el caso de la regulación de mercados, la
formulación de políticas o las relaciones exteriores, o cuando
responden a objetivos de tipo normativo, cuya finalidad es dar un
marco ético - político a la acción de la institución .
En el caso de las empresas estatales esta distinción reviste particular
interés, ya que los indicadores cuantitativos habitualmente dan
cuenta de la gestión de éstas en términos de rentabilidad, es decir,
de su actuación desde un punto de vista netamente económico; en
tanto que los indicadores cualitativos representan la misión estatal
que los ha definido y que muchas veces comporta un rol estatal de
carácter subsidiario. Como ejemplo podemos citar la actuación del
Estado como empresa de puertos aéreos, lo más probable es que en
la capital nacional y en las capitales regionales más importantes
pueda evaluar su desempeño desde un punto de vista cuantitativo
haciendo referencia a su rentabilidad, ya que los flujos áereos y de
pasajeros alcanzan volumenes que lo permiten, en tanto que estos
mismos indicadores podrían no ser indicados en puertos aéreos de
regiones muy pequeñas donde el flujo de vuelos y el volúmen de
pasajeros es minímo, pero donde al Estado le interesa tener
presencia por ejemplo por razones de seguridad nacional, defensa e
integración territorial, en estos casos los indicadores a utilizar
responden básicamente a indicadores de tipo cualitativo que den
cuenta del rol subsidiario que allí debe jugar el Estado
4.2. Las Metas de Gestión
Las metas de gestión tienen una característica fundamental y es que
hacen referencia al ¿Cómo?, esto es, a la calidad del proceso que da
lugar a la obtención de dicho producto.
De lo anterior se desprende que una meta de gestión:

o Debe contener el propósito de mejorar los procesos institucionales en

alguna de sus dimensiones: calidad, costo, cobertura ,eficacia o
eficiencia.

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o Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa básicamente

de Ia acción interna de la organización y no de las decisiones de
otros servicios públicos o de factores exógenos, como el nivel de
actividad económica; las decisiones que tomen agentes privados, los
cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etc.

4.3. Los Proyectos

Los proyectos son actividades a realizar en un determinado plazo y
expresan una combinación de tiempo y recursos físicos, humanos y
financieros, orientados a producir un cambio en la gestión que
permita alcanzar uno o más de los objetivos formulados.
La ejecución de un proyecto no sólo está determinada por la
comunión de recursos en pos de un objetivo, sino que está
condicionada principalmente por la capacidad de ejecución de las
personas involucradas en el proyecto.
En los proyectos, en tanto mayor sea el énfasis que se ponga en
cambiar componentes de tipo estructural, organizativo y/o de
prácticas de trabajo, se hace más perentoria la existencia de un
liderazgo en la organización, que estimule los procesos de
participación que impulsen y sostengan el desarrollo del proyecto.
El éxito de un proyecto radica tanto en el adecuado análisis previo de
las variables críticas, como en la capacidad de ejecución del mismo.
El logro de las metas puede retroalimentar el proceso permitiendo
redefinir los objetivos, rediseñar los proyectos, acelerar o retardar su
ejecución si fuese necesario, y recurrentemente medir su impacto.
Así, se puede afirmar que la implementación del plan estratégico se
compone de cuatro fases que pueden funcionar de un modo cíclico:
• la identificación de los objetivos y estrategias institucionales,
• la definición de las metas de producción y gestión.
• el diseño de los proyectos necesarios para su logro, y
• la constatación del logro de las metas propuestas.
4.4 El control de gestión
El control de la gestión supone la capacidad de medir y evaluar como
se esta en relación a las metas que se busca alcanzar.
La medición de gestión aparece como la culminación de un proceso
de planificación estratégica. Obviamente esta interpretación es
válida, pero no es la única, ya que es posible construir indicadores
sin una planificación estratégica previa.
Lo que ocurre habitualmente es que si no se percibe la necesidad de
constatar el logro de las metas de producción y la calidad de la
gestión, no se prestará suficiente atención a los sistemas de
información apropiados. La planificación estratégica, como base para
la medición de resultados, se justifica en tanto permite identificar
cuáles son las áreas o actividades centrales de un servicio y
determinar dónde vale la pena hacer esfuerzos de transformación y
cambios que eventualmente puedan medirse o apreciarse
cualitativamente .

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

5. ALGUNAS LIMITACIONES Y RECOMENDACIONES

Albert Einstein escribió "Yo creo en la intuición y en la inspiración.... a veces
siento que estoy en lo correcto sin saber por qué. La imaginación es más
importante que el conocimiento. El conocimiento es limitado, en tanto la
imaginación abarca el mundo entero, estimulando el progreso, y dando
nacimiento a la evolución".
Es evidente que el proceso de planificación estratégica va a ser distinto en
cada entidad, debido a que se trata de realidades diversas, con labores,
usuarios y funcionarios de características particulares. Sin embargo existe
una serie de elementos que pueden ser comunes, cualquiera sea la
institución de que se trate, los que pueden fácilmente ser traducidos en
recomendaciones.
Por otra parte todo proceso de planificación puede tener limitaciones que es
importante tener en cuenta para evitar frustraciones y malas experiencias:
Sus costos pueden ser mayores que sus beneficios.
La planificación estratégica consume tiempo y dinero, recursos que de no
ser utilizados adecuadamente podrían ser gastados más productivamente
en otros objetivos. Antes de involucrarse en un proceso de planificación
estratégica es bueno preguntarse:

Si los costos parecen mayores que los beneficios, sería recomendable

postergar el proceso o resolver los problemas que involucran costos al
realizar una planificación.
La Planificación Estratégica no es una herramienta de manejo de crisis.
La planificación estratégica está generalmente asociada con los procesos
de desarrollo institucional a mediano y largo plazo, por lo que en principio
se podría afirmar que las organizaciones en crisis deberían primero resolver
sus problemas y amenazas, antes de involucrarse en un proceso de
planificación. Frecuentemente se escucha, por ejemplo, que una
organización con problemas presupuestarios debe enfrentar
prioritariamente esa situación y no percibir la planificación como un
"salvavidas".
Es un hecho que muchas organizaciones que implementaron eficaces
procesos de planificación en sus buenas épocas estuvieron en mejores
condiciones para enfrentar momentos de crisis que las afectaron
posteriormente, que otras que carecieron de tal ayuda.

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

La restricción más grande de la planificación estratégica se produce cuando

los propios directivos de la institución no están comprometidos o no están
dispuestos a actuar sobre lo que se planifica.
Los críticos de la planificación estratégica han hecho notar que hay muchas
organizaciones que desarrollan planes deficientes, planes basados en
supuestos falsos sobre lo que ocurrirá en el futuro u organizaciones que no
cuentan con funcionarios capacitados para desarrollar la planificación. Si se
estima que la planificación es o va a ser improductiva será preferible
reorientar los grupos de trabajo hacia otras actividades o pedir ayuda a
consultores especializados: buenas planificaciones requieren de un buen
nivel de implementación .
No hay que sobredimensionar Ia literatura ni el rol del consultor.
Por supuesto que es importante consultar la literatura especializada. Sin
embargo, no es aconsejable copiar los sistemas sugeridos en esas
publicaciones sin ninguna mediación. La literatura y los sistemas han sido
desarrollados en circunstancias particulares, en su mayor parte orientados
hacia organizaciones del sector privado.
En este sentido se recomienda buscar textos especializados en la
problemática del sector público o mirar directamente experiencias exitosas
de planificación de otros servicios.
Aunque es evidente que no se puede copiar al detalle, siempre es posible
buscar inspiración para decidir el curso de acción propio. Llegado el
momento de escoger, es preferible un modelo sencillo a uno que
aparentemente ofrece mejores soluciones a una multiplicidad de problemas.
La experiencia indica que las organizaciones empiezan a modificar y
agregar elementos desde el segundo o tercer período de planificación,
después de haberse familiarizado con un modelo básico.
Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo, quien puede, sin
duda, resolver una serie de dificultades; pero si su rol se limita a un trabajo
de gabinete, sin verdadera interacción con el conjunto de la institución, se
corre el riesgo de obtener un bonito documento que no aporte mucho al
desarrollo de la organización.
En la mayor parte de los casos los que saben mejor lo que se debe hacer
son los propios miembros de la organización, siempre que se dé un
ambiente propicio para analizar los problemas. En este sentido, un
consultor puede desempeñar adecuadamente el rol de un animador o
facilitador del proceso, pero no el de quien está a cargo del desarrollo del
plan.

6. ¿COMO EMPEZAR?
Si bien los pasos de una planificación estratégica son en principio
secuenciales, admiten siempre un tratamiento reiterativo, puesto que cada
nuevo avance puede demandar ajustes a lo ya hecho. Junto con esto, el
Plan debe ser discutido y revisado por los distintos estamentos de la

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

organización, en una serie de ciclos desde el nivel directivo hacia los

niveles operativos, en un movimiento de ida y vuelta.
6.1. Conformar un Equipo de Planificación
El grupo responsable de la planificación estratégica, sea que cuente
o no con la asesoría de un consultor externo, puede estar formado
por unas cinco a diez personas adecuando su tamaño y
características a las de la institución y cuidando que exista suficiente
unidad en el grupo como para conformar equipo, a la vez que
suficiente capacidad de iniciativa como para que exista sinergia.
No existen normas o condiciones estrictas en torno a quiénes deben
conformar un equipo para conducir este proceso. Evidentemente ello
dependerá en gran medida de la naturaleza y tamaño de la
institución y del estilo de gestión entre otros factores. Sin embargo
hay que tener en cuenta que la planificación estratégica es
esencialmente una tarea colectiva, por lo que no es posible
encomendar su realización a un equipo externo o a un grupo
conformado sólo por los jefes institucionales.
Al respecto, es preciso contar con la presencia de los ejecutivos o
directivos de la institución o servicio, las jefaturas en sus distintos
niveles, los representantes de las organizaciones laborales Iigadas a
la institución o servicio y los Iíderes naturales que suelen tener un
mayor conocimiento de los diversos niveles de la organización, de
sus operaciones y de sus aspectos más críticos.

Algunas de Ias características de un equipo de planeación efectivo

son las siguientes:

o Objetivos y metas claras, entendidas y aceptadas por todos, con un

calendario de reuniones y tareas efectivas, en un clima de trabajo relajado
pero dinámico.
o Todos los miembros del equipo son escuchados y sus ideas expuestas al
grupo. Como norma, las decisiones no se deberían someter a votación, sino
ser objeto de reflexión y profundización en busca del consenso.
o Las decisiones que se tomen deben ser claras, aceptadas por todos y
consignadas por escrito junto a su fecha y otros datos relevantes para su
control. Las controversias o desacuerdos no deben detener el trabajo del
grupo, para lo cual podrían convenir consignarlas por escrito y retomarlas
más adelante.
o El equipo debe estar en permanente contacto y debe recibir constante
retroalimentación, tanto de Ios niveles jerárquicos como de los miembros de
la organización.
o El coordinador o líder del equipo de planificación acepta su responsabilidad
como tal, pero no es su función la de tomar todas las decisiones, establecer
controles o imponer criterios, sino la de estimular y ordenar la discusión y
proponer los medios para que el trabajo se realice.

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

o Los miembros del equipo, en cuanto tales, no están subordinados a la

persona del coordinador, por lo que deben sentirse libres de expresar
opiniones, defenderlas con todos los argumentos a su alcance y proponer las
medidas que estimen convenientes, reconociendo y aceptando que en última
instancia será el grupo el que decida la validez de tales sugerencias en
función de las necesidades de la organización y no a favor o en contra de su
persona o de sus ideas.

6.2. Acordar algunas modalidades de trabajo

Un equipo muy numeroso puede resultar inefectivo si no se adoptan
algunas estrategias modalidades de trabajo para garantizar la
participación y la eficiencia del grupo.
Incluso grupos pequeños pueden ver entorpecida su marcha si en su
interior prevalecen relaciones jerárquicas o características
personales muy diferenciadas.
Una forma simple de superar estas naturales limitaciones está por
ejemplo, en la propuesta de poner sobre la mesa una pregunta o un
tema y pedir en primer lugar a cada uno de los participantes escribir
una propuesta o respuesta relativa al tema. De este modo se
compromete un aporte específico de opiniones o ideas que, en un
segundo momento, pueden ser expuestas en común dentro del
grupo, discutidas y analizadas una por una, hasta llegar a alguna
conclusión o propuesta acordada por el conjunto.
Aun más, si el equipo de trabajo está compuesto por más de ocho,
diez o doce personas, puede ser conveniente considerar una etapa
intermedia que consistiría en que subgrupos de dos, tres, o cuatro
personas, estudien las propuestas o ideas individuales y lleguen a
una propuesta grupal, la que finalmente se confronta con las
propuestas de los otros subgrupos para terminar acordando una de
conjunto...
Estas y otras técnicas pueden y deben ser utilizadas, no sólo al
interior del equipo de planificación, sino también en sus contactos
con otros miembros de la organización, cuando corresponda por
ejemplo, desarrollar entrevistas colectivas o talleres en que se
analicen y discutan las diferentes partes del plan con el conjunto de
los funcionarios del servicio.

6.3. Profundizar en el tema de la Participación.

Entender la planificación estratégica como un proceso participativo
exige que el equipo central reflexione abierta y explícitamente en
torno al tema y establezca sus límites y características ideales
puesto que evidentemente es un tema rodeado de mitos, temores y
expectativas. Habitualmente se resalta la importancia de la
participación a todo nivel, sin embargo la mayoría de nosotros
actuamos pensando que en la práctica ella es imposible o
excesivamente engorrosa y paralizante.

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

Al respecto podríamos caracterizar (o caricaturizar) algunas

tendencias perfectamente discernibles en la vida diaria, acerca de
cómo asumimos la participación en el trabajo. En un extremo
podríamos poner la tendencia autoritario - eficientista, que parece
postular que las cosas se hacen más rápido y mejor si el que decide
asume su responsabilidad, comunica sus determinaciones a los
demás y exige y controla el cumplimiento de su plan.
Cercana a esta postura estaría la tecnocrático - autoritario, que
implica afirmar que toda gestión de recursos humanos, entre ellas la
planificación, constituye un problema técnico que sólo los expertos
pueden manejar, con lo que se descalifican de una plumada todas
las opiniones no avaladas por un título profesional o por una
experiencia específica. Siendo ésta una parte de la verdad, ya que
efectivamente planificar requiere de capacidades, experiencias y
habilidades determinadas, no es posible, humanamente hablando,
generar un equipo productivo o llevar adelante una empresa ni
mucho menos una institución u organización, sin contar con la
adhesión y el compromiso de un grupo de personas convencidas de
la validez de los objetivos colectivos; capaces de interactuar y
cooperar, poniendo cada uno de sus miembros lo mejor de sí para el
logro de las metas que se hayan establecido.
Tal vez en el otro extremo podríamos colocar la postura democrático
- participativista, que parecería postular que todo debe consultarse
con todos, a todo nivel, siempre -camino que suele transformarse en
una permanente manipulación de la voluntad de las personas y los
grupos -.
Un equipo de planificación bien constituido debe considerar con
apertura de miras éstas y otras posibilidades de concebir la
participación, buscando un justo medio en el que todos los miembros
de la organización se sientan formando parte del proceso, y no al
margen de él -que ésta es la clave -, pero al mismo tiempo
entendiendo que el propio equipo, desde su posición privilegiada,
será el único que tenga una visión de conjunto y, por lo tanto, estará
en mejores condiciones de tomar las determinaciones que
conduzcan a la organización hacia sus nuevas posiciones.
Un error común que se ha cometido al desarrollar una planificación
estratégica ha sido el de encomendar la tarea a un equipo de
personas, que luego proceden a implementar procesos de Difusión
del Plan Estratégico, con el evidente propósito de captar adhesiones
y hacer aceptable al conjunto un camino ya decidido autoritariamente
desde la partida.
Un equipo de planificación que se aísla del conjunto y decide desde
las alturas estará condenado a ir acumulando resistencias a lo largo
del camino, pero, por otra parte, un equipo excesivamente adherido
al formulismo participativo resultará inoperante en el mediano plazo e
igualmente frustrante para los miembros de la organización.
6.4. Establecer un Cronograma de Trabajo
Una primera demarcación que puede darse el equipo de planificación
es la de establecer plazos para el desarrollo de cada una de las

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 Documento de Trabajo: Ing. José Villanueva

fases o etapas del proceso: el diagnóstico o análisis de la situación

con su correspondiente Matriz FODA, la determinación de la misión
del servicio u organización, Ia definición de sus objetivos estratégicos
y sus correspondientes procesos de consulta y participación.
Igualmente alguna determinación de las características que tomará
el trabajo de recopilación y análisis de datos, la frecuencia, lugar y
horario de reuniones del equipo, junto a algunas de las reglas del
juego que serían aplicables a tales reuniones: duración, nombre o
forma de rotación de un secretario de actas y la forma en que éstas
deben ser tomadas, compromiso de asistencia y/o formas de
compensar ausencias.
Dado que una de las primeras tareas -tal vez la más intensa y que
marcará desde un comienzo la calidad de todo el proceso- será el
análisis de las condiciones externas e internas de la institución, el
equipo de planificación podrá desde ya establecer algunos criterios
para su desarrollo.
Algunas de las preguntas a responder al respecto son:

o ¿A quiénes consultar, hasta qué niveles, cómo, cuándo?

o ¿Qué forma pueden tomar las consultas: reuniones,
entrevistas individuales, formulario escrito, talleres de tipo
participativo?
o ¿Quién o quiénes llevan a cabo las consultas?
o ¿Quién o quienes procesan la información?
o ¿Qué tipo de documentos recopilar?
o ¿Con qué frecuencia y por qué medios se comunica al
conjunto el camino ya recorrido?
o ¿Cómo se recogen y procesan los aportes, comentarios o
sugerencias de los participantes en tales ocasiones ?
o ¿Quiénes, cómo y cuándo se toman las decisiones claves
sobre las que ya no se volverá atrás?
o ¿A través de qué mecanismos y con cuánta premura y
oportunidad esas decisiones serán comunicadas al conjunto.
1

1Basado en el documento "Planificación Estratégica en los Servicios Públicos",

elaborado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de la
República de Chile.

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